CELEX: 62021CJ0494
Procedimiento prejudicial
Redes y servicios de comunicaciones electrónicas
Servicio universal y derechos de los usuarios
Directiva 2002/22/CE (Directiva servicio universal)
Artículo 12
Cálculo de costes y financiación de las obligaciones del servicio universal
Prestador único de servicio universal y prestadores múltiples de servicios de telecomunicaciones que operan en el mercado
Determinación de la carga injusta

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (
DO 2002, L 108, p. 51
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Eircom Limited, designada, en el año 2003, como único operador para la prestación del servicio universal en Irlanda, por un lado, y la Commission for Communications Regulation (autoridad reguladora de las comunicaciones, Irlanda) (en lo sucesivo, «autoridad reguladora»), por otro lado, en relación con la negativa de esta a conceder a Eircom financiación para compensar la carga supuestamente injusta que supondría para dicha sociedad el coste neto soportado en virtud de sus obligaciones de servicio universal.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 4, 18 y 21 de la Directiva servicio universal tienen el siguiente tenor:
«(4)
Garantizar el servicio universal (es decir, la prestación de un determinado conjunto mínimo de servicios a todos los usuarios finales a un precio asequible) puede implicar la prestación de algunos servicios a algunos usuarios finales a precios que difieran de los resultantes de unas condiciones de mercado normales. No obstante, la compensación de las empresas encargadas de facilitar dichos servicios en dichas condiciones no tiene por qué dar lugar a una distorsión de la competencia, siempre que se compense a dichas empresas por los costes netos específicos en que se incurra y la carga en términos de costes netos se recupere de modo neutral desde el punto de vista de la competencia.
[…]
(18)
Si fuera necesario, los Estados miembros deben establecer mecanismos que permitan la financiación del coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal en los casos en que quede demostrado que dichas obligaciones solo pueden cumplirse con pérdidas o a un coste neto no conforme a las prácticas comerciales normales. Es importante garantizar que el coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal sea objeto de un cálculo adecuado y que cualquier financiación al respecto se efectúe causando la menor distorsión posible al mercado y a las empresas, y resulte compatible con lo dispuesto en los artículos [107 TFUE y 108 TFUE].
[…]
(21)
Cuando una obligación de servicio universal represente una carga injusta para una empresa, conviene permitir que los Estados miembros establezcan mecanismos de recuperación eficaz de los costes netos. La recuperación con cargo a fondos públicos de los Estados miembros constituye uno de los métodos de recuperación de los costes netos que se derivan de las obligaciones de servicio universal. También parece razonable que la recuperación de los costes netos establecidos se haga de manera transparente mediante la contribución de todos los usuarios a través de exacciones recaudadas a las empresas. Los Estados miembros deben poder financiar los costes netos de distintos elementos del servicio universal por diferentes mecanismos o financiar los costes netos de alguno o de todos los elementos por cualquiera de los mecanismos, o combinar ambas posibilidades. En caso de recuperación de costes mediante exacciones aplicadas a las empresas, los Estados miembros deben velar por que el método de reparto de las exacciones se base en criterios objetivos y no discriminatorios, y respete el principio de proporcionalidad. Este principio no impide que los Estados miembros establezcan una exención para las nuevas empresas que no tengan aún una presencia significativa en el mercado. Los mecanismos de financiación que se adopten deben velar por que los participantes en el mercado contribuyan exclusivamente a financiar las obligaciones de servicio universal, y no otras actividades no vinculadas directamente con el cumplimiento de dichas obligaciones. En todos los casos, los mecanismos de recuperación deben respetar los principios del Derecho comunitario. En particular, cuando se trate de mecanismos de reparto a través de un fondo, deben respetarse asimismo los principios de no discriminación y proporcionalidad. […]»
El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Ámbito de aplicación y objetivos», establece en su apartado 1:
«En el marco de la Directiva 2002/21/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (
DO 2002, L 108, p. 33
)], la presente Directiva tiene por objeto el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales. La presente Directiva tiene por objeto garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad, en toda la Comunidad a través de una competencia y una libertad de elección reales, y tratar las circunstancias en que las necesidades de los usuarios finales no se vean atendidas de manera satisfactoria por el mercado.»
El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Disponibilidad del servicio universal», establece en su apartado 2:
«Los Estados miembros determinarán el enfoque más eficaz y adecuado para garantizar la aplicación del servicio universal, respetando los principios de objetividad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad. Asimismo, tratarán de reducir al mínimo las distorsiones del mercado, en particular cuando la prestación de servicios se realice a precios o en condiciones divergentes de las prácticas comerciales normales, salvaguardando al mismo tiempo el interés público.»
El artículo 8 de dicha Directiva, bajo la rúbrica «Designación de empresas», dispone:
«1.   Los Estados miembros podrán designar una o más empresas que garanticen la prestación del servicio universal a que se refieren los artículos 4, 5, 6 y 7 y, si procede, el apartado 2 del artículo 9, de manera que pueda quedar cubierta la totalidad de su territorio. Los Estados miembros podrán designar empresas o grupos de empresas diferentes para la prestación de diversos elementos del servicio universal y abarcar distintas partes del territorio nacional.
