CELEX: 62020CJ0179
Zahtjev za prethodnu odluku
Unutarnje tržište električne energije
Direktiva 2009/72/EZ
Članak 15. stavak 4.
Prioritetno dispečiranje
Sigurnost opskrbe
Članak 32. stavak 1.
Slobodan pristup treće strane
Zajamčen pristup prijenosnom sustavu
Direktiva 2009/28/EZ
Članak 16. stavak 2.
Zajamčen pristup
Članak 107. stavak 1. UFEU‑a
Članak 108. stavak 3. UFEU‑a
Državne potpore

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 107. stavka 1. i članka 108. stavka 3. UFEU‑a, kao i članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (
SL 2009., L 211, str. 55
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, društva Fondul Proprietatea SA i, s druge strane, Guvernul României (rumunjska vlada), društva SC Complexul Energetic Hunedoara SA, u stečaju (u daljnjem tekstu: CE Hunedoara), koje zastupa njegov stečajni upravitelj društvo Expert Insolvență SPRL SC Complexul Energetic Oltenia SA (u daljnjem tekstu: društvo CE Oltenia), kao i Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice „Transelectrica” SA (nacionalno društvo za prijenos električne energije Transelectrica; u daljnjem tekstu: društvo Transelectrica), u vezi sa zahtjevom za poništenje odluke rumunjske vlade kojom se donose mjere za sigurnost opskrbe električnom energijom.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2005/89/EZ
U skladu s uvodnom izjavom 5. Direktive 2005/89/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. siječnja 2006. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe električnom energijom i ulaganja u infrastrukturu (
SL 2006., L 33, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 58., str. 115.):
„Prilikom promicanja proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije, potrebno je osigurati raspoloživost srodnih pričuvnih kapaciteta, kada je to tehnički potrebno, u svrhu očuvanja pouzdanosti i sigurnosti mreže.”
Direktiva 2009/28/EZ
Uvodna izjava 60. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (
SL 2009., L 140, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.) propisivala je:
„Prioritetni i zajamčeni pristup električnoj energiji iz obnovljivih izvora važan je za uključivanje izvora obnovljive energije u unutarnje tržište električnom energijom u skladu s člankom 11. stavkom 2. i daljnjom razradom članka 11. stavka 3. Direktive 2003/54/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (
SL 2003., L 176, str. 37
.)]. Zahtjevi koji se odnose na održavanje pouzdanosti i sigurnosti mreže i otpreme mogu se razlikovati ovisno o značajkama nacionalne mreže i njezina sigurnog funkcioniranja. Prioritetni pristup mreži osigurava proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora da u svakom trenutku mogu prodati i prenijeti električnu energiju iz obnovljivih izvora u skladu s pravilima priključivanja kadgod je izvor dostupan. U slučaju da se električna energija iz obnovljivih izvora uključi u promptno tržište, zajamčeni pristup osigurava da sva električna energija, prodana i ona koja je namijenjena potpori, ima pristup mreži te omogućuje uporabu maksimalne količine električne energije iz obnovljivih izvora iz postrojenja priključenih na mrežu. […]”
Članak 16. te direktive, naslovljen „Pristup mrežama i njihovo djelovanje”, u stavku 2. propisivao je:
„U skladu sa zahtjevima koji se odnose na održavanje pouzdanosti i sigurnosti mreže na temelju transparentnih i nediskriminacijskih kriterija koje definiraju nadležna nacionalna tijela:
[…]
(b)
države članice također predviđaju prvenstvo pristupa ili zajamčeni pristup mrežnom sustavu električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije; […]”
Direktiva 2009/72
Uvodne izjave 3. i 5. Direktive 2009/72 glasile su:
„(3)
Slobode koje [UFEU] jamči građanima Unije – među ostalim, slobodno kretanje robe, sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga – ostvarive su jedino na potpuno otvorenom tržištu koje svim potrošačima omogućuje slobodan izbor svojih opskrbljivača i svim opskrbljivačima slobodnu isporuku svojim potrošačima.
[…]
(5)
Sigurna opskrba električnom energijom od vitalnog je značaja za razvoj europskog društva, provedbu održive politike klimatskih promjena i poticanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. U tu svrhu trebalo bi dalje razvijati prekogranično međusobno povezivanje radi osiguravanja opskrbe svim izvorima energije po najkonkurentnijim cijenama potrošačima i industriji unutar [Europske unije].
Člankom 1. Direktive 2009/72 naslovljenim „Predmet i područje primjene”, propisivalo se:
„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električne energije, zajedno s odredbama o zaštiti potrošača, radi poboljšavanja i integriranja konkurentnih tržišta električne energije u [Uniji]. […]”
U skladu s člankom 2. navedene direktive, naslovljenim „Definicije”:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
3.
‚prijenos’ znači transport električne energije vrlo visokim i visokim naponskim međusobno povezanim sustavom radi njezine isporuke krajnjim kupcima ili distributerima, ali ne uključuje opskrbu;
4.
‚operator prijenosnog sustava’ znači fizička ili pravna osoba odgovorna za rad, održavanje i, ako je potrebno, razvoj prijenosnog sustava za električnu energiju na danom području i, kada je to primjenjivo, njegova međusobna povezivanja s drugim sustavima te za osiguravanje dugoročne sposobnosti sustava da udovolji razumnoj potražnji za prijenosom električne energije;
[…]
16.
,ekonomska prednost’ znači rangiranje izvora opskrbe električnom energijom u skladu s ekonomskim kriterijima;
17.
,pomoćna usluga’ znači usluga potrebna za pogon prijenosnog ili distribucijskog sustava.”
Članak 3. navedene direktive naslovljen „Obveze javne usluge i zaštita kupaca”, u stavku 14. propisivao je:
„Države članice mogu odlučiti da neće primijeniti odredbe članaka 7., 8., 32. i/ili 34. ako bi njihova primjena ometala izvršenje, pravno ili stvarno, obveza nametnutih elektroenergetskim poduzećima u općem ekonomskom interesu i ako razvoj trgovine ne bi bio pogođen u tolikoj mjeri da bi to bilo suprotno interesima [Unije]. Interesi [Unije] među ostalim uključuju konkurentnost u odnosu na povlaštene kupce u skladu s ovom Direktivom i člankom 106. [UFEU‑a]”.
Člankom 15. Direktive 2009/72, naslovljenim „Dispečiranje i uravnoteženje”, propisivalo se sljedeće:
„1.   Ne dovodeći u pitanje opskrbu električnom energijom na temelju ugovornih obveza, uključujući one koje proizlaze iz specifikacija javnog natječaja, operator prijenosnog sustava odgovoran je, kada ima takvu funkciju, za dispečiranje proizvodnih postrojenja na svojem području i za određivanje uporabe spojnih vodova s drugim sustavima.
