CELEX: 62021CJ0494
Prejudiciële verwijzing
Elektronischecommunicatienetwerken en -diensten
Universele dienst en gebruikersrechten
Richtlijn 2002/22/EG (‚universeledienstrichtlijn’)
Artikel 12
Berekening van de kosten en financiering van de universeledienstverplichtingen
Enige aanbieder van de universele dienst en meerdere aanbieders van telecommunicatiediensten die op de markt actief zijn
Bepaling van onredelijke last

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 51).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Eircom Limited, die in 2003 is aangewezen als enige exploitant voor het aanbieden van de universele dienst in Ierland, en de Commission for Communications Regulation (regelgevende instantie voor telecommunicatie, Ierland) (hierna: „reguleringscommissie”), over de weigering van die reguleringscommissie om Eircom een financiering te verlenen ter dekking van de beweerdelijk onredelijke last die voor deze vennootschap voortvloeit uit de nettokosten van haar universeledienstverplichtingen.

Toepasselijke bepalingen

Recht van de Unie
De overwegingen 4, 18 en 21 van de universeledienstrichtlijn luiden als volgt:
„(4)      Het waarborgen van de universele dienst (dit is het tegen een betaalbare prijs voorzien in een vastgesteld minimumaantal diensten voor alle eindgebruikers) kan inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Het vergoeden van de ondernemingen die worden aangewezen om onder zulke omstandigheden in dergelijke diensten te voorzien, hoeft evenwel niet tot concurrentieverstoring te leiden indien de specifieke nettokosten van de aangewezen ondernemingen worden vergoed en de nettolast gecompenseerd wordt op een uit mededingingsoogpunt neutrale wijze.
[...]
(18)      De lidstaten moeten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten normale commerciële normen vallen. Het is belangrijk ervoor te zorgen dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen juist worden berekend en dat de financiering een zo gering mogelijk verstorend effect heeft op de markt en op ondernemingen, en verenigbaar is met de artikelen [107 en 108 VWEU].
[...]
(21)      Ingeval een universeledienstverplichting een onredelijke last voor de onderneming vormt, moeten de lidstaten regelingen voor een efficiënte dekking van de nettokosten kunnen invoeren. Het gebruik van overheidsmiddelen is één methode voor het dekken van de  nettokosten van universeledienstverplichtingen. Het is eveneens redelijk bewezen nettokosten op een transparante wijze te verhalen op alle gebruikers door middel van heffingen op de ondernemingen. De lidstaten zouden in staat moeten zijn om de nettokosten van verschillende elementen van de universele dienst te financieren met behulp van verschillende regelingen en/of om de nettokosten van enkele of alle elementen te financieren door middel van een van de regelingen of een combinatie van beide. In het geval van kostendekking door middel van heffingen op de ondernemingen moeten de lidstaten zorgen dat de verdelingswijze op objectieve en niet-discriminerende criteria is gebaseerd en in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel belet niet dat lidstaten nieuwkomers kunnen vrijstellen zolang deze geen significante positie op de markt hebben verworven. De toegepaste financieringsregeling moet waarborgen dat de marktpartijen alleen bijdragen aan de financiering van universeledienstverplichtingen en niet aan andere activiteiten die niet direct samenhangen met het vervullen van universeledienstverplichtingen. De dekkingsmechanismen moeten in elk geval voldoen aan de beginselen van het Gemeenschapsrecht en, in het bijzonder in het geval van een gezamenlijke financieringsregeling, aan de beginselen van niet-discriminatie en evenredigheid. [...]”
In artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer en doelstellingen”, is in lid 1 bepaald:
„Binnen het kader van richtlijn 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33)] heeft deze richtlijn betrekking op het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten aan eindgebruikers. Doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Gemeenschap diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn, en maatregelen vast te stellen voor situaties waarin de markt niet op bevredigende wijze in de behoeften van eindgebruikers voorziet.”
Artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, met het opschrift „Beschikbaarheid van de universele dienst”, luidt:
„De lidstaten bepalen de meest efficiënte en geschikte wijze om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid. Zij trachten verstoring van de markt, met name het aanbieden van diensten tegen prijzen of onder andere voorwaarden die afwijken van normale commerciële voorwaarden, tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen.”
Artikel 8 van deze richtlijn, met het opschrift „Aanwijzing van ondernemingen”, bepaalt:
„1.      De lidstaten kunnen een of meer ondernemingen aanwijzen teneinde de aanbieding van de universele dienst als omschreven in de artikelen 4, 5, 6 en 7 en, waar van toepassing, artikel 9, lid 2, te waarborgen, zodat het gehele nationale grondgebied kan worden bestreken. De lidstaten kunnen verschillende ondernemingen of groepen van ondernemingen aanwijzen die verschillende onderdelen van de universele dienst aanbieden en/of verschillende gedeelten van het nationale grondgebied bestrijken.
2.      Wanneer de lidstaten voor het gehele grondgebied of een gedeelte daarvan ondernemingen aanwijzen die met universeledienstverplichtingen worden belast, hanteren zij daartoe een efficiënt, objectief, doorzichtig en niet-discriminerend aanwijzingssysteem waarin geen enkele onderneming a priori van aanwijzing is uitgesloten. Deze aanwijzingsmethoden zorgen ervoor dat de universele dienst op een kosteneffectieve wijze wordt aangeboden en kan worden gebruikt als middel om de nettokosten van de universeledienstverplichting te bepalen in overeenstemming met artikel 12.”
