CELEX: 62018CJ0636
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Środowisko naturalne
Dyrektywa 2008/50/WE
Jakość otaczającego powietrza
Artykuł 13 ust. 1 i załącznik XI
Systematyczne i ciągłe przekroczenie wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu (NO2) w określonych francuskich strefach i aglomeracjach
Artykuł 23 ust. 1
Załącznik XV
„Jak najkrótszy” okres przekroczenia
Odpowiednie środki

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:
–
poprzez systematyczne i ciągłe przekraczanie rocznej dopuszczalnej wartości dla dwutlenku azotu (NO
) od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwunastu francuskich aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie: Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), zone urbaine régionale (regionalna strefa miejska, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon-Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) i Nice (FR24A01), oraz poprzez systematyczne i ciągłe przekraczanie godzinowej dopuszczalnej wartości dla NO
od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwóch francuskich aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie: Paris (FR04A01) i Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), Republika Francuska w sposób ciągły nie wypełniała, od tej daty, zobowiązań wynikających z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (
Dz.U. 2008, L 152, s. 1
) w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy, od momentu wejścia w życie w 2010 r. dopuszczalnych wartości, oraz
–
od dnia 11 czerwca 2010 r. Republika Francuska nie wypełniła zobowiązań wynikających z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XV do tej dyrektywy, a w szczególności zobowiązania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy.
Ramy prawne
Dyrektywa 96/62/WE
Artykuł 7 dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (
Dz.U. 1996, L 296, s. 55
), zatytułowany „Poprawa jakości otaczającego powietrza. Wymagania ogólne”, stanowił w ust. 1 i 3:
„1.   Państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych.
[…]
3.   Państwa członkowskie sporządzają plany działań wskazujące środki, jakie zostaną podjęte w perspektywie krótkoterminowej, w przypadkach gdy istnieje ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych lub progów alarmowych, w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa i ograniczenia czasu trwania takiego stanu. Plany takie, w zależności od indywidualnych przypadków, mogą zawierać możliwości kontroli oraz, gdy to niezbędne, zawieszenia działalności przyczyniającej się do przekroczenia wartości dopuszczalnych, z ruchem pojazdów mechanicznych włącznie”.
Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Środki stosowane w strefach, gdzie poziomy zawartości są wyższe niż wartości dopuszczalne”, przewidywał w ust. 1, 3 i 4:
„1.   Państwa członkowskie sporządzają wykazy stref i aglomeracji, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji.
[…]
3.   W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1 państwa członkowskie podejmują środki zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie.
Wyżej wymieniony plan lub program, który musi być udostępniony dla ogółu społeczeństwa, zawiera[…] co najmniej informacje wymienione w załączniku IV.
4.   W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1, w których poziom zawartości więcej niż jednego zanieczyszczenia przewyższa wartości dopuszczalne, państwa członkowskie przygotowują zintegrowane plany dotyczące [wszystkich] tych zanieczyszczeń”.
Zgodnie z art. 11 omawianej dyrektywy, zatytułowanym „Przekazywanie informacji i sprawozdań”, państwa członkowskie były zobowiązane do przedstawiania Komisji corocznych sprawozdań w przedmiocie poszanowania wartości dopuszczalnych stosowanych do stężeń NO
.
Dyrektywa 1999/30/WE
Zgodnie z art. 4 dyrektywy Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (
Dz.U. 1999, L 163, s. 41
), zatytułowanym „Dwutlenek azotu i tlenki azotu”:
„1.   Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia dwutlenku azotu i, tam, gdzie to stosowne, tlenków azotu, w otaczającym powietrzu, podlegające ocenie zgodnie z art. 7, nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych w załączniku II sekcja I z zachowaniem podanych w nim terminów.
Ustanowione w załączniku II sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 [dyrektywy 96/62].
2.   Jako progi alarmowe dla stężeń dwutlenku siarki [dwutlenku azotu] przyjmuje się wartości ustanowione w załączniku II sekcja II”.
Jeśli chodzi o ochronę zdrowia ludzkiego, załącznik II do dyrektywy 1999/30 ustalał na dzień 1 stycznia 2010 r. datę, od której należało przestrzegać dopuszczalnych wartości dla NO
.
Zgodnie z art. 12 tej dyrektywy państwa członkowskie miały wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania przed dniem 19 lipca 2001 r.
Dyrektywa 2008/50
Dyrektywa 2008/50, która weszła w życie w dniu 11 czerwca 2008 r., zastępuje pięć wcześniej istniejących aktów prawnych dotyczących trendów i zarządzania jakością otaczającego powietrza, w szczególności dyrektywy 96/62 i 1999/30, które uchylono z dniem 11 czerwca 2010 r., jak wynika to z art. 31 dyrektywy 2008/50.
Załącznik XI do tej dyrektywy wskazuje jednak, że dopuszczalnej wartości dla NO
należy przestrzegać od dnia 1 stycznia 2010 r.
Artykuł 1 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje w pkt 1–3:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:
1)
zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;
2)
ocenę jakości powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów;
3)
uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje w pkt 5, 8, 16–18 i 24:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
5)
»wartość dopuszczalna« oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany;
[…]
8)
»plany ochrony powietrza« oznacza[ją] plany, które wyznaczają środki w celu osiągnięcia wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych;
[…]
16)
»strefa« oznacza część terytorium państwa członkowskiego wyznaczoną przez to państwo do celów zarządzania i oceny jakości powietrza;
17)
»aglomeracja« oznacza strefę o koncentracji ludności przekraczającej 250000 mieszkańców lub, w przypadku gdy liczba ludności wynosi 250000 lub mniej, obszar o gęstości zaludnienia na km
ustalonej przez państwa członkowskie;
18)
»PM
« oznacza pył przechodzący przez otwór sortujący, zdefiniowany w referencyjnej metodzie poboru próbek i pomiaru PM
, EN 12341, przy 50% granicy sprawności dla średnicy aerodynamicznej do 10 μm;
[…]
24)
»tlenki azotu« oznaczają sumę ilościowego stosunku mieszanki (ppbv) podtlenku azotu (tlenek azotu) i dwutlenku azotu, wyrażoną w jednostkach stężenia wagowego dwutlenku azotu (μg/m
)”.