2.   Dispečiranje proizvodnih postrojenja i uporaba spojnih vodova određuju se na temelju kriterija koje odobravaju nacionalna regulatorna tijela kada su nadležna i koji moraju biti objektivni, objavljeni i primijenjeni na nediskriminacijski način, osiguravajući ispravno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije. Kriteriji uzimaju u obzir ekonomsku prednost električne energije iz raspoloživih proizvodnih postrojenja ili prijenosa putem spojnih vodova i tehnička ograničenja sustava.
3.   Država članica od operatora sustava zahtijeva da djeluju u skladu s člankom 16. Direktive [2009/28] pri dispečiranju proizvodnih postrojenja koja koriste obnovljive izvore energije. Od operatora sustava također mogu zahtijevati davanje prednosti pri dispečiranju proizvodnih postrojenja koja proizvode kombiniranu toplinsku i električnu energiju.
4.   Država članica može, zbog sigurnosti opskrbe, naložiti da se prioritet daje dispečiranju proizvodnih postrojenja koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije, u mjeri koja ni u jednoj kalendarskoj godini ne premašuje 15 % sveukupne primarne energije nužne za proizvodnju električne energije potrošene u predmetnoj državi članici”.
Članak 32. Direktive 2009/72 naslovljen „Pristup treće strane”, u stavku 1. propisivao je:
„Države članice osiguravaju provedbu sustava pristupa treće strane prijenosnom i distribucijskom sustavu na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava. Države članice osiguravaju da te tarife ili metodologije koje su temelj za njihovo izračunavanje budu odobrene prije stupanja na snagu u skladu s člankom 37. te da te tarife i metodologije – kada su odobrene samo metodologije – budu objavljene prije stupanja na snagu.”
Rumunjsko pravo
Zakon br. 123/2012
Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 (Zakon br. 123/2012 o električnoj energiji i prirodnom plinu) od 10. srpnja 2012. (
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 485 od 16. srpnja 2012.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon br. 123/2012) u članku 5. stavku 3. propisuje:
„Vladinom odlukom može se zbog sigurnosti opskrbe električnom energijom odobriti zajamčen pristup elektroenergetskim mrežama za električnu energiju proizvedenu u elektranama koje koriste domaća goriva, ali u godišnjoj količini koja ne premašuje 15 % sveukupne primarne energije nužne za proizvodnju električne energije koja odgovara krajnjoj bruto potrošnji u predmetnoj državi članici.”
Vladina Odluka br. 138/2013
Hotărârea Guvernului nr. 138/2013 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică (vladina Odluka br. 138/2013 o donošenju mjera za sigurnost opskrbe električnom energijom) od 3. travnja 2013. (
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 196 od 8. travnja 2013.) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 138/2013), donesena na temelju članka 5. stavka 3. Zakona br. 123/2012 u članku 1. propisivala je:
„Odobrava se zajamčen pristup elektroenergetskim mrežama za električnu energiju koju proizvodi termoelektrana Mintia, koja je dio društva [CE Hunedoara], čime joj se osigurava neprekidno funkcioniranje s prosječnom električnom snagom od najmanje 200 MW.”
U skladu s člankom 2. te odluke:
„Odobrava se zajamčen pristup elektroenergetskim mrežama za električnu energiju koju proizvodi društvo [CE Oltenia], čime mu se osigurava neprekidno funkcioniranje s prosječnom električnom snagom od najmanje 500 MW.”
Člankom 3. navedene odluke propisivalo se:
„Društvo [Transelectrica] dužno je, kao operator prijenosnog sustava, jamčiti prioritetno dispečiranje električne energije koju proizvode termoelektrane iz članaka 1. i 2., pod uvjetima predviđenima propisima koje donosi Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Nacionalno regulatorno tijelo za energiju, Rumunjska).”
Člankom 4. te odluke propisivalo se:
„Kako bi održavalo razinu sigurnosti nacionalnog elektroenergetskog sustava, društvo [CE Hunedoara] ima obvezu pružanja operatoru prijenosnog sustava pomoćnih usluga u vrijednosti električne snage od najmanje 400 MW, u skladu s propisima koje je donijela Autoritatea Națională de reglementare în domeniul Energiei (Nacionalno regulatorno tijelo za energiju).”
Članak 5. Odluke br. 138/2013 glasio je:
„Kako bi održavalo razinu sigurnosti nacionalnog elektroenergetskog sustava, društvo [CE Oltenia] ima obvezu pružanja operatoru prijenosnog sustava pomoćnih usluga u vrijednosti električne snage od najmanje 600 MW, u skladu s propisima koje je donijela Autoritatea Națională de reglementare în domeniul Energiei (Nacionalno regulatorno tijelo za energiju).”
Člankom 6. te odluke propisivalo se:
„Mjere navedene u ovoj odluci primjenjuju se od 15. travnja 2013. do 1. srpnja 2015.”
Vladinom Odlukom br. 941/2014 rok koji je određen za primjenu mjera predviđenih člancima 1., 3. i 4. Odluke br. 138/2013 na društvo CE Hunedoara produljen je do 31. prosinca 2017.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo Fondul Proprietatea, manjinski dioničar društva S. P. E. E. H. Hidroelectrica SA, podnijelo je Curtei de Apel Bucure Bundesverbandti (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) tužbu za poništenje Odluke br. 138/2013, s obrazloženjem da je njome dodijeljena nezakonita državna potpora društvima CE Hunedoara i CE Oltenia, dvama društvima koja proizvode električnu energiju koristeći za gorivo vlastite izvore primarne energije i čiji je većinski vlasnik država.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je Odlukom br. 138/2013 uveden niz mjera u korist tih dvaju društava koje su se od 15. travnja 2013. do 1. srpnja 2015. primjenjivale na društvo CE Oltenia i do 31. prosinca 2017. na društvo CE Hunedoara. Najprije, člancima 1. i 2. Odluke br. 138/2013 odobren je zajamčen pristup elektroenergetskim mrežama za električnu energiju koju proizvode termoelektrane tih dvaju društava kako bi se osiguralo neprekidno funkcioniranje s prosječnom snagom od najmanje 200 megavata (MW) za elektranu koja pripada društvu CE Hunedoara i od najmanje 500 MW za elektranu koja pripada društvu CE Oltenia. Nadalje, u skladu s člankom 3. te odluke, društvo Transelectrica, jedini operator prijenosnog sustava, bilo je obvezno jamčiti prioritetno dispečiranje električne energije koju proizvode termoelektrane tih dvaju društava. Naposljetku, člancima 4. i 5. navedene odluke uvedena je obveza društvima CE Hunedoara i CE Oltenia da društvu Transelectrica pružaju pomoćne usluge u vrijednosti električne snage od najmanje 400 MW i 600 MW.