Artikel 12 van de universeledienstrichtlijn, met als opschrift „Kostenberekening van de universeledienstverplichtingen”, luidt als volgt:
„1.      Wanneer de nationale regelgevende instanties van oordeel zijn dat het aanbieden van de universele dienst als omschreven in de artikelen 3 tot en met 10 een onredelijke last kan vormen voor ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst aan te bieden, berekenen zij de nettokosten voor het aanbieden van die dienst.
De nationale regelgevende instanties zullen daartoe:
a)      de nettokosten van de universeledienstverplichting berekenen, rekening houdend met eventuele marktvoordelen die voor een aangewezen onderneming uit het aanbieden van de universele dienst voortvloeien, overeenkomstig bijlage IV, deel A; of
b)      gebruikmaken van de nettokosten van het aanbieden van de universele dienst als vastgesteld door een aanwijzingssysteem overeenkomstig artikel 8, lid 2.
2.      De kostenramingen en/of de andere gegevens die als basis dienen voor de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen zoals bedoeld in lid 1, onder a), worden gecontroleerd of geverifieerd door de nationale regelgevende instantie of een instantie die onafhankelijk is van de betrokken partijen en door de nationale regelgevende instantie is gemachtigd. De resultaten van de kostenberekening en de conclusies van de controle zijn voor het publiek beschikbaar.”
Artikel 13 van deze richtlijn, met als opschrift „Financiering van de universeledienstverplichtingen”, luidt als volgt:
„1.      Indien de nationale regelgevende instanties, op grond van de nettokostenberekening bedoeld in artikel 12 vaststellen dat een onderneming een onredelijke last wordt opgelegd, kunnen de lidstaten op verzoek van een aangewezen onderneming besluiten:
a)      een mechanisme in te voeren waarmee die onderneming voor de vastgestelde nettokosten onder transparante voorwaarden uit publieke middelen [wordt] gecompenseerd, en/of
b)      de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te verdelen onder de aanbieders van elektronische communicatienetwerken en ‑diensten.
2.      Indien de nettokosten worden gedeeld overeenkomstig lid 1, onder b), voeren de lidstaten een gezamenlijke financieringsregeling in die wordt beheerd door de nationale regelgevende instantie of door een van de begunstigden onafhankelijk orgaan onder supervisie van de nationale regelgevende instantie. Alleen de nettokosten, als bepaald in overeenstemming met artikel 12, van de in de artikelen 3 tot en met 10 vastgelegde verplichtingen kunnen worden gefinancierd.
3.      Bij een gezamenlijke financieringsregeling worden de beginselen van transparantie, minimale verstoring van de markt, niet-discriminatie en evenredigheid in acht genomen, overeenkomstig de beginselen van bijlage IV, deel B. De lidstaten kunnen beslissen geen bijdrage te vragen van ondernemingen waarvan de nationale omzet onder een bepaalde grens blijft.
4.      Eventuele onkosten in verband met de deling van de kosten van universeledienstverplichtingen worden voor iedere onderneming gespecificeerd en afzonderlijk bepaald. Die onkosten mogen niet worden aangerekend aan of geïnd van ondernemingen die geen diensten verlenen op het grondgebied van de lidstaat die de gezamenlijke financieringsregeling heeft ingesteld.”
Bijlage IV bij deze richtlijn, met als opschrift „Berekening van eventuele nettokosten van universeledienstverplichtingen en instelling van een regeling voor kostendekking of gezamenlijke financiering overeenkomstig de artikelen 12 en 13”, bevat een deel A, met als opschrift „Berekening van de nettokosten”, dat bepaalt:
„Onder universeledienstverplichtingen worden de verplichtingen verstaan die een lidstaat een onderneming oplegt in verband met het aanbieden van een netwerk en dienst in een bepaald geografisch gebied, indien nodig inclusief gemiddelde prijzen in dat geografische gebied voor het aanbieden van die dienst of het aanbieden van specifieke tariefopties voor consumenten met lage inkomens of met bijzondere sociale behoeften.
De nationale regelgevende instanties onderzoeken alle middelen voor geschikte stimulansen om (al dan niet aangewezen) ondernemingen aan te zetten tot een kostenefficiënte vervulling van universeledienstverplichtingen. Bij de berekening wordt ervan uitgegaan dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen het verschil vormen tussen de nettokosten voor een aangewezen onderneming van het werken met universeledienstverplichtingen en het werken zonder universeledienstverplichtingen. [...] Er dient gepaste aandacht te worden geschonken aan de juiste raming van de kosten die een aangewezen onderneming zou hebben vermeden, indien er geen universeledienstverplichting zou zijn. Bij het berekenen van de nettokosten moeten de voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, van de universele dienst voor de exploitant in aanmerking worden genomen.
De berekening wordt gebaseerd op de kosten die toe te schrijven zijn aan:
i)      elementen van de diensten die slechts met verlies of op voorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen kunnen worden geleverd.
Deze categorie kan elementen van de dienst omvatten zoals de toegang tot alarmtelefoondiensten, aanbieding van bepaalde openbare betaaltelefoons, verstrekking van bepaalde diensten of apparaten voor gehandicapten, enz.;
ii)      specifieke eindgebruikers of groepen van eindgebruikers die, rekening houdend met de kosten van het aanbieden van het gespecificeerde netwerk en de gespecificeerde dienst, het gegenereerde inkomen en geografische prijsgemiddelden die door de lidstaat zijn opgelegd, slechts met verlies of op voorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen kunnen worden bediend.
