CELEX: 62015CJ0028
Προδικαστική παραπομπή
Κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών
Οδηγία 2002/21/ΕΚ
Άρθρα 4 και 19
Εθνική ρυθμιστική αρχή
Διαδικασίες εναρμονίσεως
Σύσταση 2009/396/ΕΚ
Νομική ισχύς
Οδηγία 2002/19/ΕΚ
Άρθρα 8 και 13
Φορέας εκμεταλλεύσεως ο οποίος ορίζεται ως έχων σημαντική ισχύ σε συγκεκριμένη αγορά
Υποχρεώσεις επιβαλλόμενες από εθνική ρυθμιστική αρχή
Έλεγχος τιμών και υποχρεώσεις σχετικά με το σύστημα κοστολογήσεως
Τέλη τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας
Έκταση του ελέγχου που δύνανται να διενεργήσουν τα εθνικά δικαστήρια επί των αποφάσεων των εθνικών ρυθμιστικών αρχών

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο) (
ΕΕ 2002, L 108, σ. 33
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009 (
ΕΕ 2009, L 337, σ. 37
) (στο εξής: οδηγία-πλαίσιο), εξεταζόμενου σε συνδυασμό προς τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους (οδηγία περί προσβάσεως) (
ΕΕ 2002, L 108, σ. 7
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140 (στο εξής: οδηγία περί προσβάσεως).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, των Koninklijke KPN NV, KPN BV, T-Mobile Netherlands BV, Tele2 Nederland BV, Ziggo BV, Vodafone Libertel BV, Ziggo Services BV, πρώην UPC Nederland BV, και Ziggo Zakelijk Services BV, πρώην UPC Business BV, και, αφετέρου, της Autoriteit Consument en Markt (ACM) (αρχής προστασίας των καταναλωτών και της αγοράς, στο εξής: ACM), σχετικά με απόφαση η οποία καθορίζει ανώτατα τιμολογιακά όρια για τις υπηρεσίες τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία-πλαίσιο
Το άρθρο 4, παράγραφος 1 της οδηγίας-πλαισίου, με τίτλο «Δικαίωμα προσφυγής», προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν για την ύπαρξη αποτελεσματικών μηχανισμών σε εθνικό επίπεδο, βάσει των οποίων κάθε χρήστης ή επιχείρηση που παρέχει δίκτυα ή/και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών έχει, όταν θίγεται από απόφαση εθνικής ρυθμιστικής αρχής [στο εξής: ΕΡΑ], δικαίωμα προσφυγής κατά της αποφάσεως ενώπιον οργάνου προσφυγής ανεξάρτητου από τους διαδίκους. Το εν λόγω όργανο προσφυγής, το οποίο μπορεί να είναι δικαστήριο, διαθέτει την απαιτούμενη εμπειρία για την αποτελεσματική εκτέλεση των καθηκόντων του. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι λαμβάνονται δεόντως υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της υπόθεσης και ότι υπάρχει αποτελεσματικός μηχανισμός προσφυγής.
Έως την ολοκλήρωση της προσφυγής ισχύει η απόφαση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής, εκτός εάν ληφθούν προσωρινά μέτρα σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία.»
Το άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου, με τίτλο «Στόχοι πολιτικής και κανονιστικές αρχές», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι, κατά την άσκηση των κανονιστικών καθηκόντων που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία και τις ειδικές οδηγίες, οι [ΕΡΑ] λαμβάνουν κάθε εύλογο μέτρο που στοχεύει στην επίτευξη των στόχων των παραγράφων 2, 3 και 4. Τα εν λόγω μέτρα είναι ανάλογα προς τους στόχους αυτούς.
[…]
2.   Οι [ΕΡΑ] προάγουν τον ανταγωνισμό στην παροχή δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφών ευκολιών και υπηρεσιών, μεταξύ άλλων:
α)
μεριμνώντας ώστε οι χρήστες, περιλαμβανομένων των μειονεκτούντων χρηστών, των ηλικιωμένων χρηστών και των χρηστών με ειδικές κοινωνικές ανάγκες να αποκομίζουν το μέγιστο όφελος όσον αφορά την επιλογή, την τιμή και την ποιότητα·
[…]
3.   Οι [ΕΡΑ] συμβάλλουν στην ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς [...]
[…]
4.   Οι [ΕΡΑ] προάγουν τα συμφέροντα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης […]
[…]»
Το άρθρο 16 της οδηγίας 2002/21, με τίτλο «Διαδικασία ανάλυσης της αγοράς», προβλέπει στις παραγράφους 2 έως 4 τα εξής:
«2.   Όταν [ΕΡΑ], δυνάμει […] του άρθρου 8 της [οδηγίας περί προσβάσεως], πρέπει να καθορίσει εάν θα επιβληθούν, θα διατηρηθούν, θα τροποποιηθούν ή θα αρθούν υποχρεώσεις επιχειρήσεων, καθορίζει, με βάση την ανάλυση αγοράς κατά την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, κατά πόσον μια σχετική αγορά είναι όντως ανταγωνιστική.
[…]
4.   Εφόσον εθνική ρυθμιστική αρχή διαπιστώσει ότι μια συγκεκριμένη αγορά δεν είναι όντως ανταγωνιστική, εντοπίζει επιχειρήσεις οι οποίες μεμονωμένα ή από κοινού με άλλες έχουν σημαντική ισχύ στην εν λόγω αγορά σύμφωνα με το άρθρο 14 και επιβάλλει τις ενδεδειγμένες ειδικές κανονιστικές υποχρεώσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου ή διατηρεί ή τροποποιεί τις εν λόγω υποχρεώσεις, εφόσον αυτές υφίστανται ήδη.»
Κατά το άρθρο 19 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Διαδικασίες εναρμόνισης»:
«1.   [...] εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει ότι η ύπαρξη αποκλίσεων κατά την υλοποίηση, εκ μέρους των [ΕΡΑ], των κανονιστικών καθηκόντων που προσδιορίζονται στην παρούσα οδηγία και στις ειδικές οδηγίες ενδέχεται να αποτελέσει φραγμό στην εσωτερική αγορά, η Επιτροπή, λαμβάνοντας ιδιαιτέρως υπόψη της τη γνώμη του BEREC, μπορεί να εκδώσει σύσταση ή απόφαση για την εναρμονισμένη εφαρμογή των διατάξεων της παρούσας οδηγίας και των ειδικών οδηγιών με σκοπό την προαγωγή της επίτευξης των στόχων του άρθρου 8.
2.   […]
Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές να λαμβάνουν ιδιαιτέρως υπόψη τους τις εν λόγω συστάσεις κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Εφόσον μια εθνική ρυθμιστική αρχή επιλέγει να μην ακολουθήσει μια σύσταση, ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, αιτιολογώντας τη θέση της.
