CELEX: 62018CJ0465
Ennakkoratkaisupyyntö
Sijoittautumisvapaus
Apteekin luovuttaminen hankintamenettelyn puitteissa
Kansallinen lainsäädäntö
Luovutetun apteekin työntekijöiden etuosto-oikeus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 45, 49–56 ja 106 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 15 ja 16 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat AV ja BU ja Comune di Bernareggio (Bernareggion kunta, Italia) ja jossa on kyse hankintapäätöksestä, jolla kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus myönnetään tämän apteekin palveluksessa olevalle proviisorille hänen käytettyä kansallisessa oikeudessa säädettyä etuosto-oikeuttaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Apteekkipalvelujen tarjoamiseen sovellettavista säännöksistä 2.4.1968 annetun lain nro 475 (Legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico; GURI nro 107, 27.4.1968, s. 2638), sellaisena kuin se on muutettuna, 9 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kunta voi varata itselleen puolet vapautuneiden ja aluesuunnitelman tarkistamisen vuoksi perustettavien uusien apteekkien pitämistä koskevista oikeuksista. Niitä apteekkeja, joiden omistaja on kunta, voidaan hallinnoida 8.6.1990 annetun lain nro 142 mukaisesti – –”
Apteekkipalvelujen tarjoamiseen sovellettavista säännöksistä 2.4.1968 annetun lain nro 475 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutus on sallittua 3 vuoden kuluttua sen hankinnasta.
2.   Luovutus voidaan toteuttaa ainoastaan proviisorille, joka on tällaisten oikeuksien haltija tai jolla on edellisen kilpailun yhteydessä todettu apteekin pitämiseen vaadittava pätevyys.
– –
11.   Apteekkien pitämistä koskevan oikeuden luovutusta ei pidetä oikeudellisesti pätevänä, jos apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutus ei tapahdu samanaikaisesti siihen liittyvän liikeomaisuuden luovutuksen kanssa, ja tällaisessa tapauksessa apteekin pitämistä koskeva oikeus menetetään.”
Farmasian alan uudelleenjärjestelystä 8.11.1991 annetun lain nro 362 (Legge n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico; GURI nro 269, 16.11.1991, s. 3; jäljempänä laki nro 362/1991), sellaisena kuin se on muutettuna, 4 §:ssä, jonka otsikko on ”Kilpailumenettelyt”, säädetään seuraavaa:
”1.   Oikeus vapautuneiden tai perustettavien apteekkien, jotka voidaan antaa yksityisten hoidettaviksi, pitämiseen myönnetään kilpailumenettelyssä, joka perustuu tutkintotodistuksiin ja kokeisiin, joita Trenten ja Bolzanon autonomiset alueet ja maakunnat järjestävät maakunnan alueella ennen kunkin parittoman vuoden maaliskuuta.
2.   Edellä 1 momentissa tarkoitettuun kilpailumenettelyyn voivat osallistua Euroopan [unionin] jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka ovat täysi-ikäisiä, joilla on täydet kansalaisoikeudet ja poliittiset oikeudet, jotka kuuluvat proviisoriliittoon ja jotka eivät ole vielä täyttäneet 60:tä vuotta hakemusten jättämiselle asetetun määräajan päättyessä.”
Kyseisen lain 7 §:ssä, jonka otsikko on ”Apteekin pitämistä koskeva oikeus ja apteekkiliikkeen harjoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Yksityistä apteekkiliikettä voivat harjoittaa voimassa olevien säännösten mukaisesti luonnolliset henkilöt sekä henkilöyhtiöt ja osuustoiminnalliset rajavastuuyhtiöt.
– –
8.   Yksityisen apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutus on sallittua kolme vuotta sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on myöntänyt sitä koskevan luvan, lukuun ottamatta 9 ja 10 momentissa säädettyjä tilanteita.