Presudom od 10. ožujka 2015. Curtea de Apel Bucure Bundesverbandti (Žalbeni sud u Bukureštu) odbila je tužbu društva Fondul Proprietatea. Ono je stoga podnijelo žalbu u kasacijskom postupku Înalta Curteu de Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal (Vrhovni kasacijski sud – vijeće za upravne i porezne sporove, Rumunjska) koji je djelomično ukinuo pobijanu presudu presudom od 22. svibnja 2018. jer Curtea de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu) nije razmotrila sve tužbene razloge koje je istaknulo društvo Fondul Proprietatea. Stoga je Înalta Curte de Casație şi Justiție (Vrhovni kasacijski sud) vratila predmet na ponovno odlučivanje Curtei de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu) kako bi potonja razmotrila sve navedene razloge.
Prilikom razmatranja vraćene tužbe za poništenje pred Curteom de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu), društvo Fondul Proprietatea zatražilo je od tog suda da Sudu uputi prethodna pitanja.
U tom pogledu, društvo Fondul Proprietatea pred sudom koji je uputio zahtjev navodi da Odluka br. 138/2013 može predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Konkretno, društvo Fondul Proprietatea ističe da je Transelectrica, društvo u većinskom vlasništvu države, dužno u svakom trenutku osigurati ravnotežu nacionalnog elektroenergetskog sustava, odnosno ravnotežu između proizvodnje i potrošnje električne energije. U tom pogledu ono kupuje pomoćne usluge na temelju postupaka javne nabave prema kojima se ponude koje su podnijeli proizvođači električne energije klasificiraju uzlaznim redoslijedom počevši od ponude s najnižom cijenom. Proizvođači koji imaju niske troškove proizvodnje i koji mogu ponuditi te pomoćne usluge po konkurentnim cijenama su oni koji ih u načelu i pružaju.
Društvo Fondul Proprietatea tvrdi da elektrane u vlasništvu društava CE Hunedoara i CE Oltenia imaju visoke troškove proizvodnje tako da nisu u stalnom pogonu i ne prodaju veliku količinu električne energije. Kada ne funkcioniraju, njihova mogućnost pružanja pomoćnih usluga znatno se smanjuje jer njihovo ponovno pokretanje podrazumijeva mnogo vremena i dodatne troškove. Stoga, da su se poštovali ekonomski kriteriji, ta društva ne bi bila mogla prodati takve pomoćne usluge. U tom kontekstu, Rumunjska Država intervenirala je tako što im je dodijelila zajamčen pristup prijenosnim sustavima i prioritetno dispečiranje te naložila obvezu kupnje pomoćnih usluga.
Društvo Fondul Proprietatea smatra da se tim mjerama tim dvama društvima dodjeljuje selektivna ekonomska prednost financirana iz državnih sredstava na štetu drugih proizvođača električne energije na tržištu. Navedene mjere odvraćaju mehanizam zajamčenog pristupa, uveden radi poticanja proizvodnje električne energije iz obnovljivih i neonečišćujućih izvora, od njegova cilja jer se taj pristup dodjeljuje dvama društvima koja proizvode električnu energiju iz onečišćujućih izvora. Zajamčen pristup odobren je Odlukom br. 138/2013 samo kako bi proizvodna postrojenja koja su njegovi korisnici mogla neprekidno funkcionirati tako da mogu proizvoditi električnu energiju po nižoj cijeni i pružati pomoćne usluge.
Rumunjska vlada, tuženik u glavnom postupku, pred sudom koji je uputio zahtjev ističe da se obvezom društva Transelectrica, odnosno prioritetnim dispečiranjem električne energije koju proizvode postrojenja društva CE Hunedoara i CE Oltenia na temelju članka 3. Odluke br. 138/2013, nastoji primijeniti članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72 na nacionalnoj razini.
Kad je riječ o pomoćnim uslugama, ta vlada navodi da je u Odluci br. 138/2013 pojašnjeno da obveza dvaju proizvođača, društava CE Hunedoara i CE Oltenia da pružaju pomoćne usluge, podliježe uvjetima predviđenima propisom Autoritateae Națională de reglementare în domeniul Energiei (Nacionalno regulatorno tijelo za energiju)(u daljnjem tekstu: ANRE), tijela zaduženoga za izradu, donošenje i nadzor primjene, na nacionalnoj razini, obveznih pravila potrebnih za funkcioniranje energetskog sektora.
Ona u pogledu nacionalnih mjera o kojima je riječ u glavnom postupku tvrdi da ne predstavljaju državnu potporu.
Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (Ministarstvo gospodarstva, energetike i poslovnog sektora), intervenijent pred sudom koji je uputio zahtjev, navodi da Odluka br. 138/2013 obuhvaća mjere koje su nužne kako bi se osiguralo da nacionalni elektroenergetski sustav funkcionira na siguran način i da je ona donesena uzimajući u obzir različita razmatranja. Najprije, snažan rast kapaciteta proizvodnje iz obnovljivih izvora prisilio je rumunjsku vladu da donese mjere koje jamče sigurnost opskrbe električnom energijom u skladu s uvodnom izjavom 5. Direktive 2005/89.
Nadalje, funkcioniranje elektrana koje koriste konvencionalne izvore energije smatralo se nužnim za pokrivanje krivulja opterećenja potrošnje električne energije.
Usto, istraživanja koje se odnose na sigurnost i primjerenost nacionalnog elektroenergetskog sustava navode da je bilo potrebno da lokalne elektrane raspoređene na cijelom državnom području funkcioniraju, s obzirom na to da te elektrane pružaju pomoćne usluge i održavaju ravnotežu između ponude i potražnje. U tom kontekstu, smatralo se da je društvo CE Hunedoara moglo znatno doprinijeti sigurnosti u centralnoj i sjeverozapadnoj zoni nacionalnog elektroenergetskog sustava.
Naposljetku, u vrijeme donošenja Odluke br. 138/2013 povećani intenzitet prekogranične trgovine zapadnim sučeljem i smanjenje gubitaka u prijenosnom sustavu, koji su izravno proporcionalni udaljenosti između proizvođača i potrošača, nametnuli su potrebu za postojanjem znatnog proizvodnog kapaciteta u toj zoni, a društvo CE Hunedoara bilo je jedini veliki proizvođač u centralnoj i sjeverozapadnoj zoni zemlje.
Na temelju tih razmatranja rumunjska vlada donijela je Odluku br. 138/2013 koja predviđa dodjelu zajamčenog pristupa prijenosnim sustavima za električnu energiju koju proizvode postrojenja društava CE Hunedoara i CE Oltenia kako bi im se osiguralo neprekidno funkcioniranje s prosječnom električnom snagom od najmanje 200 MW i najmanje 500 MW uzimajući u obzir da su te vrijednosti predstavljale pravo za proizvođače korisnike, a ne obvezu funkcioniranja u toj snazi.
Društvo Transelectrica pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdi da, kako bi se osigurala primjerenost sustava i kako bi se pokrila potražnja električne energije, nacionalni elektroenergetski sustav mora imati određenu raspoloživu snagu koju osiguravaju elektrane, a koja je veća od snage vršne potrošnje. Također, tvrdi da je obvezno neprekidno održavati operativnu pričuvu kojom se mogu uravnotežiti stalne razlike u promjenama opterećenja.
