CELEX: 62014TJ0787
Rechtsmittel
Öffentlicher Dienst
Personal der EZB
Zugang zu Dokumenten
Dokumente zum Rechtsstreit zwischen den Verfahrensparteien
Teilweise Verweigerung des Zugangs
Grundsatz der Übereinstimmung zwischen Klage und Beschwerde
Einrede der Rechtswidrigkeit

Mit ihrem nach Art. 9 des Anhangs I der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union eingelegten Rechtsmittel beantragt die Europäische Zentralbank (EZB) die Aufhebung des Urteils des Gerichts für den öffentlichen Dienst (Zweite Kammer) vom 18. September 2014, Cerafogli/EZB (
F‑26/12
, im Folgenden: angefochtenes Urteil,
EU:F:2014:218
), mit dem dieses erstens die Entscheidung des stellvertretenden Generaldirektors der Generaldirektion Personal, Budget und Organisation, (im Folgenden: GD „Personal“) der EZB vom 21. Juni 2011, mit welcher der von Frau Maria Concetta Cerafogli am 20. Mai 2011 eingereichte Antrag auf Zugang zu bestimmten Dokumenten zurückgewiesen worden war, für nichtig erklärt und zweitens die EZB verurteilt hatte, an Frau Cerafogli einen Betrag in Höhe von 1000 Euro zu zahlen, sowie drittens die Klage von Frau Cerafogli im Übrigen abgewiesen und die EZB zur Tragung der Kosten verurteilt hatte.
Rechtlicher Rahmen
Art. 23.2 der Geschäftsordnung der EZB, die mit dem Beschluss 2004/257/EG der EZB vom 19. Februar 2004 (
ABl. 2004, L 80, S. 33
) verabschiedet wurde, bestimmt, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu von der EZB erstellten oder sich im Besitz der EZB befindlichen Dokumenten einem Beschluss des EZB-Rates unterliegt. Dieser erließ am 4. März 2004 den Beschluss EZB/2004/3 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank (
ABl. 2004, L 80, S. 42
).
Art. 7 der Beschäftigungsbedingungen für das Personal der EZB (im Folgenden: Beschäftigungsbedingungen) und Art. 1.1.3 der Dienstvorschriften der EZB (im Folgenden: Dienstvorschriften) regeln die Voraussetzungen für den Zugang der Mitarbeiter der EZB zu ihrer Personalakte. Insbesondere der vorgenannte Art. 1.l.3 bestimmt, dass „ein Bediensteter auch nach Beendigung seiner Tätigkeit bei der EZB berechtigt ist, vom gesamten Inhalt seiner Personalakte Kenntnis zu nehmen“.
Am 1. August 2006 erließ das Direktorium Regeln über den Zugang der Mitarbeiter der EZB zu den ihr Arbeitsverhältnis mit der EZB betreffenden Dokumenten; an diesen Regeln wurden einige, vom Direktorium am 30. September 2008 genehmigte Änderungen vorgenommen (im Folgenden: Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten) . Nach diesen Regeln wird jeder Antrag auf Zugang zu Dokumenten, für den der Beschluss EZB/2004/3 nicht gilt, vom Generaldirektor der GD „Personal“ behandelt. Außerdem sehen die Regeln eine Reihe von Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten vor, die sich insbesondere auf vorbereitende Dokumente, interne Rechtsgutachten und die Beschlüsse des EZB-Rates betreffend die Beschäftigungsbedingungen für das Personal der EZB beziehen.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wurde in den Rn. 5 bis 16 und 19 des angefochtenen Urteils wie folgt zusammengefasst:
„5
Am 28. Oktober erließ das Gericht [für den öffentlichen Dienst] die Urteile Cerafogli/EZB (
F‑84/08
,
EU:F:2010:134
,
F‑96/08
,
EU:F:2010:135
, und
F‑23/09
,
EU:F:2010:138
) in drei Rechtsstreitigkeiten zwischen der Klägerin und der EZB (im Folgenden: Urteile vom 28. Oktober 2010).
Mit Schreiben vom 20. Mai 2011 (im Folgenden: Antrag vom 20. Mai 2011) beantragte die Klägerin bei der EZB unter Berufung auf den Beschluss EZB/2004/3, ihr die folgenden Dokumente zu übermitteln:
‚I)
alle Entscheidungen des Direktoriums – und die ihm übermittelten Dokumente – betreffend die Urteile des Gerichts [für den öffentlichen Dienst] in den Rechtssachen F‑96/08 und F‑84/08, einschließlich aller internen Dokumente, Memo[randen] und/oder Protokolle[;]
II)
die Entscheidungen des Direktoriums – und die ihm übermittelten Dokumente – betreffend die Gewährung einer jährlichen Anpassung der Gehälter und Zulagen … für die Jahre 2005 und 2006 an die [Klägerin], einschließlich aller internen Dokumente, Memo[randen] und Protokolle[;]
III)
[a]lle Entscheidungen des Direktoriums betreffend die Rechtssachen F‑96/08, F‑84/08 und F‑23/09 – und die ihm vorliegenden Dokumente – aus der Zeit vor de[n] Urteil[en] des Gerichts [für den öffentlichen Dienst] … vom 28. Oktober 2010, einschließlich aller internen Dokumente, Memo[randen] und/oder Protokolle.‘
Je nach Art der von der Klägerin beantragten Dokumente prüfte die EZB den Antrag vom 20. Mai 2011 anhand des Beschlusses EZB/2004/3 bzw. gemäß den Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten und erließ dementsprechend am 21. Juni 2011 zwei verschiedene Entscheidungen.
Die erste, vom Generaldirektor der GD ‚Sekretariat und Sprachendienste‘ und dem Leiter der Abteilung ‚Sekretariat‘ dieser Generaldirektion unterzeichnete Entscheidung wurde auf der Grundlage des Beschlusses EZB/2004/3 (im Folgenden: auf der Grundlage des Beschlusses EZB/2004/3 ergangene Entscheidung) erlassen. Mit dieser Entscheidung übermittelte die EZB der Klägerin drei Dokumente zum Beschluss des Direktoriums vom 24. Mai 2011 betreffend die Gehaltspolitik für das Jahr 2008. Die EZB lehnte es jedoch ab, ihr die diesen Beschluss vorbereitenden Dokumente zu übermitteln, und berief sich dafür auf Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2004/3, der den Zugang ‚zu einem Dokument [verbietet], das Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen EZB-interner Vorüberlegungen und Beratungen enthält … auch nach dem Erlass des Beschlusses, sofern nicht ein überwiegendes öffentliches Interesse die Offenlegung des genannten Dokuments rechtfertigt‘. Außerdem stimmte sie auch der Offenlegung der einschlägigen Protokolle der Direktionssitzungen nicht zu und stützte sich dabei auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses EZB/2004/3, der ‚das öffentliche Interesse an … der Vertraulichkeit der Beratungen der Entscheidungsorgane der EZB‘ schütze. Schließlich wies die EZB darauf hin, dass der Antrag vom 20. Mai 2011 den Beschluss EZB/2004/3 nur insoweit betreffe, als er sich auf die oben genannte Direktoriumsentscheidung beziehe, während im Übrigen die Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten betroffen seien, und es werde eine separate Antwort der GD ‚Personal‘ im Rahmen dieser Regeln erfolgen.
