CELEX: 62016TJ0028
ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ
Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση
Αγροτική ανάπτυξη
Αναδασμοί και ανακαινίσεις χωριών
Κριτήρια επιλογής των πράξεων
Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας
Επικουρικότητα
Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη
Αναλογικότητα
Υποχρέωση αιτιολογήσεως

Ιστορικό της διαφοράς
Όπως προκύπτει από το άρθρο 15 του κανονισμού (ΕΚ) 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (
ΕΕ 2005, L 277, σ. 1
), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) ενεργεί στα κράτη μέλη μέσω προγραμμάτων αγροτικής αναπτύξεως τα οποία μπορούν να περιέχουν σειρά περιφερειακών προγραμμάτων, όπερ ισχύει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας λαμβανομένης υπόψη της ομοσπονδιακής διαρθρώσεως αυτού του κράτους μέλους.
Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, το πρόγραμμα αγροτικής αναπτύξεως για το ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας (Γερμανία), με τίτλο «Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007‑2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005» (Βαυαρικό πρόγραμμα αναπτύξεως της αγροτικής οικονομίας και των αγροτικών περιοχών για την περίοδο 2007-2013 με την υποστήριξη του ΕΓΤΑΑ βάσει του κανονισμού 1698/2005, στο εξής: BayZal), το οποίο περιλαμβάνει δράσεις σχετικά με τον αναδασμό και την ανακαίνιση χωριών, υποβλήθηκε στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία το ενέκρινε με την απόφαση C(2007) 3994 τελικό, της 5ης Σεπτεμβρίου 2007 (στο εξής: απόφαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2007), η οποία προβλέπει χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ μέγιστου συνολικού ποσού 1253943708 ευρώ για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού.
Έπειτα από την πρώτη επιθεώρηση την οποία πραγματοποίησαν οι υπηρεσίες της μεταξύ 2 και 6 Μαρτίου 2009, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι είχαν σημειωθεί πλημμέλειες κατά την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής των πράξεων αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών στη Βαυαρία τις οποίες υποστήριζε το ΕΓΤΑΑ για τα έτη 2007 και 2008 και ότι τούτο αποτελούσε παράβαση βασικού κριτηρίου. Κατόπιν της διαδικασίας η οποία περιλάμβανε μεταξύ άλλων προσφυγή στο όργανο συμβιβασμού δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) 885/2006 της Επιτροπής, της 21ης Ιουνίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαπίστευση των οργανισμών πληρωμών και άλλων οργανισμών και την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ (
ΕΕ 2006, L 171, σ. 90
), η Επιτροπή επέβαλε κατ' αποκοπήν δημοσιονομική διόρθωση 10 %, ήτοι 1040620,50 ευρώ, στα επίμαχα έργα τα οποία είχαν χρηματοδοτηθεί από το ΕΓΤΑΑ για τα έτη 2007 και 2008.
Μεταξύ 8 και 12 Ιουλίου 2013, οι υπηρεσίες της Επιτροπής διεξήγαγαν δεύτερη επιθεώρηση η οποία αφορούσε ειδικότερα την υλοποίηση αναδασμών και ανακαινίσεων χωριών στο πλαίσιο του BayZal, προκειμένου να εξακριβώσουν το εφαρμοζόμενο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου στη Βαυαρία.
Με έγγραφο της 3ης Σεπτεμβρίου 2013, η Επιτροπή κοινοποίησε στις γερμανικές αρχές τα πορίσματα της επιθεωρήσεως και τις ενημέρωσε ότι διαπίστωσε αδυναμίες κατά τον καθορισμό ή την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής όσον αφορά τις υποστηριζόμενες από το ΕΓΤΑΑ πράξεις στη Βαυαρία, τόσο για τα έτη 2007 έως 2008, ως προς τις οποίες είχε ήδη επιβληθεί διόρθωση, όσο και για τα έτη 2009 έως 2012, καθώς και από το έτος 2013 και εφεξής. Διεξήχθησαν διμερείς συζητήσεις μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των γερμανικών αρχών. Κινήθηκε δεύτερη διαδικασία συμβιβασμού, σύμφωνα με το άρθρο 16 του κανονισμού 885/2006, η οποία όμως δεν ολοκληρώθηκε.
Τελικά, στις 13 Νοεμβρίου 2015, η Επιτροπή εξέδωσε την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2015/2098, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ (
ΕΕ 2015, L 303, σ. 35
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), με την οποία η Επιτροπή επέβαλε κατ' αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % στις δαπάνες που πραγματοποίησαν στη Βαυαρία οι γερμανικές αρχές για τα έτη 2009 έως 2014. Έπειτα από διόρθωση των βάσεων υπολογισμού, καθόσον η Επιτροπή αρχικώς απέβλεπε σε διόρθωση ύψους 11046145,96 ευρώ, το τελικό ποσό της διορθώσεως ανήλθε σε 7719920 ευρώ.
Οι διατυπωθείσες από την Επιτροπή αιτιάσεις, επί των οποίων ερείδεται η έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, περιλαμβάνονται τόσο στην έκθεση την οποία συνέταξε στις 12 Ιουνίου 2015 το όργανο συμβιβασμού στο οποίο προσέφυγαν οι γερμανικές αρχές έπειτα από τη δεύτερη επιθεώρηση όσο και στη συνοπτική έκθεση την οποία συνέταξε η Επιτροπή στις 19 Οκτωβρίου 2015 (στο εξής: συνοπτική έκθεση). Οι εν λόγω αιτιάσεις δύνανται κατ' ουσίαν να συνοψισθούν ως ακολούθως.
Οι αναδασμοί και οι ανακαινίσεις χωριών στη Βαυαρία, όπως παρουσιάζονται από τις γερμανικές αρχές, υλοποιούνται σε τρία στάδια:
—
κατά το πρώτο στάδιο, το οποίο αντιστοιχεί στο αρχικό στάδιο διαβουλεύσεως, συγκεντρώνονται οι περιφερειακοί, κοινοτικοί ή τοπικοί φορείς προκειμένου να τους παρασχεθούν συμβουλές και διευκρινίσεις σχετικά με τους επιδιωκόμενους σκοπούς, να κατανεμηθούν οι αποστολές και να διαπιστωθεί αν οι διάφοροι φορείς επιθυμούν να συνεχίσουν τη διαδικασία και να προσφύγουν στις δυνατότητες ενισχύσεως· το στάδιο αυτό εκκινούν οι αρμόδιες περιφερειακές δημόσιες αρχές, εν προκειμένω οι Ämter für ländliche Entwicklung (υπηρεσίες αγροτικής αναπτύξεως), όταν κρίνουν ότι διαδικασία αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριών είναι αναγκαία και πρέπει να κινηθεί προς το συμφέρον των ενδιαφερομένων μερών·
—
κατά το δεύτερο στάδιο λαμβάνεται η απόφαση από την υπηρεσία αγροτικής αναπτύξεως περί πραγματοποιήσεως αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριών, κατόπιν της οποίας συστήνεται κοινότητα των ενδιαφερομένων μερών στην οποία μετέχουν οι ιδιοκτήτες γης και οι κάτοχοι εμπράγματων δικαιωμάτων, η δε κοινότητα αυτή αποτελεί τον αιτούντα και τον δικαιούχο των επιδοτήσεων·
—
το τρίτο στάδιο περιλαμβάνει τον λεπτομερή σχεδιασμό και τη συγκεκριμένη υλοποίηση του αναδασμού ή της ανακαινίσεως χωριού σε κάθε οικεία ζώνη.
Ωστόσο, σύμφωνα με την Επιτροπή, πρώτον, κατά τα έτη 2007 και 2008, οι πράξεις αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών δεν είχαν εγκριθεί βάσει κριτηρίων επιλογής ορισθέντων από το αρμόδιο όργανο κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005.
Δεύτερον, όσον αφορά τα έτη 2009 έως 2012, τα κριτήρια επιλογής των έργων όπως περιλαμβάνονταν αρχικώς στο BayZal πράγματι τροποποιήθηκαν, κατόπιν της αποφάσεως της 22ας Δεκεμβρίου 2008 της επιτροπής παρακολουθήσεως, επιτροπής συσταθείσας δυνάμει του άρθρου 77 του κανονισμού 1698/2005 και επιφορτισμένης με την εξέταση των εφαρμοστέων κριτηρίων επιλογής κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (στο εξής: απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008), όσον αφορά το πρώτο και το δεύτερο στάδιο των πράξεων αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών, πλην όμως η Επιτροπή εκτιμά ότι τα κριτήρια αυτά δεν ενδείκνυνται για την επιλογή μεταξύ των επιλέξιμων έργων, στον βαθμό που τα εν λόγω έργα δεν υπόκεινται σε ορισμένη κατάταξη ή η επιλογή τους έχει συγκαλυμμένο χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, δεν είναι διαφανής. Περαιτέρω, δεν καθορίστηκε κανένα κριτήριο επιλογής ώστε να αποφασιστεί η κίνηση των διαδικασιών. Οι διαδικασίες αυτές απαρτίζονται από διάφορα έργα ή πράξεις που δεν είναι γνωστά κατά τον χρόνο λήψεως της αποφάσεως που τα αφορά, με αποτέλεσμα να εγκρίνονται κατά τα έτη που έπονται της κινήσεως της διαδικασίας.
Τρίτον, όσον αφορά το έτος 2013, εγκρίθηκαν νέα κριτήρια επιλογής τον Δεκέμβριο 2012, τα οποία επίσης έχουν εφαρμογή στη διαδικασία προεπιλογής, ήτοι στην επιλογή των διαδικασιών που εφαρμόστηκαν στη Βαυαρία. Τα κριτήρια επιλογής εφαρμόζονται με τη χρήση τριών καταλόγων ελέγχου:
—
ο κατάλογος ελέγχου A περιλαμβάνει τα κριτήρια επιλογής βάσει των οποίων δύναται να εξακριβωθεί αν η διαδικασία μπορεί να θεωρηθεί σύμφωνη με το πρόγραμμα εργασίας του BayZal και δυνάμενη να ενταχθεί σε αυτό·
—
ο κατάλογος ελέγχου B περιλαμβάνει τα κριτήρια επιλογής βάσει των οποίων μπορεί να εξακριβωθεί αν η εκτέλεση διαδικασίας ή πράξεως, δυνάμενης να ενταχθεί στο πρόγραμμα εργασίας, μπορεί να ξεκινήσει·
—
ο κατάλογος ελέγχου C περιλαμβάνει τα κριτήρια επιλογής βάσει των οποίων μπορεί να επιλεγεί ένα έργο.
Η κατάρτιση του καταλόγου ελέγχου C αποφασίστηκε ήδη από τον μήνα Δεκέμβριο 2008 και εφαρμόστηκε από το έτος 2009. Οι κατάλογοι ελέγχου A και B καταρτίστηκαν το 2013 και εφαρμόστηκαν αναδρομικά σε όλες τις διαδικασίες και τα έργα από το 2009 και μετά.