– –”
Lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentin, jonka otsikko on ”Kunnan hallinnoimien apteekkien pitämistä koskevan oikeuden luovutus”, mukaan on niin, että ”kun oikeus pitää kunnallista apteekkia luovutetaan, työntekijöillä on etuosto-oikeus, ja heihin sovelletaan 7 §:n säännöksiä”.
Siviilikoodeksin (Codice civile) 2112 §:n ensimmäisen momentin mukaan on niin, että ”kun liike luovutetaan, työsuhde jatkuu luovutuksensaajan palveluksessa, ja työntekijä säilyttää kaikki siitä johtuvat oikeudet”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Bernareggion kunta aloitti 31.1.2014 julkaistulla ilmoituksella kunnallisen apteekin luovutusta koskevan tarjouspyyntömenettelyn.
Tarjouspyynnössä todettiin muun muassa, että kyseisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan sellaisen tarjouksen tekijälle, johon sisältyy korkein hinta, kun markkinaehtoisena lähtöhintana on 580000 euroa.
Siinä täsmennettiin myös, että lain nro 362/1991 12 §:n mukaisesti apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutuksen edellytyksenä on se, ettei kunnallinen yritys, joka vastaa Vimercaten (Italia) apteekkien toiminnasta, eivätkä siihen toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa olevat proviisorit, jotka täyttävät lakisääteiset vaatimukset, ole käyttäneet etuosto-oikeutta.
AV:n ja BU:n tekemä tarjous oli taloudellisesti edullisin, minkä vuoksi viimeksi mainitut on nimetty alustaviksi tarjouskilpailun voittajiksi.
Sopimus tehtiin kuitenkin 12.5.2014 tehdyllä päätöksellä CT:n kanssa, joka on Vimercaten apteekkeja pitävän kunnallisen yrityksen palveluksessa oleva proviisori. Vaikka tämä proviisori ei osallistunut tarjouskilpailuun, hänelle annettiin nimittäin etusija lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentin mukaisesti.
AV ja BU nostivat tästä päätöksestä kumoamiskanteen Tribunale amministrativo regionale per la Lombardiassa (Lombardian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja väittivät, että lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentti oli unionin oikeudessa vahvistettujen vapaan kilpailun ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden vastainen. He väittivät muun muassa, ettei kyseisessä säännöksessä säädetty kunnallisen apteekin palveluksessa olevia proviisoreja hyödyttävä etuosto-oikeus ole perusteltu, sillä heidän oikeuksiaan suojataan apteekin yksityistämistapauksessa siviilikoodeksin 2112 §:n nojalla, jolla pannaan täytäntöön työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12.3.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/23/EY (
EYVL 2001, L 82, s. 16
).
Sen jälkeen, kun AV:n ja BU:n kumoamiskanne oli hylätty, he valittivat hylkäävästä ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Viimeksi mainittu ilmoittaa yhtyvänsä niihin huomautuksiin, jotka valittajat ovat esittäneet kyseessä olevan etuosto-oikeuden yhteensopimattomuudesta unionin oikeuden kanssa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka tukeutuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, toteaa ensinnäkin, että kilpailuttamista koskevaan sääntöön, jota sovelletaan hiljattain perustettujen apteekkien pitämistä koskevan oikeuden myöntämisen yhteydessä, kuten silloin, kun kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus tai sen pelkkä hallinnointioikeus luovutetaan, voidaan toteuttaa sellaisia mukautuksia, joita voidaan perustella yleisen edun turvaamista koskevilla ylemmänasteisilla vaatimuksilla, kunhan kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä ei todellisuudessa pyritä suojelemaan alakohtaisia taloudellisia etuja (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, komissio v. Italia,
C-531/06
,
EU:C:2009:315
sekä tuomio 16.2.2012, Costa ja Cifone,
C-72/10 ja C-77/10
,
EU:C:2012:80
).
