CELEX: 62014TJ0787
Hogere voorziening
Ambtenarenrecht
Personeel van de ECB
Toegang tot documenten
Documenten betreffende een geschil tussen de partijen in het geding
Gedeeltelijke weigering van toegang
Regel van overeenstemming tussen het verzoekschrift en de klacht
Exceptie van onwettigheid

De door de Europese Centrale Bank (ECB) ingestelde hogere voorziening krachtens artikel 9 van bijlage I bij het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie strekt tot vernietiging van het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (Tweede kamer) van 18 september 2014, Cerafogli/ECB (F‑26/12, hierna: „bestreden arrest”,
EU:F:2014:218
), houdende in de eerste plaats nietigverklaring van het besluit van 21 juni 2011 van de adjunct-directeur-generaal van het directoraat-generaal „Human resources, begroting en organisatie” (hierna: „DG ‚Human resources’”) van de ECB tot gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om toegang tot bepaalde documenten dat op 20 mei 2011 is ingediend door Maria Concetta Cerafogli, in de tweede plaats veroordeling van de ECB tot betaling aan Cerafogli van het bedrag van 1000 EUR, in de derde plaats verwerping van het beroep van Cerafogli voor het overige en in de vierde plaats verwijzing van de ECB in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
In artikel 23.2 van het reglement van orde van de ECB, dat is vastgesteld bij besluit 2004/257/EG van de ECB van 19 februari 2004 (
PB 2004, L 80, blz. 33
), is bepaald dat de toegang van het publiek tot documenten die zijn opgesteld of worden bewaard door de ECB, wordt bepaald door een besluit van de raad van bestuur. De raad van bestuur heeft op 4 maart 2004 besluit ECB/2004/3 vastgesteld, inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de ECB (
PB 2004, L 80, blz. 42
).
Artikel 7 van de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de ECB (hierna: „arbeidsvoorwaarden”) en artikel 1.1.3 van de personeelsverordeningen en ‑regelingen van de ECB (hierna: „personeelsverordeningen en ‑regelingen”) regelen de voorwaarden waaronder de personeelsleden van de ECB toegang hebben tot hun persoonsdossier. Meer bepaald is in voormeld artikel 1.1.3 bepaald dat „[e]en personeelslid [...], ook na beëindiging van de dienst, het recht [heeft] kennis te nemen van alle stukken die zich in zijn dossier bevinden”.
Op 1 augustus 2006 heeft de directie regels vastgesteld voor de toegang van de personeelsleden van de ECB tot de documenten betreffende hun arbeidsverhouding met de ECB, die enkele wijzigingen hebben ondergaan die op 30 september 2008 door de directie zijn goedgekeurd (hierna: „regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB”). Volgens deze regels wordt elk verzoek om toegang tot documenten waarop besluit ECB/2004/3 niet van toepassing is, behandeld door de directeur-generaal van het DG „Human resources”. Daarnaast voorzien deze regels in een aantal uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten, die meer bepaald betrekking hebben op voorbereidende documenten, juridische adviezen en besluiten van de raad van bestuur over de arbeidsvoorwaarden van het personeel van de ECB.
Voorgeschiedenis van het geding
De voorgeschiedenis van het geding is in de punten 5 tot en met 16 en 19 van het bestreden arrest in de volgende bewoordingen uiteengezet:
„5
Op 28 oktober 2010 heeft het [Gerecht voor ambtenarenzaken] de arresten Cerafogli/ECB (
F‑84/08
,
EU:F:2010:134
;
F‑96/08
,
EU:F:2010:135
, en
F‑23/09
,
EU:F:2010:138
) gewezen in drie zaken van [verzoekster in eerste aanleg] tegen de ECB (hierna: ‚arresten van 28 oktober 2010’).
Bij brief van 20 mei 2011 (hierna: ‚verzoek van 20 mei 2011’) heeft [verzoekster in eerste aanleg] de ECB op grond van besluit ECB/2004/3 verzocht om toezending van de volgende documenten:
‚I)
[a]lle beslissingen van de directie – en de haar overhandigde documenten – betreffende [de] arrest[en] van het [Gerecht voor ambtenarenzaken] [...] in de zaken F‑96/08 en F‑84/08, daaronder begrepen alle interne documenten, memo[randa] en/of notulen[;]
II)
[d]e beslissingen van de directie – en de haar overhandigde documenten – betreffende de toekenning aan [verzoekster in eerste aanleg] van een jaarlijkse herziening van salarissen en bonussen [...] voor de jaren 2005 en 2006, daaronder begrepen alle interne documenten, memo[randa] en/of notulen[;]
III)
[a]lle beslissingen van de directie – en de haar overhandigde documenten – betreffende de zaken F‑96/08 en F‑84/08 en zaak F‑23/09 die aan [de] arrest[en] van het [Gerecht voor ambtenarenzaken] [...] van 28 oktober 2010 voorafgaan, daaronder begrepen alle interne documenten, memo[randa] en/of notulen.’
Afhankelijk van de aard van de door [verzoekster in eerste aanleg] gevraagde documenten heeft de ECB het verzoek van 20 mei 2011 onderzocht aan de hand van ofwel de regeling in besluit ECB/2004/3 ofwel de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB. Op 21 juni 2011 heeft zij daarom twee afzonderlijke besluiten vastgesteld.
Het eerste besluit, dat is ondertekend door de directeur-generaal van het DG ‚Secretariaat en taalkundige diensten’ en het hoofd van de afdeling ‚Secretariaat’ van datzelfde directoraat-generaal, is vastgesteld op basis van besluit ECB/2004/3 (hierna: ‚besluit op basis van besluit ECB/2004/3’). Bij dat besluit heeft de ECB aan [verzoekster in eerste aanleg] drie documenten toegezonden betreffende het besluit van de directie van 24 mei 2011 inzake het salarisbeleid voor 2008. De ECB heeft echter geweigerd om haar de voorbereidende documenten bij dat besluit toe te zenden, waarbij zij zich baseerde op artikel 4, lid 3, van besluit ECB/2004/3, dat een verbod inhoudt op toegang ‚tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de ECB [...], zelfs nadat het besluit is genomen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt’. Evenmin heeft zij ingestemd met de overlegging van de relevante notulen van de bijeenkomsten van de directie, zulks op grond van artikel 4, lid 1, onder a), van besluit ECB/2004/3, dat ‚het openbaar belang, wat betreft [...] de vertrouwelijkheid van de verslagen van de besluitvormende organen van de ECB’ beschermt. Tot slot heeft de ECB aangegeven dat het verzoek van 20 mei 2011 slechts betrekking had op besluit ECB/2004/3 voor zover daarin op bovengenoemd besluit van de directie werd gedoeld en dat de rest onder de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB viel, waarop het DG ‚Human resources’ separaat zou antwoorden in het kader van die regels.
