CELEX: 62019TJ0565
Ayudas de Estado
Medidas de apoyo adoptadas por Rumanía en favor de una empresa petroquímica
No ejecución, acumulación y cancelación de créditos públicos
Recurso de anulación
Plazo para recurrir
Inicio del cómputo
Artículo 24, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589
Interés en ejercitar la acción
Existencia de una o varias medidas
Fondos estatales
Imputabilidad al Estado
Aplicabilidad del criterio del acreedor privado
Aplicación del criterio del acreedor privado
Obligación de motivación

I.

Antecedentes del litigio
A.

Contexto fáctico y procedimiento administrativo
La demandante, Oltchim SA, constituida en 1966 y en la que Rumanía posee una participación del 54,8 % del capital, era una de las mayores empresas petroquímicas de Rumanía y del sudeste de Europa. Su actividad consistía en la fabricación de productos petroquímicos, principalmente sosa cáustica líquida, polioles a base de óxido de propileno, plastificantes y oxoalcoholes.
Durante el período comprendido entre 2007 y 2012, la situación financiera de la demandante se deterioró debido a que experimentó un aumento sistemático de sus pérdidas de explotación, de sus pérdidas acumuladas y de sus fondos propios negativos.
Para atajar esa situación, Rumanía notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas, el 17 de julio de 2009, entre otras cosas, una medida de apoyo consistente en la conversión en acciones de la deuda pública de Oltchim. El 7 de marzo de 2012, mediante la Decisión 2013/246/UE relativa a la ayuda estatal n.
o
SA.29041 (C‑28/2009, ex N 433/2009) — Medidas de apoyo en favor de Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (
DO 2013, L 148, p. 33
; en lo sucesivo, «Decisión de 2012»), la Comisión consideró que la conversión en acciones de la deuda de la demandante por importe de 1049000000 leus rumanos (RON) (aproximadamente 231 millones de euros) no constituía una ayuda de Estado.
El 23 de noviembre de 2012, el Ministerio de Hacienda rumano, el Ministerio de Economía rumano, el Ministerio de Transportes e Infraestructuras rumano, la Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (Oficina de Participaciones del Estado y de Privatización en la Industria, Rumanía), la Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (Autoridad de Valorización de Activos Estatales, Rumanía) —que ha pasado a denominarse Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (Autoridad de Gestión de Activos Estatales, Rumanía; en lo sucesivo, «AAAS»)— y cuatro empresas públicas acreedoras de la demandante, a saber, Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA y CEC Bank SA, dos bancos privados también acreedores de la demandante, a saber, Banca Transilvania SA y Banca Comercială Română SA —que se convirtió posteriormente en el Erste Bank—, y la demandante celebraron un memorando de entendimiento (en lo sucesivo, «memorando») con el fin de financiar la reanudación de la producción de esta última.
Tras tener conocimiento de la existencia del memorando a través de la prensa, la Comisión inició una investigación de oficio el 16 de enero de 2013.
El 30 de enero de 2013, la demandante fue sometida, a petición propia, a un procedimiento concursal. En ese procedimiento, el administrador concursal completó, el 9 de enero de 2015, la lista definitiva de acreedores, indicando el importe, la prioridad y la naturaleza de cada crédito, y la envió a la autoridad judicial nacional competente.
El 9 de marzo de 2015, los acreedores de la demandante aprobaron un plan de reorganización de la empresa que preveía, en esencia, su venta a un nuevo inversor que retomaría sus activos o sus actividades (en lo sucesivo, «plan de reorganización» o «plan»). El plan aprobado preveía, además, una cancelación parcial de la deuda de la demandante. El 22 de abril de 2015, la autoridad judicial nacional competente adoptó el plan de reorganización, aprobando la cancelación parcial de la deuda de la demandante, la creación de una nueva entidad (Oltchim SPV) y la transmisión de todos los activos viables de la demandante a esta última. El plan de reorganización adquirió firmeza el 24 de septiembre de 2015.
El 8 de abril de 2016, la Comisión informó a Rumanía de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
El 6 de marzo de 2017, los acreedores de la demandante aprobaron un plan de reorganización revisado, que preveía la venta de sus activos por lotes y no mediante la creación de una nueva entidad. Este plan revisado fue confirmado por la autoridad judicial nacional competente el 28 de junio de 2017 y adquirió firmeza el 16 de octubre de 2017. Con arreglo a este plan revisado, la mayor parte de los lotes de activos de la demandante se vendió a Chimcomplex, otro lote se vendió a la sociedad Dynamic Selling Group y, para los lotes restantes, se convocó una nueva licitación en mayo de 2018.
B.

Decisión impugnada
El 17 de diciembre de 2018, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2019/1144 relativa a la ayuda estatal SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) concedida por Rumanía a Oltchim SA (
DO 2019, L 181, p. 13
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En la Decisión impugnada, la Comisión examinó la calificación de ayudas de Estado de las tres medidas siguientes y su compatibilidad con el mercado interior:
–
la no ejecución y la acumulación adicional de deudas de la demandante por parte de la AAAS entre septiembre de 2012 y enero de 2013 (en lo sucesivo, «medida 1»);
–
el apoyo de CET Govora y Salrom al funcionamiento de Oltchim al seguir facilitando suministros no pagados entre septiembre de 2012 y enero de 2013 (en lo sucesivo, «medida 2»);
–
la cancelación de la deuda por parte de la AAAS, la Administrația Națională Apele Române (Administración Nacional de Aguas Rumanas; en lo sucesivo, «ANA»), Salrom, Electrica y CET Govora (en lo sucesivo, «medida 3») llevada a cabo en 2015 en el marco del plan de reorganización.
En el punto 6.1 de la Decisión impugnada (considerandos 183 a 301), la Comisión concluyó que las medidas citadas en el apartado 11 anterior constituían ayudas de Estado, excepto el apoyo al funcionamiento de la demandante por parte de Salrom en el contexto de la medida 2 y la cancelación de la deuda efectuada en 2015 por parte de CET Govora en el marco del plan de reestructuración en virtud de la medida 3. Conforme a dicha Decisión, las medidas calificadas de ayudas de Estado fueron concedidas infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, y eran, por tanto, ilegales.
En el punto 6.2 de la Decisión impugnada (considerandos 302 a 310), la Comisión concluyó que las ayudas de Estado eran incompatibles con el mercado interior.
En los puntos 6.3 (considerandos 311 a 315) y 6.4 (considerandos 316 a 351) de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las autoridades rumanas debían recuperar los importes correspondientes a las medidas de ayuda en cuestión, recuperación que, sin embargo, no podía extenderse a los adquirentes de los activos de la demandante, al no existir continuidad económica entre esta y aquellos.
El artículo 1 de la Decisión impugnada está redactado en los siguientes términos:
«Las siguientes medidas, examinadas en la presente Decisión, fueron ejecutadas ilegalmente por Rumanía incumpliendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, conjuntamente y de manera individual, y constituyen ayudas estatales:
a)
no ejecución y acumulación adicional de deudas [por la AAAS] entre septiembre de 2012 y enero de 2013;
b)
apoyo al funcionamiento de Oltchim al seguir facilitando suministros no pagados y acumulación adicional de deuda desde septiembre de 2012 por parte de CET Govora sin medidas apropiadas para proteger sus créditos, por el importe que se determinará con Rumanía durante la fase de recuperación;
c)
cancelación de la deuda en el marco del Plan de Reorganización por parte de la AAAS, [la ANA], Salrom y Electrica SA por un importe total, junto con el mencionado en el artículo 1, letra a), de 1516598405 RON.»
El artículo 2 de la Decisión impugnada está redactado en los siguientes términos:
«Las siguientes medidas, examinadas en la presente Decisión, no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE:
a)
apoyo de Salrom al funcionamiento de Oltchim en forma de mantenimiento del suministro desde septiembre de 2012;
b)
cancelación de la deuda de 2015 por parte de CET Govora en el marco del Plan de Reorganización.»
El artículo 3 de la Decisión impugnada está redactado en los siguientes términos:
«Las ayudas estatales a que se refiere el artículo 1, letras a) y c), que representan un total de 1516598405 RON, y las ayudas estatales a que se refiere el artículo 1, letra b), que fueron concedidas ilegalmente por Rumanía en favor de Oltchim incumpliendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, son incompatibles con el mercado interior.»
En los artículos 4 y 5 de la Decisión impugnada, la Comisión ordenó a Rumanía que recuperara de la demandante, con efecto inmediato, la ayuda estatal mencionada en el artículo 1 de dicha Decisión, y declaró que la Decisión impugnada debía ejecutarse íntegramente en un plazo de seis meses a partir de la fecha en que fuese notificada. En el artículo 6 de la Decisión impugnada, la Comisión ordenó a Rumanía que le comunicara determinada información y la mantuviera informada acerca del curso de las medidas adoptadas para cumplir lo dispuesto en la Decisión impugnada. En el artículo 7 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que Rumanía era la destinataria de dicha Decisión y que la Comisión podía publicar los importes de las ayudas y de los intereses recuperados en cumplimiento de esta.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito de demanda presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de agosto de 2019, la demandante interpuso el presente recurso.
El 3 de diciembre de 2019, la Comisión presentó su escrito de contestación.
El 21 de febrero de 2020, la demandante presentó su escrito de réplica.
El 25 de mayo de 2020, la Comisión presentó escrito de dúplica.
El 19 de junio de 2020, la demandante presentó una solicitud motivada de celebración de vista con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
Mediante escrito de la Secretaría de 19 de marzo de 2021, el Tribunal formuló, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, preguntas escritas a las partes, a las que estas respondieron en los plazos fijados.
En la vista celebrada el 7 de mayo de 2021, se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule el artículo 1 y los artículos 3 a 7 de la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Declare el recurso inadmisible.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
A.

Sobre la admisibilidad del recurso
La Comisión propone dos causas de inadmisión contra el presente recurso, relativas, la primera, a la extemporaneidad del recurso y, la segunda, a la falta de interés de la demandante para ejercitar la acción.
1.

Sobre la supuesta extemporaneidad del recurso
La Comisión considera que el recurso es inadmisible por haber sido interpuesto fuera de plazo. A su juicio, el plazo para recurrir comenzó a correr desde el momento en que un representante de la demandante tuvo conocimiento de la Decisión impugnada. Según afirma, en el caso de autos, envió, de conformidad con el artículo 24, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (
DO 2015, L 248, p. 9
), mediante cartas certificadas de 16 de mayo de 2019, una versión no confidencial de la Decisión impugnada, en rumano y en inglés, a los administradores concursales de la demandante, a saber, Rominsolv S.p.r.l. y BDO — Business Restructuring S.p.r.l. Según la Comisión, BDO — Business Restructuring recibió dicha comunicación el 30 de mayo de 2019, mientras que Rominsolv la recibió el 4 de junio de 2019. Así pues, a su parecer, el plazo para recurrir comenzó a correr en el momento en que el primero de ellos tuvo conocimiento de la referida Decisión, en este caso, el 30 de mayo de 2019, y no en la fecha de publicación de la Decisión impugnada en el Diario Oficial, a saber, el 5 de julio de 2019, de modo que la fecha límite para la interposición del presente recurso era el 12 de agosto de 2019. Pues bien, dado que el escrito de demanda se presentó el 14 de agosto de 2019, la Comisión considera que el recurso es inadmisible por haberse presentado fuera de plazo.
Según la Comisión, el inicio del plazo de recurso en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, solo es la fecha de publicación del acto impugnado en el Diario Oficial cuando dicha publicación condiciona la entrada en vigor o la eficacia de dicho acto y está prevista en el Tratado FUE. Pues bien, a juicio de dicha institución, las decisiones adoptadas por ella en virtud del artículo 9 del Reglamento 2015/1589, como la Decisión impugnada, surten efecto a partir de su notificación al Estado miembro interesado, que es su único destinatario, y no por su publicación en el Diario Oficial. Así pues, considera que la publicación en el Diario Oficial de tal decisión, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del citado Reglamento, no constituye una publicación en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, sino que se trata únicamente del momento en que se tiene conocimiento de la misma, en el sentido de esta última disposición. Por consiguiente, estima que, en materia de ayudas de Estado, el inicio del cómputo del plazo para recurrir es, bien la fecha de notificación de la Decisión impugnada, por lo que respecta al Estado miembro destinatario de esta, bien la fecha en que se tuvo conocimiento de dicha decisión, por lo que respecta a las partes interesadas. Así, a juicio de la Comisión, si la fecha de recepción, por una parte interesada, de la comunicación de la Decisión impugnada prevista en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 precede a la de su publicación en el Diario Oficial, es esa primera fecha la que inicia el cómputo del plazo para recurrir.
La Comisión reconoce que la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, que propone es contraria a una jurisprudencia inveterada de los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea. No obstante, como confirmó expresamente en la vista, sostiene que el Tribunal debe reconsiderar esta jurisprudencia, en particular a la luz de la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), y de las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Georgsmarienhütte y otros (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), que, a su juicio, confirman la interpretación que propone de esta disposición.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo sexto, el recurso de anulación debe interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación a la parte recurrente o, a falta de ello, desde el día en que esta haya tenido conocimiento del mismo.
La notificación en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, es la operación mediante la cual el autor de un acto lo comunica a su destinatario o destinatarios y les permite así tener conocimiento de él (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de febrero de 2018, LL/Parlamento,
C‑326/16 P
,
EU:C:2018:83
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, consta que, como se desprende del artículo 7, apartado 1, de la Decisión impugnada, Rumanía era el único destinatario de la Decisión impugnada. Por tanto, al no ser la demandante su destinataria, la comunicación que se le hizo de dicha Decisión, con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, no constituye una notificación en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo sexto (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de junio de 2005, Olsen/Comisión,
T‑17/02
,
EU:T:2005:218
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
En esas condiciones, procede apreciar si, en las circunstancias del presente caso, el inicio del plazo de recurso respecto de la demandante debe determinarse aplicando el criterio de la publicación o el criterio del conocimiento del acto en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo sexto.
A este respecto, del propio tenor del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, y en particular de la expresión «a falta de ello», se desprende que el criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto impugnado tiene carácter subsidiario respecto al de la publicación (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, apartado
, y de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, apartado
). Así pues, la fecha de publicación, cuando la haya, es, con respecto a la fecha en que se tuvo conocimiento del acto, el criterio decisivo para determinar el inicio del plazo de recurso (auto de 25 de noviembre de 2008, S.A.BA.R./Comisión,
C‑501/07 P
, no publicado,
EU:C:2008:652
, apartado
, y sentencia de 11 de noviembre de 2010, Transportes Evaristo Molina/Comisión,
C‑36/09 P
, no publicada,
EU:C:2010:670
, apartado
).
El Tribunal ya ha tenido ocasión de subrayar, en cuanto a los actos que, conforme a una práctica constante de la institución afectada, son publicados en el Diario Oficial, a pesar de que tal publicación no sea una condición para su aplicabilidad, que estos no están sujetos al criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento y que es a partir de la fecha de publicación cuando comienza a correr el plazo de interposición del recurso. En tales circunstancias, el tercero interesado puede legítimamente confiar en que el acto en cuestión será publicado. Esta solución, cuyo objetivo es la seguridad jurídica, y que se aplica a todos los terceros interesados, es válida, en particular, cuando el tercero interesado autor del recurso tuvo conocimiento del acto antes de su publicación (véase la sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, apartado
y jurisprudencia citada).
La jurisprudencia recordada en el anterior apartado 38 es válida con mayor razón para los actos cuya publicación en el Diario Oficial viene impuesta por el Derecho de la Unión. Así sucede en el presente asunto, en el que el artículo 32, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 exige la publicación en el Diario Oficial de las decisiones de la Comisión adoptadas con arreglo, en particular, al artículo 9 de dicho Reglamento. Dando cumplimiento a esta obligación se publicó íntegramente en el Diario Oficial de 5 de julio de 2019 una versión no confidencial de la Decisión impugnada (
DO 2019, L 181, p. 13
).
La Comisión sostiene no obstante que el Tribunal debe reconsiderar esta jurisprudencia. A su juicio, el criterio de la publicación en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, se refiere únicamente al supuesto de que la publicación en el Diario Oficial del acto impugnado condicione su entrada en vigor o su eficacia y esté prevista en el Tratado FUE.
Con el fin de examinar si procede reconsiderar la jurisprudencia existente en el sentido propuesto por la Comisión, es preciso tener en cuenta, en un primer momento, la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, y, seguidamente, la posible incidencia sobre esta interpretación de la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), y de las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Georgsmarienhütte y otros (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), invocadas por la Comisión.
a)

