CELEX: 62019CJ0015
Præjudiciel forelæggelse
miljø
affald
direktiv 1999/31/EF
bestående deponeringsanlæg
efterbehandlingsperiode på deponeringsanlæg efter nedlukning
forlængelse
omkostninger ved affaldsdeponering
princippet om, at forureneren betaler
tidsmæssig anvendelse af direktivet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10 og 14 i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (
EFT 1999, L 182, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA (herefter »AMA«), som er ansvarlig for indsamling og deponering af fast byaffald i Roms kommune (Italien), og Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri., som er operatør af deponeringsanlægget Malagrotta (regionen Lazio, Italien), vedrørende stigningen i de byrder, der er knyttet til Co.La.Ri.’s forpligtelse til at sikre vedligeholdelsen af dette deponeringsanlæg i en periode på mindst 30 år efter nedlukningen af dette i stedet for de 10 år, som oprindeligt var fastsat.
Retsforskrifter
EU-retten
25. og 29. betragtning til direktiv 1999/31 har følgende ordlyd:
»(25)
[D]eponeringsanlæg, der er nedlukket inden datoen for dette direktivs gennemførelse, er ikke omfattet af dets bestemmelser om nedlukningsproceduren.
[…]
(29)
[D]er skal træffes foranstaltninger, som sikrer, at den opkrævede betaling for affaldsbortskaffelse ved deponering dækker alle udgifter til etablering og drift af deponeringsanlægget, inklusive så vidt muligt den økonomiske sikkerhedsstillelse eller tilsvarende, som operatøren skal frembringe, og de anslåede omkostninger i forbindelse med nedlukningen og den nødvendige efterbehandling.«
Dette direktivs artikel 1, der har overskriften »Generelle mål«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Formålet med dette direktiv er ved hjælp af præcise driftsmæssige og tekniske krav til affald og deponeringsanlæg at opfylde kravene i [Rådets] direktiv 75/442/EØF [af 15. juli 1975 om affald (
EFT 1975, L 194, s. 39
)], særlig artikel 3 og 4, gennem foranstaltninger, procedurer og retningslinjer, der tager sigte på at forebygge eller i videst muligt omfang begrænse miljøbelastningen fra deponering af affald, herunder navnlig forureningen af overfladevand, grundvand, jord og luft, og belastningen af det globale miljø, herunder drivhuseffekten, samt eventuelle heraf følgende risici for menneskers sundhed under hele deponeringsanlæggets levetid.«
Direktivets artikel 2, der har overskriften »Definitioner«, fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
g)
»deponeringsanlæg«: et affaldsbortskaffelsesanlæg til deponering af affald på eller i jorden (dvs. under jorden), […]
[…]
l)
»operatør«: den fysiske eller juridiske person, der har ansvaret for et deponeringsanlæg i overensstemmelse med den nationale lovgivning i den medlemsstat, hvor deponeringsanlægget er beliggende; der kan være tale om forskellige personer fra forberedelses- til efterbehandlingsfasen
[…]
n)
»indehaver«: producenten af affaldet eller den fysiske eller juridiske person, der er i besiddelse af affaldet
[…]«
I henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 1999/31 skal medlemsstaterne anvende direktivet på deponeringsanlæg som defineret i dets artikel 2, litra g).
Samme direktivs artikel 10, der har overskriften »Omkostninger ved affaldsdeponering«, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at alle omkostninger ved etablering og drift af et deponeringsanlæg, herunder så vidt muligt omkostningerne i forbindelse med sikkerhedsstillelse eller tilsvarende som omhandlet i artikel 8, litra a), nr. iv), og de anslåede omkostninger ved deponeringsanlæggets nedlukning samt efterbehandling i en periode på mindst 30 år er dækket af den betaling, operatøren forlanger for deponering af en hvilken som helst type affald på anlægget. Med forbehold af kravene i Rådets direktiv 90/313/EF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger [(
EFT 1990, L 158, s. 56
)] sørger medlemsstaterne for, at indsamling og benyttelse af eventuelle nødvendige oplysninger om omkostningerne sker på en gennemsigtig måde.«
Artikel 13 i direktiv 1999/31, der har overskriften »Procedurer for nedlukning og efterbehandling«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at følgende, hvor det er relevant, finder sted i overensstemmelse med godkendelsesbetingelserne:
[…]
c)
[N]år deponeringsanlægget er endeligt nedlukket, er operatøren ansvarlig for vedligeholdelse, overvågning og kontrol i efterbehandlingsfasen, så længe den kompetente myndighed kræver det under hensyntagen til, hvor længe deponeringsanlægget kan udgøre en fare.