Die zweite Entscheidung wurde vom stellvertretenden Generaldirektor der GD ‚Personal‘ auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten erlassen (im Folgenden: auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangene Entscheidung). Mit dieser Entscheidung übermittelte die EZB der Klägerin die neuesten Entscheidungen betreffend die Gewährung der jährlichen Anpassung der Dienstbezüge und Zulagen für die Jahre 2005 und 2006 sowie eine Notiz des Generaldirektors der GD ‚Sekretariat und Sprachendienst‘ an den Generaldirektor der GD ‚Personal‘, aus der sich ergibt, dass sich das Direktorium in seinen Sitzungen vom 23. November 2010 und vom 19. April 2011 zu der Entscheidung, gegen die Urteile vom 28. Oktober 2010 keine Berufung einzulegen, und zur jährlichen Anpassung der Dienstbezüge und Zulagen für die Jahre 2005 und 2006 geäußert hat. Die BZE hat sich jedoch unter Berufung auf die Vertraulichkeit geweigert, der Klägerin die Dokumente zur Vorbereitung der Stellungnahmen der Entscheidungsorgane sowie die internen Rechtsgutachten zu übermitteln.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 stellte die Klägerin einen ‚Zweitantrag‘ auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2004/3, wandte sich gegen die im Hinblick auf die beiden Regelungen vorgenommene Prüfung ihres Antrags vom 20. Mai 2011 und wiederholte diesen Antrag.
Mit Schreiben vom 5. August 2011 antwortete der Präsident der EZB auf den Zweitantrag und bestätigte dabei im Wesentlichen die auf der Grundlage des Beschlusses EZB/2004/3 ergangene Entscheidung, stellte der Klägerin aber zugleich mehrere andere Dokumente zur Verfügung.
Mit Schreiben vom 12. August 2011 informierte der Generaldirektor der GD ‚Personal‘ die Klägerin, dass ihr Zweitantrag vom 15. Juli 2011 als Verwaltungsbeschwerde gegen die auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangene Entscheidung behandelt worden sei. Mit diesem Schreiben übermittelte er der Klägerin mehrere Dokumente unter Hinweis darauf, dass einige davon wegen der Anwendbarkeit der Regeln über die Vertraulichkeit, die für den Zugang zu Rechtsgutachten maßgeblich seien, nur teilweise offengelegt worden seien (im Folgenden: Entscheidung vom 12. August 2011).
Am 10. Oktober 2011 reichte die Klägerin beim Präsidenten der EZB eine Beschwerde nach Art. 41 der Beschäftigungsbedingungen gegen die Entscheidung vom 12. August 2011 ein, soweit dieser ihr den Zugang zu allen beantragten Dokumenten verweigerte oder ihr nur einen teilweisen Zugang zu bestimmten Dokumenten gewährte.
Auf diese Beschwerde wurden von der EZB zwei Antworten erteilt.
Zum einen wies der Präsident der EZB die Beschwerde mit Entscheidung vom 12. Dezember 2011 zurück, übermittelte der Klägerin aber zugleich zusätzliche Informationen und Dokumente, insbesondere zur Gehaltspolitik der EZB und zu den Urteilen vom 28. Oktober 2010 (im Folgenden: Entscheidung, mit der die Beschwerde zurückgewiesen wurde). Einige dieser Dokumente wurden jedoch in Anwendung der Regeln zur Vertraulichkeit, die für den Zugang zu internen Rechtsgutachten gemäß den Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten sowie zu den persönlichen Daten der Bediensteten der EZB gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (
ABl. 2001, L 8, S. 1
) gelten, nur teilweise offengelegt.
Zum anderen teilte der stellvertretende Generaldirektor der GD ‚Personal‘ der Klägerin mit Schreiben vom 12. Dezember 2011 mit, dass der Teil der Beschwerde, in dem sie dargelegt habe, dass der Antrag auf Zugang zu den dem Direktorium vorliegenden Dokumenten so habe verstanden werden müssen, dass er sich auf sämtliche Dokumente beziehe, die an ein Mitglied oder mehrere Mitglieder dieses Direktoriums gesandt worden seien, als neuer Antrag im Rahmen der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten angesehen worden sei.
…
In der mündlichen Verhandlung erläuterte die Klägerin ihre Anträge auf Nichtigerklärung, indem sie bekräftigte, dass ihr Antrag auf Nichtigerklärung der ‚Entscheidung vom 21. Juni 2011‘ nur die auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangene Entscheidung betreffe und nicht die auf der Grundlage des Beschlusses EZB/2004/3 ergangene Entscheidung.“
Verfahren im ersten Rechtszug und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 23. Februar 2012 bei der Kanzlei des Gerichts für den öffentlichen Dienst eingereicht und unter dem Aktenzeichen F‑26/12 registriert wurde, beantragte Frau Cerafogli im Wesentlichen die Nichtigerklärung der Entscheidung der EZB vom 21. Juni 2011, mit der ihr Zugang zu bestimmten Dokumenten abgelehnt worden war, und Ersatz des immateriellen Schadens, der ihr durch diese Entscheidung entstanden sei.
Frau Cerafogli stützte ihre Klage im ersten Rechtszug auf fünf Klagegründe, mit denen sie die Einrede der Rechtswidrigkeit der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten erhob und einen Verstoß gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und das Transparenzgebot, eine Verletzung der Verteidigungsrechte und der Begründungspflicht sowie die fehlende Zuständigkeit des Urhebers der auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangenen Entscheidung geltend machte.
Mit Beschluss vom 15. Januar 2014 eröffnete das Gericht für den öffentlichen Dienst erneut die mündliche Verhandlung, um den Parteien zu ermöglichen, Erklärungen abzugeben zur Zulässigkeit der verschiedenen von Frau Cerafogli vorgetragenen Klagegründe und zur Zulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit betreffend die Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten im Hinblick auf den Grundsatz der Übereinstimmung zwischen Beschwerde und Klage, insbesondere im Licht des Urteils vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki (
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
), sowie der Urteile vom 11. Dezember 2008, Reali/Kommission (
F‑136/06
,
EU:F:2008:168
, Rn.
bis
), und vom 1. Juli 2010, Mandt/Parlament (
F‑45/07
,
EU:F:2010:72
, Rn.
). Die EZB und Frau Cerafogli gaben ihre Erklärungen am 5. bzw. am 6. Februar 2014 ab.
Im angefochtenen Urteil befand das Gericht für den öffentlichen Dienst die Einrede der Rechtswidrigkeit für zulässig.
Hierzu führte es aus:
„36
… [D]ie Rechtsprechung zum Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Licht von Art. 47 der Charta (Urteile Otis u. a.
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, Rn.
bis
, und Koninklijke Grolsch/Kommission,
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
, Rn.
und
) [hat] eine Entwicklung erfahren, die die erneute Würdigung der Frage rechtfertigt, ob die Anwendung des Grundsatzes der Übereinstimmung angemessen ist, wenn eine Einrede der Rechtswidrigkeit erstmals in der Klage erhoben wurde (Urteil vom 12. März 2014, CR/Parlament,
F‑128/12
, SlgÖD,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Insbesondere hat das Gericht der Europäischen Union im Urteil Koninklijke Grolsch/Kommission (
EU:T:2011:476
, Rn.
,
und
), nachdem es festgestellt hat, dass es keine unionsrechtliche Vorschrift gibt, die den Adressaten einer Mitteilung der Beschwerdepunkte wegen eines Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln zwingt, die verschiedenen darin angeführten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte im Verwaltungsverfahren anzugreifen, um nicht das Recht zu verwirken, dies später im Stadium des Gerichtsverfahrens zu tun, das Vorbringen der Kommission, die die Zulässigkeit eines Klagegrundes bestritten hatte, weil dieser im Verwaltungsverfahren nicht in klaren und präzisen Worten geltend gemacht worden sei, zurückgewiesen. Das Gericht der Europäischen Union hat nämlich entschieden, dass unter den dargelegten Umständen ein solches Argument darauf hinaus liefe, dass der Zugang der Klägerin zu den Gerichten, insbesondere ihr Anspruch, mit ihrer Sache vor einem Gericht gehört zu werden, eingeschränkt würde. Wie das Gericht der Europäischen Union jedoch betont hat, wird das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht in Art. 47 der Charta garantiert.