[…]»
Η οδηγία περί προσβάσεως
Κατά την αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας περί προσβάσεως:
«Ο έλεγχος των τιμών ενδέχεται να απαιτείται όταν από την ανάλυση συγκεκριμένης αγοράς προκύπτει ανεπαρκής ανταγωνισμός. […] Η μέθοδος ανάκτησης του κόστους θα πρέπει να αρμόζει στην περίπτωση, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης να προωθούνται η αποδοτικότητα και ο βιώσιμος ανταγωνισμός και να μεγιστοποιούνται τα οφέλη του καταναλωτή.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«1.   Εντός του πλαισίου που θεσπίζει η [οδηγία-πλαίσιο], η παρούσα οδηγία εναρμονίζει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη ρυθμίζουν την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και σε συναφείς ευκολίες, καθώς και τη διασύνδεσή τους. Σκοπός είναι η θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου, σύμφωνα με τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, για τη σχέση μεταξύ προμηθευτών δικτύων και υπηρεσιών που θα έχει ως αποτέλεσμα βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και οφέλη για τους καταναλωτές.
2.   Ορίζει τους στόχους των [ΕΡΑ] όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση και θεσπίζει διαδικασίες για να διασφαλίσει ότι, οι υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι [ΕΡΑ] αναθεωρούνται […]».
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Εξουσίες και καθήκοντα των εθνικών [ρυθμιστικών] αρχών όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση», ορίζει τα ακόλουθα:
«Οι [ΕΡΑ], ενεργώντας με γνώμονα την επίτευξη των στόχων του άρθρου 8 της [οδηγίας-πλαισίου], ενθαρρύνουν και, κατά περίπτωση, εξασφαλίζουν, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, την κατάλληλη πρόσβαση και διασύνδεση, καθώς και τη διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών, ασκώντας τις αρμοδιότητές τους κατά τρόπο ο οποίος εξασφαλίζει οικονομική απόδοση, βιώσιμο ανταγωνισμό, αποδοτική επένδυση και καινοτομία, και παρέχει το μέγιστο όφελος στους τελικούς χρήστες.
[…]»
Το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Επιβολή, τροποποίηση ή άρση υποχρεώσεων», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι [ΕΡΑ] να έχουν εξουσία επιβολής των υποχρεώσεων που προσδιορίζονται στα άρθρα 9 έως 13α.
2.   Εφόσον, έπειτα από ανάλυση της αγοράς η οποία πραγματοποιείται κατά το άρθρο 16 της [οδηγίας‑πλαισίου], ο φορέας εκμετάλλευσης ορίζεται ως έχων σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά, οι [ΕΡΑ] επιβάλλουν, κατά περίπτωση, τις υποχρεώσεις οι οποίες αναφέρονται στα άρθρα 9 έως 13 της παρούσας οδηγίας.
[…]
4.   Οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, έχουν ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε, είναι ανάλογες και δικαιολογημένες, υπό το πρίσμα των στόχων που ορίζει το άρθρο 8 της [οδηγίας-πλαισίου]. Οι υποχρεώσεις αυτές επιβάλλονται μόνο κατόπιν διαβουλεύσεως, σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας αυτής.
[…]»
Το άρθρο 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, με τίτλο «Υποχρεώσεις ελέγχου τιμών και κοστολόγησης», προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Η εθνική ρυθμιστική αρχή δύναται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8, να επιβάλλει υποχρεώσεις σχετικά με την ανάκτηση κόστους και ελέγχους τιμών, που περιλαμβάνουν υποχρέωση καθορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος και υποχρέωση όσον αφορά τα συστήματα κοστολόγησης, για την παροχή ειδικών τύπων διασύνδεσης ή/και πρόσβασης, σε περιπτώσεις όπου η ανάλυση της αγοράς καταδεικνύει ότι η έλλειψη πραγματικού ανταγωνισμού σημαίνει ότι ο ενδιαφερόμενος φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να διατηρεί τις τιμές σε υπερβολικά υψηλά επίπεδα ή να συμπιέζει τις τιμές, εις βάρος των τελικών χρηστών. Για να ενθαρρύνουν τις επενδύσεις από τον φορέα εκμετάλλευσης μεταξύ άλλων στα δίκτυα νεώτερης γενεάς, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές λαμβάνουν υπόψη την επένδυση του φορέα εκμετάλλευσης και του επιτρέπουν έναν εύλογο συντελεστή απόδοσης επί του επαρκούς επενδυμένου κεφαλαίου, συνυπολογίζοντας οιουσδήποτε κινδύνους ενέχει ενδεχομένως ένα συγκεκριμένο επενδυτικό σχέδιο δικτύου.
2.   Οι [ΕΡΑ] εξασφαλίζουν ότι κάθε επιβαλλόμενος μηχανισμός ανάκτησης κόστους ή μέθοδος τιμολογήσεως, προάγει την οικονομική απόδοση και τον βιώσιμο ανταγωνισμό, και μεγιστοποιεί το όφελος για τους καταναλωτές. Εν προκειμένω, οι [ΕΡΑ] δύνανται επίσης να λαμβάνουν υπόψη τις διαθέσιμες τιμές σε συγκρίσιμες ανταγωνιστικές αγορές.
[…]»
Η σύσταση 2009/396/ΕΚ
Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 5, 7 και 13 της συστάσεως 2009/396/ΕΚ της Επιτροπής, της 7ης Μαΐου 2009, σχετικά με την κανονιστική ρύθμιση των τελών τερματισμού σταθερών και κινητών επικοινωνιών στην ΕΕ (
ΕΕ 2009, L 124, σ. 67
):
«(5)
Ορισμένες διατάξεις του πλαισίου κανονιστικών ρυθμίσεων για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών απαιτούν την υλοποίηση απαραίτητων και κατάλληλων μηχανισμών λογιστικής κόστους και υποχρεώσεις ελέγχου τιμών, και συγκεκριμένα των άρθρων 9, 11 και 13 σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη αριθ. 20 της οδηγίας [περί προσβάσεως] [...].