Operatøren underretter den kompetente myndighed om enhver betydelig negativ virkning på miljøet, der afsløres gennem kontrolprocedurerne, og efterkommer vedkommende myndigheds afgørelse vedrørende arten af og tidspunktet for de udbedrende foranstaltninger, der skal træffes.
d)
[S]å længe den kompetente myndighed mener, at deponeringsanlægget må formodes at kunne medføre en fare for miljøet og med forbehold af fællesskabsregler og national lovgivning med hensyn til affaldsindehaverens ansvar, er deponeringsanlæggets operatør ansvarlig for overvågning og analyse af gas og perkolat fra deponeringsanlægget og af grundvandsforholdene i nærheden af anlægget i overensstemmelse med bilag III.«
Direktivets artikel 14, der har overskriften »Bestående deponeringsanlæg«, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift på tidspunktet for dette direktivs gennemførelse, kun fortsætter driften, hvis nedennævnte skridt gennemføres snarest muligt og senest otte år efter datoen i artikel 18, stk. 1:
a)
[S]enest et år efter datoen i artikel 18, stk. 1, skal operatøren af et deponeringsanlæg udarbejde en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter de i artikel 8 nævnte forhold samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige for at opfylde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1.
b)
[E]fter at have fået overgangsplanen forelagt træffer de kompetente myndigheder på grundlag af overgangsplanen og bestemmelserne i dette direktiv endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift i overensstemmelse med artikel 8, nedlukkes snarest muligt i overensstemmelse med artikel 7, litra g), og artikel 13.
c)
[P]å grundlag af den godkendte overgangsplan giver de kompetente myndigheder tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen. Alle bestående deponeringsanlæg skal overholde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1, senest otte år efter datoen i artikel 18, stk. 1.
[…]«
Direktivets artikel 18 bestemmer, at medlemsstaterne skal sætte de nødvendige bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest to år efter dets ikrafttræden og straks underrette Kommissionen herom. I overensstemmelse med direktivets artikel 19 trådte det i kraft den 16. juli 1999.
Italiensk ret
Direktiv 1999/31 blev gennemført i italiensk ret ved decreto legislativo n. 36 – Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (lovdekret nr. 36 om gennemførelse af direktiv 1999/31/EF om deponering af affald) af 13. januar 2003 (almindeligt tillæg til GURI nr. 59 af 12.3.2003). Artikel 15 og 17 i dette lovdekret i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lovdekret nr. 36/2003«), gennemfører henholdsvis artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31.
Artikel 15 i lovdekret nr. 36/2003 har følgende ordlyd:
»Betaling for affaldsbortskaffelse ved deponering skal dække alle omkostninger ved etablering og drift af deponeringsanlægget, inklusive omkostningerne i forbindelse med den økonomiske sikkerhedsstillelse og de anslåede omkostninger ved nedlukning og efterbehandling i en periode svarende til den i artikel 10, stk. 1, litra i), anførte.«
Dette dekrets artikel 10, stk. 1, er blevet ophævet ved lovdekret nr. 59 – Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (lovdekret nr. 59 om fuldstændig gennemførelse af direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) af 18. februar 2005 (almindeligt tillæg til GURI nr. 93 af 22.4.2005).
Artikel 17, stk. 1, i lovdekret nr. 36/2003 bestemmer følgende:
»Deponeringsanlæg, som på tidspunktet for dette dekrets ikrafttræden allerede er godkendt, kan indtil den 31. december 2006 fortsat modtage de affaldstyper, som de er godkendt til at modtage.«
Dette lovdekrets artikel 17, stk. 3, indeholder følgende frist for tilpasning af bestående deponeringsanlæg til de nye krav:
»Senest seks måneder efter ikrafttrædelsen af dette dekret indgiver indehaveren af den i stk. 1 nævnte godkendelse, eller deponeringsanlæggets operatør med den førstnævntes fuldmagt, en overgangsplan for tilpasning af anlægget til bestemmelserne i dette dekret, herunder de i artikel 14 omhandlede økonomiske sikkerhedsstillelser, til den kompetente myndighed.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
AMA, som er et selskab, der er ejet af Roms kommune (Italien), har koncession på indsamling, transport, behandling, genvinding og bortskaffelse af byaffald på kommunens område.
