CELEX: 62014TJ0340
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina
Frysning av tillgångar
Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser
Sökandens namn har upptagits i förteckningen
Rätten till försvar
Motiveringsskyldighet
Rättslig grund
Rätten till ett effektivt domstolsskydd
Underlåtenhet att iaktta kriterierna för upptagande i förteckningen
Uppenbart oriktig bedömning
Rätten till egendom
Rätten till skydd för sitt anseende

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Andriy Klyuyev, är före detta chef för Ukrainas presidents förvaltning.
Målet avser de restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina till följd av att demonstrationerna på Självständighetstorget i Kiev (Ukraina) slogs ned i februari 2014.
Den 5 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (
EUT L 66, 2014, s. 26
, och rättelse i
EUT L 350, 2014, s. 15
). Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (
EUT L 66, 2014, s. 1
, och rättelse i
EUT L 350, 2014, s. 15
).
I skäl 2 i beslut 2014/119 anges följande:
”Den 3 mars 2014 enades rådet om att fokusera restriktiva åtgärder på att frysa och driva in tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna i Ukraina.”
I artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2014/119 föreskrivs följande:
”1.   Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
2.   Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”
Närmare bestämmelser om denna frysning av penningmedel återfinns i de följande punkterna i samma artikel.
I överensstämmelse med beslut 2014/119 föreskrivs i förordning nr 208/2014 att åtgärder för frysning av penningmedel ska vidtas och närmare bestämmelser om denna frysning återfinns i förordningen i allt väsentligt i samma ordalag som i nämnda beslut.
Namnen på de personer som avses i beslut 2014/119 och i förordning nr 208/2014 (nedan gemensamt kallade rättsakterna från mars 2014) återfinns i den identiska förteckningen i bilagan till beslut 2014/119 och i bilaga I till förordning nr 208/2014 (nedan kallad förteckningen) och där anges bland annat även motiveringen till att personerna upptagits i förteckningen.
Sökandens namn upptogs i förteckningen med personuppgifterna ”f.d. chef för Ukrainas presidents förvaltning” och följande motivering:
”Person som är föremål för straffrättsliga förfaranden i Ukraina för att utreda brott i samband med förskingring av ukrainska statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina.”
Den 6 mars 2014 offentliggjorde rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer som omfattas av restriktiva åtgärder enligt rättsakterna från mars 2014 (
EUT C 66, 2014, s. 1
). I meddelandet anges att ”[d]e berörda personerna får inkomma med en begäran till rådet, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på … förteckning[en]”.
Genom skriftväxling under år 2014 bestred sökanden att rådet haft skäl att ta upp hans namn i förteckningen och begärde att rådet skulle göra en omprövning. Sökanden begärde även att få tillgång till de uppgifter och bevis som låg till grund för att han togs upp i förteckningen.
Rådet besvarade sökandens begäran om omprövning. Rådet vidhöll att de restriktiva åtgärder som avsåg sökanden fortfarande var berättigade på grund av de skäl som angavs i motiveringen till rättsakterna från mars 2014. Vad beträffar sökandens begäran om att få tillgång till akten, översände rådet flera handlingar som ingick i akten till sökanden, däribland handlingar från de ukrainska myndigheterna av den 3 mars 2014 (nedan kallad skrivelsen av den 3 mars 2014), av den 8 juli 2014 och av den 10 oktober 2014 (nedan kallad skrivelsen av den 10 oktober 2014).
Den 29 januari 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/143 om ändring av beslut 2014/119 (
EUT L 24, 2015, s. 16
) och förordning (EU) 2015/138 om ändring av förordning nr 208/2014 (
EUT L 24, 2015, s. 1
) (nedan gemensamt kallade rättsakterna från januari 2015).
I beslut 2015/143 förtydligades, från och med den 31 januari 2015, kriterierna för att utpeka de personer som omfattas av frysning av tillgångar. I synnerhet ersattes artikel 1.1 i beslut 2014/119 med följande:
”1.   Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs av, innehas av eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
Vid tillämpningen av detta beslut innefattar personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna
a)
för förskingring av ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta, eller
b)
för missbruk av tjänsteställning som en offentlig tjänsteman gör sig skyldig till för att uppnå oskäliga fördelar för sig själv eller för en tredje part, vilket orsakar en förlust för ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta.”
Genom förordning 2015/138 ändrades förordning nr 208/2014 i överensstämmelse med beslut 2015/143.
Genom skrivelse av den 2 februari 2015 informerade rådet sökanden om sin avsikt att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden och översände en handling från de ukrainska myndigheterna av den 30 december 2014 (nedan kallad skrivelsen av den 30 december 2014) till honom samt upplyste honom om möjligheten att inkomma med synpunkter. Genom skrivelse av den 17 februari 2015 anmodade sökanden rådet att ompröva sin ståndpunkt och att ge honom de andra eventuella uppgifter som motiverade rådets ståndpunkt.
Den 5 mars 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/364 om ändring av beslut 2014/119 (
EUT L 62, 2015, s. 25
) och genomförandeförordning (EU) 2015/357 om genomförande av förordning nr 208/2014 (
EUT L 62, 2015, s. 1
) (nedan gemensamt kallade rättsakterna från mars 2015).
Genom beslut 2015/364 ändrades artikel 5 i beslut 2014/119 på så sätt att de restriktiva åtgärderna förlängdes vad gäller sökanden till och med den 6 mars 2016. Beslut 2015/364 och genomförandeförordning 2015/357 ersatte följaktligen förteckningen.
Till följd av dessa ändringar bibehölls sökandens namn på förteckningen tillsammans med personuppgifterna ”f.d. chef för Ukrainas presidents förvaltning” och följande nya motivering:
”Person som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar och i samband med missbruk av tjänsteställning av en offentlig tjänsteman i syfte att uppnå oskäliga fördelar för sig själv och för tredje man, vilket orsakat förluster för Ukrainas offentliga medel och tillgångar.”
Beslut 2014/119 och förordning nr 208/2014 ändrades senast genom rådets beslut (Gusp) 2016/318 av den 4 mars 2016 om ändring av beslut 2014/119 (
EUT L 60, 2016, s. 76
) respektive genom rådets genomförandeförordning (EU) 2016/311 av den 4 mars 2016 om genomförande av förordning nr 208/2014 (
EUT L 60, 2016, s. 1
).
Genom beslut 2016/318 ändrades artikel 5 i beslut 2014/119 på så sätt att de restriktiva åtgärderna förlängdes vad gäller sökanden till och med den 6 mars 2017.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2014.
