CELEX: 62019CJ0651
Řízení o předběžné otázce
Azylová politika
Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
Směrnice 2013/32/EU
Článek 46
Listina základních práv Evropské unie
Článek 47
Právo na účinný opravný prostředek
Žaloba proti rozhodnutí odmítajícímu následnou žádost o mezinárodní ochranu jakožto nepřípustnou
Lhůta pro podání žaloby
Způsoby oznamování

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 60
), jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi JP a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generální komisař pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti, Belgie, dále jen „Generální komisař“) týkajícího se rozhodnutí Generálního komisaře, kterým byla následná žádost o mezinárodní ochranu podaná JP prohlášena za nepřípustnou.
Právní rámec
Unijní právo
Body 18, 20, 23, 25, 50 a 60 odůvodnění směrnice 2013/32 uvádějí:
„(18)
Je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení.
[…]
(20)
Za přesně stanovených okolností, z nichž je zřejmé, že žádost bude shledána neopodstatněnou, […] by měly mít členské státy možnost urychlit řízení o posouzení žádosti, zejména zavedením kratších avšak přiměřených lhůt pro některé procesní úkony, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení a účinný přístup žadatele k základním zásadám a zárukám stanoveným touto směrnicí.
[…]
(23)
Za určitých podmínek by měli mít žadatelé v rámci řízení o opravných prostředcích nárok na bezplatnou právní pomoc a zastoupení poskytovanou osobami, které jsou k tomu oprávněny podle vnitrostátního práva. Ve všech fázích řízení by žadatelé měli mít navíc právo na své vlastní náklady konzultovat právní poradce nebo poradce, kteří jsou k této činnosti oprávněni podle vnitrostátního práva.
[…]
(25)
V zájmu správného rozpoznání osob, jež potřebují ochranu coby uprchlíci ve smyslu článku 1 [úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, svazek 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplněné a změněné protokolem o právním postavení uprchlíků uzavřeným v New Yorku dne 31. ledna 1967] nebo coby osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, by měl mít každý žadatel účinný přístup k řízení, možnost spolupracovat a řádně komunikovat s příslušnými orgány tak, aby mohl předkládat důležité skutečnosti o svém případu, a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech fází řízení. Kromě toho by v rámci posuzování žádosti o mezinárodní ochranu mělo být žadateli zpravidla poskytnuto alespoň právo na setrvání až do vynesení rozhodnutí rozhodujícím orgánem, přístup ke službám tlumočníka pro předložení svého případu při pohovoru s orgány, možnost komunikovat se zástupcem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a s organizacemi poskytujícími poradenské služby žadatelům o mezinárodní ochranu, právo na [řádné] oznámení příslušného rozhodnutí a na sdělení toho, jaké věcné a právní důvody k danému rozhodnutí vedly, možnost konzultovat právního poradce nebo jiného poradce a právo být informován o svém právním postavení v rozhodujících okamžicích během řízení, a to v jazyce, jemuž žadatel rozumí nebo o němž se oprávněně předpokládá, že mu žadatel rozumí, a v případě zamítavého rozhodnutí právo na podání účinného opravného prostředku k soudu.
[…]
(50)
Skutečnost, že proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu […] musí být k dispozici účinné opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad práva Unie.
[…]
(60)
Tato směrnice respektuje základní práva a ctí zásady uznané v Listině. Cílem této směrnice je zejména zajistit plné respektování lidské důstojnosti a podpořit uplatňování článků 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 a 47 Listiny a v souladu s tím musí být prováděna.“
Článek 11 této směrnice stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu byla vydávána písemně.
2.   Členské státy rovněž zajistí, aby v případě zamítnutí žádosti, pokud jde o postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany, bylo rozhodnutí po skutkové a právní stránce odůvodněno a aby byla písemně poskytnuta informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí.
[…]“
Článek 12 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„S ohledem na řízení stanovená v kapitole III členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly tyto záruky:
[…]
e)
žadatelům je rozhodnutí rozhodujícího orgánu o jejich žádosti oznámeno v přiměřené době. Zastupuje-li žadatele právní poradce nebo jiný poradce, mohou členské státy vyrozumět o rozhodnutí místo žadatele tohoto právního poradce nebo jiného poradce;
f)
žadatelé jsou informováni o výsledku rozhodnutí rozhodujícího orgánu v jazyce, jemuž rozumí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, nezastupuje-li je nebo nepomáhá-li jim právní poradce nebo jiný poradce. Poskytnuté informace zahrnou informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí v souladu s čl. 11 odst. 2.“
Na základě čl. 13 odst. 2 písm. c) téže směrnice mohou členské státy stanovit, že „žadatelé musejí informovat příslušné orgány co nejdříve o místu svého současného pobytu nebo adrese a o změně tohoto místa nebo adresy. Členské státy mohou stanovit, že žadatel musí přijímat sdělení na jím posledně uvedeném místě pobytu nebo adrese“.