Usto, nacionalni elektroenergetski sustav zabilježio je znatan rast broja elektrana koje proizvode električnu energiju iz obnovljivih izvora energije čija je proizvodnja nepredvidiva i isprekidana. Nadalje, elektrane koje koriste konvencionalne izvore, osobito one koje upotrebljavaju ugljen, zabilježile su povećanje troškova jer ne mogu neprekidno funkcionirati, a kada ne funkcioniraju, ne mogu pružati nikakve pomoćne usluge s obzirom na sporost njihova ponovnog pokretanja i vrlo visoke troškove te operacije.
Stoga te elektrane ne mogu biti konkurentne na tržištu, ali je njihovo funkcioniranje kao elektrana koje proizvode električnu energiju iz konvencionalnih izvora energije i dalje potrebno za pokrivanje krivulje opterećenja potrošnje električne energije i jamčenje pomoćnih usluga. Sigurnost nacionalnog elektroenergetskog sustava zahtijeva također korištenje različitih goriva za proizvodnju električne energije koja je potrebna kako bi se pokrila nacionalna potrošnja energije. U tom pogledu, rumunjska vlada pridaje posebnu važnost prvenstvenom korištenju unutarnjih energetskih izvora kako bi se zajamčila energetska neovisnost.
Društvo Transelectrica pred sudom koji je uputio zahtjev također tvrdi da društvo Fondul Proprietatea miješa tržište uravnoteženja i tržište pomoćnih usluga. Ono tvrdi da se na tržištu pomoćnih usluga pričuve kupuju od kvalificiranih pružatelja te se te pričuve mogu, ali ne moraju, aktivirati na tržištu uravnoteženja. Aktivacija pričuva na tržištu uravnoteženja ne jamči se ni jednom pružatelju pomoćnih usluga i provodi se u skladu s tržišnim pravilima. Ta se pravila jednako primjenjuju na proizvođače iz Odluke br. 138/2013 i ne postoje nikakva jamstva za korištenje energije uravnoteženja koju potonji povlašteno isporučuju.
Usto, nacionalno tržište pomoćnih usluga vrlo je koncentrirano i tržišno natjecanje je malo. U okviru ograničene ponude, cijene na konkurentnom tržištu pomoćnih usluga su vrlo visoke, a prosječne ponderirane cijene u postupku javne nabave često prelaze regulirane cijene. Stoga se ne može sa sigurnošću tvrditi da bi kupovna cijena pričuva bez Odluke br. 138/2013 bila niža.
Osim toga, članak 3. Odluke br. 138/2013, prema kojem je društvo Transelectrica obvezno prioritetno dispečirati električnu energiju koju proizvode društva CE Hunedoara i CE Oltenia, prema mišljenju društava Transelectrica i rumunjske vlade, predstavlja provedbu članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72, koji je prenesen u nacionalno pravo člankom 5. stavkom 3. Zakona br. 123/2012. U tom pogledu, ANRE je prije donošenja te odluke potvrdio da predviđene mjere poštuju i rumunjsko zakonodavstvo i primjenjivo pravo Unije, dok je rumunjski Odbor za tržišno natjecanje naveo da te mjere ne narušavaju tržište električne energije i ne predstavljaju protutržišno postupanje.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je moguće da je Rumunjska Država uspostavila sustav u korist društava CE Hunedoara i CE Oltenia kako bi tim dvama društvima dodijelila više prednosti, odnosno zajamčenu prodaju električne energije proizvedene neprekidnim funkcioniranjem elektrana i proizvodnju električne energije po nižoj cijeni zbog uklanjanja troškova ponovnog pokretanja elektrana, a koje mogu predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
On smatra da valja precizirati predstavlja li članak 5. stavak 3. Zakona br. 123/2012 pogrešno prenošenje članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72. Prema njegovu mišljenju, tekst potonje odredbe odnosi se na istu vrstu proizvođača električne energije kao i navedeni zakon, odnosno na one koji za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije, te utvrđuje isto ograničenje, odnosno 15 % ukupne primarne energije potrebne za proizvodnju električne energije. Međutim, postoji razlika između te direktive i rumunjskog zakonodavstva kojim se ona prenosi jer se navedena direktiva ne odnosi na zajamčen pristup na koji se odnosi navedeni članak 5. stavak 3., nego na odobravanje prioritetnog dispečiranja.
Stoga on smatra da valja ocijeniti predstavlja li članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72 iznimku, koja zahtijeva strogu primjenu i koja omogućuje samo dodjelu prioritetnog dispečiranja na prijenosnim sustavima, ali ne i zajamčen pristup prijenosnim sustavima, kao što je to predviđeno Odlukom br. 138/2013.
Prema odredbama te direktive, sud koji je uputio zahtjev ističe da se zajamčen pristup sustavima odobrava samo energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora. Slijedom toga, smatra da zajamčen pristup odobren električnoj energiji koju proizvode društva CE Hunedoara i CE Oltenia može predstavljati povredu članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72.
U tim je okolnostima Curtea de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
[…] [P]redstavlja li zakonodavstvo koje je donijela rumunjska država, a kojim se propisuje da se u korist dvaju društava koja su u većinskom državnom vlasništvu:
(a)
odobri prioritetno dispečiranje i obveza operatora prijenosnog sustava da od tih društava kupuje pomoćne usluge povezane sa sustavom te
(b)
pruži zajamčen pristup elektroenergetskim mrežama za električnu energiju koju proizvode ta dva društva, čime se osigurava njihovo neprekidno funkcioniranje,
državnu potporu u smislu članka 107. UFEU‑a, odnosno mjeru koju financira država ili koja se financira iz državnih sredstava; je li selektivna i može li utjecati na trgovinu među državama članicama? Ako odgovor bude potvrdan, podliježe li ta državna potpora prijavi iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a? […]
2.
[…] [J]e li davanje prava na zajamčeni pristup elektroenergetskoj mreži od strane rumunjske države dvama društvima u većinskom državnom vlasništvu, čime se osigurava njihovo neprekidno funkcioniranje, u skladu s odredbama članka 15. stavka 4. Direktive [2009/72]?”
Prethodna pitanja
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem, koje valja razmotriti na prvom mjestu, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji dodjeljuje zajamčen pristup prijenosnim sustavima određenim proizvođačima električne energije čija postrojenja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe električnom energijom.
U skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive 2009/72 država članica može, zbog sigurnosti opskrbe, naložiti da se prioritet daje dispečiranju proizvodnih postrojenja koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije, u mjeri koja ni u jednoj kalendarskoj godini ne premašuje 15 % sveukupne primarne energije nužne za proizvodnju električne energije potrošene u predmetnoj državi članici.
