CELEX: 62014TJ0713
ECB
Osebje ECB
Delavci, zaposleni pri delodajalcu, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu delodajalcu
Omejitev najdaljšega trajanja dela istega delavca, zaposlenega pri delodajalcu, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu delodajalcu
Ničnostna tožba
Izpodbojni akt
Neposredno in posamično nanašanje
Pravni interes
Rok za vložitev tožbe
Dopustnost
Neobveščanje tožeče sindikalne organizacije in neposvetovanje z njo
Nepogodbena odgovornost

Dejansko stanje
Tožeča stranka, organizacija uslužbencev evropskih in mednarodnih institucij v Zvezni republiki Nemčiji (International and European Public Services Organisation, IPSO), je poklicni sindikat, ki v skladu s svojim statutom zastopa interese oseb, ki so zaposlene pri mednarodnih in evropskih institucijah s sedežem v Nemčiji ali delajo zanje.
Tožeča stranka in Evropska centralna banka (ECB) sta 3. julija 2008 podpisali okvirni sporazum, naslovljen „Memorandum o sporazumu med [ECB] in [IPSO] o priznavanju, obveščanju in posvetovanju“, ki je bil dopolnjen z dodatkom z dne 23. marca 2011 (v nadaljevanju: okvirni sporazum).
Okvirni sporazum v točki 2 določa načine obveščanja, zgodnjega posredovanja in posvetovanja z IPSO glede ukrepov, ki bi lahko vplivali na položaj ali interese osebja ECB.
ECB je na pobudo tožeče stranke s to začela razpravo o položaju agencijskih delavcev pri ECB.
Stranki sta se na sestanku 29. januarja 2014 na predlog člana izvršilnega odbora ECB, odgovornega za kadrovske zadeve, dogovorili, da se ustanovi delovna skupina za vprašanja agencijskih delavcev (v nadaljevanju: delovna skupina). Stranki sta se zavezali, da bosta navedenemu članu izvršilnega odbora predložili poročilo o ugotovitvah, do katerih bosta prišli po tej razpravi.
Med tožečo stranko in ECB, ki so jo zastopali člani Generalnega direktorata (GD) „Človeški viri, proračun in organizacija“, se je v okviru delovne skupine od 18. februarja 2014 do 5. decembra 2014 odvilo več sestankov na temo agencijskih delavcev, ki so se nadaljevali tudi po tem datumu.
Izvršilni odbor je na sestanku 20. maja 2014 zavzel stališče glede nekaterih vprašanj v zvezi z uporabo agencijskih delavcev pri ECB in med drugim glede omejitve najdaljšega trajanja dela istega agencijskega delavca, ki opravlja administrativne in tajniške naloge, za ECB na dve leti (v nadaljevanju: izpodbijani akt). Izpodbijani akt, ki je v obliki zapisnika s tega sestanka, določa:
„Ob upoštevanju informacij iz dokumentacije in zlasti dejstva, da GD [‚Človeški viri, proračun in organizacija‘] nadaljuje razpravo z zadevnimi službami, da bi se postopoma zmanjšala odvisnost ECB od agencijskega osebja za ponavljajoče se naloge, je izvršilni odbor: (a) odločil, da: (i) je treba odslej agencijsko osebje, ki opravlja administrativne in tajniške naloge, uporabljati samo za začasne potrebe, in da skupno trajanje njihovih zaporednih pogodb ne sme preseči štiriindvajsetih mesecev […].“
Za izvajanje tega ukrepa so bili sprejeti nekateri prehodni ukrepi. Izvršilni odbor se je tudi seznanil s tem, da GD „Človeški viri, proračun in organizacija“ pripravlja ločen dopis glede agencijskega osebja, ki dela v informacijski podpori.
Predstavniki GD „Človeški viri, proračun in organizacija“ so tožečo stranko na sestanku delovne skupine 5. junija 2014 obvestili, da je izvršilni odbor sprejel izpodbijani akt.
16. julija 2014 je potekala informativna predstavitev za agencijske delavce, ki se je nanašala na ukrepe, sprejete z izpodbijanim aktom, sledilo pa ji je razširjanje – na intranetnem mestu ECB – obvestila v zvezi s temi ukrepi, v katerem je bilo navedeno:
„Izvršilni odbor ECB je odločil, da določi omejitev dveh let za pogodbe agencijskega osebja, ki opravlja administrativne in tajniške naloge […]. Odslej bo lahko osebje, ki opravlja administrativne in tajniške naloge (zaposleno za začasne potrebe, zaradi nadomeščanja ali za delo na posebnih projektih), za ECB delalo največ dve leti na podlagi ene ali več zaporednih pogodb z delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Vendar se uporablja prehodni ukrep […]. Odločitev izvršilnega odbora se ne nanaša na podizvajalce GD-IS in na sodelavce, ki opravljajo tehnične naloge, kot so inženirji in drugi tehniki.“
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 10. oktobra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo razglasi za dopustno in utemeljeno;
—
izpodbijani akt razglasi za ničen;
—
ECB naloži plačilo odškodnine za nepremoženjsko škodo, ki je
ex aequo et bono
ocenjena na 15.000 EUR;
—
ECB naloži plačilo stroškov.
ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
1. Dopustnost
ECB izpodbija dopustnost tožbe, ne da bi formalno vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991, in – kot je potrdila na obravnavi – navaja štiri razloge za nedopustnost, ki se nanašajo, prvič, na neobstoj izpodbojnega akta, drugič, na neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke, tretjič, na neobstoj pravnega interesa te stranke in, četrtič, na nespoštovanje roka za vložitev tožbe.
Neobstoj izpodbojnega akta
ECB primarno trdi, da izpodbijani akt ni izpodbojni akt v smislu sodne prakse, ker nima pravnih učinkov za tretje osebe. V zvezi s tem trdi, da je izpodbijani akt notranje navodilo ali notranja smernica, ki je naslovljena samo na vodje služb ECB in je namenjena harmonizaciji odločitev, ki jih bodo ti sprejeli v okviru „decentraliziranega vodenja“ javnega naročanja za izbor ponudb, ki jih bodo predložila podjetja, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, ter katere cilj je približevanje notranjih meril za izbor prihodnji spremembi nemške zakonodaje, ki se uporablja, in sicer Arbeitnehmerüberlassungsgesetz z dne 7. avgusta 1972 (zakon o zagotavljanju dela delavcev drugemu uporabniku, BGBl I, str. 1393, v nadaljevanju: AÜG). Po mnenju ECB je samo AÜG, in ne izpodbijani akt, upošteven za določitev pravnega okvira, ki se uporablja v obravnavanem primeru, saj se mora ECB prilagoditi vsakršni spremembi tega zakona.
Tožeča stranka trdi, da je izpodbijani akt izpodbojni akt, ker je z njim določen nov zavezujoč pravni okvir glede uporabe agencijskih delavcev za administrative in tajniške naloge pri ECB ter ker ima učinke, ki presegajo notranjo organizacijo služb ECB, saj bistveno spreminja, prvič, pravni položaj podjetij, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, in drugič, položaj agencijskih delavcev, ker bi bilo trajanje njihovega dela pri ECB omejeno.
V skladu z ustaljeno sodno prakso le ukrepi, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tretje osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj, spadajo med akte, ki so lahko predmet ničnostne tožbe (sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet,
22/70
,
EU:C:1971:32
, točka
; z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija,
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
, točka
, in sklep z dne 12. februarja 2010, Komisija/CdT,
T‑456/07
,
EU:T:2010:39
, točka
).
Za ugotovitev, ali ima akt, za katerega se predlaga razglasitev ničnosti, take učinke, je treba preučiti njegovo vsebino (sodba z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, točka
), kontekst, v katerem je bil pripravljen (sodba z dne 17. februarja 2000, Stork Amsterdam/Komisija,
T‑241/97
,
EU:T:2000:41
, točka
), in namen avtorja, da se ta akt opredeli (glej v tem smislu sodbi z dne 17. julija 2008, Athinaïki Techniki/Komisija,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, točke 42, 46 in 52, in z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, točka
). Vendar oblika, v kateri je ta akt sprejet, načeloma ne vpliva na presojo dopustnosti ničnostne tožbe (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, točka
, in z dne 7. julija 2005v zadevi Le Pen/Parlament,
C‑208/03 P
,
EU:C:2005:429
, točka
). Vseeno pa ni mogoče izključiti, da bi Splošno sodišče upoštevalo obliko, v kateri so bili akti, za katere se predlaga razglasitev ničnosti, sprejeti, če ta lahko prispeva k ugotovitvi njihove narave (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 1982, Nemčija in Bundesanstalt für Arbeit/Komisija,
44/81
,
EU:C:1982:197
, točka
, in sklep z dne 12. februarja 2010, Komisija/CdT,
T‑456/07
,
EU:T:2010:39
, točka
).
Poleg tega je iz sodne prakse razvidno, da ukrep, ki ga sprejme institucija in izraža le njen namen ali namen njene službe, da bo na določenem področju sledila določenim smernicam ravnanja, ne pomeni izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU (glej sodbi z dne 27. septembra 1988, Združeno kraljestvo/Komisija,
114/86
,
EU:C:1988:449
, točka
, in z dne 5. maja 1998, Združeno kraljestvo/Komisija,
C‑180/96
,
EU:C:1998:192
, točka
). Take notranje usmeritve, ki določajo splošne smernice, v skladu s katerimi namerava institucija na podlagi upoštevnih določb pozneje sprejeti posamične odločbe, katerih zakonitost bo mogoče izpodbijati v skladu s postopkom iz člena 263 PDEU, imajo pravne učinke samo v notranji sferi uprave in ne povzročajo nobene pravice ali obveznosti za tretje osebe. Ti akti torej niso akti, ki posegajo v položaj in ki bi lahko bili kot taki predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija,
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
, točka
in navedena sodna praksa ter točki 33 in 34, in z dne 20. novembra 2008, Italija/Komisija,
T‑185/05
,
EU:T:2008:519
, točka
).
Samo akt, s katerim njegov avtor nedvoumno in dokončno opredeli svoje stališče v obliki, iz katere je mogoče določiti njegovo naravo, je odločba, ki je lahko predmet ničnostne tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 1982, Nemčija in Bundesanstalt für Arbeit/Komisija,
44/81
,
EU:C:1982:197
, točka
, in sklep z dne 12. februarja 2010, Komisija/CdT,
T‑456/07
,
EU:T:2010:39
, točka
).
V obravnavani zadevi se izpodbijani akt od navadnega navodila ali smernice, ki je namenjena službam ECB, razlikuje po vsebini in po okoliščinah, v katerih je bil sprejet, ter po načinu njegove priprave in seznanitve zadevnih oseb z njim.
Izpodbijani akt je namreč glede na svojo vsebino, ki je jasna in nedvoumna, odločitev izvršilnega odbora ECB, da se – razen prehodnih ukrepov – obdobje, za katero bo lahko ECB uporabljala delo istega agencijskega delavca za administrativne in tajniške naloge za pokrivanje začasnih potreb, omeji na dve leti. V nasprotju s tem, kar zatrjuje ECB, je izvršilni odbor z zavzetjem takega stališča presegel to, kar bi vključevalo dajanje notranjih smernic službam ECB glede priprave dokumentacije za javna naročila za izbor ponudb podjetij, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Izvršilni odbor namreč ni le določil nezavezujočih navodil ali smernic, temveč je že sprejel splošno veljavna pravila, ki dokončno določajo vsaj nekatera merila, ki jih je treba upoštevati pri najemanju agencijskih delavcev pri tej instituciji, in sicer najdaljše trajanje najetja istega agencijskega delavca, ki opravlja administrativne in tajniške naloge.
