CELEX: 62011TJ0388
Državne potpore
Poštanski sektor
Financiranje viših troškova plaća i doprinosa za socijalno osiguranje za dio zaposlenika Deutsche Posta subvencijama i prihodima prikupljenima od naknade za usluge s reguliranim cijenama
Odluka o proširenju formalnog istražnog postupka
Odluka kojom se utvrđuje postojanje novih potpora na kraju faze prethodnog ispitivanja
Tužba za poništenje
Akt koji se može pobijati
Pravni interes
Dopuštenost
Posljedice poništenja konačne odluke
Obveza obrazlaganja

Okolnosti spora
O istražnom postupku između 1999. i 2002.
Savezna Republika Njemačka osnovala je 1950. poštansku ustanovu Deutsche Bundespost. Kako bi zamijenila Deutsche Bundespost, Savezna Republika Njemačka je 1989. uspostavila tri zasebna subjekta. To su bili Postdienst (poštanska djelatnost), Postbank (bankarska djelatnost) i Telekom (telekomunikacijska djelatnost).
Na temelju Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (Zakon o preoblikovanju njemačke savezne pošte u dioničko društvo) od 14. rujna 1994. (BGBl. 1994 I, str. 2325.) Postdienst je postao Deutsche Post AG, tužitelj u ovom predmetu, dok su Postbank i Telekom od 1. siječnja 1995. također imali pravni oblik dioničkih društava.
Komisija Europskih zajednica je 17. kolovoza 1999. po primitku pritužbe koju je podnio UPS Europe NV/SA, koji je postao UPS Europe SPRL/BVBA (u daljnjem tekstu: UPS), intervenijent u predmetnom sporu, odlučila pokrenuti formalni istražni postupak u odnosu na Saveznu Republiku Njemačku u vezi s nekoliko potpora dodijeljenih Postdienstu, a zatim i tužitelju (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka iz 1999.). Među predmetnim potporama nalazile su se subvencije njemačkih tijela u korist tužitelja radi pokrivanja troška mirovina za zaposlenike sa statusom službenika (dalje u tekstu: subvencije za mirovine).
Komisija je Odlukom 2002/753/EZ od 19. lipnja 2002. o mjerama koje je Savezna Republika Njemačka poduzela u korist Deutsche Posta (
SL 2002., L 247, str. 27
., u daljnjem tekstu: konačna odluka iz 2002.) okončala formalni istražni postupak pokrenut 1999. Nakon što je zaključila da je državna naknada dodijeljena za neto dodatne troškove nastale zbog politike popusta na pružanje usluga dostave paketa od vrata do vrata koje su otvorene za tržišno natjecanje bila prednost u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a, Komisija je u članku 1. izreke te odluke proglasila nespojivost sa zajedničkim tržištem te državne potpore u iznosu od 572 milijuna eura dodijeljenih tužitelju i u članku 2. te izreke naložila Saveznoj Republici Njemačkoj povrat potpore. Komisijino je stajalište da je predmetna potpora bila izvršena u različitim oblicima, to jest, među ostalim, u obliku financijskih prijenosa izvršenih posredstvom Telekoma u tužiteljevu korist, državnih jamstva koje je koristio i subvencija za mirovine.
Tužitelj je 4. rujna 2002. Općem sudu podnio tužbu koja je upisana pod brojem predmeta T‑266/02 za poništenje konačne odluke iz 2002.
Opći sud poništio je presudom od 1. srpnja 2008., Deutsche Post/Komisija (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), konačnu odluku iz 2002. s obrazloženjem da Komisija nije dokazala postojanje prednosti za tužitelja.
Sud je presudom od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post (
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
), odbio žalbu podnesenu protiv te presude.
a)

Odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka iz 2007.
Komisija je dopisom od 12. rujna 2007., nakon što je UPS podnio drugu pritužbu, navodeći da sve mjere navedene u prvoj pritužbi nisu bile ispitane i da su nezakonite potpore bile dodijeljene nakon donošenja konačne odluke iz 2002. i jedne druge pritužbe tužiteljeva konkurenta, obavijestila Saveznu Republiku Njemačku o svojoj odluci o pokretanju postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a u vezi s državnom potporom C 36/07 (ex NN 25/07) koju su njemačka tijela dodijelila u korist Deutsche Posta (
SL 2007., C 245, str. 21
., u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka iz 2007.). Komisija se u toj novoj odluci pozvala na potrebu sveobuhvatnog ispitivanja svih narušavanja tržišnog natjecanja koja su proizašla iz javnih sredstava dodijeljenih tužitelju. Navela je da će postupak pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 1999. biti dopunjen radi uključivanja nedavno dostavljenih informacija i donošenja konačnog stajališta o spojivosti dodjele tih javnih sredstava s UEZ‑om.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. studenoga 2007. i upisanom pod brojem predmeta T‑421/07 tužitelj je od Suda zatražio da poništi odluku o pokretanju postupka iz 2007.