Het tweede besluit is vastgesteld door de adjunct-directeur-generaal van het DG ‚Human resources’ op grond van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB (hierna: ‚besluit op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB’). Bij dit besluit heeft de ECB aan [verzoekster in eerste aanleg] de meest recente beslissingen over de toekenning van de jaarlijkse herziening van salarissen en bonussen voor de jaren 2005 en 2006 toegezonden, alsook een notitie van de directeur-generaal van het DG ‚Secretariaat en taalkundige diensten’ gericht aan de directeur-generaal van het DG ‚Human resources’, waaruit blijkt dat de directie tijdens haar bijeenkomsten van 23 november 2010 en 19 april 2011 een standpunt heeft ingenomen over het besluit om geen hogere voorziening in te stellen tegen de arresten van 28 oktober 2010 en over de jaarlijkse herziening van salarissen en bonussen van [verzoekster in eerste aanleg] voor de jaren 2005 en 2006. De ECB heeft echter, met een beroep op de vertrouwelijkheid ervan, geweigerd om [verzoekster in eerste aanleg] de voorbereidende documenten ten behoeve van de standpuntbepalingen binnen de besluitvormingsorganen van de ECB en de interne juridische adviezen toe te zenden.
Bij brief van 15 juli 2011 heeft [verzoekster in eerste aanleg] een ‚confirmatief verzoek’ op grond van artikel 7, lid 2, van besluit ECB/2004/3 ingediend, waarin zij opkwam tegen het feit dat haar verzoek van 20 mei 2011 aan de hand van de beide regelingen was onderzocht. Daarin heeft zij ook haar verzoek herhaald.
Bij brief van 5 augustus 2011 heeft de president van de ECB op het confirmatieve verzoek geantwoord, waarbij hij in essentie het besluit op basis van besluit ECB/2004/3 bevestigde, maar tegelijkertijd ook meerdere andere documenten aan [verzoekster in eerste aanleg] verstrekte.
Bij brief van 12 augustus 2011 heeft de directeur-generaal van het DG ‚Human resources’ [verzoekster in eerste aanleg] ervan in kennis gesteld dat haar confirmatieve verzoek van 15 juli 2011 was onderzocht als een administratief beroep tegen het besluit op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB. Bij die brief heeft hij aan [verzoekster in eerste aanleg] meerdere documenten toegezonden en daarbij verduidelijkt dat sommige daarvan slechts gedeeltelijk openbaar werden gemaakt op grond van de vertrouwelijkheidsregels die voor de toegang tot adviezen van de juridische dienst golden (hierna: ‚besluit van 12 augustus 2011’).
Op 10 oktober 2011 heeft [verzoekster in eerste aanleg] bij de president van de ECB een klacht als bedoeld in artikel 41 van de arbeidsvoorwaarden ingediend tegen het besluit van 12 augustus 2011, voor zover haar daarin de toegang tot alle gevraagde documenten werd geweigerd of haar daarin slechts gedeeltelijke toegang tot bepaalde documenten werd verleend.
Op deze klacht zijn twee antwoorden van de zijde van de ECB gevolgd.
In de eerste plaats heeft de president van de ECB de klacht bij besluit van 12 december 2011 afgewezen, en daarbij tegelijkertijd aan [verzoekster in eerste aanleg] ook aanvullende inlichtingen en documenten gezonden, met name betreffende het salarisbeleid van de ECB en de arresten van 28 oktober 2010 (hierna: ‚besluit tot afwijzing van de klacht’). Sommige van die documenten zijn echter maar gedeeltelijk openbaar gemaakt, op grond van de vertrouwelijkheidsregels die volgens de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB voor de toegang tot interne juridische adviezen gelden, alsook die voor persoonsgegevens van de personeelsleden van de ECB, krachtens verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrĳe verkeer van die gegevens (
PB 2001, L 8, blz. 1
).
In de tweede plaats heeft de adjunct-directeur-generaal van het DG ‚Human resources’ [verzoekster in eerste aanleg] bij brief van 12 december 2011 meegedeeld dat het deel van de klacht waarin zij verduidelijkte dat het verzoek om toegang tot de documenten die aan de directie waren overhandigd, betrekking had op alle documenten die aan één of meer leden daarvan waren toegezonden, was beschouwd als een nieuw verzoek in het kader van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB.
[...]
Ter terechtzitting heeft [verzoekster in eerste aanleg] haar conclusies strekkende tot nietigverklaring verduidelijkt, door te verklaren dat zij met haar verzoek om nietigverklaring van het ‚besluit van 21 juni 2011’ enkel verwees naar het besluit op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB en niet het besluit op basis van besluit ECB/2004/3.”
Procedure in eerste aanleg en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken op 23 februari 2012 en ingeschreven onder referentie F‑26/12, heeft Cerafogli in essentie verzocht om nietigverklaring van het besluit van 21 juni 2011 van de ECB waarbij haar de toegang tot bepaalde documenten was geweigerd, en om vergoeding van de immateriële schade die zij stelde te hebben geleden als gevolg van dat besluit.
Ter ondersteuning van haar beroep in eerste aanleg had Cerafogli vijf middelen aangevoerd, ontleend aan respectievelijk een exceptie van onwettigheid van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB, schending van de beginselen van behoorlijk bestuur en transparantie, schending van de rechten van de verdediging en niet-nakoming van de motiveringsplicht, en onbevoegdheid van de auteur van het besluit op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB.
Bij beschikking van 15 januari 2014 heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken de mondelinge behandeling heropend om de partijen in de gelegenheid te stellen, opmerkingen over de ontvankelijkheid van de verschillende door Cerafogli aangevoerde middelen en over de exceptie van onwettigheid gericht tegen de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB te maken met inachtneming van de regel van overeenstemming tussen de klacht en het beroep, meer bepaald in het licht van het arrest 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki (
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
), en de arresten van 11 december 2008, Reali/Commissie (
F‑136/06
,
EU:F:2008:168
, punten
‑
), en 1 juli 2010, Mandt/Parlement (
F‑45/07
,
EU:F:2010:72
, punt
). De ECB en Cerafogli hebben hun opmerkingen op 5 respectievelijk 6 februari 2014 ingediend.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid aanvaard.
Het heeft in dit verband het volgende vastgesteld:
„36
[...] de rechtspraak over het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in het licht van artikel 47 van het Handvest (arresten Otis e.a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punten
‑
, en Koninklijke Grolsch/Commissie,
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
, punten
en
) heeft een ontwikkeling doorgemaakt die rechtvaardigt dat opnieuw wordt onderzocht of het opportuun is om de regel van overeenstemming toe te passen wanneer een exceptie van onwettigheid voor het eerst in beroep wordt opgeworpen (arrest van 12 maart 2014, CR/Parlement,
F‑128/12
, JurAmbt.,
EU:F:2014:38
, punt
).
Inzonderheid in het arrest Koninklijke Grolsch/Commissie (
EU:T:2011:476
, punten
,
en 40) heeft het Gerecht van de Europese Unie, na te hebben vastgesteld dat geen bepaling van het recht van de Unie de geadresseerde van een mededeling van punten van bezwaar wegens schending van de mededingingsregels verplicht, de diverse in die mededeling aangevoerde elementen rechtens of feitelijk in de loop van de administratieve procedure te betwisten om het recht te behouden dit in de rechterlijke procedure te doen, het argument verworpen waarmee de Europese Commissie de ontvankelijkheid van een middel betwistte omdat dit niet in de loop van de administratieve fase in duidelijke en nauwkeurige bewoordingen was aangevoerd. Het Gerecht van de Europese Unie oordeelde namelijk dat in de aangevoerde omstandigheden een dergelijk argument neer zou komen op een beperking van verzoekers toegang tot de rechter en, met name, van zijn recht om zijn zaak voor te leggen aan een rechterlijke instantie. Zoals het Gerecht van de Europese Unie in herinnering heeft gebracht, wordt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht evenwel gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest.
