CELEX: 62014CJ0399
Procedimiento prejudicial
Directiva 92/43/CEE
Artículo 6, apartados 2 a 4
Inclusión de un lugar en la lista de zonas de importancia comunitaria después de la autorización de un proyecto pero antes de que comience su ejecución
Evaluación del proyecto efectuada después de la inclusión del lugar en dicha lista
Requisitos de dicha evaluación
Consecuencias de la finalización del proyecto en la elección entre las alternativas

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (
DO L 206, p. 7
; en lo sucesivo, «Directiva “hábitats”»).
Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio entre, por una parte, Grüne Liga Sachsen eV (en lo sucesivo, «Grüne Liga Sachsen») y otros y, por otra, el Freistaat Sachsen (Land de Sajonia), a propósito de una resolución adoptada por las autoridades de este último por la que se aprueba el proyecto de construcción de un puente sobre el Elba en Dresde (Alemania).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El primer considerando de la Directiva «hábitats» prevé:
«[...] la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la Comunidad, según lo dispuesto en el artículo [191 TFUE]».
El tercer considerando de esa Directiva tiene el siguiente tenor:
«[...] dado que su objetivo principal es favorecer el mantenimiento de la biodiversidad al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, la presente Directiva contribuirá a alcanzar el objetivo general de un desarrollo duradero; [...] el mantenimiento de esta biodiversidad podrá en determinados casos requerir el mantenimiento, e incluso el estímulo, de actividades humanas».
El artículo 1 de la Directiva «hábitats» establece:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
k)
“
lugar de importancia comunitaria
” [en lo sucesivo, “LIC”]: un lugar que, en la región o regiones biogeográficas a las que pertenece, contribuya de forma apreciable a mantener o restablecer un tipo de hábitat natural de los que se citan en el Anexo I o una especie de las que se enumeran en el Anexo II en un estado de conservación favorable y que pueda de esta forma contribuir de modo apreciable a la coherencia de Natura 2000 tal como se contempla en el artículo 3, y/o contribuya de forma apreciable al mantenimiento de la diversidad biológica en la región o regiones biogeográficas de que se trate.
[...]
l)
“
zona especial de conservación
”: un [LIC] designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar;
[...]»
El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva dispone lo siguiente:
«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
[...]»
En el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva «hábitats» se establece que los Estados miembros propondrán las listas de los lugares mencionados en dicha disposición, tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) de la citada Directiva y la información científica pertinente.
Conforme al artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de esa Directiva, la lista de los lugares propuestos deberá ser remitida a la Comisión Europea en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la misma Directiva, junto con la información relativa a cada lugar.
Según el artículo 4, apartado 2, de la Directiva «hábitats», la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de los LIC basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.
El artículo 4, apartado 5, de la Directiva «hábitats» tiene el siguiente tenor:
«Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
El artículo 6 de dicha Directiva establece:
«1.   Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4.   Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
Derecho alemán
El artículo 80 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (Verwaltungsgerichtsordnung) dispone lo siguiente:
«1.   La oposición y el recurso de anulación tendrán efectos suspensivos. [...]
2.   Únicamente carecerán de efectos suspensivos:
[...]
3)
En los demás casos previstos por la legislación federal o, en el ámbito de la normativa regional, por una ley regional [...]
[...]
5.   A instancia de parte, el órgano jurisdiccional que conozca del fondo del asunto podrá ordenar la suspensión total o parcial del acto en los casos previstos por el apartado 2, puntos 1 a 3, [...]
[...]»
El artículo 39 de la Ley de carreteras del Land de Sajonia (Sächsisches Straßengesetz), bajo la rúbrica «Aprobación de los proyectos», establece, en su apartado 10:
«El recurso contra la resolución por la que se aprueba un proyecto [...] carecerá de efectos suspensivos.»
