CELEX: 62021CJ0494
Zahtjev za prethodnu odluku
Elektroničke komunikacijske mreže i usluge
Univerzalna usluga i prava korisnika
Direktiva 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnoj usluzi)
Članak 12.
Izračun troškova i financiranje obveza pružanja univerzalne usluge
Jedini pružatelj univerzalne usluge i više pružatelja telekomunikacijskih usluga koji djeluju na tržištu
Utvrđivanje nepoštenog opterećenja

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (
SL 2002., L 108, str. 51
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Eircom Limited, koje je tijekom 2003. određeno kao jedini operator za pružanje univerzalne usluge u Irskoj, i Commissiona for Communications Regulation (Regulatorno tijelo za telekomunikacije, Irska, u daljnjem tekstu: Regulatorno povjerenstvo), u vezi s odbijanjem potonjeg da društvu Eircom odobri financiranje navodno nepoštenog opterećenja koje za to društvo čini neto trošak koji ima zbog svojih obveza pružanja univerzalne usluge.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 4., 18. i 21. Direktive o univerzalnoj usluzi glase kako slijedi:
„(4)
Osiguravanje univerzalne usluge (drugim riječima, pružanje definiranog najmanjeg skupa usluga svim krajnjim korisnicima po pristupačnoj cijeni) može uključivati pružanje određenih usluga nekim krajnjim korisnicima po cijenama koje odstupaju od onih koje su posljedica uobičajenih uvjeta na tržištu. Međutim, nadoknade troškova poduzećima koja su određena za pružanje tih usluga u takvim okolnostima ne mora imati za posljedicu bilo kakvo narušavanje tržišnog natjecanja, pod uvjetom da se odabranim poduzećima nadoknadi specifičan neto trošak te pod uvjetom da se opterećenje neto troška nadoknadi na način koji je neutralan u smislu tržišnog natjecanja.
[…]
(18)
Države članice trebaju, kada je to potrebno, uspostaviti mehanizme za financiranje neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge u slučajevima kada proizlazi kako se te obveze mogu pružiti samo uz gubitak odnosno uz neto troškove koji izlaze izvan uobičajenih tržišnih standarda. Važno je osigurati da su neto troškovi obveza pružanja univerzalne usluge ispravno izračunani, da se bilo kakav oblik financiranja provodi uz minimalno narušavanje tržišta, odnosno poduzeća, i da je u skladu s odredbama član[a]ka [107. i 108. UFEU‑a].
[…]
(21)
Kada obveza pružanja univerzalne usluge predstavlja nepravedno opterećenje za određeno poduzeće, prikladno je dopustiti državama članicama uspostavu mehanizama za učinkovitu naknadu neto troškova. Naknada putem javnih fondova predstavlja jednu metodu naknade neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge. Također je razumno za očekivati da će se utvrđeni neto troškovi nadoknaditi od svih korisnika na transparentan način putem pristojbi od poduzeća. Države članice također trebaju moći financirati neto troškove različitih elemenata univerzalne usluge putem različitih mehanizama i/ili financirati ukupne neto troškove nekih ili svih elemenata oba mehanizma, odnosno njihovu kombinaciju. U slučaju naknade troškova putem pristojbi od poduzeća, države članice trebaju osigurati da se metoda raspodjele među njima zasniva na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima te da bude u suglasju s načelom razmjernosti. Ovo načelo ne sprečava države članice da izuzmu iz njega nove operatore na tržištu, koji još nisu postigli značajniju prisutnost na tržištu. Bilo koji mehanizam financiranja treba osigurati da sudionici na tržištu doprinose samo financiranju obveza pružanja univerzalne usluge, a ne drugim aktivnostima koje nisu izravno povezane s obvezom pružanja univerzalne usluge. Mehanizmi naknade troškova trebaju u svakom slučaju poštovati načela prava Zajednice [uključujući ona] o nediskriminaciji i proporcionalnosti, posebno u slučaju mehanizama podjele troškova. […]”
Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i ciljevi”, u stavku 1. određuje:
„U okviru Direktive 2002/21/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (
SL 2002., L 108, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.)], ova se Direktiva odnosi na osiguravanje mreža elektroničkih komunikacija i usluga namijenjenih krajnjim korisnicima. Njezin je cilj osigurati dostupnost kvalitetnih javno dostupnih usluga diljem Zajednice putem djelotvornog tržišnog natjecanja i mogućnosti izbora te reagirati na okolnosti u kojima potrebe krajnjih korisnika nisu na zadovoljavajući način zadovoljene na tržištu.”
Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Dostupnost univerzalne usluge”, u stavku 2. određuje:
„Države članice određuju najučinkovitiji i najprikladniji pristup osiguravanju provedbe univerzalne usluge, poštujući istodobno načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije i razmjernosti. One nastoje svesti na minimum narušavanje tržišnog natjecanja, posebno kada je riječ o pružanju usluga po cijenama ili prema drugim uvjetima koji odstupaju od uobičajenih tržišnih uvjeta, štiteći istodobno javni interes.”
Članak 8. te direktive, naslovljen „Određivanje poduzeća”, predviđa:
„1.   Države članice mogu odrediti jedno ili više poduzeća koja će jamčiti pružanje univerzalne usluge kako je određena u člancima 4., 5., 6. i 7. te, tamo gdje je to prikladno, i članku 9. stavku 2., tako da se na taj način može pokriti cijelo državno područje. Države članice mogu odrediti različita poduzeća ili skupine poduzeća za pružanje različitih elemenata univerzalne usluge i/ili za pokrivanje različitih dijelova državnog područja.