Deze categorie omvat die eindgebruikers of groepen van eindgebruikers die zonder de verplichting tot het aanbieden van de universele dienst niet zouden worden bediend door een commerciële exploitant.
De nettokosten van specifieke aspecten van universeledienstverplichtingen worden afzonderlijk berekend, teneinde dubbeltelling van bepaalde directe of indirecte voordelen en kosten te vermijden. De totale nettokosten van universeledienstverplichtingen voor een onderneming worden berekend als de som van de nettokosten die uit de specifieke componenten van universeledienstverplichtingen voortvloeien, rekening houdend met alle immateriële voordelen. De bevoegdheid voor het verifiëren van de nettokosten berust bij de nationale regelgevende instantie.”
Artikel 1, punten 1 en 7, van richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 tot wijziging van richtlijn 2002/22/EG, richtlijn 2002/58/EG betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlĳke levenssfeer in de sector elektronische communicatie en verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (PB 2009, L 337, blz. 11), met als opschrift „Wijzigingen van richtlijn [2002/22] (universeledienstrichtlijn)”, bepaalt:
„Richtlijn [2002/22] (universeledienstrichtlijn) wordt als volgt gewijzigd:
1)      Artikel 1 wordt vervangen door:
‚
Artikel 1
Onderwerp en werkingssfeer
1.      Binnen het kader van richtlijn [2002/21] (kaderrichtlijn) heeft deze richtlijn betrekking op het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten aan eindgebruikers. Doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele [Unie] diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn, en maatregelen vast te stellen voor situaties waarin de markt niet op bevredigende wijze in de behoeften van eindgebruikers voorziet. De richtlijn bevat tevens bepalingen betreffende bepaalde aspecten van eindapparatuur, onder meer bepalingen bedoeld om de toegang van eindgebruikers met een handicap te vergemakkelijken.
[...]’
[...]
7)      In artikel 8 wordt het volgende lid 3 toegevoegd:
‚3.      Wanneer een overeenkomstig lid 1 aangewezen onderneming voornemens is een belangrijk deel of het geheel van haar netwerk voor lokale toegang af te stoten naar een afzonderlijke juridische entiteit met een ander eigenaarschap, stelt zij de nationale regelgevende instantie daarvan tijdig op de hoogte zodat die instantie het effect van de geplande transactie kan afwegen op de levering van toegang op vaste locaties en van telefoondiensten overeenkomstig artikel 4. De nationale regelgevende instantie kan in dit verband voorwaarden opleggen overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2002/20/EG (machtigingsrichtlijn).’”
Artikel 4 van richtlijn 2009/136, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt in lid 1, eerste alinea:
„De lidstaten dienen uiterlijk op 25 mei 2011 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en bekend te maken, die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de [Europese] Commissie onverwijld de tekst van die bepalingen mede.”
Er moet worden opgemerkt dat de wijzigingen die bij artikel 1, punten 1 en 7, van richtlijn 2009/136 zijn aangebracht in artikel 1, lid 1, en in artikel 8 van de universeledienstrichtlijn geen gevolgen hebben voor het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter.

Iers recht
De European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [regeling van de Europese Gemeenschappen inzake elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universele dienst en gebruikersrechten) van 2011] (S.I. nr. 337; hierna: „nationale regeling inzake de universele dienst”), bevat een artikel 11, met als opschrift „Berekening van de kosten van de universeledienstverplichtingen”, dat bepaalt:
„(1)      Wanneer een onderneming die is aangewezen als onderneming die een [universeledienstverplichting] heeft, financiering wenst te verkrijgen voor de nettokosten van de uitvoering van deze verplichting, kan zij bij de regelgevende instantie een schriftelijk verzoek indienen om een dergelijke financiering te verkrijgen.
(2)      Een verzoek krachtens lid 1 moet vergezeld zijn van informatie ter ondersteuning ervan die de regelgevende instantie redelijkerwijs kan vragen met het oog op lid 3. De gegevens kunnen alle perioden betreffen die door de regelgevende instantie kunnen worden vastgesteld.
(3)      Op basis van de informatie die zij toereikend acht om de in dit lid bedoelde vaststelling te kunnen verrichten, waaronder die welke krachtens lid 2 is verstrekt, bepaalt de regelgevende instantie of een verplichting als bedoeld in lid 1 voor de betrokken onderneming een onredelijke last kan vormen.
(4)      Wanneer de regelgevende instantie vaststelt dat een verplichting als bedoeld in lid 1 een onredelijke last kan vormen, berekent zij de nettokosten van de uitvoering van deze verplichting op basis van:
a)      de nettokosten, rekening houdend met het eventuele commerciële voordeel voor de onderneming, berekend overeenkomstig de aanwijzingen in bijlage 2, deel A,
of
b)      in voorkomend geval, de nettokosten bepaald door een aanwijzingsmethode overeenkomstig artikel 7, lid 3.
(5)      Een aangewezen onderneming zoals bedoeld in lid 1 verstrekt de informatie die de regelgevende instantie redelijkerwijs vraagt met het oog op lid 4.