Rådet inkom med sitt svaromål den 12 augusti 2014. Samma dag ingav rådet en begäran om konfidentiell behandling för att innehållet i en bilaga inte skulle återges i de handlingar som tillhör målet och som allmänheten har tillgång till.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 18 september 2014 ansökte Europeiska kommissionen om att få intervenera i målet till stöd för rådet. Ordföranden på tribunalens nionde avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 6 november 2014. Genom handling som inkom den 17 december 2014 avstod kommissionen från att inge en interventionsinlaga.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 30 september 2014 ansökte Ukraina om att få intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden. Ukraina underrättade tribunalen, genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 24 december 2014, om att det återkallade sin interventionsansökan. Ordföranden på tribunalens nionde avdelning förordnade genom beslut av den 11 mars 2015 att Ukraina skulle avföras från målet som intervenient.
Sökanden och rådet inkom med replik och duplik den 31 oktober 2014 respektive den 18 december 2014. Samma dag ingav rådet en begäran om konfidentiell behandling för att innehållet i en bilaga inte skulle återges i de handlingar som tillhör målet och som allmänheten har tillgång till.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2015 justerade sökanden sina yrkanden så att dessa även avser ogiltigförklaring av beslut 2015/364 och genomförandeförordning 2015/357, i den mån dessa rättsakter avser sökanden. Rådet inkom med yttrande inom den fastställda fristen. Den 14 september 2015 ingav rådet även en begäran om konfidentiell behandling för att innehållet i vissa bilagor inte skulle återges i de handlingar som tillhör målet och som allmänheten har tillgång till.
På förslag av nionde avdelningen beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i tribunalens rättegångsregler, att hänskjuta målet till samma avdelning i utökad sammansättning.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (nionde avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 27 april 2016.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
i första hand ogiltigförklara, för det första, beslut 2014/119 och förordning nr 208/2014 och, för det andra, beslut 2015/364 och genomförandeförordning 2015/357, i den del de avser sökanden,
—
i andra hand fastställa att artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, och artikel 3.1 i förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordning 2015/138, inte är tillämpliga på sökanden, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska
—
i första hand ogilla talan,
—
i andra hand, för det fall att rättsakterna från mars 2014 delvis ogiltigförklaras, förordna att verkningarna av beslut 2014/119 ska bestå i förhållande till sökanden till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av förordning nr 208/2014 får verkan och, för det fall att rättsakterna från mars 2015 delvis ogiltigförklaras, förordna att verkningarna av beslut 2014/119, i dess ändrade lydelse, ska bestå i förhållande till sökanden till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt genomförandeförordning 2015/357, får verkan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras ursprungliga lydelse, i den del de avser sökanden
Sökanden har åberopat sex grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras ursprungliga lydelse. Den första grunden avser avsaknaden av rättslig grund. Som andra grund har det gjorts gällande att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd åsidosattes. Sökanden har som tredje grund gjort gällande att det saknades en motivering. Den fjärde grunden avser åsidosättande av rätten till egendom och rätten till skydd för sitt anseende. Som femte grund har det gjorts gällande att rådet begick ett sakfel och gjorde en uppenbart oriktig bedömning. Den sjätte grunden avser att det saknades bevisning.
Som femte och sjätte grund, vilka ska prövas först, har sökanden i huvudsak gjort gällande att beslutet att ålägga honom restriktiva åtgärder inte fattades på grundval av faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag och att rådet således begick ett uppenbart fel i samband med sin bedömning.
Rådet har gjort gällande att det i skrivelsen av den 3 mars 2014 angavs att det pågick en utredning avseende sökandens inblandning i förskingring av offentliga medel med stora belopp och därefter olaglig utförsel av medlen ur Ukraina, vilket motsvarade motiveringen i rättsakterna från mars 2014. Vidare bekräftar handlingen av den 8 juli 2014 (se punkt 12 ovan) att en förundersökning hade inletts i Ukraina avseende sökanden, som bland annat var misstänkt för förskingring av offentliga medel med stora belopp.
Tribunalen erinrar om att rådet visserligen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de allmänna kriterier som ska beaktas i samband med att beslut om restriktiva åtgärder antas. För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, krävs det emellertid att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i en förteckning över personer som ska bli föremål för restriktiva åtgärder, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut vilket har en individuell innebörd för denna person. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i den redogörelse för skälen som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan avser huruvida det föreligger tillräckligt klart och konkret stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska enligt det kriterium som föreskrivs i artikel 1.1 i beslut 2014/119 restriktiva åtgärder vidtas mot personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av offentliga medel. Det framgår vidare av skäl 2 i beslutet att rådet har antagit dessa åtgärder ”i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen … i Ukraina”.
Sökandens namn har upptagits i förteckningen av det skälet att han var en ”[p]erson som är föremål för straffrättsliga förfaranden i Ukraina för att utreda brott i samband med förskingring av ukrainska statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina”.
Till stöd för det skäl som angetts för att ta upp sökandens namn i förteckningen har rådet hänvisat till skrivelsen av den 3 mars 2014. I den första delen av skrivelsen anges att ”de brottsbekämpande myndigheterna i Ukraina” har inlett ett antal utredningar angående brott begångna av tidigare höga tjänstemän, däribland sökanden. I skrivelsen anges vidare på ett allmänt sätt att den aktuella utredningen ”har gjort det möjligt att fastställa förskingring av offentliga medel med stora belopp samt olaglig utförsel av medlen ur Ukraina”.
Det har inte bestritts att det var enbart på den grunden som sökanden fastställdes ”som ansvarig för förskingring av ukrainska offentliga medel” i den mening som avses i artikel 1.1 i beslut 2014/119. Skrivelsen av den 3 mars 2014 är nämligen det enda av de bevis som rådet har ingett under förfarandet som avser tiden innan rättsakterna från mars 2014 antogs, och följaktligen ska lagenligheten av dessa rättsakter prövas endast mot bakgrund av den skrivelsen.
Tribunalen anser att även om skrivelsen härrör från en hög rättsinstans i tredjeland, innehåller den endast ett allmänt och vagt påstående som knyter sökandens namn, bland andra tidigare höga tjänstemän, till en utredning som i allt väsentligt visade att det skett förskingring av offentliga medel. I skrivelsen anges inte närmare huruvida de omständigheter som de ukrainska myndigheterna höll på att undersöka har styrkts och ännu mindre vilket individuellt ansvar sökanden åtminstone antas ha för dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 2016, Azarov/rådet,
T‑332/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:48
, punkt
; se även, analogt, dom av den 26 oktober 2015, Portnov/rådet,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, punkterna
och
).
Det ska vidare påpekas att i förevarande fall – till skillnad från i det mål som avgjordes genom dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punkterna
–
), vilken efter överklagande fastställdes genom dom av den 5 mars 2015, Ezz m.fl./rådet (
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
), vilka domar har åberopats av rådet – förfogade rådet, för det första, inte över upplysningar angående de gärningar eller ageranden som de ukrainska myndigheterna specifikt ansåg att sökanden gjort sig skyldig till. För det andra är inte skrivelsen av den 3 mars 2014, inte ens när den granskas i sitt sammanhang, en faktisk omständighet som utgör ett tillräckligt underlag i den mening som krävs enligt rättspraxis i punkt 36 ovan för att ta upp sökandens namn i förteckningen av det skälet att han hade fastställts ”som ansvarig” för förskingring av offentliga medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2015, Portnov/rådet,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, punkterna
–
).