2.   Los Estados miembros que designen empresas para el cumplimiento de obligaciones de servicio universal en la totalidad o en parte de su territorio habrán de aplicar a ese fin un mecanismo de designación eficaz, objetivo, transparente y no discriminatorio en virtud del cual no pueda excluirse
a priori
la designación de ninguna empresa. Estos métodos de designación garantizarán que la prestación del servicio universal se haga de manera rentable y podrán utilizarse como medio para determinar el coste neto derivado de la obligación de tal servicio de conformidad con el artículo 12.»
El artículo 12 de la Directiva servicio universal, titulado «Cálculo de costes de las obligaciones del servicio universal», establece:
«1.   Cuando las autoridades nacionales de reglamentación consideren que la prestación del servicio universal establecida en los artículos 3 a 10 pueda constituir una carga injusta para las empresas designadas para suministrar dicho servicio, calcularán el coste neto de esa prestación.
A tal efecto, las autoridades nacionales de reglamentación:
a)
calcularán el coste neto derivado de la obligación de servicio universal, teniendo en cuenta los beneficios, si los hubiere, que revierten en el mercado a una empresa designada para prestar un servicio universal, de conformidad con lo establecido en la parte A del anexo IV; o bien
b)
harán uso de los costes netos de la prestación de servicio universal establecidos por un mecanismo de designación con arreglo al apartado 2 del artículo 8.
2.   Las cuentas y demás información en que se base el cálculo del coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal a que se refiere la letra a) del apartado 1 serán objeto de auditoría o verificación por la autoridad nacional de reglamentación o por un organismo independiente de las partes interesadas y aprobado por la autoridad nacional de reglamentación. Los resultados del cálculo de costes y las conclusiones de la auditoria se pondrán a disposición del público.»
El artículo 13 de esta Directiva, titulado «Financiación de las obligaciones de servicio universal», tiene el siguiente tenor:
«1.   Cuando, sobre la base del cálculo de costes netos indicado en el artículo 12, las autoridades nacionales de reglamentación consideren que una empresa está sometida a una carga injusta, los Estados miembros, a petición de una empresa designada, decidirán:
a)
introducir un mecanismo de compensación, con cargo a los fondos públicos y en condiciones de transparencia, a favor de dicha empresa por los costes netos que se determine; o también
b)
repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas.
2.   Cuando el coste neto se comparta con arreglo a la letra b) del apartado 1, los Estados miembros establecerán un mecanismo de reparto administrado por la autoridad nacional de reglamentación o por un órgano independiente de los beneficiarios, bajo la supervisión de la autoridad nacional de reglamentación. Solo podrá financiarse el coste neto correspondiente a las obligaciones establecidas en los artículos 3 a 10, calculado de conformidad con el artículo 12.
3.   Los mecanismos de reparto de los costes deberán respetar los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad, de conformidad con los principios enunciados en la parte B del anexo IV. Los Estados miembros podrán optar por no exigir contribución alguna a las empresas cuyo volumen de negocios a escala nacional se sitúe por debajo de un umbral preestablecido.
4.   Las cuotas destinadas a compartir los costes de las obligaciones de servicio universal deberán desglosarse y determinarse por separado para cada empresa. Dichas cuotas no podrán imponerse ni cobrarse a empresas que no presten servicios en el territorio del Estado miembro que haya establecido el mecanismo de reparto.»
El anexo IV de esta Directiva, titulado «Cálculo del coste neto (si lo hubiere) derivado de las obligaciones de servicio universal y establecimiento de mecanismos de recuperación o reparto con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 13», incluye una parte A, titulada «Cálculo del coste neto», que dispone:
«Las obligaciones de servicio universal son las obligaciones que un Estado miembro impone a una empresa en relación con el suministro de una red y la prestación del servicio en la totalidad de una zona geográfica concreta, entre las que pueden figurar, cuando resulte necesario, la prestación de dicho servicio a unos precios promediados en dicha zona geográfica o la oferta de tarifas especiales a los consumidores con rentas bajas o con necesidades sociales particulares.
Las autoridades nacionales de reglamentación examinarán todos los medios disponibles para garantizar los incentivos adecuados a los operadores (designados o no) que cumplan las obligaciones de servicio universal de manera rentable. Al efectuar el cálculo, el coste neto de las obligaciones de servicio universal se determinará calculando la diferencia entre el coste neto que para un operador designado tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente a operar sin dichas obligaciones. […] Se prestará la debida atención a la evaluación correcta de todos los costes que cualquier empresa designada habría decidido evitar si no se le hubiera impuesto obligación alguna. El cálculo del coste neto habrá de incluir los beneficios, incluidos los beneficios inmateriales, que hayan revertido al operador de servicio universal.
El cálculo deberá basarse en los costes imputables a:
i)
los elementos de los servicios que solo pueden prestarse con pérdidas o en condiciones de costes no conformes a las prácticas comerciales normales.