Ved kontrakt af 26. januar 1996 overlod selskabet indtil den 31. december 2005 bortskaffelsen af fast byaffald ved deponering på Malagrotta-anlægget til Co.La.Ri. I henhold til denne kontrakt er AMA »indehaver« som omhandlet i artikel 2, litra n), i direktiv 1999/31, mens Co.La.Ri er »operatør« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra l). Alt affald fra Roms kommune blev opbevaret på Malagrotta-deponeringsanlægget, indtil dette blev nedlukket.
Det fremgår af sagsakterne for Domstolen, at efterbehandlingsperioden på Malagrotta-anlægget efter nedlukning af dette i overensstemmelse med artikel 10 i direktiv 1999/31 er blevet forlænget til 30 år i stedet for de 10 år, som oprindeligt var fastsat i denne kontrakt.
AMA blev ved en voldgiftskendelse pålagt at godtgøre Co.La.Ri. et beløb på 76391533,29 EUR som følge af omkostningerne vedrørende sidstnævnte selskabs forpligtelse til at sikre efterbehandlingen på anlægget i en periode på mindst 30 år. AMA anlagde sag til prøvelse af denne kendelse ved Corte d’appello di Roma (appeldomstolen i Rom, Italien). Appeldomstolen opretholdt kendelsen, idet den fandt, at bestemmelserne i direktiv 1999/31 fandt anvendelse på alle deponeringsanlæg, som allerede var i drift på tidspunktet for ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 36/2003. AMA har iværksat kassationsappel til prøvelse af Corte d’appello di Romas (appeldomstolen i Rom) afgørelse.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt Corte d’appello di Romas (appeldomstolen i Rom) konklusioner vedrørende anvendelsen af bestemmelserne i direktiv 1999/31, som f.eks. bestemmelserne vedrørende omkostningerne til efterbehandling, på et bestående deponeringsanlæg som Malagrotta-anlægget er i overensstemmelse med EU-retten. Ifølge AMA fastsætter lovdekret nr. 36/2003 for bestående deponeringsanlæg blot en overgangsperiode, sandsynligvis for at bringe dem i overensstemmelse med gældende krav, men nævner ikke omkostninger i forbindelse med efterbehandling på disse anlæg efter en eventuel nedlukning.
Den forelæggende ret er i denne forbindelse i tvivl om, hvorvidt det er foreneligt med EU-retten, at indehaveren skal bære omkostningerne i forbindelse med efterbehandling på et deponeringsanlæg efter nedlukning i strid med de kontrakter, der er indgået mellem indehaveren og operatøren, hvorefter efterbehandlingsperioden kun var 10 år, og ikke 30 år, samtidig med at omkostningerne i forbindelse med affald, som er deponeret før ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 36/2003, medtages.
På denne baggrund har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er den af appeldomstolen anlagte fortolkning, hvorefter artikel 15 og 17 i lovdekret nr. 36/2003, der har gennemført artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31/EF i den nationale retsorden, finder anvendelse med tilbagevirkende kraft, med den virkning, at bestående deponeringsanlæg, som allerede er godkendt, ubetinget omfattes af de herved pålagte forpligtelser, og navnlig den del, hvor efterbehandlingsperioden forlænges fra 10 til 30 år, forenelig med de nævnte [EU-retlige] bestemmelser?