(6)      Wanneer de regelgevende instantie heeft vastgesteld dat een verplichting als bedoeld in lid 1 geen onredelijke last vormt, stelt zij de betrokken onderneming zodra dit redelijkerwijs mogelijk is in kennis van die vaststelling, alsook van de redenen daarvoor.
[...]”
Artikel 12 van de nationale regeling inzake de universele dienst, met als opschrift „Financiering van de universeledienstverplichtingen”, luidt als volgt:
„(1)      wanneer de regelgevende instantie op basis van de berekening van de nettokosten als bedoeld in artikel 11 oordeelt dat de nettokosten van de uitvoering van een [universeledienstverplichting] voor een onderneming een onredelijke last vormen, verdeelt zij de nettokosten van de universeledienstverplichting over de aanbieders van elektronischetelecommunicatienetwerken en -diensten.
(2)      De regelgevende instantie voert een gezamenlijke financieringsregeling in die wordt beheerd door haarzelf of door een orgaan dat onafhankelijk is van de aangewezen ondernemingen en dat onder toezicht van de regelgevende instantie staat. Alleen de nettokosten van [universeledienstverplichtingen] die zijn berekend overeenkomstig artikel 11 kunnen worden gefinancierd.
(3)      Een overeenkomstig lid 2 ingevoerde gezamenlijke financieringsregeling eerbiedigt de beginselen van transparantie, minimale verstoring van de markt, non-discriminatie en evenredigheid [...]. De regelgevende instantie kan ervoor kiezen geen bijdragen te vragen aan ondernemingen waarvan de geverifieerde nationale omzet lager is dan het bedrag dat zij van tijd tot tijd kan vaststellen, rekening houdend met eventuele standpunten die haar worden meegedeeld in het kader van eventuele raadplegingen overeenkomstig artikel 26.
[...]”
Op 31 mei 2011 heeft de reguleringscommissie beschikking 04/11 gepubliceerd, bestaande uit een reeks genummerde beschikkingen waarin de beginselen en methoden voor de berekening van de nettokosten en de inkomsten van de universeledienstverplichting zijn vermeld alsook de beginselen en methoden voor de berekening van andere inkomsten uit deze verplichting en de manier waarop moet worden vastgesteld of er sprake is geweest van een onredelijke last voor de aanbieder van de universele dienst als gevolg van de nettokosten.
De genummerde beschikkingen 38 tot en met 41 luiden als volgt:
„38.      Om te kunnen spreken van een onredelijke last voor een [aanbieder van de universele dienst], moet aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:
i.      er moeten rechtstreekse, verifieerbare en geverifieerde nettokosten zijn;
ii.      de winsten van de [universeledienstverplichting] mogen niet hoger zijn dan de nettokosten (dat wil zeggen dat er positieve nettokosten moeten worden vastgesteld);
iii.      deze positieve nettokosten zijn a) substantieel vergeleken met de administratiekosten van een verdelingsmechanisme, en leiden b) tot een aanzienlijk concurrentienadeel voor een [aanbieder van de universele dienst].
39.      Indien de positieve nettokosten vrij laag zijn, zal [de regelgevende instantie] op basis van de geverifieerde kosten van de [universeledienstverplichting] vaststellen of het al dan niet gerechtvaardigd is om de [universeledienstverplichting] te financieren, rekening houdend met de administratiekosten van het invoeren en exploiteren van een gezamenlijke financieringsregeling (vergeleken met de positieve nettokosten van de [universeledienstverplichting]) en rekening houdend met de onevenredigheid tussen deze kosten en een netto-overdracht aan een [aanbieder van de universele dienst].
40.      Indien de positieve nettokosten niet vrij laag zijn, zal [de regelgevende instantie] beoordelen of deze nettokosten al dan niet een aanzienlijke invloed hebben op de winstgevendheid van een [aanbieder van de universele dienst] en/of zijn vermogen om een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal te behalen; en
41.      Indien de positieve nettokosten een aanzienlijke invloed hebben op de winstgevendheid van een [aanbieder van de universele dienst], zal [de regelgevende instantie] beoordelen of dergelijke nettokosten al dan niet een aanzienlijke invloed hebben op het vermogen van een [aanbieder van de universele dienst] om in de toekomst op gelijke voet te concurreren met zijn concurrenten.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Eircom is de historische monopoliehouder op de Ierse telecommunicatiemarkt. Deze onderneming is in 2003 door de reguleringscommissie aangewezen als enige aanbieder van de universele dienst. Volgens de verwijzende rechter is Eircom in Ierland de enige exploitant die toegang op vaste locaties, spraakdiensten en openbare telefooncellen aanbiedt.
Ingevolge de verzoeken die Eircom op grond van artikel 11 van de nationale regeling inzake de universele dienst heeft ingediend tot financiering van de nettokosten van de universeledienstverplichting en, overeenkomstig artikel 12 van deze nationale regeling, tot verdeling van de kosten van de universeledienstverplichtingen over de verschillende exploitanten die op de markt actief zijn, heeft de reguleringscommissie op 18 april 2019 vijf beschikkingen (hierna: „litigieuze beschikkingen”) gegeven, waarbij zij heeft geoordeeld dat de nettokosten van de universeledienstverplichtingen van Eircom in de jaren tussen 2010 en 2015 geen onredelijk last voor haar vormden. Bijgevolg heeft de reguleringscommissie met de litigieuze beschikkingen geweigerd gebruik te maken van de gezamenlijke financieringsregeling bedoeld in artikel 12.