Článek 20 odst. 1 směrnice 2013/32 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby v řízení o opravném prostředku podle kapitoly V byla na žádost poskytnuta bezplatná právní pomoc a zastoupení. […]“
Článek 22 této směrnice uznává právo žadatelů o mezinárodní ochranu na právní pomoc a zastoupení ve všech fázích řízení.
Článek 23 uvedené směrnice v odst. 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby právní zástupce nebo jiný poradce, který je k této činnosti oprávněn podle vnitrostátního práva a který v souladu s vnitrostátním právem žadateli o mezinárodní ochranu pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, na základě kter[ého] je nebo bude rozhodnuto.“
Článek 33 odst. 2 téže směrnice stanoví:
„Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
[…]
d)
žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (
Úř. věst. 2011, L 337, s. 9
)].
[…]“
Článek 40 směrnice 2013/32, nadepsaný „Následné žádosti“, stanoví:
„1.   Pokud osoba, která v členském státě požádala o mezinárodní ochranu, v témže členském státě předloží další údaje nebo učiní následnou žádost, členský stát posoudí tyto další údaje nebo prvky následné žádosti v rámci posuzování předchozí žádosti nebo v rámci přezkumu rozhodnutí, proti kterému byl podán opravný prostředek, pokud v tomto rámci mohou příslušné orgány vzít v úvahu a posoudit všechny prvky, na nichž se zakládají další údaje nebo následná žádost.
2.   Pro účely rozhodnutí o přípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu podle čl. 33 odst. 2 písm. d) podléhá následná žádost o mezinárodní ochranu nejprve předběžnému posouzení, zda se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti nebo zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle [směrnice 2011/95].
3.   Pokud se v rámci předběžného posouzení podle odstavce 2 dospěje k závěru, že se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti či zjištění, které významně zvyšují pravděpodobnost uznání žadatele za osobu požívající mezinárodní ochrany, podle [směrnice 2011/95], posuzuje se žádost dále podle kapitoly II. Členské státy mohou stanovit rovněž jiné důvody pro další posuzování následné žádosti.
4.   Členské státy mohou rozhodnout o dalším posuzování žádosti, pouze pokud dotyčný žadatel nemohl v předchozím řízení bez vlastního zavinění uvést skutečnosti uvedené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku, zejména při využití svého práva na účinný opravný prostředek podle článku 46.
5.   Pokud není následná žádost dále posuzována podle tohoto článku, považuje se za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d).
6.   Postup podle tohoto článku se může použít rovněž v případě:
a)
závislé osoby, která podá žádost poté, co v souladu s čl. 7 odst. 2 souhlasila s tím, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a/nebo
b)
nesezdané nezletilé osoby, která podá žádost poté, co byla podána žádost jejím jménem podle čl. 7 odst. 5 písm. c).
V takových případech předběžné posouzení podle odstavce 2 sestává z posouzení, zda s ohledem na situaci této závislé osoby nebo nesezdané nezletilé osoby existují skutečnosti, které samostatnou žádost odůvodňují.
7.   Pokud osoba, na níž má být vykonáno rozhodnutí o přemístění podle nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 604/2013 [ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 31
)], předloží další údaje nebo podá následnou žádost v přemisťujícím členském státě, příslušný členský stát, jak je definován v uvedeném nařízení, posoudí tyto údaje nebo následné žádosti podle této směrnice.“
Článek 46 odst. 1 a 4 této směrnice stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a)
rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
[…]
ii)
o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2,
[…]
[…]
4.   Členské státy stanoví přiměřené lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. Lhůty nesmějí znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat tento přístup žadatele k účinnému opravnému prostředku.“
Belgické právo
Článek 39/2 odst. 1 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, du 15 décembre 1980 (zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu a usazování a o jejich vyhošťování (
Moniteur belge
ze dne 31. prosince 1980, s. 14584), ve znění platném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“), stanoví:
„Conseil [du contentieux des étrangers] (Rada pro spornou cizineckou agendu) rozhoduje prostřednictvím rozsudků o žalobách podaných proti rozhodnutím [Generálního komisaře].