2)
Er den af appeldomstolen anlagte fortolkning, hvorefter artikel 15 og 17 i lovdekret nr. 36/2003 finder anvendelse på bestående deponeringsanlæg, der allerede er godkendt, selv om artikel 17 som et led i indførelsen af de herved pålagte forpligtelser, herunder på de nævnte anlæg, begrænser gennemførelsesforanstaltningerne til fastsættelsen af en overgangsperiode og slet ikke indeholder foranstaltninger til at dæmpe forlængelsens finansielle virkning på »indehaveren«, forenelig med artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31[…], ifølge hvilke medlemsstaterne træffer »foranstaltninger til at sikre, at alle omkostninger ved etablering og drift af et deponeringsanlæg, herunder så vidt muligt omkostningerne i forbindelse med sikkerhedsstillelse eller tilsvarende som omhandlet i artikel 8, litra a), nr. iv), og de anslåede omkostninger ved deponeringsanlæggets nedlukning samt efterbehandling i en periode på mindst 30 år er dækket af den betaling, operatøren forlanger for deponering af en hvilken som helst type affald på anlægget«, og »foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift på tidspunktet for dette direktivs gennemførelse, […] fortsætter driften«, […] i forhold til deres præceptive karakter?
3)
Er den af appeldomstolen anlagte fortolkning, hvorefter ovennævnte artikel 15 og 17 i lovdekret nr. 36/2003 finder anvendelse på bestående deponeringsanlæg, der allerede er godkendt, herunder hvad angår de finansielle byrder, der følger af de herved pålagte forpligtelser, og navnlig som følge af efterbehandlingsperiodens forlængelse fra 10 til 30 år, idet denne byrde belaster »indehaveren«, og således at ændring in peius af de takster, som indehaveren modtager i henhold til kontrakterne om regulering af affaldsbortskaffelse, lovliggøres, forenelig med artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31[…]?
4)
Er den af appeldomstolen anlagte fortolkning, hvorefter ovennævnte artikel 15 og 17 i lovdekret nr. 36/2003 finder anvendelse på bestående deponeringsanlæg, der allerede er godkendt, herunder hvad angår de finansielle byrder, der følger af de herved pålagte forpligtelser, og navnlig som følge af efterbehandlingsperiodens forlængelse fra 10 til 30 år, idet ikke kun affald, som indleveres fra og med datoen for ikrafttrædelsen af gennemførelsesforanstaltningerne, men også tidligere indleveret affald, skal tages i betragtning ved fastsættelsen af disse byrder, forenelig med artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31[…]?«
Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
Co.La.Ri. har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling.
Selskabet har anført, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, er irrelevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, og at de er blevet besvaret ved afvisningen af appelanbringenderne. Ifølge Co.La.Ri. er selskabets forpligtelse til at bære omkostningerne til efterbehandling på Malagrotta-anlægget efter nedlukningen af dette ikke blevet bestridt med hensyn til realiteten for Corte d’appello di Roma (appeldomstolen i Rom), og den er derfor blevet retskraftig.
Co.La.Ri. har ligeledes gjort gældende, at den forelæggende ret ikke har angivet retlige grunde, som kan begrunde forelæggelsen for Domstolen, og anført, at der ikke foreligger nogen egentlig meningsforskel vedrørende fortolkningen af de i hovedsagen omhandlede bestemmelser med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
I denne henseende bemærkes, at artikel 267 TEUF ifølge fast retspraksis indfører en procedure med direkte samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes retter. Inden for rammerne af denne procedure, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder under kompetencen for den nationale ret, som det på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag tilkommer at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, mens Domstolen alene har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af en EU-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, således som de er beskrevet af den nationale ret (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,
C-62/14
,
EU:C:2015:400
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål, som er forelagt af de nationale retter, er relevante, og at Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende disse spørgsmål, såfremt det fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af disse spørgsmål (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl.,
C-621/18
,
EU:C:2018:999
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) i anmodningen om præjudiciel afgørelse anført grundene til, at den finder anledning til at anmode Domstolen om en fortolkning af artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31 og en definition af reglerne i dette direktiv.
Den forelæggende ret har navnlig anmodet Domstolen om, at den i forbindelse med en tvist vedrørende omkostningerne til et deponeringsanlægs nedlukning og efterbehandling udtaler sig om indholdet og rækkevidden af de forpligtelser, der eventuelt følger af disse bestemmelser for den berørte medlemsstat, for operatøren af deponeringsanlægget og for affaldsindehaveren, og om gennemførelsesforanstaltningernes forenelighed med disse bestemmelser i direktiv 1999/31, hvilket indebærer, at nærværende dom har konkrete konsekvenser for løsningen af tvisten i hovedsagen.
Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, og at den forelæggende rets spørgsmål derfor skal besvares.
De præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, der skal besvares samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31 skal fortolkes således, at de er til hinder for en fortolkning af en national bestemmelse, hvorefter et deponeringsanlæg, som var i drift på datoen for dette direktivs gennemførelse, skal være underlagt de forpligtelser, som følger af direktivet, og navnlig en forlængelse af efterbehandlingsperioden efter nedlukning af dette deponeringsanlæg, uden at der skal tages hensyn til datoen for deponeringen af affaldet eller fastsættes foranstaltninger med henblik på at begrænse de finansielle virkninger af denne forlængelse for affaldsindehaveren.
Indledningsvis bemærkes, at det generelle formål med direktiv 1999/31, således som det fremgår af direktivets artikel 1, er ved hjælp af præcise driftsmæssige og tekniske krav til affald og deponeringsanlæg at fastlægge foranstaltninger og retningslinjer, der tager sigte på at forebygge eller i videst muligt omfang begrænse miljøbelastningen, herunder navnlig forureningen af overfladevand, grundvand, jord og luft, og belastningen af det globale miljø, herunder drivhuseffekten, samt eventuelle heraf følgende risici for menneskers sundhed under hele deponeringsanlæggets levetid.
Direktivets artikel 3, stk. 1, fastsætter, at direktivet finder anvendelse på deponeringsanlæg, hvilke i dets artikel 2, litra g), er defineret som affaldsbortskaffelsesanlæg til deponering af affald på eller i jorden.
Det fremgår desuden af 25. betragtning til direktiv 1999/31, at deponeringsanlæg, der er nedlukket inden datoen for dette direktivs gennemførelse, er undtaget fra anvendelsesområdet for dets bestemmelser om nedlukningsproceduren. Endvidere følger det af direktivets artikel 18, stk. 1, sammenholdt med artikel 19, at medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige nationale bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest to år efter den 16. juli 1999.
Det er således kun deponeringsanlæg, som allerede var nedlukket inden datoen for gennemførelsen af direktiv 1999/31, og senest den 16. juli 2001, som ikke er berørte af de forpligtelser vedrørende nedlukning, som følger af dette direktiv. Dette er ikke tilfældet for Malagrotta-deponeringsanlægget, der – som der er enighed om mellem hovedsagens parter – fortsat var i drift på denne dato.
Det skal i denne forbindelse præciseres, at medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 14 skulle træffe foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som var godkendte eller i drift på denne dato, kun kunne fortsætte driften, hvis alle de i denne artikel nævnte skridt blev gennemført snarest muligt og senest den 16. juli 2009 (dom af 25.2.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-454/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:117
, præmis
).
Det fremgår af Domstolens praksis, at denne artikel indfører en midlertidig undtagelsesordning med henblik på at bringe disse deponeringsanlæg i overensstemmelse med de nye miljøkrav (jf. i denne retning dom af 9.4.2014, Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve m.fl.,
C-225/13
,
EU:C:2014:245
, præmis
og
, og af 25.2.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-454/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:117
, præmis
).
Desuden kræver artikel 14, litra b), i direktiv 1999/31 for det første, at de kompetente nationale myndigheder træffer endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte på grundlag af en overgangsplan og dette direktiv, og for det andet, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at anlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift, nedlukkes snarest muligt (dom af 25.2.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-454/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:117
, præmis
).
Nævnte direktivs artikel 14, litra c), bestemmer i det væsentlige, at de kompetente myndigheder på grundlag af den godkendte overgangsplan giver tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen, idet det præciseres, at alle bestående deponeringsanlæg skal overholde kravene i dette direktiv, med undtagelse af kravene i dets bilag I, punkt 1, senest den 16. juli 2009 (dom af 25.2.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-454/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:117
, præmis
).
Det må fastslås, at artikel 14 i direktiv 1999/31 ikke kan fortolkes således, at bestående deponeringsanlæg er udelukket fra anvendelsesområdet for andre bestemmelser i dette direktiv.
Hvad særligt angår deponeringsanlæg, der som Malagrotta-deponeringsanlægget var godkendte eller i drift på datoen for gennemførelsen af direktiv 1999/31 og omfattet af en senere nedlukningsprocedure, må det fastslås, at de skal være i overensstemmelse med kravene i dette direktivs artikel 13 vedrørende proceduren for nedlukning og efterbehandling.