De verwijzende rechter, bij wie beroep is ingesteld tegen de litigieuze beschikkingen, heeft vastgesteld dat daaruit blijkt dat de reguleringscommissie heeft berekend dat de nettokosten van de op Eircom rustende universeledienstverplichtingen over de vijf betrokken jaren net onder de 43 miljoen EUR lagen. De door deze onderneming behaalde winst vóór aftrek van rente en belastingen in de onderzochte periode bedroeg 1,397 miljard EUR voor haar activiteiten op vaste lijnen.
De reguleringscommissie heeft zich in elk van de litigieuze beschikkingen gebaseerd op een
Unfair Burden Report
(rapport over de onredelijke last) dat op haar verzoek is opgesteld door een adviesbureau. Voor wat de in beschikking 38 genoemde voorwaarden betreft, zou Eircom volgens deze rapporten voor elk van de betrokken jaren positieve nettokosten dragen, zouden de voordelen die voor deze onderneming uit haar universeledienstverplichtingen voortvloeien, niet opwegen tegen de nettokosten daarvan en zouden de positieve nettokosten substantieel zijn vergeleken met de administratieve kosten van een gezamenlijke financieringsregeling.
Wat de door beschikking 40 vereiste beoordeling betreft, blijkt uit deze rapporten dat de rentabiliteit van Eircom en de mogelijkheid voor deze onderneming om een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen te behalen, in de desbetreffende periode niet aanzienlijk zijn beïnvloed door de nettokosten van haar universeledienstverplichtingen.
Het in die rapporten gehanteerde en door de reguleringscommissie goedgekeurde criterium om te bepalen of Eircom een redelijk rendement kon behalen zou de vergelijking zijn geweest tussen enerzijds het rendement op het geïnvesteerde vermogen (hierna: „ROCE”) in verhouding tot het financiële resultaat van Eircom en anderzijds de gereguleerde gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet, die eerder door de reguleringscommissie zou zijn vastgesteld. Wat bijvoorbeeld de activiteiten inzake vaste telefonie van Eircom betreft, zou het ROCE, rekening houdend met de nettokosten van haar universeledienstverplichtingen, voor elk van de onderzochte jaren de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet hebben overschreden. Gezien de relevante bevindingen blijkt uit diezelfde rapporten dat de nettokosten van Eircom voor de periode waarop haar verzoeken om financiering betrekken hadden, niet buitensporig waren gelet op haar vermogen om die last te dragen.
Volgens de verwijzende rechter heeft het bovengenoemde adviesbureau verklaard dat het bij het opstellen van de rapporten over de onderzochte periode dan ook niet uit hoofde van beschikking 41 had beoordeeld of de nettokosten van de op Eircom rustende universeledienstverplichtingen van invloed waren geweest op haar vermogen om in de toekomst op gelijke voet te concurreren met haar concurrenten op de betrokken markt.
In de litigieuze beschikkingen heeft de reguleringscommissie evenwel geoordeeld dat het ontbreken van een aanzienlijke invloed op de rentabiliteit van Eircom en de mogelijkheid voor deze onderneming om een redelijke ROCE te behalen, aantoonden dat de nettokosten van haar universeledienstverplichtingen voor deze onderneming niet tot een aanzienlijk concurrentienadeel hadden geleid. Aldus heeft de reguleringscommissie geoordeeld dat het niet noodzakelijk was om over te gaan tot een onderzoek naar concurrentieverstoringen zoals genoemd in deze beschikking 41.
De verwijzende rechter stelt vast dat zowel in die rapporten als in de litigieuze beschikkingen uitsluitend wordt gekeken naar de kenmerken van Eircom en dat noch de reguleringscommissie noch het genoemde adviesbureau de marktpositie van de concurrenten van Eircom heeft beoordeeld.
Tevens merkt de verwijzende rechter op dat het marktaandeel van Eircom voor de periode van 2010 tot en met 2014, wat het aantal aansluitingen voor vaste telefonie betreft, is gedaald van 74,5 naar 47,2 %, terwijl een van de concurrenten van Eircom bijvoorbeeld zijn nationale marktaandeel in die periode heeft verhoogd van 5 naar 21,7 %. Uit een marktonderzoek dat de reguleringscommissie in de loop van 2014 heeft uitgevoerd in het kader van een enquête onder huishoudens in Dublin (Ierland) in de loop van 2013, zou blijken dat het marktaandeel van die concurrent 42 % was tegenover 44 % voor Eircom.
Dienaangaande benadrukt de verwijzende rechter dat niet wordt betwist dat een van de kenmerken van een concurrerende telecommunicatiemarkt is dat aanbieders van diensten die niet zijn belast met universeledienstverplichtingen, ervan profiteren als consumenten die anders niet aangesloten zouden zijn, op het netwerk worden aangesloten („positieve externe effecten”) noch dat het binnen een dergelijke concurrerende markt ook gangbaar is dat alle aanbieders van diensten in theorie enkel de meest rendabele geografische centra kunnen uitkiezen.
In die omstandigheden stelt de verwijzende rechter vast dat partijen het oneens zijn over de draagwijdte van het arrest van het Hof van 6 oktober 2010, Base e.a. (C‑389/08, EU:C:2010:584), en over de toepassing van de criteria die daaruit voortvloeien met betrekking tot de beoordeling van de vraag of er in een geval als dat van Eircom, waar één enkele onderneming belast is met universeledienstverplichtingen, sprake is van een onredelijke last.