Artykuł 13 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM
, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.
Marginesy tolerancji podane w załączniku XI stosuje się zgodnie z art. 22 ust. 3 i z art. 23 ust. 1”.
Artykuł 22 tej dyrektywy, zatytułowany „Odroczenie terminów realizacji i wyłączenie z obowiązku stosowania określonych wartości dopuszczalnych”, ma następujące brzmienie:
„1.   W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla dwutlenku azotu lub benzenu nie może być osiągnięta w terminach określonych w załączniku XI, państwa członkowskie mogą odroczyć ustalone terminy maksymalnie o pięć lat w odniesieniu do danej strefy lub aglomeracji, pod warunkiem że opracowany został plan w zakresie jakości powietrza zgodnie z art. 23 dla strefy lub aglomeracji, której dotyczyć ma odroczenie terminu. Plan ochrony powietrza powinien być uzupełniony informacjami określonymi w załączniku XV sekcja B odnoszącymi się do tych zanieczyszczeń i wykazywać, w jaki sposób przed upływem odroczonego terminu zostanie osiągnięta zgodność w zakresie wartości dopuszczalnych.
2.   W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM
określonymi w załączniku XI nie może być osiągnięta ze względu na szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączone z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do dnia 11 czerwca 2011 r., po spełnieniu warunków określonych w ust. 1 oraz wykazaniu przez to państwo członkowskie, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu dotrzymania terminów.
3.   W przypadku stosowania ust. 1 lub 2 państwo członkowskie zapewnia, że wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie są przekraczane o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI.
4.   Państwa członkowskie informują Komisję o przypadkach, które ich zdaniem wymagają stosowania ust. 1 lub 2, i przekazują plan ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 1, wraz z odpowiednimi informacjami potrzebnymi Komisji do oceny, czy spełniono konieczne warunki. W swojej ocenie Komisja uwzględni przewidywane skutki działań podjętych przez państwa członkowskie dla jakości otaczającego powietrza w państwach członkowskich teraz i w przyszłości, jak również przewidywane skutki obecnych działań wspólnotowych oraz planowanych działań wspólnotowych, które ma zaproponować Komisja, na jakość [dla jakości] otaczającego powietrza.
W przypadku gdy w terminie dziewięciu miesięcy od daty otrzymania powyższego powiadomienia Komisja nie zgłosi zastrzeżeń, wymogi ust. 1 lub 2 uznaje się za spełnione.
W razie zastrzeżeń Komisja może zażądać od państw członkowskich dostosowania lub przygotowania nowych planów ochrony powietrza”.
Artykuł 23 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza”, stanowi w ust. 1:
„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.
Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.
W przypadku gdy plany muszą zostać przygotowane lub zrealizowane w odniesieniu do kilku rodzajów zanieczyszczeń, państwa członkowskie w miarę potrzeb przygotowują i realizują zintegrowane plany ochrony powietrza obejmujące wszystkie przedmiotowe zanieczyszczenia”.
W załączniku XI do dyrektywy 2008/50 określono następujące dopuszczalne wartości dla NO
:
Okres uśredniania wyników pomiarów
Wartości dopuszczalne
Margines tolerancji
Termin osiągnięcia wartości dopuszczalnej
Dwutlenek azotu

1 godzina
200 μg/m
, nie może zostać przekroczona więcej niż 18 razy w roku kalendarzowym
[…] 0% do dnia 1 stycznia 2010 r.
[…] 1 stycznia 2010 r.
Rok kalendarzowy
40 μg/m
50% w dniu 19 lipca 1999 r., zmniejszony w dniu 1 stycznia 2001 r., a następnie co 12 miesięcy o równą ilość rocznych udziałów procentowych, tak, aby osiągnąć 0% do dnia 1 stycznia 2010 r.
[…] 1 stycznia 2010 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W dniu 7 marca 2012 r. Republika Francuska wniosła, na podstawie art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50, o odroczenie terminu przewidzianego na przestrzeganie dopuszczalnych wartości NO
. Wniosek ten dotyczył rocznych dopuszczalnych wartości w 24 strefach terytorium francuskiego oraz godzinowych dopuszczalnych wartości w trzech z tych stref. Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. Komisja na podstawie art. 22 ust. 4 tej dyrektywy zgłosiła zastrzeżenia do tego wniosku o odroczenie. Republika Francuska nie zakwestionowała tej decyzji. To państwo członkowskie miało zatem obowiązek przestrzegania dopuszczalnych wartości NO
obliczonych na godzinę lub na rok kalendarzowy, począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., zgodnie z załącznikiem XI do wspomnianej dyrektywy.
Z powodu przekroczeń rocznych dopuszczalnych wartości NO
w wielu strefach terytorium francuskiego od dnia 1 stycznia 2010 r. Komisja wszczęła w dniu 12 lutego 2014 r. postępowanie w ramach mechanizmu UE Pilot.
W dniu 19 czerwca 2015 r. Komisja skierowała do władz francuskich wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła, że Republika Francuska nie przestrzegała dopuszczalnych wartości stosowanych do NO
w 19 strefach terytorium francuskiego, wymienionych w załączniku I do tego pisma. Komisja uznała również, że wprawdzie to państwo członkowskie przyjęło plany dotyczące jakości powietrza lub inne środki mające na celu zmniejszenie emisji NO
, uchybiło jednak zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, a w szczególności akapitu drugiego tego ustępu, który zobowiązuje do zapewnienia, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy. Ponadto Komisja stwierdziła, że naruszenie nadal trwa.
Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz pismem uzupełniającym z dnia 27 lipca 2016 r. władze francuskie odpowiedziały na wezwanie Komisji do usunięcia uchybienia. Ponadto przedstawiły swoje sprawozdania roczne odpowiednio w dniu 30 października 2015 r. za rok 2014 i w dniu 22 października 2016 r. za rok 2015.