Efterbehandlingspligten i henhold til artikel 13, litra c), i direktiv 1999/31 finder anvendelse senest ved udløbet af overgangsperioden. Operatøren skal derfor, når deponeringsanlægget er nedlukket, sikre vedligeholdelse, overvågning og kontrol i efterbehandlingsfasen, så længe den kompetente myndighed kræver det under hensyntagen til, hvor længe deponeringsanlægget kan udgøre en fare.
Denne bestemmelse skal sammenholdes med direktivets artikel 10, som bl.a. fastsætter, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger til at sikre, at de anslåede omkostninger ved deponeringsanlæggets nedlukning samt efterbehandling i en periode på mindst 30 år er dækket af den betaling, som operatøren forlanger for deponering af en hvilken som helst type affald på anlægget.
Domstolen har allerede fastslået, at denne artikel, som i utvetydige vendinger pålægger medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat og ikke knytter nogen betingelse til anvendelsen af den deri indeholdte regel, har umiddelbar virkning. Faktisk kræver denne bestemmelse, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, som sikrer, at den opkrævede betaling for affaldsbortskaffelse ved deponering dækker alle udgifter til etablering og drift af et deponeringsanlæg. Domstolen har præciseret, at denne bestemmelse ikke pålægger medlemsstaterne at anvende en præcis metode til finansiering af omkostningerne ved deponeringsanlæg (dom af 24.5.2012, Amia,
C-97/11
,
EU:C:2012:306
, præmis
og
).
Heraf følger for det første, at operatøren af et deponeringsanlæg, der var i drift på datoen for gennemførelsen af direktiv 1999/31, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 10, 13 og 14 skal forpligtes til at sikre efterbehandling i mindst 30 år efter nedlukning af deponeringsanlægget.
I den foreliggende sag fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at Co.La.Ri.’s forpligtelse til at forvalte Malagrotta-deponeringsanlægget i sidste ende følger af den overgangsplan, som er vedtaget i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 14 i direktiv 1999/31 og i artikel 17 i lovdekret nr. 36/2003 og godkendt af den kompetente myndighed. Som følge af denne plan er Co.La.Ri. blevet pålagt alle forpligtelser vedrørende efterbehandling på Malagrotta-deponeringsanlægget i den mindsteperiode, som er fastsat i direktivet, nemlig 30 år i stedet for de 10 år, som oprindeligt var fastsat.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt der ved anvendelsen af disse forpligtelser skal tages hensyn til datoen for deponeringen af affaldet, må det fastslås, at direktiv 1999/31 ikke indeholder bestemmelser om en differentieret anvendelse af disse forpligtelser, alt efter om affaldet er modtaget eller deponeret før eller efter udløbet af fristen for gennemførelse af dette direktiv, eller i forhold til, hvor det er placeret i deponeringsanlægget. Som det fremgår af ordlyden af dette direktivs artikel 10, vedrører pligten til efterbehandling i en periode på mindst 30 år generelt deponering af en hvilken som helst type affald på anlægget.
Henset til formålet med direktiv 1999/31 kan det derfor ikke antages, at efterbehandlingspligten på den ene side gælder i en periode på 10 år for affald, der er deponeret på det pågældende anlæg før udløbet af gennemførelsesfristen, og på den anden side gælder i en periode på 30 år for affald, der er deponeret dér efter udløbet af denne frist.
Det må således fastslås, at pligten til efterbehandling i en periode på mindst 30 år, således som den er fastsat ved artikel 10 i direktiv 1999/31, finder anvendelse uafhængigt af datoen for deponeringen af affaldet. Denne pligt omfatter således principielt hele det omhandlede deponeringsanlæg.
For det tredje skal det hvad angår de finansielle konsekvenser af fastsættelsen eller forlængelsen af efterbehandlingsperioden til mindst 30 år bemærkes, at artikel 10 i direktiv 1999/31, således som det også fremgår af 29. betragtning til dette direktiv, kræver, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, som sikrer, at den opkrævede betaling for affaldsbortskaffelse ved deponering dækker alle udgifter til etablering og drift af deponeringsanlægget (dom af 25.2.2010, Pontina Ambiente,
C-172/08
,
EU:C:2010:87
, præmis
, og af 24.5.2012, Amia,
C-97/11
,
EU:C:2012:306
, præmis
). Som generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, omfatter disse omkostninger de anslåede omkostninger ved anlæggets nedlukning samt efterbehandling i en periode på mindst 30 år.