Najprije valja istaknuti da iz elemenata koje je iznio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je cilj članka 5. stavka 3. Zakona br. 123/2012 u rumunjsko pravo prenijeti članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72. Kao što je to utvrdio sud koji je uputio zahtjev, članak 5. stavak 3. Zakona br. 123/2012 odnosi se na ista proizvodna postrojenja koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije i na isto ograničenje kao i članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72. Međutim, ta nacionalna odredba ne predviđa mogućnost dodjele prioritetnog dispečiranja, nego odobravanje zajamčenog pristupa električnim mrežama za proizvedenu električnu energiju. Iako Direktiva 2009/72 ne sadržava nikakav izričit navod o takvom zajamčenom pristupu, valja utvrditi da, s jedne strane, njezin članak 15. stavak 3. upućuje na članak 16. Direktive 2009/28, čiji se stavak 2. točka (b), među ostalim, odnosi na zajamčen pristup mrežnom sustavu električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije i, s druge strane, da članak 32. stavak 1. Direktive 2009/72 predviđa načelo slobodnog pristupa trećih strana mrežnim sustavima.
U tim okolnostima, kako bi se dao koristan odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, valja protumačiti članak 15. stavke 3. i 4. te članak 32. stavak 1. Direktive 2009/72, kao i članak 16. stavak 2. točku (b) Direktive 2009/28.
Kao prvo, kad je riječ o tumačenju članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72, valja razmotriti kakvo se značenje treba pripisati davanju postrojenju mogućnosti „prioritetnog dispečiranja”.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da iz zahtjeva ujednačene primjene prava Unije i načela jednakosti proizlazi da tekst odredbe prava Unije koja radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica treba u cijeloj Europskoj uniji tumačiti autonomno i ujednačeno (presuda od 9. rujna 2021., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu),
C‑18/20
,
EU:C:2021:710
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
Doista, budući da članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72 ne sadržava nikakvo upućivanje na nacionalno pravo država članica, pojmovi iz te odredbe moraju se tumačiti autonomno i ujednačeno.
U tom pogledu valja istaknuti da je Sud već smatrao da usluga dispečiranja omogućuje operatoru elektroenergetske mreže da dispečira proizvodna postrojenja u konkretnom području kako bi, među ostalim, nabavio energiju kojom se koristi za pokrivanje gubitaka energije i za rezervne kapacitete u svojem sustavu te uravnotežio taj sustav i zajamčio ispravno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2018., Solvay Chimica Italia i dr.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, t.
63.
).
U skladu s člankom 15. stavkom 2. Direktive 2009/72, određivanje proizvodnih postrojenja koja se tom prilikom dispečiraju provodi se na temelju kriterija koji trebaju biti objektivni, objavljeni i primijenjeni na nediskriminacijski način te koji osobito uzimaju u obzir ekonomsku prednost.
Izraz „prioritetno” koji se koristi u članku 15. stavku 4. Direktive 2009/72 upućuje na to da se prioritetnim dispečiranjem odstupa od pravila dispečiranja iz članka 15. stavka 2. te direktive. Stoga, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 29. svojeg mišljenja, prioritetno dispečiranje znači da operator prijenosnog sustava dispečira proizvodna postrojenja na temelju drugih kriterija, a ne ekonomske prednosti.
U tom pogledu valja utvrditi da je člankom 15. stavcima 3. i 4. Direktive 2009/72 zakonodavac Unije uveo dvije vrste prioritetnog dispečiranja, odnosno prioritetno dispečiranje proizvodnih postrojenja koja upotrebljavaju obnovljive izvore energije i postrojenja koja proizvode kombiniranu toplinsku i električnu energiju na temelju članka 15. stavka 3. te direktive, a koje se temelji na cilju zaštite okoliša te prioritetno dispečiranje proizvodnih postrojenja koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije na temelju članka 15. stavka 4. navedene direktive, a koje se temelji na cilju sigurnosti opskrbe.
Kao drugo, kad je riječ o tumačenju članka 16. stavka 2. točke (b) Direktive 2009/28, kojim se državama članicama nalaže da odobre ili prioritetni pristup ili zajamčen pristup mrežnom sustavu električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora energije, valja utvrditi da ta odredba ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica za utvrđivanje njezina smisla i dosega. Stoga pojmove iz te odredbe treba tumačiti autonomno i ujednačeno na području Unije, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 52. ove presude.
Doista, iz sudske prakse Suda proizlazi da pristup mrežnom sustavu znači pravo korištenja električnih mreža (vidjeti po analogiji presudu od 9. listopada 2008., Sabatauskas i dr.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, t.
42.
).
Međutim, taj pristup nije neograničen jer ovisi o maksimalnom kapacitetu koji može snositi prijenosni sustav.
Uvodna izjava 60. Direktive 2009/28 navodi da u slučaju da se električna energija iz obnovljivih izvora uključi u promptno tržište, zajamčen pristup osigurava da sva električna energija, prodana i ona koja je namijenjena potpori, ima pristup mreži te omogućuje uporabu maksimalne količine električne energije iz obnovljivih izvora iz postrojenja priključenih na mrežu. Iz toga proizlazi, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, da je zajamčen pristup, kako je izložen u toj uvodnoj izjavi 60., mehanizam koji osigurava proizvodnim postrojenjima koja koriste obnovljive izvore energije pristup mrežnim sustavima radi prijenosa proizvedene električne energije.
Cilj je zajamčenog pristupa iz članka 16. stavka 2. točke (b) Direktive 2009/28 uključiti obnovljive izvore energije na unutarnje tržište električne energije osiguravajući da sva energija proizvedena iz obnovljivih izvora energije ima pristup mrežnim sustavima, što omogućava uporabu maksimalne količine električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije.
Međutim, taj isti članak 16. stavak 2. navodi da zajamčen pristup električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora nije bezuvjetan. Naime, tom se odredbom predviđa takav zajamčen pristup električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora, pod uvjetom da su ispunjeni zahtjevi u vezi s održavanjem pouzdanosti i sigurnosti mreže koji se temelje na transparentnim i nediskriminirajućim kriterijima koje utvrđuju nadležna nacionalna tijela.
Stoga iz tumačenja članka 15. stavka 4. Direktive 2009/72 i članka 16. stavka 2. točke (b) Direktive 2009/28 i kao što je to u biti navela Europska komisija u svojim podnescima i na raspravi pred Sudom, proizlazi da pravila o dispečiranju određuju koja postrojenja za proizvodnju električne energije proizvode električnu energiju u određeno doba dana, dok pravila o pristupu određuju koji proizvođač ima pristup električnim mrežama u slučaju fizičkog zagušenja mreže kada nema dovoljno kapaciteta.
Slijedom toga, budući da članak 15. stavak 4. Direktive 2009/72 predviđa samo mogućnost dodjele prioritetnog prava na dispečiranje, ta odredba ne može biti pravna osnova državama članicama za uvođenje prava na zajamčen pristup prijenosnim sustavima. Kad je riječ o članku 16. stavku 2. točki (b) Direktive 2009/28, točno je da upućuje na mogućnost uspostave „zajamčenog pristupa”, ali samo u pogledu zelene električne energije. Stoga ni on ne može poslužiti kao pravna osnova za nacionalne odredbe koje se odnose na zajamčen pristup za postrojenja za proizvodnju energije iz neobnovljivih izvora.