Ta akt ima zavezujoče pravne učinke, ker ECB, dokler to pravilo ni uradno spremenjeno ali razveljavljeno, od njega ne more odstopati pri presoji ponudb podjetij, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, v postopku oddaje javnih naročil v zvezi z najemanjem agencijskih delavcev s strani te institucije.
Ta narava odločbe izpodbijanega akta je potrjena z obliko, v kateri je bil ta ukrep sprejet. V njem je namreč uporabljena besedna zveza „izvršilni odbor je odločil“ (glej točko 7 zgoraj), v obvestilu, objavljenem na intranetu ECB, pa se na izpodbijani akt sklicuje tako: „[i]zvršilni odbor […] je odločil, da naloži“ in „odločitev izvršilnega odbora“ (glej točko 10 zgoraj). Tudi predsednik ECB se je v dopisu tožeči stranki z dne 30. septembra 2014 na izpodbijani akt skliceval z besedno zvezo „izvršilni odbor je odločil“.
Kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 18 zgoraj, je – čeprav je treba za opredelitev, ali ima akt pravne učinke, preučiti njegovo vsebino – oblika akta eden od znakov, ki jih lahko sodišče Evropske unije upošteva pri opredelitvi vsebine zadevnega akta, tudi če sama temu sodišču ne omogoča, da bi ta akt opredelilo kot akt, ki posega v položaj, v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Tako je treba, ne da bi bila ta ugotovitev odločilna, ugotoviti, da navedbi „izvršilni odbor je odločil“ in „odločitev izvršilnega odbora“, ki ju je ECB uporabila v zvezi z izpodbijanim aktom, potrjujeta razlago njegove vsebine, kot je predstavljena v točki 22 zgoraj, ki omogoča sklep, da ima ta akt naravo odločbe.
Okoliščine, vezane na sprejetje izpodbijanega akta in na sporočitev njegove vsebine osebju ECB, potrjujejo ugotovitev, da ima naravo odločbe.
Na prvem mestu, poudariti je treba, da stališče izvršilnega odbora ECB, sprejeto v izpodbijanem aktu, sledi namenu te institucije, da „se postopoma zmanjša uporaba agencijskih delavcev za ponavljajoče se naloge“, kar je razvidno iz izpodbijanega akta in dokumenta, naslovljenega „Dopis o (i) posodobljenih informacijah o uporabi agencijskega osebja v ECB; (ii) opciji na kratki in srednji rok za zmanjšanje odvisnosti ECB od agencijskega osebja“, ki ga je GD „Človeški viri, proračun in organizacija“ pripravil za izvršilni odbor in ki ga je ta upošteval pri sprejetju izpodbijanega akta (v nadaljevanju: dopis GD „Človeški viri, proračun in organizacija“). Iz tega izhaja, da je izvršilni odbor s sprejetjem izpodbijanega akta tega želel uvrstiti v splošno politiko za zmanjšanje uporabe agencijskih delavcev v ECB.
Vendar ECB zatrjuje, da je bil cilj izpodbijanega akta pripraviti se – v skladu z načelom dobrega upravljanja – na spremembo nemške zakonodaje o agencijskem delu, in sicer AÜG, ki se uporablja za pogodbe, ki jih ECB sklepa s podjetji, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je sicer res, da je predlog nemške vlade za spremembo AÜG tako, da bi se agencijske pogodbe omejile na osemnajst mesecev, omenjen v dopisu GD „Človeški viri, proračun in organizacija“ in v obvestilu v zvezi z izpodbijanim aktom, ki je bilo na intranetu ECB objavljeno 16. julija 2014. Vendar samo dejstvo, da je ta predlog obstajal ob sprejetju izpodbijanega akta, ne potrjuje trditve ECB, da je ta akt ukrep, ki je bil sprejet, da bi se pripravili na spremembo upoštevne nemške zakonodaje.
Treba je namreč navesti, prvič, da sprememba nemške zakonodaje, na katero se sklicuje ECB, ob sprejetju izpodbijanega akta še ni bila sprejeta in da njene vsebine tedaj še ni bilo mogoče opredeliti z gotovostjo. Če bi bil namen ECB dejansko pripraviti se na sprejetje sprememb AÜG, bi začetek veljavnosti ukrepov, sprejetih z izpodbijanim aktom, uskladila z začetkom veljavnosti navedene spremembe. Ukrepi, sprejeti z izpodbijanim aktom, pa so začeli veljati 16. julija 2014, kot je razvidno iz obvestila, ki je bilo istega dne objavljeno na intranetu institucije, medtem ko sprememba AÜG tedaj še ni bila sprejeta in ni bila sprejeta niti na dan obravnave v tej zadevi, kot je potrdila ECB.
Drugič, ugotoviti je treba, da je predlog za spremembo AÜG, kakor je omenjen v dopisu GD „Človeški viri, proračun in organizacija“, določal omejitev agencijskih pogodb na osemnajst mesecev, medtem ko je v izpodbijanem aktu najdaljše trajanje uporabe istega agencijskega delavca pri ECB omejeno na štiriindvajset mesecev. Torej za izpodbijani akt vsekakor ni mogoče šteti, da je bil sprejet za samo za pripravo na ukrepe, ki so bili predvideni na nacionalni ravni.
Tretjič, ukrep, sprejet z izpodbijanim aktom, se – kot je poudarila tožeča stranka – uporablja samo za določeno kategorijo agencijskih delavcev pri ECB, in sicer za tiste, ki opravljajo administrativne in tajniške naloge, medtem ko bi moral biti položaj agencijskih delavcev, ki opravljajo druge naloge, zlasti informacijsko podporo, predmet ločenega dopisa GD „Človeški viri, proračun in organizacija“, kot je razvidno iz točke (b)(i) izpodbijanega akta in kot o tem priča obvestilo, objavljeno na intranetnem mestu ECB (glej točko 10 zgoraj). Tako za izpodbijani akt ni mogoče šteti, da je bil sprejet za pripravo na spremembo AÜG, ker ni mogoče domnevati, da bi se ta sprememba nanašala samo na to kategorijo agencijskih delavcev, in ne na vso agencijsko osebje.
Zato tožeča stranka pravilno trdi, v bistvu, da je bil – ob neobstoju sprememb nemške zakonodaje, ki se uporablja, v tem smislu – z izpodbijanim aktom določen pravni okvir, ki omejuje trajanje dela istega agencijskega delavca, ki za ECB opravlja neponavljajoče se administrativne in tajniške naloge, na dve leti.
Na drugem mestu je treba navesti, da je bilo osebje ECB – in zlasti agencijski delavci – z ukrepom, sprejetim z izpodbijanim aktom, seznanjeno ne le z objavo obvestila na intranetu institucije, temveč tudi na informativni predstavitvi, ki je bila posebej za to organizirana za agencijske delavce pri ECB. Kot je direktor ECB poudaril v dopisu z dne 30. septembra 2014, naslovljenem na tožečo stranko, je bil cilj te informativne predstavitve agencijskim delavcem posredovati „jasne informacije o njihovem pogodbenem položaju“.
Tako ECB obvestila ni objavila samo za zagotavljanje transparentnosti, enakega obravnavanja in učinkovitosti uprave, kot trdi, ampak je poleg tega – pravilno – štela, da je treba organizirati informativno predstavitev glede vsebine izpodbijanega akta in njegovega vpliva na položaj agencijskih delavcev pri ECB.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je ECB želela, da ima izpodbijani akt zavezujoče pravne učinke, pri čemer je delo agencijskih delavcev, ki pri ECB opravljajo neponavljajoče se administrativne in tajniške naloge, omejila na dve leti, kar je vplivalo na interese zadnjih, saj jim je bilo onemogočeno, da bi pri ECB delali za obdobje, ki presega to časovno omejitev.
Tega sklepa ostale trditve ECB ne omajajo.
Prvič, ECB opozarja, da je pravni okvir tega spora sestavljen iz dveh pogodbenih razmerij: iz razmerja med ECB in podjetji, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, na eni strani in razmerja, ki obstaja med zadnjimi in agencijskimi delavci, na drugi strani. Ker sta ti dve pogodbeni razmerji ločeni ter ker agencijski delavci in ECB niso pogodbeno vezani, naj izpodbijani akt nikakor ne bi imel pravnih učinkov za položaj agencijskih delavcev, katerih interese zastopa tožeča stranka, temveč samo za pogodbeni položaj, ki obstaja med ECB in podjetji, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da izpodbijani akt ne spada samo in preprosto v okvir pogodbenega razmerja med ECB in podjetji, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, temveč gre za splošni akt, ki ima pravne učinke tudi zunaj teh razmerij. Kot je bilo namreč navedeno v točkah 22 in 36 zgoraj, ta akt določa pravni okvir glede pogojev za uporabo agencijskih delavcev pri ECB, zaradi česar je možnost istega agencijskega delavca, da bo pri tej instituciji najet za obdobje, daljše od dveh let, omejena, s čimer je podan vpliv na njegov položaj.
Drugič, zavrniti je treba tudi trditev ECB, da omejitev trajanja dela agencijskega delavca pri ECB ne preprečuje, da se ta pozneje premesti na drugo delovno mesto, če to omogoča pogodba, ki jo je sklenil s podjetjem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Ta trditev, čeprav ni neutemeljena, se razlikuje od vprašanja, ali ima izpodbijani akt pravne učinke s tem, da najdaljše trajanje dela agencijskega delavca pri ECB omejuje na dve leti, in to neodvisno od drugih zaposlitev, ki bi mu jih lahko določilo podjetje, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.
Zato izpodbijani akt glede na sodno prakso, navedeno v točkah od 17 do 20 zgoraj, dejansko pomeni akt, ki posega v položaj, in torej izpodbojni akt v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Zato je treba prvi razlog za nedopustnost, ki ga je navedla ECB, zavrniti.
Neobstoj neposrednega in posamičnega vpliva na interese tožeče stranke
ECB podredno trdi, da izpodbijani akt ne vpliva neposredno in posamično na interese tožeče stranke, saj ta, prvič, ni naslovnica tega akta in, drugič, nima nikakršne pravice do posvetovanja ali obveščanja v okviru sprejetja akta, kakršen je izpodbijani, ki se nanaša na položaj agencijskih delavcev pri ECB.
Tožeča stranka trdi, da se akt nanjo neposredno in posamično nanaša, v smislu sodne prakse, ker njeni lastni interesi sogovornice v socialnem dialogu in njene procesne pravice, kot izhajajo iz okvirnega sporazuma in iz razprave, v katero se je spustila z ECB v okviru delovne skupine in ki jo označuje za „
ad hoc
sporazum“, v okviru sprejetja tega akta niso bili spoštovani.
Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka tega člena vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, ter zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
Ni sporno, da tožeča stranka ni naslovnica tega akta. Poleg tega, ker ta ne trdi, da je izpodbijani akt predpis, ki se nanjo neposredno nanaša in ne potrebuje izvedbenih ukrepov, temveč da se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša, je treba najprej preveriti, ali sta v obravnavanem primeru izpolnjena ta pogoja, ki ju člen 263, četrti odstavek, PDEU določa za vložitev ničnostne tožbe.
V zvezi s tem je treba, prvič, glede pogoja neposrednega nanašanja spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da pogoj, da mora akt, zoper katerega se vlaga tožba, fizično ali pravno osebo neposredno zadevati, zahteva, da ima ta akt neposredne učinke na pravni položaj te osebe in naslovnikom tega akta, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih izvedbenih pravil (glej sodbo z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, točka
in navedena sodna praksa).