Opći sud je u točki 75. presude od 8. prosinca 2011., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), zaključio da „prilikom donošenja [odluke o pokretanju postupka iz 2007.] formalni istražni postupak pokrenut 1999. u odnosu na sporne mjere nije bio okončan [konačnom] odlukom iz 2002. za iznos koji premašuje 572 milijuna eura iz izreke potonje odluke”. Opći sud je iz toga zaključio u točki 78. te presude da „u trenutku njezina donošenja [odlukom o pokretanju postupka iz 2007.] nije [bio] izmijenjen ni pravni doseg spornih mjera ni [tužiteljeva] pravna situacija”, da bi u točki 80. presude zaključio da tužbu treba proglasiti nedopuštenom.
Sud je u žalbenom postupku u svojoj presudi od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija (
C‑77/12 P
, neobjavljena,
EU:C:2013:695
), utvrdio da je, proglasivši u članku 1. izreke konačne odluke iz 2002. nespojivost potpore sa zajedničkim tržištem i naloživši Saveznoj Republici Njemačkoj u članku 2. te iste izreke povrat potpore, Komisija u potpunosti okončala postupak pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 1999. Sud je iz toga zaključio da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je smatrao da formalni istražni postupak pokrenut 1999. nije bio okončan konačnom odlukom iz 2002. za iznos koji premašuje 572 milijuna eura iz izreke potonje odluke. Stoga je Sud ukinuo presudu od 8. prosinca 2011., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), te je predmet vratio Općem sudu.
Opći sud je u točki 44. svoje presude od 18. rujna 2015., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), ocijenio da je odluku o pokretanju postupka iz 2007. trebalo u odnosu na sve mjere na koje se odnosi smatrati odlukom o ponovnom pokretanju formalnog istražnog postupka koji je bio potpuno okončan. Opći sud je zaključio da je ta odluka bila donesena protivno Uredbi Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) i načelu pravne sigurnosti s obzirom na to da je Komisija ponovno pokrenula formalni istražni postupak koji je bio potpuno okončan konačnom odlukom iz 2002. kako bi se, bez njezina opoziva ili povlačenja, donijela nova konačna odluka. Budući da protiv te presude nije podnesena žalba, ona je postala pravomoćna.
b)

Odluka o proširenju formalnog istražnog postupka iz 2011. i konačna odluka iz 2012.
Komisija je 10. svibnja 2011. obavijestila Saveznu Republiku Njemačku o Odluci C (2011) 3081
final
o proširenju formalnog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s državnom potporom C 36/07 (ex NN 25/07) koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila u korist Deutsche Posta, čiji je sažetak objavljen u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2011., C 263, str. 4
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Tom odlukom je formalni istražni postupak u pogledu državnih potpora dodijeljenih tužitelju na ime naknade za njegove obveze pružanja univerzalne usluge bio proširen na subvencije koje su njemačka tijela isplatila tužitelju radi pokrivanja troška mirovina zaposlenika sa statusom službenika. Ta nova odluka bila je usmjerena na proširenje formalnog istražnog postupka koji je u 2007. ponovno pokrenut da bi se preciznije analizirao mirovinski sustav koji je ranije bio samo površno obrađen.
Komisija je Odlukom 2012/636/EU od 25. siječnja 2012. o mjeri C 36/07 (ex NN 25/07) koju je Njemačka provela u korist Deutsche Posta AG (
SL 2012., L 289, str. 1
., u daljnjem tekstu: konačna odluka iz 2012.), među ostalim, smatrala da je javno financiranje mirovina nezakonita državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem. Nasuprot tomu, smatrala je da su određene javne kompenzacije u tužiteljevu korist državna potpora spojiva s unutarnjim tržištem i da su se državna jamstva za dugove koje je Deutsche Bundespost preuzeo prije svojega preoblikovanja u tri dionička društva trebala analizirati kao postojeća potpora.
Savezna Republika Njemačka je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. ožujka 2012. i upisanom pod brojem predmeta T‑143/12 pokrenula postupak za poništenje konačne odluke iz 2012.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 4. travnja 2012. i upisanom pod brojem predmeta T‑152/12 tužitelj je također pokrenuo postupak za poništenje članaka 1., 2. i 4. do 6. konačne odluke iz 2012.
Opći sud je presudom od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), poništio članke 1. i 4. do 6. konačne odluke iz 2012. jer Komisija nije dokazala postojanje prednosti za tužitelja.
Žalba protiv presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), nije bila podnesena u primjenjivom roku. Stoga je presuda postala pravomoćna.
Opći sud je rješenjem od 17. ožujka 2017., Deutsche Post/Komisija (
T‑152/12
, neobjavljeno,
EU:T:2017:188
), presudio da više nije bilo potrebno odlučivati o tužbi u predmetu T‑152/12, čiji je predmet istovjetan onomu tužbe u predmetu T‑143/12 u kojem je donesena presuda od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), te je djelomično poništavajuća presuda postala pravomoćna.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužitelj je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. srpnja 2011. pokrenuo ovaj postupak.
Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. listopada 2011. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
Nakon što su stranke bile saslušane, rješenjem od 23. srpnja 2013. postupak u ovom predmetu bio je prekinut do odluke Suda kojom se okončava postupak u predmetu C‑77/12 P, čiji je predmet bio presuda od 8. prosinca 2011., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), koja je donesena 24. listopada 2013.
Društvima UPS i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, koje je postalo United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, rješenjem od 12. svibnja 2014. dopuštena je intervencija u potporu Komisijinu zahtjevu.
Postupak u ovom predmetu je rješenjem od 15. rujna 2014. bio ponovno prekinut do donošenja odluke kojom se okončava postupak u predmetu T‑421/07 RENV, koja je donesena 18. rujna 2015. i koja je dovela do poništenja odluke o pokretanju postupka iz 2007.
Nakon nastavka postupka Opći sud je rješenjem od 20. studenoga 2015. odlučio spojiti odlučivanje o prigovoru nedopuštenosti s odlučivanjem o meritumu.
Komisija je 7. siječnja 2016. podnijela odgovor na tužbu.
Tužitelj je 25. veljače 2016. podnio repliku.
Intervenijenti su 14. ožujka 2016. podnijeli zajednički intervencijski podnesak.
Komisija je 20. travnja 2016. podnijela odgovor na repliku.
Opći sud je dopisom tajništva od 24. studenoga 2016. u okviru mjera upravljanja postupkom pozvao stranke da podnesu svoja očitovanja o posljedicama koje proizlaze iz presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), u vezi s mogućom obustavom postupka u skladu s člankom 131. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, a posebno u pogledu nastavka formalnog istražnog postupka koji se odnosi na dio konačne odluke iz 2012. koja je poništena i zadržavanje tužiteljeva pravnog interesa.
Stranke su podnijele svoja očitovanja u za to određenim rokovima.
Opći sud je na prijedlog prvog vijeća u skladu s člankom 28. Poslovnika odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Opći sud je dopisom tajništva od 18. prosinca 2017. u okviru mjera upravljanja postupkom strankama postavio pitanja na koja se u svrhu rasprave mora odgovoriti pisanim putem.
Stranke su odgovorile na pitanja Općeg suda u za to određenim rokovima.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije prigovor nedopuštenosti;
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova;
Komisija, koju podupiru intervenijenti, od Općeg suda zahtijeva da:
–
prvenstveno, odbije tužbu kao nedopuštenu;
–
podredno, obustavi postupak koji je pokrenut povodom tužbe zbog toga što je tužitelj izgubio svoj pravni interes;
–
podredno tomu, odbije tužbu kao neosnovanu,
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
Komisija u prigovoru nedopuštenosti ističe da je pobijana odluka bila namijenjena isključivo zaštiti prava obrane Savezne Republike Njemačke u pogledu pojma potpore i spojivosti predmetnih mjera s unutarnjim tržištem bez stvaranja autonomnih pravnih učinaka te stoga nije riječ o aktu koji se može pobijati. Zbog tog razloga tužitelj u svakom slučaju nema nikakav interes za njezino poništenje. Komisija se također protivi odluci o obustavi postupka nakon donošenja presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
).
Tužitelj osporava Komisijine argumente i tvrdi da njegov pravni interes postoji sve dok Komisija ne povuče pobijanu odluku.
Intervenijenti podupiru Komisijine zaključke o dopuštenosti tužbe te se također protive odluci o obustavi postupka nakon donošenja presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Prema njihovu mišljenju, nakon što je Opći sud poništio konačnu odluku iz 2012., tužitelj je zadržao interes da Komisija donese novu konačnu odluku.
Valja istaknuti da Komisija u biti tvrdi da je ova tužba nedopuštena zbog istih razloga poput onih koje je već iznijela u okviru tužbe podnesene protiv odluke o pokretanju postupka iz 2007. Iako je Sud već odbio te argumente u svojoj presudi od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija (
C‑77/12 P
, neobjavljena,
EU:C:2013:695
), Komisija je na raspravi potvrdila da želi zadržati svoj prigovor nedopuštenosti.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su akti ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na tužiteljeve interese mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju (presude od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
37.
i
38.
i od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija,
C‑77/12 P
, neobjavljena,
EU:C:2013:695
, t.
51.
).
Što se tiče, osobito, obvezujućih pravnih učinaka odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s mjerom čije je izvršenje u tijeku i koja je kvalificirana kao nova potpora, takva odluka nužno mijenja pravnu situaciju predmetne mjere kao i onu poduzetnika koji su njezini korisnici, osobito u pogledu nastavka njezine provedbe. Nakon donošenja takve odluke postoji barem ozbiljna sumnja glede zakonitosti te mjere, koja mora navesti državu članicu da obustavi isplatu s obzirom na to da pokretanje postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a isključuje neposrednu odluku kojom se utvrđuje spojivost sa zajedničkim tržištem kojom bi se omogućio redovan nastavak izvršenja navedene mjere. Na takvu se odluku može pozvati pred nacionalnim sudom koji je pozvan odlučiti o svim posljedicama koje proizlaze iz povrede članka 108. stavka 3. posljednje rečenice UFEU‑a. Konačno, njome se može navesti poduzetnike koji su korisnici mjere da u svakom slučaju odbiju nove uplate ili da rezerviraju potrebne iznose u slučaju mogućih naknadnih povrata. Poslovna zajednica će u svojim odnosima s navedenim korisnicima također uzeti u obzir njihovu oslabljenu pravnu i financijsku situaciju (vidjeti presudu od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija,
C‑77/12 P
, neobjavljena,
EU:C:2013:695
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu i rješenje od 22. svibnja 2015., Autoneum Germany/Komisija,
T‑295/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:350
, t.