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, että etuosto-oikeus on sopimuksen tekemistä koskeva etuoikeus, joka myönnetään tietyille henkilöryhmille ja jolla pyritään paitsi toteuttamaan näiden henkilöiden yksityistä etua, myös samanaikaisesti tavoittelemaan yleisempiä etuja. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen oikeuskäytännöstä ilmenee, että lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentissa säädetyn etuosto-oikeuden osalta työntekijälle annettu etusija liittyy sellaisiin intresseihin, jotka – – perustuvat vaatimukseen apteekkipalvelujen paremmasta hallinnoinnista (Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) viidennen jaoston 5.10.2005 antama tuomio nro 5329). Tämä lain säännös lähtee siitä ajatuksesta, että proviisori, joka oli jo työskennellyt luovutetussa apteekissa, takaa jatkuvuuden ja hyödyntää sen hallinnoinnissa jo saamaansa kokemusta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin yhtäältä, että työntekijöinä toimineiden proviisorien työsuhteen jatkamisen tarjoama jatkuvuus taataan jo tehokkaasti siviilikoodeksin 2112 §:llä, jolla direktiivi 2001/23 pannaan täytäntöön, joten lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentissa säädetty etuosto-oikeus on tarpeeton.
Toisaalta se katsoo, että työkokemuksen hyödyntäminen voitaisiin varmistaa muilla keinoilla, kuten esimerkiksi järjestelmällä, jossa apteekissa työskenteleville proviisoreille myönnetään lisäpisteitä tarjouspyyntömenettelyn yhteydessä. Lisäksi se esittää epäilyksensä siitä, onko kunnallisen apteekin palveluksessa hankittua työkokemusta pidettävä näin arvokkaana. Se korostaa tässä yhteydessä, että proviisorin ammatti on säännelty ammatti, että apteekin pitämistä koskeva oikeus voidaan luovuttaa ainoastaan proviisoriliittoon kuuluvalle proviisorille, jolla on jo todettu apteekin pitämiseen vaadittava pätevyys tai jolla on vähintään kahden vuoden työkokemus. Myöskään kunnallisen apteekin työntekijänä saadun kokemuksen perusteella ei voida tehdä mitään johtopäätöksiä tämän työntekijän kyvystä vastata apteekin toiminnasta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentissa säädetty etuosto-oikeus on ehdoton etuoikeus, joka ei ole perusteltu, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska siinä ei millään tavoin oteta huomioon tosiasiallisia viitteitä apteekin hyvästä hallinnoinnista eikä kunnallisen apteekin työntekijöiden konkreettisesti saamaa kokemusta.
Se päättelee tästä, että etuosto-oikeus on suhteeton, koska se ei perustu mihinkään ansioita koskevaan arviointiperusteeseen. Se tukeutuu tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan unionin kansalaisten kilpailuihin osallistumista varten hankkimien työkokemusten erilainen arviointi merkitsee SEUT 45 artiklan rikkomista (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2005, komissio v. Italia,
C-278/03
,
EU:C:2005:281
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on myös todennut, että apteekkitoiminnan sääntely ja puitteet voivat olla perusteltuja terveyden suojelemiseksi, mutta sillä edellytyksellä, että kansallisen lainsäädännön vaikutukset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tällaisen tavoitteen saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2009, Hartlauer,
C-169/07
,
EU:C:2009:141
,
,
ja
kohta sekä tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
,
ja
kohta).
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että kyseessä olevaan oikeusriitaan liittyy rajat ylittävä intressi, sillä kaikki unionin kansalaiset, jotka täyttävät lain nro 362/1991 4 §:n 2 momentissa asetetut ammatilliset vaatimukset, voivat tehdä tarjouksen tarjouskilpailussa. Se korostaa lisäksi, että ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2005/36/EY (
EUVL 2005, L 255, s. 22
), sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (
EUVL 2013, L 354, s. 132
), sallitaan ammattipätevyyden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltaminen proviisorin ammattiin.