Drugič, glede posamičnega nanašanja lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso fizična ali pravna oseba, ki ni naslovnik akta, trdi, da se akt nanjo posamično nanaša v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, samo, če jo ta zadeva zaradi nekaterih lastnosti, ki so značilne zanjo, ali zaradi dejanskega položaja, ki jo razlikuje od vseh drugih subjektov in jo torej individualizira podobno kot naslovnika akta (sodba z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija,
25/62
,
EU:C:1963:17
, točka
; glej tudi sodbo z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonlinie in drugi/Komisija,
C‑133/12 P
,
EU:C:2014:105
, točka
in navedena sodna praksa).
Za organizacijo, kakršna je tožeča stranka, ki je ustanovljena za zaščito kolektivnih interesov kategorije pravnih subjektov, ni mogoče šteti, da se nanjo neposredno in posamično nanaša akt, ki zadeva splošne interese te kategorije (sodbi z dne 14. decembra 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes in drugi/Svet,
16/62 in 17/62
, neobjavljena,
EU:C:1962:47
, točka
, in z dne 18. marca 1975, Union syndicale-Service public européen in drugi/Svet,
72/74
,
EU:C:1975:43
, točka
).
Vendar so tožbe, ki jih vložijo združenja, kot je tožeča stranka, ki ščitijo kolektivne interese oseb, v skladu s sodno prakso dopustne v treh primerih: če zastopajo interese oseb, ki bi jim bilo sicer procesno upravičenje priznano; če jih zadevni akt posamično zadeva zaradi njihovih interesov kot združenj, predvsem kadar je akt, za katerega se zahteva razglasitev ničnosti, prizadel njihov pogajalski položaj, ali če so jim z zakonsko določbo izrecno priznane določene procesne pravice (glej sodbo z dne 18. marca 2010, Forum 187/Komisija,
T‑189/08
,
EU:T:2010:99
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav v obravnavani zadevi tožeča stranka zatrjuje, da je sprememba položaja tretjih oseb, in sicer uslužbencev ECB in agencijskih delavcev, z izpodbijanim aktom upoštevna pri dokazovanju, da je bil njen pravni položaj spremenjen, glede na njeno vlogo sindikata, katerega statutarni cilj je zaščita kolektivnih interesov oseb, ki so zaposlene pri mednarodnih in evropskih institucijah s sedežem v Nemčiji ali delajo zanje, pa ne zatrjuje, da bi te osebe imele procesno upravičenje. Vendar zatrjuje, da sama ima procesno upravičenje, ker je ECB kršila njene interese socialne partnerice in pogajalke, ki je sodelovala pri razpravi o položaju agencijskega osebja pri ECB, ter njene procesne pravice.
ECB glede vprašanja, ali je bilo v obravnavani zadevi z izpodbijanim aktom poseženo v pogajalski položaj tožeče stranke v smislu sodne prakse, navedene v točki 49 zgoraj, ki naj bi izhajal iz njenega sodelovanja pri razpravi, začeti v okviru delovne skupine, trdi, da to ne drži, ker je po eni strani izpodbijani akt interni dokument, namenjen službam ECB, in po drugi strani tožeča stranka glede na to, da ne obstaja dokument, ki bi bil podpisan v ustrezni obliki, ne more trditi, da je mogoče ustanovitev delovne skupine šteti za sporazum, na podlagi katerega bi lahko nastale pravice, ki jih zatrjuje.
V zvezi s tem je treba spomniti, da zgolj okoliščina, da je reprezentativna sindikalna organizacija sodelovala pri pogajanjih, ki so vodila do sprejetja akta, ne zadostuje za spremembo narave pravice do vložitve tožbe, ki jo lahko ima v okviru člena 263 PDEU v zvezi s tem aktom (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 1975, Union syndicale-Service public européen in drugi/Svet,
72/74
,
EU:C:1975:43
, točka
).
Vendar je mogoče tožbo združenja razglasiti za dopustno, če ta ščiti lastne interese, ki so ločeni od interesov njegovih članov, zlasti kadar je bilo z izpodbijanim aktom poseženo v njegov pogajalski položaj (glej v tem smislu sodbi z dne 2. februarja 1988, Kwekerij van der Kooy in drugi/Komisija,
67/85, 68/85 in 70/85
,
EU:C:1988:38
, točke od 21 do 24; z dne 24. marca 1993, CIRFS in drugi/Komisija,
C‑313/90
,
EU:C:1993:111
, točki
in
, in sklep z dne 23. novembra 1999, Unión de Pequeños Agricultores/Svet,
T‑173/98
,
EU:T:1999:296
, točka
), in to v posebnih položajih, ko je imelo vlogo pogajalca, ki je bila jasno določena in tesno povezana s predmetom odločbe, zaradi česar je bilo v dejanskem položaju, ki ga razlikuje od vseh drugih subjektov (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production in drugi/Komisija,
C‑106/98 P
,
EU:C:2000:277
, točka
, in sklep z dne 3. aprila 2014, CFE-CGC France Télécom-Orange/Komisija,
T‑2/13
, neobjavljen,
EU:T:2014:226
, točka
).
Tožeča stranka v obravnavani zadevi trdi, da je bilo z izpodbijanim aktom poseženo v njene interese socialne partnerice ECB in pogajalke v okviru razprave o položaju agencijskih delavcev pri tej instituciji, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je ta akt spadal v pooblastilo delovne skupine, ki v trenutku sprejetja izpodbijanega akta še ni sprejela poročila, ter da je bila edina socialna partnerica, ki je sodelovala pri tej delovni skupini, in podpisnica okvirnega sporazuma.
Okoliščine, ki jih je izpostavila tožeča stranka, kot so povzete v točki 54 zgoraj, so take, da jo v obravnavanem primeru razlikujejo – v smislu sodne prakse, navedene v točki 53 zgoraj – od vseh drugih sindikalnih organizacij, ki predstavljajo osebe, ki so zaposlene pri ECB ali delajo zanjo, glede na njeno vlogo socialne partnerice v razpravi z upravo ECB v zvezi s položajem agencijskih delavcev pri tej instituciji, pri čemer je bila ta vloga omejena in vezana prav na predmet izpodbijanega akta.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da med strankama ni sporno, da je tožeča stranka edina organizacija, ki predstavlja osebe, ki so zaposlene pri ECB ali delajo zanjo, in ki se je spustila v razpravo z upravo ECB v zvezi s položajem agencijskih delavcev pri tej instituciji, zlasti s sodelovanjem v delovni skupini, ki je bila za to ustanovljena. V tej razpravi je aktivno sodelovala, pri čemer je bila v tesnem stiku s pristojnimi službami, zlasti s sodelovanjem pri raznih sestankih in izmenjavanjem korespondence s temi službami, kot je pripravljalno gradivo za sestanke in poročila s teh sestankov (glej točke 5, 6 in 9 zgoraj). Kot je razvidno zlasti s seznama tem za razpravo znotraj delovne skupine in poročil s sestanka, ki je potekal 18. februarja 2014, se je razprava na tem sestanku nanašala zlasti na vprašanje najdaljšega trajanja dela agencijskih delavcev pri ECB, ki je povezano prav s predmetom izpodbijanega akta.
Ne da bi bilo treba v tej fazi odločiti o vprašanju, ali je treba razpravo in stike v okviru delovne skupine, navedene v točki 56 zgoraj, šteti za „
ad hoc
sporazum“, kot zatrjuje tožeča stranka, je treba ugotoviti, da je ECB tožečo stranko priznala kot sogovornico pri obravnavanju vprašanj z zvezi z agencijskimi delavci in zlasti vprašanja najdaljšega trajanja dela agencijskih delavcev pri ECB (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 24. marca 1993, CIRFS in drugi/Komisija,
C‑313/90
,
EU:C:1993:111
, točka
).
Tako položaj socialne partnerice ECB v okviru razprave o agencijskih delavcih, ki se je nanašala natančneje na vprašanje trajanja njihovega dela pri ECB, v obravnavanem primeru zadostuje za dokaz, da se izpodbijani akt nanjo posamično nanaša v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU. Ta lastnost je namreč njena posebnost v smislu sodne prakse, saj je med raznimi sindikalnimi organizacijami, ki morebiti ščitijo interese oseb, ki so zaposlene pri ECB ali delajo zanjo, tista, ki se je spustila v razpravo z ECB prav v zvezi s vprašanji, ki jih zajema izpodbijani akt, kar jo razlikuje od vseh drugih sindikalnih organizacij (glej v tem smislu sodbo z dne 9. julija 2009, 3F/Komisija,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, točki
in
, in sklep z dne 18. aprila 2002, IPSO in USE/ECB,
T‑238/00
,
EU:T:2002:102
, točka
).
Izpodbijani akt se na tožečo stranko tudi neposredno nanaša v smislu sodne prakse, ker je njegov neposredni učinek vplivanje na položaj socialne partnerice, ki ga je tožeča stranka imela v razpravi o vprašanjih agencijskih delavcev, saj ji je bilo onemogočeno sodelovanje pri sprejetju odločitve in vplivanje nanjo.
Zato je treba razlog za nedopustnost, ki se nanaša na neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke, zavrniti, ne da bi bilo treba v tej fazi odločiti o obstoju procesnih jamstev, na katera bi se lahko tožeča stranka sklicevala v okviru sprejetja izpodbijanega akta.
Neobstoj pravnega interesa
ECB podredno zatrjuje, da je interes tožeče stranke za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta „bolj politični kot pravni“. Torej naj ne bi imela pravnega interesa v smislu sodne prakse, ker se iz razlogov, navedenih v okviru prerekanja izpodbojnosti izpodbijanega akta (glej točko 15 zgoraj), ECB ni bilo treba posvetovati z njo, preden je izvršilni odbor sprejel izpodbijani akt.
Tožeča stranka trdi, da ima pravni interes, saj je ta tožba namenjena varstvu njenih pravic do obveščenosti in posvetovanja z njo.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Tak interes je pogojen s tem, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa, in sklep z dne 4. decembra 2014, Talanton/Komisija,
T‑165/13
, neobjavljen,
EU:T:2014:1027
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Pravni interes tožeče stranke mora biti obstoječ in dejanski (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot trdi tožeča stranka, želi s to tožbo zaščititi prav svojo procesno pravico do posvetovanja z njo in procesno pravico biti obveščena. Iz tega izhaja, da lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta povzroči, da bo morala ECB pred sprejetjem akta, kakršen je izpodbijani, zagotoviti spoštovanje teh pravic. Vendar je obstoj takega pravnega interesa pogojen s tem, da lahko tožeča stranka v obravnavanem primeru uveljavi te pravice, kar je treba preučiti v okviru tožbenih razlogov.
Nespoštovanje roka za vložitev tožbe
ECB še bolj podredno zatrjuje, da je tožba nedopustna zaradi nespoštovanja roka za vložitev tožbe. Ker je izpodbijani akt notranja smernica, naslovljena na službe institucije, po navedbah ECB ni bila potrebna njegova objava in objave obvestila o izpodbijanem aktu na intranetu institucije vsekakor ni mogoče šteti za objavo. Zato naj se v obravnavani zadevi ne bi uporabil dodaten štirinajstdnevni rok za izračun roka za vložitev tožbe, določen v členu 102(1) Poslovnika z dne 2. maja 1991. Tako naj bi rok za vložitev tožbe tekel od dne, ko se je tožeča stranka seznanila z izpodbijanim aktom, in sicer 16. julija 2014, to je na dan, ko je bilo na intranetu ECB objavljeno obvestilo o izpodbijanem aktu in ko je potekala informativna predstavitev v njeni navzočnosti. Zato naj bi bila tožba z dne 10. oktobra 2014 vložena prepozno.
Tožeča stranka trdi, da je bila tožba vložena ob spoštovanju roka za vložitev.