Uznawszy, że odpowiedź udzielona przez Republikę Francuską nie była satysfakcjonująca, Komisja wydała w dniu 15 lutego 2017 r. uzasadnioną opinię, którą doręczono Republice Francuskiej w dniu 16 lutego 2017 r. i w której uznała ona, że to państwo członkowskie uchybiło w trzynastu strefach terytorium francuskiego, mianowicie dwunastu strefach będących przedmiotem niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia, a także w strefie Saint-Étienne Rhône-Alpes (FR29A01), od dnia 1 stycznia 2010 r., zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy z jednej strony art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy, a z drugiej strony art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w związku z sekcją A załącznika XV do niej. W konsekwencji Komisja wezwała Republikę Francuską do podjęcia wymaganych środków w celu dostosowania się do owej uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy liczonych od daty jej otrzymania.
Władze francuskie odpowiedziały na tę uzasadnioną opinię pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. uzupełnionym pismami z dnia 16 października 2017 r., 8 lutego 2018 r. i 19 kwietnia 2018 r., w których władze te przypomniały, że przekroczenie dopuszczalnych wartości począwszy od 2010 r. należy oceniać w świetle, po pierwsze, trudności strukturalnych, które uniemożliwiają przestrzeganie tych wartości w terminie przewidzianym w dyrektywie 2008/50, a po drugie, poczynionych wysiłków, które umożliwiły znaczną poprawę jakości otaczającego powietrza w rozpatrywanych strefach.
W dniu 8 września 2017 r. zorganizowano również spotkanie techniczne. Po nim, w dniu 30 stycznia 2018 r., Komisja zorganizowała spotkanie dotyczące jakości powietrza, w którym wzięli udział ministrowie właściwi ds. środowiska kilku państw członkowskich, w tym Republiki Francuskiej, oraz komisarz właściwy w tej dziedzinie.
Uznawszy jednak, że Republika Francuska nie podjęła wszystkich środków niezbędnych do wywiązania się ze zobowiązań ciążących na niej na mocy dyrektywy 2008/50, Komisja w dniu 11 października 2018 r. wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego systematycznego i ciągłego naruszania przepisów art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym Komisja podnosi, że Republika Francuska w sposób systematyczny i ciągły naruszała zobowiązania wynikające z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, ponieważ przewidziane w tej dyrektywie roczne dopuszczalne wartości dotyczące NO
przekroczono w dwunastu strefach i aglomeracjach, o których mowa w pkt 1 niniejszego wyroku, a godzinowe dopuszczalne wartości przekroczono w dwóch z tych stref, mianowicie w Île-de-France-Paris i w Lyon Rhône-Alpes.
Komisja podnosi, że w pkt 69 wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), który dotyczy zanieczyszczenia otaczającego powietrza pyłem PM
, również objętym dyrektywą 2008/50, Trybunał orzekł, iż przekroczenie dopuszczalnych wartości wystarczy dla stwierdzenia uchybienia przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej. Tymczasem w niniejszej sprawie sprawozdania roczne za lata 2010–2016 przekazane tej instytucji przez same władze francuskie zgodnie z art. 27 dyrektywy 2008/50, jak również niektóre informacje dostarczone przez te władze na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, dostarczają dowodu na to uchybienie. Władze francuskie przekazały dane tymczasowe dotyczące roku 2017, ale służby Komisji nie zatwierdziły ich jeszcze.
Republika Francuska podnosi na wstępie dwa argumenty.
Po pierwsze, Republika Francuska kwestionuje reprezentatywność stwierdzonych przez Komisję przekroczeń dopuszczalnych wartości NO
, które to przekroczenia zostały zarejestrowane przez ograniczoną liczbę stacji pomiarowych zlokalizowanych wyłącznie w pobliżu określonych dużych szlaków komunikacyjnych. Te przekroczenia nie świadczą zatem o jakości powietrza w całości rozpatrywanych dwunastu stref i aglomeracji, która uległa ogólnej poprawie.
W tym kontekście Republika Francuska podnosi, że przyjęcie najwyższej wartości w każdej strefie nie pozwala na przedstawienie reprezentatywnego obrazu trendu jakości powietrza w całej tej strefie.
Po drugie, Republika Francuska uważa, że podjęte przez nią środki są ograniczane na skutek wzrostu demograficznego połączonego z rozwojem środków transportu. Ponadto środki, jakie mają być podjęte przez państwa członkowskie, zmierzające w szczególności do ograniczenia ruchu na drogowych szlakach komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, powinny uwzględniać cechy urbanistyczne rozpatrywanych stref i aglomeracji. Istotne jest bowiem, aby wspomniane środki nie prowadziły do przenoszenia ruchu, a zatem siłą rzeczy zanieczyszczających emisji, do innych stref miejskich i na szlaki komunikacyjne nieprzystosowane do tego lub o niewielkich rozmiarach oraz aby uwzględniały one potrzeby transportu ludności. Republika Francuska podkreśla w tym względzie, że zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w ramach transpozycji dyrektywy 2008/50 powinien być wykonywany zgodnie z postanowieniami traktatów, w szczególności z podstawową zasadą swobodnego przepływu towarów i osób, co na przykład nie pozwala na ustanowienie sektorowych zakazów przepływu.
Ponadto rozwój innych rozwiązań w zakresie mobilności wymagałby znacznych i kosztownych inwestycji, które można zrealizować jedynie w długim okresie. Skuteczność środków przyjętych przez Republikę Francuską jest również uzależniona od modernizacji floty samochodowej, utrudnionej z uwagi na fakt, że gospodarstwa domowe zachowują swoje samochody coraz dłużej.
Republika Francuska utrzymuje poza tym, że ze względu na wrażliwość opinii publicznej na tę kwestię nie można obecnie wprowadzić przepisów bardziej restrykcyjnych, takich jak uregulowania zwiększające opodatkowanie paliw silnikowych, ponieważ mogą one prowadzić do zakłóceń porządku publicznego. Ogólnie rzecz biorąc, skuteczność przyjętych środków jest uzależniona od zachowań ludności i zmian w mentalności.
W podsumowaniu tych uwag wstępnych Republika Francuska powołuje się na zaniedbanie, którego dopuściła się sama Komisja, zwlekając z przyjęciem na poziomie Unii środków niezbędnych do realizacji celów, do których zmierza dyrektywa 2008/50. Podnosi ona w szczególności, że spodziewany w odniesieniu do emisji NO
skutek norm ustanowionych na poziomie Unii w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów (
Dz.U. 2007, L 171, s. 1
) jest mniejszy niż zakres spadku emisji przewidywany przy ustanawianiu dopuszczalnych wartości w ramach przyjęcia dyrektywy 2008/50.