17.
).
U ovom slučaju Komisija je subvencije za mirovine u točki 80. pobijane odluke okvalificirala kao novu potporu. Ona je u točki 103. pobijane odluke navela iznos od više milijardi eura koji je odgovarao iznosu koji je tužitelj morao doprinijeti mirovinskom fondu u razdoblju 1995. – 2007. kako bi se osiguralo očuvanje tržišnog natjecanja s drugim operaterima na istom tržištu. Osim toga, u točki 106. pobijane odluke podsjetila je na obvezu Savezne Republike Njemačke da obustavi sporne mjere potpore.
Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 42. ove presude, obveza obustave izvršenja predmetne mjere nije jedini pravni učinak odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka poput pobijane odluke. Naime, tužitelj je zbog takve odluke posebno izložen riziku da nacionalni sud donese privremene mjere radi zaštite, s jedne strane, interesa dotičnih stranaka i, s druge strane, korisnog učinka odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka. U tom kontekstu nacionalni sud može, konkretno, naložiti povrat moguće dodijeljenih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, t.
29.
do
31.
).
U ovom slučaju tužitelj je na raspravi potvrdio da je nakon donošenja pobijane odluke rezervirao iznose potrebne za moguće povrate koje bi morao izvršiti u slučaju donošenja negativne konačne odluke.
S obzirom na sva ta razmatranja, valja zaključiti da je pobijana odluka prilikom podnošenja tužbe bila akt koji je mogao utjecati na tužiteljeve interese mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju i da se stoga njome objedinjuju svi elementi akta koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
Nadalje, kada je riječ o argumentima Komisije i intervenijenata kojima se želi dovesti u pitanje zadržavanje tužiteljeva pravnog interesa, valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi pravni interes osnovni i prvi uvjet svih pravnih sredstava (vidjeti rješenje od 15. svibnja 2013., Post Invest Europe/Komisija,
T‑413/12
, neobjavljeno,
EU:T:2013:246
, t.
22.
). Tim se zahtjevom na postupovnoj razini jamči da se u interesu dobrog sudovanja Opći sud ne bavi zahtjevima za mišljenja ili čisto teoretskim pitanjima (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2009., Socratec/Komisija,
T‑269/03
, neobjavljena,
EU:T:2009:211
, t.
38.
). Sud Europske unije može, čak i izvan okvira samih argumenata na koje su se stranke pozvale, po službenoj dužnosti ispitati nedostatak tužiteljeva interesa da podnese tužbu ili ostane pri tužbi zbog činjenice koja je nastala nakon tužbe, a koja bi tužitelja mogla lišiti svakog za njega korisnog učinka i zbog toga proglasiti tužbu nedopuštenom ili bespredmetnom (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. listopada 1995., Rendo i dr./Komisija,
C‑19/93 P
,
EU:C:1995:339
, t.
13.
).
Pravni interes mora postojati do proglašenja sudske odluke pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, t.
42.
i rješenje od 7. prosinca 2011., Fellah/Vijeće,
T‑255/11
, neobjavljeno,
EU:T:2011:718
, t.
12.
).
U okviru tužbe za poništenje, postojanost tužiteljeva pravnog interesa treba ocijeniti
in concreto
, vodeći računa osobito o posljedicama navodne nezakonitosti (presuda od 28. svibnja 2013., Abdulrahim/Vijeće i Komisija,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, t.
65.
). Zadržavanje tužiteljeva pravnog interesa pretpostavlja da poništenje pobijanog akta samo po sebi može uvijek u pogledu njega proizvesti pravne učinke (vidjeti rješenje od 15. svibnja 2013., Post Invest Europe/Komisija,
T‑413/12
, neobjavljeno,
EU:T:2013:246
, t.
22.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja ispitati, a ne nužno ograničiti se samo na argumente na koje su se pozvale stranke, nastavljaju li se pobijanom odlukom, kojom se proširuje postupak koji je ponovno pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 2007. u svrhu „podrobnijeg ispitivanja” toga dodjeljuje li se ili ne subvencijama za mirovine prednost tužitelju, proizvoditi pravni učinci u odnosu na tužitelja nakon donošenja konačne odluke iz 2012. kojom je zaključen postupak koji je bio ponovno otvoren 2007., kako je proširen pobijanom odlukom, i objave presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), kojom je poništena konačna odluka iz 2012.