El artículo 22b, apartados 1 a 3, de la Ley de protección de la naturaleza del Land de Sajonia (Sächsisches Naturschutzgesetz), que traspone el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva «hábitats», en su versión de 11 de octubre de 1994, establece, en esencia, que la aprobación o ejecución de cualquier proyecto exigirá la realización previa de una adecuada evaluación de las repercusiones en los LIC o en los espacios europeos de protección de las aves, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dichos lugares. Si de la evaluación de las repercusiones sobre un lugar contemplado en el artículo 1, primera frase, de dicha Ley resulta que el proyecto puede ocasionar perjuicios graves a alguno de los elementos esenciales de ese lugar, necesarios para los objetivos de conservación o de protección, se prohibirá la realización del proyecto. No obstante, tal proyecto podrá ser autorizado o ejecutado cuando sea necesario por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las razones de índole social o económica, y no exista otra solución satisfactoria que permita alcanzar el resultado perseguido por el proyecto en algún otro lugar sin provocar ningún perjuicio o con un perjuicio menor.
En su capítulo 3.3., la «Guía de aplicación de las disposiciones relativas a la constitución y la protección de la red ecológica europea Natura 2000» («Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000»), de obligado cumplimiento para las autoridades sajonas competentes en la materia con arreglo a la Orden n
o
61‑8830.10/6, de 27 de marzo de 2003, del Ministro de Agricultura y Medio Ambiente del Land de Sajonia, establece:
Mediante la Orden n
o
62‑8830.10/6, de 12 de mayo de 2003, del Ministro de Agricultura y Medio Ambiente del Land de Sajonia, se declaró que los objetivos de conservación cautelares de los SIC propuestos conforme a la Directiva «hábitats», establecidos por la Oficina de medio ambiente y geología del Land de Sajonia (Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie), tenían fuerza vinculante. Dicha Orden Ministerial, destinada, en particular, a la autoridad responsable de la aprobación del proyecto de construcción del puente denominado «Waldschlößchenbrücke» precisa:
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El 25 de febrero de 2004, el Consejo de Gobierno de Dresde (Regierungspräsidium Dresden), posteriormente la Dirección Regional de Dresde (Landesdirektion Dresden), una autoridad dependiente de la demandada en el litigio principal, aprobó el proyecto de construcción del puente para el tráfico rodado Waldschlößchenbrücke, que atraviesa la vega del río Elba (Elbauen) y el propio río a su paso por el centro urbano de Dresde.
La resolución por la que se aprobó dicho proyecto, que era inmediatamente ejecutiva, se apoyaba en un estudio de enero de 2003 del impacto sobre la flora, la fauna y el hábitat, referido a las repercusiones del proyecto de construcción del mencionado puente sobre los objetivos de protección y de conservación del lugar denominado «Valle del Elba entre Schöna y Mühlberg» («Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg»).
En la realización de dicho estudio, que concluía que el proyecto de construcción controvertido en el litigio principal carecía de repercusiones negativas notables o duraderas en los objetivos de conservación de dicho lugar, la autoridad competente pretendió basarse en lo exigido por el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva «hábitats». Sin embargo, según los elementos aportados por el órgano jurisdiccional remitente, el mencionado estudio no cumplía tales exigencias, constituyendo sólo una evaluación preliminar de los riesgos.
El 15 de abril de 2004, Grüne Liga Sachsen, una asociación para la defensa de la naturaleza con legitimación activa, interpuso, contra la resolución de 25 de febrero de 2004 por la que se aprobó el proyecto, un recurso de anulación que, en virtud del artículo 80, apartado 2, punto 3, de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con el artículo 39 de la Ley de carreteras del Land de Sajonia, carecía de efectos suspensivos. Simultáneamente, Grüne Liga Sachsen presentó una demanda de medidas provisionales sobre la base del artículo 80, apartado 5, de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, con el fin de impedir que se iniciaran las obras.
En diciembre de 2004, la Comisión incluyó el lugar denominado “Valle del Elba entre Schöna y Mühlberg” en la lista de los LIC prevista en el artículo 4 de la Directiva «hábitats».
Mediante un reglamento de 19 de octubre de 2006, el Consejo de Gobierno de Dresde declaró dicho lugar, salvo la parte de la vega del Elba situada en el centro urbano de Dresde, zona especial de conservación de las aves y de sus hábitats.
