CELEX: 62019CJ0367
Преюдициално запитване
Обществени поръчки за услуги
Директива 2014/24/ЕС
Член 2, параграф 1, точка 5
Определение за договори за обществени поръчки
Определение за договор с определен паричен интерес
Оферта на оферент с цена 0 EUR
Отхвърляне на офертата
Член 69
Необичайно ниска оферта

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
), изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г. (
ОВ L 337, 2017 г., стр. 19
) (наричана по-нататък „Директива 2014/24“).
Запитването е отправено в рамките на спор между дружество Tax-Fin-Lex, установено в Словения, и Ministrstvo za notranje zadeve (Министерство на вътрешните работи, Словения) (наричано по-нататък „Министерството“) по повод на отхвърляне от страна на последното на представената от дружеството оферта в рамките на процедура за обществена поръчка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 2 от Директива 2014/24 предвижда:
„Обществените поръчки […] като един от пазарните инструменти, които трябва да се използват за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и едновременно с това — за гарантиране на най-ефективното използване на публичните средства. За тази цел правилата за възлагане на обществени поръчки […] следва да се преработят и актуализират, за да се повиши ефективността на публичните разходи […]“.
Разположен в дял I от Директива 2014/24, озаглавен „Обхват, определения и общи принципи“, член 1, параграфи 1 и 2 гласи:
„1.   Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4.
2.   По смисъла на настоящата директива „обществена поръчка“ е придобиването от страна на един или няколко възлагащи органа посредством договор за обществена поръчка на строителство, доставки или услуги от икономически оператори, избрани от тях, без значение дали строителството, доставките или услугите са предназначени за обществени цели“.
Съгласно член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24:
„1.   За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
5.
„договори за обществени поръчки“ означава писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги“.
Член 4 от посочената директива, озаглавен „Прагови стойности“, предвижда:
„Настоящата директива се прилага за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност без данък върху добавената стойност (ДДС) е по-голяма или равна на следните прагове:
[…]
б)
144000 [EUR] за обществени поръчки за доставки и услуги, които се възлагат от органи на централната власт, и конкурси за проект, които се организират от такива органи;
[…]“.
Член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, озаглавен „Принципи на обществените поръчки“, предвижда:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение“.
Дял II от Директива 2014/24 за приложимите правила за обществените поръчки, включва глава III, която се отнася до провеждането на процедурата, чийто раздел 3 е озаглавен „Избор на участници и възлагане на поръчки“. Член 69 от Директивата, включен в посочения раздел 3, който се отнася до „[н]еобичайно ниски[те] оферти“, гласи:
„1.   Възлагащите органи изискват от икономическите оператори да обяснят предложената в офертата цена или разходи, когато офертите изглеждат необичайно ниски спрямо строителството, доставките или услугите.
2.   Обясненията по параграф 1 могат да се отнасят по-специално до:
а)
икономическите характеристики на производствения процес, на предоставяните услуги или на строителния метод;
б)
избраните технически решения или наличието на изключително благоприятни условия за оферента за предоставянето на продуктите или услугите или за изпълнението на строителството;
в)
оригиналното решение, предложено от оферента по отношение на строителството, доставките или услугите;
[…]
е)
възможността оферентът да получи държавна помощ.
3.   Възлагащият орган прави оценка на предоставената информация, като се консултира с оферента. Той може да отхвърли офертата само когато представените доказателства не съставляват достатъчно основание за предложените ниски цена или разходи, като се отчитат елементите по параграф 2.
[…]“.
Словенското право
Член 2, параграф 1 от Zakon o javnem naročanju (Закон за обществените поръчки) от 30 май 2015 г. (Uradni list RS, n
o
91/2015) в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство (наричан по-нататък „ZJN“), гласи:
„Определенията, използвани в този закон, имат следния смисъл:
1.   „договори за обществени поръчки“ означава писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 7 юни 2018 г. Министерството публикува обявление за възлагане на обществена поръчка, която е разделена на две обособени позиции, с предмет достъп до правноинформационна система за период от 24 месеца. Министерството определя прогнозната стойност на тази обществена поръчка на 39959,01 EUR.
Що се отнася до първата обособена позиция, в определения срок в Министерството са получени само две оферти, едната от които е представена от жалбоподателя по главното производство, Tax-Fin-Lex, който предлага цена от 0 EUR.
С решение от 11 януари 2019 г. Tax-Fin-Lex е уведомено, от една страна, че офертата му е отхвърлена с мотив, че според Министерството окончателната цена от 0 EUR противоречи на правилата за възлагане на обществени поръчки, и от друга страна, че поръчката по първата обособена позиция се възлага на втория оферент.
На 17 януари 2019 г. Tax-Fin-Lex сезира Министерството с искане за преразглеждане на решението, с което е отхвърлена неговата оферта. На 5 февруари 2019 г. Министерството отхвърля изцяло искането, а на 11 февруари 2019 г. изпраща делото по компетентност на запитващата юрисдикция, с което започва производството пред нея.
Запитващата юрисдикция отбелязва най-напред, че макар Директива 2014/24 да не урежда пряко разглежданото в главното производство положение, при транспонирането на разпоредбите на тази директива в националното право, словенският законодател е решил, че изразът „договори за обществени поръчки“ означава както договори за поръчки, чиято стойност е над определения в Директивата праг, така и договори за поръчки, чиято стойност е под този праг. Следователно Съдът бил компетентен да отговори на поставените въпроси.
По същество запитващата юрисдикция подчертава, че решението на Министерството, с което се отхвърля офертата на Tax-Fin-Lex, е мотивирано единствено със съображения, свързани със стойността на предложената оферта. В това отношение запитващата юрисдикция изпитва съмнения, първо, дали може да се квалифицира като „договор с определен паричен интерес“ по смисъла на член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 договор, при който възлагащият орган няма задължение за каквато и да било насрещна престация, но поради сключването му другата страна по договора получава достъп до нов пазар или до нови потребители и следователно препоръки, което би могло да представлява бъдеща икономическа облага за тази страна. Ето защо тази юрисдикция иска да разбере дали единствено поради факта че получаването на поръчка, само по себе си, представлява икономическа стойност за икономическия оператор, дори да е невъзможно да се определи нейното парично изражение към момента на възлагане на обществената поръчка или към момента на сключване на договора, е достатъчно, за да се квалифицира договорът за тази обществена поръчка като възмезден договор по смисъла на посочената разпоредба.
Второ, ако се приеме, че в случая не става въпрос за „договор с определен паричен интерес“ по смисъла на член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24, запитващата юрисдикция иска да се установи дали посочената разпоредба може да послужи за самостоятелно правно основание за отхвърляне на оферта, при която цената е определена на 0 EUR.
Тя сочи, че ако приеме подобна оферта, сключеният договор би могъл да не се разглежда като договор за изпълнение на обществена поръчка. Следователно възлагащият орган е започнал процедура за възлагане на обществена поръчка, чийто краен резултат няма да е възлагането на обществена поръчка, а например договор за дарение.
Запитващата юрисдикция отбелязва обаче, че член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 установява понятието „договори за обществени поръчки“, с цел определяне на случаите, в които се прилага тази директива, без да урежда процедурата за възлагане на обществени поръчки. Тя посочва, че при откриването на такава процедура по делото в главното производство възлагащият орган е смятал, че трябва да предостави насрещна престация за получаването на услугите, предмет на обществената поръчка. Поведението на оферентите и съдържанието на техните оферти не можело да повлияят на тази предварителна преценка на възлагащия орган. След откриване на процедурата за възлагане на обществена поръчка и след получаване на офертите възлагащият орган бил длъжен да вземе предвид получените оферти, да ги разгледа и да ги оцени, като се съобразява единствено с предварително установените изисквания. Освен това възложителите не провеждали процедурите за възлагане на обществени поръчки, за да сключат възмезден договор, а за да получат стоки и услуги. В случая, дори да приеме оферта с цена 0 EUR, възлагащият орган пак щял да получи доставка на услугите, с оглед на които е отправена поканата за подаване на оферти по обществената поръчка.
С оглед на всички изложени съображения Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Национална комисия за преразглеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Налице ли е „договор с определен паричен интерес“, като елемент на обществена поръчка по смисъла на член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24, когато възлагащият орган не е длъжен да предостави каквато и да било насрещна престация, но с изпълнението на поръчката икономическият оператор получава достъп до нов пазар и до препоръки?
2)
Възможно ли е и следва ли член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 да се тълкува в смисъл, че представлява правно основание за отхвърляне на оферта с цена 0 EUR?“.
По преюдициалните въпроси
Най-напред следва да се отбележи, че стойността на поръчката, разглеждана в главното производство, е под предвидения в член 4, буква б) от Директива 2014/24 праг от 144000 EUR, така че тази поръчка не попада в приложното поле на Директивата. Въпреки това, както посочва запитващата юрисдикция, при транспонирането на посочената директива в националното право словенският законодател е възприел в член 2, параграф 1 от ZJN определението за „договори за обществени поръчки“, посочено в член 2, параграф 1 точка 5 от Директивата, по такъв начин че определението да е приложимо по отношение на всеки договор за обществена поръчка, уреден от ZJN, независимо от стойността на поръчката.
Съгласно постоянната практика на Съда обаче тълкуване от Съда на разпоредби на правото на Съюза, когато са налице положения, непопадащи в приложното поле на тези разпоредби, е обосновано, когато националното право е направило тези разпоредби пряко и безусловно приложими към такива положения, за да се осигури еднакво третиране на посочените положения и на положенията, попадащи в приложното поле на посочените разпоредби (вж. в този смисъл решения от 18 октомври 1990 г., Dzodzi,
C‑297/88 и C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, т.
,
и
и от 24 октомври 2019 г., Belgische Staat,
C‑469/18 и C‑470/18
,
EU:C:2019:895
, т.
).
Ето защо на поставените въпроси следва да се отговори по следния начин:
Следва да се приеме, че с въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че представлява правно основание за отхвърляне на оферта на оферент в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка с единствения мотив, че при предложена в офертата цена от 0 EUR възлагащият орган няма да предостави каквато и да било насрещна финансова престация, въпреки че с изпълнението на договора този оферент все пак получава достъп до нов пазар и препоръки, на които може да се позове в рамките на последващи покани за подаване на оферти.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно определението в член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 „договори за обществени поръчки“ означава „писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги“.
Според практиката на Съда, както следва от обичайния юридически смисъл на думата „възмезден“, тя обозначава договор, с който всяка от страните се задължава да осъществи определена престация в замяна на насрещната престация на друга страна (вж. в този смисъл решение от 18 октомври 2018 г., IBA Molecular Italy,
C‑606/17
,
EU:C:2018:843
, т.
). Ето защо синалагматичният характер на договора е съществена характеристика на обществената поръчка (вж. в този смисъл решения от 21 декември 2016 г., Remondis,
C‑51/15
,
EU:C:2016:985
, т.
, от 28 май 2020 г., Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung,
C‑796/18
,
EU:C:2020:395
, т.
и от 18 юни 2020 г., Porin kaupunki,
C‑328/19
,
EU:C:2020:483
, т.
).
Както отбелязва генералният адвокат в точка 47 от заключението си, въпреки че тази насрещна престация не предполага непременно заплащане на парична сума, така че доставката може да се заплаща чрез други форми на насрещна престация — като възстановяване на направените разходи за предоставяне на договорената услуга (вж. по-специално решения от 19 декември 2012 г., Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce и др.,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, т.
, от 13 юни 2013 г., Piepenbrock,
C‑386/11
,
EU:C:2013:385
, т.
и от 18 октомври 2018 г., IBA Molecular Italy,
C‑606/17
,
EU:C:2018:843
, т.
), синалагматичният характер на договор за обществена поръчка задължително се изразява в създаването на юридически обвързващи за всяка от страните по договора задължения, чието изпълнение трябва да може да се иска по съдебен ред (вж. в този смисъл решение от 25 март 2010 г., Helmut Müller,
C‑451/08
,
EU:C:2010:168
, т.
—
).
Следователно договор, по силата на който възлагащият орган не е правно задължен да предостави каквато и да било насрещна престация в замяна на насрещната престация, която другата страна е поела ангажимент да осъществи, не попада в обхвата на понятието „договор с определен паричен интерес“ по смисъла на член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24.
Изтъкнатото от запитващата юрисдикция обстоятелство, присъщо за всяка процедура за обществена поръчка, че получаването на договор може да има икономическа стойност за оферента, доколкото му предоставя достъп до нови пазари или му позволява да получи препоръки, е твърде несигурно и поради това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 63—66 от заключението си, не е достатъчно за квалифициране на договора като „договор с определен паричен интерес“.
Въпреки това следва да се отбележи, че член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 само дефинира понятието „договори за обществени поръчки“, за да определи приложимостта на Директивата. Всъщност, видно от член 1, параграф 1, посочената директива се прилага само по отношение на „договори за обществени поръчки“ по смисъла на член 2, параграф 1, точка 5 от Директивата, чиято прогнозна стойност е по-голяма или равна на праговете, установени в член 4 от нея.
Следователно член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 не може да представлява правно основание за отхвърляне на оферта, чиято предложена цена е 0 EUR. Поради това тази разпоредба не позволява автоматично да се изключи подадена в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка оферта, като например оферта с цена 0 EUR, с която икономически оператор предлага да предостави на възлагащия орган строителство, доставки на стоки или услуги, които последният желае да получи, без да изисква насрещна престация.
Доколкото при тези условия оферта с цена 0 EUR може да се квалифицира като необичайно ниска оферта по смисъла на член 69 от Директива 2014/24, когато възлагащият орган е изправен пред подобна оферта, той трябва да следва предвидената с тази разпоредба процедура, като изиска от оферента обяснения относно стойността на офертата. От логиката, залегнала в основата на член 69 от Директива 2014/24, всъщност следва, че не може автоматично да се отхвърли оферта с единствения мотив, че предложената цена е 0 EUR.
Така от параграф 1 от този член следва, че когато дадена оферта изглежда необичайно ниска, възлагащите органи изискват от оферента да обясни предложената в офертата цена или разходи, като тези обяснения могат да се отнасят по-специално до елементите, посочени в параграф 2 от този член. По този начин обясненията допринасят за оценката на надеждността на офертата и биха могли да доведат до извод, че независимо от предложената от оферента цена от 0 EUR, съответната оферта няма да се отрази на точното изпълнение на поръчката.
Всъщност съгласно параграф 3 от същия този член възлагащият орган трябва да направи оценка на представената информация, като се консултира с оферента, и може да отхвърли офертата само когато представените доказателства не съставляват достатъчно основание за предложените ниска цeна или разходи.
Освен това оценката на информацията трябва да се осъществи при спазване на принципите на равнопоставеност и недопускане на дискриминация между оферентите, както и на принципите на прозрачност и пропорционалност, с които са обвързани възлагащите органи съгласно член 18, параграф 1 от Директива 2014/24.
Поради това именно в контекста на евентуално прилагане на член 69 от Директива 2014/24 следва да се прецени доводът на оферент, представил оферта с цена 0 EUR, според който предложената в офертата му цена се обяснява с факта, че в случай на приемане на офертата той разчита да получи достъп до нов пазар или препоръки.
Предвид всички изложени дотук съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не представлява правно основание за отхвърляне на оферта на оферент в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка с единствения мотив, че предложената в офертата цена е 0 EUR.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 2, параграф 1, точка 5 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г., трябва да се тълкува в смисъл, че не представлява правно основание за отхвърляне на оферта на оферент в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка с единствения мотив, че предложената в офертата цена е 0 EUR.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: словенски.