Republika Francuska nie kwestionuje ciągłego charakteru przekroczeń dopuszczalnych wartości godzinowych i rocznych NO
w strefach i aglomeracjach będących przedmiotem skargi wniesionej przez Komisję. Kwestionuje ona jednak rzekomo systematyczny charakter tych przekroczeń.
Ponadto Republika Francuska przypomina, że większość państw członkowskich napotyka trudności strukturalne utrudniające poszanowanie rocznej dopuszczalnej wartości NO
przewidzianej w dyrektywie 2008/50.
W tym kontekście Republika Francuska podnosi, że przy badaniu wartości ustalonych przez stacje pomiarowe należy mieć na względzie położenie tych stacji, uwzględniając okoliczność, że niektóre z nich znajdują się w miejscach położonych bliżej źródeł emisji NO
, niż tego wymaga dyrektywa 2008/50. Należy również wziąć pod uwagę ogólną poprawę jakości powietrza we Francji. Republika Francuska wskazuje w tym względzie, że podjęte przez nią środki umożliwiły znaczne zmniejszenie emisji NO
. Na całym terytorium kraju liczba stacji pomiarowych wykazujących przekroczenia rocznej dopuszczalnej wartości NO
spadła ponad dwukrotnie w latach 2000–2017. W latach 2010–2017 udział miejskich stacji pomiarowych, znajdujących się pod wpływem ruchu drogowego, które wykazały przekroczenie rocznej dopuszczalnej wartości NO
, spadł dwukrotnie. W tym samym okresie spadek średniej koncentracji NO
mierzonej przez te miejskie stacje pomiarowe był dwa razy szybszy niż dla wszystkich stacji pomiarowych. Wynika z tego, że część ludności narażona na skutki przekroczenia tej dopuszczalnej wartości zmniejszyła się.
Republika Francuska dochodzi do wniosku, że pomimo ograniczeń wynikających ze wspomnianych czynników strukturalnych badanie trendu jakości powietrza na całym terytorium francuskim wykazuje znaczny spadek emisji i stężeń NO
od 2010 r. pod wpływem środków podjętych przez władze francuskie.
Ocena Trybunału
Zarzut dotyczący naruszenia zobowiązania przewidzianego w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/50 należy ocenić z uwzględnieniem utrwalonego orzecznictwa, w myśl którego postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym ustaleniu, że dane państwo członkowskie nie przestrzega zobowiązań nałożonych przez traktat FUE lub akt prawa wtórnego (zob. wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie fakt przekroczenia dopuszczalnych wartości dla NO
w otaczającym powietrzu wystarcza sam w sobie do stwierdzenia uchybienia przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszej sprawie dane wynikające ze sprawozdań rocznych dotyczących jakości powietrza, przedłożonych przez Republikę Francuską na podstawie art. 27 dyrektywy 2008/50, świadczą o tym, że od 2010 r. do 2016 r. włącznie to państwo członkowskie regularnie przekraczało, po pierwsze, roczne dopuszczalne wartości dla NO
w dwunastu francuskich aglomeracjach i strefach, a po drugie, godzinowe dopuszczalne wartości dla tego zanieczyszczenia w dwóch z tych aglomeracji i stref.
Z powyższego wynika, że stwierdzone w ten sposób przekroczenie należy uznać za ciągłe, co Republika Francuska przyznaje zresztą już od etapu poprzedzającego wniesienie skargi, ale również za systematyczne, i to bez obowiązku przedstawiania przez Komisję dodatkowych dowodów tego przekroczenia.
W odniesieniu do argumentu przedstawionego przez Republikę Francuską, zgodnie z którym uchybienie zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy należy oceniać w świetle trudności strukturalnych napotkanych przy transpozycji tej dyrektywy, należy przypomnieć, że zgodnie z załącznikiem XI do wspomnianej dyrektywy datę, od której należało przestrzegać dopuszczalnych wartości dla NO
, ustalono na dzień 1 stycznia 2010 r.
Tymczasem ze względu na to, że dokonano obiektywnego stwierdzenia nieprzestrzegania przez państwo członkowskie zobowiązań, które nakłada na nie traktat FUE lub akt prawa wtórnego, nie ma znaczenia, czy uchybienie wynika z woli państwa członkowskiego, któremu jest przypisywane, z jego zaniedbania czy też z trudności technicznych lub strukturalnych, z którymi zostało ono skonfrontowane (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji nie można uwzględnić argumentu Republiki Francuskiej dotyczącego występowania problemów strukturalnych.
To samo odnosi się do argumentu tego państwa członkowskiego dotyczącego niereprezentatywnego charakteru przekroczeń dopuszczalnych wartości NO
. Po pierwsze bowiem, w odniesieniu do okoliczności, że Komisja przyjęła jedynie roczne i godzinowe wartości stężenia NO
w otaczającym powietrzu pochodzące ze stacji pomiarowej, w której zaobserwowano najwyższe wartości w rozpatrywanej strefie, wystarczy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować z uwzględnieniem celów i systematyki uregulowania, w którym te przepisy są osadzone, w ten sposób, że do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy dopuszczalnej wartości dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, by poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości stwierdzono w jednym punkcie pomiarowym (wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, pkt
,
,
). Wynika z tego, że Komisja mogła przyjąć dla każdej z dwunastu stref lub aglomeracji, o których mowa w niniejszej skardze, roczne i godzinowe wartości stężenia NO
w otaczającym powietrzu pochodzące ze stacji pomiarowej, w której zaobserwowano najwyższe wartości w danej strefie lub aglomeracji.
Co się tyczy, po drugie, argumentu, zgodnie z którym zarzucane przekroczenia zostały zarejestrowane przez stacje pomiarowe położone najbliżej dużych drogowych szlaków komunikacyjnych, a ponadto niektóre z tych stacji znajdowały się w miejscach położonych bliżej źródeł emisji NO
, niż tego wymagała dyrektywa 2008/50, należy stwierdzić, że wprawdzie rozmieszczenie punktów pomiarowych zajmuje centralne miejsce w systemie oceny i poprawy jakości powietrza, który dyrektywa ta przewiduje, a sam cel tej dyrektywy byłby zagrożony, gdyby punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie lub aglomeracji nie były rozmieszczone zgodnie z kryteriami, które ona przewiduje (wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, pkt
,
), lecz Republika Francuska nie kwestionuje okoliczności, że rozmieszczenie stacji pomiarowych blisko dużych drogowych szlaków komunikacyjnych jest zgodne z kryteriami skali makro rozmieszczenia punktów pomiarowych określonymi w załączniku III do dyrektywy 2008/50.
W odniesieniu do argumentu Republiki Francuskiej, zgodnie z którym konieczność poszanowania prawa Unii, a w szczególności swobody przepływu towarów, ogranicza zakres uznania państw członkowskich przy przyjmowaniu środków mających na celu ograniczenie emisji NO
generowanych przez ruch drogowy, takich jak sektorowy zakaz poruszania się, należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 117, 138 i 140 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (
C‑28/09
,
EU:C:2011:854
) – Trybunał orzekł, iż taki sektorowy zakaz może być odpowiedni dla zapewnienia realizacji celu obejmującego ochronę środowiska naturalnego i uzasadniać tym samym ograniczenie swobody przepływu towarów z zastrzeżeniem, że nie istnieje środek w mniejszym stopniu ograniczający swobodę przepływu w świetle realizowanego w ten sposób celu.
W odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym Komisja zwlekała z przyjęciem środków niezbędnych do realizacji celów dyrektywy 2008/50, należy stwierdzić, że nie może on zwolnić Republiki Francuskiej z odpowiedzialności za uchybienie zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej.
Republika Francuska uważa ponadto, że spodziewany w odniesieniu do emisji NO
skutek norm ustanowionych w rozporządzeniu nr 715/2007 okazał się mniejszy niż zakres spadku emisji przewidywanego przy ustanawianiu dopuszczalnych wartości w ramach przyjęcia dyrektywy 2008/50. W tym względzie, poza okolicznością, że pojazdy silnikowe objęte tymi normami nie są jedyną i wyłączną przyczyną emisji NO
, co Republika Francuska zresztą przyznała, oraz że uregulowania Unii mające zastosowanie do homologacji typu pojazdów silnikowych nie mogą zwalniać państw członkowskich z obowiązku przestrzegania dopuszczalnych wartości ustalonych od dnia 1 stycznia 2010 r. w dyrektywie 2008/50, należy zauważyć, iż Republika Francuska pomija okoliczność, że zgodnie z przepisami art. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 5 dyrektywy 2008/50, w świetle motywów 1–3 tej dyrektywy, dopuszczalne wartości nie zostały ustalone z punktu widzenia spodziewanych skutków norm ustanowionych w rozporządzeniu nr 715/2007, ale na podstawie danych naukowych i doświadczenia państw członkowskich, w taki sposób, aby odzwierciedlały poziom uznany przez Unię Europejską i przez państwa członkowskie za odpowiedni do uniknięcia szkodliwego wpływu zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, do zapobieżenia temu wpływowi i do ograniczenia go.
Ponadto wbrew temu, co twierdzi Republika Francuska, ewentualny częściowy trend spadkowy, o którym świadczą zgromadzone dane i który nie prowadzi jednak do wniosku, że to państwo członkowskie respektowało dopuszczalne wartości, do czego było zobowiązane, nie pozwala podważyć stwierdzenia uchybienia, które się mu w tym zakresie przypisuje (wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
).
W tych okolicznościach zarzut pierwszy należy uwzględnić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z sekcją A załącznika XV do tej dyrektywy
Argumentacja stron
W zarzucie drugim Komisja twierdzi w istocie, że Republika Francuska w okresie od dnia 11 czerwca 2010 r. uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
Komisja wskazuje w tym względzie, że wprawdzie w ramach wprowadzania w życie tego przepisu państwo członkowskie dysponuje w swoich planach dotyczących jakości powietrza pewnym zakresem uznania w wyborze środków, jakie należy podjąć, lecz powinny one w każdym razie pozwolić na to, by okres przekroczenia dopuszczalnych wartości był jak najkrótszy.
Komisja podnosi, że w celu ustalenia, czy plan dotyczący jakości powietrza przewiduje środki odpowiednie do tego, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy, co wymaga analizy każdego konkretnego przypadku, należy wziąć pod uwagę sześć czynników, wywiedzionych w szczególności z orzecznictwa wskazanego w pkt 37 i 42 niniejszego wyroku.
Po pierwsze, przekroczenie dopuszczalnych wartości w długim okresie oraz, po drugie, szacowany czas trwania przekroczenia dopuszczalnych wartości w przyszłości stanowią istotne poszlaki naruszenia przez dane państwo członkowskie obowiązku ciążącego na nim na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50.
Po trzecie, należy wziąć pod uwagę bezwzględny poziom przekroczenia dopuszczalnych wartości. Im większa różnica dzieli ów poziom od poziomu zapewniającego przestrzeganie dopuszczalnej wartości ustalonej w dyrektywie 2008/50, w szczególności w ciągu ostatnich lat, w tym większym stopniu mało ambitne środki przewidziane w planie stanowią wskazówkę naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 23 dyrektywy 2008/50.
Po czwarte, roczny względny trend stężenia NO
w otaczającym powietrzu, w szczególności w ciągu ostatnich lat, może wskazywać na naruszenie omawianego przepisu. Jeżeli tendencja ta jest wzrostowa lub utrzymuje się na tym samym poziomie, stanowi to również wyraźną wskazówkę co do niewystarczającego charakteru środków przewidzianych w planie. Nawet tendencja spadkowa mogłaby wskazywać na naruszenie wymogów określonych w art. 23 dyrektywy 2008/50, jeśli tempo tego spadku w porównaniu z zakresem przekroczenia jest zbyt niskie, by wyeliminować to przekroczenie w jak najkrótszym okresie.