Las obras de construcción del puente para el tráfico rodado Waldschlößchenbrücke comenzaron en noviembre de 2007, una vez que el Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del Land de Sajonia) desestimó definitivamente la demanda de medidas provisionales presentada por Grüne Liga Sachsen.
Mediante una resolución complementaria y rectificativa de 14 de octubre de 2008, la Dirección Regional de Dresde llevó a cabo una nueva apreciación limitada de los efectos derivados del proyecto controvertido en el litigio principal, al objeto de verificar, primero, si tal proyecto podía afectar al lugar en cuestión de forma apreciable en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» y, segundo, si concurrían los requisitos para una excepción al amparo del apartado 4 del mismo artículo, en relación con las repercusiones negativas identificadas respecto de determinados hábitats y de determinadas especies. Dicha apreciación tuvo como resultado la autorización del proyecto por la vía de la excepción prevista por el artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva, a través de medidas adicionales.
Mediante sentencia de 15 de diciembre de 2011, el Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del Land de Sajonia) desestimó el recurso de anulación interpuesto por Grüne Liga Sachsen el 15 de abril de 2004.
Dicha asociación interpuso un recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo).
En 2013 finalizaron las obras de construcción del referido puente, que fue abierto al tráfico ese mismo año.
El órgano jurisdiccional remitente considera, en esencia, que la resolución del litigio de que conoce requiere que previamente se responda a la cuestión de en qué circunstancias un proyecto que ha sido autorizado antes de la inclusión del lugar de que se trata en la lista de los LIC debe ser objeto de una nueva evaluación
a posteriori
de sus repercusiones, conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», y qué criterios habrán de aplicarse entonces. Dicho órgano jurisdiccional señala que necesita tales precisiones para verificar la legalidad del procedimiento complementario aplicado durante el año 2008.
Dadas estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats”, en el sentido de que un proyecto de construcción de un puente que fue aprobado antes de la inclusión de la zona en la lista de los LIC y que no está directamente relacionado con la gestión de dicha zona debe someterse, antes de su ejecución, a una evaluación de sus repercusiones, si el lugar ha sido incluido en la lista después de haberse concedido la autorización pero antes de comenzar la ejecución, y antes de concederse la autorización sólo tuvo lugar una evaluación de riesgos o una evaluación preliminar?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
Al realizar la evaluación
a posteriori
, ¿debe la autoridad nacional observar los preceptos del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva “hábitats” si ya pretendió atenerse a ellos cautelarmente en la evaluación de riesgos o en la evaluación preliminar que precedió a la concesión de la autorización?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión y de respuesta negativa a la segunda:
¿Qué exigencias debe cumplir, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats”, la evaluación
a posteriori
de una autorización ya concedida para un proyecto, y cuál es el momento que ha de tomarse como referencia para tal evaluación?
4)
En un procedimiento complementario dirigido a subsanar un error detectado en una evaluación
a posteriori
con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats” o en una evaluación de las repercusiones con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la misma Directiva, ¿debe tenerse en cuenta, mediante las correspondientes modificaciones de las exigencias de la evaluación, que la obra fue construida y puesta en servicio porque la resolución por la que se aprobaba el proyecto era inmediatamente ejecutiva y no prosperó un procedimiento de medidas provisionales sin que hubiera posibilidad de recurso? ¿Resulta aplicable lo anterior, en todo caso, a la necesaria evaluación
a posteriori
de soluciones alternativas en el marco de una resolución con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva “hábitats”?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que un plan o proyecto que no tiene relación directa con la gestión de un lugar o no es necesario para la misma y que, tras un estudio que no responde a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva, fue autorizado antes de la inclusión del lugar de que se trata en la lista de los LIC debe someterse, por parte de las autoridades competentes, a una evaluación
a posteriori
de sus repercusiones sobre el citado lugar con carácter previo a su ejecución.
Para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente procede verificar, en primer lugar, si el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» es aplicable a los hechos del litigio principal. En segundo lugar debe examinarse si de la mencionada disposición cabe deducir que existe la obligación de realizar una evaluación
a posteriori
de las repercusiones en el lugar de que se trata de un proyecto como el controvertido en el litigio principal.