Oberoende av hur långt det förfarande som sökanden uppgavs vara föremål för hade kommit, kunde inte rådet anta restriktiva åtgärder mot honom utan att känna till de gärningar som kunde utgöra förskingring av offentliga medel och som de ukrainska myndigheterna specifikt anklagade honom för. Det är nämligen först när rådet hade kännedom om dessa gärningar som det skulle ha kunnat fastställa att de, för det första, kunde anses utgöra förskingring av offentliga medel och, för det andra, kunde undergräva rättsstatsprincipen i Ukraina, vilken antagandet av de aktuella restriktiva åtgärderna hade till syfte att befästa och stödja, såsom har angetts i punkt 37 ovan (dom av den 28 januari 2016, Klyuyev/rådet,
T‑341/14
,
EU:T:2016:47
, punkt
, och dom av den 28 januari 2016, Azarov/rådet,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, punkt
).
Det är för övrigt den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkterna
och
, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punkterna
och
).
Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner tribunalen att beslutet att ta upp sökanden i förteckningen inte grundar sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för att säkerställa iakttagandet av de kriterier som fastställs i beslut 2014/119 för att utpeka de personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna.
Vidare ska det konstateras att denna rättsstridighet fortsatte fram till och med ikraftträdandet av rättsakterna från mars 2015, vilka ersatte förteckningen och ändrade skälet för att ta upp sökanden i förteckningen.
Mot bakgrund av denna slutsats saknas det anledning att ta ställning till sökandens argument att beslutet att uppta hans namn i förteckningen genom rättsakterna från mars 2014 ska förklaras vara rättsstridigt avseende perioden den 31 januari–6 mars 2015, det vill säga från och med ikraftträdandet av rättsakterna från januari 2015 till och med ikraftträdandet av rättsakterna från mars 2015. Med hänsyn till ogiltigförklaringen av rättsakterna från mars 2014, i den del de avser sökanden, ska nämligen sökanden inte anses omfattas av de restriktiva åtgärderna under denna period.
Följaktligen finner tribunalen att talan ska bifallas såvitt avser den femte och den sjätte grunden gemensamt och att beslut 2014/119, i dess ursprungliga lydelse, ska ogiltigförklaras, i den del det avser sökanden. Det saknas därvid anledning att ta ställning till de övriga grunderna.
Som en följd av ogiltigförklaringen av beslut 2014/119 ska även förordning nr 208/2014, i dess ursprungliga lydelse, ogiltigförklaras i den del den avser sökanden, vilken enligt lydelsen i artikel 215.2 FEUF förutsätter ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget.
Yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras lydelse enligt rättsakterna från januari och mars 2015, i den del de avser sökanden
Sökanden begärde i sin inlaga om justering av yrkandena att få utvidga sin talan till att även gälla ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2015, i den del de avser sökanden.
Sökanden har åberopat sju grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras lydelse enligt rättsakterna från januari och mars 2015. Den första grunden avser avsaknaden av rättslig grund. Som andra grund har det gjorts gällande att kriterierna för upptagande i förteckningen åsidosattes. Sökanden har som tredje grund gjort gällande att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd åsidosattes. Den fjärde grunden avser avsaknaden av motivering. Som femte grund har det gjorts gällande att rätten till egendom och rätten till skydd för sökandens anseende åsidosattes. Såvitt avser den sjätte grunden har sökanden gjort gällande att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning, och den sjunde grunden avser att kriterierna för upptagande i förteckningen är rättsstridiga.
Tribunalen ska först pröva den tredje grunden, därefter den fjärde grunden, sedan den första och den sjunde grunden gemensamt, därefter den andra och den sjätte grunden gemensamt, och slutligen den femte grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd
Sökanden har som tredje grund gjort gällande att hans rätt till försvar och hans rätt till ett effektivt domstolsskydd åsidosattes, genom att rådet dels inte lade fram bevis och uppgifter till stöd för utpekandet av sökanden, dels inte omsorgsfullt och opartiskt undersökte påståendena beträffande utpekandet av honom mot bakgrund av de synpunkter som sökanden lämnade i sin skrivelse av den 17 februari 2015.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar först om att iakttagandet av rätten till försvar, som fastslås i artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilken enligt EU-fördraget ska ha samma rättsliga värde som fördragen, innefattar en rätt att bli hörd och en rätt att få tillgång till akten, medan rätten till ett effektivt domstolsskydd, som bekräftas i artikel 47 i stadgan, innebär att den berörda personen måste ha möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom eller henne (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkterna
–
).
Härav följer att när ett beslut om att låta namnet på en person, en enhet eller ett organ kvarstå i en förteckning över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder ska antas, ska rådet iaktta rätten för denna person, enhet eller detta organ att yttra sig innan beslutet antas, om rådet i beslutet om att låta upptagandet i förteckningen kvarstå anför nya omständigheter mot vederbörande, det vill säga sådana omständigheter som inte fanns med i det ursprungliga beslutet om upptagande i denna förteckning (dom av den 4 juni 2014, Sina Bank/rådet,
T‑67/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:348
, punkt
och där angiven rättspraxis; se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, punkt
).
I förevarande fall ska det påpekas att beslutet att låta sökandens namn kvarstå i förteckningen till följd av rättsakterna från mars 2015 grundar sig på skrivelsen av den 30 december 2014.
Det ska även erinras om att rådet översände skrivelsen av den 30 december 2014 till sökanden innan det antog beslutet att låta sökandens namn kvarstå i förteckningen (se punkt 16 ovan). Genom skrivelsen av den 2 februari 2015 informerade även rådet sökanden om att det hade för avsikt att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden och upplyste honom om möjligheten att inkomma med synpunkter (se punkt 16 ovan).
Härav följer att sökanden fick tillgång till de uppgifter och bevis som motiverade att rådet behöll de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden och att han hade möjlighet att i god tid framföra synpunkter (se punkt 16 ovan).
Vidare har sökanden inte visat att de påstådda svårigheterna vad beträffar de mottagna uppgifterna och fristen för att bemöta rådets anklagelser hindrade honom från att justera sina yrkanden i tid eller att anföra argument till sitt försvar.