Iz sudske prakse proizlazi da, prilikom podnošenja tužbi, s jedne strane, protiv odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u pogledu nacionalne mjere i, s druge strane, protiv konačne odluke kojom se okončava navedeni postupak i proglašava da je ispitivana nacionalna mjera državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem, odbijanje tužbe protiv potonje odluke dovodi do nestanka predmeta tužbe podnesene protiv odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka (vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2000., EPAC/Komisija
T‑204/97 i T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, t.
153.
do
159.
; od 6. ožujka 2002., Diputación Foral de Álava/Komisija,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, t.
22.
do
26.
i od 9. rujna 2009.; Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑30/01 do T‑32/01 i T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, t.
345.
do
363.
).
Međutim, ta se sudska praksa ne može prenijeti na predmetni slučaj zato što se pobijana odluka izdvaja po činjenici da, kao prvo, slijedi presudu od 1. srpnja 2008., Deutsche Post/Komisija (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), kojom je Opći sud poništio konačnu odluku iz 2002., da se, kao drugo, njome nastoji produbiti odluka o pokretanju postupka iz 2007. koja je naknadno poništena presudom od 18. rujna 2015., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), i da, kao treće, prethodi konačnoj odluci iz 2012. koja je također poništena presudom od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Valja podsjetiti da protiv potonje presude nije bila podnesena žalba i da je stoga postala pravomoćna.
Uzimajući u obzir poništenje konačne odluke iz 2012. presudom od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), valja nasuprot tomu istaknuti da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, osim ako je utvrđena nepravilnost nezakonitošću zahvatila cjelokupni postupak, postupak čiji je cilj zamijeniti nezakoniti akt koji je poništen može nastaviti u točki u kojoj je došlo do nezakonitosti. Stoga poništenje akta Unije ne utječe nužno na pripremne akte i poništenje akta kojim se okončava upravni postupak koji se sastoji od različitih faza i ne dovodi nužno do poništenja cjelokupnog postupka koji je prethodio donošenju pobijanog akta, neovisno o razlozima, osnovi ili postupku poništavajuće presude (presude od 7. studenoga 2013., Italija/Komisija,
C‑587/12 P
, neobjavljena,
EU:C:2013:721
, t.
12.
i od 6. srpnja 2017., SNCM/Komisija,
T‑1/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:470
, t.
69.
).
U tom pogledu valja pojasniti da, iako je Komisija tijekom postupka u ovom predmetu implicitno priznala da pobijana odluka – iako nije nestala iz pravnog poretka Unije – više nije mogla služiti kao osnova za novu odluku o okončanju formalnog istražnog postupka, ona do danas nije povukla tu odluku. To bi moglo dovesti do toga da Komisija u toj fazi još uvijek može nastaviti postupak u fazi donošenja pobijane odluke. Stoga tužitelj ostaje izložen riziku povrata potpora koje je Komisija navela, a koji proizlazi iz te odluke, kao što je to već navedeno u točki 44. ove presude.
Osim toga, s obzirom na isprepletenost tri formalna istražna postupka koje je Komisija pokrenula nakon 1999. i na niz različitih odluka Suda i Općeg suda o odlukama o pokretanju i okončanju tih postupaka, valja istaknuti da je na temelju svojih obveza iz članka 266. UFEU‑a Komisija dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudama od 1. srpnja 2008., Deutsche Post/Komisija (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), od 18. rujna 2015., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
) i od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), koje su već donijeli sudovi Unije i koje su postale pravomoćne.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, institucija koja je donijela akt koji je sud Unije poništio mora utvrditi koje se mjere zahtijevaju za izvršenje presude o poništenju izvršavajući diskrecijsku ovlast koju ima u tu svrhu, poštujući također izreku i obrazloženje presude koju je dužna izvršiti, kao i primjenjive odredbe prava Unije (vidjeti presudu od 24. travnja 2017., HF/Parlament,
T‑584/16
,
EU:T:2017:282
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
U članku 266. UFEU‑a predmetnoj instituciji nalaže se da izbjegava da bilo koji akt namijenjen zamjeni poništenog akta bude zahvaćen istim nepravilnostima poput onih utvrđenih u poništavajućoj presudi. Ta načela se tim više primjenjuju kada poništavajuća presuda u pitanju stekne svojstvo pravomoćnosti (presuda od 10. studenoga 2010., OHIM/Simões Dos Santos,
T‑260/09 P
,
EU:T:2010:461
, t.
70.
i
73.
).
Iz toga slijedi da tužitelj zadržava interes ishoditi poništenje pobijane odluke i da ta odluka nestane iz pravnog poretka jer će u slučaju njezina poništenja Komisija, ako odluči, u svrhu donošenja provedbenih mjera triju poništavajućih presuda navedenih u točki 55. ove presude koje se zahtijevaju u skladu sa zahtjevima iz članka 266. UFEU‑a, donijeti novu odluku o ponovnom pokretanju formalnog istražnog postupka, biti dužna osigurati da ta nova odluka ne bude zahvaćena istim nepravilnostima kao i sve odluke koje su joj prethodile.