[…]
(7)
Ο τερματισμός φωνητικών κλήσεων χονδρικής είναι η υπηρεσία που απαιτείται για τερματισμό κλήσεων προς καλούμενες θέσεις (σε σταθερά δίκτυα) ή συνδρομητές (σε κινητά δίκτυα). Το σύστημα χρέωσης στην ΕΕ βασίζεται στο σύστημα χρέωσης δικτύου καλούντος, που σημαίνει ότι το τέλος τερματισμού καθορίζεται από το δίκτυο του καλούντος και καταβάλλεται από το δίκτυο του καλούντος. Ο καλούμενος δεν χρεώνεται για την υπηρεσία αυτή και γενικά δεν έχει κίνητρο να αντιδράσει στο τέλος τερματισμού που καθορίζει ο πάροχος του δικτύου του. Στο πλαίσιο αυτό, η υπερβολική τιμολόγηση είναι το κύριο μέλημα των ρυθμιστικών αρχών. Οι υψηλές τιμές τερματισμού τελικά ανακτώνται μέσω υψηλότερων τελών κλήσεων για τους τελικούς χρήστες. Λαμβανομένου υπόψη του αμφίδρομου χαρακτήρα των αγορών τερματισμού, είναι δυνατόν να προκύψουν περαιτέρω προβλήματα ανταγωνισμού, όπως διεπιδοτήσεις μεταξύ φορέων εκμετάλλευσης. Αυτά τα δυνητικά προβλήματα ανταγωνισμού είναι κοινά στις αγορές τερματισμού, τόσο σταθερών όσο και κινητών. Ως εκ τούτου, υπό το φως της ικανότητας και των κινήτρων των φορέων εκμετάλλευσης τερματισμού να αυξήσουν τις τιμές σημαντικά πάνω από το κόστος, η κοστοστρέφεια θεωρείται η καταλληλότερη μεσοπρόθεσμη αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού. Στην αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας [περί προσβάσεως] σημειώνεται ότι η μέθοδος ανάκτησης του κόστους πρέπει να ενδείκνυται στις συγκεκριμένες συνθήκες. Λαμβάνοντας υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αγοράς τερματισμού κλήσεων και τα συναφή μελήματα ανταγωνισμού και διανομής, η Επιτροπή έχει προ πολλού αναγνωρίσει ότι ο καθορισμός κοινής προσέγγισης, βασισμένης σε αποδοτικό πρότυπο κόστους και στην εφαρμογή συμμετρικών τελών τερματισμού, θα προαγάγει την αποτελεσματικότητα, τον αειφόρο ανταγωνισμό και θα μεγιστοποιήσει τα οφέλη των καταναλωτών από άποψη τιμών και προσφοράς υπηρεσιών.
[…]
(13)
Λαμβάνοντας υπόψη τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά των αγορών τερματισμού κλήσεων, το κόστος των υπηρεσιών τερματισμού πρέπει να υπολογίζεται με βάση το μελλοντικό μακροπρόθεσμο οριακό κόστος (LRIC). […]»
Στα σημεία 1 και 2 της συστάσεως 2009/396 αναφέρονται τα εξής:
«1.
Κατά την επιβολή υποχρεώσεων ελέγχου τιμών και κοστολόγησης, σύμφωνα με το άρθρο 13 της [οδηγίας-πλαισίου] σχετικά με τους φορείς εκμετάλλευσης που ορίζονται από τις [ΕΡΑ] ως διαθέτοντες σημαντική ισχύ στην αγορά στις αγορές φωνητικών κλήσεων χονδρικής σε μεμονωμένα δημόσια τηλεφωνικά δίκτυα (στο εξής «αγορές τερματισμού σταθερών και κινητών»), έπειτα από ανάλυση αγοράς που διεξάγεται σύμφωνα με το άρθρο 16 της [οδηγίας-πλαισίου], οι ΕΡΑ πρέπει να καθορίζουν τέλη τερματισμού με βάση τις δαπάνες ενός αποδοτικού φορέα εκμετάλλευσης. Τούτο συνεπάγεται ότι θα είναι επίσης συμμετρικά. Οι ΕΡΑ πρέπει εν προκειμένω να προχωρήσουν με τον τρόπο που ορίζεται παρακάτω.
2.
Συνιστάται η αξιολόγηση των αποδοτικών δαπανών να βασίζεται σε τρέχον κόστος και στη χρήση προσέγγισης από τα κάτω προς τα επάνω με μοντέλα μακροπρόθεσμου οριακού κόστους (LRIC) ως σχετική μέθοδο κόστους.»
Το δίκαιο των Κάτω Χωρών
Το άρθρο 1.3, παράγραφος 1 του Telecommunicatiewet (νόμου περί τηλεπικοινωνιών), ως είχε κατά τον χρόνο των περιστατικών της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος περί τηλεπικοινωνιών), προέβλεπε τα εξής:
«1.   Η [ACM] μεριμνά ώστε οι αποφάσεις της να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών του άρθρου 8, παράγραφοι 2 έως 5, της [οδηγίας-πλαισίου], εν πάση περιπτώσει μέσω:
a.
της προαγωγής του ανταγωνισμού στην προμήθεια των δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, στην παροχή των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή των συναφών ευκολιών, ιδίως στηρίζοντας τις αποτελεσματικές επενδύσεις στον τομέα των υποδομών και της καινοτομίας,
b.
της αναπτύξεως της εσωτερικής αγοράς,
c.
της προαγωγής των συμφερόντων των τελικών χρηστών από απόψεως επιλογών, τιμών και ποιότητας.»
Το άρθρο 1.3, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών προβλέπει ότι, κατά την άσκηση των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων της, η ACM οφείλει να λαμβάνει ιδιαιτέρως υπόψη τις συστάσεις της Επιτροπής, στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 19, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου. Αν η ACM δεν εφαρμόσει μια σύσταση, οφείλει να ενημερώσει σχετικώς την Επιτροπή, αιτιολογώντας την απόφασή της.
Ο νόμος αυτός προβλέπει, στο άρθρο του 6a.1, ότι η ACM, ως ΕΡΑ, οφείλει να ορίσει τις σχετικές αγορές στον τομέα των ηλεκτρονικών τηλεπικοινωνιών. Προς τούτο, η ACM οφείλει, σύμφωνα με το άρθρο 6a.1, παράγραφος 5 του ως άνω νόμου, να καθορίσει κατά πόσον η οικεία αγορά είναι όντως ανταγωνιστική. Αν δεν είναι, η ACM οφείλει, δυνάμει του άρθρου 6a.2 του εν λόγω νόμου, να καθορίσει κατά πόσον μία ή περισσότερες επιχειρήσεις έχουν σημαντική ισχύ στην αγορά, καθώς και τις ενδεδειγμένες υποχρεώσεις που πρέπει να τους επιβληθούν.
Το άρθρο 6a.2, παράγραφος 3, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών προβλέπει τα εξής:
«Υποχρέωση καθοριζόμενη κατά τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 1 είναι ενδεδειγμένη εφόσον στηρίζεται στη φύση του προβλήματος που διαπιστώνεται στην οικεία αγορά και είναι ανάλογη και δικαιολογημένη σε σχέση με τους σκοπούς του άρθρου 1.3.»
Κατά το άρθρο 6a.7 του νόμου αυτού:
«1.   Σύμφωνα με το άρθρο 6a.2, παράγραφος 1, η [ACM] μπορεί, για τις μορφές προσβάσεως που οφείλει να καθορίσει, να επιβάλει υποχρέωση ως προς τη συγκράτηση των τιμών που υπολογίζονται κατά τα ανωτέρω ή ως προς τον υπολογισμό του κόστους, όταν η ανάλυση της αγοράς καταδεικνύει ότι ελλείψει πραγματικού ανταγωνισμού ο οικείος φορέας εκμεταλλεύσεως μπορεί να διατηρεί τις τιμές σε υπερβολικά υψηλά επίπεδα ή να συμπιέζει τα περιθώρια, εις βάρος, τόσο στη μία όσο και στην άλλη περίπτωση, των τελικών χρηστών. Η [ACM] μπορεί να συναρτά την υποχρέωση προς τους αναγκαίους για την ορθή εκτέλεσή της κανόνες.
2.   Υποχρέωση καθοριζόμενη κατά τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 1 μπορεί να προβλέπει την εξάρτηση της προσβάσεως από τέλος προσβάσεως προσδιοριζόμενο με γνώμονα το κόστος ή από την εφαρμογή ενός συστήματος υπολογισμού που καθορίζεται ή εγκρίνεται από την [ACM].
3.   Όταν η [ACM] έχει επιβάλει σε επιχείρηση υποχρέωση προσδιορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος, η επιχείρηση αυτή αποδεικνύει ότι οι τιμές της έχουν όντως προσδιορισθεί με γνώμονα το κόστος.
4.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 1, δεύτερη περίοδος, η [ACM] μπορεί να εξαρτά την υποχρέωση εφαρμογής ενός συστήματος κοστολογήσεως από μέτρα που αφορούν την παρουσίαση των αποτελεσμάτων της εφαρμογής του συστήματος από την επιχείρηση που υπέχει την υποχρέωση [...]».
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στο πλαίσιο διαδικασίας προγενέστερης εκείνης που οδήγησε στη διαφορά της κύριας δίκης, η Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (ανεξάρτητη αρχή ταχυδρομείων και τηλεπικοινωνιών), νυν ACM, και ΕΡΑ στον τομέα των τηλεπικοινωνιών στις Κάτω Χώρες υπό την έννοια της οδηγίας-πλαισίου, επέβαλε, με απόφαση της 7ης Ιουλίου 2010, κατόπιν αναλύσεως της σχετικής αγοράς, στους φορείς εκμεταλλεύσεως οι οποίοι είχαν οριστεί ως έχοντες σημαντική ισχύ στην αγορά τερματισμού σταθερής και κινητής τηλεφωνίας στις Κάτω Χώρες, τιμολογιακά μέτρα σύμφωνα με το πρότυπο υπολογισμού κόστους «Bulric strict» (Bottom-Up Long-Run Incremental Costs, στο εξής: πρότυπο Bulric strict), βάσει των οποίων αποδίδεται μόνο το οριακό κόστος. Στις 31 Αυγούστου 2011, το αιτούν δικαστήριο, ήτοι το College van Beroep voor het bedrijfsleven (διοικητικό εφετείο αρμόδιο για οικονομικές υποθέσεις), ακύρωσε την ως άνω απόφαση για τον λόγο ότι θα έπρεπε να είχε εφαρμοστεί άλλο πρότυπο υπολογισμού κόστους, το οποίο θα λάμβανε υπόψη μεγαλύτερο σύνολο κόστους από το πρότυπο Bulric strict, ήτοι το πρότυπο Bulric plus.
Εν συνεχεία, διαπιστώνοντας ότι στη χονδρική αγορά των υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας υφίστατο κίνδυνος εφαρμογής υπέρμετρα υψηλών τιμολογίων και συμπιέσεως των περιθωρίων κέρδους, η ACM εξέδωσε στις 5 Αυγούστου 2013 απόφαση με την οποία, κατ’ εφαρμογήν της νομοθεσίας των Κάτω Χωρών περί μεταφοράς των άρθρων 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως και της συστάσεως 2009/396, καθόρισε ανώτατα τιμολογιακά όρια για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών, εφαρμόζοντας το πρότυπο Bulric strict. Η ως άνω αρχή έκρινε ότι το πρότυπο αυτό ήταν το ενδεδειγμένο για τον καθορισμό των τιμών τερματισμού κλήσεων με γνώμονα το κόστος και ότι, κατά την προαναφερθείσα σύσταση, ήταν το μόνο σύμφωνο προς το ενωσιακό δίκαιο πρότυπο καθορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος. Κατά την ως άνω αρχή, τιμολογιακό μέτρο με βάση αυτό το πρότυπο υπολογισμού αποτρέπει τον κίνδυνο υπέρμετρα υψηλών τιμών και συμπιέσεως των περιθωρίων κέρδους, ενώ ταυτόχρονα ευνοεί τον ανταγωνισμό, την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς και τα συμφέροντα των τελικών χρηστών.
Οι Koninklijke KPN, KPN, T-Mobile Netherlands, Tele2 Nederland, Ziggo, Vodafone Libertel, Ziggo Services et Ziggo Zakelijk Services, φορείς εκμεταλλεύσεως οι οποίοι παρέχουν, μεταξύ άλλων, υπηρεσίες τερματισμού κλήσεων κινητής τηλεφωνίας, άσκησαν προσφυγή ακυρώσεως της από 5 Αυγούστου 2013 αποφάσεως της ACM ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Το αιτούν δικαστήριο, ενώπιον του οποίου υποβλήθηκε αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, ανέστειλε την εκτέλεση της ως άνω αποφάσεως με διάταξη της 27ης Αυγούστου 2013.
Στο πλαίσιο της προσφυγής τους, οι Koninklijke KPN, KPN, T-Mobile Netherlands και Vodafone Libertel υποστηρίζουν ότι τιμολογιακή υποχρέωση καθοριζόμενη σύμφωνα με το πρότυπο Bulric strict αντίκειται στo άρθρο 6a.2, παράγραφος 3, και στο άρθρο 6a.7, παράγραφος 2, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών, τα οποία προβλέπουν, αντιστοίχως, ότι οι τιμές πρέπει να καθορίζονται με γνώμονα το κόστος και ότι υποχρέωση η οποία επιβάλλεται από την ACM πρέπει να είναι ενδεδειγμένη.
Οι ανωτέρω επιχειρήσεις υποστηρίζουν ότι το σύνολο των διαβεβαιώσεων της ACM για τα προσδοκώμενα θετικά αποτελέσματα από την εφαρμογή του προτύπου Bulric strict στη διάρθρωση των τιμών αδυνατεί να δικαιολογήσει την επιβολή τιμολογιακών υποχρεώσεων όπως αυτές που τους επιβλήθηκαν με την απόφαση της 5ης Αυγούστου 2013. Κατά τις ως άνω επιχειρήσεις, οι τιμές που καθορίστηκαν σύμφωνα με αυτό το πρότυπο έχουν ως αποτέλεσμα οι τιμές τερματισμού κλήσεων να είναι χαμηλότερες από αυτές που θα διαμορφώνονταν σε ανταγωνιστική αγορά. Συνεπώς, κατά τις επιχειρήσεις αυτές, η σύσταση 2009/396 δεν συνάδει προς το άρθρο 13 της οδηγίας περί προσβάσεως. Εξάλλου, οι ως άνω επιχειρήσεις εκτιμούν πως, δεδομένου ότι οι επίμαχες τιμολογιακές υποχρεώσεις δεν είναι ανάλογες προς τους σκοπούς της αποφάσεως της ACM, αντίκεινται και στο άρθρο 6a.2, παράγραφος 3, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το γράμμα του άρθρου 6a.7, παράγραφος 2, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών δεν επιδέχεται ερμηνείας βάσει της οποίας δύναται να επιβληθεί τιμολογιακή ρύθμιση σύμφωνα με το πρότυπο Bulric strict αυστηρότερη τιμολογιακής ρυθμίσεως σύμφωνα με το πρότυπο Bulric plus, η οποία ήδη έχει ως γνώμονα το κόστος.
Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι είναι δυνατόν να επιτρέπεται αυστηρότερη τιμολογιακή ρύθμιση, αν αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας και δικαιολογημένη, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως του προβλήματος που διαπιστώνεται στην οικεία αγορά, και αν επιδιώκει τους σκοπούς του άρθρου 8, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας-πλαισίου. Κατά την επιβολή τέτοιων υποχρεώσεων, η ACM οφείλει, κατά το αιτούν δικαστήριο, να εξετάσει αν το οικείο τιμολογιακό μέτρο είναι ενδεδειγμένο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και αν δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου προς τούτο μέτρου. Επιπλέον, η εν λόγω αρχή οφείλει να αιτιολογεί, κατά το αιτούν δικαστήριο, την απόφασή της και να προβαίνει σε στάθμιση όλων των σχετικών συμφερόντων.
Ωστόσο, το εν λόγω δικαστήριο διατηρεί ορισμένες αμφιβολίες ως προς την ακρίβεια της ερμηνείας αυτής. Αφενός, διερωτάται ως προς τα συμφέροντα που μπορούν ή πρέπει να σταθμιστούν, καθώς και ως προς τη βαρύτητα που μπορεί ή πρέπει να αναγνωριστεί σε καθένα εξ αυτών κατά τη διενέργεια του δικαστικού ελέγχου της προσβαλλομένης αποφάσεως της ACM και, αφετέρου, ως προς τη σημασία που πρέπει να αποδώσει το αιτούν δικαστήριο, στο πλαίσιο της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, στο γεγονός ότι η Επιτροπή προέκρινε τη χρήση του προτύπου Bulric strict με τη σύσταση 2009/36 προκειμένου να λαμβάνονται ενδεδειγμένα τιμολογιακά μέτρα στη χονδρική αγορά του τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το College van Beroep voor het bedrijfsleven (διοικητικό εφετείο αρμόδιο για οικονομικές υποθέσεις) ανέστειλε τη δίκη και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της [οδηγίας-πλαισίου], εξεταζόμενο σε συνδυασμό προς τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, την έννοια ότι το εθνικό δικαστήρια, όταν επιλαμβάνεται διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα της επιβολής από την [ΕΡΑ] τιμής προσδιοριζόμενης με γνώμονα το κόστος στη χονδρική αγορά για τον τερματισμό κλήσεων, δύναται καταρχήν να εκδώσει απόφαση μη συνάδουσα προς τη σύσταση [2009/396], η οποία προκρίνει [το πρότυπο Bulric strict] ως ενδεδειγμένο μέτρο ρυθμίσεως των τιμών στην αγορά τερματισμού κλήσεων, εάν εκτιμά ότι το επιβάλλουν τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί και/ή θεωρήσεις εθνικού και διεθνούς δικαίου;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, σε ποια έκταση δύναται το εθνικό δικαστήριο, κατά την εξέταση τιμολογιακού μέτρου το οποίο είναι κοστοστρεφές:
α)
να εξετάσει, υπό το πρίσμα του άρθρου 8, παράγραφος 3, της [οδηγίας-πλαισίου], το επιχείρημα της ΕΡΑ ότι ευνοείται η ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, λαμβανομένου υπόψη του βαθμού στον οποίο επηρεάζεται πραγματικώς η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς;
β)
να εξετάσει, υπό το πρίσμα των πολιτικών σκοπών και των κανονιστικών αρχών του άρθρου 8 της [οδηγίας-πλαισίου] και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, αν το τιμολογιακό μέτρο:
i)
είναι ανάλογο·
ii)
είναι ενδεδειγμένο·
iii)
εφαρμόζεται αναλογικώς και είναι δικαιολογημένο;
γ)
να απαιτήσει από την ΕΡΑ να αποδείξει αρκούντως ότι:
i)
ο κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, της [οδηγίας-πλαισίου] πολιτικός σκοπός προαγωγής, από τις ΕΡΑ, του ανταγωνισμού στην παροχή δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών πράγματι επιτυγχάνεται και οι χρήστες όντως αποκομίζουν το μέγιστο όφελος όσον αφορά την επιλογή, την τιμή και την ποιότητα·
ii)
ο κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, της [οδηγίας-πλαισίου] πολιτικός σκοπός της συμβολής στην ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς πράγματι επιτυγχάνεται· και
iii)
ο κατά το άρθρο 8, παράγραφος 4, της [οδηγίας-πλαισίου] πολιτικός σκοπός της προωθήσεως των συμφερόντων των πολιτών της Ένωσης πράγματι επιτυγχάνεται;
δ)
υπό το πρίσμα του άρθρου 16, παράγραφος 3, της [οδηγίας-πλαισίου], καθώς και του άρθρου 8, παράγραφοι 2 και 4, της οδηγίας περί προσβάσεως, να λάβει υπόψη, προκειμένου να καθορίσει αν το τιμολογιακό μέτρο είναι ενδεδειγμένο, το γεγονός ότι τούτο επιβλήθηκε σε αγορά όπου οι υπαγόμενες στη ρύθμιση επιχειρήσεις έχουν σημαντική ισχύ, αλλά ότι υπό την επιλεγείσα μορφή (πρότυπο Bulric strict) αποβλέπει στην προώθηση, σε άλλη αγορά η οποία δεν επιδέχεται ρυθμίσεως, ενός από τους σκοπούς της [οδηγίας-πλαισίου], ήτοι των συμφερόντων των τελικών χρηστών;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί, εάν το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, εξεταζόμενο σε συνδυασμό προς τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα της επιβολής από την ΕΡΑ τιμολογιακής υποχρεώσεως για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, δύναται καταρχήν να εκδώσει απόφαση μη συνάδουσα προς τη σύσταση 2009/396, η οποία προκρίνει το πρότυπο Bulric strict ως ενδεδειγμένο μέτρο ρυθμίσεως των τιμών στην αγορά τερματισμού κλήσεων.
Όσον αφορά τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, επισημαίνεται ότι το πρώτο εξ αυτών των άρθρων προβλέπει, στην παράγραφο 2, ότι οσάκις, κατόπιν της αναλύσεως της αγοράς η οποία πραγματοποιείται κατά το άρθρο 16 της οδηγίας-πλαισίου, ορίζεται ένας φορέας εκμεταλλεύσεως ως έχων σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά, οι ΕΡΑ του επιβάλλουν, αναλόγως της περιπτώσεως, τις υποχρεώσεις οι οποίες προβλέπονται στα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας περί προσβάσεως.
Το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας περί προσβάσεως προβλέπει ότι οι ΕΡΑ δύνανται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 της ίδιας οδηγίας, να επιβάλλουν υποχρεώσεις σχετικά με την ανάκτηση κόστους και ελέγχους τιμών, που περιλαμβάνουν υποχρέωση καθορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος και υποχρέωση όσον αφορά τα συστήματα κοστολογήσεως, για την παροχή ειδικών τύπων διασυνδέσεως ή/και προσβάσεως, σε περιπτώσεις όπου η ανάλυση της αγοράς καταδεικνύει ότι, ελλείψει πραγματικού ανταγωνισμού, ο ενδιαφερόμενος φορέας εκμεταλλεύσεως θα μπορούσε να διατηρεί τις τιμές σε υπέρμετρα υψηλά επίπεδα ή να τις συμπιέζει εις βάρος των τελικών χρηστών.
Επομένως, από τη συνδυασμένη ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2, και του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας περί προσβάσεως, προκύπτει ότι οσάκις, κατόπιν της αναλύσεως της αγοράς η οποία διεξάγεται κατά το άρθρο 16 της οδηγίας-πλαισίου, ορίζεται ένας φορέας εκμεταλλεύσεως ως έχων σημαντική ισχύ στη συγκεκριμένη αγορά, η ΕΡΑ δύναται, αναλόγως της περιπτώσεως, να του επιβάλει «υποχρεώσεις σχετικά με την ανάκτηση κόστους και ελέγχους τιμών, που περιλαμβάνουν υποχρέωση καθορισμού των τιμών με γνώμονα το κόστος και υποχρέωση όσον αφορά τα συστήματα κοστολογήσεως, για την παροχή ειδικών τύπων διασυνδέσεως ή/και προσβάσεως».
Για την εφαρμογή του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, η σύσταση 2009/396 προκρίνει ένα συγκεκριμένο πρότυπο υπολογισμού κόστους, ήτοι το πρότυπο Bulric strict. Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 5, 7 και 13 της ως άνω συστάσεως, αυτή εκδόθηκε προκειμένου να τεθεί τέλος στις αποκλίσεις και στις στρεβλώσεις εντός της Ενώσεως στις αγορές τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, οι οποίες αποβαίνουν εις βάρος του αποτελεσματικού ανταγωνισμού και των τελικών χρηστών, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της αγοράς τερματισμού κλήσεων.
Κατά το σημείο 1 της συστάσεως 2009/396, κατά την επιβολή υποχρεώσεων ελέγχου τιμών και κοστολογήσεως, σύμφωνα με το άρθρο 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, στους φορείς εκμεταλλεύσεως που ορίζονται από τις ΕΡΑ ως έχοντες σημαντική ισχύ στην χονδρική αγορά τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, κατόπιν αναλύσεως της αγοράς η οποία διεξάγεται σύμφωνα με το άρθρο 16 της οδηγίας- πλαίσιο, οι ΕΡΑ πρέπει να καθορίζουν τέλη τερματισμού με βάση τις δαπάνες αποδοτικού φορέα εκμεταλλεύσεως. Προς τον σκοπό αυτόν, οι ΕΡΑ πρέπει εν τοιαύτη περιπτώσει να ενεργήσουν κατά τον τρόπο που προβλέπεται στην εν λόγω σύσταση.
Εντούτοις, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 288 ΣΛΕΕ, τέτοια σύσταση δεν είναι, καταρχήν, νομικώς δεσμευτική. Εξάλλου, το άρθρο 19, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας-πλαισίου επιτρέπει ρητώς στις ΕΡΑ να μην ακολουθούν συστάσεις της Επιτροπής εκδοθείσες δυνάμει του άρθρου 19, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, υπό τον όρο να ενημερώσουν σχετικώς την Επιτροπή και να της κοινοποιήσουν την αιτιολογία της θέσεώς τους.
Ως εκ τούτου, η ΕΡΑ, κατά την έκδοση αποφάσεως επιβάλλουσας τιμολογιακές υποχρεώσεις στους φορείς εκμεταλλεύσεως, βάσει των άρθρων 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, δεν δεσμεύεται από τη σύσταση 2009/396.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι, κατά την άσκηση των ρυθμιστικών καθηκόντων τους, οι ΕΡΑ διαθέτουν ευρεία εξουσία, ώστε να είναι σε θέση να εκτιμήσουν κατά περίπτωση αν παρίσταται ανάγκη ρυθμίσεως της αγοράς (απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2009, Επιτροπή κατά Γερμανίας,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Το ίδιο ισχύει και στο πλαίσιο του ελέγχου των τιμών, η δε αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας περί προσβάσεως αναφέρει ότι η μέθοδος ανακτήσεως του κόστους θα πρέπει να αρμόζει στην περίπτωση, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης να προάγονται η αποδοτικότητα και ο βιώσιμος ανταγωνισμός και να μεγιστοποιούνται τα οφέλη του καταναλωτή.
Εντούτοις, το άρθρο 19, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας-πλαισίου επιτάσσει οι ΕΡΑ, στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων τους, να «λαμβάνουν στο μέγιστο βαθμό υπόψη» τους τις συστάσεις της Επιτροπής.
Κατά συνέπεια, στην ΕΡΑ επαφίεται, οσάκις επιβάλλει υποχρεώσεις ελέγχου τιμών και κοστολογήσεως σύμφωνα με το άρθρο 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, να ακολουθεί, καταρχήν, τις επισημάνσεις της συστάσεως 2009/396. Μόνον εάν κρίνει, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως συγκεκριμένης καταστάσεως, ότι το πρότυπο Bulric strict, το οποίο προκρίνει η εν λόγω σύσταση, δεν αρμόζει στις περιστάσεις, δύναται να μην το ακολουθήσει, αιτιολογώντας τη θέση της.
Όσον αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου αποφάσεως της ΕΡΑ, από το άρθρο 4, παράγραφος 1 της οδηγίας-πλαισίου προκύπτει ότι το δικαίωμα προσφυγής το οποίο κατοχυρώνεται στην εν λόγω διάταξη πρέπει να βασίζεται σε αποτελεσματικό μηχανισμό προσφυγής, ο οποίος να διασφαλίζει ότι εξετάζεται δεόντως η ουσία της υποθέσεως. Επιπροσθέτως, η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι το εν λόγω όργανο προσφυγής, το οποίο ενδεχομένως είναι δικαστήριο, πρέπει να διαθέτει τις απαραίτητες προδιαγραφές για την αποτελεσματική άσκηση των καθηκόντων του.
Επομένως, όταν επιλαμβάνεται διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την ΕΡΑ κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, το εθνικό δικαστήριο δύναται να μην ακολουθεί τη σύσταση 2009/396.
Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ακόμα και αν οι συστάσεις δεν αποσκοπούν στην παραγωγή δεσμευτικών αποτελεσμάτων, τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να τις λαμβάνουν υπόψη για την επίλυση των διαφορών που υποβάλλονται στην κρίση τους, ιδίως όταν αυτές διαφωτίζουν την ερμηνεία εθνικών διατάξεων που έχουν θεσπιστεί με σκοπό την εφαρμογή των εν λόγω συστάσεων ή όταν οι συστάσεις αυτές αποσκοπούν στη συμπλήρωση διατάξεων δεσμευτικού χαρακτήρα του ενωσιακού δικαίου (απόφαση της 24ης Απριλίου 2008, Arcor,
C-55/06
,
EU:C:2008:244
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου αποφάσεως της ΕΡΑ εκδοθείσας δυνάμει των άρθρων 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να μην ακολουθούν τη σύσταση 2009/36 μόνον εάν, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 78 των προτάσεών του, εκτιμούν ότι το επιβάλλουν λόγοι που σχετίζονται με τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, ιδίως με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αγοράς του οικείου κράτους μέλους.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, εξεταζόμενο σε συνδυασμό προς τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα της επιβολής από την ΕΡΑ τιμολογιακής υποχρεώσεως για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, μπορεί να εκδώσει απόφαση μη συνάδουσα προς τη σύσταση 2009/396, με την οποία το πρότυπο Bulric strict προκρίνεται ως ενδεδειγμένο μέτρο ρυθμίσεως των τιμών στην αγορά τερματισμού κλήσεων, μόνον εάν εκτιμά ότι το επιβάλλουν λόγοι που σχετίζονται με τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, ιδίως με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αγοράς του οικείου κράτους μέλους.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί, εάν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται ένδικης διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την ΕΡΑ για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας δύναται να εκτιμήσει την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, καθώς και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, και να λάβει υπόψη το γεγονός ότι η ως άνω υποχρέωση ως σκοπό έχει την προώθηση των συμφερόντων των τελικών χρηστών σε λιανική αγορά η οποία δεν επιδέχεται ρυθμίσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης ως προς το εάν μπορεί να απαιτεί από ΕΡΑ να αποδείξει ότι η ως άνω υποχρέωση πράγματι επιτυγχάνει τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου.
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος, επισημαίνεται ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου προβλέπει ότι οι ΕΡΑ, κατά την άσκηση των ρυθμιστικών καθηκόντων τους που ορίζονται στην οδηγία-πλαίσιο καθώς και σε άλλες, ειδικότερες οδηγίες, οφείλουν να λαμβάνουν όλα τα εύλογα μέτρα για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου αυτού, οι οποίοι συνίστανται στην προαγωγή του ανταγωνισμού στην παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, στη συμβολή στην ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς και στην προώθηση των συμφερόντων των πολιτών της Ένωσης. Επιπροσθέτως, η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι τα μέτρα που λαμβάνουν οι ΕΡΑ πρέπει να είναι ανάλογα προς τους σκοπούς αυτούς.
Έτσι, κατά το άρθρο της 1, παράγραφοι 1 και 2, η οδηγία περί προσβάσεως εντάσσεται στο πλαίσιο που θεσπίζει η οδηγία-πλαίσιο, και εναρμονίζει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη ρυθμίζουν την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και σε συναφείς ευκολίες, καθώς και τη διασύνδεσή τους. Σκοπός της οδηγίας περί προσβάσεως είναι η θέσπιση ενός κανονιστικού πλαισίου, σύμφωνα με τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, για τη σχέση μεταξύ παρόχων δικτύων και παρόχων υπηρεσιών, που θα έχει ως αποτέλεσμα βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και οφέλη για τους καταναλωτές. Η οδηγία αυτή καθορίζει, μεταξύ άλλων, τους σκοπούς που πρέπει να επιδιώκουν οι ΕΡΑ όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση.
Όσον αφορά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες η ΕΡΑ δύναται να επιβάλει σε φορέα εκμεταλλεύσεως, ο οποίος έχει οριστεί ως έχων σημαντική ισχύ σε συγκεκριμένη αγορά, τιμολογιακή υποχρέωση για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, επισημαίνεται ότι το άρθρο 8, παράγραφος 4, της οδηγίας περί προσβάσεως προβλέπει ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται από την ΕΡΑ, συμπεριλαμβανομένων εκείνων του άρθρου 13 της οδηγίας αυτής, πρέπει να έχουν ως βάση τη φύση του προβλήματος που εντοπίστηκε, να είναι ανάλογες και δικαιολογημένες, υπό το πρίσμα των σκοπών του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, και να επιβάλλονται μόνον κατόπιν διαβουλεύσεως, σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας‑πλαισίου (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 2015, KPN,
C-85/14
,
EU:C:2015:610
, σκέψη
).
Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας περί προσβάσεως, οι ΕΡΑ εξασφαλίζουν, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που προβλέπεται στην παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου, ότι κάθε επιβαλλόμενος μηχανισμός ανακτήσεως κόστους ή μέθοδος τιμολογήσεως, προάγει την οικονομική απόδοση και τον βιώσιμο ανταγωνισμό, και μεγιστοποιεί το όφελος για τους καταναλωτές. Εν προκειμένω, οι ΕΡΑ δύνανται επίσης να λαμβάνουν υπόψη τις διαθέσιμες τιμές σε συγκρίσιμες ανταγωνιστικές αγορές.
Ως εκ τούτου, η ΕΡΑ, κατά την έκδοση αποφάσεως με την οποία επιβάλλει τιμολογιακές υποχρεώσεις στους φορείς εκμεταλλεύσεως βάσει των άρθρων 8 και 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, οφείλει να διασφαλίζει ότι οι υποχρεώσεις αυτές ανταποκρίνονται στο σύνολο των σκοπών του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως. Ομοίως, στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου της αποφάσεως αυτής, τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να μεριμνούν ώστε η ΕΡΑ να ανταποκρίνεται σε όλες τις απαιτήσεις που απορρέουν από τους σκοπούς των δύο τελευταίων άρθρων.
Όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 82 των προτάσεών του, το γεγονός ότι ορισμένη τιμολογιακή υποχρέωση βασίζεται στη σύσταση 2009/296 δεν αποστερεί τον εθνικό δικαστή από την αρμοδιότητά του να ελέγχει την αναλογικότητα των υποχρεώσεων αυτών προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως.
Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο του ελέγχου του, εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται προσφυγής κατά αποφάσεως ΕΡΑ με την οποία εφαρμόζεται το πρότυπο Bulric strict, το οποίο προκρίνει η σύσταση 2009/396, όπως ακριβώς στην υπόθεση της κύριας δίκης, δύναται να διερευνήσει, εφαρμόζοντας τους εθνικούς δικονομικούς κανόνες, εάν οι προσφεύγοντες προσκόμισαν επαρκή στοιχεία ώστε να αποδείξουν ότι η εφαρμογή του προτύπου αυτού δεν είναι ανάλογη προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως λαμβανομένων υπόψη, αναλόγως της περιπτώσεως, των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της οικείας αγοράς.
Εξάλλου, από τη συνδυασμένη ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και της παραγράφου 4 της οδηγίας-πλαισίου, καθώς και του άρθρου 1, παράγραφος 1, και του άρθρου 8, παράγραφος 4, της οδηγίας περί προσβάσεως (το τελευταίο ως άνω άρθρο παραπέμπει στο άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου), προκύπτει ότι οι ΕΡΑ πρέπει, προάγοντας τον ανταγωνισμό, να μεριμνούν ώστε οι τελικοί χρήστες και οι καταναλωτές να αποκομίζουν το μέγιστο όφελος, ιδίως όσον αφορά τη δυνατότητα επιλογής και την τιμή, και να προωθούν τα συμφέροντα των πολιτών της Ένωσης. Επιπροσθέτως, όταν οι ως άνω αρχές επιβάλλουν μηχανισμούς ανακτήσεως κόστους, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας περί προσβάσεως, πρέπει, μεταξύ άλλων, να μεριμνούν ώστε ο μηχανισμός αυτός να μεγιστοποιεί το όφελος για τους καταναλωτές.