De hierboven vermelde rechtspraak heeft zich weliswaar ontwikkeld op andere gebieden dan dat van de rechtszaken tussen de instellingen van de Europese Unie en hun personeelsleden, doch dit neemt niet weg dat het arrest Koninklijke Grolsch/Commissie (
EU:T:2011:476
) betrekking heeft op de verenigbaarheid van een beperking van de toegang tot de rechter waarin de wetgever niet uitdrukkelijk heeft voorzien, met artikel 47 van het Handvest. Op het gebied van de ambtenarenzaken is de regel van overeenstemming tussen de middelen die tijdens de precontentieuze procedure zijn aangevoerd en die in het verzoekschrift, hoewel die zijn grondslag heeft in artikel 91, lid 1, van het Statuut en wat het personeel van de ECB betreft in artikel 41 van de arbeidsvoorwaarden en artikel 8.1 van de personeelsverordeningen en ‑regelingen, van oorsprong een jurisprudentieregel.
Het [Gerecht voor ambtenarenzaken] heeft geoordeeld dat drie groepen van overwegingen zich ertegen verzetten dat een exceptie van onwettigheid die voor het eerst in beroep werd opgeworpen, niet-ontvankelijk werd verklaard op de enkele grond dat zij niet is opgeworpen in de klacht die aan dit beroep is voorafgegaan. Deze overweging hebben in de eerste plaats betrekking op de doelstelling van de precontentieuze procedure, in de tweede plaats op de aard van de exceptie van onwettigheid en in de derde plaats het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
Wat in de eerste plaats de doelstelling van de precontentieuze procedure betreft, die in de context van artikel 91 van het Statuut dezelfde is als bij rechtszaken van het personeel van de ECB, volgt uit vaste rechtspraak dat die procedure geen zin heeft wanneer de grieven zijn gericht tegen een besluit dat de administratie niet kan wijzigen. In de context van artikel 91 van het Statuut is dan ook in rechtspraak uitgemaakt dat het niet noodzakelijk is om een klacht in te dienen tegen de besluiten van de jury’s van vergelijkende onderzoeken of tegen een beoordelingsrapport (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ook de verplichting om een exceptie van onwettigheid op straffe van niet-ontvankelijkheid in de klacht op te werpen, kan niet aan de doelstelling van de precontentieuze procedure beantwoorden [...]
Gelet op het beginsel van het vermoeden van wettigheid van handelingen van instellingen van de Europese Unie, volgens hetwelk de Unieregeling volledig rechtsgeldig blijft zolang een bevoegde rechter de onwettigheid ervan niet heeft vastgesteld, kan de administratie niet besluiten om een geldige algemene handeling die volgens hem in strijd is met een hogere rechtsregel, buiten toepassing te laten uitsluitend om een buitengerechtelijke oplossing van het geschil mogelijk te maken (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een dergelijk besluit moet a fortiori worden uitgesloten wanneer de administratie zich bevindt in een situatie waarin haar bevoegdheid gebonden is, aangezien zij het door de ambtenaar bestreden besluit in een dergelijk geval niet kan intrekken of wijzigen, zelfs wanneer zij een exceptie van onwettigheid tegen de bepaling op basis waarvan het bestreden besluit was vastgesteld, gegrond zou achten (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
Bovendien kan het feit dat een exceptie van onwettigheid voor het eerst in beroep wordt opgeworpen, geen afbreuk doen aan het beginsel van rechtszekerheid, aangezien de administratie, zelfs indien de betrokkene die exceptie van onwettigheid reeds in het stadium van de klacht zou hebben opgeworpen, van deze omstandigheid geen gebruik had kunnen maken om tot een minnelijke regeling van het geschil met haar personeelslid te komen.
Wat in de tweede plaats de aard van de exceptie van onwettigheid betreft, is het vaste rechtspraak dat artikel 277 VWEU de uitdrukking is van een algemeen beginsel krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een handeling waartegen zij beroep kan instellen, incidenteel de rechtsgeldigheid van een eerdere, aan de bestreden handeling ten grondslag liggende, handeling van een instelling van de Unie mag aanvechten, wanneer zij niet rechtstreeks tegen een dergelijke handeling in beroep mocht komen, waardoor zij, zonder nietigverklaring te mogen vorderen, de gevolgen ervan ondervindt (arrestenSimmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
; Andersen e.a./Parlement,
262/80
,
EU:C:1984:18
, punt
, en Sina Bank/Raad,
T‑15/11
,
EU:T:2012:661
, punt
). Artikel 277 VWEU heeft dus tot doel de justitiabele te beschermen tegen de toepassing van een onwettige normatieve handeling, met dien verstande dat de gevolgen van een arrest waarin de niet-toepasselijkheid van die handeling wordt vastgesteld, beperkt zijn tot de partijen in het geding en dat dit arrest niet de handeling zelf in geding brengt, die onaantastbaar is geworden (arresten Carius/Commissie,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
Zelfs gesteld dat de verplichting om, op straffe van niet-ontvankelijkheid, een exceptie van onwettigheid reeds in de klacht op te werpen, kan beantwoorden aan de doelstelling van de precontentieuze procedure, is het [Gerecht voor ambtenarenzaken] dus van mening dat de aard zelf van de exceptie van onwettigheid erin is gelegen het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel met elkaar te verenigen (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
Daarnaast volgt uit de tekst van artikel 277 VWEU dat de mogelijkheid om na het verstrijken van de beroepstermijn op te komen tegen een handeling van algemene strekking, enkel openstaat voor een partij in het kader van een geding voor de Unierechter. Een dergelijke exceptie kan derhalve haar effecten niet volledig sorteren in het kader van een administratieve klachtprocedure (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
In de derde en laatste plaats herinnert het [Gerecht voor ambtenarenzaken] eraan dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat thans is neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en krachtens hetwelk ‚eenieder recht [heeft] op [...] behandeling van zijn zaak [...] door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld’. Deze alinea komt overeen met artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ,EVRM’) (arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB,
C‑334/12 RX‑II
,
EU:C:2013:134
, punten
en
).
Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de uitlegging van artikel 6, lid 1, van het EVRM, waar volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest op moet worden afgegaan, volgt dat het recht op toegang tot de rechter aan beperkingen kan worden onderworpen, met name wat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep betreft. De betrokkenen moeten weliswaar ervan uitgaan dat de regels die de voorwaarden voor ontvankelijkheid vastleggen worden toegepast, maar de toepassing ervan mag de justitiabelen niet beletten een ter beschikking staand rechtsmiddel aan te wenden (zie in die zin EHRM, arrest Anastasakis/Griekenland van 6 december 2011, verzoekschrift nr. 41959/08, niet gepubliceerd in
Judgments and decisions
, punt
; arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB,
EU:C:2013:134
, punt
; beschikking Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissie,
C‑73/10 P
,
EU:C:2010:684
, punt
, en arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft met name gepreciseerd dat de beperkingen van het recht op een rechter de vrije toegang van een justitiabele niet zodanig mogen beperken dat dit recht in zijn wezen zelf wordt aangetast. Dergelijke beperkingen zijn enkel verenigbaar met artikel 6, lid 1, van het EVRM indien daarmee een legitiem doel wordt nagestreefd en er een redelijke verhouding bestaat tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel (zie EHRM, arresten Liakopoulou/Griekenland van 24 mei 2006, verzoekschrift nr. 20627/04, niet gepubliceerd in
Judgments and decisions
, punt 17; Kemp e.a./Luxemburg van 24 april 2008, verzoekschrift nr. 17140/05, niet gepubliceerd in
Judgments and decisions
, punt 47, en Viard/Frankrijk van 9 januari 2014, verzoekschrift nr. 71658/10, niet gepubliceerd in
Judgments and decisions
, punt 29). Het recht op toegang tot de rechter wordt immers aangetast wanneer de regeling ervan niet meer de doelstellingen van rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling dient en een soort barrière vormt die de justitiabele belet een uitspraak over de grond van zijn zaak te verkrijgen van de bevoegde rechter (standpuntbepaling van advocaat-generaal Mengozzi bij het arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB,
EU:C:2013:134
, punten
‑
; EHRM, arrest L’Erablière A.S.B.L./België van 24 februari 2009, gedeeltelijk gepubliceerd in
Judgments and decisions
, verzoekschrift nr. 49230/07, punt 35, en arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
).
De sanctie van niet-ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het verzoekschrift is opgeworpen, vormt een beperking van het recht op effectieve rechterlijke bescherming die niet evenredig is aan het door de regeling van overeenstemming nagestreefde doel, te weten het mogelijk maken van een minnelijke regeling van een geschil tussen de betrokken ambtenaar en de administratie en de inachtneming van het beginsel van rechtszekerheid (arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande herinnert het Gerecht [voor ambtenarenzaken] aan de rechtspraak dat elke normaal zorgvuldige ambtenaar wordt geacht de personeelsverordeningen en ‑regelingen te kennen (zie arrest BM/ECB,
F‑106/11
,
EU:F:2013:91
, punt
, met betrekking tot de regels die op de bezoldiging van de personeelsleden van de ECB van toepassing zijn; zie met betrekking tot het Statuut arrest CR/Parlement,
EU:F:2014:38
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anderzijds kan een exceptie van onwettigheid voor het [Gerecht voor ambtenarenzaken] aanleiding zijn om de wettigheid van regels die de ambtenaren worden geacht te kennen, te beoordelen in het licht van algemene beginselen of rechtsregels van hogere rang die buiten het kader van de rechtstreeks op het personeel toepasselijke regels kunnen vallen. Wegens de aard zelf van een exceptie van onwettigheid en van de redenering die voor de betrokkene aanleiding is om die onwettigheid te onderzoeken en aan te voeren, kan van een personeelslid van de ECB dat een klacht indient en dat niet noodzakelijkerwijs over de juiste juridische bekwaamheden beschikt, niet worden verlangd dat het die exceptie, op straffe van latere niet-ontvankelijkheid, in de precontentieuze fase aanvoert. Een dergelijke niet-ontvankelijkverklaring vormt derhalve een onevenredige en ongerechtvaardigde sanctie voor het betrokken personeelslid.
Wanneer de mogelijkheid om een exceptie van onwettigheid in het stadium van het verzoekschrift op te werpen zou zijn onderworpen aan een regel van overeenstemming met de klacht, zou bovendien het gevaar bestaan dat een categorie van ambtenaren en personeelsleden ongerechtvaardigd wordt bevoordeeld, namelijk zij die over kennis van het recht beschikken, ten opzichte van alle andere categorieën ambtenaren en personeelsleden.
Gelet op een en ander moet de exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het verzoekschrift is opgeworpen, ontvankelijk worden verklaard.”
Wat het onderzoek van de exceptie van onwettigheid ten gronde betreft, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken geoordeeld dat Cerafogli met recht kon stellen dat de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB na afloop van een onregelmatige procedure waren vastgesteld, aangezien het personeelscomité niet was geraadpleegd vóór de vaststelling van deze regels. Het is dan ook tot het oordeel gekomen dat de ECB de artikelen 48 en 49 van de arbeidsvoorwaarden had geschonden, zodat de derde grief van de exceptie van onwettigheid gegrond was, zonder dat de overige grieven van de exceptie van onwettigheid hoefden te worden onderzocht.
Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft bijgevolg beslist dat het besluit van 21 juni 2011, dat op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB was vastgesteld, zelf ongeldig was, zonder dat de overige door Cerafogli aangevoerde middelen hoefden te worden onderzocht (punt 71 van het bestreden arrest).
Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft vervolgens geoordeeld dat Cerafogli, als gevolg van de nietigverklaring van het besluit op basis van de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB, opnieuw moest afwachten welk besluit uiteindelijk op haar verzoek van 20 mei 2011 zou worden genomen, en dat deze voortdurende toestand van afwachting en onzekerheid, die op de onrechtmatigheid van het aan de orde zijnde besluit was terug te voeren, immateriële schade opleverde die niet volledig kon worden gecompenseerd door de enkele nietigverklaring van dat besluit. Gelet op die omstandigheden en meer bepaald de ernst van de tekortkoming bij de regels voor de verzoeken om toegang tot documenten van het personeel van de ECB als gevolg van het niet raadplegen van het personeelscomité alsook het feit dat de ECB reeds meerdere documenten aan Cerafogli had verstrekt, was het Gerecht voor ambtenarenzaken van oordeel dat die schade op juiste wijze werd vergoed door de ECB te veroordelen tot betaling van het bedrag van 1000 EUR aan Cerafogli.
Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft de ECB tot slot verwezen in de kosten.
Procedure voor het Gerecht en conclusies van partijen
Bij memorie, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 november 2014, heeft de ECB de onderhavige hogere voorziening ingesteld.
Cerafogli heeft binnen de gestelde termijn een memorie van antwoord ingediend.
Op haar verzoek heeft de ECB een repliek mogen indienen, hetgeen zij binnen de gestelde termijn heeft gedaan.
Cerafogli heeft een dupliek mogen indienen, hetgeen zij binnen de gestelde termijn heeft gedaan.
Bij beschikking van 29 juni 2015 heeft de president van de Kamer voor hogere voorzieningen van het Gerecht de Europese Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de ECB.
Bij beschikking van 29 juni 2015 heeft de president van de Kamer voor hogere voorzieningen van het Gerecht het verzoek van Union for Unity (U4U) tot interventie aan de zijde van Cerafogli afgewezen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Kamer voor hogere voorzieningen) beslist dat op de onderhavige hogere voorziening uitspraak zou worden gedaan zonder mondelinge behandeling, aangezien geen van de partijen binnen de termijn van artikel 207 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek in die zin had ingediend.
De ECB verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden arrest te vernietigen;
—
uitspraak te doen overeenkomstig de middelen die zij in eerste aanleg had aangevoerd;
—
elke partij te verwijzen in haar eigen kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht het bestreden arrest te vernietigen.