Zwar ist die oben angeführte Rechtsprechung in einem anderen Bereich als dem der Streitigkeiten zwischen Organen der Europäischen Union und ihren Vertretern ergangen, doch betrifft das Urteil Koninklijke Grolsch/Kommission (
EU:T:2011:476
) die Vereinbarkeit einer vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich vorgesehenen Beschränkung des Zugangs zu den Gerichten mit Art. 47 der Charta. Im Bereich dienstrechtlicher Streitigkeiten ist die Regel der Übereinstimmung zwischen den im vorgerichtlichen Verfahren erhobenen Beschwerdegründen und den in der Klageschrift angeführten Klagegründen, auch wenn sie auf Art. 91 Abs. 1 der Satzung beruht und, was das Personal der EZB betrifft, ihre Grundlage in Art. 41 der Beschäftigungsbedingungen und Art. 8.1 der Dienstvorschriften hat, ein Grundsatz, dessen Ursprung in der Rechtsprechung liegt.
Das Gericht [für den öffentlichen Dienst] ist aber der Ansicht, dass drei Kategorien von Erwägungen dem entgegenstehen, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit, die erstmals in einer Klage erhoben wird, nur deshalb für unzulässig erklärt wird, weil sie nicht in der der Klage vorausgegangenen Beschwerde erhoben wurde. Diese Erwägungen betreffen erstens den Zweck des vorgerichtlichen Verfahrens, zweitens das Wesen der Einrede der Rechtswidrigkeit und drittens den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes.
Was erstens den Zweck des Vorverfahrens betrifft, der im Zusammenhang mit Art. 91 des Statuts derselbe ist wie derjenige in einer Personalstreitigkeit der EZB, hat dieses Verfahren nach ständiger Rechtsprechung keinen Sinn, wenn Entscheidungen gerügt werden, die die Verwaltung nicht abändern kann. Auch im Zusammenhang mit Art. 91 des Statuts hat die Rechtsprechung die Notwendigkeit abgelehnt, eine Beschwerde gegen Entscheidungen von Prüfungsausschüssen in Auswahlverfahren oder gegen eine Beurteilung einzulegen (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Ebenso wenig kann die Verpflichtung, eine Einrede der Rechtswidrigkeit bei sonstiger Unzulässigkeit des Klagegrundes in der Beschwerde zu erheben, dem … Zweck des vorgerichtlichen Verfahrens entsprechen.
Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Vermutung der Rechtmäßigkeit von Rechtsakten der Organe der Europäischen Union, wonach die Unionsregelung so lange voll wirksam bleibt, wie ihre Rechtswidrigkeit nicht durch ein zuständiges Gericht festgestellt worden ist, kann eine Verwaltungsbehörde nämlich nicht beschließen, einen geltenden Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der ihrer Meinung nach gegen eine höherrangige Rechtsnorm verstößt, nur zu dem Zweck unangewandt zu lassen, eine außergerichtliche Beilegung der Streitigkeit zu ermöglichen (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Eine solches Vorgehen ist erst recht auszuschließen, wenn die betreffende Verwaltung bei ihrer Entscheidung gebunden ist, denn in einem solchen Fall kann sie die von einem Bediensteten angefochtene Entscheidung nicht zurücknehmen oder ändern, selbst wenn sie eine Einrede der Rechtswidrigkeit gegen die Bestimmung, nach der die angefochtene Entscheidung erlassen wurde, für begründet hielte (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Außerdem hat die Tatsache, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit erstmals in der Klage erhoben wurde, keinen Einfluss auf den Grundsatz der Rechtssicherheit, da die Verwaltungsbehörde, selbst wenn sie bereits in der Phase der Beschwerde Kenntnis von einer Einrede der Rechtswidrigkeit gehabt hätte, diesen Umstand nicht hätte nutzen können, um den Streit mit ihrem Bediensteten einverständlich beizulegen.
Zweitens ist, was das Wesen der Einrede der Rechtswidrigkeit betrifft, nach ständiger Rechtsprechung Art. 277 AEUV Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes, der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zweck der Nichtigerklärung eines Rechtsakts, gegen den sie Klage erheben kann, inzident die Gültigkeit eines von einem Unionsorgan erlassenen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung in Frage zu stellen, der die Rechtsgrundlage des angefochtenen Rechtsakts bildet, falls die Partei nicht das Recht hatte, unmittelbar gegen einen solchen Rechtsakt zu klagen, dessen Folgen sie nunmehr treffen, ohne dass sie seine Nichtigerklärung hätte beantragen können (Urteile Simmenthal/Kommission,
92/78
,
EU:C:1979:53
, Rn.
, Andersen u. a./Parlament,
262/80
,
EU:C:1984/18
, Rn.
, und Sina Bank/Rat,
T‑15/11
,
EU:T:2012:661
, Rn.
). Demnach bezweckt Art. 277 AEUV, den Einzelnen vor der Anwendung eines rechtswidrigen normativen Akts zu schützen, wobei das Urteil, in dem die Unanwendbarkeit festgestellt wird, in seinen Wirkungen auf die Parteien des Rechtsstreits beschränkt ist und den unanfechtbar gewordenen Rechtsakt selbst nicht in Frage stellt (Urteile Carius/Kommission,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Geht man jedoch davon aus, dass die Verpflichtung, eine Einrede der Rechtswidrigkeit bei sonstiger Unzulässigkeit des Klagegrundes in der Beschwerde zu erheben, dem Zweck des Vorverfahrens entsprechen kann, ist das Gericht [für den öffentlichen Dienst] der Auffassung, dass das Wesen der Einrede der Rechtswidrigkeit gerade darin besteht, die rechtsstaatlichen Grundsätze und den Grundsatz der Rechtssicherheit miteinander in Einklang zu bringen (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Überdies kann nach dem Wortlaut von Art. 277 AEUV eine Partei die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung nach Ablauf der Klagefrist nur in einem Rechtsstreit vor dem Unionsrichter anfechten. Eine solche Einrede kann daher im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens seine Wirkungen nicht voll entfalten (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Drittens und letztens ist der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der nunmehr in Art. 47 Abs. 2 der Charta zum Ausdruck kommt, nach dem ‚[j]ede Person ein Recht darauf [hat], dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen und durch Gesetz errichteten Gericht verhandelt wird‘. Dieser Absatz entspricht Art. 6 Abs. 1 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) (Urteil Überprüfung Arango Jaramillo u. a./EIB,
C‑334/12 RX-II
,
EU:C:2013:134
, Rn.
und
).
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Auslegung von Art. 6 Abs. 1 EMRK, die gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta heranzuziehen ist, kann die Ausübung dieses Rechts Beschränkungen unterworfen werden, u. a. hinsichtlich der Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Klage. Die Betroffenen müssen zwar mit der Anwendung der Regeln rechnen, mit denen diese Beschränkungen angeordnet werden, doch darf deren Anwendung die Bürger nicht daran hindern, einen verfügbaren Rechtsbehelf in Anspruch zu nehmen (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil Anastasakis/Griechenland vom 6. Dezember 2011, Nr. 41959/08, nicht im
Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, § 24; Urteil Überprüfung Arango Jaramillo u. a./EIB,
EU:C:2013:134
, Rn.
; Beschluss Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Kommission,
C‑73/10 P
,
EU:C:2010:684
, Rn.
; Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Insbesondere hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt, dass die Beschränkungen des Rechts auf ein Gericht hinsichtlich der Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Klage den freien Zugang eines Bürgers nicht in einer Weise oder so weit einschränken dürfen, dass sein Recht auf ein Gericht in seinem Wesensgehalt angetastet wird. Solche Einschränkungen sind mit Art. 6 Abs. 1 EMRK nur vereinbar, wenn sie ein legitimes Ziel verfolgen und die verwendeten Mittel zum angestrebten Ziel in einem angemessenen Verhältnis stehen. (vgl. EGMR, Urteile Liakopoulou/Griechenland vom 24. Mai 2006, Nr. 20627/04, nicht im
Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, § 17; Kemp u. a./Luxemburg vom 24. April 2008, Nr. 17140/05, nicht im
Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, § 47, und Viard/Frankreich vom 9. Januar 2014, Nr. 71658/10, nicht im
Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, § 29). Das Recht auf Zugang zu einem Gericht wird nämlich angetastet, wenn seine Ausgestaltung nicht mehr den Zielen der Rechtssicherheit und der geordneten Rechtspflege dient und eine Art von Barriere darstellt, die eine inhaltliche Prüfung des vom Bürger angestrengten Rechtsstreits durch das zuständige Gericht verhindert (Stellungnahme des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Überprüfung Arango Jaramillo u. a./EIB,
EU:C:2013:134
, Rn.
bis
; EGMR, Urteil L’Erablière ASBL/Belgien vom 24. Februar 2009, in Auszügen im
Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, Nr. 49230/07, § 35; Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
).
Die Sanktion der Unzulässigkeit einer erstmals in der Klageschrift erhobenen Einrede der Rechtswidrigkeit stellt jedoch eine Beschränkung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz dar, die im Hinblick auf das vom Grundsatz der Übereinstimmung angestrebte Ziel, nämlich eine einverständliche Beilegung des Streits zwischen dem betreffenden Beamten und der Verwaltung zu ermöglichen und den Grundsatz der Rechtssicherheit zu wahren, unverhältnismäßig ist (Urteil CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Gericht [für den öffentlichen Dienst] weist insoweit darauf hin, dass nach der Rechtsprechung von jedem die übliche Sorgfalt beachtenden Beamten die Kenntnis der Dienstvorschriften erwartet werden kann (vgl. BM/EZB,
F‑106/11
,
EU:F:2013:91
, Rn.
, zu den Vorschriften über die Gehälter der Mitarbeiter der EZB; zum Statut vgl. CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Hingegen könnte eine Einrede der Rechtswidrigkeit das Gericht [für den öffentlichen Dienst] veranlassen, die Rechtmäßigkeit dieser Dienstvorschriften im Licht allgemeiner Grundsätze oder höherrangiger Rechtsnormen zu beurteilen, die über den Rahmen der unmittelbar geltenden Dienstvorschriften hinausgehen können. Wegen des Wesens einer Rechtswidrigkeitseinrede und der Überlegungen, die den Betroffenen dazu veranlassen, eine solche Rechtswidrigkeit zu suchen und geltend zu machen, kann von einem Mitarbeiter der EZB, der eine Beschwerde einlegt und nicht unbedingt über einschlägige juristische Fachkompetenz verfügt, nicht – bei sonstiger späterer Unzulässigkeit – verlangt werden, eine solche Einrede im vorgerichtlichen Stadium zu erheben. Eine solche Unzulässigerklärung stellt daher eine unverhältnismäßige und ungerechtfertigte Sanktion für den betroffenen Bediensteten dar.
Außerdem würde dadurch, dass die Möglichkeit, eine Einrede der Rechtswidrigkeit im Rahmen der Klage zu erheben, dem Grundsatz der Übereinstimmung mit der Beschwerde unterworfen wird, die Gefahr begründet, eine Kategorie von Beamten und Bediensteten, nämlich diejenigen, die über Rechtskenntnisse verfügen, gegenüber allen anderen Kategorien von Beamten und Bediensteten unangemessen zu begünstigten.
Nach alledem ist eine erstmals in der Klageschrift erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit als zulässig anzusehen.“
Hinsichtlich der Prüfung der Begründetheit der Einrede der Rechtswidrigkeit entschied das Gericht für den öffentlichen Dienst, dass das Vorbringen von Frau Cerafogli, wonach die Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten in einem rechtsfehlerhaften Verfahren erlassen worden seien, da der Personalausschuss vor dem Erlass der Regeln nicht konsultiert worden sei, begründet sei. Es war deshalb der Ansicht, dass die EZB gegen die Art. 48 und 49 der Beschäftigungsbedingungen verstoßen habe und dass die dritte Rüge der Einrede der Rechtswidrigkeit somit begründet sei, ohne dass es die anderen mit der Einrede der Rechtswidrigkeit erhobenen Rügen prüfen müsse.
Folglich sei die auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangene Entscheidung vom 21. Juni 2011 als solche rechtswidrig gewesen, ohne dass es erforderlich gewesen wäre, die anderen Klagegründe von Frau Cerafogli zu prüfen (Rn. 71 des angefochtenen Urteils).
Das Gericht für den öffentlichen Dienst befand weiter, dass Frau Cerafogli sich wegen der Nichtigerklärung der auf der Grundlage der Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten ergangenen Entscheidung erneut in einer Position befunden habe, in der sie auf die endgültige Entscheidung über ihren Antrag vom 20. Mai 2011 habe warten müssen, und dass eine solche Verlängerung der Situation des Wartens und der Ungewissheit, die auf der Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Entscheidung beruhe, einen immateriellen Schaden darstelle, der durch die bloße Nichtigerklärung dieser Entscheidung nicht vollständig ausgeglichen werden könne. Unter Berücksichtigung dieser Umstände und insbesondere zum einen der Schwere des Fehlers, mit dem die Regeln für Anträge der EZB-Mitarbeiter auf Zugang zu Dokumenten behaftet seien und der sich daraus ergebe, dass der Personalausschuss nicht vorab konsultiert worden sei, und zum anderen wegen der Tatsache, dass die EZB Frau Cerafogli bereits mehrere Dokumente übermittelt habe, war das Gericht für den öffentlichen Dienst der Ansicht, dass dieser Schaden gerecht ausgeglichen werde, indem die EZB zur Zahlung eines Betrags in Höhe von 1000 Euro an Frau Cerafogli verurteilt werde.
Das Gericht für den öffentlichen Dienst verurteilte schließlich die EZB zur Tragung der Kosten.
Verfahren vor dem Gericht und Anträge der Beteiligten
Mit Schriftsatz, der am 28. November 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die EZB das vorliegende Rechtsmittel eingelegt.
Frau Cerafogli hat fristgemäß eine Rechtsmittelbeantwortung eingereicht.
Der EZB wurde auf ihren Antrag gestattet, eine Erwiderung vorzulegen, die sie fristgemäß eingereicht hat.
Frau Cerafogli wurde gestattet, eine Gegenerwiderung abzugeben, die sie fristgemäß eingereicht hat.
Mit Beschluss vom 29. Juni 2015 hat der Präsident der Rechtsmittelkammer des Gerichts die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen.
Mit Beschluss vom 29. Juni 2015 hat der Präsident der Rechtsmittelkammer den Antrag der Union for Unity (U4U) auf Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge von Frau Cerafogli zurückgewiesen.
Auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht (Rechtsmittelkammer) mangels eines entsprechenden Antrags der Parteien innerhalb der in Art. 207 der Verfahrensordnung des Gerichts vorgesehenen Frist beschlossen, über das vorliegende Rechtsmittel ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden.
Die EZB beantragt,
—
das angefochtene Urteil aufzuheben;
—
gemäß den von ihr im ersten Rechtszug geltend gemachten Klagegründen zu entscheiden;
—
jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben.
Frau Cerafogli beantragt,
—
das Rechtsmittel als jeglicher Rechtsgrundlage entbehrend zurückzuweisen;
—
das angefochtene Urteil zu bestätigen;
—
der EZB die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
Nach Ansicht der EZB, unterstützt von der Kommission, ist die Analogie, die das Gericht für den öffentlichen Dienst zwischen einer Wettbewerbsstreitigkeit und einer dienstrechtlichen Streitigkeit zieht, ebenso wenig sachgerecht wie die drei Kategorien von Erwägungen, die für das Gericht für den öffentlichen Dienst Anlass waren, die Rechtsprechung zur Zulässigkeit einer erstmals bei ihm erhobenen Einrede der Rechtswidrigkeit neu zu bewerten, und die erstens den Zweck des Vorverfahrens, zweitens das Wesen der Einrede der Rechtswidrigkeit und drittens den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes betreffen.