Po piąte, należy wziąć pod uwagę formalną treść planów, w szczególności to, czy zawierają one wszystkie informacje wymagane w sekcji A załącznika XV do dyrektywy 2008/50. W tym względzie Komisja odsyła do pkt 113 opinii rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), z której wynika, że informacje te mają pierwszorzędne znaczenie.
Po szóste, Komisja sugeruje również uwzględnienie materialnej treści planów, w szczególności zaś adekwatności między diagnozą postawioną w tych planach a przewidywanymi środkami, analizy wszystkich możliwych środków, zasięgu geograficznego i sektorowego wybranych we wspomnianych planach środków, jak również ich wiążącego lub jedynie motywującego charakteru.
Komisja przyznaje, że w niniejszej sprawie każda z dwunastu stref francuskiego terytorium, których dotyczy jej skarga, stanowiła formalnie przedmiot planu dotyczącego jakości powietrza w dniu upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, czyli w dniu 16 kwietnia 2017 r. Komisja uważa jednak, że plany te nie są skuteczne, ponieważ nie zakończyły ciągłych przekroczeń istniejących we Francji od 2010 r. Co więcej, po przeanalizowaniu wspomnianych planów i innych środków przyjętych przez Republikę Francuską oraz informacji przekazanych przez władze tego państwa członkowskiego w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja, zarzucając tym władzom bierną postawę i przyjęcie niewiążących środków, twierdzi, że omawiane plany nie przewidują odpowiednich środków, aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
był „jak najkrótszy”. Ponadto żaden z tych planów nie wspomina o konieczności przekształceń strukturalnych.
Wreszcie Komisja podnosi, że różne akty prawne przyjęte przez Republikę Francuską po dniu 16 kwietnia 2017 r. – dacie końcowej wyznaczonej w uzasadnionej opinii – potwierdzają naruszenie art. 23 dyrektywy 2008/50.
Komisja wskazuje, że faktycznie w dniu 10 maja 2017 r. Republika Francuska przyjęła plan zmniejszenia emisji zanieczyszczeń powietrza, który przewiduje pewną liczbę działań polegających na zmniejszeniu emisji we wszystkich sektorach, a w szczególności przewiduje środki mające na celu zmniejszenie emisji związanych z transportem drogowym, jak na przykład zbliżenie opodatkowania benzyny i oleju napędowego lub propagowanie zakupu pojazdów o niskiej emisji. Z planu tego wynika jednak, że przestrzeganie dopuszczalnych wartości nastąpi najwcześniej w roku 2030.
W tym kontekście Komisja przypomina, że Conseil d’État (rada stanu, Francja) stwierdziła w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r. naruszenie francuskich przepisów transponujących art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 w szesnastu strefach francuskiego terytorium.
Ponadto Komisja twierdzi, że z informacji dostarczonych przez Republikę Francuską w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. wynika, iż w 2020 r. dziesięć stacji pomiarowych będzie nadal wykazywało przekroczenie, zaś liczba ta spadnie do trzech w 2030 r., przy czym nie wskazano jednak lokalizacji tych stacji. Potwierdza to w każdym razie ciągłe niewypełnianie przez owo państwo członkowskie, po dacie końcowej ustalonej w uzasadnionej opinii, obowiązków ciążących na nim na mocy art. 23 dyrektywy 2008/50.
Komisja podnosi również, że w dniu 20 kwietnia 2018 r. władze francuskie przekazały jej wykaz dodatkowych, faktycznych lub zapowiedzianych, środków krajowych. Niemniej jednak nie przekazano żadnego wyliczenia wpływu tych środków ani nie wskazano żadnej daty zakończenia przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
we wszystkich dwunastu strefach objętych niniejszą skargą.
Co więcej, zdaniem Komisji argument przedstawiony przez Republikę Francuską, dotyczący istnienia trudności strukturalnych, nie opiera się na jakiejkolwiek analizie poszczególnych przypadków w odniesieniu do każdej z dwunastu stref objętych niniejszą skargą. Skoro chodzi w rzeczywistości o argument ogólny, należy go oddalić jako nieudowodniony z faktycznego punktu widzenia.
Komisja podnosi również, że analiza okoliczności faktycznych przedstawionych przez Republikę Francuską w odpowiedzi na skargę potwierdza, iż żadna z rozpatrywanych stref nie jest przedmiotem planu przewidującego odpowiednie środki, tak aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości był jak najkrótszy. Ponadto argumenty przedstawione przez rząd francuski odnoszą się w większości do działań planowanych wyraźnie po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię, których realizację przewidziano niekiedy na ponad piętnaście lat po wejściu w życie dopuszczalnych wartości NO
.
Poza tym Komisja odrzuca argument, że przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
dotykają jedynie niewielkiej części ludności, ponieważ argument ten nie ma znaczenia w świetle dyrektywy 2008/50, która nie zawiera reguł de minimis.
Republika Francuska powołuje się na istnienie trudności strukturalnych napotkanych przy okazji wprowadzenia w życie środków podjętych, aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
był jak najkrótszy, które to trudności podważyły skuteczność tych środków.
Republika Francuska podnosi również, że Komisja dokonała błędnej wykładni art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XV do tej dyrektywy.
W tym względzie Republika Francuska kwestionuje sposób, w jaki Komisja oparła się na orzecznictwie Trybunału dotyczącym przekroczenia dopuszczalnych wartości PM
w otaczającym powietrzu w celu oceny, czy plany dotyczące jakości powietrza są odpowiednie do tego, aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
był jak najkrótszy, zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, ponieważ ograniczenia związane ze środkami zwalczania emisji tych dwóch rodzajów zanieczyszczeń różnią się od siebie. Zarzuca ona Komisji w szczególności nieuwzględnienie – w ramach niezbędnego badania w poszczególnych przypadkach odpowiedniego charakteru podjętych środków z punktu widzenia wymogu, zgodnie z którym przekroczenie powinno trwać jak najkrócej – szczególnych cech emisji NO
, położenia przekroczeń w strefach miejskich pod wpływem ruchu drogowego oraz uwarunkowań strukturalnych właściwych dla emisji NO
, wobec czego utrzymywanie się przekroczeń dopuszczalnych wartości NO
od dnia 1 stycznia 2010 r. nie pozwala samo w sobie – wbrew temu, co twierdzi Komisja – na wykazanie nieodpowiedniego charakteru tych środków.