Av det ovan anförda följer att översändandet av bevisen under förfarandet var tillräckligt för att säkerställa utövandet av sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har som fjärde grund gjort gällande, för det första, att i motiveringen till att hans namn bibehölls i förteckningen preciseras inte det straffrättsliga förfarandets art eller föremål, eller på vilket sätt detta förfarande avser förskingring av offentliga medel eller tillgångar eller missbruk av tjänsteställning som en offentlig tjänsteman gör sig skyldig till. För det andra har sökanden gjort gällande att rådet genom nämnda motivering begränsade sig till att återge ordalydelsen i de kriterier för utpekande som anges i beslutet och förordningen. För det tredje har sökanden gjort gällande att varken rådets skrivelse av den 2 februari 2015, eller skrivelsen av den 30 december 2014, eller rådets skrivelse av den 6 mars 2015 kan avhjälpa denna brist. För det fjärde har sökanden gjort gällande att avsaknaden av motivering är särskilt allvarlig med hänsyn till de anmärkningar som sökanden framställde under ärendet, den långa frist som rådet förfogade över för att formulera skäl sedan sökandens namn ursprungligen togs upp i förteckningen och att det inte alls förelåg någon situation som ställde krav på skyndsamhet eller någon risk för att tillgångarna skulle gå till spillo, eftersom sökandens tillgångar redan hade frusits.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Inledningsvis erinrar tribunalen om att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF och artikel 41.2 c i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska vara anpassad till den angripna rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket rättsakten har antagits. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att den som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (se dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet,
T‑200/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:216
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF och i artikel 41.2 c i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. En rättsakt som går någon emot ska således anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne. Vidare ska graden av precision i en rättsakts motivering anpassas till de faktiska möjligheterna och de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten antas (se dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet,
T‑200/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:216
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I synnerhet kan motiveringen till en åtgärd för att frysa tillgångar i princip inte bestå av endast en allmän och schablonartad formulering. Ett sådant beslut ska, med förbehåll för vad som angetts ovan i punkt 66, i stället ange av vilka särskilda och konkreta skäl rådet anser att den aktuella lagstiftningen är tillämplig på den berörde (se dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet,
T‑200/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:216
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål påpekar tribunalen att det – i likhet med det ursprungliga skälet för upptagande i förteckningen – i skälet, i dess lydelse enligt rättsakterna från mars 2015 (se punkt 19 ovan), anges vilka omständigheter som ligger till grund för att sökandens namn har upptagits i förteckningen, nämligen i huvudsak den omständigheten att han var föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar.
Beslutet att behålla åtgärderna gentemot sökanden tillkom dessutom i ett sammanhang som var känt för sökanden, då han under skriftväxlingen i det aktuella ärendet hade fått kännedom om skrivelsen av den 30 december 2014, vilken rådet använde som grund för beslutet att behålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden och varigenom rådet gav närmare upplysningar om upptagandet av sökandens namn i förteckningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet,
T‑35/10 och T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, punkt
), särskilt en utförlig beskrivning av de gärningar som han anklagades för.
Vad beträffar huruvida skälet för upptagande i förteckningen är schablonartat, ska det påpekas att även om de överväganden som anges i detta skäl är desamma som de överväganden som har lagts till grund för de restriktiva åtgärderna mot de andra fysiska personer som nämns i förteckningen, syftar de aktuella övervägandena emellertid till att beskriva den konkreta situation som sökanden befinner sig i, vilken, enligt rådet, precis som de andra personerna, är föremål för rättsliga förfaranden som har ett samband med utredningar angående förskingring av offentliga medel i Ukraina (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punkt
).
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att rättsakterna från mars 2014, i deras lydelse enligt rättsakterna från januari och mars 2015, i tillräcklig utsträckning anger de faktiska och rättsliga omständigheter som enligt rådet ligger till grund för dessa rättsakter.
Talan kan därför inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
Den första och den sjunde grunden: Avsaknaden av rättslig grund och en invändning om rättsstridighet avseende kriteriet för upptagande i förteckningen
Sökanden har som första grund gjort gällande att artikel 29 FEU inte utgjorde en lämplig rättslig grund för att anta beslutet, eftersom rådet inte bevisade att han hade undergrävt rättsstatsprincipen eller de mänskliga rättigheterna i Ukraina. Tvärtom främjade sökanden återställandet av fred mellan de stridande parterna under händelserna i februari 2014 i Kiev och han påtog sig ansvaret för förhandlingarna om ett associeringsavtal mellan Ukraina och Europeiska unionen.
Vidare har sökanden hävdat att den senaste händelseutvecklingen i Ukraina, vad beträffar den omständigheten att sökanden inte kan garanteras någon rättvis rättegång och vad beträffar åsidosättandet av de grundläggande rättigheterna mer allmänt, bekräftar att den nya regimen i Ukraina själv undergräver demokratin och rättsstaten, och på ett flagrant och systematiskt sätt kränker de mänskliga rättigheterna.
Sökanden har slutligen hävdat att det inte finns någon grund för att anta en förordning enligt artikel 215 FEUF, eftersom beslut 2014/119 är rättsstridigt.
Sökanden har genom sin sjunde grund, vilken i huvudsak har anförts till stöd för sökandens andrahandsyrkande, framställt en invändning om rättsstridighet och gjort gällande att om kriteriet för upptagande i förteckningen skulle ges en vid tolkning, så att hänsyn tas till varje utredning som genomförs av de ukrainska myndigheterna – oavsett om utredningen underbyggs, kontrolleras eller avgränsas av ett beslut eller ett rättsligt förfarande – eller varje missbruk av tjänsteställning som en offentlig tjänsteman gör sig skyldig till för att uppnå oskäliga fördelar för sig själv – oavsett huruvida det föreligger en anklagelse om förskingring av offentliga medel – skulle ett sådant kriterium vara godtyckligt och sakna lämplig rättslig grund eller vara oproportionerligt i förhållande till målen med rättsakterna från mars 2014.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument
Tribunalen ska följaktligen undersöka huruvida det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, är förenligt med målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), och närmare bestämt huruvida detta kriterium är proportionerligt med hänsyn till ovannämnda mål.
Det ska först erinras om att EU-fördragets mål vad beträffar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken anges bland annat i artikel 21.2 b FEU, vilken har följande lydelse:
”Unionen ska utforma och föra en gemensam politik och vidta åtgärder samt verka för att säkerställa en hög grad av samarbete inom alla områden för internationella förbindelser för att … konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten …”
Vidare föreskrivs följande i skäl 2 i beslut 2014/119:
”Den 3 mars 2014 enades rådet om att fokusera restriktiva åtgärder på att frysa och driva in tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna i Ukraina.”
På grundval av detta har det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 a i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, följande lydelse:
”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs av, innehas av eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
Vid tillämpningen av detta beslut innefattar personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna
a)
för förskingring av ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta …”
Slutligen ska det erinras om att motiveringen till att sökandens namn upptagits i förteckningen, efter antagandet av rättsakterna från mars 2015, har följande lydelse:
”Person som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar och i samband med missbruk av tjänsteställning av en offentlig tjänsteman i syfte att uppnå oskäliga fördelar för sig själv och för tredje man, vilket orsakat förluster för Ukrainas offentliga medel och tillgångar.”
Tribunalen konstaterar inledningsvis att de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden antogs enbart i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina, vilket rådet har medgett i sina inlagor. Sökandens argument att det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i beslut 2014/119 inte uppfyller andra mål med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är följaktligen utan verkan.