2.   Kada države članice određuju poduzeća koja imaju obveze pružanja univerzalne usluge u dijelu, odnosno na cijelom državnom području, one to rade koristeći učinkovit, objektivan, transparentan i nediskriminirajući mehanizam određivanja, pri čemu nijednome poduzeću nije
a priori
uskraćena mogućnost da bude određeno. Takve metode određivanja osiguravaju pružanje univerzalne usluge na ekonomičan način te se mogu uporabiti kao način utvrđivanja neto troška obveze pružanja univerzalne usluge u skladu s člankom 12.
”
U članku 12. Direktive o univerzalnoj usluzi, naslovljenom „Troškovi obveza pružanja univerzalne usluge”, navodi se:
„1.   Tamo gdje državna regulatorna tijela smatraju da pružanje univerzalne usluge kako je određeno u člancima od 3. do 10. može predstavljati nepošteno opterećenje poduzećima određenim za pružanje univerzalne usluge, rad[e] izračun neto troškova njezina pružanja.
U tu svrhu, državna regulatorna tijela:
(a)
izračunavaju neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge, uzimajući u obzir svaku tržišnu korist koju ostvaruje poduzeće određeno za pružanje univerzalne usluge, u skladu s Prilogom IV. dijelom A; odnosno
(b)
koriste neto troškove pružanja univerzalne usluge utvrđene mehanizmom za određivanje u skladu s člankom 8. stavkom 2.
2.   Račune i/ili druge podatke koji služe kao osnova za izračun neto troška obveza pružanja univerzalne usluge prema stavku 1.a treba revidirati ili potvrditi državno regulatorno tijelo, odnosno tijelo neovisno o relevantnim strankama te ih treba odobriti državno regulatorno tijelo. Rezultati izračuna troškova kao i zaključci revizije javno su dostupni.”
Članak 13. te direktive, naslovljen „Financiranje obveza pružanja univerzalne usluge”, glasi:
„1.   U slučaju kada, na temelju izračuna neto troška iz članka 12., državna regulatorna tijela utvrde kako je neko poduzeće izloženo nepoštenom opterećenju, države članice na temelju zahtjeva odabranoga poduzeća odlučuju o:
(a)
uvođenju mehanizma kojim će se dotičnom poduzeću nadoknaditi utvrđeni neto troškovi iz javnih fondova, pod transparentnim uvjetima; i/ili
(b)
podjeli neto troška obveza pružanja univerzalne usluge između davatelja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
2.   U slučaju podjele neto troška prema stavku 1. točki (b), države članice uspostavljaju mehanizam podjele troškova kojim upravlja državno regulatorno tijelo, odnosno tijelo neovisno o korisnicima pod nadzorom državnog regulatornog tijela. Može se financirati samo neto trošak obveza navedenih u člancima od 3. do 10[.], utvrđen u skladu s člankom 12.
3.   Mehanizam podjele troškova poštuje načela transparentnosti, minimalnog narušavanja tržišta, nediskriminacije i razmjernosti, u skladu s načelima Priloga IV. dijela B. Države članice mogu odlučiti ne zahtijevati doprinose od poduzeća čiji je nacionalni promet manji od određene gornje granice.
4.   Sve pristojbe povezane s podjelom troška obveza pružanja univerzalne usluge moraju biti razdvojene te se moraju utvrditi za svakog poduzetnika zasebno. Takvi troškovi ne nameću se niti prikupljaju od poduzeća koja ne pružaju usluge na državnom području države članice koja je uspostavila mehanizam podjele troškova.”
Prilog IV. toj direktivi, naslovljen „Izračun neto troška obveza pružanja univerzalne usluge, ako postoji, te osnivanje bilo kojeg mehanizma povrata ili podjele troškova u skladu s člankom 12. i 13.”, sadržava dio A, naslovljen „Izračun neto troška”, koji određuje:
„Obveze pružanja univerzalne usluge odnose se na one obveze koje je poduzeću nametnula država članica, koje se tiču pružanja mreže i usluge diljem određenog zemljopisnog prostora, uključujući, tamo gdje se to zahtijeva, ujednačene cijene za pružanje te usluge na tom zemljopisnom području ili pružanje posebnih tarifnih opcija za potrošače nižih primanja ili onih s posebnim socijalnim potrebama.
Državna regulatorna tijela trebaju razmotriti sve načine kojima se osiguravaju odgovarajući poticaji za poduzeća (bilo određena ili ne) u smislu obveza pružanja univerzalne usluge na ekonomičan način. Provodeći izračun, neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge izračunava se kao razlika između neto troška za određeno poduzeće koje ima obveze pružanja univerzalne usluge te onoga koje radi bez obveza pružanja univerzalne usluge. […] Dužnu pozornost treba usmjeriti na ispravnu procjenu troškova koje bi svako odabrano poduzeće htjelo izbjeći ako ne bi postojala obveza pružanja univerzalne usluge. Izračun neto troška treba procijeniti koristi za operat[o]ra univerzalne usluge, uključujući nematerijalnu korist.
Izračun se zasniva na troškovima koji se mogu pripisati:
i.
elementima utvrđenih usluga koje se mogu pružiti samo uz gubitak ili se mogu pružiti pod troškovnim uvjetima koji izlaze iz okvira uobičajenih tržišnih standarda.