Cerafogli verzoekt het Gerecht:
—
de hogere voorziening af te wijzen omdat die elke grondslag mist;
—
het bestreden arrest te bevestigen;
—
de ECB te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
De ECB, daarin ondersteund door de Commissie, bestrijdt zowel de relevantie van de analogie tussen rechtszaken op het gebied van de mededinging en ambtenarenzaken waarvan het Gerecht voor ambtenarenzaken is uitgegaan als de drie groepen van overwegingen die het Gerecht voor ambtenarenzaken hebben gebracht tot een heroverweging van de rechtspraak over de ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die voor het eerst bij hem wordt opgeworpen, die betrekking hebben op ten eerste het doel van de precontentieuze procedure, ten tweede de aard van de exceptie van onwettigheid en ten derde het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
De ECB voert in dat verband vier middelen ter ondersteuning van haar hogere voorziening aan.
Het eerste middel houdt in dat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte conclusies uit het arrest van 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/Commissie (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), heeft getrokken voor personeelszaken, aangezien die beide soorten rechtszaken van elkaar verschillen en dit tot een onjuiste uitlegging van de draagwijdte van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) leidt (eerste onderdeel) en dat de motivering gebreken vertoont (tweede onderdeel).
Ter ondersteuning van haar tweede middel voert de ECB aan dat het Gerecht voor ambtenarenzaken met zijn oordeel dat een exceptie van onwettigheid voor het eerst kon worden opgeworpen voor de rechter en dat die niet in het kader van de precontentieuze procedure hoefde te worden opgeworpen, de doelstelling van de precontentieuze procedure heeft miskend, die de minnelijke regeling van geschillen wil bevorderen, hetgeen veronderstelt dat de administratie alle grieven van het personeelslid tegen het door hem bestreden besluit kent (eerste onderdeel), en de rechten van de verdediging van de instelling in het kader van die precontentieuze procedure heeft geschonden (tweede onderdeel). Daarnaast geeft de ECB in essentie te kennen dat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte heeft geoordeeld dat de administratie geen andere keuze had dan een regel van algemene strekking toe te passen, ook wanneer zij die onrechtmatig achtte, en dat het geen rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van de ECB, die ook de auteur is van de op het personeel toepasselijke bepalingen (derde onderdeel). Tot slot voert de ECB aan dat het Gerecht voor ambtenarenzaken het rechtszekerheidsbeginsel onjuist heeft uitgelegd (vierde onderdeel).
Het derde middel is eraan ontleend dat de aard van de exceptie van onwettigheid onjuist is beoordeeld en dat artikel 227 VWEU onjuist is uitgelegd (eerste onderdeel), in wezen doordat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte heeft geoordeeld dat een exceptie van onwettigheid haar effecten niet volledig kan sorteren in het kader van een administratieve klachtprocedure. De ECB voert in de eerste plaats aan dat de bescherming van een justitiabele tegen de toepassing van een onrechtmatige handeling er niet aan in de weg staat dat ontvankelijkheidscriteria worden voorgeschreven om een exceptie van onwettigheid geldig te kunnen opwerpen, in de tweede plaats dat het feit dat een exceptie van onwettigheid slechts incidenteel kan worden opgeworpen er niet toe leidt dat het onmogelijk is om een dergelijke exceptie in het kader van een administratieve klachtprocedure op te werpen, en tot slot in de derde plaats dat het van belang is dat de administratie reeds vanaf de precontentieuze fase wordt gewezen op de eventuele onwettigheid van een bepaling van algemene strekking, om ervoor te zorgen dat haar rechten van de verdediging worden geëerbiedigd en de administratie indien nodig op grond van een juiste rechtsgrondslag kan handelen, niet alleen ten opzichte van het personeelslid dat de klacht heeft ingediend, maar ook ten opzichte van al haar andere personeelsleden. Volgens de ECB heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken ook het rechtszekerheidsbeginsel geschonden (tweede onderdeel).
Met haar vierde middel stelt de ECB ten slotte dat het Gerecht voor ambtenarenzaken het beginsel van beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, met name door in essentie te oordelen dat de niet-ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid in het stadium van het beroep voor de Unierechter voor het betrokken personeelslid een onevenredige sanctie vormde, met name wanneer dit geen jurist is of geen raadsman heeft ingeschakeld (eerste onderdeel), en dat het heeft nagelaten om met bepaalde relevante feiten in deze zaak rekening te houden, namelijk dat Cerafogli vanaf de precontentieuze procedure door een raadsman was vertegenwoordigd (tweede onderdeel).
Cerafogli bestrijdt dit betoog.
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat artikel 42 van de arbeidsvoorwaarden, zoals artikel 91, lid 2, van het Statuut en artikel 8.1 van de personeelsverordeningen en ‑regelingen, bepaalt dat een personeelslid van de ECB pas beroep in rechte kan instellen na voltooiing van de precontentieuze procedure, die voor een personeelslid van de ECB uit twee fasen bestaat, namelijk een verzoek om een precontentieus onderzoek en vervolgens een voorafgaande klacht.
Er dient aan te worden herinnerd dat de wettigheid van een besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de elementen, feitelijk en rechtens, waarover de instelling beschikte op het moment van vaststelling van dat besluit. Gelet op het evolutieve karakter van de precontentieuze fase, wordt de uitwerking van het besluit waarbij het definitieve standpunt van de instelling wordt vastgelegd, beëindigd bij de vaststelling van het antwoord door het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) op de door het personeelslid ingediende klacht. Dit betekent dat de wettigheid van het definitieve, voor de verzoeker bezwarende besluit wordt beoordeeld aan de hand van de elementen, feitelijk en rechtens, waarover de instelling beschikte bij de uitdrukkelijke of stilzwijgende vaststelling van dat antwoord, zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheid voor de instelling om onder de in de rechtspraak voorziene voorwaarden aanvullende preciseringen te geven in de contentieuze fase (arrest van 21 mei 2014, Mocová/Commissie,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, punt
).
Bovendien is het vaste rechtspraak dat de regel van overeenstemming tussen de klacht en het beroep op straffe van niet-ontvankelijkheid vereist dat een voor de Unierechter aangevoerd middel reeds in de precontentieuze procedure is voorgedragen, opdat het TABG met voldoende nauwkeurigheid kennis zou kunnen nemen van de door de betrokkene tegen het omstreden besluit geformuleerde grieven. De regel van overeenstemming vindt zijn rechtvaardiging in het doel van de precontentieuze procedure, namelijk het mogelijk maken van een minnelijke regeling van een geschil tussen een ambtenaar en de administratie (zie arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In ambtenarenzaken kunnen de voor de Unierechter voorgedragen conclusies bijgevolg enkel bezwaren bevatten die op dezelfde grond berusten als die waarop de in de klacht geformuleerde bezwaren berusten, met dien verstande dat deze bezwaren voor de Unierechter nader kunnen worden gepreciseerd door middelen en argumenten die niet noodzakelijkerwijs in de klacht moeten voorkomen, doch er wel nauw bij aansluiten (zie arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Benadrukt moet evenwel worden dat de administratie de klachten niet restrictief mag uitleggen, doch deze juist met openheid van geest moet onderzoeken, aangezien de precontentieuze procedure een informeel karakter heeft en partijen in die fase in de regel niet door een advocaat worden bijgestaan, en dat artikel 91 van het Statuut en de overeenkomstige bepalingen van de arbeidsvoorwaarden en artikel 8.1 van de personeelsverordeningen en -regelingen niet ertoe strekken de eventuele contentieuze fase nauwkeurig en definitief af te bakenen, zolang het beroep in rechte de grond of het voorwerp van de klacht maar niet wijzigt (zie arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is juist dat het TABG volgens vaste rechtspraak voldoende nauwkeurig op de hoogte moet zijn van de bezwaren die de betrokkenen tegen het bestreden besluit aanvoeren, wil de precontentieuze procedure haar doel kunnen bereiken (zie arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel het noodzakelijk is dat het voorwerp en de grond van het geding tussen de klacht en het beroep hetzelfde blijven, teneinde een minnelijke regeling van het geschil mogelijk te maken door het TABG vanaf het stadium van de klacht in kennis te stellen van de kritiekpunten van de betrokkene, mag de uitlegging van deze begrippen er echter niet toe leiden dat de mogelijkheden van de betrokkene om een voor hem bezwarend besluit effectief aan te vechten, worden beperkt (arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
).