Republika Francuska podkreśla ponadto, że rozpatrywane plany, zawierające, w przeciwieństwie do opinii Komisji, proaktywne i odpowiednie środki, niektóre o wiążącym charakterze, pozwoliły na ogólną poprawę jakości powietrza we Francji w bardzo znaczący sposób. Ta poprawa trwa nadal, choć nie pozwoliła jeszcze na usunięcie przekroczeń dopuszczalnych wartości NO
wskazanych przez Komisję w ramach niniejszej skargi.
W zakresie, w jakim Komisja sugeruje, że plany dotyczące jakości powietrza powinny wskazywać datę, w której zostaną spełnione dopuszczalne wartości określone w załączniku XI do dyrektywy 2008/50, Republika Francuska podnosi, że żaden przepis tej dyrektywy nie nakazuje wyraźnie władzom państw członkowskich wskazania takiej daty w ich planach. W załączniku XV do wspomnianej dyrektywy przewidziano bowiem, że wśród informacji, które powinny być zawarte w lokalnych, regionalnych lub krajowych planach dotyczących jakości powietrza, zmierzających do poprawy jakości otaczającego powietrza, powinny się znaleźć „harmonogram realizacji” i „oszacowanie planowanej poprawy jakości powietrza i przewidywanego czasu potrzebnego na osiągnięcie tych celów”. Tymczasem nie wynika z tego, że omawiane plany powinny wskazywać datę, w której zostaną spełnione dopuszczalne wartości. Wyrażenie „osiągnięcie tych celów” odnosi się do celów poprawy jakości otaczającego powietrza, ustanowionych w tych planach, a nie do przestrzegania dopuszczalnych wartości ustalonych w tym załączniku.
Republika Francuska podnosi, że odpowiedni charakter planów dotyczących jakości powietrza należy badać w konkretnym przypadku w świetle specyficznych lokalnych ograniczeń, które należy pokonać w każdej z dwunastu rozpatrywanych stref lub aglomeracji, i przedstawia w tym względzie zestawienie kilku z tych konkretnych ograniczeń w każdej z tych stref, jak również najnowsze środki wdrożone w celu położenia kresu przekroczeniom dopuszczalnych wartości NO
. Wyciąga ona z tego wniosek, że nie uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
Ocena Trybunału
Z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 wynika, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
po upływie terminu przewidzianego dla ich zastosowania zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia odpowiadającego pewnym wymogom planu dotyczącego jakości powietrza.
Otóż plan ten musi przewidywać odpowiednie środki, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy, oraz może zawierać dodatkowe środki szczególne w celu ochrony wrażliwych grup ludności, w tym dzieci. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2008/50 plan ten musi zawierać co najmniej informacje określone w sekcji A załącznika XV do tej dyrektywy i może zawierać środki zgodne z jej art. 24. Omawiany plan należy niezwłocznie przekazać Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 jest przepisem powszechnie obowiązującym, ponieważ stosuje się go bez ograniczenia w czasie w odniesieniu do przekroczenia jakiejkolwiek dopuszczalnej wartości zanieczyszczeń określonej w tej dyrektywie, po upływie terminu przewidzianego dla jej zastosowania, niezależnie od tego, czy jest określony we wspomnianej dyrektywie, czy przez Komisję na podstawie art. 22 tego aktu (zob. wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
).
W tym kontekście, co się tyczy argumentacji Republiki Francuskiej dotyczącej orzecznictwa wypracowanego przez Trybunał w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), a także z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
), odnoszącej się do przekroczenia wartości dopuszczalnych PM
w otaczającym powietrzu, w celu dokonania oceny planów dotyczących jakości powietrza, aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości NO
był jak najkrótszy, należy zauważyć, że brzmienie art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 odnosi się bez rozróżnienia do wszystkich zanieczyszczeń otaczającego powietrza, do których ma zastosowanie ta dyrektywa. Wspomniane orzecznictwo można zatem zastosować, jako ramy analizy, do dokonania oceny poszanowania przez państwo członkowskie ciążących na nim obowiązków wynikających z tego art. 23 w odniesieniu do innego zanieczyszczenia niż pył PM
, o ile to zanieczyszczenie jest objęte wspomnianą dyrektywą.
Należy również wskazać, że ten ostatni przepis ustanawia bezpośredni związek między, z jednej strony, przekroczeniem dopuszczalnych wartości NO
przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, a z drugiej strony, sporządzeniem planów dotyczących jakości powietrza (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
).
Plany te można sporządzać wyłącznie przy założeniu równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi (wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
).
Stąd fakt, że państwo członkowskie przekracza dopuszczalne wartości NO
w otaczającym powietrzu, nie wystarcza sam w sobie do uznania, że uchybiło ono zobowiązaniom przewidzianym w art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 (zob. analogicznie wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, 94).
Z przepisu tego wynika bowiem, że choć państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy określeniu środków, jakie należy przyjąć, to jednak owe środki w każdym wypadku powinny zapewnić, aby okres, w którym dopuszczalne wartości nie są przestrzegane, był jak najkrótszy (wyroki z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
).
W tych okolicznościach należy zbadać w drodze analizy poszczególnych przypadków, czy plany sporządzone przez dane państwo członkowskie są zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
).
W niniejszym przypadku Republika Francuska utrzymuje, że terminy wskazane w odniesieniu do przyjętych przez nią środków w sporządzonych przez nią planach dotyczących jakości powietrza są dostosowane do zakresu przekształceń strukturalnych koniecznych dla położenia kresu przekroczeniom dopuszczalnych wartości stosowanych dla NO
, podkreślając w szczególności, po pierwsze, trudności wynikające z wielkości i kosztów inwestycji, jakie należy zrealizować, a po drugie, ograniczenia występujące w walce z emisjami NO
, takie jak zwiększenie liczby pojazdów wynikające między innymi ze wzrostu demograficznego, okoliczność, że realizacja środków koniecznych do modernizacji floty samochodowej jest siłą rzeczy długotrwała, trudność związana ze zmianą dużych szlaków komunikacyjnych lub wrażliwość opinii publicznej na pewne środki, takie jak w szczególności wzrost opodatkowania paliw, oraz trwałe użytkowanie pojazdów silnikowych.