Sobre la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo sexto
Conforme a reiterada jurisprudencia, la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión debe tener en cuenta no solo el tenor de esta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2018, SNCF Mobilités/Comisión,
C‑127/16 P
,
EU:C:2018:165
, apartado
y jurisprudencia citada).
En primer lugar, por lo que respecta al tenor del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, ha de señalarse, antes de nada, que esta disposición emplea los términos «publicación del acto», sin añadir nada y sin exigir que esa publicación deba condicionar necesariamente la entrada en vigor o la eficacia de tal acto, o estar prevista por el Tratado FUE. Por lo tanto, el tenor del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, no pone de manifiesto que los autores del Tratado hayan querido restringir el concepto de publicación en el sentido de esta disposición únicamente al supuesto de que la publicación condicione la entrada en vigor o la eficacia del acto impugnado y esté prevista en el Tratado FUE.
A continuación, el empleo de la expresión «a falta de ello» demuestra que los autores del Tratado designaron conscientemente la fecha en el que se tuvo conocimiento del acto impugnado como un criterio subsidiario que solo resulta aplicable a falta de publicación del acto impugnado.
En segundo lugar, la interpretación contextual y teleológica del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, confirma estas conclusiones. A este respecto, procede señalar que el artículo 263 TFUE, que forma parte de la sección quinta, titulada «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea», del capítulo 1, denominado «Instituciones», del título I de la sexta parte del Tratado FUE, regula, entre otras cosas, las condiciones en las que los justiciables pueden interponer ante el juez de la Unión un recurso de anulación de un acto de una institución, de un órgano o de un organismo de la Unión.
A este respecto, es preciso recordar que las disposiciones del Tratado FUE relativas a la legitimación activa de los justiciables no pueden ser interpretadas de manera restrictiva (sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 222, y auto de 25 de mayo de 2004, Schmoldt y otros/Comisión,
T‑264/03
,
EU:T:2004:157
, apartado
).
Sin embargo, la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, propugnada por la Comisión, supone, en esencia, concebir el criterio de la publicación en el sentido de esta disposición de manera más restrictiva que la que resulta de su tenor, añadiéndole un requisito adicional, conforme al cual la publicación debe condicionar la entrada en vigor o la eficacia del acto impugnado y estar prevista en el Tratado FUE. Pues bien, además de que tal requisito adicional no resulta del tenor del artículo 263 TFUE, párrafo sexto (véase el apartado 43 anterior), este es también contrario al objetivo que subyace a esa disposición.
En efecto, la finalidad del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, es garantizar la seguridad jurídica, evitando que puedan ponerse indefinidamente en cuestión actos de la Unión que surtan efectos jurídicos (véase, en este sentido, el auto de 5 de septiembre de 2019, Fryč/Comisión,
C‑230/19 P
, no publicado,
EU:C:2019:685
, apartado
y jurisprudencia citada). El principio de seguridad jurídica exige que los plazos para recurrir y su inicio se definan de manera suficientemente precisa, clara, previsible y fácilmente verificable [véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 2010, Uniplex (UK),
C‑406/08
,
EU:C:2010:45
, apartado
y jurisprudencia citada]. En efecto, redunda en interés de la seguridad jurídica, y de forma más general de la estabilidad del ordenamiento jurídico de la Unión, poder determinar con certeza la fecha a partir de la cual los actos de la Unión adquieren firmeza por no haber sido recurridos.
Para alcanzar el objetivo de seguridad jurídica, los autores del Tratado FUE decidieron primar la fecha de publicación del acto como inicio del plazo para interponer un recurso, ya que esta fecha se puede determinar por cualquier parte interesada con la certeza requerida y sin ninguna duda, frente a la fecha en que se tuvo conocimiento del acto impugnado.
En efecto, por una parte, esta última fecha puede variar en función del conocimiento individual de cada persona afectada, de modo que el inicio del plazo para recurrir y, por ello, su fecha de expiración no puede determinarse de manera uniforme. Por otra parte, la fecha en que se tuvo conocimiento del acto impugnado puede, en determinados casos, ser difícil de determinar y estar sujeta a controversia, ya que la prueba del conocimiento es eminentemente fáctica y circunstancial.
Son por tanto exigencias vinculadas a la seguridad jurídica las que obligan a privilegiar, a efectos de determinar el inicio del plazo de recurso, el carácter cierto, previsible y fácilmente verificable de la publicación del acto de la Unión en el Diario Oficial, con independencia de que dicha publicación condicione o no la entrada en vigor o la eficacia de dicho acto y de que esté prevista en el Tratado FUE o en el Derecho derivado.
Procede recordar, además, que las normas relativas a los plazos de recurso deben ser aplicadas por el juez de manera que se garantice no solo la seguridad jurídica, sino también la igualdad de los justiciables ante la ley (véase la sentencia de 19 de junio de 2019, RF/Comisión,
C‑660/17 P
,
EU:C:2019:509
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuanto atañe a esta última consideración, es cierto que no cabe excluir que, en la práctica, como subraya acertadamente la Comisión, una parte interesada reciba comunicación del acto impugnado con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 varias semanas, o incluso varios meses, antes de su publicación en el Diario Oficial, de modo que pueda disfrutar, en tales circunstancias, de un plazo superior a dos meses para preparar su recurso y, por tanto, más largo que aquel del que dispone el Estado miembro de que se trate.
No obstante, cualquier posible divergencia en el tiempo entre la comunicación de una decisión a las partes interesadas con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 y su publicación en el Diario Oficial depende en gran medida de la celeridad con la que los servicios de la Comisión preparan la versión de la decisión de que se trate para su publicación, así como de los eventuales retrasos en su publicación en el Diario Oficial. Por lo tanto, el origen de esta divergencia es administrativo, incluso coyuntural, y, por lo tanto, no puede atribuirse en modo alguno a la parte interesada de que se trate. Por tanto, corresponde a la Comisión velar por el respeto del principio de igualdad de trato evitando, en la medida de lo posible, tal divergencia mediante la aplicación de medidas administrativas adecuadas, y no mediante una interpretación restrictiva del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, tal como pretende esa institución.
La Comisión tampoco puede basarse en el hecho de que, a su juicio, la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, seguida en la jurisprudencia recordada en los anteriores apartados 37 y 38 privaría de todo efecto útil al artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589. A este respecto, basta señalar que esta última disposición no tiene por objeto regular el inicio del cómputo del plazo para recurrir y que, en todo caso, no puede condicionar la interpretación de una disposición de Derecho primario.
Por lo tanto, de una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, se desprende que, contrariamente a lo que alega la Comisión, el concepto de publicación del acto impugnado como inicio del plazo para interponer un recurso de anulación por un demandante que no es el destinatario de dicho acto no debe interpretarse en el sentido de que se refiere únicamente al supuesto en que la publicación en el Diario Oficial condicione la entrada en vigor o la eficacia de dicho acto y esté prevista en el Tratado FUE.
b)

Sobre la incidencia de la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (C‑339/16 P), y de las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Georgsmarienhütte y otros (C‑135/16)
Es preciso examinar si, como alega la Comisión, la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), y las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Georgsmarienhütte y otros (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
) han hecho evolucionar la jurisprudencia en el sentido propuesto por la Comisión.
En primer lugar, procede señalar que el asunto que dio lugar a la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), se refería a un supuesto completamente distinto del controvertido en el presente asunto, ya que en ese asunto se discutía la articulación entre el criterio de la publicación y el de la notificación respecto de una parte demandante que era la destinataria del acto impugnado y a la que se le había notificado el referido acto.
En ese contexto, el Tribunal de Justicia consideró que de una lectura conjunta del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, y del artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, se desprendía que, por lo que respecta a los recursos de anulación, la fecha que debía tenerse en cuenta para determinar el inicio del plazo para recurrir era la de la publicación, cuando dicha publicación, que condicionaba la entrada en vigor del acto, estaba prevista por dicho Tratado y la de la notificación en los demás casos mencionados en el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, entre los que figuraba el de las decisiones que designaban a su destinatario. Según el Tribunal de Justicia, para determinar el inicio del plazo de recurso aplicable al destinatario de dicho acto, la notificación de ese acto no tiene carácter subsidiario con respecto a su publicación en el Diario Oficial (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión,
C‑337/16 P
,
EU:C:2017:381
, apartados
,
y
; de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión,
C‑338/16 P
,
EU:C:2017:382
, apartados
,
y
, y de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión,
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
, apartados
,
y
).
Por tanto, el Tribunal de Justicia hizo referencia al artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, para aclarar la articulación entre el criterio de la publicación y el de la notificación con respecto al Estado miembro destinatario del acto impugnado. Dado que el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, no indica si uno de estos criterios prima sobre el otro, el Tribunal de Justicia se basó en el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, para delimitar dichos criterios.
En cambio, el presente asunto se refiere a la articulación entre el criterio de la publicación y el de la fecha en que se tuvo conocimiento de un acto con respecto a una parte demandante que no es destinataria del acto impugnado. Pues bien, en este supuesto, el propio artículo 263 TFUE, párrafo sexto, establece el carácter subsidiario del criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto respecto del criterio de su publicación.
Además, nada indica que, en la sentencia de 17 de mayo de 2017, Portugal/Comisión (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), el Tribunal de Justicia hubiera pretendido abandonar su jurisprudencia recordada en el apartado 37 de la presente sentencia. Por el contrario, en el apartado 39 de su sentencia, el Tribunal de Justicia confirmó las enseñanzas derivadas del apartado 35 de la sentencia de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), conforme al cual del propio tenor literal del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, se desprende que el criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto como inicio del plazo de interposición del recurso tiene carácter subsidiario respecto de los de publicación o notificación del acto.
Pues bien, el asunto que dio lugar a la sentencia de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), planteaba, en esencia, la misma cuestión que la controvertida en el presente asunto en relación con el inicio del plazo de recurso. En ese asunto se cuestionaba la admisibilidad de un recurso interpuesto por un Estado miembro contra una decisión del Consejo de la Unión Europea mediante la que se celebraba un acuerdo internacional que vinculaba a la Unión, cuyo contenido era conocido por ese Estado miembro desde el mismo día de su adopción, debido a que participó en dicha adopción en el Consejo. Posteriormente, la referida decisión fue publicada en el Diario Oficial, sin que dicha publicación condicionara su entrada en vigor. Ante el Tribunal de Justicia, el Consejo había sostenido, en esencia, por los mismos motivos que los expuestos por la Comisión en el presente asunto, que el recurso era inadmisible, alegando que la fecha de publicación en el Diario Oficial solo puede tomarse como inicio del plazo de recurso para los actos para los que esta era una condición para su aplicabilidad.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia no siguió la interpretación propugnada por el Consejo, ya que, de los apartados 34 a 40 de la sentencia de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), se desprende, implícita pero necesariamente, que, cuando el acto impugnado no indica destinatario o, si lo indica, cuando la parte demandante no es el destinatario del referido acto, la publicación en el Diario Oficial del acto constituye el inicio del plazo de recurso, aun cuando dicha publicación no condicione la entrada en vigor o la eficacia de dicho acto, y ello incluso si la parte demandante tuvo conocimiento del mismo antes de la fecha de publicación por otros medios igualmente fiables.
En segundo lugar, en cuanto a las conclusiones presentadas por el Abogado General Campos Sánchez-Bordona en el asunto Georgsmarienhütte y otros (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), punto
, basta señalar que, en su sentencia de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros (
C‑135/16
,
EU:C:2018:582
), el Tribunal de Justicia no hizo suya la afirmación realizada en el punto 63 de esas conclusiones.
En tercer lugar, el hecho, invocado por la Comisión, de que la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 37 y 38 sea anterior a la entrada en vigor del Reglamento 2015/1589 carece de pertinencia, dado que el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, no ha cambiado y que, evidentemente, las modificaciones introducidas en el Derecho derivado de la Unión no pueden alterar la interpretación de las disposiciones del Tratado. Además, es preciso señalar que el artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, sobre el que la Comisión construyó una parte de su argumentación, y el artículo 32, apartado 3, de dicho Reglamento, permanecieron, en esencia, inalterados con respecto a las disposiciones análogas del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
).
c)

Conclusiones
Habida cuenta de todo lo anterior, procede considerar que el inicio del plazo para interponer un recurso de anulación contra una decisión de la Comisión adoptada con arreglo al artículo 9 del Reglamento 2015/1589, respecto a una parte demandante que no es su destinataria, es la fecha de la publicación de dicha decisión en el Diario Oficial.
Dado que la Decisión impugnada se publicó en el Diario Oficial el 5 de julio de 2019 y el recurso se presentó el 14 de agosto de 2019, procede declarar que el presente recurso se interpuso dentro del plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, ampliado, con arreglo a los artículos 59 y 60 del Reglamento de Procedimiento, respectivamente, de catorce y diez días.
Por consiguiente, procede desestimar la primera causa de inadmisión propuesta por la Comisión, basada en la extemporaneidad del recurso.
2.

Sobre la supuesta falta de interés de la demandante para ejercitar la acción
La Comisión alega que la demandante no tiene interés en ejercitar la acción dado que, por una parte, es probable que deje de existir antes de que finalice el presente procedimiento debido a su inminente liquidación definitiva y puesto que, por otra parte, el presente recurso solo sirve al interés de determinados acreedores privados privilegiados de la demandante, y no al de la propia demandante.
La demandante rebate las alegaciones de la Comisión.
Según reiterada jurisprudencia, un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica solo es admisible en la medida en que esta tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
y jurisprudencia citada). El interés de la parte demandante en ejercitar la acción debe existir, habida cuenta del objeto del recurso, en el momento de la interposición, so pena de que se declare la inadmisibilidad, y perdurar hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento (véase la sentencia de 20 de junio de 2013, Cañas/Comisión,
C‑269/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:415
, apartado
y jurisprudencia citada).
En primer lugar, en el caso de autos no se discute que, en el momento de la interposición del presente recurso, la demandante existía como persona jurídica. La alegación de la Comisión según la cual la demandante podría dejar de existir antes del final del presente procedimiento es puramente hipotética, ya que ningún elemento obrante en autos permite determinar con certeza si la demandante podría dejar de existir y cuándo podría dejar de hacerlo.
En segundo lugar, es preciso recordar que uno de los objetivos de cualquier procedimiento concursal es maximizar la masa patrimonial de la empresa insolvente, también mediante el ejercicio de acciones que tengan por objeto impugnar las deudas que reduzcan dicha masa. Pues bien, si el Tribunal se viera obligado a anular la Decisión impugnada y, en particular, la recuperación de la ayuda controvertida, dicha anulación podría repercutir en la masa patrimonial restante de la demandante. De ello se deduce que, en el presente procedimiento, la demandante actúa en su propio interés.
Por otra parte, el hecho de que dicho interés pueda coincidir con el de otras personas no obsta a la admisibilidad del recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
).
Por lo tanto, procede desestimar la segunda causa de inadmisión propuesta por la Comisión, basada en la falta de interés de la demandante en ejercitar la acción.
B.

Sobre el fondo
La demandante invoca nueve motivos relativos, en esencia, a la calificación de ayuda de Estado de cada una de las tres medidas mencionadas en el apartado 11 anterior. En concreto, por lo que respecta a las medidas 1 y 2, considera que la Decisión impugnada adolece de un error manifiesto de apreciación en lo que concierne a la existencia de una ventaja económica y de falta o insuficiencia de motivación. En cuanto a la medida 3, invoca tres motivos basados en errores manifiestos de apreciación en lo que se refiere, respectivamente, a la existencia de una transferencia de fondos estatales que afecta a Electrica, a la imputabilidad de dicha medida al Estado y a la existencia de una ventaja económica, un motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y, también, un motivo relativo al cálculo del importe de la ayuda que debe recuperarse.
Con carácter preliminar, procede señalar que, en los puntos 6.1.1 y 6.1.2.1 a 6.1.2.3 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó por separado cada una de las tres medidas enumeradas en el apartado 11 anterior y, en el considerando 298 de dicha Decisión, las calificó, cada una por separado, de ayudas de Estado. A continuación, en el punto 6.1.2.4 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las medidas 1, 2 y 3 estaban intrínsecamente relacionadas y perseguían el mismo objetivo y concluyó, en el considerando 299 de dicha Decisión, que la «combinación de las medidas 1, 2 y 3 constitu[ía] una ayuda de Estado». Por último, la Comisión, tras enumerar en el artículo 1, letras a) a c), de la Decisión impugnada cada una de esas tres medidas, concluyó, en dicho artículo, que constituían ayudas de Estado, «conjuntamente y de manera individual».
Procede, pues, examinar de entrada si las medidas 1, 2 y 3 constituyen tres intervenciones distintas o una sola intervención.
1.

Sobre la cuestión de si las medidas 1, 2 y 3 constituyen tres intervenciones distintas o una sola intervención
Sin invocar un motivo diferenciado relativo a la calificación de las medidas 1, 2 y 3 como intervenciones distintas o como una sola intervención, la demandante alega, en esencia, que la existencia de una ayuda de Estado en el caso de autos solo podía acreditarse de manera individual, medida por medida y acreedor por acreedor.
Así, en su escrito de demanda, la demandante subraya, haciendo referencia al punto 6.1.2.4 de la Decisión impugnada, que la Comisión «debía demostrar que la celebración del memorando era imputable al Estado respecto de cada acreedor público considerado de forma individual» y que«las medidas adoptadas por cada uno de los acreedores públicos debían evaluarse por separado». Además, en la parte del escrito de demanda titulada «La imputabilidad al Estado debe examinarse individualmente respecto de todos los acreedores públicos afectados», alega, en esencia, que «la Comisión debe demostrar la imputabilidad a cada empresa pública considerada individualmente».
Además, según la demandante, cuando la Comisión aplicó el criterio del acreedor privado para determinar si existía una ventaja económica en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, debería haber procedido, «para cada medida», a una «evaluación individual de cada una de las empresas públicas afectadas».
En su réplica, la demandante alega, además, que «la imputabilidad al Estado (así como todos los demás elementos constitutivos del concepto de ayuda de Estado, como la ventaja económica) debe apreciarse para cada medida de cada acreedor público individualmente».
En su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal, la demandante añadió, en esencia, que, habida cuenta del objeto, la naturaleza, la cronología, la finalidad y el contexto de las medidas 1, 2 y 3, así como de la diferente identidad de quienes las concedieron y de su diferente situación en el momento en que se adoptaron dichas medidas, estas constituían tres intervenciones distintas, y no una única intervención, en el sentido de la sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros (
C‑399/10 P y C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
), apartados
y
.
En su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal, la Comisión alega, en esencia, que, en su escrito de demanda, la demandante no negó la existencia de una ventaja económica derivada de la naturaleza interconectada de las medidas controvertidas y que, por tanto, cualquier motivo nuevo invocado por la demandante a este respecto, incluso en respuesta a dicha diligencia de ordenación del procedimiento, es extemporáneo e inadmisible. En cuanto al fondo, la Comisión reitera determinadas afirmaciones que figuran en el punto 6.1.2.4 de la Decisión impugnada y cree haber demostrado en ella que las medidas controvertidas estaban intrínsecamente relacionadas y que perseguían el mismo objetivo, a saber, apoyar y mantener a la demandante en el mercado y proteger a sus empleados y que, por lo tanto, conjuntamente, habían concedido una ventaja económica a la demandante y constituían una ayuda de Estado.
a)

Sobre la admisibilidad de las alegaciones formuladas por la demandante
La Comisión estima, en esencia, que las alegaciones formuladas por la demandante en su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal en relación con la calificación de las medidas 1, 2 y 3 como una única intervención o como intervenciones separadas constituyen un motivo nuevo inadmisible.
Cabe recordar que, conforme al artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, se debe declarar la admisibilidad de un motivo o un argumento que constituye una ampliación de un motivo invocado con anterioridad, directa o implícitamente, en la demanda y que presenta un estrecho vínculo con este (véase la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, como se desprende de los apartados 81 y 82 de la presente sentencia, el conjunto de motivos y alegaciones formulados por la demandante en su escrito de demanda se basa en la premisa, por una parte, de que cada una de las medidas 1, 2 y 3 debe ser objeto de una apreciación separada y, por otra parte, de que esta apreciación debe referirse individualmente a cada acreedor afectado por dichas medidas. Además, la demandante subraya en varias ocasiones en sus escritos de demanda y de réplica que la Comisión debía probar que cada una de estas medidas, considerada individualmente, y, en consecuencia, las actuaciones de cada acreedor en el contexto de cada una de esas medidas eran imputables al Estado y le conferían una ventaja.
El mero hecho de que la demandante no haya presentado esta alegación como un motivo distinto en apoyo de su recurso no es determinante. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, la demanda debe interpretarse en aras de darle un efecto útil, efectuando una apreciación de conjunto de esta (véase la sentencia de 29 de abril de 2020, Intercontact Budapest/CdT,
T‑640/18
, no publicada,
EU:T:2020:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
En esas circunstancias, las alegaciones formuladas por la demandante en su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal, resumidas en el apartado 84 anterior, vienen a añadirse y a desarrollar más ampliamente la argumentación ya expuesta en sus escritos de demanda y de réplica, de modo que constituyen la ampliación de esta argumentación y presentan un estrecho vínculo con ella. Por tanto, tales alegaciones no pueden calificarse de motivo nuevo en el sentido del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
Por lo demás, resolver la cuestión de si las medidas 1, 2 y 3 constituyen tres intervenciones distintas o una sola intervención es un requisito previo necesario para el control jurisdiccional de la legalidad de la Decisión impugnada. En efecto, para comprobar si la Comisión ha logrado demostrar de modo suficiente en Derecho que las medidas en cuestión eran imputables al Estado y conferían una ventaja económica selectiva, es necesario determinar previamente si deben cumplirse dichos criterios para cada medida considerada por separado o para el conjunto de las medidas, concebidas como una única intervención.
En consecuencia, procede desestimar la causa de inadmisión propuesta por la Comisión.
b)