Dette krav er udtryk for princippet om, at forureneren betaler, hvilket – således som Domstolen allerede har fastslået inden for rammerne af direktiv 75/442 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (
EUT 2006, L 114, s. 9
) – indebærer, at omkostningerne ved bortskaffelsen af affald afholdes af indehaverne. Anvendelsen af dette princip omfattes af formålet med direktiv 1999/31, som ifølge dette direktivs artikel 1, stk. 1, tilsigter at opfylde kravene i direktiv 75/442, særligt artikel 3, som bl.a. pålægger medlemsstaterne at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til fremme af forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen (dom af 25.2.2010, Pontina Ambiente,
C-172/08
,
EU:C:2010:87
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har desuden allerede fastslået, at der i det omfang der ikke på EU-rettens nuværende udviklingstrin er vedtaget regler i henhold til artikel 192 TEUF, som pålægger medlemsstaterne at anvende en præcis metode vedrørende finansieringen af omkostningerne til etablering og drift af deponeringsanlæggene, kan denne finansiering efter den pågældende medlemsstats valg sikres gennem afgifter, gebyrer eller enhver anden form for opkrævning (jf. analogt dom af 16.7.2009, Futura Immobiliare m.fl.,
C-254/08
,
EU:C:2009:479
, præmis
, og af 25.2.2010, Pontina Ambiente,
C-172/08
,
EU:C:2010:87
, præmis
).
Uanset hvordan de nationale regler til regulering af deponeringsanlæg er udformet, skal disse regler således sikre, at alle udgifter til drift af sådanne anlæg reelt bæres af indehaverne, som deponerer affaldet med henblik på dets bortskaffelse. Den omstændighed, at operatøren påføres sådanne udgifter, ville nemlig indebære, at operatøren ville blive pålagt omkostningerne ved bortskaffelsen af affald, som denne ikke har produceret, men hvis bortskaffelse operatøren blot sikrer inden for rammerne af dennes virksomhed som tjenesteudbyder (jf. i denne retning dom af 25.2.2010, Pontina Ambiente,
C-172/08
,
EU:C:2010:87
, præmis
og
).
En sådan fortolkning er i overensstemmelse med den forpligtelse til at forebygge eller i videst muligt omgang begrænse de negative virkninger på miljøet, som følger af princippet om, at forureneren betaler. Som generaladvokaten har anført i punkt 62 i forslaget til afgørelse, nævner deponeringsdirektivet ganske vist ikke udtrykkeligt dette princip i sammenhæng med artikel 10, men det er i medfør af artikel 191, stk. 2, TEUF et grundlæggende princip i de EU-retlige bestemmelser på miljøområdet, og det skal derfor tages i betragtning ved fortolkningen af disse bestemmelser.
Heraf følger, at selv om den berørte medlemsstat i henhold til artikel 10 i direktiv 1999/31 skal have vedtaget foranstaltninger, som sikrer, at den opkrævede betaling for bortskaffelse af deponeret affald navnlig dækker alle omkostninger ved deponeringsanlæggets nedlukning og efterbehandling, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, kan denne artikel ikke fortolkes således, at den pålægger denne medlemsstat at vedtage foranstaltninger med henblik på at begrænse de finansielle virkninger for affaldsindehaveren af en eventuel forlængelse af efterbehandlingsperioden på det berørte deponeringsanlæg.