Según el artículo 4, apartado 5, de la Directiva «hábitats», tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, las medidas de protección previstas en el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva sólo son obligatorias por lo que respecta a los lugares que, de conformidad con su artículo 4, apartado 2, párrafo tercero están incluidos en la lista de lugares seleccionados como LIC aprobada por la Comisión mediante el procedimiento previsto en el artículo 21 de la misma Directiva (sentencias Dragaggi y otros,
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
, apartado
, y Bund Naturschutz in Bayern y otros,
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha declarado, sin embargo, que, aunque un proyecto haya sido aprobado antes de que fuera aplicable al correspondiente lugar, el régimen de protección establecido en la Directiva «hábitats» y, por tanto, ese proyecto no estuviera sujeto a las disposiciones reguladoras del procedimiento de evaluación previa del artículo 6, apartado 3, de esta Directiva, la ejecución de tal proyecto queda comprendida dentro del ámbito de aplicación del apartado 2 del mismo artículo (véanse, al respecto, las sentencias Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, apartados
y
, y Comisión/España,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, apartados
y
).
En el caso de autos, de la sucesión cronológica de los hechos en el litigio principal se infiere que el puente Waldschlößchenbrücke se construyó entre los años 2007 y 2013, esto es, después de que el lugar de que se trata hubiera sido incluido en la lista de los LIC en el mes de diciembre de 2004. De la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 de la presente sentencia cabe deducir que la ejecución de ese proyecto, posterior a la referida inclusión, está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats».
Procede señalar que del tenor de dicho artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» no cabe deducir de forma inequívoca que éste imponga la obligación de realizar una nueva evaluación de las repercusiones de un plan o proyecto como el controvertido en el litigio principal, que fue aprobado antes de que el lugar de que se trata se incluyera en la lista LIC sobre la base de un estudio preliminar de los riesgos que no respondía a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva.
En efecto, a diferencia del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», que establece, conforme a su tenor, un procedimiento destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, sólo se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (véase, en este sentido, la sentencia Sweetman y otros,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, apartado
y jurisprudencia citada), el artículo 6, apartado 2, de la misma Directiva no prevé expresamente medidas de protección específicas como la obligación de evaluar o de reevaluar las repercusiones de un plan o proyecto sobre los hábitats naturales y sobre las especies.
Tal disposición contiene una obligación de protección general, con el fin de que se adopten medidas de protección adecuadas para evitar deterioros y alteraciones que puedan tener efectos apreciables en relación con los objetivos de la Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, apartado
; Comisión/Italia,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
, apartado
, y Sweetman y otros,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, apartado
). Como señaló la Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, se trata de una obligación de carácter permanente.
Por lo que respecta a los proyectos que no responden a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una obligación de control
a posteriori
de las repercusiones de los planes o proyectos existentes en el lugar afectado puede tener su fundamento en el apartado 2 del mismo artículo (véase, al respecto, la sentencia Comisión/Reino Unido,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, apartados
y
).
No obstante, como observó la Abogado General en los puntos 48 y 49 de sus conclusiones, no puede haber una obligación absoluta de llevar a cabo tal control
a posteriori
.
En efecto, la expresión «medidas apropiadas» utilizada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» indica que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación a la hora de aplicar dicho precepto.
Es preciso recordar, sin embargo, que una actividad únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» si se garantiza que no origina ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular a sus objetivos de conservación (sentencia Comisión/España,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, apartado
y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ha declarado también que la propia existencia de la probabilidad o del riesgo de que una actividad económica realizada en un lugar protegido ocasione perturbaciones significativas para una especie puede constituir una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», sin que sea necesario probar que existe una relación de causalidad entre esa actividad y la perturbación significativa causada a la especie protegida (véase, al respecto, la sentencia Comisión/España,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, la ejecución de un proyecto que puede afectar al lugar de que se trata de forma apreciable y que no ha sido objeto, antes de ser aprobado, de una evaluación conforme a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» solamente podrá proseguir, una vez que dicho lugar se haya incluido en la lista LIC, si se elimina la probabilidad o el riesgo de deterioro de los hábitats o de alteraciones que repercutan en las especies y que puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de dicha Directiva.