En esta categoría podrán figurar elementos de servicio tales como el acceso a los servicios telefónicos de urgencia, la provisión de un determinado número de teléfonos públicos de pago, la prestación de determinados servicios o el suministro de determinados equipos para personas con discapacidad, etc.;
ii)
los usuarios finales o grupos de usuarios finales específicos que, teniendo en cuenta el coste del suministro de la red y del servicio especificados, los ingresos generados y la eventual fijación de precios mediante promedio geográfico que imponga el Estado miembro, solo pueden atenderse con pérdidas o en condiciones de costes no conformes a las prácticas comerciales normales.
Esta categoría incluye a los usuarios finales o grupos de usuarios finales que no serán atendidos por un operador comercial al que se hubiera impuesto la obligación de prestar un servicio universal.
El cálculo del coste neto de cada aspecto específico de las obligaciones de servicio universal deberá realizarse por separado y de manera que se evite el recuento doble de los beneficios y los costes directos o indirectos. El coste neto global de las obligaciones de servicio universal para una empresa será calculado como la suma de los costes netos derivados de cada componente de estas obligaciones, habida cuenta de cualquier beneficio inmaterial. Incumbirá a la autoridad nacional de reglamentación la responsabilidad de verificar el coste neto.»
El artículo 1, apartados 1 y 7, de la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por la que se modifican la Directiva 2002/22, la Directiva 2002/58/CE relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas y el Reglamento (CE) n.
o
2006/2004 sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores (
DO 2009, L 337, p. 11
), titulado «Modificaciones de la Directiva [2002/22] (Directiva servicio universal)», dispone:
«La Directiva [2002/22] (Directiva servicio universal) se modifica como sigue:
1. El artículo 1 se sustituye por el texto siguiente:
“Artículo 1
Objeto y ámbito de aplicación
1.   En el marco de la Directiva [2002/21] (Directiva marco), la presente Directiva tiene por objeto el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales. La presente Directiva tiene por objeto garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad, en toda la Comunidad a través de una competencia y una libertad de elección reales, y tratar las circunstancias en que las necesidades de los usuarios finales no se vean atendidas de manera satisfactoria por el mercado. La Directiva incluye asimismo disposiciones relativas a determinados aspectos de los equipos terminales destinados a facilitar el acceso de usuarios finales con discapacidad.
[…]”
[…]
7)   En el artículo 8 se añade el apartado siguiente:
“3. Cuando una empresa designada de conformidad con el apartado 1 se proponga entregar una parte sustancial o la totalidad de sus activos de red de acceso local a una persona jurídica separada de distinta propiedad, informará con la debida antelación a la autoridad nacional de reglamentación, a fin de que dicha autoridad pueda evaluar las repercusiones de la operación prevista en el suministro de acceso desde una ubicación fija y la prestación de servicios telefónicos, de conformidad con el artículo 4. La autoridad nacional de reglamentación podrá imponer, modificar o suprimir obligaciones específicas de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2002/20/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas] (Directiva autorización) [(
DO 2002, L 108, p. 21
)].”
[…]»
El artículo 4 de la Directiva 2009/136, titulado «Transposición» establece en su apartado 1, párrafo primero:
«Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 25 de mayo de 2011, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión [Europea] el texto de dichas disposiciones.»
Procede señalar que las modificaciones introducidas por el artículo 1, apartados 1 y 7, de la Directiva 2009/136 en los artículos 1, apartado 1, y 8 de la Directiva servicio universal no implican consecuencias para la respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
Derecho irlandés
El European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [Reglamento de las Comunidades Europeas sobre redes y servicios de comunicaciones electrónicas (servicio universal y derechos de los usuarios) de 2011] (S.I. n.
o
337; en lo sucesivo, «Reglamento nacional servicio universal»), contiene un artículo 11, titulado «Cálculo del coste de las obligaciones de servicio universal», que establece:
«(1)   Cuando una empresa designada como obligada [de servicio universal] desee obtener financiación de los costes netos derivados de la ejecución de esta obligación, podrá presentar al regulador una solicitud escrita para obtener tal financiación.
(2)   Toda solicitud presentada conforme al apartado 1 deberá ir acompañada de la información en apoyo de la misma que pueda ser exigida razonablemente por el regulador a efectos del apartado 3. Los datos pueden hacer referencia a cualquier período que pueda fijar el regulador.
(3)   Basándose en la información, incluida la presentada con arreglo al apartado 2, que considere suficiente para poder proceder a la determinación a que se refiere el presente apartado, el regulador determinará si una obligación contemplada en el apartado 1 puede constituir una carga injusta para la empresa de que se trate.
(4)   Cuando el regulador determine que una obligación a que se refiere el apartado 1 puede constituir una carga injusta, calculará el coste neto del cumplimiento de dicha obligación sobre la base de:
a)
el coste neto, teniendo en cuenta el eventual beneficio en el mercado que obtenga la empresa, calculado de acuerdo con lo indicado en el anexo 2, parte A;
o bien
b)
en su caso, el coste neto determinado mediante un método de designación de conformidad con el artículo 7, apartado 3.