Ova kategorija može uključivati uslužne elemente kao što su pristup telefonskim uslugama za hitne slučajeve, pružanje određenih javnih telefonskih govornica, pružanje određenih usluga ili opreme za osobe s invaliditetom itd.;
ii.
određenim krajnjim korisnicima ili skupinama krajnjih korisnika kojima se, uzimajući u obzir trošak pružanja posebne mreže i usluge, ostvaren prihod te bilo kakvo zemljopisno ujednačavanje cijena nametnuto od strane države članice, usluga može pružiti isključivo uz gubitak ili pod troškovnim uvjetima koji izlaze iz okvira uobičajenih tržišnih standarda.
Ova kategorija uključuje one krajnje korisnike odnosno skupine krajnjih korisnika kojima se ne bi pružila usluga od strane komercijalnog operatora koji nema obvezu pružanja univerzalne usluge.
Izračun neto troška specifičnih aspekata obveza pružanja univerzalne usluge radi se za svaki aspekt odvojeno kako bi se na taj način izbjegao dvostruki izračun bilo kakve izravne ili neizravne koristi i troškova. Ukupni neto trošak obveza univerzalne usluge za bilo koje poduzeće izračunava se kao zbroj neto troškova koji proistječu iz specifičnih sastavnica obveza pružanja univerzalne usluge, uzimajući u obzir bilo koju nematerijalnu korist. Odgovornost za provjeru neto troška jest na državnom regulatornom tijelu.”
Članak 1. stavci 1. i 7. Direktive 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/22, Direktive 2002/58/EZ o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u sektoru elektroničkih komunikacija i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača (
SL 2009., L 337, str. 11
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 224. i ispravci
SL 2017., L 162, str. 56
. i
SL 2018., L 74, str. 11
.), naslovljen „Izmjene Direktive [2002/22] (Direktiva o univerzalnim uslugama)”, određuje:
„Direktiva [2002/22] (Direktiva o univerzalnim uslugama) zamjenjuje se sljedećim:
1. Članak 1. zamjenjuje se sljedećim:
‚Članak 1.
Sadržaj i područje primjene
1.   U okviru Direktive [2002/21] (Okvirna direktiva), ova se Direktiva odnosi na pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga krajnjim korisnicima. Cilj je osigurati dostupnost kvalitetnih javno dostupnih usluga diljem Zajednice putem djelotvornog tržišnog natjecanja i mogućnosti izbora te reagirati na okolnosti u kojima potrebe krajnjih korisnika nisu na zadovoljavajući način zadovoljene na tržištu. Direktiva također uključuje odredbe koje se odnose na određene pojedinosti vezane uz terminalnu opremu, uključujući i odredbe koje su namijenjene olakšavanju pristupa za krajnje korisnike s invaliditetom.
[…]’”
[…]
7.   u članku 8, dodaje se sljedeći stavak:
‚3. Kada poduzeće određeno u skladu sa stavkom 1. namjerava ustupiti značajni dio ili svoju cjelokupnu imovinu u vidu mreže s lokalnim pristupom, odvojenom pravnom tijelu, koje je u drugom vlasništvu, ono o tome unaprijed i pravovremeno obavješćuje nacionalna regulatorna tijela, kako bi vlastima omogućilo da na fiksnoj lokaciji procijene učinak navedene transakcije na pružanje pristupa na fiksnoj lokaciji, kao i telefonskih usluga, u skladu s člankom 4. Državna regulatorna tijela mogu nametnuti, izmijeniti ili povući obveze u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive 2002/20/EZ (Direktiva o ovlaštenju).’
[…]”
Članak 4. Direktive 2009/136, naslovljen „Usklađivanje zakonodavstava”, u stavku 1. prvom podstavku određuje:
„Države članice donose i objavljuju do [25.] svibnja 2011. sve zakone, propise i administrativne odredbe koji su neophodni za usklađivanje s ovom Direktivom. One [Europskoj] komisiji što je prije moguće dostavljaju tekst navedenih mjera.”
Valja upozoriti na to da izmjene koje su člankom 1. stavcima 1. i 7. Direktive 2009/136 unesene u članak 1. stavak 1. i članak 8. Direktive o univerzalnim uslugama ne utječu na odgovor na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev.
Irsko pravo
European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 (Uredba Europskih zajednica o elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (univerzalna usluga i prava korisnika) iz 2011.) (S. I. br. 337, u daljnjem tekstu: Nacionalna uredba o univerzalnoj usluzi) sadržava članak 11., naslovljen „Izračun troškova obveza pružanja univerzalne usluge”, kojim se predviđa:
„1.   Ako poduzetnik koji je određen za obvezu pružanja [univerzalne usluge] želi dobiti financiranje neto troškova u vezi s ispunjenjem te obveze, regulatornom tijelu može podnijeti pisani zahtjev za takvo financiranje.
2.   Uz svaki zahtjev podnesen na temelju stavka 1. u potporu tom zahtjevu prilažu se informacije koje regulator može razumno zahtijevati za potrebe stavka 3. Podaci se mogu odnositi na cijelo razdoblje koje regulator može odrediti.
3.   Oslanjajući se na informacije, uključujući one podnesene u skladu sa stavkom 2., koje smatra dovoljnima za utvrđenje iz ovog stavka, regulator utvrđuje može li obveza iz stavka 1. biti nepošteno opterećenje za dotičnog poduzetnika.