Om die reden mogen het begrip voorwerp van het geding, dat overeenkomt met de vorderingen van de betrokkene, en dat van de grond van het geding, dat overeenkomt met de juridische en feitelijke grondslag van die vorderingen, niet eng worden uitgelegd (arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
).
In die context volstaat de loutere wijziging van de juridische grondslag van een betwisting niet om de grond daarvan als nieuw te karakteriseren. Een en dezelfde vordering, en daarmee een en dezelfde grond, kan namelijk door meerdere rechtsgrondslagen worden ondersteund. Met andere woorden, het feit dat in het verzoekschrift schending wordt gesteld van een specifieke bepaling, welke niet in de klacht was aangevoerd, impliceert niet noodzakelijkerwijs dat de grond van het geding daardoor is gewijzigd. Van belang is immers de inhoudelijke kern van die grond, en niet louter de tekst van zijn rechtsgrondslagen. Het staat aan de Unierechter om na te gaan of er sprake is van een nauw verband tussen deze rechtsgrondslagen en of zij nauw samenhangen met diezelfde vorderingen (arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punt
).
Bovendien bepaalt artikel 277 VWEU dat iedere partij, ook na het verstrijken van de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde termijn, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet-toepasselijkheid van deze handeling in te roepen.
Zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken terecht in herinnering heeft gebracht in punt 45 van het bestreden arrest (zie punt 10 hierboven), volgt uit vaste rechtspraak dat artikel 277 VWEU de uitdrukking is van een algemeen beginsel krachtens hetwelk iedere partij met het oog op de nietigverklaring van een handeling waartegen zij beroep kan instellen, incidenteel de rechtsgeldigheid van een eerdere, aan de bestreden handeling ten grondslag liggende, handeling van een instelling van de Unie mag aanvechten, wanneer die partij geen rechtstreeks beroep krachtens artikel 263 VWEU kon instellen tegen die handelingen, waarvan zij derhalve de gevolgen ondervond zonder de nietigverklaring ervan te hebben kunnen vorderen.
De in artikel 277 VWEU geboden mogelijkheid om de niet-toepasselijkheid in te roepen van de verordening of de handeling van algemene strekking die de rechtsgrondslag vormt van de bestreden toepassingshandeling, vormt geen autonoom vorderingsrecht en kan slechts incidenteel worden benut. Bij ontbreken van een principaal recht van beroep kan genoemd artikel 277 VWEU niet worden ingeroepen (arresten van 16 juli 1981, Albini/Raad en Commissie,
33/80
,
EU:C:1981:186
, punt
, en van 22 oktober 1996, CSF en CSME/Commissie,
T‑154/94
,
EU:T:1996:152
, punt
; zie in die zin arrest van 11 juli 1985, Salerno e.a./Commissie en Raad,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 en 10/84
,
EU:C:1985:318
, punt
).
Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep, moet de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. Daaruit vloeit voort dat de handeling van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt opgeworpen al dan niet rechtstreeks van toepassing moet zijn op de aan het beroep ten grondslag liggende zaak en dat er een rechtstreeks juridisch verband moet bestaan tussen de bestreden individuele beslissing en de algemene handeling in kwestie (zie in die zin arrest van 20 november 2007, Ianniello/Commissie,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Of sprake is van een dergelijke samenhang kan in dat verband worden afgeleid uit de vaststelling dat de primair bestreden handeling hoofdzakelijk berust op een bepaling van de handeling waarvan de wettigheid wordt betwist (zie in die zin arresten van 25 oktober 2006, Carius/Commissie,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, punt
, en van 20 november 2007, Ianniello/Commissie,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, punt
; zie in die zin en naar analogie arrest van 4 maart 1998, De Abreu/Hof van Justitie,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, punten
en
).
Tot slot moet worden gepreciseerd dat de onwettigheid van een handeling van algemene strekking waarop een individueel besluit berust, niet kan leiden tot nietigverklaring van de handeling van algemene strekking, doch slechts van het ter uitvoering daarvan gegeven besluit (zie in die zin arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit,
9/56
,
EU:C:1958:7
, punt
). Zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken er terecht op heeft gewezen in punt 45 van het bestreden arrest, heeft artikel 277 VWEU namelijk tot doel de justitiabele te beschermen tegen de toepassing van een onwettige handeling van algemene strekking, zonder dat de handeling zelf in geding wordt gebracht, die onaantastbaar is geworden door het verstrijken van de termijn in artikel 263 VWEU. Aan een arrest waarin de niet-toepasselijkheid van een handeling van algemene strekking wordt vastgesteld, komt alleen ten aanzien van partijen in het geding dat tot dit arrest heeft geleid gezag van gewijsde toe (zie in die zin arrest van 21 februari 1974, Kortner e.a./Raad e.a.,
15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 en 135/73–137/73
,
EU:C:1974:16
, punt
).
Uit de hierboven in de punten 42 tot en met 45 in herinnering gebrachte rechtspraak volgt ten eerste dat de exceptie van onwettigheid slechts incidenteel kan worden opgeworpen in het kader van een principaal beroep voor de Unierechter, gericht tegen een voor de verzoeker belastend individueel besluit, ten tweede dat het principale beroep zelf ontvankelijk moet zijn, ten derde dat de exceptie alleen ontvankelijk is voor zover de verzoeker geen recht had om rechtsreeks beroep in te stellen tegen de handeling van algemene strekking waarmee het voor hem belastende individuele besluit samenhangt, ten vierde dat het aan de Unierechter staat om een handeling van algemene strekking waarvan hij de onwettigheid heeft vastgesteld, niet-toepasselijk te verklaren en de gevolgen uit die onwettigheid te trekken voor het voor de verzoeker bezwarende individuele besluit, en ten vijfde dat aan die verklaring van niet-toepasselijkheid alleen ten aanzien van partijen in het geding gezag van gewijsde toekomt en die verklaring geen gevolgen erga omnes heeft.
De opzet van dit incident, dat verband houdt met de instelling van een principaal beroep bij de rechter, rechtvaardigt dat een exceptie van onwettigheid die in afwijking van de regel van overeenstemming tussen het verzoekschrift en de klacht voor het eerst bij de Unierechter wordt opgeworpen, ontvankelijk wordt verklaard.