[…]“
Článek 39/57 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví:
„Odstavec 1. Žaloby uvedené v článku 39/2 se podávají na základě návrhu ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, proti kterému směřují.
Návrh se podává ve lhůtě deseti dnů od doručení rozhodnutí, proti kterému žaloba směřuje:
[…]
o
pokud žaloba směřuje proti rozhodnutí o nepřípustnosti uvedenému v čl. 57/6 odst. 3 prvním pododstavci. Návrh však musí být podán ve lhůtě pěti dnů od doručení rozhodnutí, proti kterému směřuje, jedná-li se o rozhodnutí o nepřípustnosti vydané na základě čl. 57/6 odst. 3 prvního pododstavce, 5°, a pokud se cizinec v době řízení o žádosti nachází na místě určeném v článcích 74/8 a 74/9 nebo pokud je k dispozici vládě.
[…]
Odstavec 2 Běh lhůt pro podání žalob uvedených v odstavci 1 začíná:
[…]
2° je-li doručení provedeno doporučenou nebo běžnou poštovní zásilkou, třetí pracovní den následující po dni, kdy byla zásilka předána k poštovní přepravě, pokud adresát neprokáže opak;
[…]
Den uplynutí lhůty se započítává do lhůty. Připadne-li však tento den na sobotu, neděli nebo státní svátek, je dnem uplynutí lhůty nejbližší následující pracovní den.
[…]“
Článek 51/2 tohoto zákona stanoví:
„Cizinec, který podal žádost o mezinárodní ochranu podle čl. 50 odst. 3, si musí zvolit adresu pro účely doručování v Belgii.
Nezvolí-li si adresu pro účely doručování, považuje se za jeho adresu pro účely doručování sídlo Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (Generální komisařství pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti).
[…]
Každá změna adresy pro účely doručování musí být sdělena doporučenou poštovní zásilkou adresovanou [Generálnímu komisaři], jakož i [ministrovi, do jehož pravomoci patří vstup cizinců na státní území, jejich pobyt a usazování a jejich vyhošťování].
Aniž je tím dotčena možnost osobního doručení, za účinné doručení je považováno doručení na adresu pro účely doručování doporučenou poštovní zásilkou nebo kurýrní službou s doručenkou. Pokud si cizinec zvolil adresu pro účely doručování u svého právního poradce, může být účinně doručeno taktéž prostřednictvím faxu nebo jakýmkoli jiným způsobem doručení uznaným královskou vyhláškou.
[…]“
Článek 57/6 odst. 3 uvedeného zákona stanoví:
„[Generální komisař] může prohlásit za nepřípustnou žádost o mezinárodní ochranu, pokud:
[…]
5° žadatel podá následnou žádost o mezinárodní ochranu, v jejímž rámci se neobjeví ani není žadatelem předložena žádná nová skutečnost či zjištění ve smyslu článku 57/6/2;
[…]“
Na základě čl. 57/6/2 odst. 1 téhož zákona „[p]oté, co [Generální komisař] obdrží od ministra nebo jeho zmocněnce následnou žádost na základě článku 51/8, přednostně přezkoumá, zda se neobjevily nebo zda žadatel nepředložil nové skutečnosti či zjištění, které významně zvyšují pravděpodobnost, že by mu mohlo být přiznáno postavení uprchlíka podle článku 48/3 nebo doplňková ochrana podle článku 48/4. Neexistují-li takové skutečnosti či zjištění, [Generální komisař] prohlásí žádost za nepřípustnou.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Poté, co byla jeho první žádost o azyl zamítnuta, podal navrhovatel v původním řízení druhou žádost o mezinárodní ochranu, kterou Generální komisař rozhodnutím ze dne 18. května 2018 prohlásil za nepřípustnou na základě článku 57/6/2 zákona ze dne 15. prosince 1980 (dále jen „zpochybněné rozhodnutí“).
Vzhledem k tomu, že si navrhovatel v původním řízení nezvolil podle vnitrostátního práva adresu pro účely doručování v Belgii, bylo mu zpochybněné rozhodnutí doručeno dne 22. května 2018 doporučenou poštovní zásilkou v sídle Generálního komisařství pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti.