4.   Kada regulator utvrdi da obveza iz stavka 1. može biti nepošteno opterećenje, on izračunava neto trošak ispunjavanja te obveze na temelju:
(a)
neto troška, uzimajući u obzir eventualnu tržišnu korist koju ostvaruje poduzetnik, izračunanu u skladu s Prilogom 2. dijelom A;
ili
(b)
ovisno o slučaju, neto troška utvrđenog na temelju metode određivanja u skladu s člankom 7. stavkom 3.
5.   Određeni poduzetnik iz stavka 1. pruža informacije koje regulator razumno zahtijeva za potrebe stavka 4.
6.   Kada regulator utvrdi da obveza iz stavka 1. nije nepošteno opterećenje, on o tom utvrđenju i razlozima koji su do njega doveli obavješćuje dotičnog poduzetnika čim je to razumno moguće nakon što se to utvrdi.
[…]”
Članak 12. Nacionalne uredbe o univerzalnoj usluzi, naslovljen „Financiranje obveza pružanja univerzalne usluge”, u stavku 1. propisuje:
„1.   Kada regulator, na temelju izračuna neto troška predviđenog člankom 11., ocijeni da je neto trošak ispunjavanja obveze [univerzalne usluge] nepošteno opterećenje za određenog poduzetnika, on raspodjeljuje neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge između davatelja elektroničkih telekomunikacijskih mreža i usluga.
2.   Regulator uspostavlja mehanizam podjele kojim upravlja on sam ili tijelo neovisno o određenim poduzetnicima, pri čemu je predmetno tijelo pod nadzorom regulatora. Može se financirati samo neto trošak obveze pružanja [univerzalne usluge], kako je utvrđen u skladu s člankom 11.
3.   Mehanizam podjele uspostavljen u skladu sa stavkom 2. mora biti u skladu s načelima transparentnosti, minimalnog narušavanja tržišta, nediskriminacije i proporcionalnosti […]. Regulator može odlučiti da od poduzetnika, čiji je provjereni nacionalni promet manji od bilo kojeg iznosa koji regulator može svako toliko odrediti, neće zatražiti doprinose, uzimajući u obzir eventualna stajališta koja se s njim podijele u okviru eventualnih savjetovanja provedenih u skladu s člankom 26.
[…]”
Regulatorno je povjerenstvo 31. svibnja 2011. objavilo Odluku 04/11, koja je sadržavala niz numeriranih odluka, u kojima su bila utvrđena načela i metode izračuna neto troška i prihoda obveza pružanja univerzalne usluge, načela i metode izračuna drugih dobiti od te obveze i pristup koji će se primijeniti za određivanje toga je li pružatelj univerzalne usluge zbog neto troška snosio nepošteno opterećenje.
Odluke pod brojevima 38. do 41. glase:
„38. Za nepošteno opterećenje [pružatelja univerzalne usluge], moraju se ispuniti tri kumulativna uvjeta:
i.
mora postojati izravan, provjerljiv i provjeren neto trošak;
ii.
dobit od [obveze pružanja univerzalne usluge] ne smije prelaziti neto trošak (odnosno utvrđen je pozitivan neto trošak);
iii.
Taj pozitivni neto trošak je (a) znatan u usporedbi s administrativnim troškovima mehanizma podjele i (b) dovodi do znatno nepovoljnog konkurentskog položaja [pružatelja univerzalne usluge].
39. Ako je pozitivan neto trošak relativno nizak, [regulatorno tijelo] će utvrditi, na temelju provjerenih troškova [obveze pružanja univerzalne usluge], je li financiranje [obveze pružanja univerzalne usluge] opravdano, uzimajući u obzir administrativne troškove uspostavljanja i korištenja mehanizma podjele (u odnosu na pozitivan neto trošak [obveze pružanja univerzalne usluge] i uzimajući u obzir neproporcionalnost tih troškova u odnosu na bilo koji neto prijenos u korist [pružatelja univerzalne usluge].
40. Ako pozitivan neto trošak nije relativno nizak, [regulatorno tijelo] procjenjuje utječe li taj neto trošak znatno na profitabilnost [pružatelja univerzalne usluge] i/ili njegovu mogućnost da dobije pravednu stopu povrata uloženog kapitala; i
41. Ako pozitivan neto trošak znatno utječe na profitabilnost [pružatelja univerzalne usluge], [regulatorno tijelo] procjenjuje hoće li takav neto trošak znatno utjecati na mogućnost [pružatelja univerzalne usluge] da u budućnosti pod jednakim uvjetima konkurira svojim konkurentima.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Eircom je dugogodišnji monopolistički operator na irskom tržištu telekomunikacija. Tog je poduzetnika Regulatorno povjerenstvo odredilo kao jedinog pružatelja univerzalne usluge tijekom 2003. godine. Prema navodu suda koji je uputio zahtjev, Eircom je i do danas ostao jedini operator za pružanje pristupa na fiksnoj lokaciji i za govorne usluge i javne telefonske govornice u Irskoj.
Nastavno na zahtjeve za financiranje neto troškova obveze pružanja univerzalne usluge koje je podnijelo društvo Eircom na temelju članka 11. Nacionalne uredbe o univerzalnoj usluzi, s ciljem da se, u skladu s člankom 12. te nacionalne uredbe, troškovi obveza pružanja univerzalne usluge podijele među različitim operatorima prisutnima na tržištu, Regulatorno povjerenstvo je 18. travnja 2019. donijelo pet odluka (u daljnjem tekstu: sporne odluke) u kojima je zaključilo da neto trošak univerzalne usluge koji je društvo Eircom imalo na temelju svojih obveza pružanja univerzalne usluge u razdoblju od 2010. do 2015. za njega nije bio nepošteno opterećenje. Stoga je Regulatorno povjerenstvo spornim odlukama odbilo primijeniti mehanizam podjele iz tog članka 12.