Meer in het bijzonder is Eircom volgens de verwijzende rechter van mening dat dit arrest moet worden gelezen in het licht van de wetgeving die van toepassing was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, en dat bij het beoordelen van het relatieve vermogen van een met universeledienstverplichtingen belaste onderneming om de nettokosten van die verplichtingen te dragen, niet alleen rekening moet worden gehouden met haar specifieke kenmerken, maar ook met die van haar concurrenten. Zonder een dergelijke beoordeling bestaat er een aanzienlijk risico dat alle exploitanten profiteren van de positieve externe effecten van een dergelijke onderneming, maar dat alleen deze onderneming de kosten daarvan draagt, zelfs al is haar situatie niet aanmerkelijk beter dan die van haar concurrenten.
Volgens de verwijzende rechter is de reguleringscommissie van mening dat uit dat arrest volgt dat er bij het beoordelen van de vraag of de nettokosten van de op een exploitant rustende universeledienstverplichtingen een onredelijke last vormen, moet worden gekeken naar het vermogen van deze exploitant om die kosten te dragen in het licht van zijn eigen kenmerken. Noch de toepasselijke regelgeving noch de rechtspraak van het Hof zou vereisen dat de vraag of er sprake is van een onredelijke last wordt beoordeeld op basis van een marktonderzoek.
In deze omstandigheden heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Gegeven de situatie waarin:
(i)      de telecommunicatiemarkt is geliberaliseerd en er op deze markt diverse aanbieders van telecommunicatiediensten zijn;
(ii)      de nationale regelgevende instantie (hierna: ‚NRI’) één dienstenaanbieder [...] heeft geselecteerd om de universeledienstverplichtingen [...] te vervullen;
(iii)      de NRI heeft vastgesteld dat er bij de vervulling van de [universeledienstverplichtingen] sprake is van positieve nettokosten [...], en
(iv)      de NRI heeft vastgesteld dat de nettokosten van de [universeledienstverplichtingen] aanzienlijk zijn, vergeleken met de administratieve kosten van de invoering van een gezamenlijke financieringsregeling voor de marktdeelnemers ten aanzien van de nettokosten van de [universeledienstverplichtingen];
indien de NRI op grond van haar verplichtingen krachtens de [universeledienstrichtlijn] moet bepalen of de nettokosten van de [universeledienstverplichtingen] onevenredig hoog zijn ten opzichte van de draagkracht van de betrokken [aanbieder van de universele dienst], gelet op [al  zijn] kenmerken [...], met name het niveau van zijn uitrusting, zijn economische en financiële situatie en zijn marktaandeel (zie punt 42 van het arrest [van 6 oktober 2010, Base e.a. (C‑389/08, EU:C:2010:584)]), mag de NRI dan krachtens de richtlijnen bij die beoordeling uitsluitend de kenmerken/situatie van de [aanbieder van de universele dienst] in aanmerking nemen of moet de NRI de kenmerken/situatie van de [aanbieder van de universele dienst] beoordelen ten opzichte van zijn concurrenten op de betrokken markt?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Eerst en vooral moet worden opgemerkt dat, ook al heeft de verwijzende rechter in de formulering van zijn prejudiciële vraag niet formeel verwezen naar specifieke bepalingen van de universeledienstrichtlijn, deze omstandigheid er niet aan in de weg staat dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het is in dit verband de taak van het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest van 16 november 2021, Governor of Cloverhill Prison e.a., C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of de artikelen 12 en 13 van de universeledienstrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij de bevoegde NRI de verplichting opleggen om, teneinde te beoordelen of de nettokosten van de universeledienstverplichtingen voor een exploitant die met dergelijke verplichtingen is belast, een onredelijke last vormen, de specifieke kenmerken van die exploitant te onderzoeken, rekening houdend met zijn situatie vergeleken met die van zijn concurrenten op de betrokken markt.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de universeledienstrichtlijn een geharmoniseerd regelgevingskader beoogt in te voeren dat in de sector van de elektronische communicatie de levering van een universele dienst – dat wil zeggen de levering van een vastgesteld minimumaantal diensten voor alle eindgebruikers tegen een betaalbare prijs – moet garanderen. Volgens artikel 1, lid 1, van deze richtlijn heeft deze onder meer tot doel ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Europese Unie diensten van hoge kwaliteit algemeen beschikbaar zijn (arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens artikel 3, lid 2, van de universeledienstrichtlijn moeten de lidstaten de meest efficiënte en geschikte wijze bepalen om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid, en moeten zij trachten verstoring van de markt tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen (arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals volgt uit overweging 4 van de universeledienstrichtlijn, kan het waarborgen van de universele dienst inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Om die reden heeft de Uniewetgever, zoals blijkt uit overweging 18 van deze richtlijn, bepaald dat de lidstaten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen moeten invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten de normale commerciële normen vallen (arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens artikel 12, lid 1, eerste alinea, van de universeledienstrichtlijn moeten de NRI’s aldus, wanneer zij van oordeel zijn dat het aanbieden van de universele dienst als omschreven in de artikelen 3 tot en met 10 van deze richtlijn een onredelijke last kan vormen voor ondernemingen die zijn aangewezen als aanbieder van de universele dienst, de nettokosten van het aanbieden van die dienst berekenen.