Cuando tal probabilidad o tal riesgo puedan manifestarse porque no se haya efectuado, como «medida apropiada» en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», una evaluación
a posteriori
de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trate, basada en los mejores conocimientos científicos, la obligación de protección general mencionada en el apartado 37 de la presente sentencia se traduce en un deber de efectuar esa evaluación.
Corresponde al juez nacional verificar, basándose en las pruebas de que dispone y que sólo él puede apreciar, si una nueva evaluación de un plan o proyecto que puede afectar a un LIC constituye la única medida apropiada, en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», para evitar la probabilidad o el riesgo de deterioro de los hábitats o de alteraciones que repercutan en las especies y que puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de dicha Directiva.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión del lugar o no sea necesario para la misma y que, tras un estudio que no se ajusta a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva, haya sido aprobado antes de que el lugar de que se trata fuera incluido en la lista de los LIC debe someterse, por las autoridades competentes, a una evaluación
a posteriori
de sus repercusiones sobre ese lugar, si tal evaluación constituye la única medida apropiada para evitar que la ejecución de dicho plan o proyecto ocasione un deterioro o alteraciones que puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la citada Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si concurren tales circunstancias.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, que procede examinar en segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, qué requisitos debe cumplir una evaluación
a posteriori
efectuada en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», que verse sobre las repercusiones en el lugar de que se trata de un plan o proyecto cuya ejecución se inició después de que el referido lugar fuera incluido en la lista de los LIC. El órgano jurisdiccional remitente pregunta también a qué fecha debe referirse tal evaluación.
Con carácter preliminar, debe recordarse que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» incluye el principio de cautela y permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto no podría garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de dicha disposición relativo a la protección de los lugares (sentencia Briels y otros,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, apartado
y jurisprudencia citada).
De acuerdo con reiterada jurisprudencia, la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trata, que debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, implica que deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan afectar, por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, a los objetivos de conservación de dicho lugar (véanse, al respecto, las sentencias Comisión/Francia,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, apartado
; Comisión/España,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, apartado
, así como Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, apartados
y
).
Por consiguiente, la evaluación efectuada en cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» no puede presentar lagunas y ha de contener constataciones y apreciaciones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas en el lugar protegido de que se trate (sentencia Briels y otros,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, apartado
).
En cambio, el tenor del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» no define ningún criterio específico para la aplicación de las medidas que deban tomarse sobre la base de dicha disposición.
No obstante, procede señalar que las disposiciones del artículo 6, apartados 2 y 3 de la Directiva «hábitats» deben interpretarse como un conjunto coherente, a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva, y que dichas disposiciones tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies (véanse, al respecto, las sentencias Sweetman y otros,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, apartado
, y Briels y otros,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, apartado
).
Toda vez que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» sirve de base a la obligación de efectuar una evaluación
a posteriori
de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trata, tal evaluación debe permitir a la autoridad competente garantizar que la ejecución de ese plan o proyecto no va a ocasionar un deterioro o alteraciones que puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de dicha Directiva.
Por lo tanto, si una evaluación
a posteriori
en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» resulta, en el caso de autos, una «medida apropiada» en el sentido de dicha disposición, tal evaluación deberá definir de forma pormenorizada qué riesgos de deterioro o de alteraciones que puedan tener un efecto apreciable, en el sentido la referida disposición, conlleva la ejecución del plan o proyecto de que se trate, y efectuarse conforme a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la misma Directiva.
Por otro lado, procede recordar que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede excluirse que un Estado miembro, por analogía con el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats», por el que se establece una excepción, invoque razones imperiosas de interés público de primer orden y pueda, si se cumplen en lo sustancial los requisitos establecidos en dicha disposición, autorizar un plan o proyecto que, en principio, podría haberse considerado prohibido por el apartado 2 del mismo artículo (véase, al respecto, la sentencia Comisión/España,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, apartado
).
Ahora bien, siempre que, por razones imperiosas de interés público de primer orden, deba ejecutarse un proyecto incompatible con los objetivos de conservación del lugar de que se trate es necesaria, por analogía con dicho artículo 6, apartado 4, una evaluación que cumpla lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» (véase, al respecto, la sentencia Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, apartado
).