V souladu s belgickým právem započala desetidenní lhůta pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí běžet třetí pracovní den následující po dni, kdy byla zásilka podána k poštovní přepravě, tedy v pátek 25. května 2018. Vzhledem k tomu, že den uplynutí této lhůty připadl na neděli, byla tato lhůta posunuta na pondělí 4. června 2018.
Navrhovatel v původním řízení se dostavil do sídla Generálního komisaře dne 30. května 2018 a k tomuto datu potvrdil převzetí doporučené zásilky obsahující zpochybněné rozhodnutí.
Dne 7. června 2018 podal navrhovatel v původním řízení proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu, Belgie). Rozsudkem ze dne 9. října 2018 tento soud tuto žalobu odmítl z důvodu její opožděnosti.
Dne 18. října 2018 podal navrhovatel v původním řízení proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu, a sice Conseil d’État (Státní rada, Belgie).
Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Mají být článek 46 [směrnice 2013/32], který stanoví právo žadatele na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o ‚jeho žádosti o mezinárodní ochranu‘, a článek 47 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je článek 39/57 [zákona ze dne 15. prosince 1980], ve spojení s článkem 51/2, článkem 57/6 odst. 3 prvním pododstavcem, 5°, jakož i článkem 57/6/2 odst. 1 téhož zákona, které stanoví lhůtu deseti ‚kalendářních‘ dnů od doručení správního rozhodnutí pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země, zvláště v případě, kdy k doručení došlo na adrese [Generální komisařství pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti], která je ze zákona, považována‘ za adresu pro účely doručování zvolenou navrhovatelem?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 46 směrnice 2013/32, ve světle článku 47 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která pro podání opravného prostředku proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu stanoví prekluzivní desetidenní lhůtu, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, od doručení takového rozhodnutí, a to i tehdy, když v případě, že si dotčený žadatel nezvolil adresu pro účely doručování v tomto členském státě, k takovému doručení došlo v sídle vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí.
Článek 46 směrnice 2013/32 ukládá členským státům povinnost zaručit právo na účinný opravný prostředek před soudem proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí, která prohlašují žádost za nepřípustnou.
Vlastnosti opravného prostředku upraveného v článku 46 směrnice 2013/32 musí být určeny v souladu s článkem 47 Listiny, podle něhož každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem (rozsudek ze dne 18. října 2018, E. G.,
C‑662/17
,
EU:C:2018:847
, bod
a citovaná judikatura).
K doručení v sídle příslušného orgánu
Nejprve je třeba ověřit, zda článek 46 směrnice 2013/32 brání vnitrostátní právní úpravě, podle které se rozhodnutí týkající se žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří si nezvolili adresu pro účely doručování v dotčeném členském státě, doručují do sídla vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, přičemž na základě tohoto doručení začne běžet zákonná lhůta pro podání žaloby proti těmto rozhodnutím.
Oznámení rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu dotyčným žadatelům je zásadní k zaručení jejich práva na účinný opravný prostředek, jelikož těmto žadatelům umožňuje seznámit se s těmito rozhodnutími, a případně je-li doručené rozhodnutí zamítavé, napadnout je před soudem ve lhůtě pro podání žaloby stanovené vnitrostátním právem.
Směrnice 2013/32 sice v bodě 25 odůvodnění zmiňuje skutečnost, že žadatelům o mezinárodní ochranu by mělo být přiznáno právo na řádné oznámení rozhodnutí týkajících se jejich žádostí, tato směrnice však nestanoví konkrétní způsoby oznamování těchto rozhodnutí.
Článek 11 odst. 1 a 2 směrnice 2013/32 se totiž omezuje na uvedení, že členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu, jakož i informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí byly dotčeným žadatelům vydávány písemně. Dále pak, pokud jde o další záruky stanovené touto směrnicí ve prospěch těchto žadatelů, se tato směrnice bez dalšího upřesnění omezuje na to, že zaprvé v čl. 12 písm. e) zmiňuje záruku spočívající v tom, že žadatelům je rozhodnutí příslušného orgánu o jejich žádosti oznámeno v přiměřené době a zadruhé v čl. 12 písm. f) zmiňuje záruku spočívající v tom, že žadatelé jsou informováni o výsledku rozhodnutí přijatého příslušným orgánem v jazyce, jemuž rozumí, a že jsou informováni o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí v souladu s čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice.