V zvezi s tem je treba spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je rok za vložitev tožbe na podlagi člena 263 PDEU absolutna procesna predpostavka, ki je bila določena za zagotovitev jasnosti in varnosti pravnih položajev ter zaradi izognitve vsakršni diskriminaciji ali samovoljnemu ravnanju pri vodenju sodnih postopkov, in da mora sodišče Unije po uradni dolžnosti preveriti, ali je bil ta rok spoštovan (sodbi z dne 23. januarja 1997, Coen,
C‑246/95
,
EU:C:1997:33
, točka
, in z dne 18. septembra 1997, Mutual Aid Administration Services/Komisija,
T‑121/96 in T‑151/96
,
EU:T:1997:132
, točki
in
).
V skladu s členom 263, šesti odstavek, PDEU je treba ničnostno tožbo vložiti v dveh mesecih. Ta rok začne teči, odvisno od primera, od objave akta ali njegovega uradnega obvestila tožniku, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je tožnik zanj izvedel.
Iz samega besedila te določbe izhaja, da je merilo glede dneva, ko stranka izve za akt, kot začetek teka roka za vložitev tožbe podredno glede na merili objave akta ali njegovega uradnega obvestila (sodba z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, točka
; glej tudi sodbo z dne 27. novembra 2003, Regione Siciliana/Komisija,
T‑190/00
,
EU:T:2003:316
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da tožeča stranka ni bila uradno obveščena o izpodbijanem aktu. Prav tako ta akt ni bil objavljen, saj je bilo v zvezi s tem aktom objavljeno samo obvestilo na intranetu ECB. V teh okoliščinah je treba šteti, da je začel rok za vložitev tožbe teči na dan, ko je tožeča stranka izvedela za izpodbijani akt.
V zvezi s tem je treba spomniti, da mora v skladu s sodno prakso oseba, ki ve za obstoj akta, ki jo zadeva, če akt ni bil objavljen ali ni bilo uradnega obvestila, v razumnem roku zaprositi za celotno besedilo, da pa lahko s tem pridržkom rok za vložitev tožbe začne teči šele, ko se zadevna tretja oseba natančno seznani z vsebino in razlogi zadevnega akta, tako da lahko uresniči pravico do vložitve tožbe (sodbi z dne 6. julija 1988, Dillinger Hüttenwerke/Komisija,
236/86
,
EU:C:1988:367
, točka
, in z dne 19. februarja 1998, Komisija/Svet,
C‑309/95
,
EU:C:1998:66
, točka
).
ECB trdi, da je treba šteti, da je začel rok za vložitev tožbe teči 16. julija 2014, ko je bilo na intranetu ECB razširjeno obvestilo o izpodbijanem aktu in ko je potekala informativna predstavitev v navzočnosti tožeče stranke.
Vendar je treba ugotoviti, da se tožeča stranka navedenega dne ni natančno seznanila z vsebino in razlogi izpodbijanega akta. Iz spisa je namreč razvidno –česar ECB tudi ne izpodbija – da je bila podrobna vsebina tega akta tožeči stranki sporočena šele 24. oktobra 2014, to je po vložitvi tožbe, in da je tožeča stranka prejela njegovo kopijo komaj z odgovorom na tožbo. Dejstvo, ki ga navaja ECB, da je obvestilo, objavljeno na intranetu institucije, „v bistvu“ odražalo obvestilo, ki ga je tožeča stranka od uprave ECB pridobila 24. oktobra 2014, ne zadostuje, da bi se štelo, da je bila tožeča stranka 16. julija 2014 natančno seznanjena z vsebino in razlogi izpodbijanega akta v smislu sodne prakse, navedene v točki 72 zgoraj.
Zato je tožeča stranka vložila to tožbo, ne da bi bila prepričana, da pozna vse upoštevne elemente izpodbijanega akta (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 6. julija 1988, Dillinger Hüttenwerke/Komisija,
236/86
,
EU:C:1988:367
, točka
).
Poleg tega je treba ugotoviti, da je tožeča stranka izpolnila obveznost, ki izhaja iz sodne prakse (glej točko 72 zgoraj), da v razumnem roku zahteva celotno besedilo izpodbijanega akta. Iz spisa je namreč razvidno, da je tožeča stranka na upravo ECB naslovila več prošenj za kopijo izpodbijanega akta, nazadnje pred vložitvijo tožbe z dne 8. oktobra 2014.
V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je bila tožba vložena prepozno.
Zato je treba četrti razlog za nedopustnost, ki ga navaja ECB, zavrniti, ne da bi bilo treba obravnavati trditve strank o izračunu roka za vložitev tožbe glede na objavo obvestila o izpodbijanem aktu na intranetu ECB.
2.
Vsebinska presoja
Predlog za razglasitev ničnosti
Tožeča stranka v utemeljitev ničnostne tožbe navaja dva razloga, ki se nanašata, prvič, na kršitev pravice do obveščenosti in posvetovanja, kot je določena s členom 27 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in z Direktivo 2002/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci v Evropski skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 219) ter kot je bila natančneje opredeljena in izvajana z okvirnim sporazumom in razpravo v okviru delovne skupine, ki jo tožeča stranka označuje za „
ad hoc
sporazum“, ter kršitev tega zatrjevanega „
ad hoc
sporazuma“ in okvirnega sporazuma in, drugič, na kršitev člena 41 Listine o temeljnih pravicah.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do obveščenosti in posvetovanja, kot je določena s členom 27 Listine o temeljnih pravicah in z Direktivo 2002/14 ter kot je bila natančneje opredeljena in izvajana z okvirnim sporazumom in zatrjevanim „
ad hoc
sporazumom“, ter kršitev tega „
ad hoc
sporazuma“ in okvirnega sporazuma
Tožeča stranka trdi, da je ECB s tem, da je sprejela izpodbijani akt, ne da bi spoštovala socialni dialog s tožečo stranko, kršila pravico do obveščenosti in posvetovanja iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah in iz člena 4 Direktive 2002/14, kot se je izvajala s sporazumoma, doseženima po pogajanjih, v smislu člena 5 te direktive, in sicer z okvirnim sporazumom in zatrjevanim „
ad hoc
sporazumom“.
ECB prereka, da bi kršila pravice tožeče stranke do posvetovanja in obveščenosti, ker naj določbe, ki jih navaja, v obravnavanem primeru ne bi dodeljevale teh pravic.
Najprej je treba preučiti, ali je tožeča stranka v obravnavani zadevi na podlagi določb, ki jih navaja, upravičena do procesnih jamstev, ki bi ji morala omogočati, da je obveščena, da se z njo posvetuje in da je vključena pred sprejetjem izpodbijanega akta, in nato, po potrebi, ali sta bili ti procesni pravici kršeni zaradi nespoštovanja teh jamstev.
– Člen 27 Listine o temeljnih pravicah
Tožeča stranka se na prvem mestu sklicuje na pravico delavcev do obveščenosti in posvetovanja v podjetju iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah.
V zvezi s tem je treba navesti, da člen 27 Listine o temeljnih pravicah določa pravico delavcev do obveščenosti in posvetovanja v podjetju. V skladu s sodno prakso se te določbe lahko uporabijo za razmerja med institucijami Unije in njihovim osebjem, kot je razvidno iz sodbe z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (
C‑579/12 RX-II
,
EU:C:2013:570
).
Vendar je v skladu s samim besedilom določb člena 27 Listine o temeljnih pravicah izvrševanje pravic, ki jih te določbe določajo, omejeno na primere in pogoje, določene s pravom Unije ter z nacionalnimi zakonodajami in praksami (sodba z dne 15. januarja 2014, Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
, točka
, in sklep z dne 11. novembra 2014, Bergallou/Parlament in Svet,
T‑22/14
, neobjavljen,
EU:T:2014:954
, točka
).
Iz tega izhaja, da člen 27 Listine o temeljnih pravicah, ki ne določa nikakršnega pravnega pravila, ki bi se uporabljalo neposredno, sam po sebi ne zadostuje za dodelitev subjektivne pravice posameznikov do obveščenosti in posvetovanja, na katero se kot tako lahko sklicujejo (glej v tem smislu sodbo z dne 15. januarja 2014, Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
, točka
).
Tožeča stranka se zato v obravnavani zadevi ne more sklicevati na pravico do obveščenosti in posvetovanja samo na podlagi člena 27 Listine o temeljnih pravicah.
V skladu s pojasnili v zvezi s členom 27 Listine o temeljnih pravicah, ki jih je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine o temeljnih pravicah upoštevati pri razlagi tega člena, pravni red Unije na področju, na katero se nanaša člen 27 Listine o temeljnih pravicah, ki natančneje določa pogoje, v katerih se ta uporabi, sestavlja med drugim Direktiva 2002/14, na katero se tožeča stranka sklicuje v obravnavani zadevi.
Zato je treba ugotoviti, ali bi tožeča stranka v obravnavani zadevi pravice, na katere se sklicuje, lahko izvajala iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah, kot je pojasnjen z določbami Direktive 2002/14.
– Direktiva 2002/14
Tožeča stranka se sklicuje na področji obveščenosti in posvetovanja, kot sta opredeljeni v členu 4 Direktive 2002/14, in trdi, da ta direktiva pravice do posvetovanja ne omejuje samo na delavce, ki sklenejo pogodbo o zaposlitvi, ki jih neposredno veže na podjetje. Tako naj bi bili agencijski delavci po navedbah tožeče stranke prav tako upravičeni do kolektivnih pravic in zastopanja pri ECB.
Po mnenju ECB člen 27 Listine o temeljnih pravicah, kakor je natančneje določen z določbami Direktive 2002/14, za ECB ne more biti podlaga za obveznost obveščanja ali posvetovanja s predstavniki agencijskih delavcev pred sprejetjem izpodbijanega akta, ker, prvič, je iz sodne prakse razvidno, da Direktiva 2002/14 ne določa obveznosti za institucije v razmerju do njihovega osebja in, drugič, ta direktiva te obveznosti nalaga „delodajalcu“, ECB pa ni delodajalec agencijskih delavcev. Nazadnje, tudi če bi se te določbe za ECB uporabljale, ta meni, da izpodbijani akt ne spada na področje uporabe člena 4(2) Direktive 2002/14.
Najprej je treba preveriti, ali Direktiva 2002/14 določa pravici do posvetovanja in obveščenosti za agencijske delavce in njihove predstavnike, kot trdi tožeča stranka.
V uvodni izjavi 18 je navedeno in člen 1(1) Direktive 2002/14 določa, da je njen namen „oblikovati splošni okvir, ki določa minimalne zahteve za pravico do obveščanja in posvetovanja z delavci v podjetjih ali obratih v [Uniji]“. Poleg tega iz določb te direktive izhaja, da se obveščanje in posvetovanje delavcev organizira prek njihovih predstavnikov, ki so določeni z nacionalno zakonodajo ali prakso.
V skladu s členom 2(f) in (g) Direktive 2002/14 „obveščanje“ pomeni „prenos podatkov predstavnikom delavcev s strani delodajalca, da se jim omogoči seznaniti se z neko zadevo in jo preučiti“, „posvetovanje“ pa pomeni „izmenjavo stališč in uvedbo dialoga med predstavniki delavcev in delodajalcem“. V skladu s členom 2(c) in (d) Direktive 2002/14 „delodajalec“ pomeni „fizično ali pravno osebo, ki je stranka v pogodbah o zaposlitvi ali delovnih razmerjih z delavci, v skladu z nacionalno zakonodajo ali prakso“, „delavec“ pa pomeni „vsako osebo, ki je v zadevni državi članici zavarovana kot delavec po nacionalni delovnopravni zakonodaji in v skladu z nacionalno prakso“.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da je sistem, vzpostavljen z Direktivo 2002/14, razen nekaterih izjem, določenih v njenem členu 3(2) in (3), uveden z namenom uporabe za vse delavce, navedene v členu 2(d) te direktive (sodba z dne 18. januarja 2007, Confédération générale du travail in drugi,
C‑385/05
,
EU:C:2007:37
, točka