Se muistuttaa tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, josta ilmenee, että jos kaikki oikeusriidan osatekijät rajoittuvat yhteen jäsenvaltioon, kyseisellä lainsäädännöllä voi kuitenkin olla vaikutuksia, jotka eivät rajoitu kyseisen jäsenvaltion sisälle, koska ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kansalaiset olisivat olleet tai olisivat kiinnostuneita avaamaan tai ottamaan hallintaansa apteekkeja kyseisessä jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C-570/07 ja C-571/07
,
EU:C:2010:300
,
kohta).
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko SEUT 45 artiklassa, SEUT 49–56 artiklassa ja SEUT 106 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklassa tarkoitetut sijoittautumisvapauden, syrjintäkiellon, yhdenvertaisen kohtelun, kilpailun turvaamisen ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteet ja näistä seuraava suhteellisuuden ja kohtuullisuuden periaate esteenä lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan kunnallisen apteekin työntekijöillä on etuosto-oikeus tilanteessa, jossa oikeus pitää kyseessä olevaa apteekkia luovutetaan?”
Alustavat huomautukset
Asian kannalta merkityksellinen unionin oikeuden säännös
Aluksi on täsmennettävä, mitkä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksessään mainitsemat unionin oikeuden säännökset voivat olla merkityksellisiä pääasian ratkaisemisessa.
Tässä yhteydessä on aluksi todettava, että apteekin hankkiminen siten, että sen avulla on mahdollista harjoittaa taloudellista toimintaa kiinteästä toimipaikasta käsin toistaiseksi, kuuluu SEUT 49 artiklan soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 30.11.1995, Gebhard,
C-55/94
,
EU:C:1995:411
,
kohta sekä tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
ja
kohta).
Tästä seuraa, ettei pääasiassa voida soveltaa SEUT 45 artiklaa, jossa taataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus, eikä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaa SEUT 56 artiklaa.
Siltä osin kuin on kyse perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklan soveltamisesta on seuraavaksi todettava, että koska niissä tunnustetaan oikeudet, joista määrätään unionin perussopimuksissa, kuten pääasian osalta SEUT 49 artiklassa, niitä on sovellettava perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti ”[perussopimuksissa] määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti”.
Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa SEUT 106 artiklan osalta, unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ilmenevien seikkojen perusteella ei voida katsoa, että pääasia koskisi suoraan tai välillisesti sellaisten julkisten tai yksityisten yritysten, joille jäsenvaltio on antanut erityis- tai yksinoikeuksia, tai sellaisten yritysten hallinnointia, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tai jotka ovat SEUT 106 artiklassa tarkoitettuja fiskaalisia monopoleja.
Näin ollen on todettava, että kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt, ainoastaan SEUT 49 artiklalla voi olla merkitystä pääasian ratkaisemisessa.
Tutkittavaksi ottaminen
Koska kaikki pääasian tosiseikat rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, kun taas lähtökohtaisesti EUT-sopimuksen vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä ei voida soveltaa puhtaasti jäsenvaltion sisäiseen tilanteeseen (ks. vastaavasti tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C-268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta), on pohdittava, voidaanko ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi.
Tältä osin on muistutettava, että vaikka kaikki riita-asian tosiseikat rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, unionin tuomioistuin voi ottaa tutkittavaksi ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee perusvapauksia koskevia perussopimusten määräyksiä sillä perusteella, ettei voida sulkea pois sitä, että toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kansalaiset olisivat olleet tai olisivat halukkaita käyttämään näitä vapauksia harjoittaakseen toimintaa sen jäsenvaltion alueella, joka on laatinut kyseessä olevan kansallisen säännöstön, ja että näin ollen tällä säännöstöllä, jota sovelletaan erotuksetta kyseisen valtion kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, voi olla vaikutuksia, jotka eivät rajoitu kyseiseen jäsenvaltioon (tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C-570/07 ja C-571/07
,
EU:C:2010:300
,
kohta; tuomio 5.12.2013, Venturini ym.,
C-159/12–C-161/12
,
EU:C:2013:791
,
ja
kohta ja tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta).
On vielä täsmennettävä, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi – tässä tilanteessa unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi kansallinen tuomioistuin on saattanut asian täysin jäsenvaltion sisäisessä tilanteessa, ei voi ilman kyseisen kansallisen tuomioistuimen muuta ilmoitusta kuin että pääasiassa kyseessä olevaa kansallista säännöstöä sovelletaan erotuksetta kyseessä olevan jäsenvaltion kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, katsoa, että perusvapauksien tulkintaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö on tarpeen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisupyynnöstä on nimittäin ilmettävä ne konkreettiset seikat, joiden perusteella voidaan todeta yhtäältä sellaisen oikeusriidan, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, kohteen tai olosuhteiden ja toisaalta perussopimuksen määräysten välinen yhteys (tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C-268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa pääasiassa, että tarjouskilpailumenettelyn kohteena olevan kunnallisen apteekin arvo on 580000 euroa. Se korostaa myös, että asia on rajat ylittävä, koska lain nro 362/1991 4 §:n 2 momentin mukaan apteekin pitämistä koskevan oikeuden voivat saada kaikki unionin kansalaiset, joilla on vaadittu ammattipätevyys. Se lisää vielä, että direktiivissä 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/53, säädetään proviisorien ammatillisen pätevyyden vastavuoroisesta tunnustamisesta.
Näin ollen Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 49 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetään ehdoton etuosto-oikeus.
Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, on tutkittava, merkitseekö lain nro 362/1991 12 §:n 2 momentissa säädetty etuosto-oikeus sijoittautumisvapauden rajoitusta, ja mikäli näin on, voidaanko tämä rajoitus oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
ja
kohta).
Ensinnäkin sijoittautumisvapauden rajoituksen olemassaolosta on muistutettava, että SEUT 49 artikla on esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, jotka ovat omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää sijoittautumisvapautta, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiinkin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää (tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
kohta).
Kuten julkisasiamies korostaa ratkaisuehdotuksensa 47 kohdassa, kun otetaan huomioon tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellyttämä aika ja raha, ehdoton etuosto-oikeus, joka kunnallisen apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutustilanteessa on myönnetty sen palveluksessa oleville proviisoreille, on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat proviisorit luopumaan tähän menettelyyn osallistumisesta.
Näin on todettava varsinkin, kun taloudellisesti edullisimman tarjouksen esittämisellä ei varmisteta tarjouskilpailun voittamista. Kunnallisen apteekin palveluksessa oleva proviisori nimittäin voi – jopa osallistumatta kyseiseen tarjouspyyntömenettelyyn – käyttää etuosto-oikeuttaan esittämällä taloudellisesti edullisimman tarjouksen mukaisen tarjouksen ja saada näin ollen tämän apteekin pitämistä koskevan oikeuden.
Tästä seuraa, että tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetty etuosto-oikeus, jolla myönnetään etu kaikille kunnallisen apteekin palveluksessa oleville proviisoreille, on omiaan tekemään vähemmän houkuttelevaksi sen, että muista jäsenvaltioista peräisin olevat proviisorit hankkivat kiinteän toimipaikan, jossa ne voivat harjoittaa ammattitoimintaansa Italian alueella, tai jopa estämään sen.
Tämän vuoksi tällainen etuosto-oikeus rajoittaa SEUT 49 artiklassa taattua sijoittautumisvapautta.
Toiseksi siltä osin kuin on kysymys tämän rajoituksen oikeutusperusteesta, on määritettävä ensinnäkin, tavoitellaanko kansallisella toimenpiteellä hyväksyttävää päämäärää (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
kohta).
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetyn etuosto-oikeuden tarkoituksena on varmistaa apteekkipalvelujen parempi hallinnointi yhtäältä takaamalla palkattujen proviisorien työsuhteen jatkuvuus ja toisaalta arvostamalla viimeksi mainittujen saamaa hallinnointikokemusta.