En efecto, el citado artículo 6, apartado 4, sólo puede aplicarse después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats». De esta manera, el conocimiento de estas repercusiones a la luz de los objetivos de conservación del lugar en cuestión constituye un requisito previo indispensable para la aplicación de dicho artículo 6, apartado 4, ya que, a falta de esa información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar la excepción. El examen de posibles razones imperiosas de interés público de primer orden y de si existen alternativas menos perjudiciales requiere una ponderación con respecto a los perjuicios que el plan o proyecto considerado causen al lugar. Además, con objeto de determinar la naturaleza de eventuales medidas compensatorias, los perjuicios causados a este lugar deben ser identificados con precisión (sentencia Solvay y otros,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, apartado
).
Con respecto al momento al que debe referirse una evaluación
a posteriori
como la mencionada en el apartado 54 de la presente sentencia, cabe recordar que la protección que la Directiva «hábitats» ofrece a los lugares en virtud de su artículo 4, apartado 5, sólo será efectiva a partir de la fecha de la inclusión de éstos en la lista de los LIC.
En consecuencia, ninguna medida adoptada sobre la base del artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva puede referirse a una fecha que se sitúe en un periodo en que el lugar en cuestión no figuraba en la lista de los LIC.
Por otro lado, el objetivo de dicha disposición sólo se lograría parcialmente si tal medida se apoyara en un estado de conservación de los hábitats y de las especies que ocultara o que prescindiera de factores que hubieran provocado o que pudieran seguir provocando un deterioro o alteraciones significativas después de que el lugar de que se trata hubiera sido incluido en la mencionada lista.
De lo anterior se deduce que un procedimiento de evaluación
a posteriori
de un plan o de un proyecto que pueda afectar al lugar de que se trata de manera apreciable y que resulte necesario en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» debe tener en cuenta todos los elementos existentes en el momento de la inclusión del indicado lugar en la lista de los LIC, así como todas las repercusiones producidas o que pudieran producirse sobre el referido lugar después de esa fecha a raíz de la ejecución parcial o total de ese plan o de ese proyecto.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que si resulta necesaria, en circunstancias como las del litigio principal, una evaluación
a posteriori
de las repercusiones sobre el lugar de que se trata de un plan o proyecto cuya ejecución se inició después de que este lugar hubiera sido incluido en la lista de los LIC, dicha evaluación deberá efectuarse conforme a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva. Tal evaluación deberá tener en cuenta todos los elementos existentes en la fecha de la referida inclusión, así como todas las repercusiones producidas o que pudieran producirse sobre dicho lugar después de tal fecha a raíz de la ejecución parcial o total de ese plan o de ese proyecto.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
A la vista de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, de la que resulta que, por lo que respecta a una evaluación
a posteriori
como la del litigio principal, la autoridad administrativa competente está vinculada por lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», no procede responder a la segunda cuestión prejudicial planteada.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar, en esencia, si la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que, cuando se realiza una nueva evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trata al objeto de subsanar errores detectados en la evaluación previa efectuada antes de que dicho lugar fuera incluido en la lista de los LIC o en la evaluación
a posteriori
conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», siendo así que el plan o proyecto ya se ha ejecutado, las exigencias de un control ejercido en el marco de tal evaluación pueden modificarse por el hecho de que la resolución por la que se aprobó el proyecto era directamente ejecutiva, no prosperó un procedimiento de medidas provisionales y esa resolución desestimatoria ya no era recurrible.
Dicho órgano jurisdiccional también desea dilucidar si el artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que las exigencias del control ejercido en el marco de la evaluación de las soluciones alternativas pueden modificarse por el hecho de que el plan o el proyecto ya esté ejecutado.