). Poleg tega ECB ne izpodbija, da so agencijski delavci v Nemčiji zaščiteni kot delavci v smislu člena 2(d) Direktive 2002/14 in kot izhaja zlasti iz uvodnih izjav 1 in 23 ter člena 2 Direktive 2008/104/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela (
UL 2008, L 327, str. 9
), kakor je bila v nemško pravo prenesena z AÜG.
Na drugem mestu med strankama ni sporno, da med ECB in agencijskimi delavci, ki so ji na voljo, ni pogodbenega razmerja. Vendar kot v bistvu trdi tožeča stranka, ECB in agencijske delavce veže „delovno razmerje“ v smislu člena 2(c) Direktive 2002/14, zaradi česar je treba ECB šteti za njihovega delodajalca v smislu te določbe.
Prvič, iz ustaljene sodne prakse je namreč razvidno, da je bistvena značilnost „delovnega razmerja“ okoliščina, da oseba nek čas v korist druge osebe in po njenih navodilih – zlasti glede izbire delovnega časa, kraja in vsebine dela – opravlja delo, v zameno za katero prejme plačilo. Ta status se na splošno v pravu Unije prizna, če so izpolnjeni zgoraj navedeni pogoji, ne glede na to, ali je zadevna oseba sklenila pogodbo o zaposlitvi (glej sodbi z dne 13. februarja 2014, Komisija/Italija, C‑596/12, neobjavljena,
EU:C:2014:77
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 4. decembra 2014, FNV Kunsten Informatie en Media,
C‑413/13
,
EU:C:2014:2411
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi razmerje med ECB in agencijskimi delavci izpolnjuje vse te pogoje, saj agencijski delavci opravljajo svojo poklicno dejavnost v korist in po navodilih ECB, ki ji te delavce občasno da na voljo podjetje, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, od katerega prejmejo v zameno plačilo.
Ta ugotovitev je potrjena s sodno prakso, v skladu s katero je zagotavljanje dela napotenih delavcev zapleten in specifičen konstrukt delovnega prava, ki zajema dvojno delovno razmerje med podjetjem za zagotavljanje dela in napotenim delavcem na eni strani ter med tem delavcem in podjetjem uporabnikom na drugi strani, poleg tega pa še posredniško razmerje med podjetjem za zagotavljanje dela in podjetjem uporabnikom (sodba z dne 11. aprila 2013, Della Rocca,
C‑290/12
,
EU:C:2013:235
, točka
).
Delovno razmerje, ki izhaja iz pogodbe, ki jo delavec in delodajalec skleneta neposredno, je treba tako razlikovati od delovnega razmerja, kakršno obstaja med podjetjem uporabnikom – v obravnavanem primeru ECB – in agencijskimi delavci, ki jih podjetju uporabniku da na voljo podjetje, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.
Drugič, pojem delodajalca, ki ga vsebuje člen 2(c) Direktive 2002/14, kot zatrjuje tožeča stranka, ne določa, da na njegovo področje uporabe spadajo samo delovna razmerja, urejena s pogodbo o zaposlitvi, ki jo skleneta neposredno delodajalec in delavec, v nasprotju s tem, kar določa zlasti Direktiva Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368), ki se ne uporablja za delavce za določen čas, ki so na voljo podjetju uporabniku (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2013, Della Rocca,
C‑290/12
,
EU:C:2013:235
, točki
in
).
Tretjič, ugotoviti je treba, da člen 8 Direktive 2008/104, ki je predpis v zvezi z delom prek agencij za zagotavljanje začasnega dela, podjetjem uporabnikom nalaga obveznost obveščanja predstavnikov delavcev o uporabi agencijskih delavcev pri njem ob posredovanju informacij o zaposlitvenem položaju v podjetju organom, ki predstavljajo delavce. Ta določba, ki podjetju uporabniku, v obravnavanem primeru ECB, jasno nalaga obveznost obveščanja glede uporabe agencijskih delavcev pri njem, natančneje določa še, da se Direktiva 2008/104 uporablja „[b]rez poseganja v nacionalne predpise in predpise [Unije] o obveščanju in posvetovanju, ki so strožji in/ali podrobnejši, ter zlasti Direktivo 2002/14“.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba v nasprotju s tem, kar trdi ECB, šteti, da se Direktiva 2002/14 uporablja, kar zadeva obveznosti podjetja uporabnika v zvezi z obveščanjem in posvetovanjem s predstavniki agencijskih delavcev.
Dalje je treba ugotoviti, kot trdi ECB, da v skladu z ustaljeno sodno prakso glede na to, da so direktive naslovljene na države članice, in ne na institucije ali organe Unije, ni mogoče šteti, da določbe Direktive 2002/14 nalagajo obveznosti institucijam v zvezi z njihovimi razmerji z osebjem (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 9. septembra 2003, Rinke,
C‑25/02
,
EU:C:2003:435
, točka
, in z dne 21. maja 2008, Belfass/Svet,
T‑495/04
,
EU:T:2008:160
, točka
).
Vendar kot je bilo že razsojeno, okoliščina, da direktiva sama po sebi ne zavezuje institucij, ne izključuje tega, da se lahko pravila ali načela, ki so zapisana v tej direktivi, uveljavljajo zoper institucije, če gre pri njih le za poseben izraz temeljnih pravil iz Pogodbe in splošnih načel, ki se za te institucije uporabljajo neposredno. V pravno urejeni skupnosti je namreč enotna uporaba prava temeljna zahteva, vsak pravni subjekt pa mora ravnati v skladu z načelom spoštovanja zakonitosti. Institucije morajo tako spoštovati pravila Pogodbe DEU in splošna pravna načela, ki se zanje uporabljajo, enako kot vsak drug pravni subjekt (glej v tem smislu sodbi z dne 9. septembra 2003, Rinke,
C‑25/02
,
EU:C:2003:435
, točke od 25 do 28, in z dne 21. septembra 2011, Adjemian in drugi/Komisija,
T‑325/09 P
,
EU:T:2011:506
, točka
in navedena sodna praksa).
Direktiva bi bila lahko za institucijo zavezujoča tudi, če naj bi ta zlasti v okviru svoje organizacijske avtonomije izpolnjevala posebno obveznost, določeno z direktivo, ali če bi se splošen interni akt izrecno skliceval na ukrepe, ki jih je sprejel zakonodajalec Unije na podlagi Pogodb. Nazadnje, institucije morajo v skladu z dolžnostjo lojalnosti, ki jo imajo, pri svojem ravnanju v vlogi delodajalca upoštevati zakonodajne določbe, sprejete na ravni Unije (sodba z dne 8. novembra 2012, Komisija/Strack,
T‑268/11 P
,
EU:T:2012:588
, točki
in
).
Zato je treba ugotoviti, ali in pod katerimi pogoji se je mogoče sklicevati na Direktivo 2002/14 za ugotovitev obstoja ali določitev obsega obveznosti, ki morebiti velja za ECB, da se pred sprejetjem izpodbijanega akta posvetuje s tožečo sindikalno organizacijo in da je ta obveščena.
Prvič, ugotoviti je treba, da je določitev splošnega okvira v zvezi z obveščanjem in posvetovanjem z delavci z Direktivo 2002/14 res izraz temeljnih pravic, določenih s členom 27 Listine o temeljnih pravicah. Vendar kot je bilo navedeno v točki 86 zgoraj, se ta temeljna pravila, ki izhajajo iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah, ne uporabljajo neposredno za ECB v smislu sodne prakse, navedene v točki 105 zgoraj, ker – kot je razvidno iz te določbe – jih je treba podrobneje določiti s pravom Unije ali z nacionalnim pravom.
Drugič, tožeča stranka trdi, da ECB na podlagi člena 9(c) Pogojev za zaposlitev osebja v ECB (v nadaljevanju: pogoji za zaposlitev) zavezujejo uredbe in direktive s področja socialne politike EU.
Člen 9(c) pogojev za zaposlitev določa:
„Pogojev za zaposlitev ne ureja nobeno posebno nacionalno pravo. ECB uporablja: (i) splošna pravna načela, skupna pravnim sistemom držav članic, (ii) splošna načela prava [Unije] in (iii) pravila, ki jih vsebujejo uredbe in direktive [Unije] v zvezi s socialno politiko, katerih naslovniki so države članice. Kadar bo potrebno, bo ECB uporabila te pravne akte. V zvezi s tem se ustrezno upoštevajo priporočila [Unije] glede socialne politike. Pri razlagi pravic in obveznosti, določenih s temi pogoji za zaposlitev, se ustrezno upoštevajo načela, določena z uredbami, pravili in sodno prakso, ki se uporabljajo za zaposlene v institucijah [Unije].“
V delu, v katerem se ta trditev tožeče stranke nanaša na položaj, v katerem se splošen interni akt izrecno sklicuje na ukrepe, ki jih je sprejel zakonodajalec Unije na podlagi Pogodb, v smislu sodne prakse, navedene v točki 106 zgoraj, je treba ugotoviti, da čeprav ta določba pogojev za zaposlitev odraža splošno načelo, da enotna uporaba prava zahteva, da institucije Unije spoštujejo pravila prava Unije, vključno z direktivami (glej točko 105 zgoraj), in da je treba akt Unije razlagati kar najbolj skladno s celotnim primarnim pravom (glej sodbo z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack,
C‑579/12 RX-II
,
EU:C:2013:570
, točka
in navedena sodna praksa), pa v njej ni navedena zaveza ECB za „izpolnitev posebne obveznosti“, in sicer obveznosti obveščanja predstavnikov delavcev in posvetovanja z njimi, kot je določena v Direktivi 2002/14.
Tretjič, tožeča stranka trdi, da so se določbe člena 27 Listine o temeljnih pravicah in člena 4(2) Direktive 2002/14 izvajale z okvirnim sporazumom in razpravo znotraj delovne skupine, ki jo je označila za „
ad hoc
sporazum“. Tako se zdi, da se tožeča stranka sklicuje na položaj, v katerem naj bi ECB, zlasti v okviru svoje organizacijske avtonomije, izpolnjevala posebno obveznost, določeno s to direktivo, v smislu točke 106 zgoraj.
Torej je treba preučiti, ali je mogoče za okvirni sporazum in ustanovitev delovne skupine januarja 2014 s sodelovanjem tožeče stranke šteti, da gre za konkretizacijo pravic, določenih z Direktivo 2002/14, v korist tožeče stranke v okviru sprejetja izpodbijanega akta.
– Okvirni sporazum
Po navedbah tožeče stranke se točka 2 okvirnega sporazuma ujema s področjema obveščanja in posvetovanja, kot sta opredeljeni v členu 4 Direktive 2002/14. V skladu s to točko okvirnega sporazuma, ki se uporablja za vprašanja v zvezi z agencijskimi delavci v skladu z zatrjevanim „
ad hoc
sporazumom“, naj bi tožeča stranka imela pravico biti obveščena, pravico do posvetovanja in pravico biti predhodno vključena v postopek za sprejetje ukrepov, kakršen je izpodbijani akt, ki povzročajo vsebinske spremembe v organizaciji dela in spremembe pogodbenih razmerij ali politik v zvezi z zaposlovanjem, ki imajo posledice za položaj uslužbencev ECB.
ECB trdi, da se v obravnavani zadevi okvirni sporazum ne uporablja glede pravic tožeče stranke do posvetovanja in obveščenosti, ker se ta ne nanaša na agencijske delavce, saj jih ni mogoče šteti za uslužbence ECB v smislu točke 1(a), prva alinea, navedenega sporazuma, in ker se s točko 2(a) tega sporazuma področje uporabe te določbe ne more razširiti.
Ugotoviti je treba, da je cilj okvirnega sporazuma, sklenjenega med ECB in tožečo stranko, kot je razvidno iz njegovega naslova, „priznavanje, izmenjava informacij in posvetovanje“. V njegovi uvodni izjavi 3 je navedeno, da „[r]azvoj zrelega socialnega dialoga med ECB in sindikati, ki omogoča učinkovitejše vključevanje osebja ECB pri vprašanjih, ki se nanj neposredno nanašajo, zahteva obveščanje in posvetovanje“.
V točki 1(a) okvirnega sporazuma je navedeno, da „obveščanje“ pomeni, „da ECB posreduje podatke [IPSO], da se [tej] omogoči, da se seznani z zadevo in jo preuči, ter da [IPSO] posreduje podatke ECB z istim namenom“, posvetovanje pa pomeni „izmenjavo stališč med ECB in [IPSO]“.