Kromě toho je třeba uvést, že čl. 13 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32 umožňuje členským státům, aby žadatelům o mezinárodní ochranu uložily povinnost oznámit místo jejich současného pobytu nebo jejich adresu pro účely sdělení týkajících se jejich žádostí. Žádné ustanovení této směrnice však nestanoví případné důsledky, které by členské státy využívající této možnosti měly vyvodit z neoznámení takových informací pro účely uvedených sdělení.
Konečně čl. 46 odst. 4 směrnice 2013/32 ponechává na členských státech, aby stanovily pravidla nezbytná k tomu, aby mohli žadatelé o mezinárodní ochranu využít svého práva na účinný opravný prostředek.
Je přitom třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora při neexistenci unijních pravidel v dané oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců na základě zásady procesní autonomie, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situace ve vnitrostátním právu (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) [rozsudek ze dne 19. března 2020, LH (Tompa),
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
, bod
a citovaná judikatura].
Procesní pravidla týkající se oznamování rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu tudíž spadají pod zásadu procesní autonomie členských států při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.
Pokud jde zaprvé o zásadu rovnocennosti, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že její dodržování vyžaduje rovné zacházení se žalobami založenými na porušení vnitrostátního práva a podobnými žalobami založenými na porušení unijního práva [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání),
C‑180/17
,
EU:C:2018:775
, bod
a citovaná judikatura].
Je tak třeba identifikovat srovnatelná řízení či prostředky právní nápravy a dále určit, zda je s prostředky právní nápravy založenými na vnitrostátním právu zacházeno příznivěji než s prostředky právní nápravy, jež jsou spojeny s ochranou práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání),
C‑180/17
,
EU:C:2018:775
, bod
a citovaná judikatura].
Pokud jde o srovnatelnost prostředků právní nápravy, posouzení podobnosti dotyčných prostředků právní nápravy z hlediska jejich předmětu, důvodu a podstatných náležitostí je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání),
C‑180/17
,
EU:C:2018:775
, bod
a citovaná judikatura].
Stran obdobného zacházení s prostředky právní nápravy je třeba připomenout, že každý případ, ve kterém vyvstává otázka, zda je vnitrostátní procesní ustanovení týkající se prostředků právní nápravy založených na unijním právu méně příznivé než ustanovení týkající se obdobných prostředků právní nápravy vnitrostátní povahy, musí být posuzován vnitrostátním soudem s přihlédnutím k místu dotčených pravidel v řízení jako celku, k průběhu uvedeného řízení a zvláštnostem těchto pravidel u různých vnitrostátních orgánů [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání),
C‑180/17
,
EU:C:2018:775
, bod
a citovaná judikatura].
V projednávané věci navrhovatel v původním řízení tvrdí, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení porušuje zásadu rovnocennosti v rozsahu, v němž jednak z judikatury Conseil d’État (Státní rada) nevyplývá, s výjimkou azylové oblasti, že doručení na adresu pro účely doručování, přičemž se má za to, že na základě vnitrostátního zákona byla zvolena v místě sídla vnitrostátního orgánu, umožňuje běh prekluzivní lhůty, a jednak v souladu s touto judikaturou platí, pokud jde o akt, který nemusí být zveřejněn ani oznámen, že lhůta pro podání opravného prostředku začíná běžet na základě dostatečné znalosti tohoto aktu.
Předkládajícímu soudu přísluší, aby ve světle judikatury Soudního dvora uvedené v bodech 36 až 39 tohoto rozsudku ověřil, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení dodržuje zásadu rovnocennosti.
Pokud jde zadruhé o dodržení podmínky týkající se zásady efektivity, pokud jde o takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba každý případ, ve kterém vystává otázka, zda vnitrostátní procesní ustanovení znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití unijního práva, posuzovat s přihlédnutím k úloze tohoto ustanovení v celém řízení, průběhu řízení a zvláštnostem řízení před různými vnitrostátními orgány. Z tohoto hlediska je třeba zohlednit případně zejména ochranu práva na obhajobu, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení (rozsudek ze dne 24. října 2018, XC a další,
C‑234/17
,
EU:C:2018:853
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že vnitrostátní procesní pravidlo, které stanoví, že pokud si žadatel o mezinárodní ochranu nezvolil adresu pro účely doručování, bude mu rozhodnutí přijaté ve vztahu k němu doručeno v sídle vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, přičemž na základě takového doručení začíná běžet lhůta stanovená vnitrostátním právem pro podání žaloby proti uvedenému rozhodnutí, může být v zásadě ospravedlněno důvody týkajícími se právní jistoty a řádného průběhu řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu.