In artikel 12, lid 1, tweede alinea, van de universeledienstrichtlijn en in deel A van bijlage IV bij deze richtlijn zijn weliswaar de regels vastgelegd aan de hand waarvan de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst moeten worden berekend wanneer de NRI’s hebben geoordeeld dat het aanbieden van deze dienst een onredelijke last kan vormen, maar noch uit artikel 12, lid 1, noch uit enige andere bepaling van deze richtlijn blijkt dat de Uniewetgever zelf heeft willen vastleggen onder welke voorwaarden de NRI’s eerst moeten vaststellen dat het aanbieden van de universele dienst een dergelijke onredelijke last kan vormen. Daarentegen blijkt uit artikel 13 van de universeledienstrichtlijn dat de NRI’s slechts op grond van de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst zoals bedoeld in artikel 12 van deze richtlijn kunnen vaststellen dat een onderneming die is aangewezen als aanbieder van de universele dienst, daadwerkelijk een onredelijke last wordt opgelegd, en dat de lidstaten in dat geval op verzoek van deze onderneming moeten besluiten een regeling ter compensatie van deze kosten vast te stellen (arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punten 36 en 37).
Het begrip „onredelijke last” wordt in de universeledienstrichtlijn niet gedefinieerd. Zoals het Hof al heeft vastgesteld in zijn arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 42), blijkt evenwel uit overweging 21 van de universeledienstrichtlijn dat de Uniewetgever de mechanismen ter dekking van de nettokosten die het aanbieden van de universele dienst voor een onderneming met zich kan brengen, heeft willen koppelen aan de voorwaarde dat deze onderneming een onredelijke last draagt. Aangezien hij dienaangaande van mening is dat de nettokosten van de universele dienst niet noodzakelijkerwijs voor alle betrokken ondernemingen een onredelijke last vormen, heeft hij willen uitsluiten dat alle nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst automatisch recht op compensatie verlenen. Het Hof heeft daaruit de conclusie getrokken dat de onredelijke last waarvan de NRI het bestaan moet vaststellen alvorens compensatie te kunnen toekennen, de last is die onevenredig groot is ten opzichte van de draagkracht van elk van de betrokken ondernemingen, gelet op al haar eigen kenmerken, met name het niveau van haar uitrusting, haar economische en financiële situatie en haar marktaandeel.
Bij gebreke van preciseringen dienaangaande in de universeledienstrichtlijn is het weliswaar aan de NRI om op algemene en objectieve wijze de criteria vast te stellen op basis waarvan drempels kunnen worden bepaald waarboven een last, gelet op de in het vorige punt genoemde kenmerken, als onredelijk kan worden beschouwd, maar dat neemt niet weg dat de NRI slechts kan vaststellen dat de last voor het aanbieden van de universele dienst onredelijk is in de zin van artikel 13 van deze richtlijn, indien zij de situatie van elk van de betrokken ondernemingen specifiek aan deze criteria toetst (arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 43).
Indien de NRI vaststelt dat aan een of meer ondernemingen die zijn aangewezen als aanbieder van de universele dienst, een onredelijke last wordt opgelegd, en deze onderneming of ondernemingen verzoeken om hiervoor te worden vergoed, dient de lidstaat overeenkomstig artikel 13 van de universeledienstrichtlijn de daartoe noodzakelijke mechanismen in te voeren (zie in die zin arrest van 6 oktober 2010, Base e.a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 44).
Gelet op het zojuist aangehaalde, heeft het Hof in zijn arrest van 6 oktober 2010, Base e.a. (C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 45), geoordeeld dat de lidstaten niet zonder de uit de universeledienstrichtlijn voortvloeiende verplichtingen te schenden kunnen vaststellen dat het aanbieden van de universele dienst daadwerkelijk een vergoedbare onredelijke last vormt, zonder de nettokosten te hebben berekend die deze last met zich brengt voor elke onderneming die deze dienst moet aanbieden, en zonder te hebben beoordeeld of deze kosten een onredelijke last voor deze onderneming vormen. Zij kunnen evenmin een vergoedingsregeling vaststellen waarin de vergoeding niet in verhouding staat tot deze nettokosten.
Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld dat het in aanmerking nemen van het marktaandeel van de aanbieder van de universele dienst steeds impliceert dat de procedure om vast te stellen of de last die als gevolg van zijn universeledienstverplichtingen op deze aanbieder rust onredelijk is, inherent een vergelijking inhoudt die de NRI niet mag veronachtzamen. Uit de loutere vaststelling van gegevens over het marktaandeel van die aanbieder op zich kunnen immers geen nuttige conclusies worden getrokken wanneer geen vergelijking wordt gemaakt met de marktaandelen van zijn concurrenten. Deze conclusies kunnen variëren naargelang het aantal concurrenten die op de markt actief zijn, de eventuele banden tussen deze concurrenten of de verschillende sectoren van de betrokken markt waarop deze concurrenten actief zijn.
Zoals Eircom, de Tsjechische regering en de Commissie opmerken, volgt bijgevolg uit de desbetreffende bepalingen van de universeledienstrichtlijn dat de bevoegde NRI in het kader van dit proces rekening moet houden met de situatie van de aanbieder van de universele dienst ten opzichte van die van zijn concurrenten op de betrokken markt.