Hvad angår argumentet om, at retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod loves tilbagevirkende kraft er tilsidesat som følge af forlængelsen af efterbehandlingsperioden på anlæggene uden hensyntagen til datoen for deponeringen af affaldet og uden begrænsning af de finansielle virkninger for affaldsindehaveren, følger det ganske vist af fast retspraksis, at de materielle EU-retlige regler for at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at de kun omfatter forhold forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (dom af 14.3.2019, Textilis,
C-21/18
,
EU:C:2019:199
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal imidlertid bemærkes, at en ny retsregel finder anvendelse fra det tidspunkt, hvor den retsakt, hvori den er indeholdt, træder i kraft, og at den, selv om den ikke finder anvendelse på retlige situationer, der er opstået og endeligt fastlagt før denne ikrafttræden, skal anvendes øjeblikkeligt på de fremtidige virkninger af en situation, der er opstået, mens den tidligere lovgivning var gældende, og på nye retlige situationer. Noget andet gælder kun – og med forbehold af det principielle forbud mod retsakters tilbagevirkende kraft – såfremt den nye retsregel er ledsaget af særbestemmelser, som specielt regulerer dens tidsmæssige anvendelse (jf. i denne retning dom af 26.3.2015, Kommissionen mod Moravia Gas Storage,
C-596/13 P
,
EU:C:2015:203
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som anført i præmis 34 og 35 ovenfor vedrører fastsættelsen af varigheden af efterbehandlingsperioden på deponeringsanlæg til mindst 30 år, jf. artikel 10 i direktiv 1999/31, ikke anlæg, som er blevet nedlukket før datoen for dette direktivs gennemførelse. Den vedrører således ikke retlige situationer, der er opstået og endeligt fastlagt før denne dato, og den har derfor ikke tilbagevirkende kraft. Den udgør derimod i forhold til både operatøren af dette deponeringsanlæg og indehaveren af det affald, som er deponeret på dette, et tilfælde, hvor en ny regel anvendes på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende.
I det foreliggende tilfælde var Malagrotta-deponeringsanlægget i drift på datoen for gennemførelsen af direktiv 1999/31, og nedlukningen af anlægget er sket, mens dette direktiv har været gældende.
Det skal tilføjes, at de anslåede omkostninger ved efterbehandling som omhandlet i artikel 10 i direktiv 1999/31 skal være reelt forbundet med de virkninger, som det affald, der er deponeret på et bestemt anlæg, kan have på miljøet. Der bør i denne forbindelse foretages en vurdering af alle de relevante forhold vedrørende mængden og typen af affald på deponeringsanlægget, som kan opstå i efterbehandlingsperioden.
Med henblik på at fastsætte efterbehandlingsomkostningerne på et niveau, som gør det muligt på en effektiv og forholdsmæssig måde at opfylde det formål, som er fastsat i artikel 1, stk. 1, i direktiv 1999/31, nemlig at begrænse den fare, som et deponeringsanlæg kan frembyde for miljøet, skal der ved en sådan vurdering ligeledes tages hensyn til de omkostninger, som indehaveren allerede har afholdt, og til de anslåede omkostninger ved de ydelser, som skal præsteres af operatøren.
I det foreliggende tilfælde skal det beløb, som Co.La.Ri. har ret til at kræve af AMA, være fastsat under hensyntagen til de forhold, som er nævnt i præmis 60 og 61 ovenfor, og i overensstemmelse med artikel 14, stk. 1, litra), i direktiv 1999/31 være angivet i den overgangsplan for anlægget, som er forelagt de kompetente myndigheder. Størrelsen af dette beløb skal desuden være fastsat, således at det udelukkende dækker den øgning af efterbehandlingsomkostningerne, som er forbundet med forlængelsen af varigheden af efterbehandlingsperioden på det omhandlede deponeringsanlæg med 20 år, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 10 og 14 i direktiv 1999/31 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en fortolkning af en national bestemmelse, hvorefter et deponeringsanlæg, som var i drift på datoen for dette direktivs gennemførelse, skal være underlagt de forpligtelser, som følger af direktivet, og navnlig en forlængelse af efterbehandlingsperioden efter nedlukning af dette deponeringsanlæg, uden at der skal tages hensyn til datoen for deponeringen af affaldet eller fastsættes foranstaltninger med henblik på at begrænse de finansielle virkninger af denne forlængelse for affaldsindehaveren.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 10 og 14 i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en fortolkning af en national bestemmelse, hvorefter et deponeringsanlæg, som var i drift på datoen for dette direktivs gennemførelse, skal være underlagt de forpligtelser, som følger af direktivet, og navnlig en forlængelse af efterbehandlingsperioden efter nedlukning af dette deponeringsanlæg, uden at der skal tages hensyn til datoen for deponeringen af affaldet eller fastsættes foranstaltninger med henblik på at begrænse de finansielle virkninger af denne forlængelse for affaldsindehaveren.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.