Η Επιτροπή εκτιμά, ωστόσο, ότι αυτοί οι κατάλογοι ελέγχου παραμένουν ανεπαρκείς, ειδικότερα στον βαθμό που εξακολουθούν να μην περιλαμβάνουν κατάταξη των διαδικασιών που εφαρμόστηκαν στη Βαυαρία και δεν εφαρμόζονται στις διαδικασίες των οποίων η κίνηση δεν έχει ακόμη αποφασιστεί, με αποτέλεσμα η επιλογή πράξεων και έργων στο στάδιο αυτό να συνεχίζει να είναι αδιαφανής.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο το οποίο κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 26 Ιανουαρίου 2016, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Το υπόμνημα αντικρούσεως, το υπόμνημα απαντήσεως και το υπόμνημα ανταπαντήσεως κατατέθηκαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου, αντιστοίχως, στις 8 Απριλίου, 25 Μαΐου και 7 Ιουλίου 2016.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει το άρθρο 1 και το παράρτημα της προσβαλλομένης αποφάσεως καθόσον αποκλείουν από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης τις πληρωμές τις οποίες πραγματοποίησε στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ ο αρμόδιος οργανισμός πληρωμών της συνολικού ύψους 7719920,30 ευρώ·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει τέσσερις λόγους ακυρώσεως στο πλαίσιο της προσφυγής.
Πρώτον, επικαλείται πλάνη περί το δίκαιο στην οποία υπέπεσε η Επιτροπή, συνιστάμενη σε παράβαση του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του ιδίου κανονισμού, καθόσον η Επιτροπή ενεργεί κατά παράβαση των απαιτήσεων του εν λόγω κανονισμού όσον αφορά τα κριτήρια επιλεξιμότητας των δαπανών που λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ.
Δεύτερον, επικαλείται παραβίαση της αρχής της εταιρικής σχέσεως όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 6 του κανονισμού 1698/2005, της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, στον βαθμό που η Επιτροπή δεν αναγνωρίζει το βάσιμο πρακτικής την οποία είχε εγκρίνει ή στην οποία δεν είχε εναντιωθεί.
Τρίτον, η προσφεύγουσα προβάλλει παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 5 ΣΕΕ, καθόσον η Επιτροπή παρεμβαίνει στη διαδικαστική αυτονομία και τις προνομίες των κρατών μελών στον τομέα του χωροταξικού σχεδιασμού.
Τέταρτον, προβάλλει παράβαση του άρθρου 52, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 549
), του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (
ΕΕ 2005, L 209, σ. 1
), και παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας καθόσον, με την κατ' αποκοπήν διόρθωση 10 % την οποία επέβαλε, η Επιτροπή, αφενός, δεν εκτίμησε ορθώς τη φύση και την εν πάση περιπτώσει μικρή έκταση της τυχόν παραβάσεως όσον αφορά τα κριτήρια επιλογής και, αφετέρου, δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι η Ένωση δεν είχε υποστεί οικονομική ζημία ούτε διέτρεχε πραγματικό κίνδυνο να υποστεί τέτοια ζημία. Επιπλέον, η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει έλλειψη αιτιολογίας επί του σημείου αυτού.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του ιδίου κανονισμού, λόγω παραβάσεως εκ μέρους της Επιτροπής των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας των δαπανών
Πρώτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπενθυμίζει, στο δικόγραφο της προσφυγής, ότι, κατά το άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, οι δαπάνες είναι επιλέξιμες για συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ μόνον εάν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από το αρμόδιο σώμα, η δε έννοια της «πράξεως» ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του ιδίου κανονισμού ως «έργο, σύμβαση ή διακανονισμός, ή άλλη δράση που επιλέγεται σύμφωνα με κριτήρια που έχουν τεθεί για το συγκεκριμένο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης, και που υλοποιείται από έναν ή περισσότερους δικαιούχους, δίνοντας τη δυνατότητα για επίτευξη των στόχων που ορίζονται στο άρθρο 4».
Η Επιτροπή απαιτεί, όμως, την εφαρμογή κριτηρίων επιλογής κατά το πρώτο και το δεύτερο στάδιο της διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών όπως υλοποιείτο στη Βαυαρία, ενώ πρόκειται για στάδια προγενέστερα της διαδικασίας αυτής κατά τα οποία δεν υφίστανται ακόμη πράξεις ή δικαιούχοι, ούτε καν «δυνητικοί δικαιούχοι», οι οποίοι εμφανίζονταν μόνο στο τρίτο στάδιο της πράξεως αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών, μετά τη σύσταση της κοινότητας ενδιαφερομένων μερών η οποία αποκτά την ιδιότητα του αιτούντος την ενίσχυση.
Δεύτερον, η Επιτροπή εσφαλμένως εκτιμά ότι, κατά τα δύο τελευταία στάδια της πράξεως αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών, οι γερμανικές αρχές προβαίνουν σε παράνομη προεπιλογή έργων, καθόσον αποφασίζουν βάσει αδιαφανών κριτηρίων την έναρξη του τρίτου σταδίου. Σύμφωνα, όμως, με τις γερμανικές αρχές, αυτά τα δύο στάδια εντάσσονται σε διαδικασία πληροφορήσεως, διαβουλεύσεως και περίπλοκου καθορισμού η οποία συμβάλλει στην εκτίμηση της σκοπιμότητας της κινήσεως της διαδικασίας και στην εξακρίβωση της συνδρομής των προϋποθέσεων που απορρέουν από την ομοσπονδιακή νομοθεσία περί αναδασμών. Αυτή η μομφή της Επιτροπής πάσχει επίσης έλλειψη αιτιολογίας.
Τρίτον, όσον αφορά αυτά καθαυτά τα κριτήρια επιλογής, η Επιτροπή επιβάλλει υπερβολικές απαιτήσεις μη προβλεπόμενες στο ισχύον δίκαιο και μη προβλεπόμενες από τον κανονισμό 1698/2005, στον βαθμό που ζητεί την κατάταξη των έργων, τη σύνταξη πίνακα επιλογής υπό τη μορφή ανακεφαλαιωτικού πίνακα ή ακόμη τον καθορισμό της διαδικασίας εκείνης που πληροί με τον καλύτερο τρόπο τα κριτήρια επιλογής. Ωστόσο, τα επιλέξιμα έργα έχουν πράγματι υποβληθεί σε κριτήρια επιλογής, όπως αποφασίστηκαν ειδικότερα με την απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008, η οποία λήφθηκε παρουσία εκπροσώπων της Επιτροπής. Η απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008 περιλάμβανε σε παράρτημα τον κατάλογο ελέγχου C σχετικά με τα κριτήρια επιλογής για την αγροτική ανάπτυξη, ο οποίος στη συνέχεια συμπληρώθηκε με τους καταλόγους ελέγχου A και B.
Οι γερμανικές αρχές παρατηρούν, ως εκ περισσού, ότι η Επιτροπή δεν συμμορφώνεται περαιτέρω με τις δικές της κατευθυντήριες γραμμές όπως απορρέουν από το έγγραφο αριθ. VI/10535/99, της 23ης Ιουλίου 2002, με τίτλο «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την εφαρμογή συστημάτων διαχείρισης, ελέγχου και κύρωσης μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που θεσπίζει ο κανονισμός (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου – Μέτρα αγροτικής ανάπτυξης χρηματοδοτούμενα από το ΕΓΤΠΕ-Τμήμα Εγγυήσεων», τις οποίες εξέδωσε το 2002 και μνημόνευσε στην από 11 Μαΐου 2009 ανακοίνωσή της προς τις γερμανικές αρχές. Είναι βεβαίως ακριβές ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές αφορούν τις άμεσες πληρωμές στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) και όχι το ΕΓΤΑΑ. Παρά ταύτα, είναι δυνατό να συναχθεί από αυτές ότι τα κριτήρια επιλογής εξυπηρετούν αποκλειστικώς τον σκοπό της επιλογής μεταξύ συγκεκριμένων αιτήσεων ενισχύσεως οι οποίες θεωρούνται επιλέξιμες. Τα κριτήρια αυτά αποκτούν, επομένως, πραγματική συνάφεια μόνον όταν πρέπει στην πράξη να υπάρξει επιλογή, για παράδειγμα λόγω περιορισμένων οικονομικών πόρων έναντι του αριθμού των έργων, όπερ δεν ισχύει εν προκειμένω σύμφωνα με τις γερμανικές αρχές.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επιχειρεί να ενισχύσει την επιχειρηματολογία της σχετικά με την εκ μέρους της Επιτροπής εσφαλμένη ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού 1698/2005, εμμένοντας στη διαφορά μεταξύ των «μέτρων» και των «πράξεων», έννοιες οι οποίες ορίζονται αντιστοίχως στο άρθρο 2, στοιχείο δʹ, και στο άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1698/2005. Συγκεκριμένα, κατά την προσφεύγουσα, η διαδικασία αναδασμού δεν αποτελεί ακριβώς «πράξη», αλλά «μέτρο» κατά τους ορισμούς αυτούς, καθώς τα «μέτρα» προηγούνται των «πράξεων». Το δίκαιο της Ένωσης δεν προβλέπει, όμως, υποχρέωση των κρατών μελών να εφαρμόζουν κριτήρια επιλογής ήδη από το στάδιο των μέτρων, διότι δεν έχει επιτευχθεί ακόμη η απαιτούμενη συγκεκριμενοποίηση ώστε να υπάρξει πράξη. Επιπλέον, κατά το πρώιμο στάδιο ως προς το οποίο η Επιτροπή επιθυμεί να τοποθετηθεί, δεν υπάρχει ακόμη «δικαιούχος» σύμφωνα με τον κανονισμό 1698/2005. Η έννοια του «δυνητικού δικαιούχου» την οποία χρησιμοποιεί η Επιτροπή δεν είναι νομική και, με τη χρήση της, η Επιτροπή εμμέσως αναγνωρίζει ότι δεν υπάρχει συγκεκριμένος δικαιούχος κατά το πρώτο και το δεύτερο στάδιο της διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως των χωριών. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβητεί, εξάλλου, τη θέση της Επιτροπής κατά την οποία η ίδια συμμερίζεται την ανάλυση της Επιτροπής διότι δεν προσέφυγε δικαστικώς κατά της δημοσιονομικής διορθώσεως η οποία της είχε επιβληθεί το 2013 σχετικά με τις χρήσεις 2007 και 2008.
Όσον αφορά την εκ μέρους της Επιτροπής σύγκριση μεταξύ των διαδικασιών που ισχύουν στο ομόσπονδο κράτος της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας (Γερμανία) και των αντίστοιχων στο ομόσπονδο κράτος Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας (Γερμανία), την οποία παραθέτει ως παράδειγμα, οι γερμανικές αρχές υποστηρίζουν ότι η σύγκριση αυτή δεν ασκεί επιρροή, ιδίως διότι η ομοσπονδιακή νομοθεσία περί αναδασμών αναθέτει στην κοινότητα των ενδιαφερομένων μερών βασικές εξουσίες της αρμόδιας αρχής όσον αφορά τους αναδασμούς και τούτο εξατομικεύει την περίπτωση του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας δυνάμει της βαυαρικής νομοθεσίας για την εκτέλεση της ομοσπονδιακής νομοθεσίας περί αναδασμών. Εξάλλου, η επικαλούμενη διαδικασία σχετικά με το ομόσπονδο κράτος Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας αφορά αποκλειστικά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.
Η Επιτροπή αμφισβητεί την επιχειρηματολογία των γερμανικών αρχών και υποστηρίζει ότι οι αιτιάσεις τις οποίες διατύπωσε, ιδίως κατά τη διαδικασία συμβιβασμού και με τη συνοπτική έκθεσή της, είναι βάσιμες.
Προκαταρκτικώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή, όταν αρνείται να καλύψει από τους πόρους του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) ή του ΕΓΤΑΑ ορισμένες δαπάνες λόγω παραβάσεων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης για τις οποίες ευθύνεται κράτος μέλος οφείλει να αποδεικνύει την ύπαρξη των εν λόγω παραβάσεων (απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 1999, Ιταλία κατά Επιτροπής,
C-253/97
,
EU:C:1999:527
, σκέψη
). Επομένως, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να δικαιολογεί την απόφαση με την οποία διαπιστώνει απουσία ελέγχων ή πλημμέλειες στους διενεργούμενους από το οικείο κράτος μέλος ελέγχους (απόφαση της 8ης Μαΐου 2003, Ισπανία κατά Επιτροπής,
C-349/97
,
EU:C:2003:251
, σκέψη
).
Η Επιτροπή υποχρεούται όχι να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό την ανεπάρκεια των διεξαγόμενων από τις εθνικές αρχές ελέγχων ή το παράτυπο των εκ μέρους τους διαβιβαζόμενων στοιχείων, αλλά να προσκομίσει αποδείξεις περί της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας που διατηρεί για τους ελέγχους αυτούς ή τα στοιχεία αυτά (αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Βέλγιο κατά Επιτροπής,
C-263/98
,
EU:C:2001:455
, σκέψη
, και της 8ης Μαΐου 2003, Ισπανία κατά Επιτροπής,
C-349/97
,
EU:C:2003:251
, σκέψη
).
Στη συνέχεια, εναπόκειται στο κράτος μέλος αυτό να αποδείξει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση της χρηματοδοτήσεως την οποία αρνήθηκε να δεχθεί η Επιτροπή (βλ., επ' αυτού, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Βέλγιο κατά Επιτροπής,
C-263/98
,
EU:C:2001:455
, σκέψη
). Το οικείο κράτος μέλος δεν μπορεί δηλαδή να αντικρούσει τις διαπιστώσεις της Επιτροπής χωρίς να στηρίξει τα δικά του επιχειρήματα σε στοιχεία που να αποδεικνύουν την ύπαρξη αξιόπιστου και λειτουργικού συστήματος ελέγχου. Εφόσον δεν αποδεικνύει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής δεν ευσταθούν, αυτές συνιστούν στοιχεία ικανά να γεννήσουν σοβαρές αμφιβολίες ως προς τη θέσπιση κατάλληλου και αποτελεσματικού συνόλου μέτρων εποπτείας και ελέγχου (αποφάσεις της 28ης Οκτωβρίου 1999, Ιταλία κατά Επιτροπής,
C-253/97
,
EU:C:1999:527
, σκέψη
, και της 8ης Μαΐου 2003, Ισπανία κατά Επιτροπής,
C-349/97
,
EU:C:2003:251
, σκέψη
).
Πρέπει να επισημανθεί, εν προκειμένω, ότι, στο γενικό πλαίσιο της ΚΓΠ, η εφαρμογή της πολιτικής αγροτικής αναπτύξεως εντός της Ένωσης μέσω του μηχανισμού χρηματοδοτήσεως και προγραμματισμού που αποτελεί το ΕΓΤΑΑ στηρίζεται στην αρχή της από κοινού διαχειρίσεως μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, καθώς το δίκαιο της Ένωσης καθιερώνει ένα γενικό νομικό πλαίσιο το οποίο συμπληρώνεται από τα εθνικά δίκαια (προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Η. Saugmandsgaard Øe στην υπόθεση Občina Gorje,
C-111/15
,
EU:C:2016:280
, σκέψη
).
Πρώτον, όσον αφορά τις διατάξεις οι οποίες διέπουν σε επίπεδο Ένωσης τη χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ, οι διατάξεις αυτές περιλαμβάνονται στον κανονισμό 1290/2005 για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Η περίοδος προγραμματισμού 2014-2020 διέπεται από τον κανονισμό 1306/2013.
Οι γενικές διατάξεις που διέπουν τη λειτουργία του ΕΓΤΑΑ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 περιλαμβάνονται στον κανονισμό 1698/2005 ο οποίος καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το ΕΓΤΑΑ και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 487
), ο οποίος καλύπτει την επόμενη περίοδο προγραμματισμού (2014-2020).
Η προβλεπόμενη από τον κανονισμό 1698/2005 στήριξη της αγροτικής αναπτύξεως εφαρμόζεται μέσω τεσσάρων αξόνων οι οποίοι αποτελούν το αντικείμενο ισάριθμων επιμέρους τμημάτων περιλαμβανόμενων στον τίτλο IV του εν λόγω κανονισμού. Το τμήμα 1, με τίτλο «Άξονας 1 – Βελτίωση της ανταγωνιστικότητας του τομέα της γεωργίας και της δασοκομίας», ορίζει στο άρθρο 30 ότι η στήριξη «μπορεί να καλύπτει ιδίως πράξεις σχετικές με […] τον αναδασμό και την έγγειο βελτίωση». Το τμήμα 3, με τίτλο «Άξονας 3 – Ποιότητα ζωής στις αγροτικές περιοχές και διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας», προβλέπει στο άρθρο 52 ότι η «στήριξη βάσει του παρόντος τμήματος αφορά […] μέτρα για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές, τα οποία περιλαμβάνουν […] ανακαίνιση και ανάπτυξη των χωριών». Οι πράξεις αναδασμού των γεωργικών γαιών, αφενός, και οι πράξεις ανακαινίσεως χωριών, αφετέρου, εμπίπτουν, επομένως, σε δύο διακριτούς άξονες.
Κατά το άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, οι «δαπάνες είναι επιλέξιμες για συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ μόνον εάν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί από τη διαχειριστική αρχή του σχετικού προγράμματος ή υπ' ευθύνη της, σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από το αρμόδιο σώμα». Το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1698/2005 ορίζει την έννοια της «πράξεως» ως «έργο, σύμβαση ή διακανονισμός, ή άλλη δράση που επιλέγεται σύμφωνα με κριτήρια που έχουν τεθεί για το συγκεκριμένο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης, και που υλοποιείται από έναν ή περισσότερους δικαιούχους, δίνοντας τη δυνατότητα για επίτευξη των στόχων που ορίζονται στο άρθρο 4». Το άρθρο 2, στοιχείο δʹ, του ιδίου κανονισμού ορίζει την έννοια του «μέτρου» ως «δέσμη πράξεων που συμβάλλουν στην υλοποίηση ενός άξονα που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 (
ΕΕ 2006, L 368, σ. 15
), περιλαμβάνει πρόσθετες διατάξεις, εκ των οποίων το άρθρο 48, παράγραφος 1, προβλέπει ότι, για την αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, «τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι το σύνολο των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που πρόκειται να εφαρμόσουν είναι δυνατόν να επαληθευτεί και να ελεγχθεί» και «καθορίζουν ρυθμίσεις ελέγχου οι οποίες τους παρέχουν εύλογες εγγυήσεις για την τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας και των λοιπών δεσμεύσεων».
Ο κανονισμός 1305/2013 προβλέπει στο άρθρο 49, παράγραφος 1, ότι «[τ]α κριτήρια επιλογής [τα οποία ορίζονται από τη διαχειριστική αρχή του προγράμματος αγροτικής αναπτύξεως κατόπιν διαβουλεύσεως με την επιτροπή παρακολουθήσεως] αποσκοπούν να διασφαλίσουν την ίση μεταχείριση των αιτούντων, την καλύτερη χρήση των χρηματοδοτικών πόρων και τη στόχευση των μέτρων σύμφωνα με τις προτεραιότητες της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη» και ότι «[κ]ατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής λαμβάνεται υπόψη η αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά το μέγεθος της πράξης».
Δεύτερον, όσον αφορά τους κανόνες της γερμανικής ομοσπονδιακής νομοθεσίας η οποία έχει εφαρμογή στους αναδασμούς και στις ανακαινίσεις χωριών στη Βαυαρία, οι αναδασμοί και οι ανακαινίσεις χωριών διέπονται από τον Flurbereinigungsgesetz (νόμος περί αναδασμού, στο εξής: FlurbG), όπως ίσχυε κατόπιν της αναθεωρήσεως της 16ης Μαρτίου 1976 (
BGBl
. 1976 I, σ. 546) και τροποποιήθηκε για τελευταία φορά στις 19 Δεκεμβρίου 2008 (
BGBl
. 2008 I, σ. 2794). Βάσει των άρθρων 1 και 37 του FlurbG, οι αναδασμοί συνίστανται σε αναδιοργάνωση της εγγείου ιδιοκτησίας, ιδίως με τη νέα κατανομή των κοινόκτητων γεωργικών γαιών και της διάσπαρτης ή μη προσοδοφόρου εγγείου ιδιοκτησίας, προκειμένου να βελτιωθούν οι συνθήκες εργασίας στη γεωργία και τη δασοκομία.
Στο ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας, το καθορισθέν από τον FlurbG σε ομοσπονδιακό επίπεδο νομικό πλαίσιο συμπληρώνεται από τον Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (νόμο για την εκτέλεση της νομοθεσίας περί αναδασμών). Οι υπηρεσίες αγροτικής αναπτύξεως αναλαμβάνουν την πρωτοβουλία για τις δράσεις ανακαινίσεως χωριών και αναδασμού, για τις οποίες είναι επίσης υπεύθυνες.
Όσον αφορά την πλάνη περί το δίκαιο στην οποία φέρεται ότι υπέπεσε η Επιτροπή και η οποία συνίσταται σε παράβαση του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του ίδιου κανονισμού, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όσον αφορά τον συσχετισμό μεταξύ κανονισμού και διατάξεων του εθνικού δικαίου στις οποίες αυτός παραπέμπει, η άμεση ισχύς του κανονισμού δεν εμποδίζει το ίδιο το κείμενό του να εξουσιοδοτεί θεσμικό όργανο της Ένωσης ή κράτος μέλος να λάβει εκτελεστικά μέτρα και ότι, στην περίπτωση αυτή, οι λεπτομέρειες ασκήσεως αυτής της εξουσίας διέπονται από το δημόσιο δίκαιο του οικείου κράτους μέλους (βλ., κατ' αναλογίαν, απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali και Società italiana per l’industria degli zuccheri,
230/78
,
EU:C:1979:216
, σκέψη
).
Η ύπαρξη τέτοιας εξουσιοδοτήσεως στον κανονισμό δεν συνεπάγεται ωστόσο ότι το κράτος μέλος έχει απεριόριστη εξουσία εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό των κανόνων εφαρμογής ούτε ότι οι κανόνες αυτοί πρέπει να έχουν συγκεκριμένο περιεχόμενο. Εναπόκειται στο κράτος μέλος να τηρεί τις προϋποθέσεις και τα όρια που θέτουν οι ισχύοντες ειδικοί σχετικοί κανόνες της Ένωσης οι οποίοι αποτελούν τη συγκεκριμένη νομική βάση της επίμαχης κανονιστικής δραστηριότητας (βλ., επ' αυτού, απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2015, Φινλανδία κατά Επιτροπής,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, σκέψη
).
Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, πρέπει να επισημανθεί ότι από την αιτιολογική σκέψη 61 και από το άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005 προκύπτει ότι, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, οι κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών καθορίζονται καταρχήν σε εθνικό επίπεδο και ότι οι δαπάνες είναι επιλέξιμες μόνον όταν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που έχουν καθοριστεί από το αρμόδιο όργανο.
Εν προκειμένω, φαίνεται ότι ο καθορισμός των κριτηρίων επιλογής γα τη διαπίστωση της επιλεξιμότητας των δαπανών για συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ αντιστοιχεί σε μέτρα εφαρμογής τα οποία ο κανονισμός 1698/2005 αναθέτει στην ευθύνη των αρμοδίων αρχών προς εκπλήρωση των σκοπών που επιδιώκει ο κανονισμός αυτός, και δη της στηρίξεως της αγροτικής αναπτύξεως από το ΕΓΤΑΑ.
Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στις γερμανικές αρχές να ενεργούν τηρώντας τις κατευθυντήριες γραμμές και τα όρια που θέτει η βάσει του κανονισμού 1698/2005 εξουσιοδότηση, αφενός, κατά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής για τις συναφείς δαπάνες και, αφετέρου, κατά την εφαρμογή των εν λόγω κριτηρίων.
Ωστόσο, οι λεπτομέρειες εφαρμογής των αναδασμών και των ανακαινίσεων χωριών συνήθως ρυθμίζονται στο σύνολό τους μόνον από το εθνικό δίκαιο. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός 1698/2005 δεν παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να επιβάλει διαδικασία ή συγκεκριμένες νομοθετικές επιλογές για την υλοποίηση των αναδασμών και των ανακαινίσεων χωριών στο οικείο κράτος μέλος.
Αντιθέτως, στο μέτρο που οι γερμανικές αρχές ζητούν τη συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ για τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο των αναδασμών και των ανακαινίσεων χωριών στη Βαυαρία, πρέπει να εξακριβωθούν, πρώτον, η ύπαρξη κριτηρίων επιλογής ανταποκρινόμενων στον σκοπό τον οποίο επιδιώκει ο κανονισμός 1698/2005 και, δεύτερον, οι όροι της πραγματικής εφαρμογής των εν λόγω κριτηρίων.
Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των αναδασμών και των ανακαινίσεων χωριών ως «πράξεων», ο οποίος, κατά το γράμμα του άρθρου 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1698/2005, απαιτεί την υπαγωγή τους σε κριτήρια επιλογής, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, από τις απαιτήσεις τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και της αρχής της ισότητας συνάγεται ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στις οποίες δεν περιέχεται ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου τους πρέπει, κατά κανόνα, να ερμηνεύονται κατά τρόπο αυτοτελή και ενιαίο σε ολόκληρη την Ένωση (βλ., κατ' αναλογίαν, απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2012, Ketelä,
C-592/11
,
EU:C:2012:673
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Σύμφωνα, όμως, με τα υποστηριζόμενα από την Επιτροπή, ο ορισμός της έννοιας «πράξη» στο άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1698/2005, καθόσον παραπέμπει σε «έργο, σύμβαση ή διακανονισμό, ή άλλη δράση» που υλοποιείται από έναν ή περισσότερους δικαιούχους προς επίτευξη των σκοπών της στηρίξεως της αγροτικής αναπτύξεως, είναι εξαιρετικά ευρύς, οπότε διασφαλίζεται ότι, παρά την ποικιλία των ειδών πράξεων και ανεξαρτήτως της ειδικής περιπτώσεως της επίμαχης εθνικής διαδικασίας, η επιλογή, όπως επιβάλλεται από τη νομοθεσία, πράγματι λαμβάνει χώρα.
Οι αναδασμοί και οι ανακαινίσεις χωριών, αφής στιγμής εντάσσονται σε έργο, σύμβαση, διακανονισμό ή άλλη δράση με σκοπό την συγκεκριμένη υλοποίηση, πρέπει να θεωρούνται πράξεις και ως εκ τούτου πρέπει να υπόκεινται σε κριτήρια επιλογής κατά τα προβλεπόμενα στις διατάξεις του κανονισμού 1698/2005.
Αντιθέτως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η έννοια «μέτρο», κατά το άρθρο 2, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 1698/2005, στον βαθμό που νοείται ως «δέσμη πράξεων που συμβάλλουν στην υλοποίηση ενός άξονα», πρέπει να θεωρηθεί αφηρημένη κατηγορία πράξεων την οποία τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να επιλέξουν στο πρόγραμμά τους αναπτύξεως για την υλοποίηση ενός από τους τέσσερις μνημονευόμενους στον κανονισμό 1698/2005 άξονες. Στο πλαίσιο αυτό, ο αναδασμός συνιστά μέτρο όταν καθορίζει τη γενική δράση που συνίσταται στον εξορθολογισμό της χρήσεως των γεωργικών γαιών. Το ίδιο ισχύει και για την ανακαίνιση χωριών όταν καθορίζει τη γενική δράση που συνίσταται στη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως στις αγροτικές περιοχές. Αντιστρόφως, αφής στιγμής ο αναδασμός ή η ανακαίνιση χωριού εντάσσεται στο πλαίσιο συγκεκριμένης δράσεως, συνδεόμενης ειδικώς με γεωγραφική περιοχή ή με προσδιορισμένη κοινότητα προσώπων, πρέπει να θεωρείται πράξη.
Λαμβανομένου υπόψη του άμεσου και ευθέος αποτελέσματος του κανονισμού 1698/2005, ο χαρακτηρισμός αυτός συνεπάγεται ότι επιβάλλεται η εφαρμογή κριτηρίων εφαρμογής, ανεξαρτήτως του σταδίου στο οποίο εντάσσεται η επίμαχη πράξη από απόψεως εθνικής νομοθεσίας. Η αποδοχή της αντίθετης απόψεως θα κλόνιζε την αρχή της αυτοτελούς και ομοιόμορφης ερμηνείας των εννοιών του δικαίου της Ένωσης.
Επομένως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εσφαλμένως υποστηρίζει ότι οι αναδασμοί και οι ανακαινίσεις χωριών στη Βαυαρία τελούν υπό ειδικές συνθήκες οι οποίες δεν καθιστούν δυνατή την εφαρμογή κριτηρίων επιλογής κατά τη διάρκεια των δύο πρώτων σταδίων λόγω της απουσίας συγκεκριμένων έργων ή κοινοτήτων δικαιούχων.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναγνωρίζει, εξάλλου, τη δυνατότητα υπαγωγής των δύο αρχικών σταδίων των πράξεων αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών στη Βαυαρία σε κριτήρια επιλογής, καθώς, με την απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008, τροποποίησε τα κριτήρια επιλογής των έργων όπως αρχικώς προβλέπονταν στο BayZal, με σκοπό να τα εφαρμόζει κατά το πρώτο και το δεύτερο στάδιο, μολονότι τα κριτήρια αυτά θεωρούνταν ακατάλληλα από την Επιτροπή. Περαιτέρω, από το προσκομισθέν από την Επιτροπή ως παράρτημα έγγραφο το οποίο προέρχεται από τις αρχές της Regierungsbezirk der Oberpfalz (περιφέρειας του Άνω Παλατινάτου, Γερμανία), με τίτλο «Πρόγραμμα εργασίας 2003 της διοικήσεως της περιφέρειας του Άνω Παλατινάτου και της διοικήσεως της αγροτικής αναπτύξεως του Regensburg – Χρήση 2003», απορρέει ότι οι τοπικές αρχές προέβαιναν σε κατάταξη των αιτήσεων για έργα αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριών προκειμένου να τα κατανείμουν σε τέσσερις ομάδες, ώστε να υπαχθούν, λιγότερο ή περισσότερο μακροπρόθεσμα, σε πράξη αναδασμού. Όπως, όμως, παρατηρεί η Επιτροπή, οι παλαιότερες αιτήσεις έχουν καταγραφεί ήδη από το έτος 1985 ενώ από τον μεγάλο αριθμό εκκρεμών αιτήσεων προκύπτει ότι δεν έχουν χρηματοδοτηθεί όλες, ιδίως διότι δεν κατόρθωσαν να ενταχθούν στο πρόγραμμα εργασίας της κατά τόπον αρμόδιας υπηρεσίας αγροτικής αναπτύξεως.
Βάσει των διαπιστώσεων αυτών καθίσταται δυνατή η απόρριψη των αντιρρήσεων των γερμανικών αρχών κατά της βάσιμης αιτιάσεως της Επιτροπής ότι, κατά τα δύο πρώτα στάδια της εν ισχύι διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών στη Βαυαρία, οι αρμόδιες αρχές προβαίνουν πράγματι σε προεπιλογή των έργων που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν από το ΕΓΤΑΑ, αλλά αποφασίζουν να κινήσουν το τρίτο στάδιο βάσει αδιαφανών κριτηρίων, γεγονός το οποίο, επιπλέον, προσκρούει στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως την οποία θεμιτώς μπορούν να επικαλούνται οι οντότητες και τα άτομα που επιθυμούν να λάβουν χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ. Η κατάσταση αυτή, η οποία ίσχυε προ της εκδόσεως της αποφάσεως της 22ας Δεκεμβρίου 2008, εξακολούθησε να ισχύει και μετά από αυτήν.
Πράγματι, όπως παραδέχεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στο σημείο 54 του υπομνήματος απαντήσεως, καίτοι ο κατάλογος ελέγχου A καταρτίσθηκε στο πλαίσιο της αποφάσεως της 22ας Δεκεμβρίου 2008 προκειμένου να βελτιώσει την τεκμηρίωση των απαιτούμενων προπαρασκευαστικών εργασιών για την έκδοση της αποφάσεως κινήσεως διαδικασίας αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριών, εντούτοις δεν περιλαμβάνει κριτήρια επιλογής κατά την έννοια του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, καθόσον οι γερμανικές αρχές εκτιμούν εν πάση περιπτώσει ότι, κατά το στάδιο αυτό, παρότι αποφασίζουν την ένταξη πράξεως στο πλαίσιο του προγράμματος εργασίας του BayZal, δεν υφίσταται ακόμη δικαιούχος των ενισχύσεων και δεν είναι δυνατή η υποβολή αιτήσεων χρηματοδοτήσεως για συγκεκριμένα έργα.
Η προβαλλόμενη από τις γερμανικές αρχές έλλειψη αιτιολογίας όσον αφορά την αιτίαση της Επιτροπής περί παράνομης προεπιλογής των αιτήσεων χρηματοδοτήσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί. Στο ιδιάζον πλαίσιο της καταρτίσεως των αποφάσεων περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών στον τομέα της ΚΓΠ, η αιτιολογία μιας αποφάσεως πρέπει να θεωρείται επαρκής όταν το κράτος-αποδέκτης συνεργάστηκε στενά στη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως αυτής και είχε γνώση των λόγων για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι δεν έπρεπε να επιβαρύνει το ΕΓΤΕ ή το ΕΓΤΑΑ με το επίμαχο ποσό (βλ., επ' αυτού, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1990, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, σκέψη
). Οι γερμανικές αρχές συμμετείχαν στη διαδικασία συμβιβασμού δυνάμει του άρθρου 16 του κανονισμού 885/2006, προ της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, οπότε συνεργάστηκαν στενά στη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως αυτής και γνώριζαν τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι δεν έπρεπε να επιβαρυνθεί το ΕΓΤΑΑ με τα επίδικα ποσά λόγω της παράνομης επιλογής των έργων κατά τα δύο πρώτα στάδια των διαδικασιών αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών όπως υλοποιήθηκαν στη Βαυαρία.
Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η Επιτροπή επέβαλε υπερβολικές απαιτήσεις όσον αφορά αυτά καθαυτά τα κριτήρια επιλογής, πρέπει να επισημανθούν τα ακόλουθα.
Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, κατά πάγια νομολογία, οσάκις χρήζει ερμηνείας νομοθέτημα του παράγωγου δικαίου της Ένωσης το οποίο αφορά την ΚΓΠ, πρέπει να ερμηνεύεται, κατά το δυνατό, κατά τρόπο σύμφωνο με τις διατάξεις της Συνθήκης (βλ. απόφαση της 13ης Απριλίου 2011,
Γερμανία κατά Επιτροπής
,
T-576/08
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2011:166
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, από το γράμμα του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του ίδιου κανονισμού, προκύπτει ότι οι δαπάνες για πράξεις όπως οι αναδασμοί ή οι ανακαινίσεις χωριών πρέπει να πραγματοποιούνται σύμφωνα με κριτήρια επιλογής. Όπως, όμως, ρητώς προκύπτει από το άρθρο 73 του κανονισμού 1698/2005, εναπόκειται στην Επιτροπή, στο πλαίσιο της από κοινού διαχειρίσεως μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών, να εξασφαλίσει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση σύμφωνα με το άρθρο 274 ΕΚ, οι διατάξεις του οποίου περιέχονται πλέον στο άρθρο 317 ΣΛΕΕ.
Μολονότι η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως δεν πρέπει να περιορίζεται σε έναν αμιγώς λογιστικό ορισμό, συνεπάγεται πάντως ότι οι πιστώσεις του προϋπολογισμού πρέπει να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας, η δε τελευταία αρχή επιδιώκει την καλύτερη σχέση μεταξύ των μέσων που χρησιμοποιήθηκαν και των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται, όπως τούτο απορρέει από το άρθρο 28α του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 2002, L 248, σ. 1
), όπως έχει τροποποιηθεί, καθώς και από το άρθρο 30 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2012, L 298, σ. 1
).
Η τήρηση των αρχών αυτών συνεπάγεται ότι τα προκρινόμενα κριτήρια επιλογής καθιστούν δυνατή την κατά προτεραιότητα χρηματοδότηση των πράξεων που ανταποκρίνονται καλύτερα στους σκοπούς της αγροτικής αναπτύξεως όπως αυτοί απορρέουν από τους τέσσερις μνημονευόμενους στον κανονισμό 1698/2005 άξονες.
Πρέπει, επομένως, να λαμβάνεται μέριμνα ώστε τα προκρινόμενα κριτήρια να καθιστούν δυνατό τον προσδιορισμό, μεταξύ του συνόλου των πράξεων για τις οποίες ζητείται χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ, των πλέον κατάλληλων για την εκπλήρωση των σκοπών της ΚΓΠ μέσω του κανονισμού 1698/2005.
Στο πλαίσιο αυτό, λαμβανομένης υπόψη της συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, καίτοι ο κατάλογος κριτηρίων επιλογής μπορεί να καταρτισθεί ελευθέρως από τις γερμανικές αρχές, χωρίς κατ' ανάγκην να περιέχει σύστημα βαθμολογήσεως ή αριθμητικής κατατάξεως των πράξεων, πρέπει παρά ταύτα να καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό εκείνων των πράξεων οι οποίες πρέπει να τυγχάνουν της κατά προτεραιότητα στηρίξεως του ΕΓΤΑΑ βάσει των χαρακτηριστικών τους.
Εν προκειμένω, πρέπει συνεπώς να εξεταστεί αν ο τρόπος επιλογής τον οποίο εφάρμοσαν οι γερμανικές αρχές είναι σύμφωνος με τις απαιτήσεις αυτές.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να αναφερθεί ότι, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, τα κριτήρια επιλεξιμότητας των πράξεων πρέπει να διακρίνονται από τα κριτήρια επιλογής.
Με τα κριτήρια επιλογής μπορεί απλώς να διαπιστωθεί αν οι πράξεις πληρούν τις βασικές προϋποθέσεις για τη χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ, για παράδειγμα αν εντάσσονται στις γενικές γραμμές των σκοπών της ΚΓΠ όπως περιλαμβάνονται στο BayZal, αλλά όχι για να προσδιοριστούν οι πράξεις οι οποίες πρέπει να χρηματοδοτηθούν κατά προτεραιότητα βάσει των χαρακτηριστικών τους.
Τα προς εξέταση κριτήρια επιλογής των γερμανικών αρχών είναι, αφενός, τα καθιερωθέντα τον Δεκέμβριο 2008 έπειτα από την πρώτη επιθεώρηση της Επιτροπής τα οποία περιλαμβάνονται στον κατάλογο ελέγχου C και, αφετέρου, τα αποφασισθέντα τον Δεκέμβριο 2012 τα οποία περιλαμβάνονται στους καταλόγους ελέγχου A και B.
Ο κατάλογος ελέγχου C, με τίτλο «Κριτήρια της αιτήσεως ενός ή περισσότερων μέτρων χρηματοδοτήσεως από το ΕΓΤΕ», αντιστοιχεί στον κατάλογο ελέγχου τον οποίο οι γερμανικές αρχές είχαν καταρτίσει ήδη από τον Δεκέμβριο 2008.
Ο κατάλογος αυτός απαρτίζεται από τρεις πίνακες εκ των οποίων ο πρώτος, με τίτλο «Συμφωνία με τους σκοπούς του BayZal», περιλαμβάνει κατάλογο ερωτημάτων προκειμένου να εξακριβωθεί αν η επίμαχη πράξη εντάσσεται στους σκοπούς του BayZal. Σκοπός του δεύτερου πίνακα, ο οποίος αφορά τα «Κριτήρια κοινής επιλογής για όλους τους κωδικούς μέτρων», είναι να εξακριβωθεί αν πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις για τη λήψη επιδοτήσεως, ιδίως όσον αφορά την αξιοπιστία και τις επιδόσεις του δικαιούχου του έργου, τη βεβαιότητα της χρηματοδοτήσεως, τη διασφάλιση ότι η πράξη υλοποιείται σε επιλέξιμη περιοχή, κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού και χωρίς να υπάρχει διπλή επιδότηση. Ο τρίτος πίνακας, με τίτλο «Ειδικά κριτήρια επιλογής ανά κωδικό μέτρων», αναφέρει ανακεφαλαιωτικά πέντε κριτήρια, όπως την ένταξη της πράξεως στο πρόγραμμα εργασίας, εκ των οποίων πρέπει να πληρούνται τουλάχιστον δύο ώστε η πράξη να είναι επιλέξιμη για την ενίσχυση του ΕΓΤΑΑ.
Μολονότι βάσει των κριτηρίων του καταλόγου ελέγχου C μπορεί να διαπιστωθεί αν μια πράξη είναι επιλέξιμη, εντούτοις τα κριτήρια αυτά δεν περιέχουν στοιχεία κατάλληλα για τη συγκριτική αξιολόγηση σε σχέση με άλλα έργα τα οποία είναι επιλέξιμα. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις του κανονισμού 1698/2005.
Ο κατάλογος ελέγχου A επιγράφεται «Κριτήρια για την ένταξη διαδικασίας/πράξεως στο πρόγραμμα εργασίας» και απαρτίζεται από τέσσερις πίνακες με τίτλους, αντιστοίχως, «Ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών (στρατηγική)», «Περιφερειακές συνέργειες», «Συμμετοχή των κοινοτήτων και τρέχουσες επιδόσεις της διοικήσεως στην κοινότητα» και «Συμμόρφωση με τους σκοπούς της αγροτικής αναπτύξεως».
Αυτοί οι τέσσερις πίνακες απαριθμούν ορισμένα κριτήρια, η πλήρωση των οποίων πρέπει να διαπιστώνεται προκειμένου να αποφασισθεί αν μια αίτηση διαδικασίας αναδασμού πρέπει να ενταχθεί στο πρόγραμμα εργασίας. Όπως, όμως, παρατηρεί η Επιτροπή, δεν υπάρχει σύνδεση μεταξύ των κριτηρίων, του αριθμού των απαντήσεων με «ναι» ή «όχι» και της σφαιρικής εκτιμήσεως βάσει της οποίας η διαδικασία, που αντιστοιχεί στην πράξη αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριού, μπορεί να περιληφθεί στο πρόγραμμα εργασίας της αρμόδιας υπηρεσίας αγροτικής αναπτύξεως.
Ο κατάλογος ελέγχου A, καίτοι επιτρέπει την εξακρίβωση της θεωρητικής επιλεξιμότητας μιας πράξεως, εντούτοις δεν καθιστά δυνατή οποιαδήποτε σύγκριση και δεν ανταποκρίνεται ούτε αυτός στις απαιτήσεις του κανονισμού 1698/2005.
Ο κατάλογος ελέγχου B επιγράφεται «Κριτήρια για την έναρξη διαδικασίας/πράξεως» και καθιστά δυνατό να διαπιστωθεί αν πρέπει να ληφθεί επισήμως απόφαση ενάρξεως της διαδικασίας αναδασμού σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία στη Βαυαρία.
Περιλαμβάνει μόνον έξι τυπικά κριτήρια προς διαπίστωση του αν μπορεί να κινηθεί η διαδικασία, όπως το κριτήριο πραγματικής εντάξεως της διαδικασίας ή της πράξεως στο πρόγραμμα εργασίας. Τα κριτήρια αυτά αφορούν μεν την ενδεχόμενη επιλεξιμότητα για χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ, πλην όμως προφανώς δεν επιτρέπουν οποιαδήποτε σύγκριση με άλλες πράξεις.
Όσον αφορά το επιχείρημα των γερμανικών αρχών ότι, βάσει του εγγράφου αριθ. VI/10535/99 το οποίο αναφέρει η Επιτροπή στην επιστολή της 11ης Μαΐου 2009, η επιλογή των πράξεων είναι μόνον «δυνητική», οπότε δεν έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα, πρέπει να επισημανθεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές του εγγράφου αριθ. VI/10535/99 αφορούν την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού (2000-2006) και ότι ο προαιρετικός χαρακτήρας της επιλογής δεν έχει προβλεφθεί στον κανονισμό 1698/2005.
Επομένως, δεν είναι δυνατή η επίκληση του εγγράφου αριθ. VI/10535/99 προς αντίκρουση της εφαρμογής των υποχρεωτικών διατάξεων του κανονισμού 1698/2005. Επιπλέον, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με την επιστολή της Επιτροπής της 11ης Μαΐου 2009, το έγγραφο αριθ. VI/10535/99 μνημονευόταν αναφορικά με τον τρόπο εφαρμογής των κριτηρίων επιλογής και όχι αναφορικά με τη δυνατότητα ή μη δυνατότητα εφαρμογής τους.
Από το σύνολο των ανωτέρω προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας, αφενός, ότι το άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005 επέβαλλε κριτήρια κατάλληλα για τη συγκριτική επιλογή των πράξεων και, αφετέρου, ότι τα κριτήρια τα οποία εφαρμόστηκαν στη Βαυαρία δεν ανταποκρίνονταν στην απαίτηση αυτή.