U svakom slučaju, s obzirom na iznimnu postupovnu složenost povezanu s postojanjem nekoliko upravnih i sudskih odluka u pogledu istih mjera potpore, valja zaključiti da se tužitelj nalazi u situaciji posebne pravne nesigurnosti koju može pojasniti jedino ispitivanje merituma ovog predmeta i moguće poništenje pobijane odluke, što jača njegov pravni interes za pokretanje postupka protiv te odluke.
U tom pogledu valja pojasniti da, dok Komisija smatra da i dalje ima mogućnost donošenja nove konačne odluke, tužitelj ne može predvidjeti, čak ni privremeno, iznos potpore ili, prema potrebi, kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti koje će vjerojatno morati vratiti.
Naime, ovisno o tome smatra li Komisija da su iznosi stavljeni na raspolaganje tužitelju neovisni o postupku započetom u 1999., 2007. ili 2011., iznos potpora koje će se možda vratiti, u slučaju kvalifikacija predmetnih potpora kao novih potpora i utvrđenja nespojivosti s unutarnjim tržištem, može se znatno razlikovati s obzirom na to da, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
.), prva mjera koju Komisija ili neka država članica, djelujući na zahtjev Komisije, poduzme u pogledu nezakonite potpore prekida zastarni rok. U tom slučaju, iako je moguće potpore trebalo smatrati spojivima s unutarnjim tržištem, tako da je Komisiji mogao biti naložen samo povrat kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, t.
55.
), trajanje razdoblja nezakonitosti na temelju kojeg bi se te kamate trebale izračunati također bi se razlikovalo ovisno o početku Komisijinog formalnog istražnog postupka.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da je tužitelj zadržao pravni interes za vođenje postupka protiv pobijane odluke, i to iako su odluka o ponovnom pokretanju iz 2007. i konačna odluka iz 2012. već bile poništene.
Stoga valja zaključiti, s jedne strane, da je tužba dopuštena i, s druge strane, da nije postala bespredmetna. Prigovor nedopuštenosti stoga treba odbiti u cijelosti, kao i sve argumente Komisije i intervenijenata za utvrđenje gubitka tužiteljeva pravnog interesa.
Meritum
Tužitelj u prilog svojoj tužbi u biti ističe šest tužbenih razloga. Prvih pet tužbenih razloga temelji se na Komisijinim očitim pogreškama u ocjeni. Šesti tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i načela proporcionalnosti, pravne sigurnosti i nediskriminacije.
Valja podsjetiti da se tužbenim razlogom, koji se temelji na nepostojanju ili nedostatnosti obrazloženja, nastoji utvrditi bitne povrede postupka i stoga on kao takav zahtijeva zasebno ispitivanje ocjene netočnosti razloga pobijane odluke čija se provjera temelji na ispitivanju osnovanosti te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
67.
i od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, t.
26.
).
U ovom slučaju valja dakle ispitati šesti tužbeni razlog u dijelu u kojem se, među ostalim, temelji na povredi obveze obrazlaganja iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a, i to prije provjera, prema potrebi, materijalne zakonitosti pobijane odluke na koju se odnose drugi razlozi.
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, „[o]sim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kvalificiranje kao „državna potpora”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zahtijeva da su ispunjeni svi uvjeti iz te odredbe. Kao prvo, mora se raditi o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, njome se mora davati selektivna prednost njezinu korisniku. Kao četvrto, njome se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu).
Da bi se privremena pravna kvalifikacija mjere kao „državne potpore” izvršila u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka, obveza obrazlaganja mora se poštovati u pogledu svih uvjeta iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Naime, obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima mora odgovarati prirodi predmetnog akta te na jasan i nedvosmislen način odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo upoznavanje s razlozima poduzimanja mjere, kao i nadležnom sudu izvršavanje njegova nadzora (vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, t.
46.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretno, što se tiče obrazloženja Komisijine odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a, važno je podsjetiti da se, u skladu s člankom 4. stavcima 2. i 4. Uredbe br. 2015/1589, takva odluka može donijeti samo ako Komisija nakon prethodnog ispitivanja utvrdi da mjera čini novu državnu potporu i izaziva sumnje u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem.
Iz toga slijedi da, osim ako se obvezu obrazlaganja iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a lišava njezina sadržaja, svaka odluka koju Komisija donese na kraju faze prethodnog ispitivanja mora uključivati privremeno ocjenjivanje predmetne državne mjere koje ima za cilj utvrditi ima li mjera karakter državne potpore i, kada se odluči pokrenuti formalni istražni postupak, izložiti razloge za sumnju u njezinu spojivost sa zajedničkim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2008., TV2/Danmark i dr./Komisija,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 i T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, t.
138.
i navedenu sudsku praksu).