Die EZB stützt ihr Rechtsmittel auf vier Rechtsmittelgründe.
Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird zum einen eine fehlerhafte Fortschreibung des Urteils vom 15. September 2011, Koninklijke Grolsch/Kommission (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), auf das Personal betreffende Rechtsstreitigkeiten durch das Gericht für den öffentlichen Dienst gerügt, da es sich dabei um verschiedene Arten von Streitigkeiten handele und diese Fortschreibung zu einer fehlerhaften Auslegung der Reichweite des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Licht von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) führe (erster Teil), und zum anderen ein Begründungsmangel (zweiter Teil).
Für ihren zweiten Rechtsmittelgrund beruft sich die EZB darauf, dass das Gericht für den öffentlichen Dienst dadurch, dass es davon ausgegangen sei, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit erstmals vor dem Richter statt im Rahmen des Vorverfahrens geltend gemacht werden könne, den Zweck des Vorverfahrens verkannt habe, das eine einvernehmliche Streitbeilegung begünstigen solle, was voraussetze, dass die Verwaltung die Rügen, die der Mitarbeiter gegenüber der von ihm angefochtenen Entscheidung erhebe, insgesamt kenne (erster Teil), sowie auf die Verteidigungsrechte des Organs im Rahmen des genannten Vorverfahrens (zweiter Teil). Die EZB macht außerdem im Wesentlichen geltend, die Ansicht des Gerichts für den öffentlichen Dienst, dass die Verwaltung keine andere Wahl habe, als eine Regel mit allgemeiner Geltung anzuwenden, selbst wenn sie diese für rechtswidrig halte, unzutreffend sei und dass es die besondere Situation der EZB, die auch die Dienstvorschriften erlassen habe, nicht berücksichtigt habe (dritter Teil), sowie dass es den Grundsatz der Rechtssicherheit falsch ausgelegt habe (vierter Teil).
Der dritte Rechtsmittelgrund betrifft eine fehlerhafte Beurteilung des Wesens der Einrede der Rechtswidrigkeit und eine falsche Auslegung von Art. 227 AEUV (erster Teil), soweit das Gericht für den öffentlichen Dienst im Wesentlichen unzutreffend davon ausgegangen sei, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nicht volle Wirksamkeit erlangen könne. Die EZB trägt zunächst vor, der Schutz eines Betroffenen vor Anwendung einer rechtswidrigen Maßnahme verhindere nicht, dass, um eine Einrede der Rechtswidrigkeit gültig zu erheben, Zulässigkeitskriterien auferlegt würden; zweitens mache der Umstand, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit nur inzident erhoben werden könne, es nicht unmöglich, eine solche Einrede im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens zu erheben, und drittens schließlich sei es wichtig, dass die Verwaltung bereits im Vorverfahren über die eventuelle Rechtswidrigkeit einer Vorschrift mit allgemeiner Geltung informiert werde, um gegebenenfalls ihre Verteidigungs- und Klagerechte auf einer korrekten Rechtsgrundlage sicherzustellen, nicht nur im Hinblick auf den Mitarbeiter, der eine Beschwerde eingelegt habe, sondern auch im Hinblick auf die Gesamtheit der Mitarbeiter. Das Gericht für den öffentlichen Dienst habe auch den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt (zweiter Teil).
Schließlich macht die EZB in ihrem vierten Rechtsmittelgrund geltend, das Gericht für den öffentlichen Dienst habe den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz falsch ausgelegt, indem es im Wesentlichen die Ansicht vertreten habe, dass die Unzulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit im Klageverfahren vor dem Unionsgericht für den betroffenen Bediensteten eine unverhältnismäßige Sanktion darstelle, insbesondere wenn dieser kein Jurist sei oder keinen Rechtsbeistand habe (erster Teil), und dass es somit im konkreten Fall bestimmte erhebliche Tatsachen nicht berücksichtigt habe, nämlich den Umstand, dass Frau Cerafogli bereits im Vorverfahren einen Rechtsbeistand gehabt habe (zweiter Teil).
Frau Cerafogli tritt diesem Vorbringen entgegen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass – ebenso wie Art. 91 Abs. 2 des Statuts – Art. 42 der Beschäftigungsbedingungen und Art. 8.1 der Dienstvorschriften vorsehen, dass ein Bediensteter der EZB eine Klage nur nach Durchführung des Vorverfahrens einreichen kann, das für die Mitarbeiter der EZB zwei Abschnitte umfasst, nämlich einen Antrag auf vorgerichtliche Prüfung und dann eine vorherige Beschwerde.
Die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung ist anhand der Sach- und Rechtslage zu beurteilen, wie sie sich dem Organ zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung darstellte. Angesichts des evolutiven Charakters des Vorverfahrens endet jedoch die Ausarbeitung der Maßnahme, mit welcher der endgültige Standpunkt des Organs festgelegt wird, mit der Beantwortung der Beschwerde des Bediensteten durch die Anstellungsbehörde. Daraus folgt, dass die Rechtmäßigkeit der den Kläger beschwerenden endgültigen Maßnahme anhand der Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist, wie sie sich dem Organ beim ausdrücklichen oder impliziten Erlass dieser Maßnahme darstellte, unbeschadet der für das Organ bestehenden Möglichkeit, unter den in der Rechtsprechung vorgesehenen Bedingungen zusätzliche Erläuterungen zu geben (Urteil vom 21. Mai 2014, Mocová/Kommission,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, Rn.
).
Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Übereinstimmung zwischen Beschwerde und nachfolgender Klage im Übrigen, dass ein vor dem Unionsrichter geltend gemachter Klagegrund bereits im Rahmen des Vorverfahrens vorgetragen worden ist, so dass die Anstellungsbehörde von den Rügen des Betroffenen gegen die angegriffene Entscheidung hinreichend genau Kenntnis nehmen konnte; andernfalls ist der Klagegrund unzulässig. Dieser Grundsatz findet seine Rechtfertigung im eigentlichen Zweck des Vorverfahrens, das eine einverständliche Beilegung des zwischen den Beamten und der Verwaltung entstandenen Streits ermöglichen soll (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Somit können in Beamtenklagen vor dem Unionsrichter nur Anträge gestellt werden, mit denen Rügen erhoben werden, die auf demselben Grund beruhen wie die in der Beschwerde genannten Rügen, wobei diese Rügen vor dem Unionsrichter auf Klagegründe und Argumente gestützt werden können, die nicht notwendigerweise in der Beschwerde enthalten sind, sich aber eng an diese anlehnen (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Jedoch ist zum einen zu betonen, dass, da das vorgerichtliche Verfahren informeller Natur ist und die Betroffenen im Allgemeinen in diesem Verfahrensstadium nicht von einem Rechtsanwalt unterstützt werden, die Verwaltung die Beschwerden nicht eng auslegen darf, sondern im Gegenteil in einem Geist der Aufgeschlossenheit prüfen muss, und zum anderen, dass Art. 91 des Statuts und die entsprechenden Bestimmungen der Beschäftigungsbedingungen sowie Art. 8.1 der Dienstvorschriften den möglichen Rechtsstreit nicht streng und endgültig begrenzen sollen, solange nur die Klageanträge weder den Grund noch den Gegenstand der Beschwerde ändern (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zwar kann das Vorverfahren nach ständiger Rechtsprechung seinen Zweck nur erfüllen, wenn die Anstellungsbehörde von den Rügen der Betroffenen gegen die angefochtene Entscheidung hinreichend genau Kenntnis nehmen kann (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Indessen ist darauf hinzuweisen, dass es zwar – um eine gütliche Beilegung von Streitigkeiten zu ermöglichen, indem die Anstellungsbehörde schon im Stadium der Beschwerde über die Beanstandungen des Betroffenen informiert wird – notwendig ist, dass sich der Gegenstand und die Grundlage des Rechtsstreits zwischen der Beschwerde und der Klage nicht ändern; die Auslegung dieser Begriffe darf jedoch nicht dazu führen, dass die Möglichkeiten des Betroffenen, die ihn beschwerende Entscheidung wirksam anzufechten, eingeschränkt werden (Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
).