Det ska därför undersökas huruvida det kriterium för upptagande i förteckningen som föreskrivs i beslut 2014/119 och som ändrats genom beslut 2015/143, vilket avser personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel, överensstämmer med det i samma beslut åberopade målet att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina.
I den rättspraxis som utvecklats vad beträffar restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Tunisien och i Egypten har det fastslagits att sådana mål som de mål som anges i artikel 21.2 b och d FEU kunde uppnås genom en frysning av tillgångar, vilken – såsom i förevarande fall – endast kunde tillämpas på personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av offentliga medel och på personer, enheter eller organ som har anknytning till dem, det vill säga personer vars gärningar kan ha undergrävt den normala verksamheten för de offentliga institutionerna och de organ som har anknytning till dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 maj 2013, Trabelsi m.fl./rådet,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, punkt
, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punkt
, och dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet,
T‑200/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:216
, punkt
).
I förevarande fall ska det konstateras, för det första, att kriteriet för upptagande i förteckningen, vad beträffar sökanden, grundar sig på brott i form av ”förskingring av offentliga medel” och, för det andra, att nämnda kriterium ingår i en rättslig reglering som tydligt avgränsas genom beslut 2014/119 och strävan efter det relevanta målet med EU-fördraget som beslutet hänvisar till och som anges i skäl 2 i nämnda beslut, nämligen målet att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina.
Respekt för rättsstaten är ett av de främsta värden som unionen bygger på, vilket framgår både av artikel 2 FEU och av ingressen till EU‑fördraget och ingressen till stadgan om de grundläggande rättigheterna. Respekt för rättsstaten utgör dessutom ett föregående villkor för anslutning till unionen enligt artikel 49 FEU. Begreppet rättsstat stadgas även, med den alternativa formuleringen ”grundläggande rättsuppfattning”, i ingressen till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950.
Rättspraxis från EU-domstolen och från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt Europarådets arbete, genom Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, ger en icke uttömmande förteckning över de principer och normer som kan omfattas av begreppet rättsstat. Till dessa hör legalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning, med bland annat respekt för grundläggande rättigheter, och likhet inför lagen (se, i det avseendet, den förteckning över rättsstatskriterier som antogs av Europeiska kommissionen för demokrati genom lag vid dess 106:e plenarsammanträde (Venedig, den 11 och 12 mars 2016)). Inom ramen för unionens yttre åtgärder finns det dessutom vissa rättsinstrument som innehåller en hänvisning till bland annat kampen mot korruption som en princip som ingår i begreppet rättsstat (se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1638/2006 av den 24 oktober 2006 om fastställande av allmänna bestämmelser för upprättandet av ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (
EUT L 310, 2006, s. 1
)).
Även om det inte kan uteslutas att vissa handlingar i samband med förskingring av offentliga medel kan undergräva rättsstatsprincipen, kan det inte godtas att varje förskingring av offentliga medel, som har begåtts i tredjeland, motiverar ett ingripande av unionen i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen i det landet, inom ramen för unionens befogenheter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. För att kunna styrka att en förskingring av offentliga medel kan motivera en åtgärd av unionen inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som grundas på målet att konsolidera och stödja rättsstatsprincipen, är det åtminstone nödvändigt att de omtvistade gärningarna kan skada det aktuella landets institutionella och rättsliga grundvalar.
I det sammanhanget kan kriteriet för upptagande i förteckningen anses vara förenligt med unionens rättsordning endast i den mån som kriteriet kan ges en innebörd som är förenlig med kraven i de överordnade rättsregler som kriteriet ska iaktta, och närmare bestämt med målet att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina. Denna tolkning gör det dessutom möjligt att respektera det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet har vid fastställandet av de allmänna kriterierna för upptagande i en förteckning, samtidigt som det säkerställs en i princip fullständig prövning av lagenligheten av unionens rättsakter med hänsyn till de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/rådet,
T‑578/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:678
, punkt
och där angiven rättspraxis, vilken efter överklagande fastställdes genom dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
).
Kriteriet ska följaktligen tolkas så, att det inte abstrakt avser varje förskingring av offentliga medel, utan att det snarare avser förskingring av offentliga medel eller tillgångar som, med hänsyn till beloppets storlek eller typen av medel eller tillgångar som har förskingrats eller det sammanhang i vilket detta har skett, åtminstone kan skada Ukrainas institutionella och rättsliga grundvalar, i synnerhet legalitetsprincipen, principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, principen om effektiv rättslig prövning och principen om likhet inför lagen och, ytterst, undergräva respekten för rättsstatsprincipen i det landet (se punkt 89 ovan). Kriteriet för upptagande i förteckningen är, när det tolkas på detta sätt, förenligt med och står i proportion till EU-fördragets relevanta mål.
Sökandens argument avseende den senaste händelseutvecklingen i Ukraina, vad beträffar den omständigheten att sökanden inte kan garanteras någon rättvis rättegång och vad beträffar åsidosättandet av hans grundläggande rättigheter, föranleder ingen annan bedömning.
Tribunalen påpekar i det avseendet att Ukraina har varit en medlemsstat i Europarådet sedan år 1995 och har ratificerat konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och att den nya ukrainska regimen har erkänts som legitim av unionen och av det internationella samfundet. Rådet begick därför inte något fel när det stödde sig på bevis som det hade fått av en hög rättslig myndighet i det landet beträffande den omständigheten att det pågick ett straffrättsligt förfarande mot sökanden avseende anklagelser om förskingring av offentliga medel eller tillgångar, utan att ifrågasätta regimens och det ukrainska rättssystemets lagenlighet och legitimitet.
Det kan visserligen inte uteslutas att det, när sökanden lägger fram uppgifter som kan styrka att de gärningar som han anklagas för är uppenbart felaktiga eller förvanskade, åligger rådet att kontrollera de upplysningar som det har fått och i förekommande fall kräva ytterligare upplysningar eller bevis.
I förevarande mål har dock sökanden anfört att det inte förelåg något verkligt rättsligt förfarande och han har mer allmänt ifrågasatt den nya ukrainska regimens legitimitet och det ukrainska rättssystemets opartiskhet.
Dessa omständigheter kunde dock inte ifrågasätta sannolikheten i anklagelserna mot sökanden – en fråga som prövas nedan i samband med den andra och den sjätte grunden – eller vara tillräckliga för att visa att sökandens särskilda situation påverkades av de problem som han har åberopat avseende det ukrainska rättssystemet, under förfarandena avseende honom, och som låg till grund för vidtagandet av restriktiva åtgärder mot honom. Under omständigheterna i det aktuella fallet var rådet följaktligen inte tvunget att göra en ytterligare kontroll av den bevisning som det hade fått av de ukrainska myndigheterna.