Takva odluka donesena nakon prethodne faze ispitivanja mora, među ostalim, zainteresiranim strankama omogućiti da učinkovito sudjeluju u formalnom istražnom postupku tijekom kojeg će moći istaknuti svoje argumente. U tu svrhu njome im se mora omogućiti da saznaju razloge zbog kojih je Komisija privremeno smatrala da se predmetna mjera može kvalificirati kao nova državna potpora i zbog kojih je sumnjala u njezinu spojivost sa zajedničkim tržištem (vidjeti presudu od 22. listopada 2008., TV2/Danska i dr./Komisija,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 i T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, t.
139.
i navedenu sudsku praksu).
U okviru analize šestog tužbenog razloga konkretno valja provjeriti je li Komisija u pobijanoj odluci u dovoljnoj mjeri izložila razloge zbog kojih je nakon prethodnog ispitivanja smatrala da bi se predmetna mjera mogla privremeno kvalificirati kao državna potpora čak i prije provjere je li ta potpora bila nova i spojiva s unutarnjim tržištem.
Tužitelj, u bitnome, ističe da je Komisija povrijedila obvezu obrazlaganja koju je imala u ovom slučaju. Kao prvo, propustila je u pobijanoj odluci izračunati razliku između iznosa socijalnih doprinosa koji je Savezna Republika Njemačka stvarno platila tužitelju (od čega valja oduzeti iznos koji odgovara povećanju odobrenih poštanskih cijena) i iznosa socijalnih doprinosa koji su njegovi konkurenti platili u okviru općeg sustava socijalnog osiguranja. Kao drugo, nije detaljno navela razloge zbog kojih je smatrala da je pitanje u kojoj mjeri je tužitelj uplatio socijalne doprinose irelevantno za potrebe izračuna iznosa navodne državne potpore. Kao treće, nije dostatno obrazložila svoju ocjenu postojanja navodno unakrsnog financiranja koje je uvedeno u obliku povećanja odobrenih poštanskih cijena kako bi se u obzir uzela socijalna davanja koja je tužitelj platio. Kao četvrto, nije objasnila zašto bi se u okviru takve analize bilo potrebno osloniti isključivo na ispitivanje spojivosti troškova s unutarnjim tržištem.
Komisija i intervenijenti osporavaju tužiteljeve argumente.
Kao prvo, valja podsjetiti da pobijana odluka nije prva odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka koju je Komisija donijela u pogledu sporne mjere. Potpora dodijeljena u obliku doprinosa tužiteljevom mirovinskom fondu je, naime, već bile predmet odluke o pokretanju postupka iz 1999., odluke o pokretanju postupka iz 2007. i konačnih odluka iz 2002. i 2012.
Međutim, Opći sud je presudom od 18. rujna 2015., Deutsche Post/Komisija (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), poništio odluku o pokretanju postupka iz 2007., u kojoj je, kao što je to navela Komisija u točki 5. pobijane odluke, pitanje jesu li subvencije za mirovine davale ili ne prednost tužitelju bilo predmet „površnog ocjenjivanja” i koje još uvijek treba „podrobnije ispitati”.
S obzirom na taj poseban postupovni kontekst, valja smatrati da je Komisija kada je usvojila pobijane odluke bila podvrgnuta posebnoj obvezi obrazlaganja, u smislu članka 296. stavka 2. UFEU‑a, s obzirom na to da se već u okviru formalnog istražnog postupka prvotno pokrenutog 1999. i ponovno pokrenutog 2007. mogla pitati jesu li državni doprinosi u tužiteljev mirovinski fond bili državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Budući da je Komisija pobijanu odluku okvalificirala kao odluku o proširenju postupka ponovno pokrenutog 2007., ona nije mogla smatrati, a da ne povrijedi obvezu obrazlaganja iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a, da nije mogla čak ni privremeno utvrditi je li neki od kriterija iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a bio ispunjen i ograničiti se na izražavanje sumnji ne pružajući dostatne razloge u tom pogledu.
Iz točaka 64. do 67. pobijane odluke proizlazi da se Komisija u dijelu koji se odnosi na ocjenu postojanja državne potpore u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, a posebno postojanja isključive gospodarske prednosti, ograničila na navođenje poteškoća s kojima bi bila suočena da je morala identificirati gospodarske subjekte čija se pravna i činjenična situacija mogla smatrati usporedivom s onom tužitelja. Osobito je istaknula da se, s obzirom na to da je tužitelj imao isključivo pravo u području univerzalnih poštanskih usluga i korist od mnogobrojnih prijenosa i javnih jamstava u okviru preoblikovanja pošte, nalazila u posebnoj situaciji bez presedana.
Uzimajući u obzir te elemente, Komisija je zaključila da postojanje isključive gospodarske prednosti nije bilo moguće dokazati usporedbom tužiteljevih troškova i onih nametnutih njegovim konkurentima. S druge strane, pojasnila je da bi komparativna analiza s tužiteljevim konkurentima bila prikladna u okviru ispitivanja spojivosti potpora, a posebno u fazi detaljnije analize utjecaja na tržišno natjecanje.