Daher dürfen der Begriff „Gegenstand des Rechtsstreits“, der dem geltend gemachten Anspruch des Betroffenen entspricht, und der Begriff „Grundlage des Rechtsstreits“, der der rechtlichen und tatsächlichen Begründung dieses Anspruchs entspricht, nicht eng ausgelegt werden (Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
).
In diesem Zusammenhang ist besonders zu betonen, dass die bloße Auswechslung der Rechtsgrundlage einer Rüge nicht genügt, um ihre Grundlage als neu zu charakterisieren. Mehrere Rechtsgrundlagen können nämlich ein und dasselbe Begehren und damit ein und denselben Grund stützen. Mit anderen Worten bedeutet der Umstand, dass in der Klageschrift ein Verstoß gegen eine bestimmte Vorschrift geltend gemacht wird, der in der Beschwerde nicht geltend gemacht wurde, nicht unbedingt, dass der Grund des Rechtsstreits dadurch geändert worden wäre. Es ist nämlich auf den Wesensgehalt und nicht bloß auf den Wortlaut der Rechtsgrundlagen abzustellen. Die Unionsgerichte müssen prüfen, ob ein enger Zusammenhang zwischen diesen Rechtsgrundlagen besteht und ob sie sich im Wesentlichen auf dieselben geltend gemachten Ansprüche beziehen (Urteil vom 25. Oktober 2013, Kommission/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, Rn.
).
Im Übrigen kann nach Art. 277 AEUV, ungeachtet des Ablaufs der in Art. 263 Abs. 6 AEUV genannten Frist, jede Partei in einem Rechtsstreit, bei dem die Rechtmäßigkeit eines von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union erlassenen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung angefochten wird, vor dem Gerichtshof der Europäischen Union die Unanwendbarkeit dieses Rechtsakts aus den in Art. 263 Abs. 2 genannten Gründen geltend machen.
Wie das Gericht für den öffentlichen Dienst zutreffend in Rn. 45 des angefochtenen Urteils erwähnt hat (siehe oben, Rn. 10), ist Art. 277 AEUV nach ständiger Rechtsprechung der Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes, der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zweck der Nichtigerklärung eines Rechtsakts, gegen den sie Klage erheben kann, inzident die Gültigkeit eines früheren Rechtsakts eines Unionsorgans in Frage zu stellen, der die Rechtsgrundlage des angefochtenen Rechtsakts bildet, falls die Partei nicht das Recht hatte, unmittelbar gegen den früheren Rechtsakt zu klagen, dessen Folgen sie nunmehr treffen, ohne dass sie seine Nichtigerklärung hätte beantragen können.
Die durch Art. 277 AEUV eröffnete Möglichkeit, die Unanwendbarkeit einer Verordnung oder eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung, der die Rechtsgrundlage der angefochtenen Durchführungsmaßnahme bildet, geltend zu machen, stellt jedoch kein selbständiges Klagerecht dar, und von ihr kann nur inzident Gebrauch gemacht werden. Ist in der Hauptsache ein Klageweg nicht eröffnet, kann der Kläger sich nicht auf Art. 277 AEUV stützen (Urteile vom 16. Juli 1981, Albini/Rat und Kommission,
33/80
,
EU:C:1981:186
, Rn.
, und vom 22. Oktober 1996, CSF und CSME/Kommission,
T‑154/94
,
EU:T:1996:152
, Rn.
; vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 1985, Salerno u. a./Kommission und Rat,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 und 10/84
,
EU:C:1985:318
, Rn.
).
Da Art. 277 AEUV nicht den Zweck hat, einer Partei zu gestatten, die Anwendbarkeit jedes beliebigen Rechtsakts mit allgemeinem Charakter im Rahmen einer beliebigen Klage in Abrede zu stellen, ist die Tragweite einer Rechtswidrigkeitseinrede auf das zu beschränken, was zur Entscheidung über den Rechtsstreit unerlässlich ist. Daraus folgt, dass der allgemeine Rechtsakt, dessen Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, unmittelbar oder mittelbar auf den streitgegenständlichen Fall anwendbar sein muss und dass ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen der angefochtenen individuellen Entscheidung und dem fraglichen allgemeinen Rechtsakt bestehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. November 2007, Ianniello/Kommission,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Das Bestehen eines solchen Zusammenhangs lässt sich u. a. aus der Feststellung ableiten, dass die in der Sache angefochtene Entscheidung im Wesentlichen auf einer Bestimmung des Rechtsakts beruht, dessen Rechtmäßigkeit in Abrede gestellt wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Oktober 2006, Carius/Kommission,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, Rn.
, und vom 20. November 2007, Ianniello/Kommission,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, Rn.
, vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 4. März 1998, De Abreu/Gerichtshof,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, Rn.
und
).
Schließlich ist klarzustellen, dass die Rechtswidrigkeit des Rechtsakts mit allgemeiner Geltung, auf den die individuelle Entscheidung gestützt ist, nicht zur Nichtigerklärung dieses allgemeingültigen Rechtsakts, sondern nur zu derjenigen der darauf gestützten individuellen Entscheidung führen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juni 1958, Meroni/Hohe Behörde,
9/56
,
EU:C:1958:7
, Rn.
). Art. 277 AEUV bezweckt nämlich, wie das Gericht für den öffentlichen Dienst in Rn. 45 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, den Einzelnen vor der Anwendung eines rechtswidrigen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung zu schützen, ohne jedoch diesen allgemeingültigen Rechtsakt selbst in Frage zu stellen, der nach Ablauf der in Art. 263 AEUV vorgesehenen Fristen nicht mehr angefochten werden kann. Somit entfaltet ein Urteil, in dem die Unanwendbarkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung festgestellt wird, Rechtskraft nur gegenüber den Parteien des Rechtsstreits, in dem dieses Urteil ergangen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Februar 1974, Kortner u. a./Rat u. a.,
15/73 bis 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 bis 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 und 135/73 bis 137/73
,
EU:C:1974:16
, Rn.
).
Der oben in den Rn. 42 bis 45 angeführten Rechtsprechung ist erstens zu entnehmen, dass die Einrede der Rechtswidrigkeit nur inzident im Rahmen einer vor einem Unionsgericht erhobenen Klage gegen eine individuelle, den Kläger beschwerende Entscheidung erhoben werden kann, zweitens, dass die Klage selbst zulässig sein muss, drittens, dass die Einrede nur zulässig ist, soweit der Kläger nicht berechtigt war, unmittelbar gegen den Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der mit der ihn beschwerenden individuellen Entscheidung im Zusammenhang steht, Klage zu erheben, viertens, dass es dem Unionsrichter obliegt, den Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, dessen Rechtswidrigkeit er feststellt, für ungültig zu erklären und die Konsequenzen aus dieser Ungültigkeit für die individuelle, den Kläger beschwerende Entscheidung zu ziehen, und fünftens, dass diese Ungültigerklärung nur gegenüber den Parteien des Rechtsstreits und nicht
erga omnes
wirkt.
Die Systematik dieses inzidenten Rechtswegs in Verbindung mit der Erhebung einer Klage in der Hauptsache beim Gericht rechtfertigt, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit, die erstmals vor dem Unionsrichter erhoben wird, in Abweichung vom Grundsatz der Übereinstimmung zwischen Klage und Beschwerde für zulässig erklärt wird.