Ως εκ τούτου, η ΕΡΑ οφείλει, στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως αποφάσεως υπό περιστάσεις όμοιες με αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης, να λαμβάνει υπόψη τα συμφέροντα των τελικών χρηστών και των καταναλωτών, ανεξαρτήτως της αγοράς στην οποία επιβάλλονται οι ρυθμιστικές υποχρεώσεις. Επιπλέον, καθόσον, εξ ορισμού, οι τελικοί χρήστες και οι καταναλωτές δεν είναι παρόντες στη χονδρική αγορά των υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας, είναι σημαντικό τα συμφέροντά τους να μπορούν να λαμβάνονται υπόψη και να αξιολογούνται κατά την εξέταση του αποτελέσματος στη λιανική αγορά το οποίο επιδιώκει το τιμολογιακό μέτρο που επιβάλλει η ΕΡΑ στη χονδρική αγορά.
Κατά συνέπεια, τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να εξετάσουν, στο πλαίσιο του ελέγχου της αναλογικότητας τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την ΕΡΑ προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, εάν η εν λόγω επιβληθείσα υποχρέωση στη χονδρική αγορά τερματισμού κλήσεως σταθερής και κινητής τηλεφωνίας προάγει επίσης τα συμφέροντα των τελικών χρηστών σε λιανική αγορά, η οποία δεν επιδέχεται ρυθμίσεως.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος, σχετικά με το εάν εθνικό δικαστήριο μπορεί να απαιτεί από την ΕΡΑ να αποδείξει ότι η ως άνω υποχρέωση πράγματι επιτυγχάνει τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, υπενθυμίζεται ότι η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι οι ΕΡΑ, κατά την άσκηση των ρυθμιστικών καθηκόντων τους που ορίζονται στην οδηγία-πλαίσιο καθώς και στην οδηγία περί προσβάσεως, οφείλουν να λαμβάνουν όλα τα εύλογα και ανάλογα μέτρα για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου αυτού, οι οποίοι συνίστανται στην προαγωγή του ανταγωνισμού στην παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, στη συμβολή στην ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς και στην προαγωγή των συμφερόντων των πολιτών της Ένωσης.
Για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περί προσβάσεως διευκρινίζει ότι οι ΕΡΑ οφείλουν, μεταξύ άλλων, να ασκούν τις αρμοδιότητές τους κατά τρόπο ο οποίος να εξασφαλίζει οικονομική απόδοση, βιώσιμο ανταγωνισμό, αποδοτική επένδυση και καινοτομία, και να παρέχει το μέγιστο όφελος στους τελικούς χρήστες.
Επομένως, οι τιμολογιακές υποχρεώσεις που δύνανται να επιβάλλουν οι ΕΡΑ, μεταξύ των οποίων και τιμολογιακές υποχρεώσεως όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης, πρέπει να αποσκοπούν στην επίτευξη των σκοπών που εξαγγέλλονται στο άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου. Αντιθέτως, δεν μπορεί, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 96 και 97 των προτάσεών του, να απαιτείται από μια ΕΡΑ να αποδεικνύει ότι με τις εν λόγω υποχρεώσεις πράγματι επιτυγχάνονται αυτοί οι σκοποί.
Η επιβολή τέτοιου βάρους αποδείξεως σε μια ΕΡΑ δεν θα λάμβανε υπόψη το γεγονός ότι η επιβολή ρυθμιστικών υποχρεώσεων στηρίζεται σε ανάλυση των προοπτικών της εξελίξεως της αγοράς, η οποία λαμβάνει ως σημείο αναφοράς, προς αντιμετώπιση των προβλημάτων που διαπιστώνονται, τη συμπεριφορά και/ή το κόστος ενός αποτελεσματικού φορέα εκμεταλλεύσεως. Άρα, δεδομένου ότι πρόκειται για μέτρα προσανατολισμένα στο μέλλον, η απόδειξη ότι με αυτά πράγματι επιτυγχάνονται οι σκοποί του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου είναι είτε αδύνατη, είτε υπέρμετρα δυσχερής.
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται ένδικης διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την ΕΡΑ για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας δύναται να εκτιμήσει την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου, καθώς και του άρθρου 13 της οδηγίας περί προσβάσεως, και να λάβει υπόψη το γεγονός ότι η ως άνω υποχρέωση ως σκοπό έχει την προώθηση των συμφερόντων των τελικών χρηστών σε λιανική αγορά η οποία δεν επιδέχεται ρυθμίσεως.
Τα εθνικά δικαστήρια δεν δύνανται, όταν ασκούν δικαστικό έλεγχο αποφάσεως ΕΡΑ, να απαιτούν από την οικεία αρχή να αποδείξει ότι η ως άνω υποχρέωση πράγματι επιτυγχάνει τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας-πλαισίου.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σε αυτό απόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009, εξεταζόμενο σε συνδυασμό προς τα άρθρα 8 και 13 της οδηγίας 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους (οδηγία περί προσβάσεως), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140, έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται διαφοράς σχετικής με τη νομιμότητα τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την εθνική ρυθμιστική αρχή για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας δύναται να εκδώσει απόφαση μη συνάδουσα προς τη σύσταση 2009/396/ΕΚ της Επιτροπής, της 7ης Μαΐου 2009, σχετικά με την κανονιστική ρύθμιση των τελών τερματισμού σταθερών και κινητών επικοινωνιών στην ΕΕ, η οποία προκρίνει το πρότυπο υπολογισμού κόστους «BULRIC strict» (Bottom-Up Long-Run Incremental Costs) ως ενδεδειγμένο μέτρο ρυθμίσεως των τιμών στην εν λόγω αγορά, μόνον εάν εκτιμά ότι το επιβάλλουν λόγοι που σχετίζονται με τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης, ιδίως με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αγοράς του οικείου κράτους μέλους.

2)
Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έννοια ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται ένδικης διαφοράς σχετικά με τη νομιμότητα τιμολογιακής υποχρεώσεως επιβληθείσας από την ΕΡΑ για την παροχή υπηρεσιών τερματισμού κλήσεων σταθερής και κινητής τηλεφωνίας δύναται να εκτιμήσει την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής προς τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας 2002/21, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140, καθώς και του άρθρου 13 της οδηγίας 2002/19, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140, και να λάβει υπόψη ότι η ως άνω υποχρέωση ως σκοπό έχει την προώθηση των συμφερόντων των τελικών χρηστών σε λιανική αγορά η οποία δεν επιδέχεται ρυθμίσεως.
Τα εθνικά δικαστήρια δεν δύνανται, κατά τον δικαστικό έλεγχο αποφάσεως ΕΡΑ, να απαιτούν από την οικεία αρχή να αποδείξει ότι η ως άνω υποχρέωση πράγματι επιτυγχάνει τους σκοπούς του άρθρου 8 της οδηγίας 2002/21, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.