I den mån som prövningen av sökandens argument skulle kräva att tribunalen tar ställning till den formella riktigheten av det ukrainska regimskiftet och undersöker huruvida de bedömningar som olika internationella instanser har gjort i det avseendet, däribland rådets egna politiska bedömningar, är befogade, ska det konstateras att en sådan prövning inte omfattas av den kontroll som tribunalen ska göra med avseende på de rättsakter som förevarande mål avser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2013, Gbagbo/rådet,
T‑119/11
,
EU:T:2013:216
, punkt
).
Slutsatsen i punkt 91 ovan påverkas inte heller av argumentet, vilket har åberopats i form av en invändning om rättsstridighet, om att kriteriet för upptagande i förteckningen inte kan tolkas på ett sådant sätt att det ska tas hänsyn till utredningar som inte avgränsas av ett rättsligt förfarande.
Tribunalen påpekar i det avseendet att även om unionsdomstolen har slagit fast att identifieringen av en person som ansvarig för ett brott inte nödvändigtvis kräver en fällande dom för ett sådant brott (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2015, Ezz m.fl./rådet,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, punkterna
och
), framgår det likväl att det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkterna
och
, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punkterna
och
).
I förevarande fall gör det i rättsakterna från mars 2014 angivna kriteriet för upptagande i förteckningen, i dess lydelse enligt rättsakterna från januari 2015, det helt enkelt möjligt för rådet att, i enlighet med dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), beakta en utredning avseende förskingring av offentliga medel som en omständighet som eventuellt kan motivera vidtagandet av restriktiva åtgärder, utan hinder av att enbart det förhållandet att en person är föremål för en brottsutredning som avser förskingring av medel inte i sig räcker för att motivera rådets åtgärder enligt artiklarna 21 FEU och 29 FEU, mot bakgrund av den rättspraxis som nämnts i punkt 99 ovan och tolkningen av kriteriet för upptagande i förteckningen i punkterna 78–91 ovan.
Mot denna bakgrund finner tribunalen att det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119 är förenligt med målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom dessa anges i artikel 21 FEU, i den mån kriteriet omfattar personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel, som kan undergräva rättsstatsprincipen i Ukraina.
Tribunalen gör samma bedömning med avseende på yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 208/2014. I nämnda förordning åläggs en åtgärd för frysning av tillgångar som föreskrivs i ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget och förordningen är således förenlig med artikel 215 FEUF, eftersom det finns ett giltigt beslut i den mening som avses i nämnda artikel.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den första och den sjunde grunden.
Den andra och den sjätte grunden, vilka ska prövas gemensamt: Underlåtenhet att iaktta kriteriet för upptagande i förteckningen respektive en uppenbart oriktig bedömning
Sökanden har genom sin andra och sin sjätte grund i huvudsak anfört två argument.
Som första argument, vilket avser att upptagandet av sökandens namn i förteckningen inte uppfyllde kriterierna för upptagande i förteckningen, har sökanden gjort gällande att han i enlighet med dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), inte kunde ”identifieras som ansvarig” för de brott som han anklagades för, eftersom han inte var föremål för ett rättsligt förfarande eller en utredning knuten till ett sådant rättsligt förfarande.
Som andra argument, vilket avser att upptagandet av sökandens namn i förteckningen inte skedde på grundval av faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag, har sökanden gjort gällande att det enda bevis som rådet åberopade till stöd för rättsakterna från mars 2014, i deras ändrade lydelse, nämligen skrivelsen av den 30 december 2014, inte är en faktisk omständighet som utgör ett tillräckligt underlag enligt relevant rättspraxis.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att sökanden, sedan den 7 mars 2015, har varit föremål för nya restriktiva åtgärder som infördes genom rättsakterna från mars 2015 på grundval av det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess ”preciserade” lydelse enligt rättsakterna från januari 2015. Beslut 2015/364 är nämligen inte enbart en bekräftande rättsakt, utan utgör ett självständigt beslut som antogs av rådet efter en sådan regelbunden översyn som föreskrivs i artikel 5 tredje stycket i beslut 2014/119.
Tribunalen ska därför pröva huruvida det var lagenligt att ta upp sökandens namn i förteckningen genom rättsakterna från mars 2015, med hänsyn till, för det första, kriteriet för upptagande i förteckningen, i dess preciserade lydelse enligt rättsakterna från januari 2015, för det andra, skälet för upptagande i förteckningen och, slutligen, den bevisning som låg till grund för upptagandet i förteckningen.
Vad först beträffar kriteriet för upptagande i förteckningen, ska det erinras om att detta kriterium, i dess lydelse enligt rättsakterna från januari 2015, föreskriver att de aktuella restriktiva åtgärderna är tillämpliga bland annat på personer ”som har fastställts som ansvariga” för förskingring av ukrainska offentliga medel, vilket innefattar personer ”som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna” för förskingring av ukrainska offentliga medel eller tillgångar (se punkt 14 ovan). Kriteriet ska dessutom, såsom har angetts i samband med den första grunden, tolkas så, att det inte generellt avser vilken förskingring av offentliga medel som helst, utan att det snarare avser förskingring av offentliga medel eller tillgångar som kan undergräva respekten för rättsstatsprincipen i Ukraina (se punkt 91 ovan).
Vad vidare beträffar skälet till att sökandens namn togs upp i förteckningen, ska det erinras om att sökanden sedan den 7 mars 2015 har varit uppförd i förteckningen av det skälet att han är föremål för ”utredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar och i samband med missbruk av tjänsteställning av en offentlig tjänsteman i syfte att uppnå oskäliga fördelar för sig själv och för tredje man, vilket orsakat förluster för Ukrainas offentliga medel och tillgångar” (se punkt 19 ovan).
Vad slutligen beträffar den bevisning som ligger till grund för att sökandens namn togs upp i förteckningen, påpekar tribunalen att lagenligheten av skälet till att sökandens namn togs upp i förteckningen, i dess ändrade lydelse, ska – såsom rådet har medgett – framför allt bedömas mot bakgrund av skrivelsen av den 30 december 2014 (se punkt 16 ovan), i vilken det redogörs för händelseutvecklingen i de olika utredningarna avseende sökanden.
I denna skrivelse redogörs det bland annat för en förundersökning inom ramen för ett straffrättsligt förfarande som inleddes mot sökanden avseende förskingring av offentliga medel. Denna förundersökning avsåg närmare bestämt förskingring av aktier i ett offentligt bolag och av offentliga medel.
Mot denna bakgrund ska det först påpekas att denna skrivelse, som utgör den bevisning på grundval av vilken rådet antog rättsakterna från mars 2015, ger tillräckliga bevis för att sökanden, vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna från mars 2015, var föremål för straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av offentliga medel eller tillgångar.
Vidare ska tribunalen kontrollera huruvida bibehållandet av sökandens namn i förteckningen till följd av rättsakterna från mars 2015, på grund av att sökanden var föremål för ett straffrättsligt förfarande för sådana brott, uppfyller kriteriet för upptagande i förteckningen, i dess preciserade lydelse enligt rättsakterna från januari 2015 och såsom kriteriet har tolkats i samband med den första grunden (se punkt 110 ovan).