(5)   Las empresas designadas a que se refiere el apartado 1 proporcionarán la información exigida razonablemente por el regulador a efectos del apartado 4.
(6)   Cuando el regulador determine que una obligación contemplada en el apartado 1 no representa una carga injusta, notificará dicha determinación y los motivos de la misma a la empresa interesada tan pronto como sea razonablemente posible tras haber establecido dicha determinación.
[…]»
El artículo 12 del Reglamento nacional servicio universal, titulado «Financiación de las obligaciones de servicio universal», establece:
«(1)   Cuando el regulador considere, sobre la base del cálculo del coste neto previsto en el artículo 11, que el coste neto de la ejecución de una obligación [de servicio universal] representa una carga injusta para una empresa, repartirá el coste neto de la obligación de servicio universal entre los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones electrónicas.
(2)   El regulador instaurará un mecanismo de reparto gestionado por él mismo o por un organismo independiente de las empresas designadas, organismo que se encontrará bajo la supervisión del regulador. Solo podrá financiarse el coste neto de las obligaciones [de servicio universal], calculado de conformidad con el artículo 11.
(3)   Un mecanismo de reparto establecido con arreglo al apartado 2 respetará los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad […]. El regulador podrá optar por no exigir contribuciones a las empresas cuyo volumen de negocios nacional verificado sea inferior a cualquier cantidad que el regulador pueda fijar oportunamente, teniendo en cuenta los puntos de vista que, en su caso, se compartan con él en el marco de las consultas realizadas de conformidad con el artículo 26.
[…]»
El 31 de mayo de 2011, la autoridad reguladora publicó la Decisión 04/11, compuesta por una serie de decisiones numeradas que establecen los principios y métodos de cálculo de los costes netos y de los ingresos de la obligación de servicio universal, los principios y métodos de cálculo de los demás ingresos de esta obligación, así como el enfoque que debía adoptarse para determinar si el proveedor del servicio universal estaba sujeto a una carga injusta debido a los costes netos.
Las Decisiones 38 a 41 tienen el siguiente tenor:
«38. Para que un [proveedor de servicio universal] soporte una carga injusta, deberán concurrir tres requisitos acumulativos:
i.
debe existir un coste neto directo, comprobable y comprobado;
ii.
los beneficios de la [obligación de servicio universal] no deberán exceder del coste neto (es decir, se comprobará un coste neto positivo);
iii.
este coste neto positivo es a) sustancial en comparación con los costes administrativos de un mecanismo de reparto y b) ocasiona una desventaja competitiva significativa para un [proveedor de servicio universal].
39. Si el coste neto positivo es relativamente bajo, [la autoridad de reglamentación] determinará, sobre la base de los costes comprobados de la [obligación de servicio universal], si la financiación de la [obligación de servicio universal] está justificada o no, teniendo en cuenta los costes administrativos del establecimiento y de la explotación de un mecanismo de reparto [en relación con el coste neto positivo de la (obligación de servicio universal)] y teniendo en cuenta el carácter desproporcionado de estos costes en comparación con cualquier transferencia neta a un [proveedor de servicio universal].
40. Si el coste neto positivo no es relativamente bajo, [la autoridad de reglamentación] evaluará si dicho coste neto afecta o no de forma significativa a la rentabilidad de un [proveedor de servicio universal] o a su capacidad de obtener una tasa de rendimiento razonable del capital invertido, y
41. Si el coste neto positivo afecta de manera significativa a la rentabilidad de un [proveedor de servicio universal], [la autoridad de reglamentación] evaluará si tal coste neto afecta o no de manera significativa a la capacidad de un [proveedor de servicio universal] para competir en igualdad de condiciones con sus competidores en el futuro.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
Eircom es el operador histórico monopolístico en el mercado irlandés de telecomunicaciones. Esta empresa fue designada por la autoridad reguladora como el único prestador del servicio universal en 2003. Según el órgano jurisdiccional remitente, Eircom sigue siendo, hasta la fecha, el único operador en Irlanda que presta acceso en puntos determinados y servicios vocales y teléfonos públicos de pago.
A raíz de las solicitudes de financiación de los costes netos de la obligación de servicio universal presentadas por Eircom sobre la base del artículo 11 del Reglamento nacional servicio universal y con el fin de que, de conformidad con el artículo 12 de dicho Reglamento nacional, el coste de las obligaciones de servicio universal se repartiera entre los diferentes operadores presentes en el mercado, la autoridad reguladora adoptó, el 18 de abril de 2019, cinco decisiones (en lo sucesivo, «decisiones controvertidas») por las que consideraba que el coste neto soportado por Eircom, en concepto de sus obligaciones de servicio universal entre 2010 y 2015, no constituía una carga injusta para esta. Por consiguiente, mediante las decisiones controvertidas, la autoridad reguladora se negó a recurrir al mecanismo de reparto previsto en dicho artículo 12.