Međutim, kao treće, kako bi se utvrdilo može li se nacionalnim propisom odobriti zajamčen pristup prijenosnim sustavima za električnu energiju koja se proizvodi tako da se za gorivo koriste vlastiti izvori primarne energije, važno je uzeti u obzir i pristup trećih strana sustavima koji je propisan člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/72. U skladu s tom odredbom, u načelu, obveza je država članica da uspostave sustav pristupa treće strane prijenosnom i distribucijskom sustavu na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava.
Kao što je to Sud više puta naglasio, slobodan pristup treće strane tim sustavima, uspostavljen člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/72, jedna je od bitnih mjera koje su države članice obvezne provesti kako bi se ostvarilo unutarnje tržište električne energije (presuda od 28. studenoga 2018., Solvay Chimica Italia i dr.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, t.
54.
i navedena sudska praksa).
Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 3. Direktive 2009/72, njezin je cilj postizanje potpuno otvorenog tržišta koje svim potrošačima omogućuje slobodan izbor svojih opskrbljivača, a svim opskrbljivačima slobodnu isporuku svojim potrošačima.
U tom pogledu valja istaknuti da je pristup prijenosnim sustavima i prijenos električne energije koji je nediskriminirajući, transparentan i dostupan po pravednoj cijeni, nužan za uredno funkcioniranje tržišnog natjecanja te je od primarnog značaja (presuda od 17. listopada 2019., Elektrorazpredelenie Yug,
C‑31/18
,
EU:C:2019:868
, t.
40.
i navedena sudska praksa).
Članak 32. stavak 1. Direktive 2009/72, kojim se zahtijeva da su mjere država u provedbi pristupa mreži nediskriminirajuće, poseban je izraz općeg načela jednakosti (vidjeti po analogiji presudu od 29. rujna 2016., Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, zabrana diskriminacije zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa različito, osim ako je takvo razlikovanje objektivno opravdano (presuda od 29. rujna 2016., Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, t.
80.
i navedena sudska praksa).
Razlika u postupanju opravdana je kada je utemeljena na objektivnom i razumnom mjerilu odnosno kada je u vezi s pravno dopuštenim ciljem kojem teži predmetno zakonodavstvo i kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem (presuda od 29. rujna 2016., Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, t.
81.
i navedena sudska praksa).
Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li razlika u postupanju, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, opravdana, ipak je na Sudu da mu u tu svrhu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji će mu omogućiti donošenje odluke.
U ovom slučaju iz elemenata u spisu koji je podnesen Sudu proizlazi da se zajamčen pristup dodjeljuje na temelju Odluke br. 138/2013 samo za električnu energiju koju proizvode dva postrojenja koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije. Ta se odluka ne primjenjuje na druge proizvođače električne energije koji za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije ili na proizvođače električne energije koji koriste obnovljive izvore energije i predstavlja razliku u postupanju jer se, s jedne strane, ti proizvođači električne energije i, s druge strane, proizvođači iz navedene odluke nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na pristup prijenosnim sustavima.
Kad je riječ o eventualnom opravdanju takve razlike u postupanju, valja istaknuti da je cilj Odluke br. 138/2013 bio osigurati sigurnost opskrbe. Naime, iz elemenata kojima raspolaže Sud proizlazi da je cilj mjera donesenih na temelju te odluke bio osigurati ravnotežu mreže stvaranjem rezervnog kapaciteta za razdoblja najviše potrošnje te da su bile nužne za rješavanje problema ravnoteže mreže koji proizlaze iz povećanja kapaciteta proizvodnje iz obnovljivih izvora energije, kao i za odgovor na povećanje prekogranične trgovine. Njima se također nastojala osigurati upotreba različitih goriva za proizvodnju električne energije pridajući osobitu važnost prioritetnoj uporabi domaćih energetskih izvora radi osiguravanja energetske neovisnosti.
Legitimitet cilja povezanog sa sigurnošću opskrbe nije dvojben. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 5. Direktive 2009/72, sigurnost opskrbe električnom energijom od vitalnog je značaja za razvoj europskog društva, provedbu održive politike klimatskih promjena i poticanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu.
Kad je riječ o objektivnom i razumnom kriteriju u vezi s razlikom u postupanju u odnosu na postavljeni cilj, valja istaknuti da u ovom slučaju takav kriterij, koji omogućuje razlikovanje dvaju postrojenja koja imaju pravo na zajamčen pristup prijenosnim sustavima od onih kojih takvo pravo nemaju, ne proizlazi iz elemenata kojima raspolaže Sud. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri jesu li drugi proizvođači, koji za gorivo koriste izvore primarne energije ili druge izvore energije, a koji se nalaze u istoj zemljopisnoj zoni, bili u boljoj poziciji za sudjelovanje u stvaranju proizvodnih kapaciteta i pristupu prijenosnim sustavima.
Usto, valja provjeriti je li zajamčen pristup prijenosnim sustavima u skladu s načelom proporcionalnosti, prikladan za ostvarenje cilja kojemu teži te prelazi li ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presudu od 29. rujna 2016., Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, t.
100.
).
U ovom slučaju, očito je da su dva postrojenja iz Odluke br. 138/2013 koja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije mogla neprekidno funkcionirati zahvaljujući zajamčenom pristupu prijenosnim sustavima povezanima s prioritetnim dispečiranjem za ta postrojenja, što im je omogućilo da sudjeluju u uspostavi proizvodnih kapaciteta koji osiguravaju sigurnost opskrbe električnom energijom. Stoga je očito da je zajamčen pristup, zajedno s drugim mjerama donesenim u Odluci br. 138/2013, prikladan za osiguravanje sigurnosti opskrbe, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti prelazi li dodjela zajamčenog pristupa prijenosnim sustavima, pod uvjetima propisanima Odlukom br. 138/2013, granice onoga što je prikladno te je li riječ o mjeri koja je nužna za postizanje željenog cilja osiguranja sigurnosti opskrbe. U tom pogledu, on treba razmotriti može li se taj cilj postići drugim mjerama koje bi manje ugrozile načelo slobodnog pristupa trećih strana sustavima predviđeno člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/72.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 32. stavak 1. Direktive 2009/72 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država članica dodijeli zajamčeno pravo pristupa prijenosnim sustavima određenim proizvođačima električne energije čija postrojenja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe električnom energijom, pod uvjetom da je to zajamčeno pravo na pristup temeljeno na objektivnim i razumnim kriterijima te da je proporcionalno legitimnom cilju koji se želi postići, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da se niz mjera koje su uvedene vladinom odlukom i koje se sastoje od toga da operator sustava električne mreže prioritetno dispečira električnu energiju koju proizvode određeni proizvođači električne energije, zajamčenog pristupa prijenosnom sustavu električnoj energiji koju proizvode postrojenja tih proizvođača i obvezi navedenih proizvođača da pružaju pomoćne usluge operatoru sustava u određenoj količini megavata, može kvalificirati kao „državna potpora” u smislu te odredbe i stoga, ako je odgovor potvrdan, podliježe li taj niz mjera obvezi prijave na temelju članka 108. UFEU‑a.
Najprije valja podsjetiti na to da Sud nije nadležan za odlučivanje o usklađenosti nacionalne mjere s pravom Unije. On također ne može odlučivati o spojivosti državne potpore ili programa potpora s unutarnjim tržištem jer ocjena te spojivosti spada u isključivu nadležnost Komisije koja djeluje pod nadzorom suda Unije (presuda od 16. srpnja 2015., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, t.
19.
i navedena sudska praksa).
Međutim, Sud je nadležan za pružanje nacionalnom sudu svih elemenata koji se odnose na tumačenje prava Unije koji će mu omogućiti da sam odluči o pitanju usklađenosti nacionalne mjere s tim pravom u cilju donošenja odluke u sporu koji se pred njim vodi. U području državnih potpora, on može, među ostalim, sudu koji je uputio zahtjev, pružiti elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju da odredi može li nacionalna mjera biti kvalificirana kao „državna potpora” u smislu navedenog prava (presuda od 16. srpnja 2015., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, t.
20.
i navedena sudska praksa).
Naime, pred nacionalnim sudovima mogu se voditi sporovi koji ih obvezuju da tumače i primjenjuju pojam „potpore” iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, osobito radi određivanja je li neka državna mjera trebala ili nije trebala biti podvrgnuta postupku prethodne kontrole uspostavljenom u članku 108. stavku 3. UFEU‑a i, ako je to slučaj, radi ispitivanja je li država članica o kojoj je riječ ispunila tu obvezu (presuda od 19. ožujka 2015., OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, t.
31.
i navedena sudska praksa).
Također treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kvalifikacija određene nacionalne mjere „državnom potporom”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zahtijeva da budu ispunjeni svi sljedeći uvjeti. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj mjeri ili mjeri koja se dodjeljuje putem državnih sredstava. Kao drugo, mjera mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, zbog nje mora nastati selektivna prednost za primatelja. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (presuda od 21. listopada 2020., Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, t.
18.
i navedena sudska praksa).
Kao prvo, kad je riječ o prvom od tih uvjeta, valja podsjetiti na to da, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao „potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, one se moraju moći pripisati državi (presuda od 21. listopada 2020., Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, t.
19.
i navedena sudska praksa).
Kako bi se ocijenila pripisivost mjere državi, valja ispitati jesu li javna tijela bila uključena u donošenje te mjere (presuda od 21. listopada 2020., Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, t.
23.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je niz predmetnih mjera uspostavljen propisima zakonodavne i regulatorne prirode, odnosno Zakonom br. 123/2012 na kojem se temelji Odluka br. 138/2013. Stoga treba smatrati da se te mjere mogu pripisati državi, u smislu sudske prakse navedene u prethodnoj točki.
Usto, kako bi se utvrdilo je li prednost dodijeljena izravno ili neizravno putem državnih sredstava, valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi zabrana iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a obuhvaća i potpore koje izravno dodjeljuje država ili koje se dodjeljuju putem državnih sredstava kao i potpore koje su dodijelila javna ili privatna tijela koja je država osnovala ili odredila kako bi njima upravljala (vidjeti u tom smislu presudu od 21. listopada 2020., Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, t.
25.
i navedenu sudsku praksu).
Razlika utvrđena tom odredbom između „potpora koje dodijeli država članica” i potpora koje se dodjeljuju „putem državnih sredstava” ne znači da sve prednosti koje država odobri predstavljaju potpore, neovisno o tome financiraju li se državnim sredstvima, nego joj je samo cilj u taj pojam uključiti i prednosti koje država članica izravno dodjeljuje, kao i prednosti koje dodjeljuje preko javnih ili privatnih tijela, koja sama određuje ili uspostavlja (presuda od 21. listopada 2020., Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, t.
26.
i navedena sudska praksa).
Iz sudske prakse Suda također proizlazi da mjera koja se osobito sastoji od obveze otkupa energije može biti obuhvaćena pojmom „potpora”, iako ne uključuje prijenos državnih sredstava (presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, t.
52.
i navedena sudska praksa).
Naime, članak 107. stavak 1. UFEU‑a obuhvaća sva novčana sredstva kojima se tijela javne vlasti mogu zaista koristiti za potporu poduzetnicima, neovisno o tome pripadaju li ta sredstva trajno u državnu imovinu ili ne. Čak i kada iznosi koji odgovaraju predmetnoj mjeri nisu u trajnom vlasništvu državne riznice, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao „državna sredstva” (presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, t.
53.
i navedena sudska praksa).
Konkretno, Sud je već presudio da se fondovi koji se financiraju putem obveznih doprinosa koje propisuje zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu, mogu smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a čak i ako njima upravljaju subjekti koji nisu javna vlast. U tom pogledu odlučujući je element u činjenici da je te subjekte država ovlastila za upravljanje državnim sredstvima, a nije im samo nametnuta obveza otkupa iz vlastitih financijskih sredstava (presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, t.
54.
i
55.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je društvo Transelectrica, jedini operator prijenosnog sustava, javno poduzeće koje je u većinskom državnom vlasništvu. To je društvo dužno u svakom trenutku osigurati ravnotežu nacionalnog energetskog sustava, odnosno ravnotežu između proizvodnje i potrošnje električne energije. U tom pogledu društvo Transelectrica kupuje pomoćne usluge na temelju postupaka javne nabave ovisno o redoslijedu ekonomske prednosti. Međutim, na temelju Odluke br. 138/2013 društvo Transelectrica dužno je kupovati pomoćne usluge od dvaju proizvođača električne energije po cijeni koju je odredio ANRE, bez uzimanja u obzir redoslijeda ekonomske prednosti, što može dovesti do kupnje tih pomoćnih usluga po višim cijenama od onih koje bi proizlazile iz tržišta. To može predstavljati financijski teret nametnut društvu Transelectrica koji opterećuje državna sredstva.
Kao drugo, kad je riječ o pretpostavci prema kojoj se niz mjera o kojima je riječ u glavnom postupku mora smatrati dodjeljivanjem prednosti svojem korisniku, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se državnim potporama smatraju intervencije koje su, bez obzira na oblik, takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje se treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima (presuda od 17. rujna 2020., Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, t.
39.
i navedena sudska praksa).
Stoga se potporama osobito smatraju intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste prirode i imaju identične učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
66.
).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da niz mjera uveden Odlukom br. 138/2013 predstavlja cjelovit paket mjera u korist dvaju proizvođača električne energije, odnosno društava CE Hunedoara i CE Oltenia. Te su tri mjere povezane i čine mehanizam koji omogućuje trajno funkcioniranje proizvodnih postrojenja. Sud koji je uputio zahtjev navodi da dva postrojenja iz Odluke br. 138/2013 imaju visoke troškove proizvodnje, tako da uglavnom ne funkcioniraju neprekidno. Kada ta postrojenja ne funkcioniraju, očekuje se smanjenje njihove mogućnosti pružanja pomoćnih usluga zbog sporog pokretanja postrojenja što također dovodi do visokih troškova pokretanja i ponovnog pokretanja tih postrojenja. Omogućujući navedenim postrojenjima da neprekidno funkcioniraju, niz mjera o kojima je riječ u glavnom postupku jamči im stoga isporuku određene količine električne energije te im omogućuje pružanje pomoćnih usluga, uštedu troškova povezanih s pokretanjem i ponovnim pokretanjem postrojenja i stoga proizvodnju električne energije po nižoj cijeni zahvaljujući uklanjanju tih troškova.
Dakle, očito je da mjere poput onih predviđenih Odlukom br. 138/2013 daju proizvođačima električne energije ekonomsku prednost u odnosu na njihove konkurente, što je prednost koju oni ne bi ostvarili u uobičajenim tržišnim uvjetima. Stoga, treba utvrditi da će u ovom slučaju uvjet koji se odnosi na postojanje selektivne ekonomske prednosti vjerojatno biti ispunjen.
Kao treće, kad je riječ o uvjetu prema kojem intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama i narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje, valja podsjetiti na to da za kvalifikaciju nacionalne mjere kao državne potpore nije potrebno utvrditi stvarni utjecaj potpore na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, nego jedino ispitati može li ta potpora utjecati na trgovinu i narušiti tržišno natjecanje (presuda od 18. svibnja 2017., Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, t.
29.
i navedena sudska praksa).
Konkretno, ako potpora koju je država članica dodijelila ojačava položaj jednog poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike konkurente u trgovini unutar Unije, mora se smatrati da potpora utječe na potonje. U tom pogledu nije nužno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Unije. Naime, kada država članica poduzetnicima dodijeli potporu, unutarnja aktivnost može se zadržati ili povećati, uz posljedicu da mogućnosti ulaska poduzeća osnovanih u drugim državama članicama na tržište te države budu smanjene (vidjeti u tom smislu presudu od 18. svibnja 2017., Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, t.
31.
i
32.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, valja podsjetiti na to da potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu morao snositi u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti u pravilu narušavaju uvjete tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Arriva Italia i dr.,
C‑385/18
,
EU:C:2019:1121
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, proizvođači električne energije svoju djelatnost obavljaju na tržištu otvorenom za tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama s obzirom na to da je električna energija predmet prekogranične trgovine.
Osim toga, kao što je to istaknuto u točki 98. ove presude, jasno je da su mjere o kojima je riječ u glavnom postupku omogućavale postrojenjima korisnicima neprekidno funkcioniranje što im je omogućilo uštedu troškova povezanih s pokretanjem i ponovnim pokretanjem postrojenja, a što im je također omogućilo smanjenje konačne cijene električne energije koju nude.
Stoga mjere poput onih koje su uvedene Odlukom br. 138/2013 u načelu mogu utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti tržišno natjecanje.
Iz toga slijedi da se, s obzirom na prethodno navedene elemente tumačenja, mjere o kojima je riječ u glavnom postupku moraju kvalificirati kao „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev.
Sud koji je uputio zahtjev također pita Sud jesu li te mjere, u slučaju da ih treba kvalificirati kao „državne potpore”, trebale biti podvrgnute postupku prethodne kontrole iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
U skladu s tom odredbom, o novim se potporama Komisija mora prethodno obavijestiti i one ne smiju biti primijenjene sve dok se taj postupak ne okonča konačnom odlukom.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nezakonita je mjera potpore koja je primijenjena nepoštovanjem obveza koje proizlaze iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (presuda od 19. ožujka 2015., OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, t.
66.
i navedena sudska praksa).
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, pod pretpostavkom da sud koji je uputio zahtjev kvalificira niz mjera o kojima je riječ u glavnom postupku kao „državnu potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, takav niz mjera treba smatrati novom potporom koja bi stoga podlijegala obvezi prethodne prijave Komisiji u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da razmotri je li država članica o kojoj je riječ ispunila tu obvezu.
U ovom slučaju iz pisanih očitovanja Komisije proizlazi da ona nije primila nikakvu prijavu na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a koja se odnosi na državnu potporu dodijeljenu društvima CE Hunedoara i CE Oltenia na temelju Odluke br. 138/2013. Osim toga, valja istaknuti da je jasno da navedene mjere nisu obuhvaćene područjem primjene Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka [107.] i [108.] [UFEU‑a] (Uredba o općem skupnom izuzeću) (
SL 2008., L 214, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 159.) i Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014 оd 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] (
SL 2014., L 187, str. 1
. i ispravci
SL 2016., L 292, str. 50
. i
SL 2016., L 115, str. 50
.).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da se niz mjera koje su uvedene vladinom odlukom, a koje se sastoje od toga da operator sustava, koji je u većinskom državnom vlasništvu, prioritetno dispečira električnu energiju koju proizvode određeni proizvođači električne energije i čija postrojenja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije, od zajamčenog pristupa prijenosnim sustavima električnoj energiji koju proizvode postrojenja tih proizvođača i od obveze navedenih proizvođača da pružaju pomoćne usluge operatoru sustava u određenoj količini megavata, a koja im daje pravo da tu količinu pružaju po prethodno utvrđenim cijenama koje su više od tržišnih cijena, može kvalificirati kao „državna potpora” u smislu tog članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U takvom slučaju, takav niz mjera treba smatrati novom potporom i stoga u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a podliježu obvezi prethodne prijave Komisiji.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 32. stavak 1. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država članica dodijeli zajamčeno pravo pristupa prijenosnim sustavima određenim proizvođačima električne energije čija postrojenja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe električnom energijom, pod uvjetom da je to zajamčeno pravo na pristup temeljeno na objektivnim i razumnim kriterijima te da je proporcionalno legitimnom cilju koji se želi postići, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

2.
Članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da se niz mjera koje su uvedene vladinom odlukom, a koje se sastoje od toga da operator sustava, koji je u većinskom državnom vlasništvu, prioritetno dispečira električnu energiju koju proizvode određeni proizvođači električne energije i čija postrojenja za gorivo koriste vlastite izvore primarne energije, od zajamčenog pristupa prijenosnim sustavima električnoj energiji koju proizvode postrojenja tih proizvođača i od obveze navedenih proizvođača da pružaju pomoćne usluge operatoru sustava u određenoj količini megavata, a koja im daje pravo da tu količinu pružaju po prethodno utvrđenim cijenama koje su više od tržišnih cijena, može kvalificirati kao „državna potpora” u smislu tog članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U takvom slučaju, takav niz mjera treba smatrati novom potporom i stoga u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a podliježu obvezi prethodne prijave Komisiji.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: rumunjski