Πρέπει, επίσης, να επισημανθεί ότι, καίτοι οι γερμανικές αρχές προβάλλουν μόνον παράβαση του κανονισμού 1698/2005 αφορώσα την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η υποχρέωση επιλογής των πράξεων αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών διατηρήθηκε για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, όπως τούτο προκύπτει από το άρθρο 49 του κανονισμού 1305/2013. Καθόσον η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απέδειξε ότι, όσον αφορά το έτος 2014, η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη απαιτώντας την εφαρμογή συγκριτικών κριτηρίων επιλογής, δεν μπορούν να προβληθούν σχετικώς αιτιάσεις κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Κατόπιν της ανωτέρω αναλύσεως, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της εταιρικής σχέσεως όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 6 του κανονισμού 1698/2005, της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ, και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι, με την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της εταιρικής σχέσεως και παρέβη την υποχρέωση της αμοιβαίας πίστεως μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, όπως αυτές απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 1698/2005 και από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ.
Πρώτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εκθέτει ότι, με την απόφαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2007, η Επιτροπή ενέκρινε το BayZal. Το πρόγραμμα, όμως, αυτό αναφέρει με ακρίβεια την ισχύουσα διαδικασία στη Βαυαρία όσον αφορά τον αναδασμό και την ανακαίνιση χωριών, ιδίως τα διάφορα στάδια της σχετικής διαδικασίας και τη διάρκειά της, η οποία μπορεί να εκτείνεται σε πολλά έτη, καθώς και την αναγκαιότητα χρηματοδοτήσεως και πράξεων ή έργων που αποφασίσθηκαν πριν από την έναρξη, το 2007, της περιόδου προγραμματισμού και ήδη εκτελούνται.
Η απόφαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2007, στον βαθμό που προηγήθηκε στάδιο διαβουλεύσεων διάρκειας εννέα μηνών, παρέσχε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει γνώση όλων των κρίσιμων πτυχών της ισχύουσας διαδικασίας στη Βαυαρία οπότε δεν μπορεί να αμφισβητήσει αυτόν τον τρόπο δράσεως των γερμανικών αρχών. Τέλος, εναπέκειτο στην Επιτροπή να εκδώσει απόφαση για την τροποποίηση της αποφάσεως της 5ης Σεπτεμβρίου 2007 αν εκτιμούσε ότι οι γερμανικές αρχές έπρεπε να εφαρμόσουν διαφορετική πρακτική, όπερ δεν έπραξε.
Δεύτερον, η επιτροπή παρακολουθήσεως συνήλθε επανειλημμένως από τον Νοέμβριο 2007 παρουσία εκπροσώπων της Επιτροπής. Κατόπιν των αντιρρήσεών τους σχετικά με την αρχικά προβλεφθείσα προσέγγιση, καθορίστηκαν πρόσθετα κριτήρια επιλογής. Οι εκπρόσωποι της Επιτροπής δεν αμφισβήτησαν τα κριτήρια αυτά ούτε ήγειραν αντιρρήσεις κατά του ότι, λόγω επάρκειας των δημοσιονομικών πόρων, δεν ήταν αναγκαία η κατάταξη μεταξύ των πράξεων.
Οι γερμανικές αρχές, οι οποίες δηλώνουν ότι στηρίχθηκαν στις προσδοκίες τις οποίες δημιούργησε η Επιτροπή τόσο με την έγκριση του BayZal όσο και με τη συμπεριφορά των εκπροσώπων της οι οποίοι ήταν παρόντες στις εργασίες της επιτροπής παρακολουθήσεως, επικαλούνται παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, οι γερμανικές αρχές επικαλούνται επίσης, επικουρικώς, την κοινή ευθύνη της Επιτροπής σε τυχόν παράβαση του κανονισμού 1698/2005, γεγονός που σε κάθε περίπτωση συνεπάγεται μείωση του ύψους της δημοσιονομικής διορθώσεως.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του δευτέρου λόγου ακυρώσεως λόγω της υπεροχής του παραγώγου δικαίου της Ένωσης, εν προκειμένω του κανονισμού 1698/2005, έναντι των διατάξεων του BayZal. Υποστηρίζει ότι, καίτοι πράγματι ενέκρινε το BayZal, τούτο δεν εμποδίζει την εφαρμογή μιας συγκριτικής επιλογής των επίμαχων πράξεων από τις γερμανικές αρχές.
Εξάλλου, εκθέτει ότι, οι εκπρόσωποί της συμμετείχαν μεν στις εργασίες της επιτροπής παρακολουθήσεως, επρόκειτο όμως για συμμετοχή συμβουλευτικής φύσεως, όπως προβλέπεται στο άρθρο 77, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1698/2005. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή απορρίπτει κάθε ιδέα εγκρίσεως της προσεγγίσεως την οποία επικαλούνται οι γερμανικές αρχές, αποκλείουσα την εφαρμογή συγκριτικών κριτηρίων επιλογής. Παραπέμπει ειδικότερα στην επιστολή την οποία απηύθυνε στις 11 Μαΐου 2009 στις γερμανικές αρχές, στην οποία ανέφερε με σαφήνεια την αναγκαιότητα της εφαρμογής τέτοιων κριτηρίων.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ ορίζει ότι, σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντά τους βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας. Επιπλέον, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1698/2005, «[η] παρέμβαση του ΕΓΤΑΑ υλοποιείται μέσω στενών διαβουλεύσεων […] μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους, καθώς και των αρχών και οργανισμών που έχουν υποδειχθεί από το κράτος μέλος βάσει των εθνικών κανόνων και πρακτικών που ισχύουν», με τη διευκρίνιση ότι, κατά το ίδιο άρθρο, παράγραφος 3, η «εταιρική σχέση εμπλέκεται στην κατάρτιση και παρακολούθηση του εθνικού σχεδίου στρατηγικής και στην κατάρτιση, εφαρμογή, παρακολούθηση και αξιολόγηση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης».
Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης συγκαταλέγεται, κατά πάγια νομολογία, μεταξύ των θεμελιωδών αρχών της Ένωσης. Το δικαίωμα επικλήσεως της εν λόγω αρχής παρέχεται σε κάθε πρόσωπο στο οποίο ένα όργανο της Ένωσης δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες (βλ. απόφαση της 14ης Μαρτίου 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, σκέψεις
και
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Οι ακριβείς, απαλλαγμένες αιρέσεων και συγκλίνουσες πληροφορίες που προέρχονται από έγκριτες και αξιόπιστες πηγές, όποια και αν είναι η μορφή υπό την οποία γνωστοποιούνται, αποτελούν διαβεβαιώσεις ικανές να δημιουργήσουν τέτοιες προσδοκίες. Αντιθέτως, ουδείς μπορεί να επικαλεστεί παραβίαση της εν λόγω αρχής, αν η διοίκηση δεν του έχει παράσχει συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις (απόφαση της 14ης Μαρτίου 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, πρώτον, πρέπει να τονιστεί ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το γεγονός ότι το BayZal δεν προέβλεπε ότι η παροχή στηρίξεως από το ΕΓΤΑΑ υπέκειτο στην εφαρμογή συγκριτικών κριτηρίων επιλογής μεταξύ των δυνητικώς επιλέξιμων πράξεων δεν ασκεί επιρροή επί της ερμηνείας του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, όπως εκτέθηκε στις σκέψεις 65 και 66 ανωτέρω, κατά την οποία η εφαρμογή των κριτηρίων αυτών έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 7ης Ιουλίου 2016, Πολωνία κατά Επιτροπής,
C-210/15 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2016:529
, σκέψη
).
Στον βαθμό που η ερμηνεία αυτή είναι επιβεβλημένη τόσο για τις γερμανικές αρχές όσο και για την Επιτροπή, τούτο συνεπάγεται ότι η κατάρτιση, αρχικώς, και η εφαρμογή, στη συνέχεια, συγκριτικών κριτηρίων επιλογής ήταν υποχρεωτική.
Επομένως, δεν ήταν δυνατό η εκ μέρους της Επιτροπής έγκριση του BayZal να ισοδυναμεί με παραίτησή της από την απαίτηση για συγκριτικά κριτήρια επιλογής, όπερ, εν πάση περιπτώσει, θα κατέληγε σε υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της. Κατά συνέπεια, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πλανάται όσον αφορά το περιεχόμενο της εγκρίσεως του BayZal.
Σε κάθε περίπτωση, δεν εναπέκειτο επίσης στην Επιτροπή να εκδώσει απόφαση για την τροποποίηση της από 5 Σεπτεμβρίου 2007 αποφάσεώς της. Οι διατάξεις του BayZal και της εθνικής νομοθεσίας βάσει του FlurbG και του νόμου για την εκτέλεση της νομοθεσίας περί αναδασμών συμβιβάζεται στην πραγματικότητα με την εφαρμογή συγκριτικών κριτηρίων επιλογής. Αντιθέτως, η παράλειψη των γερμανικών αρχών έγκειται στη μη κατάρτιση και μη εφαρμογή τέτοιων κριτηρίων.
Δεύτερον, πρέπει επίσης να τονιστεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 77, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1698/2005, η συμμετοχή των υπηρεσιών της Επιτροπής στις εργασίες της επιτροπής παρακολουθήσεως είχε συμβουλευτικό χαρακτήρα, οπότε δεν είναι δυνατό να τους αντιταχθεί μια φερόμενη σταθερή θέση την οποία υιοθέτησαν στο πλαίσιο αυτό. Επιπλέον, φαίνεται ότι, μετά τις τροποποιήσεις του Δεκεμβρίου 2008, δήλωσαν τη διαφωνία τους όσον αφορά την απουσία συγκριτικών κριτηρίων επιλογής. Τούτο προκύπτει ιδίως από την επιστολή την οποία απηύθυνε η Επιτροπή στις 11 Μαΐου 2009 στις γερμανικές αρχές και η οποία, στο παράρτημά της, στο σημείο 2.2.2, υπό τον τίτλο «Νέος κατάλογος ελέγχου “Κριτήρια επιλογής στην αγροτική ανάπτυξη”», διατυπώνει αμφιβολίες ως προς τον τρόπο συγκρίσεως των νέων έργων με εκείνα που είχαν υποβληθεί προ του 2009, συνοδευόμενες από αίτηση προς τις γερμανικές αρχές να διευκρινίσουν περαιτέρω τα κριτήρια επιλογής των εν λόγω έργων.
Επομένως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εσφαλμένως προβάλλει παραβίαση της αρχής της εταιρικής σχέσεως και παράβαση της υποχρεώσεως αμοιβαίας πίστεως καθώς και κοινή ευθύνη της Επιτροπής. Επίσης, αβασίμως επικαλείται ακριβείς, απαλλαγμένες αιρέσεων και συγκλίνουσες πληροφορίες προερχόμενες από τις υπηρεσίες της Επιτροπής κατά τις οποίες το τότε υφιστάμενο σύστημα επιλογής ήταν επαρκές. Επομένως, το αντλούμενο από την παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης επιχείρημα πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Βάσει της ανωτέρω αναλύσεως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας, όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 5 ΣΕΕ
Στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι, με τη διασταλτική ερμηνεία του κανονισμού 1698/2005, η οποία επιβάλλει την εφαρμογή κριτηρίων επιλογής στα διάφορα στάδια της διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών όπως ισχύει στη Βαυαρία, η Επιτροπή παραβιάζει την αρχή της επικουρικότητας θίγοντας τη διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών και των κοινοτήτων στον τομέα του χωροταξικού σχεδιασμού. Πρόκειται, όμως, για τομέα η διαχείριση του οποίου διασφαλίζεται καλύτερα από τα κράτη μέλη και, ενδεχομένως, από τους περιφερειακούς και τοπικούς φορείς και η οργάνωση του οποίου απολαύει συνταγματικής προστασίας στην Γερμανία.