V případě, že by takové pravidlo neexistovalo, by totiž rozhodnutí týkající se žadatelů, kteří si nezvolili adresu pro účely doručování, nemohla být těmto žadatelům oficiálně doručena, a nemohla by tak vyvolat své účinky. Pokud by kromě toho na základě doručení uskutečněného v sídle uvedeného orgánu nezačaly běžet lhůty pro podání žaloby stanovené s ohledem na rozhodnutí týkající se těchto žadatelů, mohla by být tato rozhodnutí napadnuta u soudu bez časového omezení, případně by se nikdy nestala konečnými, takže by příslušným vnitrostátním orgánům bylo bráněno v tom, aby vyvodily nezbytné důsledky ze zamítavých rozhodnutí, zejména pokud jde o pobyt dotyčných žadatelů.
Kromě toho, jak uvedla belgická vláda ve svém písemném vyjádření, taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, poskytuje žadatelům, kteří nejsou s to oznámit příslušným orgánům bezpečnou poštovní adresu, možnost zhojit tento závažný nedostatek, neboť se na tyto žadatele vztahuje zákonem upravený mechanismus, který umožňuje, aby jim rozhodnutí, předvolání a další žádosti o informace, které se jich týkají, byly dány k dispozici na bezpečném místě, které již v zásadě navštěvovali. Z tohoto hlediska taková právní úprava usnadňuje výkon práva těchto žadatelů na účinný opravný prostředek a přispívá k dodržování jejich práva na obhajobu.
Tato právní úprava však může mít takový účinek pouze při splnění dvou podmínek, a sice jednak podmínky, že žadatel je řádně informován o tom, že v případě neoznámení adresy v dotyčném členském státě mu bude korespondence, kterou mu zašle příslušný orgán v rámci posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, zaslána do sídla Generálního komisařství pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti, a jednak podmínky, že podmínky pro přístup do tohoto sídla nadměrně neztěžují převzetí uvedené korespondence.
Z výše uvedeného vyplývá, že článek 46 směrnice 2013/32 nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se rozhodnutí týkající se žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří si nezvolili adresu pro účely doručování v dotčeném členském státě, doručují do sídla vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, potud, pokud jsou zaprvé tito žadatelé informováni o tom, že v případě, že si nezvolí adresu pro účely doručování rozhodnutí týkajícího se jejich žádosti, se bude mít za to, že si adresu pro účely doručování zvolili v místě sídla vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, zadruhé podmínky pro přístup uvedených žadatelů do tohoto sídla nadměrně neztěžují převzetí rozhodnutí, která se jich týkají, těmito žadateli a zatřetí je dodržena zásada rovnocennosti. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava, o kterou jde v původním řízení, tyto požadavky splňuje.
K desetidenní prekluzivní lhůtě pro podání žaloby, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna
Zadruhé je třeba ověřit, zda článek 46 směrnice 2013/32 brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu desetidenní prekluzivní lhůtu, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna.
Článek 46 odst. 4 směrnice 2013/32 ponechává na členských státech, aby stanovily přiměřené lhůty k tomu, aby žadatelé o mezinárodní ochranu mohli využít svého práva na účinný opravný prostředek, přičemž upřesňuje, že stanovené lhůty nesmějí znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat tento přístup k účinnému opravnému prostředku.
Jak vyplývá z bodu 34 tohoto rozsudku, stanovení lhůt pro podání opravných prostředků v rámci řízení o mezinárodní ochraně spadá pod zásadu procesní autonomie členských států při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity.
Pokud jde v projednávané věci zaprvé o dodržení zásady rovnocennosti, navrhovatel v původním řízení tvrdí, že vnitrostátní právní úprava, která lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu stanoví na deset dnů, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, porušuje tuto zásadu v rozsahu, v němž v souladu s vnitrostátním právem jednak žaloby na neplatnost jiných individuálních správních rozhodnutí, než jsou rozhodnutí přijatá na základě zákonů o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu a usazování a o jejich vyhošťování, musí být podány ve lhůtě 60 dnů po zveřejnění, doručení nebo seznámení se s dotčeným rozhodnutím, a jednak rozhodnutí přijatá v oblasti přijímání žadatelů o azyl mohou být předmětem žaloby před soudem rozhodujícím v pracovněprávních věcech ve lhůtě tří měsíců od jejich doručení.