El órgano jurisdiccional remitente, que conoce de un recurso contra las decisiones controvertidas, declaró que de estas se desprende que la autoridad reguladora efectuó el cálculo según el cual, durante los cinco años de que se trata, el coste neto de las obligaciones de servicio universal que recaen sobre Eircom se situaba justo por debajo de 43 millones de euros. El beneficio antes de intereses e impuestos de dicha empresa durante el período examinado en lo que respecta a sus actividades de líneas fijas fue de 1397 millones de euros.
El órgano jurisdiccional remitente señala que, en cada una de las decisiones controvertidas, la autoridad reguladora se basó en un
Unfair burden report
(informe sobre la carga injusta) elaborado a petición suya por un despacho de consultoría. Según estos informes, por lo que respecta a los requisitos contemplados en la Decisión 38, Eircom alcanzaba un coste neto positivo para cada uno de los años considerados, los beneficios resultantes para esta empresa de sus obligaciones de servicio universal no superaban el coste neto de estas y el coste neto positivo era considerable comparado con los gastos administrativos de un mecanismo de reparto.
De dichos informes se desprende que, por lo que respecta a la apreciación exigida por la Decisión 40, la rentabilidad de Eircom y su capacidad para obtener una tasa de rendimiento razonable del capital invertido no se vieron afectadas de manera significativa por el coste neto de sus obligaciones de servicio universal durante el período pertinente.
Según el órgano jurisdiccional remitente, el criterio de referencia utilizado en dichos informes y validado por la autoridad reguladora para evaluar la capacidad de Eircom para obtener una tasa de rendimiento razonable consistía en comparar una medida del rendimiento de los capitales invertidos (en lo sucesivo, «RCI») de rendimientos financieros de Eircom con el coste medio ponderado del capital, coste que la autoridad reguladora había determinado previamente. A título indicativo, por lo que respecta a las actividades de telefonía fija de Eircom, teniendo en cuenta el coste neto de sus obligaciones de servicio universal, constaba que el RCI superó el coste medio ponderado del capital por cada año examinado. El órgano jurisdiccional remitente observa que, a la luz de las comprobaciones correspondientes, de los mismos informes se desprende que, por lo que respecta al período al que se referían las solicitudes de financiación de Eircom, la carga del coste neto que pesaba sobre esta sociedad no era excesiva habida cuenta de la capacidad de esta para soportarla.
Según el órgano jurisdiccional remitente, el despacho de consultoría antes mencionado declaró que, por consiguiente, en el marco de la elaboración de los informes relativos al período examinado, no había evaluado, con arreglo a la Decisión 41, si el coste neto de las obligaciones de servicio universal que recaen sobre Eircom había tenido un impacto en la capacidad de esta para competir, en el futuro, en igualdad de condiciones con sus competidores en el mercado de referencia.
El órgano jurisdiccional remitente añade que, sin embargo, mediante las decisiones controvertidas, la autoridad reguladora consideró que la falta de efectos significativos en la rentabilidad de Eircom y su capacidad para obtener un coeficiente equitativo de RCI demostraban que el coste neto de sus obligaciones de servicio universal no había creado una desventaja competitiva significativa para dicha empresa. Por lo tanto, dicha autoridad reguladora consideró que no era necesario proceder a un examen de las distorsiones de la competencia tal como se enuncia en la Decisión 41.
El órgano jurisdiccional remitente señala que tanto dichos informes como las decisiones controvertidas se centran únicamente en las características de Eircom, y que ni la autoridad reguladora ni el citado despacho de consultoría llevaron a cabo una evaluación de la posición de los competidores de Eircom en el mercado.
Señala asimismo que, para el período entre 2010 y 2014, la cuota de mercado de Eircom, por lo que respecta a la suscripción de clientes de telefonía fija, cayó del 74,5 al 47,2 %, mientras que uno de los competidores de Eircom aumentó, por ejemplo, su cuota de mercado nacional del 5 al 21,7 % durante dicho período. De un análisis del mercado realizado durante 2014 por la autoridad reguladora, en el marco de una encuesta realizada en 2013 a los hogares de Dublín (Irlanda), resulta que la cuota de mercado de este competidor fue del 42 % frente al 44 % de Eircom.
El órgano jurisdiccional remitente indica, a este respecto, que no se discute que una característica del mercado competitivo de las telecomunicaciones es que los proveedores de servicios que no están sujetos a obligaciones de servicio universal «se benefician de que haya clientes conectados a la red que, de lo contrario, no estarían atendidos (“externalidades positivas”) ni que también es una característica reconocida de esos mercados competitivos que, en principio, todos los proveedores de servicios pueden optar por operar únicamente en entornos geográficos más rentables».
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente señala que existe, entre las partes, un desacuerdo sobre el alcance de la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 2010, Base y otros (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), y la aplicación de los criterios que de ella se desprenden en relación con la apreciación de la existencia de una carga injusta en un caso como el de Eircom, en el que solo una empresa está encargada de obligaciones de servicio universal.