Sobre la calificación de las medidas 1, 2 y 3 como tres intervenciones distintas o como una sola intervención
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las medidas 1, 2 y 3 estaban intrínsecamente relacionadas y perseguían el mismo objetivo principal, tal como se había explicado en el memorando y en las declaraciones públicas de las autoridades rumanas (en lo sucesivo, «declaraciones públicas»), a saber, apoyar y mantener a la demandante en el mercado y proteger los empleos de sus trabajadores, habida cuenta de la misma identidad de quienes habían concedido las medidas, de la cronología de estas, de su finalidad y de la situación de la demandante en el momento en que se tomó la decisión de adoptar cada una de ellas. La Comisión concluyó que la medida 3 no podía disociarse de las medidas 1 y 2 y que el conjunto de tales medidas constituía una serie de intervenciones estrechamente relacionadas imputables al Estado que habían conferido una ventaja a la demandante, como se indica en el memorando (punto 6.1.2.4 de la Decisión impugnada).
Según la jurisprudencia, no puede descartarse que, a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, varias intervenciones consecutivas del Estado deban considerarse una única intervención. Puede ser así especialmente cuando, a la luz, en particular, de su cronología, de su finalidad y de la situación de la empresa en el momento de las intervenciones, las intervenciones consecutivas tienen vínculos tan estrechos entre sí que resulta imposible disociarlas (sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros,
C‑399/10 P y C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, apartados
y
).
A tal efecto, la Comisión debe basarse en todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, tales como, además de los criterios mencionados en el apartado 94 de la presente sentencia, el objeto, la naturaleza y el contexto de las intervenciones de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de septiembre de 2010, Grecia y otros/Comisión,
T‑415/05, T‑416/05 y T‑423/05
,
EU:T:2010:386
, apartados
y
, y de 15 de enero de 2015, Francia/Comisión,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, apartados
a
), la identidad de quienes conceden las medidas o de sus beneficiarios (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de enero de 2015, Francia/Comisión,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, apartados
,
y
), y la cuestión de si las diferentes intervenciones controvertidas estaban previstas o eran previsibles en el momento de la primera intervención (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de marzo de 2020, Valencia Club de Fútbol/Comisión,
T‑732/16
, recurrida en casación,
EU:T:2020:98
, apartado
).
Procede por tanto examinar si, habida cuenta de los criterios recordados en los anteriores apartados 94 y 95, la Comisión podía considerar, sin incurrir en un error de apreciación, que las medidas 1, 2 y 3 constituían una sola intervención estatal.
1)

Sobre el objeto y la naturaleza de las medidas 1, 2 y 3
En la Decisión impugnada, la Comisión no examinó, al menos explícitamente, las diferencias o similitudes de objeto y naturaleza de las medidas 1, 2 y 3.
La demandante alega, en esencia, que el objeto y la naturaleza de las tres medidas controvertidas son diferentes. Así, a su juicio, la medida 1 fue adoptada por la AAAS, actuando como un acreedor «clásico», mientras que la medida 2 se caracterizó por la existencia de una situación de interdependencia tecnológica entre quien la concedió, CET Govora, y el beneficiario, a saber, la demandante. En cuanto a la medida 3, esta se presenta como el punto culminante del procedimiento concursal iniciado contra esta última entidad.
Procede señalar, como hace la demandante, que el objeto y la naturaleza de las medidas 1, 2 y 3 no son los mismos. La medida 1 consiste en la no ejecución y la acumulación de deudas por parte de la AAAS. Se trata, en esencia, de un comportamiento pasivo por parte de la AAAS, mediante el cual esta se abstuvo, durante un período relativamente corto de cuatro meses, de proceder a la ejecución de sus créditos frente a la demandante. Por otra parte, la acumulación de créditos por la AAAS durante ese período no consistió en nuevos créditos contraídos durante este, sino únicamente en la acumulación de intereses devengados por créditos preexistentes. La medida 2 consiste, por su parte, en la continuación del suministro de materias primas a título gratuito y en la acumulación de las deudas sin medidas apropiadas para proteger los créditos de CET Govora. La medida 3 consiste, por su parte, en un comportamiento activo por parte de la AAAS, la ANA, Salrom y Electrica, mediante el cual estas cancelaron una parte de sus créditos, en el contexto del plan de reorganización.
Así pues, cada una de estas medidas se caracteriza por un objeto y una naturaleza específicos. Además, como señala la demandante, y como se desprende, en particular, de los considerandos 246, 248 y 251 de la Decisión impugnada, CET Govora adoptó la medida 2 en un contexto muy particular caracterizado por la interdependencia tecnológica existente entre CET Govora y la demandante, en la medida en que, por una parte, la demandante era un comprador importante, en particular del vapor industrial suministrado por CET Govora, y, por otra parte, las actividades de CET Govora dependían del suministro de agua industrial por parte de la demandante. En cuanto a la medida 3, su objeto y su naturaleza también difieren de las medidas 1 y 2, ya que consiste en la cancelación parcial de los créditos de determinados acreedores en el marco de un plan de reorganización, lo que no sucede con las medidas 1 y 2.
2)

Sobre las entidades que concedieron las medidas 1, 2 y 3
En el considerando 286 de la Decisión impugnada, la Comisión hizo mención de la «misma identidad de quienes concedieron las medidas».
La demandante alega, en esencia, que quienes concedieron las medidas 1, 2 y 3 eran diferentes y se encontraban en situaciones diferentes cuando adoptaron tales medidas.
Procede señalar, como hace la demandante, que la AAAS concedió la ayuda en el marco de la medida 1, que CET Govora concedió la ayuda en el marco de la medida 2 y que la AAAS, la ANA, Salrom y Electrica concedieron la ayuda en el marco de la medida 3. Se trata, por tanto, de diferentes entidades concedentes, con excepción de la AAAS, que aparece en las medidas 1 y 3.
Es más, se trata de entidades de naturaleza jurídica diferente. En efecto, mientras que la AAAS forma parte de la Administración Pública, la ANA, Salrom y CET Govora son empresas públicas y Electrica es una empresa cuyo capital pertenece mayoritariamente a personas privadas desde julio de 2014.
3)

Sobre la cronología de las medidas 1, 2 y 3
En el considerando 286 de la Decisión impugnada, la Comisión justificó su conclusión de que las tres medidas controvertidas constituían una sola intervención estatal, en particular, mediante «la cronología de las medidas», sin desarrollar más la apreciación de este criterio.
La demandante alega que había una diferencia de casi tres años entre la adopción de las medidas 1 y 2, por una parte, y de la medida 3, por otra.
A este respecto, procede señalar que las medidas 1 y 2 se refieren al mismo período, a saber, el comprendido entre septiembre de 2012 y enero de 2013. En cambio, la cancelación parcial de las deudas de la demandante, que constituye el objeto de la medida 3, tuvo lugar en 2015 (véase el apartado 7 anterior). Así, mientras que las medidas 1 y 2 fueron simultáneas, la medida 3 no se adoptó hasta dos años más tarde.
Por otra parte, ningún elemento de la Decisión impugnada o de los autos que obran en poder del Tribunal sugiere que la medida 3 estuviese prevista o fuese previsible en el momento de la adopción de las medidas 1 y 2, debiendo precisarse que dicho criterio figura entre los elementos pertinentes que la Comisión debe tener en cuenta de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 95 de la presente sentencia.
4)

Sobre la finalidad de las medidas 1, 2 y 3
En los considerandos 285 y 286 de la Decisión impugnada, la Comisión afirmó que las medidas 1, 2 y 3 formaban parte del mismo objetivo principal, a saber, ayudar a la demandante y permitir que se mantuviese en el mercado, así como salvaguardar los puestos de trabajo de sus empleados.
La demandante alega que la finalidad de las medidas controvertidas no era la misma. Según ella, mediante la medida 1, el objetivo de la AAAS era «ganar tiempo» para evaluar su situación. Mediante la medida 2, CET Govora pretendía proteger sus propios intereses económicos, dada su interdependencia tecnológica con respecto a la demandante. Mediante la medida 3, quienes la concedieron tenían como objetivo ejecutar sus créditos, cancelando al mismo tiempo una parte de estos con el fin de maximizar su cobro dentro del procedimiento concursal.
En cuanto a la medida 1, es preciso señalar que, en su examen, la Comisión reprocha, en esencia, a la AAAS una cierta pasividad durante un período relativamente corto de cuatro meses, durante el cual esta última no procedió a la ejecución de sus créditos frente a la demandante. Sin embargo, según la AAAS, el Derecho rumano le impedía llevar a cabo tal ejecución. En esas circunstancias, parece difícil atribuir un objetivo claro a esta medida.
En cuanto a la medida 2, basta señalar que no se discute que con ella se perseguía, en particular, proteger los intereses económicos propios de CET Govora e incluso garantizar su supervivencia en el mercado, en un contexto caracterizado por la interdependencia tecnológica existente entre CET Govora y la demandante, como se ha señalado en el apartado 100 anterior.
En cuanto al objetivo de la medida 3, procede recordar que esta se inscribe en el marco de un procedimiento concursal en el que tanto los acreedores públicos como los acreedores privados votaron a favor de un plan de reorganización que implicaba la cancelación parcial de los créditos que dichos acreedores tenían frente a la demandante. Pues bien, mediante dicha cancelación, los acreedores perseguían el doble objetivo de llevar a cabo la reorganización de la demandante y de recuperar sus créditos restantes o una parte de los mismos. Así pues, la finalidad de la medida 3 no coincidía con la de las medidas 1 y 2.
5)

Sobre la situación de la demandante en el momento en que se adoptaron las medidas 1, 2 y 3
En el considerando 286 de la Decisión impugnada, la Comisión justificó su conclusión de que las tres medidas en cuestión constituían una única intervención haciendo referencia a «la situación (financiera y de riesgo) de la empresa en el momento en que se adoptó la decisión sobre cada una de las medidas, es decir, el hecho de que Oltchim se encontraba al borde de la insolvencia».
La demandante subraya no obstante que su situación en el momento de la adopción de la medida 3 era diferente de su situación en el momento en que se adoptaron las medidas 1 y 2, ya que la medida 3 fue adoptada dentro del procedimiento concursal tramitado contra ella.
En primer lugar, el Tribunal declara que no se había iniciado ningún procedimiento concursal contra la demandante en el período en el que se adoptaron las medidas 1 y 2. En cambio, la medida 3 se inscribe en el procedimiento concursal iniciado en su contra el 30 de enero de 2013. La situación jurídica en la que se encontraba la demandante cuando se adoptó la medida 3 era, por tanto, diferente de la que existía cuando se aplicaron las medidas 1 y 2.
En segundo lugar, de los considerandos 77 y 78 de la Decisión impugnada se desprende que la situación financiera de la demandante también había evolucionado entre el período cubierto por las medidas 1 y 2 y el momento en el que fue adoptada la medida 3. En efecto, durante el procedimiento concursal, antes de la aprobación del plan de reorganización, la demandante adoptó medidas para reducir sus costes; en particular, decidió despedir a empleados, cambiar un electrolizador de la instalación de producción principal y volver a poner en funcionamiento su fábrica de oxoalcoholes. Esas medidas le permitieron mejorar sus resultados económicos y financieros, pues su volumen de negocios del año 2015 aumentó en un 31 % respecto al año 2014 y en un 59 % con respecto al año 2013, y mejoró también su beneficio antes de intereses, impuestos, depreciación y amortizaciones (EBITDA).
6)

Sobre el contexto en el que se inscriben las medidas 1, 2 y 3
En los considerandos 285, 288 y 290 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las tres medidas controvertidas estaban intrínsecamente relacionadas y eran indisociables también debido al contexto en el que se inscribían, que se caracterizaba, en particular, por la existencia del memorando y de determinadas declaraciones públicas de las autoridades rumanas.
La demandante sostiene que ni el memorando ni las declaraciones públicas permiten considerar que las medidas de que se trata estuvieran intrínsecamente relacionadas y fueran indisociables, dado que, en esencia, no existe vínculo alguno entre el memorando y dichas medidas. Subraya que el memorando se limitó a establecer un marco de cooperación entre sus principales acreedores y accionistas, tanto públicos como privados, y que no contenía ninguna obligación del Estado o de otras entidades públicas de concederle una ayuda de Estado. Según afirma, dicho memorando tampoco contenía obligaciones contractuales referentes a una quita de créditos. A su juicio, las declaraciones públicas, por su parte, tampoco demuestran que el Estado hubiera asumido compromisos vinculantes frente a ella.
i)

Sobre el memorando
En primer lugar, procede señalar, de entrada, que la Comisión no calificó el memorando de medida constitutiva de una ayuda de Estado. Por lo tanto, se trata únicamente de un elemento de contexto en el que se enmarcaban las medidas controvertidas.
En segundo lugar, procede señalar que el memorando no solo fue firmado por representantes de la Administración, sino también por empresas públicas y por dos bancos privados, que figuraban entre los principales acreedores de la demandante. La Comisión no alega que esos acreedores se hubiesen visto obligados por el Estado a celebrar dicho memorando. El hecho de que acreedores tanto públicos como privados decidieran suscribirlo sugiere que al menos algunos firmantes del memorando podrían haberse guiado por la defensa de sus propios intereses económicos al suscribirlo y no por un supuesto objetivo de apoyar y mantener a la demandante en el mercado.
En tercer lugar, ha de señalarse que algunas de las entidades que concedieron las supuestas medidas de ayuda, a saber, CET Govora, en el marco de la medida 2, y la ANA, en el marco de la medida 3, no son partes en dicho memorando.
En cuarto lugar, en cuanto al tenor del memorando, este preveía, en esencia, que sus firmantes se comprometían a cooperar con el fin de elaborar una estrategia que garantizara la viabilidad a largo plazo de la demandante que le permitiera alcanzar un nivel duradero de rentabilidad, solvencia y liquidez, con el fin, en particular, de proteger a sus acreedores y de garantizar su reorganización. El memorando contenía compromisos por parte de los bancos firmantes, del Estado y de la demandante para garantizar la aplicación de tal estrategia.
No obstante, ninguna cláusula del memorando menciona, ya sea de forma explícita o implícita, las medidas 1, 2 y 3. En concreto, ninguna de sus cláusulas impone a la AAAS que no ejecute sus créditos frente a la demandante o que no adopte otras medidas frente a ella con el fin de proteger sus créditos, lo que constituye el objeto de la medida 1. Del mismo modo, ninguna de sus cláusulas obliga a la AAAS, la ANA, Salrom o Electrica a aceptar ninguna cancelación de sus créditos, ni a aprobar un plan de reorganización determinado, lo que constituye el objeto de la medida 3. En cuanto a la medida 2, basta señalar que su único concedente, esto es, CET Govora, no era parte de dicho memorando.
Es más, la cláusula 8.1 del memorando establecía lo siguiente:
«Ninguna disposición del presente acuerdo podrá interpretarse como una renuncia, restricción, limitación o suspensión de derechos, prerrogativas o intereses de una parte en virtud o en relación con un contrato del que sea parte o que pudiera derivarse de cualquier normativa aplicable. Para evitar cualquier ambigüedad, las partes convienen en que el presente acuerdo no podrá interpretarse como una moratoria sobre la suspensión de pagos o la reestructuración, ni como una obligación para los bancos, Electrica o [la AAAS] de acordar un aplazamiento de la deuda o de cualquier otra medida de reestructuración, o de proporcionar financiación, proceder a una cancelación de deudas, una suspensión de pagos u otras medidas similares en relación con Oltchim.»
En este sentido, esa cláusula del memorando estableció expresamente que, «para evitar cualquier ambigüedad», este no obligaba a sus firmantes a renunciar a sus derechos de crédito frente a la demandante ni a aceptar ningún plan de reorganización, ni, de forma más general, a renunciar a ningún derecho contractual o de otro tipo frente a la demandante.
En quinto lugar, de las apreciaciones realizadas por la Comisión en la Decisión impugnada se desprende que, en realidad, el supuesto impacto del memorando fue diferente por lo que respecta a cada una de las tres medidas de que se trata y a cada una de las entidades que concedieron las supuestas ayudas. Dan testimonio de ello los siguientes ejemplos. Por lo que se refiere a la medida 1, como se desprende del considerando 231 de la Decisión impugnada, el hecho de que Electrica firmara el memorando no le impidió adoptar medidas para cobrar sus créditos a partir del mes de noviembre de 2012, a diferencia de la AAAS, que también había firmado el referido memorando. En lo que se refiere a la medida 2, como señala la demandante, y como se desprende de los considerandos 255 a 257 y 263 de la Decisión impugnada, el hecho de que Salrom hubiese firmado el memorando tampoco le impidió comportarse como un acreedor privado, lo que llevó a la Comisión a concluir que Salrom no había concedido una ayuda de Estado a la demandante en el contexto de la medida 2. Respecto de la medida 3, basta señalar que, como se desprende de la nota al pie n.
o
84 de la Decisión impugnada, CFR Marfă, una empresa pública, parte en el memorando, votó en contra de la aprobación del plan de reorganización.
Por tanto, habida cuenta de la redacción del memorando y del comportamiento de sus diferentes firmantes en el marco de las medidas 1, 2 y 3, resulta, por un lado, que el memorando solo tuvo un impacto limitado en el alcance de las referidas medidas y, por otro lado, que su eventual repercusión sobre cada una de esas medidas no fue la misma.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho, subrayado por la Comisión, de que el memorando fuera firmado por representantes de tres ministerios y aprobado por el primer ministro. Como alega la demandante, en el momento en que se produjeron los hechos, era mayoritariamente propiedad del Estado y era, ella misma, parte en el referido memorando, de modo que la firma de este por altos funcionarios del Estado parece derivarse del marco jurídico que regula la organización y el funcionamiento de sus principales accionistas estatales. En cualquier caso, esta circunstancia no modifica en absoluto el contenido del memorando y tampoco impidió que los diferentes firmantes de este actuaran de forma diferente y no coordinada en el contexto de cada una de las medidas controvertidas, como se ha señalado en el apartado 127 de la presente sentencia.
ii)