Como se desprende de los fundamentos de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente considera que si, en una evaluación posterior de las alternativas, no fuera posible tener en cuenta el hecho de que el puente de que se trata en el litigio principal ya había sido construido al amparo de una autorización, no sólo la ejecución inmediata de la resolución de aprobación de dicha obra generaría un riesgo incalculable —aparentemente no deseado por el legislador— para dicha obra y para su promotor, sino que las consecuencias económicas y ecológicas de una realización
a posteriori
de una alternativa no se habrían tenido plenamente en cuenta. Por tanto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si también pueden incluirse, en la evaluación de las alternativas, los costes, las repercusiones ecológicas, en particular, sobre los hábitats y las especies protegidas con arreglo a la Directiva «hábitats», así como las consecuencias económicas que implicaría el desmantelamiento de una obra cuya construcción ya fue aprobada y llevada a cabo.
A este respecto, debe recordarse que, como resulta del apartado 54 de la presente sentencia, una evaluación
a posteriori
sobre la base del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» debe responder a lo exigido por el apartado 3 del mismo artículo.
Tales exigencias no pueden modificarse por el mero hecho de que la obra de que se trata fuera ejecutada al amparo de una resolución de aprobación directamente ejecutiva conforme al Derecho nacional, ni porque fuera desestimada una demanda de medidas provisionales para impedir que comenzara la construcción así autorizada y dicha resolución desestimatoria ya no fuera recurrible.
En efecto, tal como la Abogado General señaló, en esencia, en el punto 64 de sus conclusiones, y habida cuenta del objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres al que hace referencia el primer considerando de la Directiva «hábitats», el efecto útil de esta última se vería comprometido si normas procesales internas pudieran servir para atenuar la necesidad de cumplir con lo exigido por la referida Directiva.
Según alega la Comisión, una nueva evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trata de un plan o proyecto que ya ha sido ejecutado debe tener en cuenta la posibilidad de que, por razón de la realización de la obra de que se trata, ya existen los riesgos de deterioro o de alteraciones que pueden tener un efecto apreciable, en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats». Dicha evaluación debe permitir, además, determinar si, en caso de que continúe la explotación de la citada obra, tales riesgos pueden materializarse.
Si de tal nueva evaluación resulta que la construcción o la puesta en servicio del puente de que se trata en el litigio principal ya ha provocado o corre el riesgo de provocar un deterioro o alteraciones que pueden tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la Directiva «hábitats», aún queda la posibilidad, a que se alude en los apartados 55 a 59 de la presente sentencia, de aplicar por analogía el artículo 6, apartado 4, de la misma Directiva.
Con arreglo a esta última disposición, en el supuesto de que, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación realizada de conformidad con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva «hábitats», deba realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, y cuando no existan soluciones alternativas, el Estado miembro de que se trate tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida (sentencia Solvay y otros,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, como ha declarado repetidas veces el Tribunal de Justicia, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats», como excepción al criterio de autorización enunciado en la segunda frase del apartado 3 del referido artículo, debe ser objeto de una interpretación estricta (sentencia Solvay y otros,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, procede señalar, en lo concerniente a la evaluación de las soluciones alternativas en el marco de una aplicación analógica del artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats», que la búsqueda de una alternativa no puede ignorar ni el deterioro o alteración que haya podido ocasionar la construcción o la puesta en servicio de la obra de que se trata, ni los posibles beneficios que se deriven de ella. De este modo, la evaluación de las soluciones alternativas exige que se ponderen, por un lado, las consecuencias medioambientales que implicaría mantener o limitar la utilización de la obra controvertida, incluida su clausura o, incluso, su demolición y, por otro, los intereses públicos de primer orden que justificaron su construcción.
En cuanto a las medidas que pueden ser tomadas en consideración al evaluar las alternativas, incluida la posibilidad de demoler una obra como la del litigio principal, procede señalar que una medida que implicara riesgos de deterioro o de alteraciones que puedan tener un efecto apreciable, en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats», sería, tal como alegó la Comisión en la vista, contraria al objetivo de dicha disposición, por lo que no podría considerarse una de las soluciones alternativas en el sentido del apartado 4 del mismo artículo.
Dicho esto, tal como señaló la Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, si tras sopesar los intereses y las prioridades se llegara a la conclusión de que la obra ya ejecutada debe ser demolida, cualquier propuesta de demolición —al igual que la propuesta inicial de construcción de dicha obra— deberá considerarse un «plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», y deberá estar sujeta, antes de poder llevarse a cabo, a la evaluación exigida en virtud de esta disposición.