Er dient immers te worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat uit het in het Verdrag neergelegde stelsel van wetgeving en rechtspraak volgt dat het legaliteitsbeginsel weliswaar voor de justitiabelen het recht impliceert de geldigheid van handelingen van algemene strekking te bestrijden, doch alle rechtssubjecten van de Unie ook verplicht de volle werking van die handelingen te erkennen zolang de ongeldigheid ervan niet is vastgesteld door een bevoegde rechterlijke instantie (zie in die zin arresten van 13 februari 1979, Granaria,
101/78
,
EU:C:1979:38
, punt
, en van 28 januari 2016, Éditions Odile Jacob/Commissie,
C‑514/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:55
, punt
).
Volgens artikel 277 VWEU is namelijk alleen de rechter bevoegd om de onwettigheid van een handeling van algemene strekking vast te stellen en om gevolgen te trekken uit de daaruit resulterende niet-toepasselijkheid voor het individuele besluit dat voor hem wordt bestreden, zonder dat voor de instelling waarbij de klacht is ingediend een dergelijke bevoegdheid is ingeruimd in de Verdragen.
De ECB geeft te kennen dat de instelling in sommige gevallen zelf de auteur van de handeling van algemene strekking kan zijn – zoals ook in de onderhavige zaak het geval is –, zodat zij de eventuele gevolgen kan trekken uit een exceptie van onwettigheid die ter ondersteuning van een klacht wordt opgeworpen.
In dat geval gaat het echter niet om een bevoegdheid die haar door de Verdragen of door een handeling van afgeleid recht ten deel is gevallen, maar om een mogelijkheid die de instelling zich kan toe-eigenen.
Het is juist dat de instelling de door haar vastgestelde handeling van algemene strekking zo nodig met terugwerkende kracht kan intrekken, maar een dergelijke intrekking gaat evenwel niet gepaard met een vaststelling dat die handeling onwettig is, een vaststelling waartoe alleen de rechter bevoegd is.
Bovendien verschillen de gevolgen van de intrekking van een handeling van algemene strekking door de instelling, voor zover zij daar de auteur van is, van die van de vaststelling van onwettigheid door de Unierechter: aangezien die intrekking terugwerkende kracht heeft, ontneemt dit de rechtsgrondslag aan alle handelingen die op basis daarvan zijn vastgesteld, met inbegrip van de handelingen waartegen geen beroep is ingesteld, terwijl de vaststelling van de onwettigheid door de rechter, die geen gevolgen erga omnes heeft, leidt tot de onwettigheid van de bestreden individuele handeling, maar de handeling van algemene strekking in de rechtsorde laat voortbestaan zonder aantasting van de wettigheid van de andere handelingen die op basis daarvan zijn vastgesteld en die niet binnen de beroepstermijn zijn aangevochten (zie in die zin arrest van 21 februari 1974, Kortner e.a./Raad e.a.,
15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 en 135/73–137/73
,
EU:C:1974:16
, punten
en
).
Wat tot slot de eventuele intrekking van een handeling van algemene strekking voor de toekomst betreft – of de mogelijkheid voor een instelling om de intrekking met terugwerkende kracht van een door haar vastgestelde handeling van algemene strekking gepaard te laten gaan met de instandhouding van een deel van de gevolgen daarvan (arrest van 23 november 1999, Portugal/Commissie,
C‑89/96
,
EU:C:1999:573
, punten
‑
) – werkt die slechts ex nunc, zodat zij geen gevolgen heeft voor de wettigheid van het individuele besluit dat op basis van die handeling van algemene strekking is vastgesteld en wordt aangevochten (zie in die zin arrest van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a../Commissie,
T‑481/93 en T‑484/93
,
EU:T:1995:209
, punt
).
Anders gezegd, kan de instelling een door haar vastgestelde handeling van algemene strekking weliswaar met terugwerkende kracht of voor de toekomst intrekken wanneer zij meent dat die onwettig is, maar een dergelijke intrekking is niet gelijk te stellen met een vaststelling van de onwettigheid ervan, die ook niet dezelfde gevolgen heeft en waartoe volgens het bepaalde in artikel 277 VWEU alleen de rechter kan overgaan.
In dergelijke omstandigheden is het formele vereiste om een exceptie van onwettigheid van een handeling van algemene strekking ter kennis van de instelling te brengen in het kader van een klacht, op straffe van de latere niet-ontvankelijkheid van diezelfde exceptie voor de Unierechter, terwijl het gevolg dat deze instelling aan die exceptie kan geven voor zover zij de auteur daarvan is, niet gelijk is te stellen met een vaststelling van onwettigheid door de Unierechter, in strijd met de opzet en de bestaansreden van de exceptie van onwettigheid.
Aan dat oordeel wordt niet afgedaan door de argumenten die de ECB ter ondersteuning van het eerste onderdeel van haar tweede middel heeft aangevoerd.
De ECB, daarin ondersteund door de Commissie, betoogt in essentie dat het Gerecht voor ambtenarenzaken, door in afwijking van de regel van overeenstemming te aanvaarden dat een exceptie van onwettigheid voor het eerst voor de Unierechter kan worden opgeworpen, het doel van de precontentieuze procedure heeft miskend, namelijk het vinden van een minnelijke regeling voor het geschil dat is ontstaan tussen het personeelslid en de instelling waaronder het valt.
In dat verband moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat het legaliteitsbeginsel alle rechtssubjecten van de Unie ertoe verplicht de volle werking van dergelijke handelingen te erkennen zolang de ongeldigheid ervan niet is vastgesteld door een bevoegde rechterlijke instantie (zie punt 48 hierboven).
Aan dit beginsel kan door een instelling geen afbreuk worden gedaan om een geschil tussen haar en één van haar personeelsleden minnelijk te regelen, zonder enige rechterlijke beslissing over de niet-toepasselijkheid van de handeling van algemene strekking.
Bijgevolg heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven door de exceptie van onwettigheid op de gronden in de punten 42 en 45 tot en met 47 van het bestreden arrest ontvankelijk te achten.
Naast het eerste onderdeel van het tweede middel moeten daarom ook het derde en het vierde onderdeel van het tweede middel van de ECB worden afgewezen. Met die onderdelen geeft de ECB te kennen dat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de administratie geen andere keuze had dan een regel van algemene strekking toe te passen, ook wanneer zij die onwettig achtte, en het de bijzondere situatie van het ECB niet in aanmerking heeft genomen, dat in casu ook de auteur van de op het personeel toepasselijke bepalingen is (derde onderdeel), en dat het Gerecht voor ambtenarenzaken het rechtszekerheidsbeginsel onjuist heeft uitgelegd (vierde onderdeel).
Om diezelfde redenen moet ook het eerste onderdeel van het derde middel worden afgewezen, waarmee de ECB aanvoert dat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat een exceptie van onwettigheid haar effecten niet volledig kan sorteren in het kader van een administratieve klachtprocedure.
Geen van de grieven ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het derde middel kan in dat verband slagen.
De ECB betoogt in de eerste plaats dat de bescherming van een justitiabele tegen de toepassing van een onwettige handeling er niet aan in de weg staat dat ontvankelijkheidscriteria worden voorgeschreven om een exceptie van onwettigheid geldig te kunnen opwerpen.