Más concretamente, según el órgano jurisdiccional remitente, Eircom considera que esta sentencia debe interpretarse teniendo en cuenta el contexto legislativo del asunto que dio lugar a la misma y que la capacidad relativa de una empresa encargada de obligaciones de servicio universal para soportar los costes netos de estas debe apreciarse teniendo en cuenta no solo sus propias características, sino también las de sus competidores. Eircom alega que, si no se realiza dicha apreciación, existe un riesgo significativo de que todos los operadores se beneficien de las externalidades positivas de tal empresa, pero solo esta soportara su coste, pese a no estar en una situación significativamente mejor que la de sus competidores.
Por su parte, la autoridad reguladora considera, según el órgano jurisdiccional remitente, que de dicha sentencia se desprende que, para apreciar si el coste neto de las obligaciones de servicio universal que recaen sobre un operador constituye una carga injusta, es preciso concentrarse en la capacidad de dicho operador para soportar dicho coste a la luz de sus características propias. Dicha autoridad sostiene que apreciación de la existencia de una carga injusta sobre la base de un análisis del mercado no es una exigencia que se derive del marco normativo o de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«En unas circunstancias en las que:
i)
el mercado de las telecomunicaciones se ha liberalizado y en él participan muchos proveedores de servicios de telecomunicaciones;
ii)
la autoridad nacional de reglamentación (en lo sucesivo, “ANR”) ha seleccionado a un proveedor de servicios […] para cumplir las obligaciones de servicio universal […];
iii)
la ANR ha determinado que existe un coste neto positivo derivado del cumplimiento de las [obligaciones de servicio universal]; y
(iv)
la ANR ha determinado que el coste neto [de las obligaciones de servicio universal] es significativo en comparación con los costes administrativos de establecer un mecanismo para repartir el coste neto [de las obligaciones de servicio universal] entre los participantes en el mercado;
en caso de que, en virtud de las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva [servicio universal], la ANR deba apreciar si el coste neto [de las obligaciones de servicio universal] es excesivo a la luz de la capacidad del [proveedor del servicio universal] de soportarlo, habida cuenta del conjunto de características que le son propias, en particular, del nivel de sus equipos, su situación económica y financiera, así como de su cuota de mercado (en el sentido del apartado 42 de la sentencia [de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
]), ¿permiten las Directivas que la ANR realice esa apreciación teniendo exclusivamente en cuenta las características/la situación del [proveedor del servicio universal], o debe evaluar las características/la situación del [proveedor del servicio universal] en relación con las de sus competidores en el mercado de que se trate?»
Sobre la cuestión prejudicial
Con carácter preliminar, procede señalar que, aunque, desde el punto de vista formal, el órgano jurisdiccional remitente no ha formulado su cuestión prejudicial refiriéndose a disposiciones particulares de la Directiva servicio universal, esta circunstancia no impide que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto del que conoce, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones. Corresponde pues al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión, los puntos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, habida cuenta el objeto del litigio (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2021, Governor of Cloverhill Prison y otros,
C‑479/21 PPU
,
EU:C:2021:929
, apartado
y jurisprudencia citada].
En el caso de autos, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 12 y 13 de la Directiva servicio universal deben interpretarse en el sentido de que obligan a la ANR competente, a efectos de apreciar si el coste neto de las obligaciones de servicio universal supone una carga injusta para un operador encargado de tales obligaciones, a examinar las características propias de este, teniendo en cuenta su situación en relación con la de sus competidores en el mercado de que se trate.
A este respecto, procede recordar que la Directiva servicio universal pretende crear un marco regulador armonizado que garantice la prestación de un servicio universal en el sector de las comunicaciones electrónicas, es decir, la prestación de un determinado conjunto mínimo de servicios a todos los usuarios finales a un precio asequible. Según el artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva, uno de los objetivos de esta es garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad, en toda la Unión Europea, a través de una competencia y una libertad de elección reales (sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartado
y jurisprudencia citada).
En virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva servicio universal, los Estados miembros determinarán el enfoque más eficaz y adecuado para garantizar la aplicación del servicio universal, respetando los principios de objetividad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad, y tratarán de reducir al mínimo las distorsiones del mercado, salvaguardando al mismo tiempo el interés público (sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como enuncia el considerando 4 de la Directiva servicio universal, el hecho de garantizar el servicio universal puede implicar la prestación de algunos servicios a algunos usuarios finales a precios que difieran de los resultantes de unas condiciones de mercado normales. Por este motivo, el legislador de la Unión dispuso, como se desprende del considerando 18 de la misma Directiva, que, si fuera necesario, los Estados miembros deben establecer mecanismos que permitan la financiación del coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal en los casos en que quede demostrado que dichas obligaciones solo pueden cumplirse con pérdidas o a un coste neto no conforme a las prácticas comerciales normales (sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, con arreglo al artículo 12, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva servicio universal, cuando las ANR consideren que la prestación del servicio universal establecida en los artículos 3 a 10 de dicha Directiva pueda constituir una carga injusta para las empresas designadas para suministrar dicho servicio, dichas autoridades deberán calcular el coste neto de esa prestación.
Si bien las disposiciones del párrafo segundo del artículo 12, apartado 1, así como la parte A del anexo IV de la Directiva servicio universal, establecen las reglas según las cuales debe calcularse el coste neto de la prestación del servicio universal cuando las ANR consideren que esta pueda constituir una carga injusta, ni del referido artículo 12, apartado 1, ni de ninguna otra disposición de esta Directiva se desprende que la intención del legislador de la Unión fuese establecer por sí mismo las condiciones en las que las ANR han de considerar, con carácter previo, que la prestación del servicio universal puede constituir una carga injusta. Por el contrario, del artículo 13 de la Directiva servicio universal resulta que las ANR solo podrán basarse en el cálculo del coste neto del suministro del servicio universal a que se refiere el artículo 12 de dicha Directiva para considerar que una empresa designada como proveedor de un servicio universal soporta efectivamente una carga injusta, y que los Estados miembros deben adoptar, en consecuencia, a instancia de dicha empresa, las modalidades para la compensación de dicho coste (sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartados
y
).
En cuanto al concepto de «carga injusta», este no se define en la Directiva servicio universal. Pues bien, como ya tuvo ocasión de declarar el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), apartado
, del considerando 21 de la Directiva servicio universal resulta que la intención del legislador de la Unión era vincular los mecanismos de cobertura de los costes netos que pudiera ocasionar la prestación de un servicio universal para una empresa a la existencia de una carga excesiva para dicha empresa. En este contexto, al considerar que el coste neto del servicio universal no supone necesariamente una carga excesiva para todas las empresas afectadas, pretendía excluir la posibilidad de que todo coste neto de la prestación de un servicio universal diese lugar automáticamente a un derecho a ser compensado. De ello el Tribunal de Justicia concluyó que la carga injusta, cuya existencia ha de corroborar la ANR antes de cualquier compensación, es la carga que presente carácter excesivo para cada empresa afectada según su capacidad para soportarla, habida cuenta del conjunto de características que le son propias, en particular, del nivel de sus equipos, su situación económica y financiera, así como de su cuota de mercado.
Si bien es cierto que, ante la inexistencia de precisiones en la Directiva servicio universal a este respecto, corresponde a la ANR establecer con carácter general e impersonal los criterios que permitan determinar los umbrales más allá de los cuales una carga puede considerarse excesiva, tomando en consideración las características mencionadas en el apartado anterior, la ANR tan solo podrá declarar que la carga de la prestación del servicio universal es injusta, a los efectos de la aplicación del artículo 13 de dicha Directiva, si lleva a cabo un examen particular de la situación de cada empresa afectada a la luz de estos criterios (sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartado
).
Si la ANR considera que una o varias empresas designadas como proveedoras del servicio universal están sometidas a una carga injusta, y si dicha o dichas empresas solicitan una compensación, corresponderá entonces al Estado miembro establecer los mecanismos necesarios para ello, de conformidad con el artículo 13 de la Directiva servicio universal (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, apartado
).
Habida cuenta de lo que acaba de recordarse, el Tribunal de Justicia concluyó, en su sentencia de 6 de octubre de 2010, Base y otros (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), apartado
, que los Estados miembros no pueden, sin incumplir las obligaciones resultantes de la Directiva servicio universal, declarar que la prestación de un servicio universal constituye efectivamente una carga injusta objeto de compensación sin haber llevado a cabo el cálculo del coste neto que supone para cada empresa a quien incumbe prestar dicho servicio ni sin haber apreciado si dicho coste constituye una carga excesiva para dicha empresa, ni, por último, adoptar un régimen de compensación en el que esta no se base en el coste neto.
A este respecto, procede señalar, de entrada, que toda consideración de la cuota de mercado del proveedor del servicio universal implica que el proceso de determinación del carácter eventualmente injusto de la carga que pesa sobre dicho proveedor como consecuencia de sus obligaciones de servicio universal incluye un componente comparativo inherente que no puede ser ignorado por la ANR. En efecto, la mera comprobación de elementos relativos a la cuota de mercado de dicho proveedor considerada aisladamente no permite extraer conclusiones útiles a falta de comparación con las cuotas de mercado de sus competidores. Estas conclusiones pueden variar en función del número de competidores presentes en el mercado, de los vínculos existentes, en su caso, entre estos o, incluso, de los diferentes sectores del mercado de que se trate en los que están presentes dichos competidores.
Por consiguiente, como señalan Eircom, el Gobierno checo y la Comisión, de las disposiciones pertinentes de la Directiva servicio universal se desprende que la ANR competente debe, en el marco de este proceso, tener en cuenta la situación del proveedor del servicio universal en relación con la de sus competidores en el mercado de que se trate.