Nach ständiger Rechtsprechung ergibt sich nämlich aus dem mit dem Vertrag geschaffenen System der Rechtsetzung und Rechtsprechung, dass die Wahrung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit zwar dem Einzelnen eine Möglichkeit eröffnet, die Gültigkeit von Rechtsakten mit allgemeiner Geltung vor Gericht in Frage zu stellen, dass dieser Grundsatz aber ebenfalls für alle dem Unionsrecht Unterworfenen die Verpflichtung mit sich bringt, die volle Wirksamkeit der genannten Rechtsakte insoweit anzuerkennen, als diese nicht von einem zuständigen Gericht für ungültig erklärt worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Februar 1979, Granaria,
101/78
,
EU:C:1979:38
, Rn.
, und vom 28. Januar 2016, Éditions Odile Jacob/Kommission,
C‑514/14 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2016:55
, Rn.
).
Nur der Richter ist nämlich nach Art. 277 AEUV berechtigt, die Rechtswidrigkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung festzustellen und die Konsequenzen der sich daraus ergebenden Unanwendbarkeit hinsichtlich des vor ihm angefochtenen individuellen Rechtsakts zu ziehen, da dem Organ, an das die Beschwerde gerichtet ist, nach den Verträgen keine solche Befugnis zuerkannt wird.
Die EZB macht geltend, in bestimmten Fällen könne das Organ selbst Urheber des Rechtsakts mit allgemeiner Geltung sein – wie das hier der Fall sei –, und sie könne somit eventuelle Konsequenzen aus einer Einrede der Rechtswidrigkeit ziehen, die zur Unterstützung einer Beschwerde geltend gemacht werde.
Es handelt sich jedoch in diesem Fall nicht um eine von den Verträgen oder einem Rechtsakt des Sekundärrechts übertragene Befugnis, sondern um eine Möglichkeit, die das Organ für sich in Anspruch nehmen kann.
Das Organ könnte zwar gegebenenfalls den Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, dessen Urheber es ist, zurücknehmen; eine solche Rücknahme bringt jedoch keine Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts mit sich, eine Feststellung, die nur der Richter treffen kann.
Außerdem unterscheiden sich die Wirkungen der Rücknahme eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung durch ein Organ, sofern es der Urheber ist, von denjenigen, die sich aus einer Feststellung der Rechtswidrigkeit durch den Unionsrichter ergeben: Da die Rücknahme eines Rechtsakts Rückwirkung entfaltet, entzieht sie jedem auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsakt, einschließlich der Rechtsakte, gegen die keine Klage erhoben wurde, die Rechtsgrundlage, während die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit, da sie nicht
erga omnes
wirkt, zur Rechtswidrigkeit der individuellen Entscheidung führt, den Rechtsakt mit allgemeiner Geltung indessen in der Rechtsordnung bestehen lässt, ohne die Rechtmäßigkeit der anderen auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsakte, die nicht innerhalb der Klagefrist angefochten wurden, zu beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Februar 1974, Kortner u. a./Rat u. a.,
15/73 bis 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 bis 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 und 135/73 bis 137/73
,
EU:C:1974:16
, Rn.
und
.
Eine eventuelle Aufhebung eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung – oder die Möglichkeit, dass ein Organ die Rücknahme eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung, dessen Urheber es ist, mit der Aufrechterhaltung eines Teils ihrer Wirkungen verknüpft (Urteil vom 23. November 1999, Portugal/Kommission,
C‑89/96
,
EU:C:1999:573
, Rn.
bis
) – wirkt
ex nunc
und berührt somit nicht die Rechtmäßigkeit einer individuellen, auf der Grundlage dieses Rechtsakts mit allgemeiner Geltung erlassenen und angefochtenen Entscheidung (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 1995, Exporteurs in Levende Varkens u. a./Kommission,
T‑481/93 und T‑484/93
,
EU:T:1995:209
, Rn.
).
Mit anderen Worten, das Organ kann zwar einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, dessen Urheber es ist, zurücknehmen oder aufheben, wenn es der Ansicht ist, dass dieser Rechtsakt rechtswidrig ist, aber eine solche Rücknahme oder eine solche Aufhebung kommt nicht der Feststellung der Rechtswidrigkeit oder den sich daraus ergebenden Wirkungen gleich, die allein der Richter gemäß Art. 277 AEUV bewirken kann.
Unter solchen Voraussetzungen steht das formale Erfordernis, im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens das Organ über eine Einrede der Rechtswidrigkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung zur Vermeidung einer späteren Unzulässigkeit dieser Einrede vor dem Unionsrichter zu informieren, obwohl die Reaktionsmöglichkeit dieses Organ – sofern es Urheber dieses Rechtsakts ist – auf diese Einrede nicht einer Feststellung der Rechtswidrigkeit durch den Unionsrichter gleichkommt, im Widerspruch zur Systematik und zur Ratio der Einrede der Rechtswidrigkeit.
Diese Beurteilung wird durch die Argumente, die die EZB zur Stützung des ersten Teils ihres zweiten Rechtsmittelgrundes vorträgt, nicht in Frage gestellt.
Die EZB, unterstützt von der Kommission, macht im Wesentlichen geltend, das Gericht für den öffentlichen Dienst habe dadurch, dass es eingeräumt habe, dass der Bedienstete vor dem Unionsgericht erstmals eine Einrede der Rechtswidrigkeit erheben kann, abweichend vom Grundsatz der Übereinstimmung den Zweck des Vorverfahrens nicht beachtet, der darauf gerichtet sei, eine einvernehmliche Beilegung des Streits zwischen dem Bediensteten und dem Organ, dem er angehöre, zu finden.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nach ständiger Rechtsprechung bedeutet, dass alle dem Unionsrecht Unterworfenen verpflichtet sind, die volle Wirksamkeit dieser Rechtsakte anzuerkennen, solange nicht von einem zuständigen Gericht ihre Rechtswidrigkeit festgestellt worden ist (siehe oben, Rn. 48).
Dieser Grundsatz kann aber ohne eine gerichtliche Entscheidung über die Nichtanwendbarkeit des Rechtsakts mit allgemeiner Geltung nicht von einem Organ mit der Begründung einer einvernehmlichen Streitbeilegung zwischen ihm und einem seiner Bediensteten in Frage gestellt werden.
Das Gericht für den öffentlichen Dienst hat folglich rechtsfehlerfrei aus den in den Rn. 42 und 45 bis 47 des angefochtenen Urteils angeführten Gründen die Zulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit anerkannt.
Somit sind außer dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes der dritte und der vierte Teil des zweiten von der EZB geltend gemachten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen, in denen sie zum einen geltend gemacht hat, das Gericht für den öffentlichen Dienst habe unzutreffend festgestellt, dass die Verwaltung keine andere Wahl gehabt habe, als eine Regel mit allgemeiner Geltung anzuwenden, auch wenn sie diese für rechtswidrig gehalten habe, und es habe nicht die besondere Situation der EZB berücksichtigt, die in diesem Fall auch Urheberin der für die Mitarbeiter geltenden Vorschriften sei (dritter Teil), und zum anderen, dass es den Grundsatz der Rechtssicherheit falsch ausgelegt habe (vierter Teil).
Aus denselben Gründen ist auch der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen, in dem die EZB vorträgt, die Ansicht des Gerichts für den öffentlichen Dienst, dass eine Einrede der Rechtswidrigkeit im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nicht ihre volle Wirksamkeit entfalten könne, sei unzutreffend gewesen.
Insoweit kann keine zur Stützung dieses ersten Teils des dritten Rechtsmittelgrundes vorgetragene Rüge durchgreifen.
Erstens ist die EZB der Ansicht, der Schutz eines Rechtsbürgers vor der Anwendung einer rechtswidrigen Maßnahme verhindere nicht, dass Zulässigkeitskriterien aufgestellt würden, um eine Einrede der Rechtswidrigkeit wirksam zu erheben.
Nach ständiger Rechtsprechung zielt Art. 47 der Charta eindeutig nicht darauf ab, das in den Verträgen vorgesehene Rechtsschutzsystem und insbesondere die Bestimmungen über die Zulässigkeit direkter Klagen bei den Gerichten der Union zu ändern (Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, Rn.
, und Beschluss vom 29. April 2015, von Storch u. a./EZB,
C‑64/14 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2015:300
, Rn.
).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem Bediensteten und einem Organ eine Einrede der Rechtswidrigkeit nur erhoben werden kann, wenn mehrere Zulässigkeitsvoraussetzungen beachtet werden: Da es sich um einen inzidenten Rechtsbehelf handelt, ist Voraussetzung, dass eine Klage in der Hauptsache eingereicht wurde, dass sie gegen eine den Beamten beschwerende Entscheidung gerichtet ist, dass diese Klage zulässig ist, dass der Bedienstete keine Möglichkeit hatte, die Nichtigerklärung des Rechtsakts mit allgemeiner Geltung, der als Rechtsgrundlage der ihn beschwerenden Entscheidung diente, zu beantragen, und dass ein ausreichender Zusammenhang zwischen dem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung und der angefochtenen individuellen Entscheidung besteht.
Jedoch führen die Systematik der rechtlichen Regelung der Einrede der Rechtswidrigkeit und insbesondere die Erwägungen im Zusammenhang damit, dass nur ein Gericht die Nichtanwendbarkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung feststellen kann, zu der Schlussfolgerung, dass ihre vorherige Erhebung im Beschwerdeverfahren keine zusätzliche Zulässigkeitsvoraussetzung darstellen kann.
Zweitens trägt die EZB vor, die Tatsache, dass eine Rechtswidrigkeitseinrede nur inzident erhoben werden könne, habe nicht zur Folge, dass eine solche Einrede nicht im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens erhoben werden könne.
Zwar führt der inzidente Charakter der Rechtswidrigkeitseinrede nicht dazu, dass eine solche Einrede im Beschwerdeverfahren nicht erhoben werden könnte. Dass ein Bediensteter berechtigt ist, eine solche Einrede im Beschwerdeverfahren zu erheben, führt jedoch nicht zu einer dahin gehenden Pflicht, deren Verletzung die spätere Unzulässigkeit eines solchen Klagegrundes vor dem Unionsrichter zur Folge hätte.
Drittens macht die EZB geltend, es sei wichtig, dass die Verwaltung bereits im vorgerichtlichen Verfahren über eine eventuelle Rechtswidrigkeit einer Vorschrift mit allgemeiner Geltung informiert werde, um ihre Verteidigungs- und Klagerechte gegebenenfalls auf der Grundlage einer korrekten Rechtsgrundlage nicht nur im Hinblick auf den Bediensteten, der eine Beschwerde eingereicht habe, sondern im Hinblick auf alle Mitarbeiter sicherzustellen.
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Wahrung der Verteidigungsrechte in einem Verfahren, das zu einer den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen kann, ein fundamentaler Grundsatz des Unionsrechts und muss auch dann sichergestellt werden, wenn es keine einschlägigen Verfahrensregeln gibt. Dieser Grundsatz gebietet es, dass der Betroffene in die Lage versetzt wird, zu den Umständen sachgerecht Stellung zu nehmen, auf die in der zu erlassenden Maßnahme zu seinen Lasten abgestellt werden könnte (vgl. Beschluss vom 12. Mai 2010, CPEM/Kommission,
C‑350/09 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2010:267
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des evolutiven Charakters des Vorverfahrens die Ausarbeitung der Maßnahme, mit der der endgültige Standpunkt des Organs festgelegt wird, mit der Beantwortung der Beschwerde des Bediensteten durch die Anstellungsbehörde endet (Urteil vom 21. Mai 2014, Mocová/Kommission,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, Rn.
).
Daher ist festzustellen, dass sich das Organ im Rahmen des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nicht auf Verteidigungsrechte berufen kann, da es der Urheber und nicht der Adressat der den Bediensteten möglicherweise beschwerenden Maßnahme ist.
Im Übrigen stellt die EZB nicht in Abrede, dass ihre Verteidigungsrechte im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens, in dem sie alle ihr zweckmäßig erscheinenden Argumente vortragen kann, wenn ihr zur Stützung einer Klage eine Einrede der Rechtswidrigkeit entgegengehalten wird, in vollem Umfang gewahrt sind.
Die in den Rn. 59 und 60 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründe führen außerdem dazu, den zweiten Teil der zur Stützung dieser Rüge von der EZB vorgetragenen Argumente und somit diese Rüge insgesamt sowie den zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gerügt wird, zurückzuweisen.
Das Vorbringen der EZB zur Stützung des zweiten Teils ihres zweiten Rechtsmittelgrundes betreffend die Verletzung ihrer Verteidigungsrechte ist ebenfalls zurückzuweisen.
Da die in den Rn. 42 und 45 bis 47 des angefochtenen Urteils aufgeführten Gründe ausreichen, um die Zulässigkeit einer erstmals vor dem Gericht für den öffentlichen Dienst erhobenen Rechtswidrigkeitseinrede in Abweichung vom Grundsatz der Übereinstimmung zu begründen, gehen die anderen Argumente der EZB zur Stützung ihres Vorbringens ins Leere, nämlich – erstens – ihres ersten Rechtsmittelgrundes, betreffend eine fehlerhafte Fortschreibung des Urteils vom 15. September 2011, Koninklijke Grolsch/Kommission (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
) durch das Gericht für den öffentlichen Dienst auf das Personal betreffende Rechtsstreitigkeiten, da diese beiden Arten von Streitigkeiten verschieden seien und diese Fortschreibung zu einer falschen Auslegung der Bedeutung des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Licht von Art. 47 der Charta führe (erster Teil), und zum anderen einen Begründungsmangel (zweiter Teil), – zweitens – des ersten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes, in dem die EZB vorträgt, das Gericht für den öffentlichen Dienst habe den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz falsch ausgelegt, da es u. a. im Wesentlichen der Ansicht gewesen sei, dass die Unzulässigkeit der Rechtswidrigkeitseinrede im Klageverfahren vor dem Unionsrichter eine unverhältnismäßige Sanktion für den betroffenen Mitarbeiter darstelle, und – drittens – des zweiten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes, betreffend die Nichtberücksichtigung bestimmter erheblicher Umstände der vorliegenden Rechtssache durch das Gericht für den öffentlichen Dienst, nämlich dass Frau Cerafogli bereits im Vorverfahren einen Rechtsberater als Vertreter gehabt habe (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 2. Juni 1994, de Compte/Parlament,
C‑326/91 P
,
EU:C:1994:218
, Rn.
, und vom 29. April 2004, Kommission/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, Rn.
).
Somit ist das Ergebnis zu billigen, zu dem das Gericht für den öffentlichen Dienst gekommen ist, indem es eine Einrede der Rechtswidrigkeit, die erstmals vor dem Unionsgericht erhoben wurde, abweichend vom Grundsatz der Übereinstimmung als zulässig angesehen hat.
Das Rechtsmittel ist daher zurückzuweisen.
Kosten
Nach Art. 211 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet das Gericht über die Kosten, wenn das Rechtsmittel zurückgewiesen wird.
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß deren Art. 211 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die EZB unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag von Frau Cerafogli die Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß deren Art. 211 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Rechtsmittelkammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2.
Die Europäische Zentralbank (EZB) trägt ihre eigenen Kosten sowie diejenigen von Frau Maria Concetta Cerafogli.

3.
Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.

Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 27. Oktober 2016.
Unterschriften
(
)	? Verfahrenssprache: Englisch.