Okvirni sporazum na podlagi svoje točke 2 tožeči stranki priznava procesna jamstva obveščanja, zgodnjega sodelovanja in posvetovanja na področjih, določenih v točki 2(a) tega sporazuma, na načine, določene v točki 2, od (d) do (f), tega sporazuma. Cilj teh jamstev je v skladu s točko 2(b) okvirnega sporazuma „omogočati in spodbujati dvosmerni pretok idej in informacij med ECB in [IPSO], da se zagotovi, da vsaka stran bolje razume pogled druge strani na vprašanja, ki jih zajema ta […] sporazum“. Poleg tega, v skladu s to določbo, „[č]eprav namen zgodnjega sodelovanja in posvetovanja ni doseganje soglasja, je to priložnost, da sindikat vpliva na postopek odločanja“.
Točka 2(a) okvirnega sporazuma določa:
„[IPSO] bo obveščena o najnovejših in predvidenih spremembah ECB, o njenih dejavnostih in o njenem ekonomskem in finančnem stanju, če bi lahko to vplivalo na položaj ali interese osebja.
[IPSO] bo vključena v postopek zgodnjega sodelovanja in v posvetovanje glede strukturnih sprememb, ki jih predlaga ECB, ter glede predlaganih ukrepov, ki povzročajo znatne spremembe v organizaciji dela, in ukrepov, ki povzročajo spremembe pogodbenih razmerij ali politik v zvezi z zaposlovanjem.“
Tožeča stranka trdi, da se področji obveščanja in posvetovanja, kot sta opredeljeni v točki 2(a) okvirnega sporazuma, ujemata s področjema, opredeljenima v členu 4 Direktive 2002/14.
Člen 4(2) Direktive 2002/14 določa, da obveščanje in posvetovanje vključujeta:
„(a)
obveščanje o najnovejšem in verjetnem razvoju dejavnosti in gospodarskem položaju podjetja ali obrata;
(b)
obveščanje in posvetovanje o položaju, strukturi in verjetnem razvoju zaposlovanja v podjetju ali obratu in o kakršnih koli predvidenih vnaprejšnjih ukrepih, zlasti kadar je zaposlovanje ogroženo;
(c)
obveščanje in posvetovanje o odločitvah, ki lahko povzročijo znatne spremembe v organizaciji dela ali v pogodbenih razmerjih, vključno z odločitvami, ki so vključene v določbe Skupnosti iz člena 9(1).“
Primerjava vsebine in obsega pravic predstavnikov delavcev do „obveščenosti“ in „posvetovanja“, določenih z Direktivo 2002/14 (glej točko 94 zgoraj), in tistih, ki ju v korist tožeče stranke določa okvirni sporazum (glej točko 117 zgoraj), ter področij posvetovanja in obveščanja, določenih s tema aktoma (glej točki 119 in 121 zgoraj), privede do sklepa, da okvirni sporazum pomeni izvajanje Direktive 2002/14, kar zadeva pravici tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja v njenem razmerju z ECB. Iz tega izhaja, da je ECB s tem, da je s tožečo stranko sklenila okvirni sporazum, v okviru svoje organizacijske avtonomije želela izpolniti posebno obveznost v smislu sodne prakse, navedene v točki 106 zgoraj, in sicer obveznost obveščanja in posvetovanja s predstavnikom delavcev, ki je določena z Direktivo 2002/14. Iz tega sledi, da ECB v zvezi s razmerjem s tožečo stranko načeloma zavezujejo pravila in načela, določena v tej direktivi.
Vendar je treba ugotoviti, kot zatrjuje ECB, da so v skladu s točko 1(a) okvirnega sporazuma iz njegovega področja uporabe izrecno izključena vprašanja glede agencijskih delavcev.
Zato se tožeča stranka v obravnavani zadevi prek okvirnega sporazuma ne more sklicevati na Direktivo 2002/14, saj se izpodbijani akt nanaša prav na položaj agencijskih delavcev.
Vendar tožeča stranka zatrjuje, da bi lahko v obravnavani zadevi uveljavila procesne pravice, zagotovljene z Direktivo 2002/14, kot se izvaja z okvirnim sporazumom, ker sprejetje izpodbijanega akta vpliva na položaj in interese uslužbencev ECB, ki niso agencijski delavci. Po mnenju tožeče stranke ima odločitev izvršilnega odbora, ki povzroča spremembo upravljanja in dodeljevanja agencijskih delavcev, znatne posledice za organizacijo dela, saj bi povzročila zlasti večjo delovno obremenitev zanje, ponavljajočo in pogosto obremenitev z usposabljanjem agencijskih delavcev, ki bodo lahko za ECB delali le omejen čas, ter novo opredelitev prioritet znotraj nalog uslužbencev, in pomeni „spremembo politike zaposlovanja“ v smislu točke 2(d) okvirnega sporazuma.
ECB trdi, da določbe točke 2(a) zajemajo le dejavnosti in projekte ECB, ki vplivajo na položaj ali interese njenih uslužbencev ter ukrepe, ki se „neposredno in posebej“ nanašajo nanje. Po njenem mnenju pa so posledice za položaj uslužbencev, ki jih navaja tožeča stranka, le posredne in hipotetične. Zato naj izpodbijani akt ne bi ne vseboval ne povzročal vsebinskih sprememb v smislu točke 2(a), drugi pododstavek, okvirnega sporazuma.
V zvezi s tem je treba navesti, da je GD „Človeški viri, proračun in organizacija“ v dopisu, ki ga je izvršilni odbor upošteval pri sprejetju izpodbijanega akta, res napovedal „dodaten strošek za ECB kot organizacijo[, ki bi bil posledica sprejetja izpodbijanega akta], saj bi se prenos znanja in trud, ki je potreben za usposabljanje agencijskih delavcev, povečal zaradi večje rotacije agencijskega osebja“, in predvideval, da bi lahko prišlo do nekaterih učinkov na položaj uslužbencev ECB. Vendar naj teh posledic ne bi bilo mogoče opredeliti kot spremembo zaposlovalne politike glede njih, kot spremembo pogodbenih razmerij, ki jih ti imajo z ECB, ali kot vsebinsko spremembo v njihovi organizaciji dela v smislu točke 2(a) okvirnega sporazuma.
Iz tega sledi, da tožeča stranka ne more uveljaviti procesnih jamstev, določenih z Direktivo 2002/14, ki se glede nje izvaja z okvirnim sporazumom, ob zatrjevanju, da sprejetje izpodbijanega akta povzroča spremembo položaja ali interesov uslužbencev ECB.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da se tožeča stranka v okviru sprejetja izpodbijanega akta ne more sklicevati na določbe Direktive 2002/14, kot se izvaja z okvirnim sporazumom, razen če je mogoče dokazati – kot trdi – da je treba šteti, da je njena vpletenost v razpravo z upravo ECB glede vprašanj, ki se nanašajo na agencijske delavce, namenjena natančnejši določitvi obsega okvirnega sporazuma in razširitvi njegove uporabe na agencijske delavce, kar bo preučeno v točkah od 130 do 142 spodaj.
– Status delovne skupine
Tožeča stranka zatrjuje, da je upravičena do procesnih pravic iz točke 2 okvirnega sporazuma, ker naj bi se te uporabljale za vprašanja v zvezi z agencijskimi delavci, in sicer v skladu z razpravo, ki jo je z ECB začela v okviru delovne skupine, ki jo označuje za „
ad hoc
sporazum“. Trdi še, da se s tem zatrjevanim „
ad hoc
sporazumom“ izvajajo določbe Direktive 2002/14.
ECB trdi, da ne obstaja nikakršen „
ad hoc
sporazum“, ki bi bil s tožečo stranko sklenjen glede vprašanj v zvezi z agencijskimi delavci, saj ob spoštovanju načela pravne varnosti sklepa samo pisne sporazume, ki jih stranke podpišejo. Ker pa ne obstaja sporazum, ki bi bil sprejet v ustrezni obliki, tožeča stranka ne more zatrjevati, da obstaja tak „
ad hoc
sporazum“. ECB poleg tega poudarja, da izmenjava stališč s tožečo stranko še ne pomeni, da se je prostovoljno spustila v postopek posvetovanja.
V zvezi s tem je treba navesti, da med strankama ni sporno, da sta se tožeča stranka in ECB na sestanku 29. januarja 2014 na predlog člana izvršilnega odbora ECB, odgovornega za kadrovske zadeve, dogovorili, da se ustanovi delovna skupina za vprašanja agencijskih delavcev (glej točko 5 zgoraj). Vsaka stranka je sestavila seznam tem za razpravo, med katerimi je bilo vprašanje najdaljšega trajanja dela agencijskih delavcev za ECB (glej tudi točko 56 zgoraj). Stranki sta se zavezali, da bosta članu izvršilnega odbora ECB, odgovornemu za kadrovske zadeve, predložili poročilo o ugotovitvah, do katerih bosta prišli po tej razpravi.
Taka izmenjava mnenj s tožečo stranko pomeni zavezo ECB, da tožečo stranko vključi v razpravo v zvezi s politiko institucije glede agencijskih delavcev in v določitev načel v zvezi s temi delavci, ki naj bi bila pojasnjena v skupnem poročilu o ugotovitvah, do katerih bi stranki prišli.
ECB se ne more veljavno sklicevati na napako obličnosti, in sicer na neobstoj pisne oblike in podpisov, da bi se izognila zavezam, ki jih je sprejela v razmerju do tožeče stranke. Kot namreč v bistvu trdi tožeča stranka, sta bila – čeprav ni bil podpisan noben dokument o ustanovitvi delovne skupine in ni bilo podeljeno nobeno posebno uradno pooblastilo – cilj in misija delovne skupine pisno določena, tako da je bila dejansko volja strank razpravljati o vprašanjih v zvezi s položajem agencijskih delavcev pri ECB, zlasti o vprašanju trajanja njihovega dela pri ECB, kar je jasno razvidno iz izmenjave dokumentov med njima, kot so seznami tem za obravnavo in poročila s sestankov (glej tudi točko 56 zgoraj). Zlasti iz poročil s sestanka delovne skupine z dne 18. februarja 2014 je namreč razvidno, da sta se tožeča stranka in uprava ECB dogovorili, da bosta skupaj opredelili skupna načela za upravljanje agencijskih delavcev pri ECB (položaj
de lege ferenda
).
Poleg tega to, da je bila delovna skupina ustanovljena na pobudo člana izvršilnega odbora, ki je odgovoren za kadrovske zadeve, in da je ta želel prejeti poročilo o ugotovitvah, do katerih bodo prišli sogovorniki, navedeni skupini daje posebno avtoriteto in omogoča potrditev polne zavezanosti ECB v razmerju do tožeče stranke, da se razprava v okviru delovne skupine konča, ne da bi institucija – ob neupoštevanju obstoja te razprave – odločila, da sprejme akt, ki se nanaša na eno od tem, ki spadajo prav v predmet razprave navedene skupine.
Poleg tega je treba ugotoviti, da gotovo drži, da iz raznih dokumentov, ki sta jih stranki izmenjali, ni razvidno, da sta ti želeli z ustanovitvijo delovne skupine januarja 2014 področje uporabe okvirnega sporazuma, vsaj občasno, razširiti na agencijske delavce.
Vendar kot pravilno poudarja tožeča stranka, dodatek k okvirnemu sporazumu z dne 23. marca 2011 v točki 2(e) določa možnost, da ECB in tožeča stranka občasno ustanovita odbore in delovne skupine za specifična vprašanja. Ta določba okvirnega sporazuma torej določa pravno podlago za ustanovitev delovnih skupin, kot je, v obravnavanem primeru, delovna skupina, oblikovana januarja 2014 za vprašanja v zvezi z agencijskimi delavci.
Poleg tega je treba navesti, da je ECB tožečo stranko priznala kot socialno partnerico, o čemer priča okvirni sporazum. ECB torej ne more zanikati, da je tožeča stranka v delovni skupini nastopala kot sindikat, katerega statutarni cilj je prav zaščita kolektivnih interesov oseb, ki so zaposlene zlasti pri ECB ali delajo zanjo. Ker je ECB pravici do obveščenosti in posvetovanja tožeči stranki priznala z okvirnim sporazumom, ji teh pravic ne more odreči glede vprašanj, ki so predmet razprave znotraj delovne skupine, ne da bi odvzela smisel sodelovanju tožeče stranke v navedeni skupini.