Het is juist dat uit vaste rechtspraak volgt dat artikel 47 van het Handvest er niet toe strekt het in de Verdragen neergelegde stelsel van rechterlijke toetsing, en met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punt
, en beschikking van 29 april 2015, von Storch e.a./ECB,
C‑64/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:300
, punt
).
In dat verband moet erop worden gewezen dat voor de mogelijkheid om een exceptie van onwettigheid op te werpen in een geding tussen een personeelslid en een instelling meerdere ontvankelijkheidsvoorwaarden gelden: omdat zij een incident is, veronderstelt dit dat er een principaal beroep is ingesteld, dat gericht is tegen een voor de ambtenaar bezwarend besluit, dat dit principale beroep ontvankelijk is, dat het personeelslid niet heeft kunnen verzoeken om de nietigverklaring van de handeling van algemene strekking die als grondslag voor het voor hem bezwarende besluit heeft gediend en dat er een voldoende nauw verband bestaat tussen de handeling van algemene strekking en het bestreden individuele besluit.
Op basis van de opzet van de regeling van de exceptie van onwettigheid in het recht en meer bepaald de overwegingen dat alleen de rechter bevoegd is om de niet-toepasselijkheid van een handeling van algemene strekking vast te stellen, moet evenwel worden geoordeeld dat niet ook nog als aanvullende ontvankelijkheidsvoorwaarde kan gelden dat zij voorafgaand in het stadium van de klacht is opgeworpen.
In de tweede plaats voert de ECB aan dat het feit dat een exceptie van onwettigheid alleen incidenteel kan worden opgeworpen, er niet toe leidt dat het onmogelijk is om een dergelijke exceptie in het kader van de administratieve klachtprocedure op te werpen.
Hoewel het feit dat de exceptie van onwettigheid een incident is, het inderdaad niet onmogelijk maakt om een dergelijke exceptie in het stadium van de klacht op te werpen, betekent het feit dat het personeelslid het recht heeft een dergelijke exceptie in het stadium van de klacht op te werpen nog niet dat hij verplicht is om dat te doen op straffe van de latere niet-ontvankelijkheid van een dergelijk middel voor de Unierechter.
In de derde plaats geeft de ECB te kennen dat het van belang is dat de administratie reeds vanaf de precontentieuze fase wordt gewezen op de eventuele onwettigheid van een bepaling van algemene strekking, om ervoor te zorgen dat haar rechten van de verdediging worden geëerbiedigd en de administratie indien nodig op grond van een juiste rechtsgrondslag kan handelen, niet alleen ten opzichte van het personeelslid dat de klacht heeft ingediend, maar ook ten opzichte van al haar andere personeelsleden.
Er dient aan te worden herinnerd dat uit vaste rechtspraak volgt dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging in elke procedure tegen een persoon die tot een voor hem bezwarend besluit kan leiden, is te beschouwen als een grondbeginsel van Unierecht en zelfs bij ontbreken van enige regeling voor de betrokken procedure in acht moet worden genomen. Dit beginsel verlangt dat de betrokkene in staat wordt gesteld om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over alle elementen die bij het te nemen besluit tegen hem zouden kunnen worden gebruikt (zie beschikking van 12 mei 2010, CPEM/Commissie,
C‑350/09 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2010:267
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien moet eraan worden herinnerd dat de uitwerking van het besluit waarbij het definitieve standpunt van de instelling wordt vastgelegd, gelet op het evolutieve karakter van de precontentieuze fase, wordt beëindigd bij de vaststelling van het antwoord door het TABG op de door het personeelslid ingediende klacht (arrest van 21 mei 2014, Mocová/Commissie,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, punt
).
Vastgesteld moet dus worden dat de instelling in het kader van de administratieve klachtprocedure niet het voordeel van de rechten van de verdediging kan inroepen, aangezien zij de auteur en niet de geadresseerde is van het besluit dat voor het personeelslid bezwarend zou kunnen zijn.
Daarenboven bestrijdt de ECB niet dat haar rechten van verdediging volledig zijn gewaarborgd in het kader van de gerechtelijke procedure, waarin zij alle argumenten kan aanvoeren die zij opportuun acht wanneer haar een exceptie van onwettigheid wordt tegengeworpen ter ondersteuning van een principaal beroep.
De overwegingen in de punten 59 en 60 van het onderhavige arrest leiden er voorts toe dat ook het tweede deel van het betoog dat de ECB ter ondersteuning van deze grief heeft aangevoerd, moet worden verworpen, zodat deze grief in zijn geheel moet worden afgewezen, evenals het tweede onderdeel van het derde middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Ook het betoog inzake schending van haar rechten van verdediging dat de ECB ter ondersteuning van het tweede onderdeel van haar tweede middel heeft aangevoerd, moet worden verworpen.
Aangezien de overwegingen in punten 42 en 45 tot en met 47 van het bestreden arrest volstonden om te rechtvaardigen dat een exceptie van onwettigheid die voor het eerst voor het Gerecht voor ambtenarenzaken wordt opgeworpen, in afwijking van de regel van overeenstemming ontvankelijk is, moet worden geoordeeld dat de overige argumenten van de ECB niet ter zake dienend zijn, namelijk ten eerste die ter ondersteuning van haar eerste middel, dat eraan is ontleend dat het Gerecht voor ambtenarenzaken ten onrechte conclusies uit het arrest van 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/Commissie (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), heeft getrokken voor personeelszaken, aangezien die beide soorten rechtszaken van elkaar verschillen en dit tot een onjuiste uitlegging van de draagwijdte van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in het licht van artikel 47 van het Handvest leidt (eerste onderdeel) en dat de motivering gebreken vertoont (tweede onderdeel), ten tweede die ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het vierde middel, waarmee de ECB betoogt dat het Gerecht voor ambtenarenzaken het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en het evenredigheidsbeginsel onjuist heeft uitgelegd, met name door in essentie te oordelen dat de niet-ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid in het stadium van het beroep voor de Unierechter voor het betrokken personeelslid een onevenredige sanctie vormde, en ten derde die ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het vierde middel, dat eraan is ontleend dat het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft nagelaten om met bepaalde relevante feiten in deze zaak rekening te houden, namelijk dat Cerafogli vanaf de precontentieuze procedure door een raadsman was vertegenwoordigd (zie in die zin arresten van 2 juni 1994, de Compte/Parlement,
C‑326/91 P
,
EU:C:1994:218
, punt
, en van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, punt
).
Bijgevolg moet worden ingestemd met de oplossing die het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft gekozen door in afwijking van de regel van overeenstemming te aanvaarden dat een exceptie van onwettigheid die voor het eerst voor de Unierechter wordt opgeworpen, ontvankelijk is.
De hogere voorziening moet derhalve worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 211, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
Ingevolge artikel 134, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 211, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de ECB in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van Cerafogli te worden verwezen in de kosten.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 211, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Commissie zal haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Kamer voor hogere voorzieningen),
rechtdoende, verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
De Europese Centrale Bank (ECB) zal haar eigen kosten en die van Maria Concetta Cerafogli dragen.

3)
De Europese Commissie zal haar eigen kosten dragen.

Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 oktober 2016.
ondertekeningen
(
)	Procestaal: Engels.