Med hänsyn till de brott som sökanden anklagas för och som omnämns i skrivelsen av den 30 december 2014, ska det påpekas att lagföring av ekonomiska brott, såsom förskingring av offentliga medel, utgör ett viktigt verktyg för att bekämpa korruption och att kampen mot korruption utgör, inom ramen för unionens yttre åtgärder, en princip som ingår i begreppet rättsstat (se punkt 88 ovan).
Vidare ska det påpekas att de brott som sökanden anklagas för ingår i ett större sammanhang, där en inte obetydlig andel av det tidigare styrande skiktet i Ukraina misstänks för att ha begått allvarliga brott i samband med förvaltningen av offentliga medel, vilket därigenom allvarligt hotar landets institutionella och rättsliga grundvalar, och i synnerhet skadar legalitetsprincipen, principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, principen om effektiv rättslig prövning och principen om likhet inför lagen (se punkterna 89–91 ovan). Detta är än mer uppenbart i förevarande fall, eftersom det rör sig om gärningar som den före detta chefen för Ukrainas presidents förvaltning påstås ha begått.
Härav följer att de aktuella restriktiva åtgärderna – som helhet betraktade och med beaktande av det ämbete som sökanden utövade inom det tidigare styrande skiktet i Ukraina – på ett effektivt sätt bidrar till att underlätta lagföringen av brott i form av förskingring av offentliga medel som är till skada för de ukrainska institutionerna, och gör det enklare för de ukrainska myndigheterna att förverka vinning av sådan förskingring. Detta göra det enklare – för det fall det visar sig att åtalet ska bifallas – att på rättslig väg beivra påstådda korruptionshandlingar som begåtts av medlemmar av den tidigare regimen, vilket därigenom bidrar till att stödja rättsstatsprincipen i det landet (se, för ett liknande resonemang, den rättspraxis som angetts ovan i punkt 85).
Vidare ålåg det rådet att visa att det fanns grund för de skäl som åberopades mot den berörda personen, genom att stödja sig på faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 36 ovan, oberoende av hur långt förfarandet hade kommit enligt den ukrainska straffprocesslagen och oberoende av de ukrainska myndigheternas eventuella vidtagande av säkerhetsåtgärder.
Inledandet av ett rättsligt förfarande i den ukrainska straffprocesslagens mening och det eventuella vidtagandet av säkerhetsåtgärder på nationell nivå kan visserligen utgöra viktiga uppgifter vid fastställandet av huruvida det föreligger faktiska omständigheter som motiverar vidtagandet av restriktiva åtgärder på unionsnivå och vid bedömningen av huruvida det är nödvändigt att vidta sådana åtgärder för att säkerställa verkningarna av de nationella myndigheternas åtgärder. Faktum kvarstår att vidtagandet av restriktiva åtgärder omfattas av rådets behörighet, vilket självständigt ska besluta huruvida det är nödvändigt och lämpligt att vidta sådana åtgärder, mot bakgrund av målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, oavsett huruvida myndigheterna i det berörda tredjelandet har framställt en begäran om detta och oavsett om dessa myndigheter har antagit andra bestämmelser på nationell nivå, förutsatt att rådet stöder sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag, i den mening som avses i relevant rättspraxis (se punkt 36 ovan).
De argument som sökanden har anfört kan inte heller ifrågasätta att de ukrainska myndigheterna har inlett en utredning eller ifrågasätta sannolikheten av de faktiska omständigheter som utredningen avser och som föranledde rådet att vidta de aktuella restriktiva åtgärderna. Dessa argument syftar snarare till att ifrågasätta processuella aspekter, nämligen den omständigheten att denna utredning inte avgränsas av ett verkligt ”rättsligt förfarande”, eller till att motbevisa de anklagelser som dessa myndigheter har riktat mot sökanden enligt den ukrainska straffprocesslagen, genom att bland annat hävda att den verksamhet som anklagelserna avser inte är olaglig eller olämplig, vilket är frågor som avser huruvida anklagelserna är välgrundade.
Tribunalen konstaterar i det avseendet att det inte ankom på rådet att kontrollera huruvida utredningarna avseende sökanden var välgrundade, utan endast att kontrollera huruvida beslutet om frysning av tillgångarna var välgrundat med hänsyn till den bevisning som lades fram vid rådet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2015, Ezz m.fl./rådet,
C 220/14 P
,
EU:C:2015:147
, punkt
).
Vad slutligen mer specifikt avser sökandens argument om den bristande överensstämmelsen mellan skrivelsen av den 30 december 2014 och ”underrättelsen om misstankar” som de ukrainska myndigheterna skickade till sökanden den 23 december 2014, ska det konstateras att skrivelsen av den 30 december 2014 noggrant beskriver de faktiska omständigheter som de olika utredningarna mot sökanden avsåg. Det ska påpekas att de skillnader som sökanden konstaterade mellan dessa två handlingar huvudsakligen hänger samman med den rättsliga bedömningen av de angivna faktiska omständigheterna, som bland annat användningen av förskingrade medel för personliga ändamål, vilket inte påverkar sannolikheten av förskingringen av offentliga medel. Kännedomen om dessa faktiska omständigheter, vars förekomst inte på allvar har ifrågasatts, kunde ge rådet ett tillräckligt underlag för att behålla sökandens namn i förteckningen.
Det ska därför fastslås att upptagandet av sökandens namn i förteckningen, vilket skedde genom rättsakterna från mars 2015, på grundval av den bevisning som lades fram i skrivelsen av den 30 december 2014, är förenligt med kriteriet för upptagande i förteckningen, i dess lydelse enligt rättsakterna från januari 2015 och tolkat mot bakgrund av det mål som ligger till grund för kriteriet, nämligen målet att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina.
Talan kan därför inte bifallas såvitt avser den andra och den sjätte grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av rätten till egendom och rätten till skydd för sitt anseende
Sökanden har som femte grund för det första gjort gällande att hans namn upptogs i förteckningen utan iakttagande av lämpliga skyddsregler som skulle ha gjort det möjligt för honom att försvara sig gentemot rådet, och för det andra åberopat att de restriktiva åtgärderna inte är proportionerliga. I det avseendet har sökanden framhållit att brottet olaglig utförsel av ukrainska offentliga medel ur Ukraina inte längre anges som skäl för upptagande i förteckningen och att rådet inte visade att en total frysning av tillgångar, till skillnad från en partiell frysning, var proportionerlig i detta fall, eftersom det inte är motiverat med en frysning av tillgångar utöver värdet på den egendom som påstås ha förskingrats.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandens argument avseende hans rätt till försvar har underkänts i samband med den tredje grunden (se punkterna 53–62 ovan).