Předkládajícímu soudu přísluší, aby ve světle judikatury Soudního dvora uvedené v bodech 36 až 39 tohoto rozsudku ověřil, zda vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení v rozsahu, v němž stanoví jednak desetidenní lhůtu pro podání žaloby a jednak tato lhůta zahrnuje státní svátky a dny pracovního volna, dodržuje zásadu rovnocennosti.
Zadruhé, pokud jde o zásadu efektivity, je třeba připomenout, že Soudní dvůr uznal slučitelnost stanovení přiměřených prekluzivních lhůt pro podávání žaloby v zájmu právní jistoty s unijním právem, protože povaha takových lhůt není taková, aby prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala výkon práv přiznaných unijním právním řádem. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že přísluší členským státům určit pro vnitrostátní právní předpisy, které spadají do rozsahu působnosti unijního práva, lhůty odpovídající zejména významu rozhodnutí, která mají být přijata, pro zúčastněné osoby, složitosti řízení a právním předpisům, které mají být použity, počtu osob, které mohou být dotčeny, a dalším veřejným nebo soukromým zájmům, které je třeba zohlednit (rozsudek ze dne 29. října 2009, Pontin,
C‑63/08
,
EU:C:2009:666
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu skutečnost, že žaloby proti rozhodnutím o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu podléhají kratší lhůtě, je v souladu s cílem urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu, který odpovídá zájmu členských států i žadatelů o takovou ochranu v souladu s bodem 18 odůvodnění směrnice 2013/32.
Kromě toho v rozsahu, v němž zajišťuje rychlejší vyřízení nepřípustných žádostí o mezinárodní ochranu, zkrácení takové lhůty pro podání žaloby umožňuje účinnější vyřízení žádostí předložených osobami, které o přiznání postavení uprchlíka žádají právem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, bod
), a přispívá tak k řádnému průběhu řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu.
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu činí deset dnů, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, tak může být v zásadě odůvodněna s ohledem na cíl urychleného vyřízení, o který směrnice 2013/32 usiluje, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu.
Jak však vyplývá z judikatury Soudního dvora, za účelem dodržování požadavků zásady efektivity musí být tato lhůta z věcného hlediska dostatečná k přípravě a podání účinného opravného prostředku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. září 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je nutno zaprvé uvést, že každé následné žádosti o mezinárodní ochranu předchází první žádost, která byla s konečnou platností zamítnuta, v rámci níž příslušný orgán provedl úplné posouzení za účelem určení, zda lze dotčeného žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany. Dále pak před tím, než se zamítavé rozhodnutí stane konečným, má tento žadatel právo na opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí.
V tomto kontextu je třeba poznamenat, že jak vyplývá z článku 40 směrnice 2013/32, následná žádost o mezinárodní ochranu směřuje k tomu, aby dotyčný žadatel předložil nové skutečnosti či zjištění ve srovnání s těmi, které byly posouzeny v rámci předchozí žádosti a které významně zvyšují pravděpodobnost toho, že lze tohoto žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany. Pokud předběžné posouzení takovéto žádosti odhalí, že se takové nové skutečnosti či zjištění objevily nebo byly žadatelem předloženy, posuzuje se žádost dále podle kapitoly II této směrnice. Naproti tomu jestliže toto předběžné posouzení takové skutečnosti či zjištění neodhalí, uvedená žádost se prohlásí za nepřípustnou v souladu s čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice.
Soud, kterému byla předložena žaloba proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu, se tak musí omezit na ověření, zda na rozdíl od toho, co rozhodl příslušný orgán, z předběžného posouzení této žádosti vyplývají nové skutečnosti či zjištění ve smyslu uvedeném v předchozím bodě. Z toho vyplývá, že se žalobce ve své žalobě podané k tomuto soudu musí v podstatě omezit na prokázání, že měl důvodně za to, že existují nové skutečnosti či zjištění v porovnání s těmi, které byly posouzeny v rámci jeho předchozí žádosti.
Užitečný obsah návrhu v rámci takové žaloby je tedy nejen omezen na skutečnosti uvedené v předchozím bodě, ale rovněž úzce spjat s obsahem následné žádosti, která vedla k zamítavému rozhodnutí, takže na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatel v původním řízení ve svém písemném vyjádření, vyhotovení takového návrhu není
a priori
zvláště složité, což by vyžadovalo lhůtu delší než deset dnů, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna.
Zadruhé je nutno připomenout, že v rámci opravného prostředku před soudem stanoveného v článku 46 směrnice 2013/32 jsou navrhovatelům zaručena určitá specifická procesní práva, mezi něž patří zejména, jak vyplývá z článků 20 a 22 směrnice 2013/32, vykládaných ve světle bodu 23 odůvodnění této směrnice, možnost bezplatné právní pomoci a zastoupení, jakož i přístup k právnímu zástupci nebo poradci. Kromě toho článek 23 uvedené směrnice zajišťuje právnímu zástupci nebo jinému poradci žadatele přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, na základě kterého je nebo bude rozhodnuto.
Lze mít tedy za to, že lhůta pro podání opravného prostředku je z věcného hlediska dostatečná k přípravě a podání účinného opravného prostředku pouze potud, pokud je přístup navrhovatele k procesním zárukám uvedeným v předcházejícím bodě zajištěn v takové lhůtě, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
V tomto ohledu a s výhradou uvedených ověření se nejeví, že desetidenní lhůta zahrnující státní svátky a dny pracovního volna je z věcného hlediska nedostatečná k přípravě a podání účinného opravného prostředku proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu.
Tyto úvahy platí tím spíše, že v projednávané věci, jak vyplývá z bodu 14 tohoto rozsudku, vnitrostátní právní úprava, o kterou jde v původním řízení, stanoví jednak, že je-li doručení provedeno doporučenou poštovní zásilkou, tato lhůta se prodlouží o tři pracovní dny, a jednak, že připadne-li den uplynutí lhůty na sobotu, neděli nebo státní svátek, je dnem uplynutí lhůty nejbližší následující pracovní den, přičemž tato pravidla byla ostatně v projednávané věci použita.
Za těchto podmínek článek 46 směrnice 2013/32 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu desetidenní prekluzivní lhůtu, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, potud, pokud je účinný přístup žadatelů, jichž se takové rozhodnutí týká, k procesním zárukám, které unijní právo přiznává žadatelům o mezinárodní ochranu, v takové lhůtě zajištěn, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 46 směrnice 2013/32, ve světle článku 47 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která pro podání opravného prostředku proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu stanoví prekluzivní desetidenní lhůtu, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, od doručení takového rozhodnutí, a to i tehdy, když v případě, že si dotčený žadatel nezvolil adresu pro účely doručování v tomto členském státě, k takovému doručení došlo v sídle vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, potud, pokud jsou zaprvé tito žadatelé informováni o tom, že v případě, že si nezvolí adresu pro účely doručování rozhodnutí týkajícího se jejich žádosti, se bude mít za to, že si adresu pro účely doručování zvolili v místě sídla tohoto vnitrostátního orgánu, zadruhé podmínky pro přístup uvedených žadatelů do tohoto sídla nadměrně neztěžují převzetí rozhodnutí, která se jich týkají, těmito žadateli, zatřetí účinný přístup k procesním zárukám, které unijní právo přiznává žadatelům o mezinárodní ochranu, je jim zajištěn v takové lhůtě a začtvrté je dodržena zásada rovnocennosti. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava, o kterou jde v původním řízení, tyto požadavky splňuje.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Článek 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která pro podání opravného prostředku proti rozhodnutí o nepřípustnosti následné žádosti o mezinárodní ochranu stanoví prekluzivní desetidenní lhůtu, zahrnující státní svátky a dny pracovního volna, od doručení takového rozhodnutí, a to i tehdy, když v případě, že si dotčený žadatel nezvolil adresu pro účely doručování v tomto členském státě, k takovému doručení došlo v sídle vnitrostátního orgánu příslušného k posuzování těchto žádostí, potud, pokud jsou zaprvé tito žadatelé informováni o tom, že v případě, že si nezvolí adresu pro účely doručování rozhodnutí týkajícího se jejich žádosti, se bude mít za to, že si adresu pro účely doručování zvolili v místě sídla tohoto vnitrostátního orgánu, zadruhé podmínky pro přístup uvedených žadatelů do tohoto sídla nadměrně neztěžují převzetí rozhodnutí, která se jich týkají, těmito žadateli, zatřetí účinný přístup k procesním zárukám, které unijní právo přiznává žadatelům o mezinárodní ochranu, je jim zajištěn v takové lhůtě a začtvrté je dodržena zásada rovnocennosti. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava, o kterou jde v původním řízení, tyto požadavky splňuje.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.