U nastavku pobijane odluke Komisija je tako u fazi ispitivanja spojivosti potpore s unutarnjim tržištem procijenila da je na temelju referentne stope bilo moguće usporediti doprinose za socijalno osiguranje koje je platio tužitelj s onima koje su platili njegovi privatni konkurenti. Međutim, ona nije navela nikakvo obrazloženje u svrhu objašnjenja toga kako su utvrđenja izvršena u okviru ispitivanja spojivosti sporne potpore podupirala ona koja su izvršena u svrhu ocjene postojanja selektivne gospodarske prednosti ili im nisu bila protivna i,
a fortiori
, državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
S obzirom na sva ta razmatranja, valja zaključiti da je tužitelj, naglašavajući u pobijanoj odluci nepostojanje bilo kakvog izračuna kojim bi se omogućila usporedba troškova koji su mu nametnuti i onih nametnutih njegovim konkurentima u fazi kvalifikacije sporne mjere kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, iako je takva usporedba bila provedena u svrhu ocjene spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem, pravilno utvrdio postojanje povrede obveze obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a.
U tom pogledu valja podsjetiti da je u točki 148. presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), o poništenju konačne odluke iz 2012., koju je Komisija donijela po završetku formalnog istražnog postupka koji je uzastopno ponovno pokretan 2007. i proširen pobijanom odlukom, Opći sud podsjetio na sudsku praksu prema kojoj upravo u fazi primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, odnosno dokazivanja postojanja prednosti, Komisija mora dokazati da je djelomično oslobođenje postojećeg dugogodišnjeg operatera od obveze uplaćivanja doprinosa u mirovinski fond u odnosu na njegove konkurente gospodarska prednost.
U točkama 150. i 151. presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), Opći sud je u bitnome zaključio da je, iako je Komisija pri donošenju konačne odluke iz 2012. nastojala utvrditi postojanje selektivne gospodarske prednosti, ona tek u fazi ispitivanja spojivosti potpore s unutarnjim tržištem provela to ispitivanje. Stoga je prihvatio argument Savezne Republike Njemačke prema kojem je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava jer je započela „usporedbu troškova koje poduzetnik ‚inače’ mora platiti za zaposlenike u privatnom sektoru u skladu s njemačkim socijalnim pravom tek u okviru ispitivanja spojivosti mjere s unutarnjim tržištem”.
Osim toga, Opći sud je u točkama 152. do 154. presude od 14. srpnja 2016., Njemačka/Komisija (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), podsjetio da je obveza Komisije da dokaže postojanje selektivne gospodarske prednosti u korist korisnika potpore na njoj kada ispituje ulazi li mjera u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Međutim, budući da do privremene kvalifikacije mjere kao „potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a dolazi u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavcima 2. do 4. Uredbe 2015/1589, nakon prethodnog ispitivanja te mjere i donošenja odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka, valja smatrati da se u ovom slučaju obveza obrazlaganja koja se odnosi na postojanje selektivne gospodarske prednosti u odnosu na tužitelja, na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a, Komisiji nameće već po završetku faze prethodnog ispitivanja, a ne samo u pogledu odluke donesene po završetku formalnog istražnog postupka.
Iz toga na dovoljno jasan i nedvosmislen način slijedi da je zbog nepostojanja obrazloženja postojanja prednosti, u skladu sa zahtjevima iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, iako je već bila provedena ocjena spojivosti sporne potpore s unutarnjim tržištem, Komisija tužitelja dovela u situaciju pravne nesigurnosti po završetku faze prethodnog ispitivanja i u fazi donošenja pobijane odluke. Osim toga, taj Komisijin propust ne dopušta sudu Unije da izvrši svoj nadzor u pogledu privremene kvalifikacije sporne mjere kao „potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Stoga šesti tužbeni razlog treba prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na povredu obveze obrazlaganja.
Budući da je analiza ovog tužbenog razloga u dijelu u kojem se temelji na povredi obveze obrazlaganja pokazala da je pobijana odluka zahvaćena nedostacima u pogledu elemenata koji imaju ključnu važnost u strukturi pobijane odluke, valja proglasiti poništenje te odluke zbog bitnih povreda postupka a da nije potrebno ispitati osnovanost ostalih argumenata iznesenih u okviru tog tužbenog razloga kao i drugih.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U ovom slučaju, budući da Komisija nije uspjela u postupku i da je tužitelj postavio zahtjev, Komisiji se nalaže snošenje vlastitih i tužiteljevih troškova.
UPS i United Parcel Service Deutschland snosit će svaki vlastite troškove u skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Odbija se prigovor nedopuštenosti.

2.
Poništava se odluka Europske komisije C(2011) 3081
final
od 10. svibnja 2011. o proširenju formalnog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s državnom potporom C 36/07 (ex NN 25/07) koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila u korist Deutsche Posta.

3.
Komisija će snositi vlastite troškove i troškove društva Deutsche Post AG.

4.
UPS Europe SPRL/BVBA i United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG snosit će vlastite troškove.

Pelikánová
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 10. travnja 2019.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački