CELEX: 62017CJ0580
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)
Verordening (EG) nr. 1698/2005
Toepasselijkheid ratione temporis
Artikel 72
Duurzaamheid van investeringen
Belangrijke wijziging van een medegefinancierde investeringsactie
Object dat is verworven dankzij een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie en door de subsidieontvanger aan een derde wordt verhuurd
Financiering, beheer en monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
Verordening (EG) nr. 1306/2013
Artikelen 54 en 56
Verplichting van de lidstaten tot terugvordering van onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden en nalatigheden
Begrip ,onregelmatigheid'
Inleiding van de terugvorderingsprocedure

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 72 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2005, L 277, blz. 1
), artikel 33, lid 1, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2005, L 209, blz. 1
), artikel 71, lid 1, van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (
PB 2013, L 347, blz. 320
), en artikel 56 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (
PB 2013, L 347, blz. 549
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Mittetulundusühing Järvelaev (hierna: „Järvelaev”) en Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (dienst voor landbouwkundige registratie en informatie, Estland) (hierna: „PRIA”) over de terugvordering van bedragen die als bijdrage uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) aan een concrete actie aan Järvelaev zijn betaald in het kader van de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1698/2005
In de overwegingen 61 en 62 van verordening nr. 1698/2005 staat te lezen:
„(61)
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel dient de subsidiabiliteit van de uitgaven behoudens uitzonderingen te worden bepaald aan de hand van nationale voorschriften.
(62)
Om ervoor te kunnen zorgen dat de bijstand uit het Elfpo doeltreffend en billijk is en een duurzaam effect sorteert, zijn bepalingen nodig die het duurzame karakter van investeringen garanderen en voorkomen dat middelen uit het Elfpo worden gebruikt om oneerlijke concurrentie te bedrijven.”
Artikel 2 van deze verordening, „Definities”, luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden onderstaande definities:
[...]
h)
,begunstigde': een actor, instantie of onderneming uit de overheids‑ of de particuliere sector die verantwoordelijk is voor de uitvoering van concrete acties of steun ontvangt;
[...]”
Artikel 71 van deze verordening, „Subsidiabiliteit van de uitgaven”, bepaalt in lid 3, eerste alinea:
„De regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven worden op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bijzondere voorwaarden die bij deze verordening voor bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn vastgesteld.”
Artikel 72 van deze verordening, „Duurzaamheid van investeringen”, bepaalt:
„1.   Onverminderd de voorschriften betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in de zin van de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, ziet de lidstaat erop toe dat de bijdrage uit het Elfpo voor een concrete actie die een investering betreft, slechts dan wordt gehandhaafd indien deze investeringsactie gedurende vijf jaar te rekenen vanaf het door de beheersautoriteit genomen financieringsbesluit geen belangrijke wijziging ondergaat die:
a)
de aard of de uitvoeringsvoorwaarden ervan raakt, of een onderneming of overheidsinstantie onrechtmatig voordeel oplevert;
b)
het gevolg is hetzij van een verandering in de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening, hetzij van de beëindiging of verplaatsing van een productieactiviteit.
2.   De onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 33 van verordening [nr. 1290/2005].”
Artikel 74 van verordening nr. 1698/2005, „Verantwoordelijkheden van de lidstaten”, bepaalt:
„1.   De lidstaten stellen overeenkomstig artikel 9, lid 1, van verordening [nr. 1290/2005] alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de gemeenschap te waarborgen.
2.   De lidstaten wijzen voor elk programma voor plattelandsontwikkeling de volgende autoriteiten aan:
a)
de beheersautoriteit, die een op nationaal of regionaal niveau werkende overheids‑ of particuliere instantie kan zijn, of de lidstaat zelf wanneer die taak door hem wordt verricht, die wordt belast met het beheer van het betrokken programma;
b)
het erkende betaalorgaan in de zin van artikel 6 van verordening [nr. 1290/2005];
c)
de certificerende instantie in de zin van artikel 7 van verordening [nr. 1290/2005].
[...]”
Verordening nr. 1290/2005
Artikel 33 van verordening nr. 1290/2005 bepaalt:
„1.   De lidstaten verrichten de financiële correcties die uit de ten aanzien van de concrete acties of de programma’s voor plattelandsontwikkeling ontdekte onregelmatigheden en nalatigheden voortvloeien, door de betrokken communautaire financiering volledig of gedeeltelijk in te trekken. De lidstaten houden rekening met de aard en de ernst van de geconstateerde onregelmatigheden en met de omvang van het financiële verlies voor het Elfpo.
2.   Indien de betrokken communautaire geldmiddelen reeds aan de begunstigde zijn betaald, vordert het erkende betaalorgaan deze geldmiddelen volgens zijn eigen terugvorderingsprocedures terug en gebruikt het de teruggekregen bedragen overeenkomstig lid 3, onder c), opnieuw.
[...]
10.   Indien de Commissie een financiële correctie verricht, doet die correctie niet af aan de verplichtingen van de lidstaat om de bedragen die hij bij wijze van eigen financiële bijdrage heeft betaald, overeenkomstig artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad [van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (
PB 1999, L 83, blz. 1
)] terug te vorderen.”
Verordening nr. 1974/2006
Artikel 48, lid 1, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 (
PB 2006, L 368, blz. 15
) bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel 74, lid 1, van verordening [nr. 1698/2005] zorgen de lidstaten ervoor dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn. Daartoe stellen de lidstaten controleregelingen vast die hun een redelijke zekerheid verschaffen dat de subsidiabiliteitscriteria en de andere verbintenissen worden nageleefd. [...]”
Verordening nr. 1303/2013
Artikel 71 van verordening nr. 1303/2013, „Duurzaamheid van concrete acties”, bepaalt in lid 1:
„Voor een concrete actie die een investering in infrastructuur of een productieve investering omvat, wordt de bijdrage uit de [Europese structuur‑ en investeringsfondsen] terugbetaald wanneer, binnen vijf jaar na de eindbetaling aan de begunstigde of in voorkomend geval binnen een in de voorschriften betreffende staatssteun gestelde termijn, deze concrete actie onderworpen is aan een van de volgende gebeurtenissen:
a)
een productieactiviteit wordt beëindigd of verplaatst naar een locatie buiten het programmagebied;
b)
een verandering in de eigendom van een infrastructuurvoorziening [...] waardoor een onderneming of een overheidsinstantie een onrechtmatig voordeel behaalt;
c)
een substantiële verandering in de aard, de doelstellingen of de uitvoeringsvoorwaarden [...] waardoor de oorspronkelijke doelstellingen worden ondermijnd.
De onverschuldigd voor de concrete actie betaalde bedragen worden door de lidstaat teruggevorderd naar rato van de periode waarvoor niet aan de vereisten is voldaan.
De lidstaten mogen de in de eerste alinea vastgestelde termijn verkorten tot drie jaar bij behoud van investeringen of door het mkb gecreëerde banen.”
Artikel 152 van deze verordening, „Overgangsbepalingen”, bepaalt in lid 1:
„Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting of de wijziging, met inbegrip van de volledige of gedeeltelijke intrekking, van steunverlening die door de Commissie is goedgekeurd op grond van verordening (EG) nr. 1083/2006 [van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (
PB 2006, L 210, blz. 25
)] of andere wetgeving die op 31 december 2013 op die bijstandsverlening van toepassing is. Die verordening of zulke andere wetgeving blijft bijgevolg na 31 december 2013 op die steunverlening of de betrokken concrete acties van toepassing totdat ze worden afgesloten. Voor de toepassing van dit lid heeft bijstand betrekking op operationele programma’s en grote projecten.”
Verordening nr. 1305/2013
Artikel 88 van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening nr. 1698/2005 (
PB 2013, L 347, blz. 487
) luidt:
„Verordening [nr. 1698/2005] wordt ingetrokken.
Verordening [nr. 1698/2005] blijft van toepassing voor concrete acties die worden uitgevoerd krachtens programma's die de Commissie vóór 1 januari 2014 op grond van die verordening heeft goedgekeurd.”
Verordening nr. 1306/2013
Artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt:
„De lidstaten vorderen onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, terug van de begunstigde binnen 18 maanden na de goedkeuring en, indien van toepassing, de ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of een soortgelijk document waarin wordt verklaard dat er een onregelmatigheid of nalatigheid heeft plaatsgevonden. De desbetreffende bedragen worden op het moment van het verzoek tot terugbetaling opgenomen in het debiteurenboek van het betaalorgaan.”
Artikel 56, eerste alinea, van deze verordening bepaalt:
„De lidstaten verrichten financiële correcties indien onregelmatigheden en nalatigheden worden geconstateerd in de concrete acties of de programma’s voor plattelandsontwikkeling, door de betrokken Uniefinanciering volledig of gedeeltelijk in te trekken. De lidstaten houden rekening met de aard en de ernst van de geconstateerde onregelmatigheden en met de omvang van het financiële verlies voor het Elfpo.”
Artikel 119 van deze verordening luidt:
„1.   De verordeningen (EEG) nr. 352/78 [van de Raad van 20 februari 1978 inzake de toewijzing van in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gestelde en verbeurde waarborgen, borgsommen en garanties (
PB 1978, L 50, blz. 1
)], (EG) nr. 165/94 [van de Raad van 24 januari 1994 inzake de medefinanciering door de Gemeenschap van door middel van teledetectie uitgevoerde controles en houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3508/92 tot instelling van een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB 1994, L 24, blz. 6
)], (EG) nr. 2799/98 [van de Raad van 15 december 1998 tot vaststelling van het agromonetaire stelsel voor de euro (
PB 1998, L 349, blz. 1
)], (EG) nr. 814/2000 [van de Raad van 17 april 2000 betreffende voorlichtingsacties op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2000, L 100, blz. 7
)], [nr. 1290/2005] en (EG) nr. 485/2008 [van de Raad van 26 mei 2008 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het Europees Landbouwgarantiefonds (
PB 2008, L 143, blz. 1
)] worden ingetrokken.
Artikel 31 van verordening [nr. 1290/2005] en de desbetreffende uitvoeringsbepalingen blijven evenwel van toepassing tot en met 31 december 2014.
2.   Verwijzingen naar de ingetrokken verordeningen gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage III.”
Artikel 121 van verordening nr. 1306/2013 luidt:
„1.   Deze verordening treedt in werking op de dag van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Zij is van toepassing met ingang van 1 januari 2014.
2.   De volgende bepalingen zijn evenwel van toepassing als volgt:
a)
de artikelen 7, 8, 16, 25, 26 en 43 met ingang van 16 oktober 2013;
b)
de artikelen 18 en 40 voor de met ingang van 16 oktober 2013 gedane uitgaven;
c)
artikel 52 met ingang van 1 januari 2015.”
Uit artikel 119, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en de concordantietabel in bijlage III bij die verordening volgt dat de verwijzingen naar artikel 33 van verordening nr. 1290/2005 moeten worden gelezen als verwijzingen naar de artikelen 54 en 56 van verordening nr. 1306/2013.
Ests recht
Artikel 111, lid 1, van de Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (wet ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie) van 19 november 2014 (RT I 2014, 3), bepaalt:
„Indien na uitbetaling van de subsidie blijkt dat deze op grond van onregelmatigheden of nalatigheden onverschuldigd is betaald, met name wanneer deze niet doelgericht is gebruikt, wordt de subsidie van de – in het bijzonder in een selectieprocedure uitgekozen – begunstigde geheel of gedeeltelijk teruggevorderd, in overeenstemming met de in de verordeningen [nr. 1303/2013 en nr. 1306/2013] alsmede in overige toepasselijke EU‑verordeningen neergelegde gronden en termijnen.”
Artikel 131 van deze wet bepaalt:
„De subsidies die zijn toegekend op grond van de wet inzake de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie die vóór 1 januari 2015 van kracht was, worden krachtens en overeenkomstig de bij de onderhavige wet vastgestelde procedure teruggevorderd.”
Artikel 35, lid 2, van de Põllumajandusministri määrus nr 92 – Leader-meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord (decreet nr. 92 van de minister van Landbouw houdende voorwaarden voor de toekenning door een plaatselijke groep van een subsidie in het kader van een Leader-maatregel en een projectsubsidie, gedetailleerde regels inzake de subsidieaanvraag en de behandeling van de aanvraag) van 27 september 2010 (RT I 2010, 71, 538; hierna: „decreet nr. 92”) bepaalt:
„Vanaf het indienen van de aanvraag van de projectsubsidie tot en met vijf jaar na de uitbetaling door de PRIA van het laatste deel van de subsidie informeert de aanvrager of begunstigde de PRIA en de plaatselijke groep onmiddellijk schriftelijk over wijzigingen van zijn postadres en zijn contactgegevens en deelt hij hun, teneinde hun toestemming te verkrijgen, het volgende mee:
1)
met de concrete actie of het investeringsobject verbonden wijzigingen; indien de PRIA of de plaatselijke groep dit noodzakelijk acht, dient onder meer een afschrift van de nieuwe offerte of een berekening van de voorziene kosten van de geplande concrete actie te worden overgelegd;
2)
overige omstandigheden die verband houden met de verkrijging of het gebruik van de projectsubsidie, waardoor de informatie in de aanvraag niet meer volledig of correct is;
[...]”
Artikel 36, lid 3, punt 1, van dit decreet bepaalt:
„De ontvanger van een projectsubsidie is verplicht het met behulp van die subsidie verworven investeringsobject voor een periode van ten minste vijf jaar vanaf de uitbetaling door de PRIA van het laatste deel van de subsidie te behouden en doelmatig te gebruiken.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Järvelaev is een vereniging zonder winstoogmerk die zich richt op het behoud van zeiltradities op het Võrtsjärvmeer (Estland). Deze vereniging heeft een subsidieaanvraag ingediend uit hoofde van maatregelen inzake de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader, met het oog op de aankoop van een traditionele visserszeilboot en de bijbehorende uitrusting.
In haar subsidieaanvraag heeft Järvelaev ook aangegeven voornemens te zijn om na de aankoop van de betrokken zeilboot banen in de regio te creëren en een bemanning te rekruteren, alsook de PRIA en de plaatselijke groep iedere wijziging in het gebruik van de zeilboot mee te delen. Uit de gegevens waarover het Hof beschikt volgt dat hoewel het creëren van banen geen wettelijk vereiste was, dit een van de criteria was aan de hand waarvan een ranglijst van de subsidieaanvragen werd opgesteld.
De aangevraagde subsidie is bij beschikking van de directeur-generaal van de PRIA van 6 september 2011 aan Järvelaev toegekend.
Op 4 december 2014 heeft de PRIA tijdens een controle bij Järvelaev geconstateerd dat deze de met behulp van de subsidie verworven visserszeilboot door middel van een op 1 juli 2014 gesloten overeenkomst voor een periode van vijf jaar had verhuurd aan een andere vereniging zonder winstoogmerk, in casu Mittetulundusühing Kaleselts (hierna: „Kaleselts”).
Bijgevolg heeft de PRIA de uitbetaalde subsidie bij besluit van 27 januari 2015 van Järvelaev teruggevorderd, op grond dat die niet doelmatig en overeenkomstig de bestemming is gebruikt. De PRIA heeft in het bijzonder opgemerkt dat Järvelaev krachtens artikel 36, lid 3, punt 1, van decreet nr. 92 verplicht was om het door middel van de medegefinancierde investeringsactie verworven object voor een periode van ten minste vijf jaar vanaf de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie te behouden en te gebruiken.
Het bezwaar dat Järvelaev tegen dit besluit heeft ingediend is door de PRIA bij besluit van 14 april 2015 afgewezen.
Järvelaev heeft bij de Tartu Halduskohus (bestuursrechter Tartu, Estland) beroep tot nietigverklaring van het besluit van de PRIA van 27 januari 2015 ingesteld. Järvelaev heeft hierbij betoogd dat de nationale wetgeving de subsidieontvanger niet verplicht om het gefinancierde object uitsluitend zelf te gebruiken en dat het in de subsidieaanvraag genoemde doel om banen te creëren een bijkomstige doelstelling is ten opzichte van het hoofddoel, te weten het gebruik van de zeilboot om diensten op het gebied van plattelandstoerisme te ontwikkelen en aan te bieden, zodat de eerste doelstelling niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden bereikt. Ook heeft Järvelaev aangegeven dat het voor haarzelf moeilijk was om werknemers te vinden, en dat zij heeft veiliggesteld dat de zeilboot overeenkomstig de subsidieovereenkomst wordt gebruikt doordat zij de visserszeilboot aan een andere vereniging heeft verhuurd, waardoor aan de voorwaarden van decreet nr. 92 is voldaan.
Op 11 januari 2016 heeft de Tartu Halduskohus dit beroep verworpen op grond dat de discrepantie tussen de toezeggingen van Järvelaev in de subsidieaanvraag en het daadwerkelijke gebruik van de visserszeilboot rechtvaardigt dat de PRIA de uitbetaalde subsidie terugvordert.
Järvelaev heeft beroep ingesteld bij de Tartu Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tartu, Estland). Als aanvullende bewijzen heeft Järvelaev aan deze rechter drie gedurende de beroepsprocedure gesloten arbeidsovereenkomsten overgelegd en heeft zij er voorts op gewezen dat de bijkomstige projectdoelstelling, het creëren van banen, in de vijf jaar dat het project liep niet kon worden bereikt.
Op 20 oktober 2016 heeft de Tartu Ringkonnakohus deze aanvullende bewijzen terzijde geschoven, het beroep verworpen en het vonnis van de Tartu Halduskohus bekrachtigd.
Järvelaev heeft cassatieberoep ingesteld bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) en verzocht om vernietiging van de uitspraken van de Tartu Halduskohus en de Tartu Ringkonnakohus.
Järvelaev heeft aangegeven dat uit de bewoordingen van artikel 36, lid 3, punt 1, van decreet nr. 92 niet met zekerheid kan worden afgeleid dat de ontvanger van een projectsubsidie het met behulp van die subsidie verworven object zelf moet gebruiken, en heeft betoogd dat de huurder in casu niet de exclusieve bezitter van de visserszeilboot is geworden en dat zij zelf facturen voor het gebruik van deze zeilboot heeft uitgereikt. Bovendien heeft Järvelaev opgemerkt dat zij niet verplicht was om banen te creëren en dat het creëren van die banen, zoals genoemd in de subsidieaanvraag, een potentieel gevolg was indien de aanvraag zou worden goedgekeurd, en geen vaste toezegging.
Ten slotte heeft Järvelaev erop gewezen dat zij de overeenkomst inzake de verhuur van de zeilboot in de loop van de gerechtelijke procedure heeft beëindigd.
Tegen deze achtergrond heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Dient bij de terugvordering van een in het kader van een Leader-maatregel toegekende projectsubsidie, wanneer de subsidie op 6 september 2011 werd toegekend, het laatste deel op 19 november 2013 werd uitbetaald, de inbreuk op 4 december 2014 werd geconstateerd en het terugvorderingsbesluit op 27 januari 2015 werd vastgesteld, met het oog op de vereiste duurzaamheid van de concrete actie, toepassing te worden gegeven aan artikel 72 van verordening [nr. 1698/2005], dan wel aan artikel 71, lid 1, van verordening [nr. 1303/2013]? Wordt de grondslag van de terugvordering onder deze omstandigheden gevormd door artikel 33, lid 1, van verordening [nr. 1290/2005] of door artikel 56 van verordening [nr. 1306/2013]?
2)
a)
Ingeval de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat verordening nr. 1698/2005 van toepassing is: dient dan de verhuur van het investeringsobject (zeilboot) dat is verworven met behulp van een in het kader van een Leader-maatregel toegekende projectsubsidie, door de vereniging zonder winstoogmerk die de subsidie heeft ontvangen, aan een andere vereniging zonder winstoogmerk die de zeilboot voor dezelfde concrete actie gebruikt waarvoor de subsidie aan de begunstigde werd toegekend, te worden aangemerkt als belangrijke wijziging in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005 die de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de concrete actie raakt of een onderneming onrechtmatig voordeel oplevert? Moet het betaalorgaan van een lidstaat, met het oog op de vervulling van de voorwaarde van onrechtmatigheid van het voordeel, vaststellen waarin het voordeel concreet bestond? Ingeval dit bevestigend wordt beantwoord: kan het onrechtmatig voordeel dan hierin bestaan dat de feitelijke gebruiker van het investeringsobject, indien hij zelf een aanvraag met dezelfde inhoud had ingediend, geen projectsubsidie zou hebben ontvangen?
b)
Ingeval de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat verordening nr. 1303/2013 van toepassing is: dient dan de verhuur van het investeringsobject (zeilboot) dat is verworven met behulp van een in het kader van een Leader-maatregel toegekende projectsubsidie, door de vereniging zonder winstoogmerk die de subsidie heeft ontvangen, aan een andere vereniging zonder winstoogmerk die de zeilboot op dezelfde wijze gebruikt als waarvoor de subsidie aan de begunstigde werd toegekend, te worden aangemerkt als substantiële verandering in de aard, de doelstellingen of de uitvoeringsvoorwaarden van de concrete actie, in de zin van artikel 71, lid 1, onder c), van verordening nr. 1303/2013, waardoor de oorspronkelijke doelstellingen worden ondermijnd?
3)
a)
Ingeval de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat verordening nr. 1698/2005 van toepassing is: dient dan de verhuur van het investeringsobject (zeilboot) dat is verworven met behulp van een in het kader van een Leader-maatregel toegekende projectsubsidie, door de begunstigde aan een andere vereniging zonder winstoogmerk die de zeilboot voor dezelfde concrete actie gebruikt als waarvoor de subsidie aan de begunstigde werd toegekend, te worden aangemerkt als belangrijke wijziging in de zin van artikel 72, lid 1, onder b), van verordening nr. 1698/2005 die het gevolg is hetzij van een verandering in de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening, hetzij van de beëindiging of verplaatsing van een productieactiviteit, indien hierbij in aanmerking wordt genomen dat de eigendom van de zeilboot ongewijzigd is gebleven, maar de begunstigde niet meer onmiddellijke, maar middellijke bezitter van de zeilboot is en huurinkomsten genereert in plaats van inkomsten uit het verrichten van de in de aanvraag omschreven dienst?
b)
Ingeval de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat verordening nr. 1303/2013 van toepassing is: dient dan de verhuur van het investeringsobject (zeilboot) dat is verworven met behulp van een in het kader van een Leader-maatregel toegekende projectsubsidie, door de vereniging zonder winstoogmerk die de steun heeft ontvangen, aan een andere vereniging zonder winstoogmerk die de zeilboot voor dezelfde concrete actie gebruikt als waarvoor de subsidie aan de begunstigde werd toegekend, te worden aangemerkt als een verandering in de eigendom van een infrastructuurvoorziening waardoor een onderneming een onrechtmatig voordeel verkrijgt, in de zin van artikel 71, lid 1, onder b), van verordening nr. 1303/2013, indien hierbij in aanmerking wordt genomen dat de eigendom van de zeilboot ongewijzigd is gebleven, maar de begunstigde niet meer onmiddellijke, maar middellijke bezitter van de zeilboot is en huurinkomsten genereert in plaats van inkomsten uit het verrichten van de in de aanvraag omschreven dienst? Moet het betaalorgaan van een lidstaat, met het oog op de vervulling van de voorwaarde van onrechtmatigheid van het voordeel, vaststellen waarin het voordeel concreet bestond? Ingeval dit bevestigend wordt beantwoord: kan het onrechtmatig voordeel dan hierin bestaan dat de feitelijke gebruiker van het investeringsobject, indien hij zelf een aanvraag met dezelfde inhoud had ingediend, geen projectsubsidie zou hebben ontvangen?
4)
Mag aan de begunstigde bij een nationaal decreet waarin een Leader-maatregel wordt geregeld, de verplichting worden opgelegd om het investeringsobject voor een periode van vijf jaar te behouden, en wel onder strengere voorwaarden dan in artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 of artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1303/2013?
5)
Ingeval de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn dan de bepaling van een nationaal decreet op grond waarvan de begunstigde van de projectsubsidie verplicht is om het met behulp van de subsidie verworven investeringsobject voor een periode van ten minste vijf jaar na de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie te behouden en doelmatig te gebruiken, alsmede de uitlegging van deze bepaling op grond waarvan de begunstigde het investeringsobject zelf moet gebruiken, in overeenstemming met artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 respectievelijk artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1303/2013?
6)
Moet het als onregelmatigheid in de zin van artikel 33, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 respectievelijk artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 worden beschouwd, als de begunstigde een concrete actie niet uitvoert die volgens een nationaal decreet waarin een Leader-maatregel is geregeld, niet verplicht was, maar waarnaar de begunstigde in de in zijn subsidieaanvraag opgenomen ,samenvatting van de doelstellingen en werkzaamheden in het kader van de concrete actie en de investering' had verwezen en die een van de criteria was aan de hand waarvan de aanvragen werden beoordeeld en geplaatst op een ranglijst?
7)
Ingeval de zesde vraag bevestigend wordt beantwoord: wordt de terugvordering dan onrechtmatig doordat deze vóór afloop van vijf jaar sinds de laatste betaling plaatsvindt en de begunstigde de inbreuk in de loop van de gerechtelijke procedure inzake de terugvordering opheft?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de duurzaamheid van een investeringsactie die, zoals in het hoofdgeding, is goedgekeurd en medegefinancierd door het Elfpo in de programmeringsperiode 2007‑2013, moet worden beoordeeld in het licht van artikel 72 van verordening nr. 1698/2005 dan wel in het licht van artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1303/2013. Daarnaast vraagt deze rechter zich af of de in het kader van die actie onverschuldigd betaalde bedragen, wanneer deze na het einde van de programmeringsperiode, te weten 1 januari 2014, worden teruggevorderd, moeten worden teruggevorderd op grond van artikel 33, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 of op grond van artikel 56 van verordening nr. 1306/2013.
In de eerste plaats moet wat betreft de bepalingen in het licht waarvan de duurzaamheid van een door het Elfpo goedgekeurde en in de programmeringsperiode 2007‑2013 medegefinancierde investeringsactie moet worden beoordeeld, worden opgemerkt dat een voor een dergelijke actie uitbetaalde subsidie is goedgekeurd met het oog op het bereiken van de doelstellingen van verordening nr. 1698/2005, die algemene bepalingen bevat inzake het functioneren van het Elfpo tijdens die periode. Hieruit volgt dat de duurzaamheid van een dergelijke actie aan die verordening moet worden getoetst.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat verordening nr. 1698/2005 met ingang van 1 januari 2014 is ingetrokken bij verordening nr. 1305/2013. Volgens artikel 88, tweede alinea, van deze laatste verordening blijft verordening nr. 1698/2005 van toepassing voor concrete acties die worden uitgevoerd krachtens programma's die de Commissie vóór 1 januari 2014 op grond van die verordening heeft goedgekeurd.
In de tweede plaats moet, wat betreft de vraag welke verordening van toepassing is op de terugvordering van ten aanzien van een door het Elfpo goedgekeurde en in de programmeringsperiode 2007‑2013 medegefinancierde investeringsactie onverschuldigd betaalde bedragen, wanneer die bedragen, zoals in het hoofdgeding, na 1 januari 2014 worden teruggevorderd, worden opgemerkt dat verordening nr. 1306/2013, die verordening nr. 1290/2005 heeft ingetrokken, krachtens artikel 121, lid 1, eerste alinea, in werking is getreden op de dag van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, 20 december 2013, en overeenkomstig artikel 121, lid 1, tweede alinea, van toepassing is met ingang van 1 januari 2014.
In afwijking van deze bepalingen is in artikel 119, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1306/2013 bepaald dat artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 en de desbetreffende uitvoeringsbepalingen tot en met 31 december 2014 van toepassing blijven. Ook is in artikel 121, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 bepaald dat een aantal artikelen van deze verordening met ingang van een andere datum van toepassing zijn.
Geen van deze afwijkende bepalingen is echter van toepassing op de terugvordering van bedragen die onverschuldigd zijn betaald in het kader van door het Elfpo goedgekeurde en in de programmeringsperiode 2007‑2013 medegefinancierde investeringsacties.
Derhalve dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de duurzaamheid van een investering die, zoals in het hoofdgeding, is goedgekeurd en medegefinancierd door het Elfpo in de programmeringsperiode 2007‑2013, moet worden beoordeeld in het licht van artikel 72 van verordening nr. 1698/2005. Wanneer deze bedragen na het einde van de programmeringsperiode, te weten 1 januari 2014, worden teruggevorderd, dient dat op grond van artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 te gebeuren.
Tweede vraag, onder a), en derde vraag, onder a)
Met zijn tweede vraag, onder a), en zijn derde vraag, onder a), die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het feit dat een ontvanger van een subsidie die, zoals in het hoofdgeding, is uitbetaald in het kader van een door het Elfpo uit hoofde van de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader medegefinancierde investeringsactie, het met behulp van die subsidie verworven object verhuurt aan een derde, die dit object gebruikt voor dezelfde activiteit als die welke door de subsidieontvanger had moeten worden uitgeoefend, een belangrijke wijziging in de zin van artikel 72, lid 1, onder a) of b), van verordening nr. 1698/2005 vormt. Ook wenst de rechter te vernemen of, met het oog op de vaststelling of er sprake is van onrechtmatig voordeel in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van die verordening, de bevoegde nationale autoriteit moet vaststellen waarin het voordeel concreet bestaat. Ten slotte vraagt hij zich af of het onrechtmatig voordeel hierin kan bestaan dat de feitelijke gebruiker van het investeringsobject, als hij zelf een aanvraag met dezelfde inhoud had ingediend, geen projectsubsidie zou hebben ontvangen.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wijzigingen concreet te kwalificeren. Daarvoor is de nationale rechter immers bij uitsluiting bevoegd. De rol van het Hof is beperkt tot het verstrekken van een nuttige uitlegging van het Unierecht aan die rechter, zodat hij in de bij hem aangebrachte zaak uitspraak kan doen. Het Hof kan echter wel de relevante factoren bepalen waardoor de verwijzende rechter zich bij zijn beoordeling kan laten leiden [zie naar analogie, met betrekking tot artikel 30, lid 4, van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (
PB 1999, L 161, blz. 1
), arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Terwijl voorts de twee voorwaarden van artikel 30, lid 4, onder a) en b), van verordening nr. 1260/1999 door het voegwoord „en” waren verbonden, is dat bij de twee in artikel 72, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 1698/2005 genoemde voorwaarden niet het geval, zodat, om te kunnen spreken van een belangrijke wijziging van de betrokken investeringsactie in de zin van dat artikel, niet vereist is dat cumulatief aan deze twee voorwaarden is voldaan.
Artikel 72, lid 1, van die verordening bevat dus in feite een aantal alternatieve voorwaarden, namelijk twee onder a) en twee onder b), op basis waarvan, in voorkomend geval, kan worden geoordeeld dat de medegefinancierde investeringsactie gedurende de in dat artikel genoemde vijf jaar een belangrijke wijziging heeft ondergaan in de zin van die bepaling.
In deze context zij erop gewezen dat de Uniewetgever ter omschrijving van de wijziging in kwestie aan artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 het adjectief „belangrijk” heeft toegevoegd, zodat die wijziging slechts binnen de werkingssfeer van die bepaling kan vallen wanneer het gaat om een wijziging van enige betekenis (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
).
Derhalve dient in de eerste plaats te worden gecontroleerd of de betrokken wijziging voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, lid 1, onder b), van verordening nr. 1698/2005, namelijk of zij voortvloeit uit een wijziging in de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening dan wel uit de beëindiging of verplaatsing van een productieactiviteit. Bij de controle van die voorwaarden moeten immers de factoren worden beoordeeld die aan de betrokken wijziging ten grondslag liggen en dus de oorzaak ervan vormen (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing niet dat er een productieactiviteit is beëindigd of verplaatst. Zelfs nadat het in het kader van de investeringsactie verworven object dat in het hoofdgeding aan de orde is, was verhuurd, is dat object immers blijvend gebruikt voor dezelfde activiteit als die welke in de subsidieaanvraag was vermeld.
Wat voorts het bestaan van een mogelijke wijziging in de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening betreft, moet worden opgemerkt dat deze voorwaarde, anders dan de in het vorige punt van het onderhavige arrest onderzochte voorwaarde, niet ziet op het gebruik van de betrokken infrastructuur maar op de hoedanigheid waarin de eigenaar ervan die infrastructuur bezit. Het feit dat een eigenaar door middel van een verbintenis bepaalde rechten inzake een infrastructuur, in voorkomend geval met inbegrip van het recht om die infrastructuur gedurende een bepaalde periode exclusief te gebruiken, aan een derde overdraagt, betekent dus op zich niet dat er sprake is van een wijziging in de aard van de eigendom van die infrastructuur.
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de door Järvelaev aan Kaleselts in het kader van de tussen hen overeengekomen verhuur overgedragen rechten van louter contractuele aard waren, wat de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
In de tweede plaats dient te worden nagegaan of de wijziging in kwestie valt onder een van de in artikel 72, lid 1, onder a), van bovengenoemde verordening vermelde gevallen, dat wil zeggen of zij strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de investeringsactie, dan wel of zij een onderneming of een overheidsinstantie onrechtmatig voordeel oplevert. Deze gevallen betreffen de gevolgen van de wijziging in kwestie (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
).
Derhalve kan pas worden vastgesteld of er sprake is van een belangrijke wijziging nadat is geverifieerd of de betrokken wijziging tot een onrechtmatig voordeel heeft geleid en/of strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de verrichting (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
).
Ten aanzien van de voorwaarde inzake de aard en de uitvoeringsvoorwaarden van de betrokken investeringsactie, moet rekening worden gehouden met het doel van de maatregel uit hoofde waarvan die actie is gefinancierd, namelijk de ontwikkeling en het aanbieden van diensten op het gebied van plattelandstoerisme.
Die doelstelling valt onder een meer algemene doelstelling van de as Leader, namelijk de bevordering van de regionale ontwikkeling in de plattelandsgebieden. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat dit programma volgens artikel 61 van verordening nr. 1698/2005 onder meer beoogt plaatselijke ontwikkelingsstrategieën voor welomschreven plattelandsgebieden te financieren. Daaruit vloeit voort dat de wijzigingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde actie moeten worden beoordeeld vanuit dat perspectief, namelijk dat van de ontwikkeling van een vooraf bepaald gebied door de bevordering van diensten op het gebied van plattelandstoerisme.
Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde subsidie voornamelijk de ontwikkeling van een vooraf aangewezen gebied beoogde, betekent het enkele feit dat de verantwoordelijke voor dit project, Järvelaev, tijdens de uitvoering van het betrokken project via de in het hoofdgeding aan de orde zijnde medegefinancierde investeringsactie is vervangen door een ander, namelijk Kaleselts, op zich niet dat de betrokken doelstelling niet is bereikt en dat er dus een wijziging van enige betekenis in de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van die actie zou hebben plaatsgevonden.
Uit het enkele feit dat het in het kader van een medegefinancierde investeringsactie verworven object is verhuurd, kan dus niet worden afgeleid dat er sprake is van een wijziging in de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de investeringsactie in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005.
Een dergelijke vervanging van de eigenaar door een huurder met het oog op de uitvoering van een actie, evenals het feit dat, zoals de verwijzende rechter in casu in zijn zesde vraag aangeeft, er geen banen zijn gecreëerd zoals oorspronkelijk tijdens de selectieprocedure voor de subsidietoekenning was beoogd, zijn echter omstandigheden die de conclusie kunnen rechtvaardigen dat de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van een actie een dergelijke wijziging hebben ondergaan indien zij de geschiktheid van die actie om het aanvankelijk beoogde doel te bereiken, aanzienlijk verminderen, hetgeen aan die rechter staat om na te gaan (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Comune di Ancona,
C‑388/12
,
EU:C:2013:734
, punt
).
Wat ten slotte de voorwaarde van artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005 betreft dat de duurzaamheid van een medegefinancierde investeringsactie met name veronderstelt dat een onderneming of overheidsinstantie geen onrechtmatig voordeel heeft verkregen, moet worden opgemerkt dat deze bepaling naar een voordeel voor een onderneming verwijst, zodat in een geval als in het hoofdgeding het ontstaan van een dergelijk voordeel, hetzij voor de eigenaar van de infrastructuur, hetzij voor de vereniging die die infrastructuur op grond van de met de eigenaar overeengekomen verhuur gebruikt, een belangrijke wijziging van de actie in de zin van die bepaling zou kunnen vormen.
Niettemin moet de subsidieontvanger, zelfs wanneer er op het eerste gezicht bewijs is dat er sprake is van een onrechtmatig voordeel, de mogelijkheid krijgen om aan te tonen dat de verhuur van het met behulp van de subsidie verworven object hem, of de feitelijke gebruiker ervan, geen enkel voordeel heeft opgeleverd.
Het bestaan van een dergelijk voordeel voor de begunstigde van een subsidie en de omvang daarvan moeten worden beoordeeld aan de hand van het mogelijke verschil tussen de voordelen (geld of andere voordelen) die de oorspronkelijk voorgenomen actie die begunstigde zou opleveren en de voordelen die de gewijzigde actie hem oplevert. In casu dient de verwijzende rechter dan ook met name na te gaan of het geld dat Järvelaev voor de exploitatie van de met behulp van de subsidie verworven zeilboot had kunnen ontvangen vergelijkbaar is met de door Kaleselts voor de verhuur van de betrokken boot aan Järvelaev betaalde bedragen, waarbij enkel een verschil van enige betekenis, in de zin van de in punt 47 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, een belangrijke wijziging van de actie zou vormen in de zin van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005.
Voorts is het niet uitgesloten dat de verhuur van het betrokken object de feitelijke gebruiker een onrechtmatig voordeel oplevert, aangezien deze, door gebruik te maken van een door een andere vereniging met behulp van een subsidie verkregen object, in staat is inkomsten te verkrijgen die hij niet zou hebben verkregen indien hij dat object niet had kunnen gebruiken. Daarnaast kan er ook sprake zijn van een onrechtmatig voordeel wanneer de huurprijs niet marktconform is vastgesteld. Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of de huurprijs die Kaleselts betaalt sterk afwijkt van de prijs die zij in voorkomend geval zou betalen indien zij een vergelijkbare boot van een andere eigenaar dan Järvelaev zou huren.
Wat betreft de vraag of het voor de vaststelling van een onrechtmatig voordeel in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005 noodzakelijk is dat de bevoegde nationale autoriteit vaststelt waarin dat voordeel concreet bestaat, moet allereerst worden opgemerkt dat in artikel 74, leden 1 en 2, van verordening nr. 1698/2005 is bepaald dat de lidstaten alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen en voor elk programma voor plattelandsontwikkeling de bevoegde autoriteiten aanwijzen, en daarbij de respectieve taken van de beheersautoriteit en de andere organen vaststellen.
Voorts bepaalt artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 dat de lidstaten, om aan hun verantwoordelijkheden te voldoen, voor de toepassing van artikel 74, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 ervoor zorgen dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn, en daartoe de controleregelingen vaststellen die hun een redelijke zekerheid verschaffen dat de subsidiabiliteitscriteria en de andere verbintenissen worden nageleefd.
Opgemerkt zij dat een bevoegde nationale autoriteit niet naar behoren kan controleren of er in een specifiek geval sprake is van onrechtmatig voordeel indien die autoriteit niet in staat is om concreet te identificeren waarin dat voordeel bestaat. Wanneer dat voordeel niet concreet wordt geïdentificeerd zal het voor die autoriteit in het bijzonder onmogelijk zijn om te beoordelen of een voordeel rechtmatig of onrechtmatig is.
Hieruit volgt dat, wanneer een bevoegde nationale autoriteit dient te onderzoeken of een onderneming of overheidsinstantie onrechtmatig voordeel heeft verkregen in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005, die autoriteit moet vaststellen waarin het onrechtmatig voordeel concreet bestaat.
Wat betreft het belang dat moet worden gehecht aan het feit dat de feitelijke gebruiker van het via de betrokken medegefinancierde investeringsactie verworven object de subsidie niet zou hebben ontvangen indien hij zelf een subsidieaanvraag had ingediend, moet worden opgemerkt dat die omstandigheid niet beslissend kan zijn in het kader van de in het vorige punt van dit arrest bedoelde beoordeling van het rechtmatige karakter van een voordeel dat wordt verkregen door een entiteit die de subsidieontvanger vervangt ten behoeve van de uitvoering van de actie en daarbij gebruikmaakt van een met die subsidie medegefinancierde infrastructuur. Indien wordt aangetoond dat die entiteit een identieke subsidie had kunnen verkrijgen door zelf een subsidieaanvraag in te dienen, wat in casu aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, zou dat er weliswaar op kunnen duiden dat er geen sprake is van onrechtmatig voordeel, maar dat neemt niet weg dat aan de hand van de in het vorige punt van dit arrest bedoelde beoordeling moet worden vastgesteld of er van een dergelijk voordeel sprake is.
Op de tweede vraag, onder a), en de derde vraag, onder a), dient te worden geantwoord dat het feit dat een ontvanger van een subsidie die, zoals in het hoofdgeding, is uitbetaald in het kader van een door het Elfpo uit hoofde van de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader medegefinancierde investeringsactie, het met behulp van die subsidie verworven object verhuurt aan een derde die dit object gebruikt voor dezelfde activiteit als die welke door de subsidieontvanger had moeten worden uitgeoefend, een belangrijke wijziging van de medegefinancierde investeringsactie in de zin van artikel 72, lid 1, van die verordening kan vormen, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om, met inaanmerkingneming van alle feitelijke en juridische aspecten van de zaak, aan de hand van de onder a) en b) van deze bepaling bedoelde alternatieve voorwaarden, na te gaan. Bij de beoordeling of er sprake is van onrechtmatig voordeel voor een onderneming of overheidsinstantie in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van die verordening, staat het aan de bevoegde nationale autoriteit om, onder voorbehoud van toetsing door de bevoegde nationale gerechten, vast te stellen waarin het onrechtmatig voordeel concreet bestaat. De vraag of, gelet op de feitelijke en juridische omstandigheden, de feitelijke subsidiegebruiker die subsidie wel of niet zou hebben ontvangen indien hij zelf een subsidieaanvraag had ingediend is weliswaar relevant, maar niet beslissend voor de toepassing van artikel 72, lid 1, onder a), van die verordening.
Tweede vraag, onder b), en derde vraag, onder b)
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeven de tweede vraag, onder b), en de derde vraag, onder b), niet te worden beantwoord.
Vierde en vijfde vraag
Met zijn vierde en zijn vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die de ontvanger van een in het kader van een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie verplicht om het verworven investeringsobject voor een periode van ten minste vijf jaar na de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie te behouden en zelf te gebruiken.
Allereerst moet worden opgemerkt dat de Estse regering van mening is dat het feit dat de subsidieontvanger op grond van artikel 72, lid l, van verordening nr. 1698/2005 voor een periode van vijf jaar na het financieringsbesluit geen belangrijke wijzigingen in de investeringsactie mag aanbrengen, niet in alle gevallen voldoende waarborg biedt voor een doeltreffend toezicht op de uitvoering van de actie en het doelmatig gebruik van de subsidie. Volgens de Estse regering begint die periode namelijk vaak al voordat de subsidieontvanger over het in het kader van de medegefinancierde investeringsactie verworven object beschikt. Deze regering is eveneens van mening dat de Uniewetgever de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat, aangezien uit de genoemde bepaling niet kan worden afgeleid dat de toezichtsperiode niet langer mag zijn dan die termijn van vijf jaar na het financieringsbesluit.
Aangezien artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 voorts niet uitdrukkelijk bepaalt dat de subsidieontvanger het met behulp van de subsidie verworven object gedurende een periode van vijf jaar zelf moet gebruiken, lijkt het erop dat de Republiek Estland de subsidieontvanger ook verplicht om dat object, met het oog op een doeltreffend en doorlopend toezicht daarop, gedurende de betrokken periode te behouden en persoonlijk te gebruiken.
Wat dienaangaande in de eerste plaats een in verordening nr. 1698/2005 neergelegde verplichting van de subsidieontvanger om het met behulp van de subsidie verworven object, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde visserszeilboot, gedurende enige tijd te behouden en persoonlijk te gebruiken, moet worden opgemerkt dat de bijdrage uit het Elfpo voor een concrete investeringsactie overeenkomstig artikel 72, lid 1, van die verordening, niet wordt gehandhaafd indien de investeringsactie binnen de in dat artikel genoemde termijn een belangrijke wijziging ondergaat die valt onder de onder a) en b) van deze bepaling genoemde voorwaarden.
Of de verhuur door de subsidieontvanger van een dergelijk object krachtens artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 leidt tot stopzetting van de bijdrage uit het Elfpo, moet van geval tot geval worden onderzocht. Zoals volgt uit het antwoord van het Hof op de tweede vraag, onder a), en de derde vraag, onder a), moet immers worden beoordeeld of die verhuur kan leiden tot een wijziging van de medegefinancierde investeringsactie die onder een van de voorwaarden van artikel 72, lid 1, onder a) of b), van die verordening valt en, indien dat het geval is, of die wijziging belangrijk is.
Hieruit volgt dat een nationale regeling die de definitieve toekenning van een subsidie in alle gevallen afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de begunstigde het met behulp van die subsidie verworven object bezit en zelf gebruikt, zonder dat daarbij in een specifiek geval kan worden beoordeeld of de verhuur van dat object een belangrijke wijziging van de investeringsactie vormt in de zin van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, niet met deze bepaling verenigbaar is.
De lidstaten zijn weliswaar krachtens artikel 74, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 bevoegd om alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen met betrekking tot de steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo. Daarnaast volgt uit artikel 71, lid 3, eerste alinea, van die verordening dat de lidstaten bevoegd zijn om regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven vast te stellen.
Geen van deze twee bepalingen is echter relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de in de vierde en de vijfde vraag bedoelde verplichting met artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005.
Artikel 74 van verordening nr. 1698/2005, dat valt onder titel VI van die verordening, „Beheer, controle en voorlichting”, heeft immers betrekking op de controles die de lidstaten moeten uitvoeren om te verzekeren dat de bepalingen inzake de rechtmatigheid van de door het Elfpo medegefinancierde actie, waaronder artikel 72 van die verordening, in acht worden genomen.
Artikel 71 van verordening nr. 1698/2005 heeft betrekking op de subsidiabiliteitsvoorwaarden aan de hand waarvan de uitgaven met het oog op de bijdrage uit het Elfpo moeten worden beoordeeld. Deze voorwaarden verschillen van de in artikel 72 van die verordening bedoelde voorwaarden betreffende de duurzaamheid van investeringen. Aangezien artikel 72 geen enkele bepaling bevat die vergelijkbaar is met artikel 71, lid 3, van verordening nr. 1698/2005, moet derhalve worden vastgesteld dat deze verordening zelf, met name artikel 72 ervan, en niet het nationale recht, op exclusieve wijze de voorwaarden betreffende de duurzaamheid van die actie vaststelt.
Aan deze uitlegging van artikel 72 wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat artikel 2, onder h), van verordening nr. 1698/2005 het begrip „begunstigde” definieert als een „actor, instantie of onderneming uit de overheids‑ of particuliere sector die verantwoordelijk is voor de uitvoering van concrete acties of steun ontvangt”. De zinsnede „verantwoordelijk voor de uitvoering” in deze bepaling moet immers niet los worden gezien van het toepasselijke rechtskader en het doel van de maatregel uit hoofde waarvan de investeringsactie wordt uitgevoerd, die is gericht op de ontwikkeling van vooraf aangewezen gebieden. De duurzaamheid van de betrokken actie moet in een zaak als die in het hoofdgeding dus in het licht van de voorwaarden van artikel 72, lid 1, van die verordening, en in het bijzonder de voorwaarde betreffende de aard en de voorwaarden voor een gezien het betrokken doel passende uitvoering van de betrokken actie, worden beoordeeld.
Wat in de tweede plaats de periode van ten minste vijf jaar na de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie betreft, waarin de begunstigde krachtens de nationale regeling verplicht is om het betrokken object te behouden en zelf te gebruiken, op straffe van terugbetaling van de betaalde subsidie, moet worden vastgesteld dat de bijdrage uit het Elfpo, overeenkomstig artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, gehandhaafd blijft indien de actie waarvoor die bijdrage wordt betaald, gedurende vijf jaar, te rekenen vanaf het door de nationale beheersautoriteit genomen financieringsbesluit, geen belangrijke wijziging ondergaat in de zin van die bepaling, welke periode doorgaans korter is dan de in die nationale regeling vastgestelde periode.
Tegen deze achtergrond moet op de vierde en de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die de ontvanger van een in het kader van een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie verplicht om het verworven investeringsobject voor een periode van ten minste vijf jaar na de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie te behouden en zelf te gebruiken.
Zesde vraag
Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 aldus moet worden uitgelegd dat er sprake is van een onregelmatigheid in de zin van deze bepaling, wanneer de ontvanger van een in het kader van een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie die onder de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader valt, een van de in de subsidieaanvraag opgenomen onderdelen van de concrete actie, welk onderdeel een van de criteria was op grond waarvan de subsidieaanvragen werden beoordeeld met het oog op de plaatsing ervan op een ranglijst, niet uitvoert, ook al was dat criterium op grond van de betrokken nationale regeling niet verplicht.
Zoals in punt 23 van het onderhavige arrest is opgemerkt, was het creëren van banen in casu een van de criteria aan de hand waarvan de subsidieaanvragen werden beoordeeld met het oog op de plaatsing ervan op een ranglijst, en staat vast dat Järvelaev in haar eigen aanvraag heeft aangegeven voornemens te zijn banen in de regio te creëren en een bemanning voor haar visserszeilboot te rekruteren.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het creëren van banen geen voorwaarde voor de toekenning van een subsidie was op grond van verordening nr. 1698/2005, noch volgens de verwijzende rechter op grond van de Estse regelgeving. Daarnaast blijkt uit de verwijzingsbeslissing niet dat het creëren van banen een contractuele voorwaarde betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde subsidie was, hetgeen evenwel in voorkomend geval aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
Bijgevolg vormt het feit dat er bij de uitvoering van een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie geen banen zijn gecreëerd, op zichzelf geen onregelmatigheid in de zin van artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013.
De Estse regering stelt in haar opmerkingen echter dat Järvelaev door het tekenen van de financieringsovereenkomst heeft toegezegd om het project uit te voeren zoals in de subsidieaanvraag is beschreven. Zoals in de punten 23 en 84 van het onderhavige arrest is opgemerkt, waren het creëren van banen in de regio en het rekruteren van een bemanning voor de visserszeilboot in die subsidieaanvraag vermeld.
Het staat aan de verwijzende rechter om in voorkomend geval na te gaan of Järvelaev krachtens de relevante bepalingen van nationaal recht daadwerkelijk had toegezegd om ervoor te zorgen dat deze twee aspecten, het creëren van banen in de regio en het rekruteren van een bemanning voor haar visserszeilboot, zouden worden verwezenlijkt.
Zoals in punt 58 van dit arrest is geoordeeld, kan in ieder geval niet worden uitgesloten dat de niet-uitvoering van een onderdeel van de subsidieaanvraag, gesteld dat dit onderdeel essentieel is voor het bereiken van de gestelde doelstelling, een belangrijke wijziging vormt van de investeringsactie waarvoor financiering is toegekend, in de zin van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005. In voorkomend geval staat het aan de verwijzende rechter om de omvang van een dergelijke niet-uitvoering in het licht van de in die bepaling vastgelegde voorwaarden te onderzoeken.
Indien daarbij wordt aangetoond dat de niet-uitvoering van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde criterium een dergelijke belangrijke wijziging vormt, moet die worden beschouwd als een onregelmatigheid in de zin van artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013.
Terwijl de bedragen die onverschuldigd zijn betaald ten behoeve van een investeringsactie die een belangrijke wijziging heeft ondergaan in de zin van artikel 72, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 immers overeenkomstig artikel 33 van verordening nr. 1290/2005 moeten worden teruggevorderd, volgt uit artikel 119 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met bijlage III daarbij, dat verwijzingen naar dat artikel 33 gelden als verwijzing naar onder meer artikel 56 van de laatstgenoemde verordening.
Gelet op het voorgaande moet op de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 aldus moet worden uitgelegd dat er sprake is van een onregelmatigheid in de zin van deze bepaling, wanneer de ontvanger van een in het kader van een door het Elfpo medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie die onder de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader valt, een van de in de subsidieaanvraag opgenomen onderdelen van de concrete actie, welk onderdeel een van de criteria was op grond waarvan de subsidieaanvragen werden beoordeeld met het oog op de plaatsing ervan op een ranglijst, niet uitvoert, ook al was dit criterium volgens de betrokken nationale regeling niet verplicht, voor zover de niet-uitvoering van dat onderdeel een belangrijke wijziging van de investeringsactie vormt in de zin van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
Zevende vraag
Allereerst moet, gelet op hetgeen in de punten 81 en 82 van dit arrest is vastgesteld, worden geoordeeld dat de verwijzende rechter, door in zijn zevende vraag te verwijzen naar een periode van vijf jaar na de laatste uitbetaling, doelt op de periode van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005.
Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter dus allereerst te vernemen of artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de inleiding van een procedure voor de terugvordering van een onrechtmatig betaalde subsidie binnen vijf jaar na het financieringsbesluit van de beheersautoriteit. Ook wenst de verwijzende rechter te vernemen of deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen de voortzetting van een dergelijke terugvorderingsprocedure wanneer de subsidieontvanger de inbreuk die aanleiding gaf tot de procedure in de loop van die procedure opheft.
Wat in de eerste plaats de mogelijkheid voor een lidstaat betreft om binnen vijf jaar na uitbetaling van het laatste deel van de subsidie een procedure voor de terugvordering van een onrechtmatig betaalde subsidie in te stellen, zij eraan herinnerd dat een lidstaat die een onregelmatigheid constateert, krachtens artikel 54, lid 1, en artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, verplicht is om de onrechtmatig betaalde subsidie terug te vorderen. De lidstaat dient met name terugvordering bij de begunstigde te eisen binnen 18 maanden nadat een controleverslag of een soortgelijk document waaruit blijkt dat er sprake was van een onregelmatigheid, is goedgekeurd, en, in voorkomend geval, door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan is ontvangen.
Hieruit volgt dat de lidstaten die subsidie zo snel mogelijk kunnen en, in het belang van een gezond financieel beheer van Uniegelden, moeten terugvorderen. Het feit dat de terugbetaling binnen vijf jaar na het financieringsbesluit van de beheersautoriteit wordt gevorderd, doet derhalve geen afbreuk aan die terugvordering.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of het Unierecht zich verzet tegen een terugvorderingsprocedure wanneer de subsidieontvanger de inbreuk die aanleiding gaf tot de procedure in de loop van de procedure opheft, moet, zoals de Commissie ook heeft aangegeven, worden opgemerkt dat, indien de subsidieontvanger de mogelijkheid wordt geboden om in de loop van de gerechtelijke procedure inzake de terugvordering een onregelmatigheid in de uitvoering van de actie te herstellen, die mogelijkheid ertoe kan leiden dat andere subsidieontvangers hun verplichtingen niet nakomen, aangezien zij de zekerheid hebben dat zij de niet-nakoming kunnen herstellen nadat die door de bevoegde nationale autoriteiten wordt ontdekt. Bijgevolg doet het feit dat de subsidieontvanger zich inspant om in de loop van de gerechtelijke procedure inzake de terugvordering de inbreuk op te heffen of die inbreuk daadwerkelijk opheft geen afbreuk aan die terugvordering.
Op de zevende vraag moet worden geantwoord dat artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de inleiding van een procedure tot terugvordering van een onrechtmatig betaalde subsidie binnen vijf jaar na het financieringsbesluit van de beheersautoriteit. Evenmin verzet deze bepaling zich ertegen dat een terugvorderingsprocedure wordt voortgezet wanneer de subsidieontvanger de inbreuk die aanleiding gaf tot de procedure in de loop van die procedure opheft.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:

1)
De duurzaamheid van een investering die, zoals in het hoofdgeding, is goedgekeurd en medegefinancierd door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) in de programmeringsperiode 2007‑2013, moet worden beoordeeld in het licht van artikel 72 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Wanneer deze bedragen na het einde van de programmeringsperiode, te weten 1 januari 2014, worden teruggevorderd, dient dat te gebeuren op grond van artikel 56 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad.

2)
Het feit dat een ontvanger van een subsidie die, zoals in het hoofdgeding, is uitbetaald in het kader van een door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) uit hoofde van de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader medegefinancierde investeringsactie, het met behulp van die subsidie verworven object verhuurt aan een derde die dit object gebruikt voor dezelfde activiteit als die welke door de subsidieontvanger had moeten worden uitgeoefend, kan een belangrijke wijziging van de medegefinancierde investeringsactie in de zin van artikel 72, lid 1, van die verordening vormen, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om, met inaanmerkingneming van alle feitelijke en juridische aspecten van de zaak, aan de hand van de onder a) en b) van deze bepaling bedoelde alternatieve voorwaarden, na te gaan. Bij de beoordeling of er sprake is van onrechtmatig voordeel voor een onderneming of overheidsinstantie in de zin van artikel 72, lid 1, onder a), van die verordening, staat het aan de bevoegde nationale autoriteit om, onder voorbehoud van toetsing door de bevoegde nationale gerechten, vast te stellen waarin het onrechtmatig voordeel concreet bestaat. De vraag of, gelet op de feitelijke en juridische omstandigheden, de feitelijke subsidiegebruiker die subsidie wel of niet zou hebben ontvangen indien hij zelf een subsidieaanvraag had ingediend is weliswaar relevant, maar niet beslissend voor de toepassing van artikel 72, lid 1, onder a), van die verordening.

3)
Artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die de ontvanger van een in het kader van een door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie verplicht om het verworven investeringsobject voor een periode van ten minste vijf jaar na de uitbetaling van het laatste deel van de subsidie te behouden en zelf te gebruiken.

4)
Artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 moet aldus worden uitgelegd dat er sprake is van een onregelmatigheid in de zin van deze bepaling, wanneer de ontvanger van een in het kader van een door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) medegefinancierde investeringsactie betaalde subsidie die onder de in verordening nr. 1698/2005 bedoelde as Leader valt, een van de in de subsidieaanvraag opgenomen onderdelen van de concrete actie, welk onderdeel een van de criteria was op grond waarvan de subsidieaanvragen werden beoordeeld met het oog op de plaatsing ervan op een ranglijst, niet uitvoert, ook al was dit criterium volgens de betrokken nationale regeling niet verplicht, voor zover de niet-uitvoering van dat onderdeel een belangrijke wijziging van de investeringsactie vormt in de zin van artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

5)
Artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de inleiding van een procedure tot terugvordering van een onrechtmatig betaalde subsidie binnen vijf jaar na het financieringsbesluit van de beheersautoriteit. Evenmin verzet deze bepaling zich ertegen dat een terugvorderingsprocedure wordt voortgezet wanneer de subsidieontvanger de inbreuk die aanleiding gaf tot de procedure in de loop van die procedure opheft.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Ests.