Tällainen tavoite, joka liittyy SEUT 52 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettuun kansanterveyden suojelun tavoitteeseen, voi oikeuttaa sijoittautumisvapauden rajoituksen. Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan oikeuttaa tavoitteella, jolla pyritään turvaamaan väestön varma ja laadukas lääkehuolto, joka on yleisen edun mukainen pakottava syy (ks. vastaavasti tuomio 5.12.2013, Venturini ym.,
C‑159/12–C-161/12
,
EU:C:2013:791
,
ja
kohta).
Näin ollen on toiseksi tutkittava, onko sijoittautumisvapauden rajoitus, jonka tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetty ehdoton etuosto-oikeus muodostaa, omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, ja jos näin on, ylitetäänkö tällä rajoituksella se, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, eli onko olemassa SEUT 49 artiklassa taattua vapautta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joiden avulla tavoite voitaisiin saavuttaa yhtä tehokkaasti (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
C-171/07 ja C-172/07
,
EU:C:2009:316
,
ja
kohta).
Siltä osin kuin on kyse työsuhteen jatkuvuudesta apteekkipalvelujen paremman hallinnoinnin varmistamiseksi, ei voida katsoa, että sillä voitaisiin taata kansanterveyden suojelun tavoite.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kunnallisen apteekin työntekijöiden oikeuksien turvaamista koskeva tavoite varmistetaan lähtökohtaisesti soveltamalla siviilikoodeksin 2112 §:ää, jolla direktiivi 2001/23 pannaan täytäntöön.
Siltä osin kuin kyse on sellaisen työkokemuksen arvostamisesta, joka on hankittu apteekkipalvelujen paremman hallinnoinnin varmistamiseksi, unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta käy ilmi, että tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetyllä ehdottomalla etuosto-oikeudella otetaan käyttöön olettama, jota ei voida kumota ja jonka mukaan kyseiset työntekijät kykenevät parhaiten hallinnoimaan kyseistä apteekkia omistajina. Tällainen etuosto-oikeus ei perustu mihinkään tosiasiallisesti hankitun kokemuksen, tarjotun palvelun laadun tai kunnan apteekissa konkreettisesti hoidettujen tehtävien konkreettiseen arviointiin. Näin ollen ei voida katsoa, että sillä voitaisiin saavuttaa kansanterveyden suojelun tavoite.
Joka tapauksessa on todettava, että kun otetaan huomioon kansallinen oikeus, apteekin pitämistä koskevan oikeuden luovutus voi tapahtua ainoastaan proviisoriliittoon kuuluvalle proviisorille, jolla on jo todettu apteekin pitämiseen vaadittava pätevyys tai jolla on vähintään kahden vuoden työkokemus. Sen lisäksi, että proviisorin ammatti on säännelty ammatti, näillä edellytyksillä tarjotaan sellaisenaan tiettyjä takeita kunnallisen apteekin mahdollisten ostajien ammatillisesta soveltuvuudesta. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, tällainen työkokemuksen arvostamista koskeva tavoite voidaan lisäksi saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten lisäpisteiden myöntämisellä tarjouskilpailumenettelyssä niille tarjoajille, jotka osoittavat omaavansa kokemusta apteekin pitämisestä.
Näin ollen on katsottava, että tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetty ehdoton etuosto-oikeus, jolla pyritään varmistamaan apteekkipalvelujen parempi hallinnointi, olettaen, että sillä pyrittäisiin todella toteuttamaan kansanterveyden suojelun tavoitetta, ei ole omiaan takaamaan tämän tavoitteen saavuttamista ja sillä joka tapauksessa ylitetään se, mikä on tarpeen tällaisen tavoitteen saavuttamiseksi.
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetään ehdoton etuosto-oikeus.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla tilanteessa, jossa kunnallisen apteekin pitämistä koskeva oikeus luovutetaan hankintamenettelyllä, tämän apteekin palveluksessa oleville proviisoreille myönnetään ehdoton etuosto-oikeus.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.