Tribunalen kan inte heller godta sökandens argument om att brottet olaglig utförsel av ukrainska offentliga medel ur Ukraina inte längre anges som skäl för upptagande i förteckningen. Även om olaglig utförsel av offentliga medel ur Ukraina inte längre anges som skäl för upptagande i förteckningen, i dess ändrade lydelse enligt rättsakterna från mars 2015, kvarstår det faktum att hänvisningen till förskingring av offentliga medel, om den är välgrundad, i sig räcker för att motivera de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden.
Vad beträffar anmärkningen om att de restriktiva åtgärderna inte är proportionerliga, ska det erinras om att proportionalitetsprincipen, vilken är en allmän princip i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska således den åtgärd som är minst ingripande väljas och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall är det riktigt att sökandens rätt till egendom är begränsad, eftersom han bland annat inte kan förfoga över sina tillgångar i unionen, såvida han inte erhåller särskilt tillstånd, och eftersom inga penningmedel eller ekonomiska resurser direkt eller indirekt får göras tillgängliga för honom.
Det ska dock först erinras om, såsom har fastslagits i samband med den första, den andra, den sjätte och den sjunde grunden, att det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, är förenligt med målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och att upptagandet av sökandens namn i förteckningen är förenligt med kriteriet för upptagande i förteckningen (se punkterna 79–103 och 109–124 ovan).
Det ska därefter även konstateras, vad beträffar sökandens argument om att det inte är motiverat med en frysning av tillgångar utöver värdet på den egendom som påstås ha förskingrats, såsom detta värde framgår av de uppgifter som rådet hade tillgång till, att de sifferuppgifter som omnämns i skrivelsen av den 30 december 2014 endast ger en indikation på värdet på de tillgångar som ska ha förskingrats, och att varje försök att begränsa storleken på frysta tillgångar är oerhört svårt, om inte omöjligt, att genomföra i praktiken.
Vidare är de olägenheter som orsakas av de restriktiva åtgärderna inte orimliga i förhållande till de eftersträvade målen, med hänsyn till dels att dessa åtgärder till sin natur är tillfälliga och reversibla och därmed inte innebär något ingrepp i det ”väsentliga innehållet” i rätten till egendom, dels att det går att göra undantag från dessa bestämmelser för att täcka de berörda personernas grundläggande behov, rättegångskostnader eller till och med extraordinära utgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punkt
).
Vad slutligen särskilt avser de argument som avser åsidosättande av rätten till skydd för sitt anseende, ska det tilläggas att rådets vidtagande av de restriktiva åtgärderna mot sökanden inte omfattar någon bedömning av sökandens skuld vad beträffar de gärningar som han anklagas för. I den mån som vidtagandet av dessa åtgärder kan orsaka vanära och misstro mot sökanden och följaktligen påverka hans anseende, finner tribunalen under alla omständigheter att sådana effekter inte framstår som orimliga i förhållande till de eftersträvade målen, såsom framgår av punkt 118 ovan.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den femte grunden. Följaktligen ska talan ogillas i sin helhet, i den del den syftar till ogiltigförklaring av beslutet att behålla sökandens namn i förteckningen genom rättsakterna från mars 2015.
Huruvida verkningarna av beslut 2014/119 ska bestå
Rådet har i andra hand yrkat att tribunalen, för det fall att rättsakterna från mars 2014 delvis ogiltigförklaras, av rättssäkerhetsskäl ska förordna att verkningarna av beslut 2014/119 ska bestå till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av förordning nr 208/2014 får verkan. Rådet har även yrkat att, för det fall att rättsakterna från mars 2015 delvis ogiltigförklaras, verkningarna av beslut 2014/119, i dess ändrade lydelse, ska bestå till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt genomförandeförordning 2015/357, får verkan.
Sökanden har bestritt rådets yrkande.
Det ska erinras om att tribunalen dels har ogiltigförklarat beslut 2014/119 och förordning nr 208/2014, i deras ursprungliga lydelser, i den del de avser sökanden, dels har ogillat talan i den mån den avser rättsakterna från mars 2015, i den del de avser sökanden.
Beslut 2015/364 är – såsom har påpekats ovan i punkt 108 – inte enbart en bekräftande rättsakt, utan utgör ett självständigt beslut som antogs av rådet efter en sådan regelbunden översyn som föreskrivs i artikel 5 tredje stycket i beslut 2014/119. Även om ogiltigförklaringen av rättsakterna från mars 2014, i den del de avser sökanden, medför att upptagandet av sökandens namn i förteckningen avseende perioden före ikraftträdandet av rättsakterna från mars 2015 ogiltigförklaras, kan denna ogiltigförklaring under dessa omständigheter däremot inte påverka lagenligheten av samma upptagande avseende perioden efter nämnda ikraftträdande.
Det är följaktligen inte nödvändigt att pröva rådets yrkande om att verkningarna av beslut 2014/119 ska bestå.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.2 i rättegångsreglerna ska tribunalen besluta om fördelningen av rättegångskostnaderna om det finns flera tappande rättegångsdeltagare.
Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet i förevarande fall har tappat målet såvitt avser det yrkande om ogiltigförklaring som framställts i ansökan, ska rådet förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som avser nämnda yrkande. Vidare har rådet yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet såvitt avser det yrkande om ogiltigförklaring som framställts i inlagan om justering av yrkandena, ska sökanden förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som avser nämnda yrkande.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska dessutom medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska därför bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Rådets beslut 2014/119/Gusp av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina och rådets förordning (EU) nr 208/2014 av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina, i deras ursprungliga lydelser, ogiltigförklaras i den del Andriy Klyuyevs namn har upptagits i förteckningen över de personer, enheter och organ som omfattas av dessa restriktiva åtgärder, med verkan till dess att rådets beslut (Gusp) 2015/364 av den 5 mars 2015 om ändring av beslut 2014/119 och rådets genomförandeförordning (EU) 2015/357 av den 5 mars 2015 om genomförande av förordning nr 208/2014 träder i kraft.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Andriy Klyuyevs kostnader vad gäller det yrkande om ogiltigförklaring som framställts i ansökan.

4)
Andriy Klyuyev ska bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets kostnader vad gäller det yrkande om ogiltigförklaring som framställts i inlagan om justering av yrkandena.

5)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 september 2016.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras ursprungliga lydelse, i den del de avser sökanden

Yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2014, i deras lydelse enligt rättsakterna från januari och mars 2015, i den del de avser sökanden

Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd

Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

Den första och den sjunde grunden: Avsaknaden av rättslig grund och en invändning om rättsstridighet avseende kriteriet för upptagande i förteckningen

Den andra och den sjätte grunden, vilka ska prövas gemensamt: Underlåtenhet att iaktta kriteriet för upptagande i förteckningen respektive en uppenbart oriktig bedömning

Den femte grunden: Åsidosättande av rätten till egendom och rätten till skydd för sitt anseende

Huruvida verkningarna av beslut 2014/119 ska bestå

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.