Odlučujući o žalbi protiv spornih odluka sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da iz njih proizlazi da je Regulatorno povjerenstvo izvršilo izračun u skladu s kojim je neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge, koji je imalo društvo Eircom, tijekom predmetnih pet godina iznosio malo manje od 43 milijuna eura. Dobit prije kamata i poreza tog poduzetnika za razmatrano razdoblje u pogledu njegovih djelatnosti fiksnih linija iznosila je 1,397 milijardi eura.
U svakoj od spornih odluka Regulatorno povjerenstvo pozvalo se na
Unfair Burden Report
[izvješće o nepoštenom opterećenju] koje je na njegov zahtjev sastavio savjetodavni ured. U skladu s tim izvješćima, kad je riječ o uvjetima iz Odluke 38., društvo Eircom za svaku je od predmetnih godina imalo pozitivan neto trošak, s obzirom na to da dobit koja za tog poduzetnika proizlazi iz njegovih obveza pružanja univerzalne usluge ne prelazi njihov neto trošak, a pozitivan neto trošak znatan je u usporedbi s administrativnim troškovima mehanizma podjele.
Iz tih izvješća proizlazi da, što se tiče ocjene koja se zahtijeva Odlukom 40., neto trošak, koji je imalo društvo Eircom zbog obveze pružanja univerzalne usluge tijekom relevantnog razdoblja, nije znatno utjecao na njegovu profitabilnost i mogućnost ostvarivanja pravedne stope povrata uloženog kapitala.
Referentni kriterij koji je korišten u navedenim izvješćima i koji je potvrdilo Regulatorno povjerenstvo za ocjenu mogućnosti društva Eircom da ostvari pravednu stopu povrata, bila je usporedba mjere povrata uloženog kapitala (u daljnjem tekstu: ROCE) kao mjere financijskog povrata društva Eircom s reguliranim izmjerljivim prosječnim troškom kapitala, a to je trošak koji je prethodno odredilo Regulatorno povjerenstvo. Primjerice, što se tiče djelatnosti fiksne telefonije društva Eircom, uzimajući u obzir neto trošak njegovih obveza pružanja univerzalne usluge, ROCE je za svaku promatranu godinu premašio izmjerljivi prosječni trošak kapitala. S obzirom na s tim povezane zaključke, iz istih izvješća proizlazi da, kad je riječ o razdoblju na koje su se odnosili zahtjevi društva Eircom za financiranje, teret neto troška koji je imalo to društvo nije bio prekomjeran s obzirom na njegovu mogućnost da ga snosi.
Prema navodu suda koji je uputio zahtjev, prethodno navedeni savjetodavni ured izjavio je da slijedom toga u okviru izrade izvješća o razmatranom razdoblju on nije ocijenio, na temelju Odluke 41., je li neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge koji ima društvo Eircom utjecao na mogućnost tog društva da u budućnosti pod jednakim uvjetima konkurira svojim konkurentima na predmetnom tržištu.
Međutim, spornim odlukama Regulatorno povjerenstvo smatralo je da nepostojanje znatnog učinka na profitabilnost društva Eircom i njegova mogućnost da dobije pravednu stopu ROCE‑a pokazuju da neto trošak njegovih obveza pružanja univerzalne usluge za tog poduzetnika nije doveo do znatno nepovoljnog konkurentskog položaja. To je regulatorno povjerenstvo stoga zaključilo da nije potrebno provesti analizu narušavanja tržišnog natjecanja, navedenu u Odluci br. 41.
Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da su i navedena izvješća i sporne odluke usredotočeni samo na karakteristike društva Eircom, s obzirom na to da ni Regulatorno povjerenstvo ni navedeni savjetodavni ured nisu proveli ocjenu položaja Eircomovih konkurenata na tržištu.
Također ističe da je u razdoblju od 2010. do 2014. udio na tržištu društva Eircom, u pogledu upisa klijenata fiksne telefonije, pao s 74,5 do 47,2 %, dok je jedan od Eircomovih konkurenata tijekom tog razdoblja, primjerice, povećao svoj udio na nacionalnom tržištu s 5 na 21,7 %. Iz analize tržišta koju je tijekom 2014. provelo Regulatorno povjerenstvo proizlazi da je u okviru anketa provedenih na razini kućanstava 2013. u Dublinu (Irska) tržišni udio tog konkurenta iznosio 42 %, dok je Eircomov bio 44 %.
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu ističe da nije sporno da je konkurentnom tržištu telekomunikacija načelno svojstveno to da pružatelji usluga koji nisu zaduženi za pružanje univerzalne usluge „imaju koristi od toga da imaju potrošače spojene na mrežu koji inače ne bi bili spojeni („pozitivni vanjski učinci”) ili da je također priznato svojstvo takvih konkurentnih tržišta to da svi pružatelji usluga teoretski mogu izabrati samo najprofitabilnije geografske centre.
U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da se stranke ne slažu o dosegu presude Suda od 6. listopada 2010., Base i dr. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
) i primjeni kriterija koji iz nje proizlaze u pogledu ocjene postojanja nepoštenog opterećenja u slučaju kao što je onaj društva Eircom, u kojem je samo jedan poduzetnik zadužen za obveze pružanja univerzalne usluge.