Sobre las declaraciones públicas
En el considerando 285 de la Decisión impugnada, la Comisión también hizo referencia, remitiéndose a otros considerandos de dicha Decisión, a varias declaraciones públicas de las autoridades rumanas con el fin de demostrar que las tres medidas controvertidas formaban parte de una estrategia conjunta dirigida a mantener a la demandante en activo y a evitar su liquidación.
Ha de señalarse de entrada que la Comisión no calificó las declaraciones públicas de medidas constitutivas de ayudas de Estado.
Así pues, es preciso examinar si las declaraciones públicas, como elementos del contexto, permiten demostrar que las medidas 1, 2 y 3 tenían vínculos tan estrechos entre sí que era imposible disociarlas, de modo que debían considerarse una sola ayuda de Estado.
La Comisión hizo referencia a las siguientes declaraciones:
–
una declaración del primer ministro rumano en un artículo de prensa de 1 de octubre de 2012, en la que declaró, en particular, que debía «explicar hoy el plan de reserva para reanudar las actividades, salvar los puestos de trabajo y preparar un nuevo proceso de privatización en condiciones muy distintas y sumamente mejoradas», que «el plan para la reactivación de Oltchim» se presentaría próximamente y que las autoridades iniciarían oficialmente conversaciones con todos los acreedores principales de esta a tal efecto (considerando 27 de la Decisión impugnada). Esta declaración anuncia el inicio de las conversaciones que condujeron a la adopción del memorando aproximadamente un mes y medio más tarde. Por lo tanto, no tiene un contenido autónomo en relación con el propio memorando;
–
una declaración del secretario de Estado del Ministerio de Economía de 17 de octubre de 2012 en la que anunció la reapertura parcial de la demandante y que el Gobierno preveía conceder a Oltchim una ayuda de salvamento (considerando 28 de la Decisión impugnada). Sin embargo, dicha «ayuda de salvamento» no fue concedida y, en todo caso, no es objeto de la Decisión impugnada;
–
una declaración del ministro de Economía de 15 de noviembre de 2012 en la que declaró, en esencia, que «la idea de insolvencia [quedaba] descartada siempre que [se concluyese] el acuerdo con los principales acreedores [de Oltchim]» y anunció la adopción del memorando, que se firmó ocho días más tarde, y cuyo objetivo era, según dicha declaración, «reactivar, rescatar y reestructurar Oltchim de manera controlada y con el consentimiento de los acreedores» (considerando 30 de la Decisión impugnada). Por una parte, el impacto de esta declaración es limitado, ya que, contrariamente a lo que acababa de anunciar el mencionado ministro, aproximadamente dos meses más tarde se inició el procedimiento concursal. Por otra parte, esta declaración no hace sino anunciar la firma del memorando y, por tanto, carece de contenido autónomo con respecto a este;
–
declaraciones de los dirigentes del sindicato de los trabajadores de la demandante [considerando 204, letra b), y nota a pie de página n.
o
72 de la Decisión impugnada]. Sin embargo, estas, al no ser declaraciones de representantes del Estado, carecen de pertinencia;
–
un artículo de prensa de 26 de enero de 2013, en el que se menciona que el antiguo ministro de Economía abordó las consecuencias del fracaso de la privatización de la demandante, mencionando, en particular, que el hecho de que Oltchim hubiera iniciado el procedimiento concursal «constituía una oportunidad para la reestructuración y la valorización de las partes viables» [considerando 204, letra c), de la Decisión impugnada]. Esa declaración no implica compromiso alguno por parte del Estado;
–
un artículo de prensa de 29 de marzo de 2013, según el cual, en esencia, el primer ministro rumano indicó que la Comisión no aprobaría la concesión de una ayuda de Estado a la demandante, que, por esta razón, debería obtener financiación de bancos y empresas y que el Gobierno deseaba «el mantenimiento de los puestos de trabajo», [considerando 204, letra d), de la Decisión impugnada]. Esta declaración indica, contrariamente a lo que sugiere la Comisión, que el Estado miembro de que se trata no tenía intención alguna de conceder una ayuda de Estado a la demandante. En cuanto al hecho de que el Gobierno «deseara» que se preservaran puestos de trabajo, el Tribunal no ve ningún reproche posible frente a tal afirmación ni indicio alguno de la voluntad del Estado de conceder una ayuda a la demandante;
–
una declaración del ministro de Economía fechada en marzo de 2013, en la que indicó que prefería encontrar un inversor estratégico en el capital de la demandante, lo que habría sido más importante que el precio de venta [considerando 204, letra e), de la Decisión impugnada]. Esta declaración no implica ningún compromiso por parte de las autoridades rumanas;
–
una declaración del ministro de Economía de 30 de mayo de 2013, en la que indicó que, «más allá de su marca, Oltchim [poseía] un importante número de patentes por valor de millones de euros» y que «la destrucción de esta empresa equivale a la destrucción de un tesoro de propiedad intelectual» [considerando 204, letra f), de la Decisión impugnada]. Sin embargo, esta declaración no tiene relación alguna con las medidas de que se trata;
–
una declaración del ministro de Economía de 9 de julio de 2013, en la que afirmó, en particular, que «es posible encontrar soluciones para salvar la empresa», que la demandante era una cuestión «de orgullo y dignidad nacional» y que «merec[ía] la pena salvarla» [considerando 204, letra g), de la Decisión impugnada]. Si bien es cierto que esta declaración da a entender que las autoridades rumanas habrían querido «salvar» a la demandante, se trata de una mera declaración de carácter político dirigida a tranquilizar a los empleados y, de forma más general, a la opinión pública. Además, esta declaración no contiene ningún compromiso claro, preciso, concreto y firme por parte de las autoridades rumanas para que se adopte el plan de reorganización, cuyos detalles aún no se conocían en el momento de dicha declaración;
–
una declaración del ministro de Economía, fechada en septiembre de 2013, en la que anunció, en esencia, que los acreedores de la demandante iban a aprobar próximamente «una financiación», que la demandante obtendría créditos de bancos privados y que «Oltchim n.
o
2» quedaría libre de deudas «a finales de septiembre» [considerando 204, letra h), de la Decisión impugnada]. Esta declaración parece referirse a una financiación privada y no contiene ningún compromiso claro, preciso, concreto y firme del Estado. Por otra parte, el hecho de que dicho ministro se hubiese pronunciado «contra la liquidación de grandes empresas públicas» también refleja una mera declaración de carácter político que no implica ningún compromiso claro del Estado;
–
una declaración del primer ministro rumano de 19 de febrero de 2014, en la que exhortó al nuevo ministro de Economía a hacerse cargo del «problema de Oltchim», añadiendo que «no quería que la situación [explotase] […] por falta de capacidad política» [considerando 204, letra i), de la Decisión impugnada]. Esta declaración es muy general;
–
declaraciones del ministro de Economía fechadas en 2014, según las cuales la demandante «[era] una empresa de interés nacional y estratégico», «los intereses de los inversores [consistían en] recibir también la refinería de Arpechim» y «Oltchim no se cerrar[ía] nunca», [considerando 204, letra j), de la Decisión impugnada]. Si bien esta última afirmación podía sugerir, en efecto, que las autoridades rumanas deseaban evitar el cierre de la demandante, no es menos cierto que dicha declaración no es suficientemente específica y concreta.
Por otra parte, el mero hecho de que los acreedores públicos y privados tengan en cuenta las declaraciones públicas de los responsables para determinar su comportamiento en el mercado no es suficiente para demostrar que existían vínculos tan estrechos entre las medidas 1, 2 y 3 que era imposible disociarlas.
Además, por lo que respecta más concretamente a la medida 3, adoptada el 9 de marzo de 2015, estas diferentes declaraciones públicas la preceden en aproximadamente uno o dos años, siendo la fecha de la declaración más próxima a la fecha de esta medida el 3 de junio de 2014, es decir, aproximadamente nueve meses antes de la adopción de dicha medida. Por lo tanto, si bien esas declaraciones pueden tenerse en cuenta, como elemento del contexto, no ha quedado acreditado, habida cuenta del tiempo transcurrido entre estas y la fecha de adopción de la medida 3, que guardasen una relación suficientemente estrecha con dicha medida.
Por lo tanto, si bien la Comisión pudo válidamente tener en cuenta estas declaraciones, como un elemento del contexto en el que se enmarcaban las medidas 1, 2 y 3, su contenido no pone de manifiesto que existieran vínculos tan estrechos entre las medidas 1, 2 y 3 que fuera imposible disociarlas, de modo que debieran considerarse una sola ayuda de Estado.
7)

Conclusión
Habida cuenta del conjunto de criterios establecidos en la jurisprudencia citada en los apartados 94 y 95 de la presente sentencia, en particular del objeto y de la naturaleza de las medidas 1, 2 y 3, de la diferente identidad de quienes concedieron dichas medidas, de su cronología, del hecho de que no estaban previstas o no eran previsibles en el momento de la primera intervención, de su finalidad y de la situación de la demandante en el momento de la aplicación de cada una de ellas, así como del contexto en el que se inscribían, procede concluir que, contrariamente a lo que consideró la Comisión en el punto 6.1.2.4 de la Decisión impugnada, las medidas controvertidas no presentaban vínculos tan estrechos entre ellas que hubiera resultado imposible disociarlas. Por ello, las medidas 1, 2 y 3 deben considerarse tres intervenciones distintas a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
2.

Sobre la calificación de las medidas controvertidas como ayudas de Estado
Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, requiere que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de octubre de 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el marco del control de las ayudas de Estado, corresponde, en principio, a la Comisión aportar, en la Decisión impugnada, la prueba de la existencia de una ayuda de Estado. En efecto, corresponde a la Comisión demostrar que se cumplen los requisitos de existencia de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase la sentencia de 24 de septiembre de 2019, Países Bajos y otros/Comisión,
T‑760/15 y T‑636/16
,
EU:T:2019:669
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la demandante no niega que las medidas 1 y 2 impliquen fondos estatales ni que sean imputables al Estado. Rebate, en cambio, que dicho requisito se cumpla en lo que se refiere a la medida 3. La demandante considera además que ninguna de las medidas controvertidas le otorga una ventaja.
a)

Sobre la existencia de una transferencia de fondos estatales en el marco de la medida 3 y la imputabilidad de esta al Estado
En el punto 6.1.1.3 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que la cancelación de una parte de sus respectivos créditos por parte de la AAAS, Electrica, Salrom, CET Govora y la ANA dentro del plan de reorganización implicaba una transferencia de fondos estatales y era imputable al Estado.
La demandante sostiene, en esencia, en primer lugar, que la cancelación parcial de los créditos de Electrica en el marco de la medida 3 no implicaba una transferencia de fondos estatales y, en segundo lugar, que la medida 3, considerada en su conjunto, no era imputable al Estado.
1)

Sobre la cuestión de si la cancelación parcial de los créditos de Electrica dentro del plan de reorganización implicaba una transferencia de fondos estatales
La demandante señala que, en julio de 2014, Electrica, que hasta entonces era una empresa pública, fue privatizada, de modo que, a partir de esa fecha, ya no era una empresa pública que estuviera bajo la influencia dominante del Estado. Por tanto, a su juicio, los recursos de Electrica no eran fondos estatales, de modo que la cancelación de una parte de los créditos que esta empresa ostentaba frente a la demandante no implicaba ninguna transferencia de fondos estatales.
La Comisión alega, en esencia, que la cuestión de si Electrica era una empresa pública no es pertinente en el caso de autos y que Rumanía desempeñó un papel esencial en la aplicación de la medida 3 y en la elección de sus modalidades de financiación.
En la Decisión impugnada, la Comisión señaló que, desde julio de 2014, la mayoría de las acciones de Electrica estaban en manos privadas, mientras que el Estado solo poseía el 48,78 % de su capital.
La Decisión impugnada no contiene ninguna otra motivación relativa a la situación de Electrica, tal como se presentaba tras su privatización, que pudiera explicar las razones por las que la Comisión consideró que la cancelación parcial de sus créditos dentro de la medida 3 implicaba una transferencia de fondos estatales.
Según la jurisprudencia, para que unas ventajas puedan ser calificadas de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
y jurisprudencia citada). El concepto de intervención «mediante fondos estatales», en el sentido de la citada disposición, está destinado a incluir, además de las ventajas concedidas directamente por el Estado, las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado para gestionar la ayuda (véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danmark,
C‑657/15 P
,
EU:C:2017:837
, apartado
y jurisprudencia citada). Así pues, el artículo 107 TFUE, apartado 1, comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, con independencia de que tales medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Aun cuando las sumas correspondientes a la medida de ayuda no estén de manera permanente en poder del Estado, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por lo tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes basta para que se las califique de «fondos estatales» (véase la sentencia de 15 de mayo de 2019, Achema y otros,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, apartado
y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las sentencias de 17 de julio de 2008, Essent Netwerk Noord y otros,
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la Comisión no discute la afirmación de la demandante de que, a partir de julio de 2014, Rumanía ya no controlaba la mayoría de los derechos de voto en Electrica, no podía nombrar a la mayoría de los miembros de los órganos de administración, de dirección o de vigilancia de dicha empresa y no disponía de ningún derecho especial conforme a los estatutos de esta que le permitiera controlar sus decisiones.
Ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal permite concluir que los recursos de Electrica utilizados en el contexto de la medida 3 estuvieran constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 147 de la presente sentencia.
El mero hecho de que una empresa como Electrica hubiese firmado el memorando en 2012 (considerando 203 de la Decisión impugnada) no significa que sus recursos estuvieran bajo el control del Estado. En cualquier caso, al aplicar la medida 3, en 2015, el Estado ya no controlaba los recursos de Electrica.
Asimismo, el hecho de que una empresa privada pueda tener en cuenta las declaraciones públicas de las autoridades (considerando 205 de la Decisión impugnada) cuando decide su comportamiento en el mercado no significa en modo alguno, a falta de cualquier otro dato concreto en este sentido, que sus recursos se encuentren bajo el control del Estado o a su disposición.
Por otra parte, el hecho, subrayado por la Comisión, de que los créditos de Electrica afectados por la medida 3 se hubieran contraído con anterioridad a su privatización carece de pertinencia, ya que, por una parte, las deudas y los créditos preexistentes a la privatización de una empresa se repercuten habitualmente en el precio de venta de esta y, por otra parte, la decisión de Electrica de aprobar el plan de reorganización se adoptó en 2015, es decir, después de su privatización.
Asimismo, el hecho de que, tras la privatización de Electrica, el Estado poseyera el 48,78 % de su capital y de que, por ello, conservara, según la Comisión, un «alto grado de influencia» en la política comercial de Electrica no significa, a falta de otras pruebas concretas en ese sentido, que los recursos de esta última entidad estuvieran constantemente bajo el control del Estado o a su disposición en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 147 anterior. Por el contrario, el análisis que figura en los anteriores apartados 148 a 152 sugiere que, a pesar de su porcentaje de participación, ciertamente importante, pero que pasó a ser minoritario en el capital de Electrica, el Estado no disponía de ningún mecanismo que le permitiera controlar el modo en que dicha empresa gestionaba sus recursos en el marco de la medida 3.
Por último, la Comisión tampoco puede basar su argumentación en la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Francia/Comisión (
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
). En dicha sentencia, el Tribunal llegó a la conclusión de que unas medidas de ayuda adoptadas en favor de determinadas organizaciones de productores agrícolas, financiadas parcialmente mediante contribuciones privadas facultativas, entrañaban una transferencia de fondos estatales debido, en esencia, a que las autoridades francesas decidían unilateralmente las medidas financiadas por el régimen de ayudas y las modalidades de su ejecución, mientras que los beneficiarios de dichas medidas solo disponían de la facultad de participar o no en el sistema así definido por el Estado, aceptando o negándose a pagar las contribuciones fijadas por este último. Pues bien, a diferencia de ese asunto, en el caso de autos la Comisión no ha demostrado que las autoridades rumanas hubieran decidido unilateralmente el modo en que debían utilizarse los recursos de Electrica en el marco de la medida 3.
Por lo que respecta a Electrica Furnizare, otro acreedor de la demandante, cuyas acciones pertenecían mayoritariamente a Electrica entre 2011 y 2017, basta señalar que, en la Decisión impugnada, la Comisión no calificó el comportamiento de esa sociedad de medida constitutiva de una ayuda de Estado, de modo que las alegaciones de las partes a este respecto carecen de incidencia sobre la legalidad de la Decisión impugnada.
De lo anterior resulta que la Comisión no ha logrado demostrar de modo suficiente con arreglo a Derecho que la medida 3 implicase una transferencia de fondos estatales en lo que se refiere a la cancelación parcial de los créditos de Electrica ni, por tanto, que constituyera una ayuda de Estado en la medida en que se concedía a través de esta.
2)

Sobre la imputabilidad al Estado del resto de la medida 3
La demandante alega que el resto de la medida 3, es decir, la cancelación parcial de los créditos de la AAAS, Salrom, CET Govora y la ANA dentro del plan de reorganización no era imputable al Estado.
La Comisión rechaza la argumentación de la demandante. Alega que, en la Decisión impugnada, demostró de modo suficiente con arreglo a Derecho que la medida 3 era imputable al Estado.
En la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que la medida 3 era imputable al Estado debido, en primer lugar, a que, según el Derecho rumano en materia de insolvencia, el plan de reorganización no podía aprobarse sin el consentimiento de la AAAS o de CET Govora (considerando 201 de la Decisión impugnada). En segundo lugar, a su juicio, dicho plan fue elaborado por el administrador concursal, que formaba parte del Estado (considerando 202 de la Decisión impugnada). En tercer lugar, siempre según la Comisión, dicho plan fue aprobado gracias a los acreedores privados y públicos que firmaron, en noviembre de 2012, el memorando, que era el instrumento utilizado por el Estado para mantener a la demandante en el mercado y reunir la mayoría necesaria en la junta de acreedores para garantizar la adopción de dicho plan (considerandos 202, 203 y 205 a 210 de la Decisión impugnada). En cuarto lugar, la intención del Estado de mantener a la demandante en el mercado fue confirmada por las declaraciones públicas (considerando 204 de la Decisión impugnada). En quinto lugar, la Comisión expuso algunos elementos más puntuales que demostraban la imputabilidad al Estado del comportamiento de la ANA en el marco de la medida 3 (considerandos 212 a 217 de la Decisión impugnada).
De la jurisprudencia se desprende que, para que unas ventajas puedan ser calificadas de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, deben ser imputables al Estado (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
y jurisprudencia citada). A este respecto, procede señalar que, cuando una autoridad pública concede una ventaja, esta es, por definición, imputable al Estado, aun cuando la autoridad de que se trate goce de autonomía jurídica frente a otras autoridades públicas (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, apartado
).
En el caso de autos, dado que el artículo 1, letra c), de la Decisión impugnada definió la medida 3 como la cancelación de la deuda «en el marco del plan de reorganización» por parte de determinados acreedores, procede examinar si dicho plan, cuya aprobación por los acreedores de la demandante dio lugar a la cancelación parcial de su deuda, era, en su conjunto, imputable al Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
En efecto, procede señalar que la cancelación parcial de determinadas deudas en el contexto de la medida 3 no era una cancelación unilateral, decidida separadamente por cada uno de los acreedores afectados, sino una cancelación colectiva, llevada a cabo en el marco de un procedimiento concursal, sujeta a normas legales específicas relativas, en particular, a la mayoría requerida en la junta de acreedores para aprobar el plan de reorganización. En otras palabras, el voto individual de un determinado acreedor en favor del plan no podía dar lugar a la aprobación de dicho plan, a menos que sus créditos cumplieran, por sí solos, los requisitos legales por lo que respecta a la mayoría necesaria para ello.
Asimismo, debe señalarse que la lista de acreedores incluía una multitud de acreedores tanto públicos como privados y que los votos a favor de dicho plan procedían tanto de acreedores públicos como de acreedores privados.
En esas circunstancias, para verificar si la Comisión consideró fundadamente que el plan de reorganización era imputable al Estado, es preciso, en un primer momento, comprobar si la votación en favor de la aprobación del plan de reorganización por parte de la AAAS, la ANA, Salrom y CET Govora era imputable al Estado. En un segundo momento, habrá que determinar si, conjuntamente, los acreedores cuyo voto favorable a la aprobación del plan de reorganización era imputable al Estado tenían la mayoría necesaria, con arreglo al Derecho nacional, para aprobar dicho plan.
i)

Sobre la imputabilidad al Estado de los votos de la AAAS, Salrom, CET Govora y la ANA
–
Sobre la imputabilidad al Estado del voto de la AAAS
De los considerandos 186, 187 y 201 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión consideró que el voto de la AAAS era imputable al Estado debido, en particular, a que esta formaba parte de la Administración Pública y estaba subordinada al Gobierno.
La demandante no discute esta conclusión.
–
Sobre la imputabilidad al Estado del voto de Salrom
La demandante sostiene que en la Decisión impugnada no se evalúa la cuestión de si el voto de Salrom en favor del plan de reorganización era imputable al Estado. Es cierto que el hecho de que el Estado fuera titular de la mayoría de las participaciones de Salrom, de que hubiera nombrado representantes en el Consejo de Administración de esta y de que el presupuesto anual de dicha sociedad debiera ser aprobado por el Estado basta para demostrar que Salrom era una empresa pública, pero no que su voto en favor de la aprobación de dicho plan fuera imputable al Estado.
La Comisión alega, en esencia, que la imputabilidad del voto de Salrom al Estado se deriva del «alto grado de intervención del Estado en la definición de la medida y de sus modalidades de financiación», en particular, del memorando y de las declaraciones públicas.
En primer lugar, el Tribunal observa que, en el punto 6.1.1.3 de la Decisión impugnada (considerandos 201 a 218), dedicado a la imputabilidad al Estado de la medida 3, la Comisión no examinó si el voto de Salrom, acreedor y proveedor de la demandante, en particular, de soluciones salinas, era imputable al Estado. En efecto, este punto solo contiene dos referencias a Salrom, una en la nota a pie de página n.
o
70 de la Decisión impugnada, que se limita a señalar que Salrom era uno de los firmantes del memorando, y otra en el considerando 218 de dicha Decisión, que es el considerando que cierra ese punto de la Decisión impugnada, y en el que la Comisión llega a la conclusión de que la concesión de la medida 3, en particular, por Salrom, era imputable al Estado. En ese mismo punto, la Comisión hizo referencia, de manera general y sin mencionar específicamente a Salrom, a la firma del memorando por algunos acreedores de la demandante y a las declaraciones públicas para justificar la imputabilidad al Estado de la medida 3.
A este respecto, es pacífico entre las partes que Salrom era una empresa pública cuando se adoptó la medida 3. No obstante, según la jurisprudencia, no es posible deducir la imputabilidad de una medida al Estado del mero hecho de que haya sido adoptada por una empresa pública. En efecto, aunque el Estado pueda controlar a una empresa pública y ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, no es posible dar por supuesto automáticamente el ejercicio efectivo de dicho control en un caso concreto, debiendo precisarse que no cabe exigir una demostración, basada en instrucciones concretas, de que las autoridades públicas incitaron específicamente a la empresa pública a adoptar las medidas de ayuda de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartados
a
).
En el caso de ventajas concedidas por empresas públicas, es necesario examinar si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron, de un modo u otro, en la adopción de la medida en cuestión, ya que la imputabilidad al Estado puede deducirse de un conjunto de indicios resultantes de las circunstancias del caso concreto y del contexto en el que se adoptó dicha medida. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha tomado en consideración anteriormente el hecho de que el organismo en cuestión no pudiera adoptar la Decisión impugnada sin tener en cuenta las exigencias de los poderes públicos o el hecho de que las empresas públicas a través de las cuales se concedieron las ayudas estuvieran obligadas a tener en cuenta, además de los factores de naturaleza orgánica que las vinculaban al Estado, las directrices procedentes de un organismo público. Para llegar a la conclusión de que una medida de ayuda adoptada por una empresa pública es imputable al Estado pueden ser pertinentes, en su caso, otros indicios, como por ejemplo la integración de la empresa en la estructura de la Administración Pública, la naturaleza de sus actividades y el hecho de desarrollarlas en el mercado compitiendo normalmente con empresas privadas, el estatuto jurídico de la empresa, regida por el Derecho público o por el Derecho de sociedades común, la intensidad de la tutela que ejercen las autoridades públicas sobre la gestión de la empresa o cualquier otro indicio de la intervención de las autoridades públicas en el caso concreto de que se trate o de lo improbable de su falta de intervención en la adopción de la medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de las condiciones que establezca (sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartados
,
y
).
Pues bien, procede señalar que, en el punto 6.1.1.3 de la Decisión impugnada, aparte de haber constatado la existencia del memorando y de las declaraciones públicas, la Comisión no señaló la existencia de indicios como los que figuran en el anterior apartado 171 que permitan acreditar la imputabilidad al Estado del comportamiento de Salrom en el marco de la medida 3.
En cuanto al hecho de que Salrom firmara el memorando, debe señalarse, como hizo la demandante, por una parte, que este preveía expresamente que sus firmantes no tenían ninguna obligación de renunciar a sus créditos frente a la ella, de aceptar un plan de reorganización determinado o, de forma más general, de renunciar a ningún derecho contractual o de otro tipo frente a la demandante, de modo que dicho memorando no imponía a Salrom ninguna obligación dentro del plan de reorganización.
Por otra parte, ningún aspecto de la Decisión impugnada permite conocer las razones por las que el memorando desempeñó un papel decisivo en el comportamiento de Salrom en el contexto de la medida 3. Antes al contrario, el comportamiento de esa empresa en el contexto de la medida 2 tiende a demostrar que no fue así, como se desprende del apartado 127 anterior.
Lo mismo sucede con las declaraciones públicas, como se ha señalado en los apartados 134 y 136 de la presente sentencia.
En segundo lugar, es cierto que, en el punto 6.1.1.2 de la Decisión impugnada (considerandos 188 a 200), dedicado a la imputabilidad al Estado de la medida 2, la Comisión señaló que Rumanía poseía el 51 % de las participaciones de Salrom, que dicho Estado miembro había nombrado a sus representantes en el Consejo de Administración de la referida sociedad y que el presupuesto anual de esta debía ser aprobado por el Estado, aprobación
ex ante
que se refería, en particular, a los importes correspondientes a los créditos comerciales de clientes como la demandante (considerandos 191 y 192 de la Decisión impugnada). No obstante, la Comisión subrayó que no era necesario concluir que el comportamiento de Salrom en el marco de la medida 2 fuera imputable al Estado, ya que esta medida no constituía una ayuda por parte de Salrom debido, esencialmente, a que esta última había actuado como lo habría hecho un acreedor privado (considerandos 193 y 263 de la Decisión impugnada).
Sin embargo, dado que la medida 2 se refiere al período comprendido entre septiembre de 2012 y enero de 2013, es obligado señalar que la Decisión impugnada no contiene ningún dato que permita demostrar que esos elementos seguían estando vigentes en 2015, cuando se adoptó la medida 3. Pues bien, a efectos de analizar si se cumple el criterio de la imputabilidad, procede situarse en el momento en el que se adoptó la medida (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 2 de julio de 2015, Francia y Orange/Comisión,
T‑425/04 RENV y T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, apartados
y
).
Incluso suponiendo que todos esos elementos siguieran estando vigentes en 2015, ha de señalarse no obstante que la Comisión no concluyó que el comportamiento de Salrom en el contexto de la medida 2 fuera imputable al Estado. En esas circunstancias, no es posible conocer la apreciación de la Comisión de dichos elementos ni saber, en particular, si habrían sido suficientes para imputar la medida 2, en lo que afectaba a Salrom, al Estado. Por lo tanto, aun suponiendo que dichos elementos siguieran siendo pertinentes en 2015, el Tribunal no puede sustituir la inexistente apreciación de la Comisión por la suya propia.
Por tanto, procede concluir, como hace la demandante, que, en la Decisión impugnada, la Comisión no demostró de modo suficiente en Derecho que el voto de Salrom en favor de la aprobación del plan de reorganización fuera imputable al Estado.
–
Sobre la imputabilidad al Estado del voto de CET Govora
La demandante alega que la Decisión impugnada no contiene ninguna apreciación sobre si el voto de CET Govora respecto al plan de reorganización era imputable al Estado. Sin embargo, según la demandante, CET Govora no firmó el memorando y, por ello, es improbable que este hubiera podido influir en su voto. Además, según la demandante, las decisiones del Consejo Provincial de Vâlcea —entidad pública que, según se deduce del considerando 194 de la Decisión impugnada, es el accionista único de CET Govora— mencionadas en el considerando 195 de dicha Decisión no se referían a la medida 3.
La Comisión alega, en esencia, que, como se desprende del considerando 196 de la Decisión impugnada, es «poco probable», habida cuenta del contexto general en el que se inscribe el comportamiento de CET Govora, que esta estuviera libre de influencias del Estado, habida cuenta, en particular, del memorando y de las declaraciones públicas.
En los considerandos 201 y 205 de la Decisión impugnada, la Comisión se remitió expresamente a su análisis de la imputabilidad al Estado de la medida 2 en lo que afectaba a CET Govora, acreedor y proveedor de la demandante, en particular, de electricidad y vapor, para sustentar su conclusión de que el voto de CET Govora a favor de la aprobación del plan de reorganización era imputable al Estado. Así, en el considerando 201 de la Decisión impugnada, la Comisión remitió a su considerando 200, que es el punto que recoge las conclusiones del análisis de la imputabilidad al Estado de la medida 2, por lo que esa remisión global debe ser considerada como una remisión al conjunto de datos expuestos a tal fin en el contexto de la imputabilidad al Estado de la medida 2. A este respecto, la Comisión señaló, esencialmente, para empezar, que el Estado era el único accionista de CET Govora; a continuación, que el hecho de seguir suministrando electricidad de forma gratuita a la demandante, lo que constituía el objeto de la medida 2, resultaba de la ejecución de varias decisiones del Consejo Provincial de Vâlcea, y, por último, que el «contexto más amplio» demostraba que era «poco probable considerar que CET Govora estaba libre de influencias del Estado» (considerandos 194 a 198 de la Decisión impugnada). Además, en el punto 6.1.1.3 de la Decisión impugnada, la Comisión hizo referencia, de forma general, a la firma del memorando por algunos acreedores de la demandante y a las declaraciones públicas para justificar la imputabilidad al Estado de la medida 3.
A este respecto, cabe señalar que es pacífico entre las partes que CET Govora era una empresa pública cuando se adoptó la medida 3. No obstante, como se señaló en el apartado 170 anterior, según la jurisprudencia, no es posible presumir la imputabilidad de una medida al Estado por el mero hecho de que esta haya sido adoptada por una empresa pública.
En efecto, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 171 anterior, la Comisión debe tener en cuenta un conjunto de indicios pertinentes para determinar si el comportamiento de CET Govora en el contexto de la medida 3 era imputable al Estado.
A este respecto, la Comisión no puede invocar válidamente el memorando, ya que CET Govora ni siquiera lo firmó. Por lo demás, aun suponiendo que CET Govora lo hubiera tenido en cuenta al votar en el marco de la medida 3, no es menos cierto que, tal y como se ha señalado en el apartado 173 de la presente sentencia, el memorando preveía expresamente que sus firmantes no tenían ninguna obligación de renunciar a sus créditos frente a la demandante, de aceptar un plan de reorganización determinado o, de modo más general, de renunciar a cualquier derecho contractual o de otro tipo frente a ella. Por lo que respecta a las declaraciones públicas, basta remitirse al apartado 136 de la presente sentencia.
En cuanto a los indicios a los que se hace referencia en la Decisión impugnada en el marco de la medida 2, a los que la Comisión se remitió, es preciso señalar que se refieren al período comprendido entre septiembre de 2012 y enero de 2013 y que la Decisión impugnada no contiene ningún dato que permita demostrar que dichos elementos seguían estando vigentes en 2015, cuando se adoptó la medida 3, debiendo precisarse que, según la jurisprudencia citada en el apartado 177 anterior, para analizar si se cumple el criterio de la imputabilidad, procede situarse en el momento en que se adoptó la medida.
Además, algunos elementos relativos al comportamiento de CET Govora señalados en el contexto de la medida 2 carecen de pertinencia a efectos del examen de la imputabilidad al Estado del voto de CET Govora en favor del plan de reorganización. Así, como alega la demandante, las decisiones del Consejo Provincial de Vâlcea mencionadas en los considerandos 29, 85 y 195 de la Decisión impugnada se referían exclusivamente a la medida 2 y no tenían relación alguna con la aprobación del plan de reorganización que tuvo lugar más de dos años más tarde.
Los elementos del «contexto más amplio» a los que se refieren los considerandos 196 y 197 de la Decisión impugnada no son directamente pertinentes para determinar si el voto de CET Govora a favor del plan de reorganización era imputable al Estado. En efecto, la Comisión no define claramente el vínculo que establece entre, por un lado, el hecho de que el director ejecutivo de CET Govora hubiese sido condenado por los órganos jurisdiccionales penales nacionales por abuso de poder y tráfico de influencia cometidos durante el período comprendido entre octubre de 2011 y julio de 2014 y, por otro lado, el voto de CET Govora a favor del plan de reorganización. Del mismo modo, no es pertinente el hecho de que el director ejecutivo de CET Govora fuera, posteriormente, director ejecutivo de la demandante entre octubre de 2012 y febrero de 2013 y volviera a ser, a partir de febrero de 2013, director ejecutivo de CET Govora. En efecto, además de que esta circunstancia se refiere también a un período anterior al abarcado por la medida 3, el mero hecho de que una persona física determinada haya sido nombrada director ejecutivo de dos empresas públicas en momentos diferentes no significa, como tal, que las actuaciones adoptadas por una de ellas dos años más tarde sean imputables al Estado.
Por lo tanto, a falta de otros indicios pertinentes y coetáneos a la Decisión impugnada, procede concluir, como hace la demandante, que la Comisión no ha logrado demostrar de modo suficiente en Derecho que el voto de CET Govora en favor de la aprobación del plan de reorganización fuera imputable al Estado.
–
Sobre la imputabilidad al Estado del voto de la ANA
En la Decisión impugnada, la Comisión basó su conclusión de que el voto de la ANA a favor de la aprobación del plan de reorganización era imputable al Estado, entre otros, en el hecho de que la ANA era una institución pública de interés nacional con capacidad jurídica, coordinada por la Administración Pública Central de Gestión del Agua; en que su objeto era, en particular, aplicar la estrategia y la política nacionales en el ámbito de la gestión de los recursos hídricos, garantizar el cumplimiento de la normativa en este ámbito, gestionar y explotar la infraestructura del sistema nacional de gestión del agua y garantizar el ejercicio de una serie de actividades de interés nacional y social; en que los miembros de su Consejo de Administración eran nombrados por orden del director de la Administración Pública Central de Gestión del Agua e incluían un representante del Ministerio de Hacienda y un representante de dicha Administración, en que el director general de la ANA era nombrado, suspendido y destituido de sus funciones por orden del director de la Administración Pública Central de Gestión del Agua y en que sus ingresos y gastos eran aprobados por el Consejo de Administración con el acuerdo del director de la referida Administración.
La demandante sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión confundió dos instituciones distintas. En particular, afirma que la referencia a la ANA hecha en la categoría «Acreedores ordinarios en virtud del artículo 96 de la Ley rumana sobre Insolvencia» del cuadro 1 que figura en el considerando 67 de la Decisión impugnada es errónea, ya que dicho crédito pertenece a otra institución pública, a saber, la Administración Nacional de Aguas — Administración de la Cuenca del Olt (en lo sucesivo, «ANA-ACO»). Según la demandante, la ANA-ACO votó a favor del plan de reorganización, mientras que la ANA no votó ni a favor ni en contra de dicho plan. Por lo tanto, según la demandante, en la Decisión impugnada, la Comisión no analizó la imputabilidad al Estado del voto de la ANA-ACO.
La Comisión señala que la ANA-ACO es una de las once sucursales regionales de la ANA. A su juicio, las consideraciones expuestas en los considerandos 212 a 217 de la Decisión impugnada en relación con la ANA también se aplican a esta sucursal.
La demandante se limita a afirmar, sustancialmente, que la Comisión se refirió, por error, a un órgano que no era el titular de créditos frente a ella. Sin embargo, no niega el hecho de que la ANA-ACO es una sucursal de la ANA, señalado por la Comisión en su escrito de contestación, ni la conclusión de dicha institución según la cual, en esencia, las consideraciones expuestas en los considerandos 212 a 217 de la Decisión impugnada por lo que respecta a la ANA se aplican
mutatis mutandis
a su sucursal. En efecto, a falta de dato alguno en sentido contrario, los datos señalados en la Decisión impugnada por lo que respecta a la ANA son igualmente válidos para sus sucursales.
En esas circunstancias, si bien es ciertamente lamentable que, en la Decisión impugnada, la Comisión confundiera a la ANA con su sucursal, solo se trata, a lo sumo, de un error formal sin incidencia en el fundamento de la Decisión impugnada.
Por lo tanto, procede desestimar las alegaciones de la demandante a este respecto.
–
Conclusiones intermedias
A la luz de las consideraciones anteriores, procede concluir que en la Decisión impugnada la Comisión consiguió demostrar que los votos de la AAAS y de la sucursal de la ANA en favor de la aprobación del plan de reorganización eran imputables al Estado. En cambio, no logró demostrar de modo suficiente en Derecho la imputabilidad al Estado de los votos de Salrom y de CET Govora en el marco de dicho plan.
ii)

Sobre la imputabilidad al Estado del plan de reorganización
En primer lugar, en la Decisión impugnada, la Comisión afirmó en esencia, en su considerando 201, que la medida 3 era imputable al Estado porque el plan de reorganización no podía aprobarse sin el consentimiento de la AAAS o de CET Govora.
Sin embargo, esa conclusión es errónea.
En primer término, como se desprende de los apartados 180 a 189 de la presente sentencia, la Comisión no ha logrado demostrar de modo suficiente en Derecho que el voto de CET Govora a favor de la aprobación del plan de reorganización fuera imputable al Estado.
En segundo término, aun suponiendo que el voto de CET Govora a favor de la aprobación del plan de reorganización fuera imputable al Estado, procede señalar, como hace la demandante, que la conclusión de la Comisión recogida en el considerando 201 de la Decisión impugnada no es compatible con la descripción de las normas nacionales aplicables en materia de insolvencia que figura en la Decisión impugnada.
A este respecto, del considerando 42 de la Decisión impugnada se desprende que, con arreglo a los artículos 100 y 101 de la legea n.
o
85 privind procedura insolvenței (Ley n.
o
85 sobre Procedimientos de Insolvencia; en lo sucesivo, «Ley rumana sobre Insolvencia»), de 5 de abril de 2006 (
Monitorul Oficial al României
, Parte I, n.
o
359, de 21 de abril de 2006), un plan de reorganización se considerará aceptado si la mayoría absoluta de las categorías de acreedores vota a favor del plan, siempre que al menos una de las categorías perjudicadas lo acepte. Se considerará que una categoría de acreedores ha aceptado el plan sí, dentro de esa categoría, ha sido aceptado por acreedores que ostenten la mayoría absoluta del valor de los créditos pertenecientes a dicha categoría.
Además, del considerando 43 de la Decisión impugnada se desprende que, con arreglo al artículo 3, apartado 21, de la Ley rumana sobre Insolvencia, se entiende por «categoría perjudicada» una categoría de créditos para la que el plan de reorganización prevea, en particular, una reducción del importe del crédito.
En el presente asunto, como se desprende del cuadro 1 que figura en el considerando 67 de la Decisión impugnada, los acreedores de la demandante fueron divididos en cinco categorías, lo que implicaba que, para aprobar el plan, era necesario que al menos tres de dichas categorías votasen a favor del mismo. Las partes no discuten que, en el presente asunto, todas esas categorías de acreedores eran categorías perjudicadas, en el sentido del artículo 3, apartado 21, de la Ley rumana sobre insolvencia, como se desprende de la nota al pie n.
o
42 de la Decisión impugnada.
De ese mismo cuadro se desprende, además, que la AAAS y CET Govora solo tenían, conjuntamente, la mayoría absoluta del valor de los créditos en dos categorías, a saber, la de los «acreedores presupuestarios» y la de los «acreedores ordinarios en virtud del artículo 96 de la [Ley rumana] sobre insolvencia», como, por otra parte, reconoce la Comisión en el considerando 201 de la Decisión impugnada.
Por tanto, la AAAS y CET Govora no poseían la mayoría necesaria para aprobar, por sí solas, el plan de reorganización.
Carece de pertinencia el hecho recogido en el considerando 205 de la Decisión impugnada según el cual una tercera categoría —la de los trabajadores— había preferido «naturalmente» el plan, dado que no preveía ninguna reducción de los créditos de los trabajadores, ya que la Comisión no sostuvo en ningún momento que el voto de los trabajadores fuera imputable al Estado.
Además, la Comisión no ha acreditado que la AAAS y CET Govora tuvieran conjuntamente la facultad de bloquear la adopción del plan de reorganización. Al contrario, de la información sobre la orientación del voto de los distintos acreedores que figura en el considerando 74 de la Decisión impugnada y en el cuadro del punto 75 de las observaciones de Rumanía de mayo de 2018 se desprende que, incluso en el supuesto de que la AAAS y CET Govora hubieran votado en contra del plan de reorganización, habría existido un número suficiente de acreedores que habrían votado a favor de dicho plan para que este se considerase aceptado por tres de las cinco categorías de acreedores, incluida al menos una «categoría perjudicada».
En tercer término, la AAAS y la sucursal de la ANA, cuyo voto era imputable al Estado, como declaró fundadamente la Comisión, solo poseían conjuntamente la mayoría absoluta de los créditos en una categoría, a saber, la de los acreedores presupuestarios. Por tanto, no habrían podido, por sí solas, lograr que se adoptase el plan de reorganización ni bloquear su aprobación por la junta de acreedores.
En cuarto término, aun suponiendo que el voto de CET Govora a favor de la aprobación del plan de reorganización fuera imputable al Estado y debiera añadirse a los votos de la AAAS y la sucursal de la ANA, procede señalar que estas solo habrían tenido, conjuntamente, la mayoría absoluta del valor de los créditos en dos categorías, a saber, la de los «acreedores presupuestarios» y la de los «acreedores ordinarios en virtud del artículo 96 de la Ley [rumana] sobre Insolvencia». Además, incluso en el supuesto de que estas hubieran votado en contra del plan de reorganización, habría existido un número suficiente de acreedores que habrían votado a favor de dicho plan para que este fuera considerado aceptado por tres de las cinco categorías de acreedores, incluida al menos una categoría perjudicada. Por tanto, no habrían podido, por sí solas, lograr que se adoptase el plan de reorganización ni bloquear su aprobación por la junta de acreedores.
En segundo lugar, no cabe sino rechazar la afirmación que figura en el considerando 202 de la Decisión impugnada, según la cual, en esencia, la medida 3 es imputable al Estado porque el plan de reorganización había sido «elaborado» por el administrador concursal, que formaba parte del Estado. En efecto, del considerando 41 de la Decisión impugnada se desprende que el administrador concursal «redacta» el plan de reorganización que, seguidamente, debe ser examinado y aprobado por los acreedores. Por lo tanto, el administrador concursal no está facultado para adoptar el plan de reorganización.
En tercer lugar, es cierto que, como subraya la Comisión, el tribunal competente, que es una emanación del Estado, debe aprobar también el plan, con arreglo al Derecho nacional aplicable. No obstante, dicho tribunal no podrá aprobar un plan que no haya sido adoptado por los acreedores. En realidad, la tesis de la Comisión, de ser acogida, equivaldría a considerar que cualquier plan de reorganización adoptado en el contexto de un procedimiento concursal es imputable al Estado por el mero hecho de la implicación de un administrador concursal y de un juez en el procedimiento.
La Comisión no puede extraer ningún argumento a este respecto de las sentencias de 26 de octubre de 2016, DEI y Comisión/Alouminion tis Ellados (
C‑590/14 P
,
EU:C:2016:797
), apartados
,
y
, y de 3 de marzo de 2016, Simet/Comisión (
T‑15/14
,
EU:T:2016:124
), apartados
,
y
. En efecto, es preciso señalar que las medidas de ayuda controvertidas en esos asuntos no eran en absoluto comparables a la medida 3 controvertida en el presente asunto. El asunto que dio lugar a la primera sentencia mencionada versaba sobre una ayuda de Estado concedida a productores de aluminio y modificada por un auto sobre medidas provisionales del tribunal nacional competente, que prorrogaba la aplicación de una tarifa preferencial de suministro de electricidad. El asunto que dio lugar a la segunda sentencia mencionada se refería a una ayuda de Estado concedida por las autoridades italianas en ejecución de un auto de un tribunal nacional. En esos asuntos, el origen de las medidas de ayuda en cuestión, cuya naturaleza y objeto no son en absoluto comparables a los de un plan de reorganización adoptado en el contexto de un procedimiento concursal, era estatal, mientras que, en el presente asunto, la decisión de cancelar parcialmente las deudas de la demandante fue adoptada, como ha señalado la propia Comisión, por los acreedores de esta y no por el administrador concursal o el tribunal competente.
En cuarto lugar, la afirmación, que figura en particular en los considerandos 203 a 205 y 209 de la Decisión impugnada, según la cual, en esencia, la existencia del memorando y de las declaraciones públicas demuestra que la medida 3 era, en su conjunto, imputable al Estado, debe desestimarse por las razones expuestas en los apartados 128 y 136 de la presente sentencia.
En particular, carece de pertinencia el hecho, mencionado en el considerando 205 de la Decisión impugnada, de que los firmantes del memorando y CET Govora tuvieran conjuntamente la mayoría necesaria en cuatro categorías de acreedores. En efecto, por una parte, la Comisión no alegó en ningún momento, y menos aún demostró, que el voto de los bancos privados firmantes del memorando fuera imputable al Estado. Por otra parte, por lo que respecta a los votos de Electrica y de Salrom, basta remitirse a los apartados 156 y 167 a 179 de la presente sentencia, mientras que, por lo que respecta a CET Govora, esta ni siquiera firmó dicho memorando. Por lo tanto, la Comisión no podía concluir, en el considerando 206 de la Decisión impugnada, que el memorando había permitido reunir la mayoría necesaria en el marco de la junta de acreedores.
De lo anterior resulta que la Comisión no ha logrado demostrar de modo suficiente con arreglo a Derecho que la medida 3 fuera imputable al Estado y que, por tanto, fuera constitutiva de una ayuda de Estado.
b)

Sobre los motivos relativos a las medidas 1 y 2 basados en errores manifiestos de apreciación en lo que respecta a la existencia de una ventaja económica
En primer lugar, en el considerando 219 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el carácter selectivo de la ayuda no planteaba dificultades, ya que las medidas 1 y 2 se concedieron exclusivamente a la demandante, mientras que otras empresas del sector petroquímico o de otros sectores que se encontraban en una situación de hecho y de derecho comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por dichas medidas, no se beneficiaron de ellas.
En segundo lugar, en los considerandos 221 y 222 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el criterio del acreedor privado no era aplicable en el caso de autos.
En tercer lugar, en el considerando 223 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que, «en aras de la exhaustividad», había verificado no obstante si las medidas controvertidas cumplían el criterio del acreedor privado. Así, en los puntos 6.1.2.1 (considerandos 224 a 243) y 6.1.2.2 (considerandos 244 a 263) de la Decisión impugnada, aplicó ese criterio, respectivamente, a las medidas 1 y 2 y concluyó que esas medidas concedían a la demandante una ventaja económica selectiva, a excepción del apoyo prestado por Salrom a las actividades de la demandante en el marco de la medida 2, puesto que, según la Comisión, esta empresa se comportó como un acreedor privado y, por tanto, no había concedido ninguna ventaja económica a la demandante.
La demandante rebate las conclusiones de la Comisión según las cuales, en primer lugar, el criterio del acreedor privado no era aplicable en el caso de autos y, en segundo lugar, se le concedió una ventaja económica en el contexto de las medidas 1 y 2, en la medida indicada en el apartado 218 anterior.
Cabe precisar de entrada que ya no es preciso examinar el motivo invocado por la demandante basado en la comisión de errores manifiestos de apreciación en lo que respecta a la existencia de una ventaja económica en el contexto de la medida 3. En efecto, como se ha señalado en los apartados 156 y 215 anteriores, la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que esa medida implicase una transferencia de fondos estatales ni que fuera imputable al Estado, lo que basta para concluir que la medida 3 no constituye una ayuda de Estado habida cuenta de la naturaleza acumulativa de los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, como resulta de la jurisprudencia citada en el apartado 138 anterior.
1)

Sobre la aplicabilidad del criterio del acreedor privado
En los considerandos 221 y 222 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que, contrariamente a lo que había alegado Rumanía durante el procedimiento administrativo, el criterio del operador en una economía de mercado no era aplicable en el caso de autos, debido, en esencia, a que Rumanía había actuado de forma constante y clara en su capacidad de autoridad pública para salvar a la demandante de la quiebra, incluso mediante declaraciones públicas y mediante el memorando, y no como accionista que invirtiera en ella o como acreedor de esta.
El considerando 222 de la Decisión impugnada se remite, a este respecto, a los considerandos «204 y siguientes», 274 y 276 de dicha Decisión. Pues bien, procede señalar de entrada que estas remisiones no parecen aportar ningún elemento adicional en relación con los motivos expuestos en los considerandos 221 y 222 de la Decisión impugnada. En efecto, los considerandos «204 y siguientes» de la Decisión impugnada hacen referencia, en particular, a las declaraciones públicas, ya mencionadas en el considerando 222 de la Decisión impugnada, mientras que los considerandos 274 y 276 de dicha Decisión se refieren a la aplicación, y no a la aplicabilidad, del criterio del acreedor privado en el contexto específico de la medida 3.
En cuanto a la aplicabilidad de este criterio, la demandante alega, en esencia, que las medidas de que se trata no implican el ejercicio por el Estado de prerrogativas de poder público, como a su juicio demuestra el hecho de que también habrían podido ser —y fueron efectivamente— adoptadas por acreedores privados. Además, su naturaleza, su objeto, el contexto en el que se inscribían, los objetivos que perseguían y las normas a las que estaban sujetas indican también que dicho criterio resulta aplicable en el caso de autos. Según la demandante, ni el memorando ni las declaraciones públicas permiten excluir la aplicabilidad de dicho criterio.
La Comisión rechaza las alegaciones de la demandante. Aduce, en esencia, que el criterio del acreedor privado no es aplicable en el caso de autos porque, cuando Rumanía adoptó las medidas controvertidas, actuó en su capacidad de autoridad o de poder público, y no como acreedor privado, como demuestran el memorando y las declaraciones públicas.
Ha de recordarse que el criterio del acreedor privado y el criterio del inversor privado son expresiones específicas del criterio del operador en una economía de mercado que se utilizan para examinar si el comportamiento, respectivamente, de un acreedor público o de un inversor público puede dar lugar a una ayuda de Estado.
Según la jurisprudencia, procede diferenciar las funciones del Estado como accionista de una empresa, por un lado, y del Estado cuando actúa como poder público, por otro. Así pues, el criterio del inversor privado se aplica cuando el Estado miembro interesado concede una ventaja económica a una empresa, en su condición de accionista y no en la de poder público. Para apreciar si una medida es obra del Estado en su condición de accionista, y no de poder público, debe llevarse a cabo una apreciación global teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza y el objeto de la medida, el contexto en el que se inserta, el objetivo perseguido y las reglas a las que está sujeta (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2012, Comisión/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, apartados
,
y
).
Si un Estado miembro invoca el criterio del inversor privado en el procedimiento administrativo, le incumbe en caso de duda acreditar inequívocamente y en virtud de factores objetivos, verificables y contemporáneos que la medida ejecutada corresponde a su cualidad de accionista. Si el Estado miembro interesado presenta a la Comisión datos de la naturaleza necesaria, corresponderá a esta llevar a cabo una apreciación global teniendo en cuenta, además de los datos aportados por ese Estado miembro, cualquier otro dato pertinente. No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado que el criterio del inversor privado no constituye una excepción que se aplique solamente a instancia de un Estado miembro, sino que, cuando es aplicable, forma parte de los aspectos que la Comisión está obligada a considerar para determinar la existencia de una ayuda de Estado. Así pues, cuando se advierte que el referido criterio podría ser aplicable, incumbe a la Comisión solicitar al Estado miembro interesado que le presente todas las informaciones pertinentes que le permitan comprobar si concurren las condiciones de aplicabilidad y de aplicación de ese criterio, y la Comisión no puede rehusar examinarlas, excepto si los medios de prueba presentados se constituyeron después de adoptar la decisión de realizar la inversión de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2012, Comisión/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, apartados
a
,
y
).
El Tribunal de Justicia también ha tenido ocasión de precisar que, cuando un acreedor público otorga facilidades de pago de una deuda a cargo de una empresa, el criterio del acreedor privado resulta, en principio, aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, apartado
).
Además, el Tribunal de Justicia ha subrayado que la naturaleza económica de la actuación del Estado miembro debe ser el «punto de partida» del análisis de la aplicabilidad del criterio del acreedor privado y que, cuando se advierte que el criterio del acreedor privado puede ser aplicable, incumbe a la Comisión examinar este supuesto con independencia de las peticiones formuladas en este sentido (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartados
y
).
En algunos casos, cabe incluso presumir la aplicabilidad del criterio del inversor privado, debido a la propia naturaleza de la medida de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2018, BTB Holding Investments y Duferco Participations Holding/Comisión,
T‑100/17
, no publicada,
EU:T:2018:900
, apartado
).
En el caso de autos, procede señalar que, en los considerandos 221 y 222 de la Decisión impugnada, la Comisión basó su conclusión sobre la inaplicabilidad del criterio del acreedor privado, en esencia, en la existencia del memorando y de las declaraciones públicas. Sin embargo, en la medida en que la Comisión no calificó dicho memorando y esas declaraciones de ayuda de Estado, estos deben considerarse únicamente como elementos del contexto en el que se inscriben las medidas controvertidas.
Al actuar de ese modo, la Comisión no llevó a cabo una apreciación global de todos los factores pertinentes, en particular, de aquellos relativos a la naturaleza y al objeto de la medida, al objetivo perseguido y a las normas a las que dicha medida estaba sujeta, como exige la jurisprudencia recordada en los apartados 226 y 227 anteriores.
Ciertamente, no cabe excluir que la Decisión impugnada pueda interpretarse en el sentido de que indica, implícita pero necesariamente, que, según la Comisión, los elementos del contexto tenían tal importancia en el caso de autos que bastaban por sí solos para declarar la inaplicabilidad del criterio del acreedor privado, con independencia de los demás factores establecidos por la jurisprudencia.
Sin embargo, la demandante alega que esos otros factores demostraban que el criterio del acreedor privado era aplicable en el caso de autos.
Por tanto, es preciso examinar si, habida cuenta del conjunto de factores pertinentes, relativos a la naturaleza y al objeto de las medidas 1 y 2, al contexto en el que se inscriben, al objetivo perseguido y a las normas a las que están sujetas, la Comisión podía concluir, sin incurrir en error, que el criterio del acreedor privado no resultaba aplicable a las medidas 1 y 2.
En primer lugar, por lo que respecta al objeto y a la naturaleza de las medidas 1 y 2, del apartado 99 anterior se desprende que la medida 1 se refiere, en esencia, a la conveniencia, el calendario y las modalidades de una eventual ejecución de los créditos de la AAAS. Cualquier acreedor privado podría enfrentarse también a tal elección.
Asimismo, la medida 2 se refiere a las modalidades según las cuales convendría continuar o interrumpir el suministro de materias primas a una empresa en dificultades. Cualquier proveedor privado podría también enfrentarse a tal elección.
Por lo tanto, la naturaleza de las medidas 1 y 2 es esencialmente económica y no implica, como tal, el ejercicio de prerrogativas de poder público.
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se enmarcan estas medidas, debe observarse, en primer término, que, como señala la demandante, el período pertinente de las medidas 1 y 2 comenzó en septiembre de 2012, mientras que el memorando se firmó el 23 de noviembre de 2012. Así pues, las medidas 1 y 2 se aplicaron aproximadamente dos meses antes de la firma del memorando, de modo que este no podía ser la razón de su adopción.
En segundo término, como alega la demandante, y como se ha indicado en el apartado 124 de la presente sentencia, ninguna cláusula del memorando obligaba a la AAAS a no ejecutar sus créditos frente a la demandante. En cuanto a CET Govora, que es la única entidad que concede una ayuda en el marco de la medida 2, esta ni siquiera suscribió el memorando.
En tercer término, como se ha señalado en el anterior apartado 127, el hecho de haber firmado el memorando no impidió a algunos de los firmantes actuar como acreedores privados.
En cuanto a las declaraciones públicas, basta remitirse a los apartados 130 a 136 de la presente sentencia, de los que se desprende que estos no constituían compromisos claros, precisos, concretos y firmes del Estado que obligasen a la AAAS y a CET Govora a adoptar un comportamiento caracterizado por el ejercicio de prerrogativas de poder público (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 2015, Francia y Orange/Comisión,
T‑425/04 RENV y T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, apartados
a
).
En tercer lugar, por lo que respecta a los objetivos de las medidas 1 y 2, cabe remitirse a los anteriores apartados 111 y 112, de los que se deduce que no puede atribuirse ningún objetivo claro a la medida 1, mientras que la medida 2 persigue el objetivo de mantener la viabilidad de la propia CET Govora.
En cuarto lugar, las normas a las que estaban sujetas las medidas 1 y 2 tampoco implican el ejercicio de prerrogativas de poder público.
En efecto, las normas aplicables a la medida 1 son, en esencia, las relativas a los procedimientos de ejecución de créditos. Si bien es cierto que existen leyes especiales que regulan el cobro de deudas del Estado, que prevén en particular la posibilidad de ejecución directa de los créditos sin resolución judicial, no es menos cierto que la AAAS, cuyo comportamiento pasivo es objeto de la medida 1, no hizo uso de esta posibilidad en el caso de autos (véanse los apartados 266 y 275 siguientes).
La medida 2 se refiere, en esencia, a las relaciones contractuales entre CET Govora, Salrom y la demandante durante el período comprendido entre septiembre de 2012 y enero de 2013.
Por consiguiente, de la naturaleza, el objeto, el contexto, el objetivo y las normas jurídicas a las que estaban sometidas las medidas 1 y 2 se desprende que estas formaban parte de la esfera económica y mercantil y no estaban vinculadas al ejercicio por el Estado de prerrogativas de poder público.
Por tanto, la Comisión consideró erróneamente que el criterio del acreedor privado no era aplicable a las medidas 1 y 2.
2)

Sobre la existencia de una ventaja económica por lo que respecta a la medida 1
En el punto 6.1.2.1 de la Decisión impugnada (considerandos 224 a 243), la Comisión consideró que la AAAS había otorgado una ventaja económica a la demandante gracias a la no ejecución y a la acumulación de créditos durante el período comprendido entre septiembre de 2012 y enero de 2013, debido, en esencia, a que la AAAS no había actuado como lo habría hecho un acreedor privado. En efecto, según la Comisión, aunque conocía la difícil situación financiera de la demandante y el progresivo deterioro de esta, la AAAS no adoptó medidas para intentar ejecutar sus créditos o, al menos, para mejorar su posición como acreedor.
En particular, en la Decisión impugnada, la Comisión se basó en varios factores para demostrar que la AAAS había concedido una ventaja económica a la demandante en el marco de la medida 1, a saber:
–
a diferencia de las circunstancias que rodearon la adopción de la Decisión de 2012, la falta de ejecución y la acumulación de créditos por parte de AAAS durante el período de que se trata no pueden justificarse por un inminente proyecto de privatización;
–
el período de que se trata fue suficientemente amplio para que la AAAS pudiera adoptar medidas de ejecución;
–
la AAAS habría podido invocar los derechos especiales que poseía como Administración Pública para ejecutar sus créditos;
–
la legea n.
o
137 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării (Ley n.
o
137 sobre Medidas Destinadas a Acelerar la Privatización; en lo sucesivo, «Ley rumana sobre la Privatización»), de 28 de marzo de 2002 (
Monitorul Oficial al României
, Parte I, n.
o
215, de 28 de marzo de 2002), no impedía a la AAAS cobrar sus créditos;
–
la AAAS no presentó ningún informe o documento interno contemporáneo que demostrara que había actuado como un acreedor privado;
–
a diferencia de la AAAS, otros acreedores de la demandante adoptaron medidas para cobrar o proteger sus créditos;
–
el memorando prueba que la AAAS aceptó la falta de cobro y la acumulación de deudas;
–
la AAAS habría podido invocar las disposiciones de la Ley rumana sobre Insolvencia que le permitían proponer un plan de reorganización alternativo;
–
la AAAS habría podido amenazar a la demandante con la apertura de un procedimiento concursal;
–
la AAAS habría podido embargar las cuentas de la demandante u obtener garantías inmobiliarias.
La demandante rebate cada uno de esos factores. Sostiene, en esencia, que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al declarar que la medida 1 no era conforme con el criterio del acreedor privado. En efecto, a su juicio, la Comisión no ha demostrado que fuera manifiesto que no habría obtenido las mismas ventajas de un acreedor privado que se encontrara en una situación comparable a la de la AAAS.
La Comisión rechaza las alegaciones de la demandante. Sostiene que, en la Decisión impugnada, demostró de modo suficiente en Derecho que la AAAS había conferido una ventaja económica a la demandante debido a la falta de ejecución y a la acumulación de sus créditos frente a esta.
Según la jurisprudencia, el criterio del acreedor privado tiene como finalidad examinar si es manifiesto que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido facilidades comparables de un acreedor privado que se hallara en una situación lo más semejante posible a la del acreedor público y que tratara de obtener el pago de las cantidades que le adeudase un deudor que se encontrara en dificultades económicas y, en consecuencia, si dicha empresa habría podido obtener la misma ventaja que se puso a su disposición mediante recursos del Estado en circunstancias que correspondían a las condiciones normales del mercado (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartado
y jurisprudencia citada).
Debe recordarse además que, según la jurisprudencia, ante un deudor que se encuentra en una situación financiera gravemente deteriorada, los acreedores deben optar respecto a las posibilidades y las modalidades de una posible recuperación de sus créditos. Su opción se ve influida por una serie de factores, como su condición de acreedor hipotecario, privilegiado u ordinario, la naturaleza y amplitud de las eventuales garantías que posea y su apreciación de las posibilidades de saneamiento de la empresa, así como el beneficio que obtendría en caso de liquidación. De ello se desprende que corresponde a la Comisión determinar, habida cuenta de los factores citados, si las facilidades que ha concedido cada organismo público de que se trata eran manifiestamente de mayor magnitud que las que habría otorgado un hipotético acreedor privado que se encontrara, con respecto a la empresa beneficiaria, en una situación análoga a la del organismo público correspondiente y que tratara de recuperar las cantidades que se le adeudaban (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2011, Buczek Automotive/Comisión,
T‑1/08
,
EU:T:2011:216
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por tanto, procede examinar si la Comisión ha demostrado de modo suficiente en Derecho que, al no ejecutar sus créditos y al acumular otros durante el período de que se trata, la AAAS había concedido a la demandante facilidades que no habría obtenido de un acreedor privado que se encontrara en una situación lo más semejante posible a la de la AAAS, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 253 de la presente sentencia.
En primer lugar, la demandante alega que, a lo largo del breve período que duró esa medida, la AAAS no ejecutó sus créditos, ya que seguía buscando la mejor solución posible para cobrarlos, como, a su parecer, demuestra el memorando. Además, durante el período de que se trata, la AAAS podía apoyarse aún en las conclusiones y el análisis económico de la Comisión que figuraban en la Decisión de 2012, que confirmaban que la conversión de la deuda y la privatización eran más rentables que una liquidación. Por otra parte, como se ha señalado en el apartado 99 de la presente sentencia, la demandante subraya, sin que la Comisión la contradijera sobre este punto, que la acumulación de créditos por parte de la AAAS durante ese período no consistió en nuevos créditos contraídos durante el mismo, sino únicamente en la acumulación de intereses devengados sobre créditos preexistentes.
A este respecto, procede señalar que, en la Decisión de 2012, adoptada apenas seis meses antes del inicio del período al que se refiere la medida 1, la Comisión concluyó, entre otras cosas, que la conversión de las deudas de la demandante en capital no constituía una ayuda de Estado y que una privatización sería más ventajosa que una liquidación, y precisó que las autoridades rumanas se habían comprometido a privatizar íntegramente a la demandante a corto plazo (considerandos 17, 52, 73, 86, 153 y 160 y artículo 2 de la Decisión de 2012).
Pues bien, de la Decisión impugnada se desprende que el intento de privatización de la demandante fracasó el 22 de septiembre de 2012, debido a que algunos accionistas minoritarios bloquearon la conversión prevista de la deuda en acciones.
Así pues, el período pertinente de la medida 1 comenzó a correr, con arreglo al considerando 224 de la Decisión impugnada, tras el fracaso de esa tentativa. Por ello, según la Decisión impugnada, la AAAS debería haber procedido a ejecutar sus créditos frente a la demandante inmediatamente después de dicho fracaso o, a lo sumo, en un período de cuatro meses después de este, o haber adoptado otras medidas encaminadas a mejorar su posición como acreedor en ese mismo período de tiempo.
Pues bien, por una parte, como alega la demandante, la Comisión no ha demostrado que un acreedor privado que se encontrara en una situación análoga a la de la AAAS habría considerado necesariamente, en ese momento, que no cabía ningún otro intento de privatización, dado que el fracaso de dicho intento no se debía ni a la falta de inversores potenciales ni a la rentabilidad de la inversión proyectada ni a la situación financiera de la demandante.
Si bien es cierto que la Comisión señaló que otros intentos anteriores también habían fracasado y que ya no había ningún otro proyecto de privatización inminente en ese momento, no ha demostrado en cambio que un acreedor privado que se hallara en una situación análoga a la de la AAAS habría asumido necesariamente que la privatización de la demandante estuviera excluida en lo sucesivo, habida cuenta no solo de las razones específicas de este último fracaso, sino también del hecho de que, apenas seis meses antes, la propia Comisión había considerado que tal posibilidad era previsible a corto plazo.
Por otra parte, procede señalar, como hace la demandante, que el período pertinente de la medida 1 fue relativamente corto, a saber, del 22 de septiembre de 2012 al 31 de enero de 2013, es decir, alrededor de cuatro meses. Pues bien, en la medida en que, en la Decisión de 2012, la Comisión había concluido que el escenario de la privatización era más ventajoso que el de la liquidación, habría sido legítimo que un acreedor privado que se hallara en una situación análoga a la de la AAAS reflexionara sobre las opciones de que disponía durante cierto tiempo en lugar de proceder inmediatamente a la ejecución de sus créditos, lo que habría podido dar lugar a la liquidación de la demandante, situación que, según la referida Decisión, habría sido desfavorable.
Pese a que no existen reglas relativas a la celeridad con la que un acreedor debe actuar para ejecutar sus créditos, no puede esperarse que los hipotéticos acreedores privados insten la declaración de quiebra de la empresa ante un primer incumplimiento, sin tener en cuenta, en absoluto, el potencial de esta a más largo plazo, si bien no se puede admitir, no obstante, que los poderes públicos toleren pasivamente una acumulación de deudas durante largos períodos sin que se dibuje la más mínima perspectiva de mejora (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Mischo presentadas en el asunto España/Comisión,
C‑480/98
,
EU:C:2000:305
, puntos
y
).
El criterio del acreedor privado no exige, pues, que se solicite la declaración de quiebra inmediata de una empresa en crisis, en la medida en que sería comprensible que un acreedor privado, dotado de medios importantes, tuviese interés en mantener durante un determinado tiempo la actividad de una empresa deudora, si los costes de una liquidación inmediata resultasen más elevados que los de la concesión de una ayuda (conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto España/Comisión,
C‑276/02
,
EU:C:2004:211
, punto
).
Por otra parte, el hecho, mencionado en el considerando 234 de la Decisión impugnada, de que la demandante había suspendido su producción y no tenía ninguna perspectiva de obtener ingresos de explotación en un futuro próximo, lo que, según la Comisión, debería haber llevado a la AAAS a iniciar un procedimiento de ejecución, no se corresponde totalmente con los hechos. En efecto, de los considerandos 29 y 244 de la Decisión impugnada se desprende que el 24 de octubre de 2012, es decir, al principio del período al que se refiere la medida 1, la demandante reanudó su producción y pudo, por tanto, obtener ingresos.
En segundo lugar, la demandante alega que la AAAS estaba legalmente imposibilitada para ejecutar sus créditos, con arreglo al artículo 16, apartado 5, letra c), de la Ley rumana sobre la Privatización, mientras ella misma estuviera sometida a administración especial. Pues bien, así ocurría desde la resolución del ministro de Economía de 2 de julio de 2012.
A este respecto, no se discute que, como se desprende del considerando 228 de la Decisión impugnada, las leyes especiales que regulan el cobro de deudas del Estado, en particular el artículo 50, apartados 1 y 2, del ordonanță n.
o
51 de urgenţă privind valorificarea unor active ale statului (Decreto Ley n.
o
51 sobre la Recuperación de Determinados Bienes del Estado), de 15 de diciembre de 1998 (
Monitorul Oficial al României
, Parte I, n.
o
482, de 15 de diciembre de 1998), otorgan derechos especiales a la AAAS, específicamente la ejecución directa de sus créditos, mediante sus propios agentes judiciales, sin una resolución judicial.
No obstante, el artículo 16, apartado 5, letra c), de la Ley rumana sobre la Privatización impedía a los acreedores presupuestarios ejecutar sus créditos contra la demandante. En efecto, esta disposición, en su redacción aplicable en el momento de los hechos, establecía lo siguiente:
«A partir de la fecha en que se establezca el procedimiento especial de administración durante el período de privatización, resultarán aplicables a la sociedad las siguientes medidas excepcionales: [...] los acreedores presupuestarios suspenderán, hasta que se produzca la transferencia de propiedad de las acciones, la aplicación de las medidas de ejecución adoptadas contra la sociedad y no llevarán a cabo ninguna actuación tendente a la adopción de tales medidas. Las mismas disposiciones resultarán aplicables a la institución pública afectada si es un acreedor.»
Pues bien, es pacífico entre las partes que, durante el período al que se refiere la medida 1, la demandante estaba sujeta al régimen del procedimiento especial de administración. Tampoco se discute que la AAAS era un acreedor presupuestario en el sentido del artículo 16, apartado 5, letra c), de la Ley rumana sobre la Privatización.
Por lo tanto, como señala la demandante, esta disposición de Derecho nacional resultaba aplicable a la AAAS.
No obstante, la Comisión señaló, por una parte, en el considerando 229 de la Decisión impugnada, que, «por motivos desconocidos», el Ministerio de Economía había mantenido a la demandante bajo el régimen del procedimiento especial de administración incluso tras el fracaso de la privatización en septiembre de 2012.
Sin embargo, este reproche es irrelevante, ya que la Comisión no calificó de ayuda de Estado la decisión del ministro de Economía de mantener a la demandante bajo el régimen del procedimiento especial de administración, sino únicamente el comportamiento de la AAAS.
Por otra parte, en el considerando 229 de la Decisión impugnada, la Comisión afirmó que la AAAS podría haber intentado recurrir la «decisión del Ministerio de prologar sin motivo [el] régimen especial [de la demandante]».
No obstante, la Comisión no ha demostrado que un hipotético acreedor privado que se encontrase en una situación análoga a la de la AAAS habría decidido iniciar el referido procedimiento judicial, habida cuenta en particular de su duración prevista en comparación con el muy breve período de tiempo de vigencia de la medida 1. Pues bien, la duración de un procedimiento judicial es un factor que puede influir de forma apreciable en el proceso decisorio de un acreedor privado normalmente prudente y diligente (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, apartado
).
Ante el Tribunal, la Comisión afirma que Rumanía habría podido modificar la Ley rumana sobre la Privatización. Sin embargo, esa consideración no figura en la Decisión impugnada. Pues bien, la Comisión no puede completar la motivación de la Decisión impugnada durante el procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2007, Duales System Deutschland/Comisión,
T‑289/01
,
EU:T:2007:155
, apartado
).
En tercer lugar, en la Decisión impugnada, la Comisión declaró que, a diferencia de la AAAS, algunos acreedores públicos y privados, en particular, Electrica, Salrom, Polcheme SA y Bulrom Gas, habían iniciado procedimientos de ejecución durante dicho período.
La demandante sostiene que la gran mayoría de los acreedores privados actuó del mismo modo que la AAAS.
A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que, en la Decisión impugnada, la Comisión no presentó ningún dato que permitiera demostrar, ni explícita ni implícitamente, que la AAAS y tres de los cuatro acreedores mencionados en el apartado 276 de la presente sentencia, a saber, Salrom, Polcheme y Bulrom Gas, se encontrasen, durante el período pertinente, en una situación análoga. Por el contrario, del considerando 231 de la Decisión impugnada resulta que Polcheme y Bulrom Gas figuraban entre los acreedores privilegiados, mientras que la mayoría de los créditos de la AAAS no estaban garantizados.
En cuanto a Electrica, es cierto que la Comisión señaló, en el considerando 231 de la Decisión impugnada, que habría tenido «la misma tasa de recuperación» que la AAAS, según un estudio del banco Raiffeisen de 2011. Sin embargo, en 2012, es decir, antes de su privatización, Electrica era un acreedor público. Pues bien, a efectos de la aplicación del criterio del acreedor privado, solo resulta pertinente el comportamiento de los acreedores privados que se encuentran en una situación lo más semejante posible a la de la AAAS (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, la Comisión no ha desvirtuado la alegación de la demandante de que, al igual que la AAAS, la mayoría de sus acreedores privados no procedieron a la ejecución de sus créditos ni adoptaron otras medidas cautelares durante el período de que se trata. Si bien la Comisión reprocha a la demandante no haber demostrado que esos otros acreedores privados se encontraban en una situación análoga a la de la AAAS, se le puede hacer este mismo reproche a la propia Comisión, en la medida en que no demostró que los cuatro acreedores que mencionó en la Decisión impugnada se encontrasen en una situación análoga a la de la AAAS. Pues bien, según la jurisprudencia, incumbe a la Comisión demostrar que el comportamiento de un acreedor público no era compatible con el criterio del acreedor privado y que, por tanto, concedió una ventaja (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartado
).
Procede señalar también, en aras de la exhaustividad, que la aplicación del criterio del acreedor privado puede basarse en el comportamiento de un hipotético acreedor privado que se encuentre en una situación análoga a la del acreedor público de que se trate (véase la jurisprudencia citada en el apartado 254 anterior). Por lo tanto, la aplicación de este criterio no exige necesariamente que se identifique a un acreedor privado real que se encuentre en tal situación análoga. Sin embargo, en la Decisión impugnada, la Comisión tampoco demostró que un hipotético acreedor privado que se hallara en una situación análoga a la de la AAAS habría ejecutado sus créditos o adoptado otras medidas cautelares durante el período de que se trata, cuya duración fue relativamente corta.
A este respecto, y sin que la Comisión lo niegue de forma fundamentada, parecía posible que, habida cuenta del importe de los créditos de la AAAS, su ejecución hubiera dado lugar a la apertura de un procedimiento concursal.
Pues bien, es importante tener en cuenta el hecho de que casi todos los créditos de la AAAS carecían de garantías. A este respecto, la Comisión no ha demostrado que un acreedor privado que tuviera una exposición similar a la de la AAAS hubiera tenido un interés económico en provocar la apertura de un procedimiento concursal, dado que, a diferencia de los acreedores privilegiados, corría el riesgo de perder una parte más importante de sus créditos en dicho procedimiento. Así, para tal acreedor, una posible privatización u otra solución habrían podido parecer, en aquel momento, a la vez posibles y más interesantes por las razones ya expuestas en el apartado 262 anterior. Cuando menos, habría sido legítimo que tal acreedor evaluase las opciones que se le presentaban durante un cierto tiempo en lugar de precipitarse hacia una actuación como la propuesta por la Comisión.
El motivo, que figura en el considerando 242 de la Decisión impugnada, según el cual la AAAS habría podido provocar la apertura de un procedimiento concursal para proponer a continuación un plan alternativo de reorganización no está suficientemente fundamentado ni resulta convincente. En efecto, incluso si la AAAS hubiera podido proponer un plan de reorganización alternativo dentro de un procedimiento concursal, la Comisión no ha demostrado que hubiera podido, por sí sola, adoptarlo, ni que ese plan alternativo hubiera conducido a un mejor cobro de los créditos no garantizados de la AAAS.
La Comisión tampoco ha demostrado que un hipotético acreedor privado que se encontrara en una situación análoga a la de la AAAS habría procedido, durante el período de que se trata, a embargar las cuentas de la demandante o habría podido obtener garantías para sus créditos, como una garantía inmobiliaria. En efecto, la Comisión se limitó a mencionar tal posibilidad sin efectuar, no obstante, un examen concreto y fundamentado a tal fin. Así, a modo de ejemplo, la Comisión no examinó la disponibilidad de liquidez o de inmuebles de valor suficiente en el patrimonio de la demandante que un hipotético acreedor privado que se hallara en una situación comparable a la de la AAAS hubiera podido embargar o sobre los que hubiera podido obtener una garantía. Tampoco examinó los procedimientos que debían seguirse ni los requisitos exigidos a tal fin y si, habida cuenta de los mismos, tal hipotético acreedor privado habría actuado del modo que proponía la Comisión durante el período relativamente corto comprendido entre el 22 de septiembre de 2012 y el 31 de enero de 2013. En todo caso, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 254 anterior, corresponde a la Comisión demostrar que era manifiesto que ese hipotético acreedor privado habría actuado del modo propuesto por ella durante el período al que se refiere la medida 1. Respecto a los ejemplos concretos aportados por la Comisión en la Decisión impugnada, estos no se refieren a acreedores que tuvieran una exposición comparable a la de la AAAS.
Por otra parte, la demandante alega, sin que la Comisión la contradiga de forma fundamentada en este punto, que, en cualquier caso, el artículo 16, apartado 5, letra c), de la Ley rumana sobre la Privatización impedía a la AAAS imponerle tales medidas.
En cuarto lugar, en la Decisión impugnada, la Comisión reprochó a las autoridades rumanas no haber presentado ningún informe o documento interno contemporáneo que demostrase que la AAAS había actuado, durante el período de que se trata, como un acreedor privado.
La demandante sostiene, en esencia, que era legítimo que la AAAS no preparara inmediatamente tales documentos, dado que había firmado el memorando precisamente con el fin de mantener todas las opciones abiertas y de evaluar su viabilidad.
A este respecto, procede señalar, para empezar, que la AAAS disponía, durante el período pertinente, del análisis económico de la Comisión que figuraba en la Decisión de 2012, que constituía una evaluación contemporánea y accesible a cualquier acreedor, que se refería, en particular, a las ventajas y desventajas del escenario de la liquidación con respecto al de la privatización. Por las razones ya expuestas en los anteriores apartados 256 a 265, y como alega la demandante, era legítimo que un acreedor considerase que esa evaluación seguía siendo pertinente durante el período de que se trata.
Además, los acreedores, incluida la AAAS, disponían también del informe del banco Raiffeisen de octubre de 2011, calificado por la Comisión de «el informe más reciente disponible en aquel momento» (considerando 230 de la Decisión impugnada). Ese informe, presentado por las autoridades rumanas a la Comisión durante el procedimiento administrativo que llevó a la adopción de la Decisión de 2012, comparaba el resultado de una liquidación de la demandante con el de una privatización. De la Decisión impugnada se desprende que, según dicho informe, en el supuesto de una liquidación, la AAAS habría recuperado aproximadamente 23000000 euros, mientras que, en el supuesto de una conversión de la deuda y una privatización, habría recuperado entre 22900000 euros y 79500000 euros. Si bien es cierto que este informe es anterior, en un año, a la adopción de la medida 1, la Comisión no alega que los datos que allí figuran hubieran dejado de ser actuales durante el período pertinente de esa medida. Además, dado que Rumanía presentó ese informe a la Comisión y puesto que este contiene datos concretos sobre el cobro de los créditos de la AAAS, es probable que esta tuviera acceso o pudiera tener acceso a dicho informe, sin que este extremo haya sido rebatido por la Comisión.
Por último, la cláusula 1.1.b) del memorando preveía la elaboración de un estudio de viabilidad. Tal estudio fue encargado el 23 de noviembre de 2012, es decir, el mismo día de la firma del memorando, y fue elaborado por Alvarez & Marsal. De ello se deduce que los acreedores firmantes del memorando, entre ellos la AAAS, actuaron con prontitud al encargar dicho estudio aproximadamente dos meses después del fracaso del último intento de privatización de la demandante.
En esas circunstancias, resulta legítimo que un acreedor privado que se encontrase en una situación análoga a la de la AAAS esperase los resultados de dicho estudio sobre la viabilidad del deudor para decidir, con pleno conocimiento de causa, acerca de las actuaciones que debían emprenderse sobre la base de este, en lugar de proceder inmediatamente a la ejecución de sus créditos, debiendo precisarse, por lo demás, que la acumulación de créditos por parte de la AAAS frente a la demandante durante el período de que se trata no consistió en la acumulación de nuevos créditos contraídos durante dicho período, sino únicamente en la acumulación de los intereses devengados sobre los créditos ya existentes.
La Comisión sostiene que Rumanía no demostró que dicho estudio se hubiera llevado a cabo para la AAAS o por cuenta de esta, ni tan siquiera que la AAAS lo hubiera utilizado.
Sin embargo, ninguna norma jurídica exige que un acreedor privado realice su propio estudio económico. En efecto, tales estudios pueden ser encargados colectivamente por los acreedores y puestos a su disposición, como en el caso de autos. En cualquier caso, la Comisión ni siquiera ha alegado que un acreedor privado que se encontrara en una situación análoga a la de la AAAS habría realizado necesariamente un estudio separado debido, por ejemplo, a determinadas características que le son propias.
En quinto lugar, por lo que respecta a la afirmación, recogida en la Decisión impugnada, de que el memorando prueba que la AAAS aceptó la falta de cobro y la acumulación de deudas, basta remitirse al apartado 124 anterior, del que se desprende que el memorando no incluía tal compromiso.
En sexto lugar, por lo que respecta a las consideraciones de la Comisión que figuran en los considerandos 231 y 241 de la Decisión impugnada, según las cuales la AAAS podía «amenazar» a la demandante con la apertura de un procedimiento concursal, basta señalar que parece dudoso que tal amenaza hubiera sido percibida como creíble por las razones expuestas en el apartado 283 de la presente sentencia.
Por tanto, procede concluir que, en la Decisión impugnada, la Comisión no demostró de modo suficiente en Derecho que, al no ejecutar sus créditos y al acumular otros durante el período de que se trata, la AAAS había concedido a la demandante facilidades que manifiestamente no habría obtenido de un acreedor privado que se hallara en una situación lo más semejante posible a la de la AAAS, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 253 anterior. En efecto, la Comisión no ha demostrado que un hipotético acreedor privado que se hallara en una situación análoga a la de la AAAS habría ejecutado inmediatamente sus créditos o adoptado otras medidas para recuperarlos o protegerlos durante el período relativamente corto que va del 22 de septiembre de 2012 al 31 de enero de 2013, ni que tal ejecución o esas medidas le hubieran permitido cobrar o proteger una parte de sus créditos.
De lo anterior se deduce que la Comisión no ha logrado demostrar de modo suficiente en Derecho que la medida 1 confería una ventaja a la demandante y que, por tanto, constituía una ayuda de Estado.
3)