Con respecto al coste económico —al que alude el órgano jurisdiccional remitente— de las medidas que pueden ser tomadas en consideración al estudiar las alternativas, incluida la demolición de la obra ya ejecutada, procede señalar, como hace la Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, que tal coste económico no tiene la misma importancia que el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres que persigue la Directiva «hábitats». De este modo, habida cuenta de la interpretación estricta del artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva, recordada en el apartado 73 de la presente sentencia, no puede admitirse que sólo pueda ser determinante para la elección de soluciones alternativas en virtud de dicha disposición el coste económico de tales medidas.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial de la siguiente manera:
—
la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que, cuando se realiza una nueva evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trata al objeto de subsanar errores detectados en la evaluación previa efectuada antes de que dicho lugar fuera incluido en la lista de los LIC o en la evaluación
a posteriori
conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva “hábitats”, siendo así que el plan o proyecto ya se ha ejecutado, las exigencias de un control ejercido en el marco de tal evaluación no pueden modificarse por el hecho de que la resolución por la que se aprobó el proyecto fuera directamente ejecutiva, no hubiera prosperado un procedimiento de medidas provisionales y esa resolución desestimatoria ya no fuera recurrible. Además, la referida evaluación debe tener en cuenta los riesgos de deterioro o de alteraciones que puedan tener un efecto apreciable, en el sentido del mencionado artículo 6, apartado 2, y que pudieran aparecer por la realización del plan o del proyecto de que se trate;
—
el artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que las exigencias del control ejercido en el marco de la evaluación de las soluciones alternativas no pueden modificarse por el hecho de que el plan o proyecto ya esté ejecutado.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

1)
El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, debe interpretarse en el sentido de que un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión del lugar o no sea necesario para la misma y que, tras un estudio que no se ajusta a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva, haya sido aprobado antes de que el lugar de que se trata fuera incluido en la lista de los lugares de importancia comunitaria debe someterse, por las autoridades competentes, a una evaluación
a posteriori
de sus repercusiones sobre ese lugar si tal evaluación constituye la única medida apropiada para evitar que la ejecución de dicho plan o proyecto ocasione un deterioro o alteraciones que puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la citada Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si concurren tales circunstancias.

2)
El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que si resulta necesaria, en circunstancias como las del litigio principal, una evaluación
a posteriori
de las repercusiones sobre el lugar de que se trata de un plan o proyecto cuya ejecución se inició después de que este lugar hubiera sido incluido en la lista de los lugares de importancia comunitaria, dicha evaluación deberá efectuarse conforme a lo exigido por el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva. Tal evaluación deberá tener en cuenta todos los elementos existentes en la fecha de la referida inclusión, así como todas las repercusiones producidas o que pudieran producirse sobre dicho lugar después de tal fecha a raíz de la ejecución parcial o total de ese plan o de ese proyecto.

3)
La Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que, cuando se realiza una nueva evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trata al objeto de subsanar errores detectados en la evaluación previa efectuada antes de que dicho lugar fuera incluido en la lista de los lugares de importancia comunitaria o en la evaluación
a posteriori
conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43, siendo así que el plan o proyecto ya se ha ejecutado, las exigencias de un control ejercido en el marco de tal evaluación no pueden modificarse por el hecho de que la resolución por la que se aprobó el proyecto fuera directamente ejecutiva, no hubiera prosperado un procedimiento de medidas provisionales y esa resolución desestimatoria ya no fuera recurrible. Además, la referida evaluación debe tener en cuenta los riesgos de deterioro o de alteraciones que puedan tener un efecto apreciable, en el sentido del mencionado artículo 6, apartado 2, y que pudieran aparecer por la realización del plan o del proyecto de que se trate.
El artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que las exigencias del control ejercido en el marco de la evaluación de las soluciones alternativas no pueden modificarse por el hecho de que el plan o proyecto ya esté ejecutado.

Firmas
(
*1
)   Lengua de procedimiento: alemán.