Iz tega je treba sklepati, da sta stranki s tem, da sta začeli socialni dialog glede vprašanj, zajetih z izpodbijanim aktom, posredno želeli razširiti pravici tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja, ki izhajata iz okvirnega sporazuma, na vprašanja v zvezi z agencijskimi delavci, vsaj do konca dela delovne skupine, ustanovljene januarja 2014. Ker izpodbijani akt spada v okvir splošne politike ECB glede zmanjševanja uporabe agencijskih delavcev pri njej, kot je razvidno iz točke 27 zgoraj, je treba šteti, da se zanj uporablja točka 2(a) okvirnega sporazuma, ker vsebuje ukrepe, ki povzročajo spremembe delovnih razmerij med ECB in agencijskimi delavci ter politike njihovega zaposlovanja v instituciji v smislu te določbe.
V teh okoliščinah ni treba preučiti, ali je mogoče šteti, da ustanovitev delovne skupine v obravnavanem primeru pomeni neposredno izvajanje določb Direktive 2002/14 v zvezi s tožečo stranko kot predstavnico agencijskih delavcev.
Zato tožeča stranka, kot je razvidno iz točke 65 zgoraj, ima pravni interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta, da zaščiti svoje procesne pravice. Razlog za nedopustnost, ki se nanaša na neobstoj pravnega interesa tožeče stranke, je zato treba zavrniti.
Zato je treba preučiti, ali je ECB v obravnavanem primeru kršila tako priznane pravice tožeče stranke, kot ta zatrjuje.
– Kršitev pravic tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja
Po navedbah tožeče stranke je ECB kršila njene pravice, kot izhajajo iz okvirnega sporazuma in razprave, v katero se je spustila z ECB v okviru delovne skupine, prvič, ker tožeča stranka ni prejela informacij, ki bi ji morale biti sporočene v zvezi s predlogom odločitve, kakršna izhaja iz izpodbijanega akta, drugič, ker tožeča stranka ni bila povabljena v postopek zgodnjega sodelovanja, in tretjič, ker je bil izpodbijani akt, ki spada v pooblastilo delovne skupine, sprejet, ne da bi ECB počakala na končno poročilo te skupine. Tako naj bi ECB kršila socialni dialog in dobro vero, ki bi jo kot socialni partner tožeči stranki morala zagotoviti.
ECB ne izpodbija, da je bil izpodbijani akt sprejet, ne da bi izvršilni odbor počakal na poročilo delovne skupine. Ne izpodbija niti tega, da se je predmet te delovne skupine zlasti nanašal na vprašanje trajanja najema agencijskih delavcev pri ECB, kar je prav predmet izpodbijanega akta, kot je potrdila na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča.
Da pa se zagotovi polni učinek pravice do obveščenosti in posvetovanja, ki izhaja iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah, kot je natančneje določen z Direktivo 2002/14, ki se izvaja z okvirnim sporazumom, kot je bil z ustanovitvijo delovne skupine razširjen na agencijske delavce, bi morala ECB tožeči stranki dati dostop do vseh upoštevnih informacij v zvezi z izpodbijanim aktom pred njegovim sprejetjem, da bi ji omogočila pripravo ustreznega odgovora na spremembo politike institucije glede agencijskih delavcev, ki jo vsebuje ta akt, in organiziranje morebitnega posveta na to temo, ali tožeči stranki vsaj dati možnost, da poda svoje mnenje v okviru delovne skupine in tako sodeluje pri sprejetju odločitve, ki bi lahko imela posledice za osebe, katerih interese ščiti.
V zvezi s tem je treba še poudariti, kot opozarja tožeča stranka in kot je razvidno iz cilja okvirnega sporazuma, kot je določen v njegovi točki 2(b) (glej točko 118 zgoraj), da ni namen pravice tožeče sindikalne organizacije do obveščenosti in posvetovanja, da socialna partnerja dosežeta soglasje o vprašanju, za katero veljajo ta procesna jamstva, temveč le ustvarjanje priložnosti, da sindikalna organizacija vpliva na odločanje. Kot je razvidno iz sodne prakse, gre za skromnejšo obliko sodelovanja pri odločanju, saj nikakor ne zajema obveznosti uprave, da sledi podanim pripombam, temveč je zainteresiranim osebam dana možnost, da prek predstavnika, ki ščiti njihove interese, izrazijo mnenje pred sprejetjem ali spremembo splošnih aktov, ki se nanašajo nanje (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. novembra 2003, Cerafogli in Poloni/ECB,
T‑63/02
,
EU:T:2003:308
, točka
in navedena sodna praksa ter točka 24), pri čemer morajo zlasti imeti v celotnem postopku sprejemanja takih aktov dostop do vseh upoštevnih informacij, da se sindikalni organizaciji, kakršna je tožeča stranka, omogoči sodelovanje v postopku posvetovanja, ki bo kar najbolj popolno in učinkovito (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 4. maja 2016, Andres in drugi/ECB,
T‑129/14 P
,
EU:T:2016:267
, točka
).
Uprava mora obveznost posvetovanja, da ne bi bil ogrožen polni učinek te obveznosti, upoštevati vsakokrat, ko bi lahko posvetovanje s predstavniki delavcev vplivalo na vsebino akta, ki bo sprejet (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. novembra 2003, Cerafogli in Poloni/ECB,
T‑63/02
,
EU:T:2003:308
, točka
).
Iz tega izhaja, da ECB s tem, da je sprejela izpodbijani akt, ne da bi predhodno vključila tožečo stranko, čeprav predmet tega akta spada v predmet razprave delovne skupine, in ne da bi počakala na poročilo te delovne skupine, ni spoštovala pravic tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja, ki spadajo med njene prerogative sindikalne organizacije, ki predstavlja zainteresirane osebe, kar je v nasprotju s členom 27 Listine o temeljnih pravicah, kot je natančneje določen z Direktivo 2002/14, ki se izvaja z okvirnim sporazumom, kot je bil z ustanovitvijo delovne skupine razširjen na agencijske delavce.
Tega sklepa ne more ovreči trditev ECB, da je bil izpodbijani akt – da bi se zagotovilo dobro upravljanje – sprejet zaradi priprave na prihodnjo spremembo AÜG, ki bi se ji morala ECB vsekakor prilagoditi.
Kot je bilo namreč ugotovljeno v točkah od 29 do 32 zgoraj, ni mogoče šteti, da je bil izpodbijani akt sprejet zgolj za pripravo na prihodnjo spremembo AÜG.
Prvi tožbeni razlog je torej treba sprejeti, ne da bi bilo treba preučiti očitke tožeče stranke, ki se nanašajo na kršitev Direktive 2008/104, ali odločiti o dopustnosti teh očitkov, ki jo ECB izpodbija. Zato je treba izpodbijani akt razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi tožbeni razlog.
Odškodninski zahtevek
Tožeča stranka trdi, da ji je nastala nepremoženjska škoda, ki jo je mogoče ločiti od nezakonitosti, na kateri temelji razglasitev ničnosti, in je ni mogoče v celoti povrniti s to razglasitvijo ničnosti, ter zahteva plačilo odškodnine v višini 15.000 EUR. Trdi, da je bil njen status socialne partnerice zanikan, ker je bil izpodbijani akt sprejet, ne da bi se upošteval socialni dialog. Poudarja, da je predlagala umik in zadržanje izpodbijanega akta do zaključka del delovne skupine.
ECB trdi, da glede na to, da je tožba nedopustna in neutemeljena, ne obstaja nikakršna pravna podlaga za odškodninski zahtevek.
Najprej je treba spomniti, da je na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, zavezana nadomestiti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. Vendar v skladu s tretjim odstavkom tega člena in z odstopanjem od drugega odstavka ECB v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim redom držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki jo je povzročila sama ali so jo povzročili njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti.
Iz ustaljene sodne prakse, ki se
mutatis mutandis
uporablja za nepogodbeno odgovornost ECB, določeno v členu 340, tretji odstavek, PDEU, je razvidno, da morajo biti za uveljavitev nepogodbene odgovornosti Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU zaradi nezakonitega ravnanja njenih organov izpolnjeni vsi pogoji, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam, obstoj škode ter obstoj vzročne zveze med zatrjevanim ravnanjem in uveljavljano škodo (glej sodbe z dne 27. novembra 2007, Pitsiorlas/Svet in ECB,
T‑3/00 in T‑337/04
,
EU:T:2007:357
, točka
in navedena sodna praksa; z dne 23. maja 2014, European Dynamics Luxembourg/ECB,
T‑553/11
, neobjavljena,
EU:T:2014:275
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 7. oktobra 2015, Accorintiin drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je iz točke 148 zgoraj razvidno, da je izpodbijani akt nezakonit, ker je bil sprejet ob neupoštevanju pravic tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja, s čimer je bil kršen člen 27 Listine o temeljnih pravicah, kot je natančneje določen z Direktivo 2002/14, ki se izvaja z okvirnim sporazumom, kot je bil z ustanovitvijo delovne skupine razširjen na agencijske delavce.
Ne da bi bilo treba odločiti o vprašanju, ali tako nezakonito ravnanje ECB pomeni dovolj resno kršitev v smislu sodne prakse (sodba z dne 4. julija 2000, Bergaderm in Goupil/Komisija,
C‑352/98 P
,
EU:C:2000:361
, točka
) oziroma ali so izpolnjeni drugi pogoji za uveljavitev nepogodbene odgovornosti ECB, kot so navedeni v točki 155 zgoraj, je treba ugotoviti, da tudi če bi bilo tako, razglasitev ničnosti izpodbijanega akta – v nasprotju s trditvami tožeče stranke – pomeni primerno in zadostno odškodnino za nepremoženjsko škodo, ki naj bi nastala zaradi neupoštevanja socialnega dialoga in njenega statusa socialne partnerice.
Ker je namreč nepremoženjska škoda, ki jo zatrjuje tožeča stranka, posledica nezakonitosti izpodbijanega akta, v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da je taka škoda zadostno odpravljena s tem, da sodišče ugotovi navedeno nezakonitost, razen če socialni partner dokaže, da mu je nastala nepremoženjska škoda, ki jo je mogoče ločiti od nezakonitosti, na kateri temelji razglasitev ničnosti, in je ni mogoče v celoti povrniti s to razglasitvijo ničnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 28. maja 2013, Abdulrahim/Svet in Komisija,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 6. junija 2006, Girardot/Komisija,
T‑10/02
,
EU:T:2006:148
, točka
in navedena sodna praksa).
Tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza za svojo trditev, da je nepremoženjsko škodo, ki naj bi ji nastala, v obravnavanem primeru mogoče ločiti od nezakonitosti izpodbijanega akta.
Razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pa povzroči, da mora ECB na podlagi člena 266 PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe, in začeti ali nadaljevati socialni dialog s tožečo stranko glede vprašanja, ki je bilo predmet izpodbijanega akta, s čimer bo v celoti odpravljena nepremoženjska škoda, ki jo zatrjuje tožeča stranka in ki izhaja iz neupoštevanja socialnega dialoga in njenega statusa socialne partnerice.
Odškodninski zahtevek je zato treba zavrniti.
Stroški
Če vsaka stranka uspe samo deloma, lahko Splošno sodišče v skladu s členom 134(3) Poslovnika odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Vendar lahko Splošno sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
V obravnavani zadevi ECB ni uspela glede predloga za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta, medtem ko tožeča stranka ni uspela s svojim odškodninskim zahtevkom. V teh okoliščinah je treba odločiti, da ECB poleg svojih stroškov nosi tri četrtine stroškov tožeče stranke, ki pa nosi četrtino svojih stroškov.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:

1.
Odločba izvršilnega odbora Evropske centralne banke (ECB) z dne 20. maja 2014 o omejitvi najdaljšega trajanja dela istega agencijskega delavca, ki za ECB opravlja administrativne in tajniške naloge, na dve leti se razglasi za nično.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
ECB nosi svoje stroške in tri četrtine stroškov Organizacije uslužbencev evropskih in mednarodnih institucij v Zvezni republiki Nemčiji (IPSO). IPSO nosi četrtino svojih stroškov.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. decembra 2016.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

Postopek in predlogi strank

Pravo

1. Dopustnost

Neobstoj izpodbojnega akta

Neobstoj neposrednega in posamičnega vpliva na interese tožeče stranke

Neobstoj pravnega interesa

Nespoštovanje roka za vložitev tožbe

2. Vsebinska presoja

Predlog za razglasitev ničnosti

Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do obveščenosti in posvetovanja, kot je določena s členom 27 Listine o temeljnih pravicah in z Direktivo 2002/14 ter kot je bila natančneje opredeljena in izvajana z okvirnim sporazumom in zatrjevanim „
ad hoc
sporazumom“, ter kršitev tega „
ad hoc
sporazuma“ in okvirnega sporazuma

– Člen 27 Listine o temeljnih pravicah

– Direktiva 2002/14

– Okvirni sporazum

– Status delovne skupine

– Kršitev pravic tožeče stranke do obveščenosti in posvetovanja

Odškodninski zahtevek

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.