Zoals in de punten 34 en 35 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is volgens artikel 1, lid 1, het hoofddoel van deze richtlijn, ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Europese Unie diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn. Bovendien moeten de lidstaten bij de invoering van de universele dienst krachtens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn onder meer trachten verstoring van de markt, met name het aanbieden van diensten tegen prijzen of onder andere voorwaarden die afwijken van normale commerciële voorwaarden, tot een minimum te beperken, en daarbij het algemeen belang beschermen.
Verder staat meer in het bijzonder wat de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen en de eventuele financiering ervan betreft, in overweging 4 van deze richtlijn te lezen dat het vergoeden van de ondernemingen die worden aangewezen om te voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden, evenwel niet tot concurrentieverstoring hoeft te leiden indien de specifieke nettokosten van de aangewezen ondernemingen worden vergoed en de nettolast gecompenseerd wordt op een uit mededingingsoogpunt neutrale wijze.
Hieruit volgt dat de beoordeling van de concurrentiesituatie op de betrokken markt onlosmakelijk deel uitmaakt van de toepassingsvoorwaarden van de artikelen 12 en 13 van de universeledienstrichtlijn (zie in die zin arresten van 19 juni 2008, Commissie/Frankrijk, C‑220/07, niet gepubliceerd, EU:C:2008:354, punten 45 en 46, en 21 december 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, punt 49).
Verder moet worden vastgesteld dat een beoordeling van de specifieke kenmerken van een aanbieder van de universele dienst in het licht van het door concurrentie gekenmerkt klimaat waarin deze actief is, ook in overeenstemming is met de doelstellingen van de universeledienstrichtlijn.
Dat geldt met name voor gegevens over de economische en financiële situatie van een aanbieder van de universele dienst. Uit de loutere vaststelling dat een dergelijke aanbieder winstgevend blijft ondanks de last die wegens de nettokosten van zijn universeledienstverplichtingen op hem rust, kunnen immers geen conclusies worden getrokken met betrekking tot de gevolgen van deze nettokosten voor het vermogen van deze aanbieder om op een evoluerende markt te concurreren met de andere exploitanten. Het valt niet uit te sluiten dat de last die de nettokosten van de universeledienstverplichtingen voor een dergelijke aanbieder met zich brengen, de financiering van investeringen in nieuwe technologieën of verwante markten verhindert, bemoeilijkt of complex maakt, en dat zijn concurrenten eventueel de mogelijkheid hebben om wel die investeringen te doen en daardoor aanzienlijke concurrentievoordelen kunnen verkrijgen.
Door rekening te houden met de situatie van een aanbieder van de universele dienst vergeleken met die van zijn concurrenten, kan de NRI dus beoordelen of de nettokosten van de universeledienstverplichtingen wegens de daaruit, ten nadele van hem voortvloeiende mededingingsverstoringen op de betrokken markt, voor deze aanbieder een onredelijke last vormen in de zin van de artikelen 12 en 13 van de universeledienstrichtlijn.
Zoals in punt 45 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is het hoofddoel van de universeledienstrichtlijn volgens artikel 1, lid 1, ervan immers ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Unie diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn. De voorwaarden voor het aanbieden van de universele dienst en uiteindelijk dus de verwezenlijking van deze doelstelling zouden echter in gevaar kunnen worden gebracht als afbreuk wordt gedaan aan de daadwerkelijke mededinging op de betrokken markt doordat de concurrentiepositie van een aanbieder van de universele dienst verslechtert door de onredelijke last die als gevolg van zijn universeledienstverplichtingen op hem rust.
Zo moet overeenkomstig deel A van bijlage IV bij de universeledienstrichtlijn bij de berekening van de nettokosten van de aanbieder van de universele dienst worden beoordeeld welke kosten de aangewezen onderneming zou hebben vermeden indien hij de keuze had gehad om geen universeledienstverplichtingen te vervullen. De NRI moet overeenkomstig zijn bevindingen uit dat proces rekening houden met de situatie van deze aanbieder vergeleken met van die van zijn concurrenten op de betrokken markt.
Bij deze analyse moet de NRI waarbij een verzoek als bedoeld in artikel 13 van de universeledienstrichtlijn is ingediend, ook rekening houden met de draagwijdte van dat verzoek en met de gegevens waarop de aanbieder die herziening van de financieringsvoorwaarden voor de nettokosten van de universeledienstverplichtingen wil verkrijgen, zich beroept.
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de artikelen 12 en 13 van de universeledienstrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij de bevoegde NRI de verplichting opleggen om, teneinde te beoordelen of de nettokosten van de universeledienstverplichtingen voor een exploitant die met dergelijke verplichtingen is belast, een onredelijke last vormen, de specifieke kenmerken van die exploitant te onderzoeken, rekening houdend met zijn situatie vergeleken met die van zijn concurrenten op de betrokken markt.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn),
moeten aldus worden uitgelegd dat:
zij de bevoegde nationale regelgevende instantie de verplichting opleggen om, teneinde te beoordelen of de nettokosten van de universeledienstverplichtingen voor een exploitant die met dergelijke verplichtingen is belast, een onredelijke last vormen, de specifieke kenmerken van die exploitant te onderzoeken, rekening houdend met zijn situatie vergeleken met die van zijn concurrenten op de betrokken markt.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.