Sobre la existencia de una ventaja económica por lo que respecta a la medida 2
En el punto 6.1.2.2 de la Decisión impugnada (considerandos 244 a 263), la Comisión señaló que existía una interdependencia tecnológica entre CET Govora y Salrom, por una parte, y la demandante, por otra, en el sentido de que cada una de ellas era, al mismo tiempo, proveedor y cliente de la otra. En efecto, mientras que CET Govora suministraba electricidad y vapor a la demandante y Salrom le proporcionaba soluciones salinas y yeso, la demandante suministraba a CET Govora y a Salrom el agua industrial necesaria para sus actividades. Así, estas empresas eran clientes cautivos unas de otras, de modo que la desaparición de una de ellas habría provocado la desaparición de las otras.
Sin embargo, la Comisión consideró que el comportamiento de CET Govora no se correspondía al de un acreedor privado y que confería una ventaja a la demandante, en particular porque, según dicha institución, CET Govora había decidido seguir facilitando suministros «no pagados» de electricidad y vapor a la demandante, sin solicitar ni pagos anticipados a cambio de la reanudación de dicho suministro ni una garantía hipotecaria sobre las deudas anteriores de la demandante frente a ella. Además, según la Comisión, la continuación del suministro fue decidida por el Consejo Provincial de Vâlcea sobre la base de consideraciones políticas que un acreedor privado no habría seguido.
En cambio, según la Comisión, Salrom actuó como lo habría hecho un acreedor privado y, por tanto, no había concedido una ventaja a la demandante, ya que condicionó la continuación de sus entregas a pagos anticipados y a la constitución de una garantía inmobiliaria.
La demandante alega que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al declarar que el comportamiento de CET Govora en el contexto de la medida 2 no se ajustaba al criterio del acreedor privado.
La Comisión rechaza las alegaciones de la demandante.
En este caso, procede señalar, en primer lugar, que, en la Decisión impugnada, la Comisión basó su tesis de que CET Govora no actuó como lo habría hecho un acreedor privado, en esencia, en una comparación entre el comportamiento de esta y el de Salrom. Para ello, la Comisión señaló que esas dos empresas habían seguido suministrando a la demandante entre septiembre de 2012 y enero de 2013 pese al impago de las deudas de esta. Sin embargo, mientras que, según la Comisión, Salrom había exigido a la demandante pagos anticipados y una garantía inmobiliaria, CET Govora no impuso condiciones similares.
La demandante considera, en esencia, que no basta comparar las actuaciones de CET Govora con las de Salrom para llegar a la conclusión de que CET Govora no actuó como lo habría hecho un acreedor privado.
En el caso de autos, procede señalar, antes de nada, que la naturaleza y el objeto de los respectivos comportamientos de CET Govora y de Salrom, a saber, seguir suministrando materias primas a la demandante, eran comparables y que esos suministros tuvieron lugar paralelamente durante el mismo período, enmarcándose, por lo tanto, en un contexto similar.
A continuación, procede señalar igualmente que existía una interdependencia tecnológica entre CET Govora y Salrom, por una parte, y la demandante, por otra, como declaró la propia Comisión en la Decisión impugnada.
Por último, los datos recogidos en los cuadros 7 y 8 de la Decisión impugnada, que no han sido impugnados, muestran que la evolución de las deudas de la demandante frente a CET Govora y Salrom era globalmente comparable durante el período al que se refiere la medida 2. En efecto, de dichos cuadros se deduce que las deudas de estas últimas casi se duplicaron durante el referido período, siguiendo trayectorias similares.
En esas circunstancias, la Comisión podía considerar, implícita pero necesariamente, en la Decisión impugnada, sin incurrir en error, que CET Govora y Salrom se encontraban en una situación análoga en el contexto de la medida 2.
Es cierto que, como se ha expuesto en el anterior apartado 279, para aplicar el criterio del acreedor privado es necesario comparar el comportamiento de un acreedor público con el de un acreedor privado, real o hipotético, mientras que, en el caso de autos, la Comisión comparó el comportamiento de dos empresas públicas.
No obstante, es obligado destacar que, debido a su situación de interdependencia tecnológica con la demandante, tanto CET Govora como Salrom se encontraban en una situación muy específica, incluso única, frente a aquella. Esa situación muy específica y compartida por CET Govora y Salrom justificaba, en las circunstancias concretas del presente asunto, la comparación entre ellas.
Además, la Comisión concluyó que Salrom había actuado como un acreedor privado en el contexto de la medida 2. Así pues, puesto que se trata de una empresa pública que, pese a serlo, actuó como un acreedor privado, debe admitirse la comparación con esta última como referencia para ilustrar el comportamiento de un hipotético acreedor privado que se encontrase en una situación análoga a la de CET Govora.
En segundo lugar, procede señalar que CET Govora y Salrom actuaron de modo muy diferente en el contexto de la medida 2, como señala acertadamente la Comisión en la Decisión impugnada.
En efecto, mientras que Salrom solicitó y obtuvo pagos anticipados por sus entregas y garantizó, en la medida de lo posible, sus créditos mediante una garantía inmobiliaria, CET Govora no adoptó medidas análogas.
No obstante, la demandante considera que CET Govora tomó determinadas medidas para garantizar sus créditos frente a ella.
Para empezar, la demandante alega que CET Govora recibió pagos por su parte por importe de 8 millones RON entre septiembre de 2012 y enero de 2013. Sin embargo, como se desprende del considerando 254 de la Decisión impugnada, durante ese período CET Govora realizó suministros a la demandante por un importe aproximado de 50 millones RON, de modo que los pagos recibidos solo constituyen una parte mínima.
A continuación, la demandante menciona la existencia de un «compromiso» por su parte para pagar la electricidad suministrada por CET Govora mediante anticipos hasta febrero de 2013. Sin embargo, sigue sin aportar más información sobre el importe de dichos anticipos y sobre la cuestión de si fueron efectivamente pagados por ella, lo que permitiría comprender el alcance y la pertinencia de ese compromiso.
Por último, la demandante alega que CET Govora añadió penalidades a los créditos que tenía frente a ella, nacidos entre febrero de 2008 y diciembre de 2012. Sin embargo, esa medida no tiene por objeto garantizar los créditos de CET Govora.
En tercer lugar, del considerando 260 de la Decisión impugnada se desprende que la decisión de CET Govora de seguir suministrando a la demandante, sin negociar ni proteger sus créditos, fue adoptada por el Consejo Provincial de Vâlcea. La afirmación de la demandante según la cual dicha autoridad adoptó esa decisión sobre la base de propuestas de CET Govora y de consideraciones puramente económicas no está respaldada por ninguna prueba. Por otra parte, se contradice con los motivos de orden público invocados por las autoridades municipales para justificar la adopción de dicha decisión, citados en la nota a pie de página n.
o
110 de la Decisión impugnada y no rebatidos por la demandante.
En cuarto lugar, la demandante alega que, si CET Govora no hubiera seguido abasteciéndola, ella misma habría sufrido pérdidas e incurrido en quiebra.
Basta señalar a este respecto que la Comisión no reprochaba a CET Govora el hecho de que hubiera continuado suministrando a la demandante como tal, sino que lo hubiera hecho sin adoptar ninguna medida encaminada a proteger sus créditos. Por lo tanto, la alegación de la demandante sobre este punto es inoperante.
En quinto lugar, la demandante alega que, al igual que CET Govora, «numerosos proveedores privados» continuaron abasteciéndola pese a la existencia de créditos impagados. Sin embargo, esa alegación carece de fundamento, ya que la demandante ni siquiera ha identificado a estos otros «numerosos proveedores privados».
En sexto lugar, la demandante reprocha a la Comisión haberse basado en las declaraciones de PCC, uno de sus accionistas minoritarios, o en las del administrador concursal de CET Govora, en particular, en los considerandos 258, 259, 261 y 262 de la Decisión impugnada. Según la demandante, esas declaraciones no son pertinentes y se contradicen con las observaciones de Rumanía durante el procedimiento administrativo. Además, a su juicio, PCC solo goza de una «credibilidad limitada».
Estas alegaciones son inoperantes. En efecto, esas declaraciones solo tienen una relevancia secundaria en la estructura de esta parte de la Decisión impugnada, ya que las conclusiones de la Comisión se basan principalmente en la comparación del comportamiento de CET Govora con el de Salrom y en el hecho de que fue el Consejo Provincial de Vâlcea quien obligó a CET Govora a mantener el suministro.
En séptimo lugar, la demandante subraya que CET Govora tiene la obligación legal de no interrumpir el servicio de suministro de calefacción y de energía térmica al público.
Sin embargo, esta alegación carece por completo de pertinencia, ya que la demandante es un cliente industrial de CET Govora, de modo que dicha obligación no resulta aplicable en sus relaciones contractuales.
De ello se deduce que debe desestimarse por infundado el motivo basado en la comisión de un error manifiesto de apreciación por lo que respecta a la existencia de una ventaja económica en el marco de la medida 2.
3.

Sobre el motivo basado en la falta o insuficiencia de motivación en lo que respecta a la medida 2
La demandante sostiene, además, que, en la Decisión impugnada, la Comisión incumplió su obligación de motivación, en esencia, porque, por una parte, no es suficiente comparar las actuaciones de CET Govora con las de Salrom para concluir que CET Govora no actuó como lo habría hecho un acreedor privado y, por otra parte, se basó en declaraciones de PCC y del administrador concursal de CET Govora sin explicar por qué estas eran más creíbles que las explicaciones proporcionadas por las autoridades rumanas.
La Comisión rechaza las alegaciones de la demandante.
Conforme al artículo 296 TFUE, párrafo segundo, la Comisión tiene la obligación de motivar sus decisiones. Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por esa disposición debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión,
C‑17/99
,
EU:C:2001:178
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, en primer lugar, como se ha señalado en los apartados 306 a 309 de la presente sentencia, la lectura conjunta del punto 6.1.2.2 de la Decisión impugnada pone claramente de manifiesto los elementos pertinentes que justificaron la comparación entre CET Govora y Salrom en el contexto de la medida 2. La motivación de la Decisión impugnada a este respecto es coherente y suficiente.
En segundo lugar, por lo que respecta a la motivación de la Decisión impugnada en lo tocante a la credibilidad de las declaraciones de PCC y del administrador concursal de CET Govora, esta alegación no puede, en cualquier caso, dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada en este punto por las razones ya expuestas en el apartado 324 de la presente sentencia.
De ello se deduce que procede desestimar por infundado el motivo basado en la falta o insuficiencia de motivación en lo que respecta a la medida 2.
4.

Conclusiones
Habida cuenta de todo lo anterior, procede concluir que la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que las medidas 1 y 3 fueran constitutivas de una ayuda de Estado, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por la demandante en relación con dichas medidas.
En cambio, deben desestimarse por infundados todos los motivos de la demandante relativos a la medida 2.
Por lo tanto, procede anular el artículo 1, letras a) y c), de la Decisión impugnada, así como los artículos 3 a 5 de dicha Decisión, en lo que se refiere a las medidas previstas en el artículo 1, letras a) y c), de la Decisión impugnada.
Procede anular también el artículo 6 de la Decisión impugnada, en la medida en que la obligación de Rumanía de comunicar a la Comisión determinada información prevista en dicho artículo se refiere a las medidas 1 y 3.
La demandante solicita también la anulación del artículo 7 de la Decisión impugnada. No obstante, el artículo 7, apartado 1, de esta se limita a indicar que Rumanía es el destinatario de esa Decisión, de conformidad con el artículo 31, apartado 2, del Reglamento 2015/1589. Pues bien, dado que la demandante no ha formulado ningún motivo ni alegación a este respecto, procede desestimar la pretensión de anulación del artículo 7, apartado 1, de la Decisión impugnada.
En cuanto al artículo 7, apartado 2, de la Decisión impugnada, esta disposición prevé la publicación de los importes de las ayudas y de los intereses recuperados en aplicación de la Decisión impugnada. Por lo tanto, procede anular igualmente el artículo 7, apartado 2, de dicha Decisión en lo que se refiere a las medidas mencionadas en el artículo 1, letras a) y c), de la referida Decisión.
IV.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
Al haber desestimado el Tribunal las causas de inadmisión propuestas por la Comisión y al haberse estimado el recurso en lo que respecta a dos de las tres medidas objeto de la Decisión impugnada, una justa apreciación de las circunstancias del caso lleva a decidir que la demandante cargará con una cuarta parte de sus propias costas y que la Comisión cargará, además de con sus propias costas, con el resto de las costas en que haya incurrido la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
decide:

1)
Anular el artículo 1, letras a) y c), de la Decisión (UE) 2019/1144 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2018, relativa a la ayuda estatal SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) concedida por Rumanía a Oltchim SA.

2)
Anular los artículos 3 a 6 y 7, apartado 2, de la Decisión 2019/1144 en lo que se refiere a las medidas mencionadas en el artículo 1, letras a) y c), de la referida Decisión.

3)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

4)
Oltchim cargará con la cuarta parte de sus propias costas.

5)
La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con tres cuartas partes de las costas en que haya incurrido Oltchim.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de diciembre de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.