W tym kontekście należy stwierdzić, że są to kwestie ogólne, które Republika Francuska wymieniła w tych planach, nie dostarczając dalszych wyjaśnień ani nie wdając się w pogłębioną analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do każdej z dwunastu stref objętych skargą Komisji.
Ponadto należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż trudności strukturalne związane ze społeczno-gospodarczym i budżetowym aspektem realizacji niezbędnych, znacznych inwestycji nie mają charakteru wyjątkowego i nie są w stanie wykluczyć możliwości ustalenia krótszych terminów (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, pkt
).
Istnienie takich trudności strukturalnych, mianowicie związanych z ograniczeniami występującymi w dziedzinie walki z emisjami NO
, w szczególności w sytuacji, gdy stwierdzone przekroczenia są zlokalizowane wyłącznie wokół dużych drogowych szlaków komunikacyjnych, mogłoby jednak mieć znaczenie, w ramach równowagi, o której mowa w pkt 77 niniejszego wyroku, dla uznania, że termin przekroczenia jest jak najkrótszy, jeśli państwo członkowskie podjęło wszelkie odpowiednie w tym celu środki.
Tymczasem należy zauważyć, że w ramach swojego badania poszczególnych stref i aglomeracji objętych niniejszą skargą Republika Francuska – mimo iż wykazała pewną redukcję poziomu przekroczenia w niektórych rozpatrywanych strefach i aglomeracjach – systematycznie wskazywała na środki, które, po pierwsze, nie zapewniały precyzji w odniesieniu do rozważanych miejsc, w odniesieniu do ich harmonogramu i ich wyliczonego wpływu, a po drugie, w większości przyjęto lub zaplanowano na długo po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię lub są w trakcie przyjmowania lub planowania, przewidziany zaś w nich okres realizacji wynosił niekiedy ponad piętnaście lat po wejściu w życie dopuszczalnych wartości dla NO
.
W tym kontekście należy przypomnieć, że obowiązek sporządzania planów dotyczących jakości powietrza w wypadku przekroczeń dopuszczalnych wartości dla NO
w otaczającym powietrzu ciąży na właściwym państwie członkowskim od dnia 11 czerwca 2010 r. Jak wynika z akt przedłożonych Trybunałowi, przekroczenia dopuszczalnych wartości były już notowane we Francji w tym dniu. Z tego względu od tego dnia, w którym Republika Francuska powinna była wprowadzić w życie przepisy ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne niezbędne do zastosowania się do dyrektywy 2008/50 zgodnie z jej art. 33 ust. 1, to państwo członkowskie było zobowiązane do przyjęcia i wprowadzenia w życie jak najszybciej odpowiednich środków w zastosowaniu art. 23 ust. 1 omawianej dyrektywy.
W okolicznościach opisanych w pkt 87 niniejszego wyroku należy stwierdzić, że Republika Francuska ewidentnie nie przyjęła odpowiednich środków w stosownym czasie, pozwalających na zapewnienie jak najkrótszego okresu przekroczenia. Tak więc przekroczenie rozpatrywanych dopuszczalnych wartości w okresie siedmiu kolejnych lat pozostaje systematyczne i ciągłe w tym państwie członkowskim, pomimo ciążącego na nim obowiązku podjęcia wszelkich odpowiednich i skutecznych środków w celu zastosowania się do wymogu, zgodnie z którym okres przekroczenia powinien być jak najkrótszy.
Sytuacja taka wykazuje sama przez się, bez konieczności badania w sposób bardziej szczegółowy treści planów dotyczących jakości powietrza sporządzonych przez Republikę Francuską, że w niniejszym wypadku to państwo członkowskie nie wprowadziło w życie odpowiednich i skutecznych środków, tak by okres przekroczenia dopuszczalnych wartości dla NO
był „jak najkrótszy” w rozumieniu art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
).
Wynika z tego, że argumenty przedstawione przez Republikę Francuską nie mogą same w sobie usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na położenie kresu rzeczonym przekroczeniom, biorąc pod uwagę wymóg zapewnienia, aby okres przekroczenia dopuszczalnych wartości był jak najkrótszy.
W tych okolicznościach należy uwzględnić zarzut drugi podniesiony przez Komisję.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że:
–
przekraczając w sposób systematyczny i ciągły roczną dopuszczalną wartość dla NO
od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwunastu francuskich aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie: Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), ZUR Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) i Nice (FR24A01), oraz przekraczając w sposób systematyczny i ciągły godzinową dopuszczalną wartość dla NO
od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwóch aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie Paris (FR04A01) i Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), Republika Francuska uchybiała w sposób ciągły począwszy od tej daty zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy, od momentu wejścia w życie dopuszczalnych wartości w 2010 r., oraz
–
Republika Francuska uchybiała od dnia 11 czerwca 2010 r. zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w związku z załącznikiem XV do tej dyrektywy, a w szczególności ustanowionemu w art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy zobowiązaniu do zapewnienia, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Republiki Francuskiej, a Republika Francuska zasadniczo przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

1)
Przekraczając w sposób systematyczny i ciągły roczną dopuszczalną wartość dla dwutlenku azotu (NO
) od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwunastu francuskich aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie: Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), zone urbaine régionale (miejska strefa regionalna, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) i Nice (FR24A01), oraz przekraczając w sposób systematyczny i ciągły godzinową dopuszczalną wartość dla NO
od dnia 1 stycznia 2010 r. w dwóch aglomeracjach i strefach jakości powietrza, mianowicie: Paris (FR04A01) i Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), Republika Francuska uchybiała w sposób ciągły począwszy od tej daty zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy w związku z załącznikiem XI do tej dyrektywy, od momentu wejścia w życie dopuszczalnych wartości w 2010 r.
Republika Francuska uchybiała od dnia 11 czerwca 2010 r. zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w związku z załącznikiem XV do tej dyrektywy, a w szczególności ustanowionemu w art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy zobowiązaniu do zapewnienia, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy.

2)
Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.