Konkretnije, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, društvo Eircom smatra da tu presudu treba tumačiti uzimajući u obzir zakonodavni kontekst predmeta u kojem je donesena i da se relativna mogućnost poduzetnika zaduženog za obveze pružanja univerzalne usluge da snosi neto trošak tih obveza mora ocijeniti ne samo s obzirom na njegove karakteristike nego i karakteristike njegovih konkurenata. U nedostatku takve ocjene, postojao bi znatan rizik da svi operatori imaju koristi od pozitivnih vanjskih učinaka takvog poduzetnika, ali da samo on snosi njihov trošak, dok njegov položaj nije znatno bolji u odnosu na položaj njegovih konkurenata.
Regulatorno povjerenstvo pak smatra, prema navodu suda koji je uputio zahtjev, da iz navedene presude proizlazi da se, kako bi se ocijenilo je li neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge za operatora nepošteno opterećenje, valja usredotočiti na mogućnost tog operatora da snosi taj trošak s obzirom na njegove vlastite karakteristike. Ocjena postojanja nepoštenog opterećenja na temelju analize tržišta nije zahtjev koji proizlazi iz regulatornog okvira ili iz sudske prakse Suda.
U tim je okolnostima High Court (Visoki sud, Irska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„U okolnostima u kojima je:
i)
tržište telekomunikacija liberalizirano i postoje brojni davatelji telekomunikacijskih usluga koji posluju na tržištu;
ii)
državno regulatorno tijelo (u daljnjem tekstu: DRT) odabralo samo jednog davatelja usluga […] za izvršavanje obveza pružanja univerzalne usluge […];
iii)
DRT utvrdio da postoji pozitivan neto trošak povezan s izvođenjem obveza pružanja univerzalne usluge; i
iv)
DRT utvrdio da je neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge znatan u usporedbi s administrativnim troškovima uspostavljanja mehanizma podjele u vezi s neto troškom obveza pružanja univerzalne usluge među sudionicima na tržištu;
ako se od DRT‑a, u skladu s njegovim obvezama iz Direktive [o univerzalnoj usluzi], zahtijeva da razmotri je li neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge prekomjeran s obzirom na mogućnost [pružatelja univerzalne usluge] da ga snosi – pri čemu se u obzir uzimaju sve karakteristike [pružatelja univerzalne usluge], a posebice kvaliteta njegove opreme, njegova ekonomska i financijska situacija i njegov tržišni udio (kako se na njega upućuje u točki 42. presude [od 6. listopada 2010., Base i dr. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
)]) – je li DRT‑u na temelju direktiva dopušteno izvršiti tu ocjenu na način da uzme u obzir samo karakteristike/situaciju [pružatelja univerzalne usluge], ili je potrebno ocijeniti karakteristike/situaciju [pružatelja univerzalne usluge] koje se odnose na njegove konkurente na relevantnom tržištu?”
O prethodnom pitanju
Najprije valja istaknuti da iako sud koji je uputio zahtjev formalno nije postavio svoje prethodno pitanje pozivajući se na posebne odredbe Direktive o univerzalnoj usluzi, ta okolnost ne sprečava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom je pogledu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede one elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2021., Governor of Cloverhill Prison i dr.,
C‑479/21 PPU
,
EU:C:2021:929
, t.
39.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 12. i 13. Direktive o univerzalnoj usluzi tumačiti na način da se njima nadležnom DRT‑u, za ocjenu je li neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge nepošteno opterećenje za operatora, koji je zadužen za ispunjavanje takvih obveza, nalaže da ispita karakteristike tog operatora uzimajući u obzir njegov položaj u odnosu na položaj njegovih konkurenata na predmetnom tržištu.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da Direktiva o univerzalnoj usluzi ima za cilj stvoriti usklađeni pravni okvir kojim se osigurava pružanje univerzalne usluge u sektoru elektroničkih komunikacija, odnosno pružanje određenog minimalnog broja usluga svim krajnjim korisnicima po povoljnoj cijeni. U skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive, jedan od njezinih ciljeva jest osigurati dostupnost kvalitetnih usluga s javnim pristupom na području cijele Europske unije putem djelotvornog tržišnog natjecanja i mogućnosti izbora (presuda od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
Na temelju članka 3. stavka 2. Direktive o univerzalnoj usluzi, države članice određuju najučinkovitiji i najprikladniji pristup osiguravanju provedbe univerzalne usluge, poštujući načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti, te nastoje smanjiti na najmanju moguću mjeru narušavanje tržišnog natjecanja, istodobno štiteći javni interes (presuda od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
33.
i navedena sudska praksa).
U skladu s uvodnom izjavom 4. Direktive o univerzalnoj usluzi, osiguravanje univerzalne usluge može uključivati pružanje određenih usluga nekim krajnjim korisnicima po cijenama koje odstupaju od onih koje su posljedica uobičajenih uvjeta na tržištu. Zbog toga je zakonodavac Unije predvidio, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 18. te direktive, da države članice trebaju, kada je to potrebno, uspostaviti mehanizme za financiranje neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge u slučajevima kada proizlazi da se te obveze mogu pružiti samo uz gubitak odnosno uz neto troškove koji izlaze izvan uobičajenih tržišnih uvjeta (presuda od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Članak 12. stavak 1. prvi podstavak Direktive o univerzalnoj usluzi tako predviđa da DRT‑ovi – tamo gdje smatraju da pružanje univerzalne usluge, kako je određeno u člancima od 3. do 10. te direktive, može biti nepošteno opterećenje poduzećima određenima za pružanje univerzalne usluge – moraju izraditi izračun neto troškova njezina pružanja.