Σκοπός της Επιτροπής είναι η μείωση των τριών σταδίων της διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών στη Βαυαρία μόνο σε ένα, πράγμα που επηρεάζει αρνητικώς τη συμμετοχή των πολιτών και καταλήγει στην ανάληψη κακώς σχεδιασμένων έργων, όπερ συνεπάγεται πρόσθετες δαπάνες.
Στο πλαίσιο αυτό, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επαναλαμβάνει την επιχειρηματολογία της σύμφωνα με την οποία ο κανονισμός 1698/2005 επιβάλλει κριτήρια επιλογής μόνον όσον αφορά τις πράξεις που έχουν ενταχθεί στο τρίτο στάδιο.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του τρίτου λόγου ακυρώσεως διότι οι εθνικές ρυθμίσεις δεν μπορούν να καταστήσουν ανίσχυρους τους έχοντες απευθείας εφαρμογή κανόνες του δικαίου της Ένωσης, ακόμη και λαμβανομένης υπόψη της αρχής της επικουρικότητας.
Αμφισβητεί, εν πάση περιπτώσει, ότι επιδιώκει να αναλάβει τον έλεγχο της ισχύουσας διαδικασίας στη Βαυαρία, η οποία, κατά την άποψή της, μπορεί κάλλιστα να συνδυαστεί με την υποχρέωση εφαρμογής κριτηρίων επιλογής. Εκθέτει ότι, αν οι γερμανικές αρχές θεωρούν ότι δεν έχουν τη δυνατότητα να το πράξουν, έχουν τη δυνατότητα να επιλέξουν άλλα μέτρα του οικείου άξονα, όπως αυτός ορίζεται στον κανονισμό 1698/2005.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η οποία καθιερώνεται με το άρθρο 5, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η Ένωση παρεμβαίνει στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητά της μόνον εάν και στον βαθμό που οι σκοποί της σχεδιαζομένης δράσεως είναι αδύνατο να υλοποιηθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, αλλά δύνανται, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της σχεδιαζομένης δράσεως, να υλοποιηθούν καλύτερα σε ενωσιακό επίπεδο (απόφαση της 17ης Ιουνίου 2009, Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
T-50/07
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2009:206
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, η ανάγκη να ληφθεί υπόψη η αρχή της επικουρικότητας είναι εμφανής, μεταξύ άλλων, στη διατύπωση της αιτιολογικής σκέψεως 61 του κανονισμού 1698/2005 κατά την οποία, «[σ]ύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και με την επιφύλαξη εξαιρέσεων, θα πρέπει να υπάρχουν εθνικοί κανόνες σχετικά με την επιλεξιμότητα των δαπανών», η οποία συμπληρώνεται από την αιτιολογική σκέψη 63 του ίδιου κανονισμού κατά την οποία «[η] αποκεντρωμένη υλοποίηση των δράσεων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ θα πρέπει να συνοδεύεται από εγγυήσεις, σχετικές ιδίως με την ποιότητα της υλοποίησης, τα αποτελέσματα, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και τον έλεγχο».
Η Επιτροπή πρέπει συναφώς, ως υπεύθυνη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, αφενός, να εξακριβώνει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες καταβλήθηκαν οι χρηματοδοτήσεις και πραγματοποιήθηκαν οι έλεγχοι και, αφετέρου, να χρηματοδοτεί τις δαπάνες μόνον εφόσον οι προϋποθέσεις αυτές προσφέρουν όλες τις αναγκαίες εγγυήσεις όσον αφορά τη συμμόρφωση προς τους κανόνες της Ένωσης (βλ., κατ' αναλογίαν, απόφαση της 17ης Ιουνίου 2009, Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
T-50/07
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2009:206
, σκέψη
).
Καίτοι η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των γερμανικών αρχών έχει ως συνέπεια την ανάθεση στις αρχές αυτές της καταρτίσεως των κρίσιμων εθνικών κανόνων που διέπουν την επιλεξιμότητα των δαπανών, στον βαθμό ιδίως που ο κανονισμός 1698/2005 παραπέμπει σε εθνικά μέτρα εφαρμογής ως προς το σημείο αυτό, η Επιτροπή εξακολουθεί εντούτοις να φέρει την υποχρέωση ελέγχου του αν οι γερμανικές αρχές εκπληρώνουν πράγματι τις υποχρεώσεις τους στον τομέα αυτό, χωρίς τούτο να απονέμει οποιαδήποτε εξουσία στην Επιτροπή παρέχουσα τη δυνατότητα επιβολής ειδικών κανόνων όσον αφορά την εθνική νομοθεσία περί της διαδικασίας αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών.
Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι υποχρεώσεις οι οποίες βαρύνουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005 συνίστανται στην εφαρμογή κριτηρίων επιλογής τα οποία να επιτρέπουν τη συγκριτική επιλογή των πράξεων, πράγμα που προφανώς αποτελεί σκοπό δυνάμενο να επιτευχθεί χωρίς αναίρεση της εθνικής, ή και περιφερειακής, νομοθεσίας που διέπει τη διαδικασία αναδασμού και ανακαινίσεως χωριών.
Επομένως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αβασίμως επικαλείται παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας καθόσον δεν αποδεικνύει ότι η Επιτροπή παρεμβαίνει στο δικό της πεδίο αρμοδιοτήτων, όπως αυτό προκύπτει από την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, απαιτώντας την τήρηση των διατάξεων του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005.
Βάσει της ανωτέρω αναλύσεως, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλονται παράβαση του άρθρου 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 και του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας καθώς και έλλειψη αιτιολογίας
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η οποία επαναλαμβάνει στο πλαίσιο του τετάρτου λόγου ακυρώσεως το επιχείρημα ότι δεν παραβίασε τις διατάξεις του κανονισμού 1698/2005, υποστηρίζει επικουρικώς ότι, επιβάλλοντάς της δημοσιονομική διόρθωση 10 %, η Επιτροπή εκτίμησε, εν πάση περιπτώσει, εσφαλμένως τη φύση και την περιορισμένη έκταση της παραβάσεως, παραγνωρίζοντας το γεγονός ότι η Ένωση δεν είχε υποστεί, ούτε καν διέτρεχε τον κίνδυνο να υποστεί, οικονομική ζημία.
Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή, παραπέμποντας στις κατευθυντήριες οδηγίες για την εφαρμογή των δημοσιονομικών διορθώσεων όπως ορίζονται στο έγγραφο αριθ. VI/5330/97, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, με τίτλο «Κατευθυντήριες οδηγίες για τον υπολογισμό των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Τομέας Εγγυήσεων», έκρινε εσφαλμένως ότι υπήρξε παράβαση βασικού ελέγχου.
Συγκεκριμένα, οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 1698/2005, πληρούνταν ως προς όλες τις πράξεις για τις οποίες είχαν υποβληθεί αιτήσεις χρηματοδοτήσεως από το ΕΓΤΑΑ, γεγονός το οποίο εξάλλου αναγνωρίσθηκε από το όργανο συμβιβασμού, τα έργα ήταν σύμφωνα προς τους σκοπούς του ΕΓΤΑΑ, ενώ περαιτέρω ήταν επίσης διαθέσιμοι επαρκείς οικονομικοί πόροι. Επιπλέον, τα κριτήρια επιλογής δεν περιλαμβάνονται στον περιεχόμενο στο έγγραφο αριθ. VI/5330/97 ορισμό των βασικών ελέγχων.
Μόνον η απόλυτη αδυναμία εκτιμήσεως του επιλέξιμου χαρακτήρα των επίμαχων πράξεων δύναται να οδηγήσει σε διόρθωση 10 % και όχι οι φερόμενες αδυναμίες κατά την επιλογή των καλύτερων σχεδίων έργων μεταξύ όλων των επιλέξιμων πράξεων.
Η διόρθωση 10 % συνιστά επίσης παράβαση του άρθρου 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 και του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, καθόσον η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τη φύση της παραβάσεως, καθώς εξομοίωσε τις αδυναμίες κατά την εκτίμηση της επιλεξιμότητας των δαπανών με αδυναμίες στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής.
Τέλος, η έλλειψη αιτιολογίας έγκειται στο ότι η Επιτροπή δεν εξέθεσε, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της, σε τι συνίστατο η παράβαση των βασικών ελέγχων από απόψεως των κριτηρίων επιλογής.
Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι, κατά την έγγραφη διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή παρέσχε εκ των υστέρων εξηγήσεις αναφορικά με την επιβολή διορθώσεως 10 %, διευκρινίζοντας ότι δημοσιονομική διόρθωση της τάξεως του 5 % είχε εφαρμοστεί σε άλλα κράτη μέλη για ελλείψεις της ίδιας φύσεως, διότι εφάρμοζαν παρά ταύτα σύστημα μοριοδοτήσεως για την κατάταξη των πράξεων. Πέραν του ότι είναι εκπρόθεσμη, η αιτιολογία αυτή εδράζεται σε δικαιολογητικό λόγο ο οποίος έρχεται σε πλήρη αντίθεση με το γεγονός ότι ο κανονισμός 1698/2005 δεν επιβάλλει σύστημα μοριοδοτήσεως για την κατάταξη των πράξεων.
Τέλος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντικρούει το επιχείρημα της Επιτροπής ότι δεν διασφάλισε καν με διοικητικούς ελέγχους την υλοποίηση μιας νομότυπης επιλογής, ενώ, αντιθέτως, είχε πραγματοποιήσει και τεκμηριώσει ελέγχους για κάθε πράξη.
Από την πλευρά της, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 24 του κανονισμού (ΕΕ) 65/2011 της Επιτροπής, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (
ΕΕ 2011, L 25, σ. 8
), πρέπει να διενεργούνται διοικητικοί έλεγχοι στο πλαίσιο της επιλογής των πράξεων. Η επιλογή των πράξεων δεν συνίσταται μόνον στη συμπλήρωση των καταλόγων ελέγχου A, B και C και στην εξακρίβωση της επιλεξιμότητας των δαπανών λόγω του ότι εντάσσονται στο BayZal, αλλά και στη διασφάλιση της δέουσας επιλογής των δυνητικώς επιλέξιμων πράξεων.
Επομένως, κατά την Επιτροπή, η κεντρική διαδικασία με την οποία η τοπική διοίκηση καλείται να αποφασίσει την υπαγωγή ή μη μιας πράξεως στη χρηματοδότηση του ΕΓΤΑΑ δεν ελέγχθηκε, στο μέτρο που οι κατάλογοι ελέγχου A, B και C δεν διασφαλίζουν κάποια συγκριτική αξιολόγηση των έργων. Οι επιδοτηθείσες πράξεις αντιστοιχούν, στο σύνολό τους, σε δαπάνες οι οποίες πληρούν τα κριτήρια επιλεξιμότητας, με αποτέλεσμα να μην υφίσταται κίνδυνος για το ΕΓΤΑΑ της τάξεως του 100 %. Παρά ταύτα, η απουσία συγκριτικής επιλογής δημιουργεί αυξημένο κίνδυνο και συνιστά πλημμέλεια βασικού ελέγχου η οποία δικαιολογεί την επιβολή διορθώσεως 10 %.