En efecto, como se ha recordado en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, según el artículo 1, apartado 1, de esta Directiva, el principal objetivo de esta consiste en garantizar la existencia de servicios disponibles al público, de buena calidad, en toda la Unión, a través de una competencia y una libertad de elección reales. Además, al aplicar el servicio universal, los Estados miembros deben, en virtud del artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, entre otras cosas, tratar de reducir al mínimo las distorsiones del mercado, en particular cuando la prestación de servicios se realice a precios o en condiciones divergentes de las prácticas comerciales normales, salvaguardando al mismo tiempo el interés público.
Además, por lo que se refiere, más concretamente, al cálculo del coste neto de las obligaciones de servicio universal y a su eventual financiación, el considerando 4 de esta misma Directiva enuncia que la compensación de las empresas encargadas de facilitar determinados servicios a determinados usuarios finales a precios que difieran de los resultantes de unas condiciones normales de mercado no tiene por qué dar lugar a una distorsión de la competencia, siempre que se compense a dichas empresas por los costes netos específicos en que se incurra y la carga en términos de costes netos se recupere de modo neutral desde el punto de vista de la competencia.
De ello se desprende que la evaluación de la situación de la competencia en el mercado de que se trata forma parte integrante de los requisitos de aplicación de los artículos 12 y 13 de la Directiva servicio universal (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de junio de 2008, Comisión/Francia,
C‑220/07
, no publicada,
EU:C:2008:354
, apartados
y
, y de 21 de diciembre de 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, apartado
).
Por otra parte, procede señalar que una apreciación de las características propias de un proveedor de servicio universal a la luz del entorno competitivo en el que este evoluciona también es conforme con los objetivos perseguidos por la Directiva servicio universal.
Así sucede, en particular, cuando se trata de elementos relativos a la situación económica y financiera de un proveedor del servicio universal. En efecto, la mera constatación de que tal proveedor sigue siendo rentable pese a la carga que recae sobre él debido al coste neto de sus obligaciones de servicio universal no permite extraer conclusiones sobre las repercusiones de dicho coste neto sobre la capacidad del proveedor para competir con los demás operadores presentes en un mercado evolutivo. No puede excluirse que la carga que representa el coste neto de las obligaciones de servicio universal para tal prestador impida o haga más difícil o más compleja la financiación de inversiones en nuevas tecnologías o en mercados conexos, inversiones que sus competidores podrían eventualmente estar en condiciones de realizar y que, por ello, pueden procurar a estos importantes ventajas competitivas.
De este modo, teniendo en cuenta la situación de un proveedor de servicio universal en relación con la de sus competidores, es posible que la ANR aprecie si el coste neto de las obligaciones de servicio universal que le incumben constituye, debido a las distorsiones de la competencia que de ello resultan en el mercado de que se trate en detrimento de dicho prestador, una carga injusta para este, en el sentido de los artículos 12 y 13 de la Directiva servicio universal.
A este respecto, como se ha recordado en el apartado 45 de la presente sentencia, la disponibilidad de servicios accesibles al público, de buena calidad, en toda la Unión, a través de una competencia y una libertad de elección reales constituye el principal objetivo de la Directiva servicio universal, según el artículo 1, apartado 1, de esta. Pues bien, en la medida en que el deterioro de la posición competitiva de un prestador del servicio universal debido al carácter injusto de la carga que pesa sobre él como consecuencia de sus obligaciones de servicio universal menoscabaría una competencia efectiva en el mercado de que se trate, tal circunstancia podría comprometer las condiciones de prestación del servicio universal y, en última instancia, la consecución de dicho objetivo.
Así, con arreglo a la parte A del anexo IV de la Directiva servicio universal, al calcular el coste neto que recae sobre el prestador del servicio universal, deben valorarse los costes que la empresa designada habría evitado si hubiera tenido la posibilidad de no cumplir obligaciones de servicio universal. En relación con las conclusiones que extrae de este proceso, la ANR debe tener en cuenta la situación de este proveedor con respecto a la de sus competidores en el mercado de que se trate.
En el marco de este análisis, la ANR, a la que se ha sometido una solicitud como la contemplada en el artículo 13 de la Directiva servicio universal, debe también tener en cuenta el alcance de esta solicitud y los elementos invocados por el proveedor que pretende obtener la revisión de las condiciones de financiación del coste neto de las obligaciones de servicio universal.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 12 y 13 de la Directiva servicio universal deben interpretarse en el sentido de que exigen a la ANR competente, a efectos de apreciar si el coste neto de las obligaciones de servicio universal supone una carga injusta para un operador encargado de tales obligaciones, que examine las características propias de este, teniendo en cuenta su situación en relación con la de sus competidores en el mercado de que se trate.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

Los artículos 12 y 13 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal),

deben interpretarse en el sentido de que

exigen a la autoridad nacional de reglamentación competente, a efectos de apreciar si el coste neto de las obligaciones de servicio universal supone una carga injusta para un operador encargado de tales obligaciones, que examine las características propias de este, teniendo en cuenta su situación en relación con la de sus competidores en el mercado de que se trate.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.