Iako odredbe drugog podstavka članka 12. stavka 1. i dijela A Priloga IV. Direktivi o univerzalnoj usluzi utvrđuju pravila na temelju kojih se izračunava neto trošak pružanja univerzalne usluge kada su DRT‑ovi ocijenili da ona može biti nepošteno opterećenje, ni iz članka 12. stavka 1. ni iz bilo koje druge odredbe te direktive ne proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao sam odrediti uvjete pod kojima DRT‑ovi moraju prethodno smatrati da pružanje univerzalne usluge može biti takvo nepošteno opterećenje. S druge strane, iz odredbi članka 13. Direktive o univerzalnoj usluzi proizlazi da samo na temelju izračuna neto troška pružanja univerzalne usluge, kako je predviđen člankom 12. te direktive, DRT‑ovi mogu utvrditi da poduzetnik odabran kao pružatelj univerzalne usluge stvarno podliježe nepoštenom opterećenju i da države članice stoga moraju odlučiti, na zahtjev tog poduzetnika, da će donijeti pravila o naknadi zbog tog troška (presuda od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
36.
i
37.
).
Pojam „nepošteno opterećenje” u Direktivi o univerzalnoj usluzi nije definiran. Međutim, kao što je to Sud već imao priliku utvrditi u svojoj presudi od 6. listopada 2010., Base i dr. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
42.
), iz uvodne izjave 21. Direktive o univerzalnoj usluzi proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao povezati mehanizme pokrivanja neto troškova, koje pružanje univerzalne usluge može uzrokovati za poduzetnika, s postojanjem prekomjernog opterećenja tog poduzetnika. U tom kontekstu, smatrajući da neto trošak univerzalne usluge ne čini nužno pretjerano opterećenje za sve predmetne poduzetnike, namjeravao je isključiti mogućnost da bilo koji neto trošak pružanja univerzalne usluge automatski daje pravo na naknadu. Sud je iz toga zaključio da nepošteno opterećenje čije postojanje DRT mora utvrditi prije plaćanja naknade jest opterećenje koje je za svakog dotičnog poduzetnika prekomjerno s obzirom na njegovu mogućnost snošenja tog troška, uzimajući u obzir sve vlastite karakteristike poduzetnika, a osobito kvalitetu njegove opreme, ekonomsku i financijsku situaciju i njegov tržišni udio.
Iako DRT‑ovi moraju, s obzirom na to da u tom pogledu u Direktivi o univerzalnoj usluzi nema pojašnjenja, općenito i neosobno odrediti kriterije na temelju kojih je moguće odrediti pragove iznad kojih se, s obzirom na karakteristike navedene u prethodnoj točki, opterećenje može smatrati pretjeranim, DRT međutim može utvrditi da je opterećenje pružanja univerzalne usluge nepošteno, za primjenu članka 13. te direktive, samo ako s obzirom na te kriterije pojedinačno ispita položaj svakog predmetnog poduzetnika (presuda od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
43.
).
Ako DRT utvrdi da je jedan ili više poduzetnika određenih za pružanje univerzalne usluge pod nepoštenim opterećenjem i ako taj poduzetnik ili ti poduzetnici traže naknadu, tada država članica mora uspostaviti potrebne mehanizme u tu svrhu, u skladu s člankom 13. Direktive o univerzalnoj usluzi (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2010., Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
44.
).
S obzirom na upravo navedeno, Sud je u svojoj presudi od 6. listopada 2010., Base i dr. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
45.
), zaključio da države članice ne mogu, a da ne povrijede obveze koje proizlaze iz Direktive o univerzalnoj usluzi, utvrditi da pružanje univerzalne usluge stvarno čini nepošteno opterećenje, za koje je moguće tražiti naknadu, a da pritom nisu izračunale neto trošak koji ima svaki poduzetnik, koji ima obvezu pružanja te usluge, niti su ocijenile je li taj trošak prekomjerno opterećenje za tog poduzetnika, niti, naposljetku, mogu usvojiti sustav pravila naknade u kojem bi ta naknada bila nepovezana s navedenim neto troškom.
U tom pogledu najprije valja utvrditi da svako uzimanje u obzir tržišnog udjela pružatelja univerzalne usluge podrazumijeva da postupak utvrđivanja eventualne nepoštenosti opterećenja tog pružatelja zbog njegovih obveza pružanja univerzalne usluge sadržava neodvojivu usporednu komponentu koju DRT ne može zanemariti. Naime, samo utvrđenje elemenata koji se odnose na tržišni udio navedenog pružatelja, razmatrano zasebno, ne omogućuje donošenje korisnih zaključaka u nedostatku usporedbe s tržišnim udjelima njegovih konkurenata. Ti se zaključci mogu razlikovati ovisno o broju konkurenata prisutnih na tržištu, vezama koje, ovisno o slučaju, postoje među njima ili pak o različitim sektorima predmetnog tržišta u kojima su ti konkurenti prisutni.
Slijedom toga, kao što to ističu Eircom, češka vlada i Komisija, iz relevantnih odredaba Direktive o univerzalnoj usluzi proizlazi da nadležni DRT u okviru tog postupka mora uzeti u obzir položaj pružatelja univerzalne usluge u odnosu na položaj njegovih konkurenata na predmetnom tržištu.