Η Επιτροπή παρατηρεί, επίσης, ως προς την έλλειψη αιτιολογίας την οποία προβάλλει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι επιλέχθηκε διόρθωση 10 % λαμβανομένης υπόψη της απουσίας οποιασδήποτε κανονιστικώς ρυθμιζόμενης επιλογής των πράξεων, σε αντίθεση με τα κράτη μέλη στα οποία επιβλήθηκε διόρθωση 5 %, και όχι λόγω της μη χρησιμοποιήσεως συστήματος αξιολογήσεως βάσει μορίων. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ενημερώθηκε επανειλημμένως σχετικά με την κατάσταση αυτή με την αλληλογραφία κατά τη διοικητική διαδικασία και με τη συνοπτική έκθεση, οπότε γνώριζε τους δικαιολογητικούς λόγους που προκρίθηκαν για την επιβολή διορθώσεως 10 %.
Όσον αφορά τις δημοσιονομικές διορθώσεις αναφορικά με το ΕΓΤΑΑ, το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 ορίζει ότι η Επιτροπή εκτιμά τα προς αποκλεισμό ποσά με γνώμονα, μεταξύ άλλων, τη σοβαρότητα της διαπιστωθείσας παραβάσεως. Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη το είδος και τη σοβαρότητα της παραβάσεως, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση [απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2015, Λιθουανία κατά Επιτροπής,
T-365/13
,
EU:T:2015:113
, σκέψη
(μη δημοσιευθείσα)].
Το έγγραφο αριθ. VI/5330/97 διευκρινίζει, στο παράρτημα 2, τις οικονομικές συνέπειες των ελλείψεων στους ελέγχους που ενεργούν τα κράτη μέλη. Όταν τα στοιχεία που προκύπτουν από την έρευνα δεν παρέχουν τη δυνατότητα αξιολογήσεως, με παρέκταση των προσδιορισθεισών απωλειών και με στατιστικά μέσα ή παραπέμποντας σε άλλα επαληθεύσιμα στοιχεία, των απωλειών που υπέστη η Ένωση λόγω της ελλείψεως ελέγχου, είναι δυνατή δημοσιονομική διόρθωση υπολογιζόμενη κατ' αποκοπήν, αναλόγως του εύρους του κινδύνου απωλειών [απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2015, Λιθουανία κατά Επιτροπής,
T-365/13
,
EU:T:2015:113
, σκέψη
(μη δημοσιευθείσα)].
Στο έγγραφο αριθ. VI/5330/97, προκειμένου να προσδιορισθεί ο βαθμός του κινδύνου απωλειών για τα ταμεία της Ένωσης, η Επιτροπή κατατάσσει τους ελέγχους σε δύο κατηγορίες. Οι βασικοί έλεγχοι είναι οι φυσικοί και διοικητικοί έλεγχοι που απαιτούνται για την επαλήθευση των ουσιαστικών στοιχείων, ιδίως του υποστατού του αντικειμένου της αιτήσεως, της ποσότητας και των ποιοτικών προϋποθέσεων, συμπεριλαμβανομένων της τηρήσεως των προθεσμιών, των απαιτήσεων συγκομιδής κ.λπ. Οι έλεγχοι αυτοί πραγματοποιούνται επιτόπου και με διασταύρωση με ανεξάρτητα στοιχεία, όπως τα κτηματολόγια. Επικουρικοί έλεγχοι είναι οι διοικητικές πράξεις που απαιτούνται για την ορθή διεκπεραίωση των αιτήσεων, όπως η επαλήθευση της τηρήσεως των προθεσμιών για την υποβολή τους, ο εντοπισμός πολλαπλών αιτήσεων για το ίδιο αντικείμενο, η ανάλυση κινδύνου, η εφαρμογή των κυρώσεων και η κατάλληλη επίβλεψη των διαδικασιών [απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2015, Λιθουανία κατά Επιτροπής,
T-365/13
,
EU:T:2015:113
, σκέψη
(μη δημοσιευθείσα)].
Για τον υπολογισμό των μη επιλέξιμων δαπανών, το έγγραφο αριθ. VI/5330/97 προβλέπει τέσσερις κατηγορίες κατ’ αποκοπήν διορθώσεων:
—
25 % των δαπανών, όταν η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου είναι ανύπαρκτη ή παρουσιάζει σοβαρές ελλείψεις και υπάρχουν ενδείξεις εκτεταμένων παρατυπιών και αμέλειας στην καταπολέμηση των παράτυπων ή δολίων πρακτικών, οπότε υπάρχει κίνδυνος εξαιρετικά σημαντικών απωλειών για το ΕΓΤΕ·
—
10 % των δαπανών, όταν ένας ή περισσότεροι βασικοί έλεγχοι δεν διενεργούνται ή διενεργούνται τόσο ελλιπώς ή με τόσο περιορισμένη συχνότητα ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας μιας αιτήσεως ή προς αποφυγή παρατυπιών, οπότε ευλόγως μπορεί να υποτεθεί ότι υφίσταται αυξημένος κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το ΕΓΤΕ·
—
5 % των δαπανών, όταν έχουν πραγματοποιηθεί όλοι οι βασικοί έλεγχοι, αλλά χωρίς να τηρηθεί ο αριθμός, η συχνότητα ή η ενδελέχεια που απαιτούν οι κανονισμοί, οπότε μπορεί ευλόγως να συναχθεί ότι οι έλεγχοι αυτοί δεν παρέχουν το αναμενόμενο επίπεδο διασφαλίσεως του νομοτύπου των αιτήσεων και ότι ο κίνδυνος απωλειών για το ΕΓΤΕ είναι σημαντικός·
—
2 % των δαπανών, όταν το κράτος μέλος διενήργησε ορθώς τους βασικούς ελέγχους, αλλά παρέλειψε εντελώς να πραγματοποιήσει έναν ή περισσότερους επικουρικούς ελέγχους, οπότε ο κίνδυνος απωλειών για το ΕΓΤΕ είναι περιορισμένος και η παράβαση δεν είναι τόσο σοβαρή.
Εν προκειμένω, από τα συμπεράσματα της συνοπτικής εκθέσεως προκύπτει ότι η Επιτροπή έκρινε ότι η επιλογή των πράξεων εξακολουθούσε να είναι αδιαφανής και ότι τούτο ενείχε κίνδυνο για το ΕΓΤΑΑ, οπότε έπρεπε να επιβληθεί κατ' αποκοπήν διόρθωση 10 %.
Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ο αδιαφανής χαρακτήρας της επιλογής δεν έγκειται στο γεγονός ότι οι γερμανικές αρχές δεν χρησιμοποίησαν ειδικό σύστημα κριτηρίων αξιολογήσεως το οποίο να συμπεριλαμβάνει σύστημα μοριοδοτήσεως, αλλά, κυριότερα, στη μη εφαρμογή συγκριτικών κριτηρίων επιλογής όπως προβλέπεται στο άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, όπως αποδείχθηκε επ' ευκαιρία της εξετάσεως του πρώτου λόγου ακυρώσεως, οπότε οι γερμανικές αρχές δεν συμμορφώθηκαν προς μία εκ των θεμελιωδών υποχρεώσεων που υπέχουν δυνάμει της εν λόγω διατάξεως.
Κατ' εφαρμογήν του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, εναπέκειτο στην Επιτροπή να αντλήσει τις συνέπειες από τη διαπιστωθείσα παράβαση υπολογίζοντας τα προς αποκλεισμό ποσά με γνώμονα, κυρίως, τη βαρύτητα της ελλείψεως συμμορφώσεως λαμβανομένων υπόψη του είδους και της σοβαρότητας της παραβάσεως, καθώς και της οικονομικής ζημίας που προκλήθηκε στην Ένωση.
Ως εκ τούτου, η διαπιστωθείσα παράβαση, στον βαθμό που εμπόδισε τις γερμανικές αρχές να διαπιστώσουν την επιλεξιμότητα των αιτήσεων χρηματοδοτήσεως υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 71, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, πρέπει να θεωρηθεί πλημμέλεια σε βασικό έλεγχο, λόγω της οποίας ευλόγως μπορεί να υποτεθεί ότι υφίσταται αυξημένος κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το ΕΓΤΑΑ. Συγκεκριμένα, το επιχείρημα περί διαθεσιμότητας επαρκών οικονομικών πόρων για όλες τις πράξεις αποδεικνύεται επί της ουσίας ανακριβές εφόσον ληφθεί υπόψη το σύνολο των αιτήσεων έργων αναδασμού ή ανακαινίσεως χωριών, ιδίως εκείνων που δεν έφθασαν στο στάδιο της εντάξεως στο πρόγραμμα εργασίας της αρμόδιας κατά τόπον υπηρεσίας αγροτικής αναπτύξεως. Η παράβαση των γερμανικών αρχών ενέχει επίσης κίνδυνο χορηγήσεως των πόρων της Ένωσης σε πράξεις οι οποίες δεν διαθέτουν τα αναγκαία χαρακτηριστικά, οπότε το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η Ένωση δεν υπέστη ούτε καν διέτρεχε κίνδυνο να υποστεί οικονομική ζημία λόγω της διαθεσιμότητας επαρκών οικονομικών πόρων πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να θεωρηθεί αλυσιτελές.
Στο πλαίσιο μιας αφηρημένης εκτιμήσεως του κινδύνου, από απόψεως του άγνωστου αριθμού των ατομικών περιπτώσεων και των περιστάσεών τους, το κατ' αποκοπήν ποσό των μη επιλέξιμων δαπανών, λαμβανομένων υπόψη των συστάσεων που περιέχονται στο έγγραφο αριθ. VI/5330/97, φαίνεται ότι ορθώς εκτιμήθηκε σε 10 %.
Επομένως, επιλέγοντας το ποσοστό αυτό, αντιθέτως προς τα υποστηριζόμενα από τις γερμανικές αρχές, η Επιτροπή δεν παρέβη ούτε τις διατάξεις του άρθρου 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 ούτε του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 ούτε παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας.
Όσον αφορά τη φερόμενη μη συμμόρφωση προς την υποχρέωση αιτιολογήσεως, υπενθυμίζεται εκ νέου ότι οι γερμανικές αρχές, στον βαθμό που συμμετείχαν στη διαδικασία συμβιβασμού κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 885/2006, πριν από την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, συνεργάσθηκαν στενά στη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως αυτής. Επομένως, είχαν γνώση των λόγων για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι έπρεπε να επιβάλει κατ' αποκοπήν διόρθωση 10 %.
Η αναφορά στο ποσοστό διορθώσεως 5 % που επιβλήθηκε σε ορισμένα κράτη μέλη δεν συνιστά επομένως εκ των υστέρων παρασχεθείσα από την Επιτροπή αιτιολογία προκειμένου να δικαιολογήσει την επιβολή διορθώσεως 10 %. Η σχετική επιχειρηματολογία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας πρέπει, επομένως, να απορριφθεί.
Βάσει της ανωτέρω αναλύσεως, πρέπει να απορριφθεί ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως και, κατά συνέπεια, η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα

Prek
Schalin
Costeira
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 3 Απριλίου 2017.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.