Naime, kao što je to navedeno u točkama 34. i 35. ove presude, u skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive, njezin glavni cilj jest osigurati dostupnost kvalitetnih javno dostupnih usluga diljem Unije putem djelotvornog tržišnog natjecanja i mogućnosti izbora. Nadalje, prilikom provedbe univerzalne usluge, u skladu s člankom 3. stavkom 2. navedene direktive, države članice, među ostalim, moraju nastojati svesti na minimum narušavanje tržišnog natjecanja, posebno kada je riječ o pružanju usluga po cijenama ili prema drugim uvjetima koji odstupaju od uobičajenih tržišnih uvjeta, štiteći istodobno javni interes.
Osim toga, što se tiče, konkretnije, izračuna neto troška obveza pružanja univerzalne usluge kao i njihova eventualnog financiranja, uvodna izjava 4. te iste direktive određuje da nadoknada troškova poduzetnicima koji su određeni za pružanje određenih usluga nekim krajnjim korisnicima po cijenama koje odstupaju od onih koje su posljedica uobičajenih uvjeta na tržištu ne mora imati za posljedicu bilo kakvo narušavanje tržišnog natjecanja, pod uvjetom da se odabranim poduzetnicima nadoknadi specifičan neto trošak te pod uvjetom da se opterećenje neto troška nadoknadi na način koji je neutralan u smislu tržišnog natjecanja.
Iz toga proizlazi da je ocjena konkurentskog položaja na predmetnom tržištu sastavni dio uvjeta primjene članaka 12. i 13. Direktive o univerzalnoj usluzi (vidjeti u tom smislu presude od 19. lipnja 2008., Komisija/Francuska,
C‑220/07
, neobjavljenu,
EU:C:2008:354
, t.
45.
i
46.
, i od 21. prosinca 2016., TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, t.
49.
).
Osim toga, valja utvrditi da je ocjena karakteristika pružatelja univerzalne usluge s obzirom na konkurentno okruženje u kojem se on razvija također u skladu s ciljevima Direktive o univerzalnoj usluzi.
To je osobito slučaj kad je riječ o elementima koji se odnose na ekonomsku i financijsku situaciju pružatelja univerzalne usluge. Naime, samo utvrđenje da je takav pružatelj usluga i dalje profitabilan unatoč opterećenju koje ima zbog neto troška svojih obveza pružanja univerzalne usluge ne omogućuje donošenje zaključaka o posljedicama tog neto troška na mogućnost tog pružatelja da konkurira drugim operatorima prisutnima na rastućem tržištu. Ne može se isključiti da opterećenje koje za takvog pružatelja čini neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge sprečava ili otežava ili čini složenijim financiranje ulaganja u nove tehnologije ili na povezanim tržištima, a to su ulaganja koja bi njegovi konkurenti eventualno mogli izvršiti i koja im zbog toga mogu pružiti znatne konkurentske prednosti.
Dakle, uzimajući u obzir položaj pružatelja univerzalne usluge u odnosu na položaj njegovih konkurenata, DRT može ocijeniti je li neto trošak obveza univerzalne usluge koji ima, zbog narušavanja tržišnog natjecanja koje iz toga nastane na predmetnom tržištu na štetu tog pružatelja, nepošteno opterećenje potonjeg, u smislu članaka 12. i 13. Direktive o univerzalnoj usluzi.
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 45. ove presude, dostupnost kvalitetnih javno dostupnih usluga putem djelotvornog tržišnog natjecanja i izbora u cijeloj Uniji putem djelotvornog tržišnog natjecanja i izbora glavni je cilj Direktive o univerzalnoj usluzi, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. Međutim, budući da bi pogoršanje konkurentskog položaja pružatelja univerzalne usluge zbog nepoštenosti opterećenja koje ima zbog obveza pružanja univerzalne usluge ugrozilo djelotvorno tržišno natjecanje na predmetnom tržištu, takva okolnost mogla bi ugroziti uvjete pružanja univerzalne usluge i, naposljetku, ostvarivanje tog cilja.
Stoga, u skladu s dijelom A Priloga IV. Direktivi o univerzalnoj usluzi, prilikom izračuna neto troška koji ima pružatelj univerzalne usluge treba procijeniti troškove koje bi odabrani poduzetnik izbjegao da je imao izbor ne ispuniti obveze pružanja univerzalne usluge. U odnosu na zaključke koje izvede iz tog postupka, DRT mora uzeti u obzir položaj tog pružatelja u odnosu na položaj njegovih konkurenata na predmetnom tržištu.
U okviru te analize, DRT kojem je podnesen zahtjev poput onog iz članka 13. Direktive o univerzalnoj usluzi mora također uzeti u obzir opseg tog zahtjeva i elemente koje je naveo pružatelj koji želi ishoditi reviziju uvjeta financiranja neto troška obveza pružanja univerzalne usluge.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članke 12. i 13. Direktive o univerzalnoj usluzi treba tumačiti na način da se njima nadležnom DRT‑u, za ocjenu je li neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge nepošteno opterećenje za operatora, koji je zadužen za ispunjavanje takvih obveza, nalaže da ispita karakteristike tog operatora uzimajući u obzir njegov položaj u odnosu na položaj njegovih konkurenata na predmetnom tržištu.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članke 12. i 13. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi)

treba tumačiti na način da:

se njima nadležnom državnom regulatornom tijelu, za ocjenu je li neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge nepošteno opterećenje za operatora, koji je zadužen za ispunjavanje takvih obveza, nalaže da ispita karakteristike tog operatora uzimajući u obzir njegov položaj u odnosu na položaj njegovih konkurenata na predmetnom tržištu.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski