CELEX: 62017CJ0461
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Richtlijn 92/43/EEG
Instandhouding van de natuurlijke habitats
Instandhouding van de wilde flora en fauna
Wegenbouwproject
Passende milieueffectbeoordeling
Omvang van de motiveringsplicht
Richtlijn 2011/92/EU
Effectbeoordeling van bepaalde projecten
Bijlage IV, punt 3
Artikel 5, lid 3, onder d)
Reikwijdte van het begrip voornaamste alternatieven

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
; hierna: „habitatrichtlijn”) en van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 2012, L 26, blz. 1
; hierna: „MEB-richtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Brian Holohan, Richard en Noric Guilfoyle en Liam Donegan, enerzijds, en An Bord Pleanála (agentschap voor ruimtelijke ordening, Ierland; hierna: „agentschap”), anderzijds, over de vergunning voor een voorgenomen verlenging van de noordelijke rondweg rond Kilkenny (Ierland) (hierna: „wegenbouwproject”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Habitatrichtlijn
De eerste en de derde overweging van de habitatrichtlijn luiden als volgt:
„[...] behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, [is] een wezenlijk doel van algemeen belang [...] waarnaar de Gemeenschap overeenkomstig artikel [191 VWEU] streeft;
[...]
[...] deze richtlijn [draagt bij] tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen; [...] het behoud van deze biologische diversiteit [kan] in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten [...] vereisen”.
Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
e)
staat van instandhouding van een natuurlijke habitat
: de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De ‚staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
–
het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en
–
de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, [...]
[...]
[...]
k)
gebied van communautair belang
: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.
[...]
l)
speciale beschermingszone
: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
[...]”
Artikel 2 van deze richtlijn luidt:
„1.   Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
2.   De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3.   In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
Artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
[...]”
Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.   Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.   Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
Overeenkomstig artikel 7 van de habitatrichtlijn zijn de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van toepassing op de speciale beschermingszones (hierna: „SBZ’s”) in de zin van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (
PB 2010, L 20, blz. 7
; hierna: „vogelrichtlijn”).
Vogelrichtlijn
Artikel 4, lid 1, vierde alinea, van de vogelrichtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als [SBZ’s] aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.”
MEB-richtlijn
Artikel 1 van de MEB-richtlijn bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2.   In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
‚project’:
–
de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
–
andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten;
b)
‚opdrachtgever’: de aanvrager van een vergunning voor een particulier project of de overheidsinstantie die het initiatief tot een project neemt;
c)
‚vergunning’: het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren;
d)
‚publiek’: één of meer natuurlijke personen of rechtspersonen en, in overeenstemming met de nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;
e)
‚betrokken publiek’: het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures. Voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en voldoen aan de eisen van nationaal recht, geacht belanghebbende te zijn;
f)
‚bevoegde instantie’ of ‚bevoegde instanties’: de instantie of instanties die de lidstaten aanwijzen om de taken uit te voeren, die uit deze richtlijn voortvloeien.
[...]”
Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
Artikel 3 van deze richtlijn luidt:
„Bij de milieueffectbeoordeling worden de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 12 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren:
a)
mens, dier en plant;
b)
bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
c)
materiële goederen en het culturele erfgoed;
d)
de samenhang tussen de onder a), b) en c) genoemde factoren.”
Artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn bepaalt:
„Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.”
Artikel 5 van de richtlijn luidt:
„1.   Bij projecten die krachtens artikel 4 moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig dit artikel en artikelen 6 tot en met 10, treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever in passende vorm de in bijlage IV bedoelde informatie verstrekt, voor zover:
a)
de lidstaten deze informatie van belang achten in een bepaald stadium van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een bepaald project of projecttype en van de milieuaspecten die hierdoor kunnen worden beïnvloed;
b)
de lidstaten, onder meer op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden, menen dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd dat hij die informatie verzamelt.
[...]
3.   De informatie die de opdrachtgever overeenkomstig lid 1 moet verstrekken, moet ten minste het volgende bevatten:
[...]
c)
de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen;
d)
een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten;
[...]”
Bijlage IV bij die richtlijn, „Informatie overeenkomstig artikel 5, lid 1”, bepaalt in punt 3:
„Een beschrijving van de waarschijnlijk aanmerkelijke milieueffecten van het voorgenomen project op met name: de bevolking, fauna en flora, bodem, water, lucht, de klimatologische factoren, materiële goederen, met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed, het landschap en de onderlinge relatie tussen genoemde factoren.”
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van richtlijn 2011/92 (
PB 2014, L 124, blz. 1
) bepaalt:
„Projecten vallen onder de in artikel 3 en de artikelen 5 tot en met 11 van [de MEB-richtlijn] bedoelde verplichtingen zoals die vóór hun wijziging bij deze richtlijn golden, indien vóór 16 mei 2017:
a)
de procedure inzake het in artikel 5, lid 2, van [de MEB-richtlijn] bedoelde advies ingeleid was, of
b)
de in artikel 5, lid 1, van [de MEB-richtlijn] bedoelde informatie verstrekt was.”
Iers recht
Section 177V, lid 1, van deel XAB van de Planning and Development Act 2000 (wet van 2000 op de ruimtelijke ordening en ontwikkeling) bepaalt:
„Een passende beoordeling in overeenstemming met dit onderdeel omvat de in artikel 6, lid 3, van de [habitatrichtlijn] bedoelde beoordeling door de bevoegde instantie over de vraag of een ontwerpbestemmingsplan of een voorgenomen project de natuurlijke kenmerken van een gebied van de [Europese] Unie kan aantasten, en een passende beoordeling wordt verricht door de bevoegde instantie, steeds wanneer deze instantie krachtens Section 177U, lid 4, vaststelt dat een passende beoordeling nodig is voordat [...] een vergunning voor het voorgenomen project wordt verleend”.
Lid 2 van Section 177V bepaalt:
„Bij de in lid 1 genoemde passende beoordeling neemt de bevoegde instantie de volgende elementen in overweging: a) de Natura impact report of de Natura impact statement, naargelang het geval; b) alle aanvullende informatie over dat verslag of die verklaring; c) in voorkomend geval, alle aanvullende informatie waarom door de autoriteit is verzocht en die door de verzoeker is verstrekt over de Natura impact statement; d) alle aanvullende informatie die op haar verzoek is verstrekt aan de bevoegde instantie in verband met een Natura impact report; e) alle informatie of adviezen die de bevoegde instantie heeft ingewonnen; f) in voorkomend geval, alle schriftelijke opmerkingen die aan de bevoegde instantie zijn gericht over de aanvraag van een vergunning voor het voorgenomen project; g) alle andere relevante informatie.”
Section 217B van de Planning and Development Act 2000 verleent het agentschap toestemming de wegenbouwautoriteiten om aanvullende informatie te verzoeken en hun te verzoeken nauwomschreven wijzigingen aan te brengen in het voorgenomen wegenbouwproject.
Section 50 van de Roads Act 1993 (wegenwet van 1993) bepaalt:
„(2)
Een milieueffectverklaring bevat de volgende specifieke informatie:
[...]
d)
een schets van de voornaamste alternatieven die de betrokken wegenautoriteit heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor haar keuze, met inachtneming van de milieueffecten [...]”.
In overeenstemming met Section 50, lid 5, van deze wet moet op verzoek van de opdrachtgever een advies over de reikwijdte van de beoordeling worden verstrekt, dat wil zeggen een schriftelijk advies over de informatie die moet worden opgenomen in deze milieueffectverklaring.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoekers in het hoofdgeding verzoeken om een beschikking tot nietigverklaring van het besluit van het agentschap van 11 juli 2014 waarbij aan de Kilkenny County Council (raad van het graafschap Kilkenny, Ierland) een vergunning is verstrekt voor een wegenbouwproject. Dit project omvat de aanleg van een ongeveer 1,5 km lang traject van een eenbaansweg, de aanleg van een rotonde en de aanpassing van een andere rotonde, de aanleg van een voetpad en een fietspad langs de stad en diverse andere werkzaamheden.
De voorgestelde route loopt door twee Natura 2000-gebieden: de SBZ van de rivier de Nore, aangewezen door Ierland uit hoofde van de vogelrichtlijn, en het gebied van communautair belang (hierna: „GCB”) van de rivieren de Barrow en de Nore, sinds 2004 aangewezen als GCB uit hoofde van de habitatrichtlijn.
Verzoekers in het hoofdgeding voeren in wezen aan, ten eerste, dat het agentschap een fout heeft gemaakt door de gevolgen voor het milieu van de voornaamste bestudeerde alternatieven niet te onderzoeken; ten tweede, dat de beweerdelijk uitgevoerde passende beoordeling ontoereikend was, en, ten derde, dat de verwerende partij een fout heeft gemaakt door het wegenbouwproject en de Natura Impact Statement (milieueffectverklaring voor Natura 2000-gebieden; hierna: „NIS”) van de Kilkenny County Council goed te keuren, aangezien de Kilkenny County Council de ecologische onderzoeken die aan deze goedkeuring moeten voorafgaan, niet had verricht.
De verwijzende rechter geeft aan dat de opdrachtgever, de Kilkenny County Council, de NIS voor het wegenbouwproject in mei 2013 heeft opgesteld. Volgens deze rechter worden in deze NIS, die gebaseerd was op een document van de National Parks and Wildlife Service (dienst nationale parken en wilde flora en fauna van het ministerie van Milieubeheer, Nationaal Erfgoed en Lokaal Bestuur, Ierland) van 19 juli 2011 over de doelstellingen voor de instandhouding en de te verwezenlijken doelstellingen voor de toekenning van de status van speciale beschermingszone, de gevolgen voor andere soorten dan die waarvoor het gebied van de rivieren de Barrow en de Nore is opgenomen, niet volledig geanalyseerd en de gevolgen voor de beschermde soorten of de habitats buiten de grenzen van de betrokken gebieden niet behandeld.
In december 2013 heeft de opdrachtgever tevens een milieueffectverklaring (hierna: „MEV”) opgesteld en op 16 december 2013 heeft hij bij het agentschap een aanvraag voor een vergunning voor het wegenbouwproject ingediend.
Na verzet en een hoorzitting in april 2014 is in juni 2014 een inspectieverslag over deze aanvraag gepubliceerd. In zijn verslag heeft de inspecteur geconcludeerd dat de informatie in de aanvraag, in de MEV en in de NIS niet toereikend was en dat belangrijke nadere informatie was vereist. De inspecteur heeft gevraagd om uitvoerigere informatie over met name de fase van de aanleg, een wetenschappelijk basisonderzoek, schaaltekeningen waarop de locatie of de mogelijke locatie van beschermde soorten of habitats was aangegeven en aanvullende informatie over de optie van een brug over de riviervlakte. Ondanks dat verslag van de inspecteur heeft de bevoegde instantie in juli 2014 besloten een vergunning te verlenen voor het wegenbouwproject.
Volgens de verwijzende rechter gaat de MEV niet nader in op de optie van de brug over de riviervlakte omdat deze optie door de Kilkenny County Council „in een vroeg stadium” terzijde is geschoven ten gunste van een „financieel voordeligere oplossing”. Daarnaast worden in de MEV niet uitdrukkelijk de gevolgen van het project voor alle geïdentificeerde soorten geanalyseerd.
Daarop heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Heeft [de habitatrichtlijn] tot gevolg dat in een Natura Impact Statement alle habitats en soorten waarvoor het gebied als Natura 2000-gebied is aangewezen, moeten worden vermeld?
2)
Is het volgens [de habitatrichtlijn] vereist dat de potentiële gevolgen voor alle soorten die bijdragen aan en deel uitmaken van een beschermde habitat, in een Natura Impact Statement vermeld en besproken worden, en niet alleen de gevolgen voor beschermde soorten?
3)
Heeft [de habitatrichtlijn] tot gevolg dat een Natura Impact Statement uitdrukkelijk moet ingaan op de gevolgen die het voorgenomen project heeft zowel voor beschermde soorten en habitats binnen de speciale beschermingszone als voor soorten en habitats buiten dit gebied?
4)
Heeft [de MEB-richtlijn], zoals gewijzigd, tot gevolg dat een milieueffectverklaring uitdrukkelijk moet ingaan op de vraag of het voorgenomen project aanzienlijke effecten heeft op de in deze verklaring vermelde soorten?
5)
Valt een alternatief dat de opdrachtgever in de milieueffectbeoordeling in overweging genomen en besproken heeft en/of waarvoor sommige belanghebbenden hebben gepleit en/of dat de bevoegde instantie in overweging heeft genomen, onder de ‚voornaamste alternatieven’ in de zin van artikel 5, lid 3, onder d), van [de MEB-richtlijn], zoals gewijzigd, zelfs indien de opdrachtgever dit alternatief in een vroeg stadium heeft verworpen?
6)
Heeft [de MEB-richtlijn] tot gevolg dat een milieueffectbeoordeling voldoende informatie moet bevatten over de milieueffecten van alle alternatieven om de vanuit milieuoogpunt beschouwde wenselijkheid van de verschillende alternatieven te kunnen vergelijken, en/of dat in de milieueffectverklaring expliciet moet worden aangegeven hoe de milieueffecten van de alternatieven in aanmerking zijn genomen?
7)
Is het voorschrift in artikel 5, lid 3, onder d), van [de MEB-richtlijn], zoals gewijzigd, volgens hetwelk de opdrachtgever zijn keuze ‚met inachtneming van de milieueffecten’ moet hebben gemotiveerd, alleen van toepassing op het gekozen alternatief of ook op de onderzochte voornaamste alternatieven, zodat de milieueffecten van deze alternatieven bestudeerd moeten worden?
8)
Is het in overeenstemming met de doelstellingen van [de habitatrichtlijn] dat over details van de bouwfase (zoals de bouwplaats en aanvoerroutes) pas een besluit wordt genomen nadat toestemming voor het project is verleend, en zo ja, mag een bevoegde instantie toestaan dat de opdrachtgever daarover eenzijdig in de context van welke toegekende projectvergunning ook een besluit neemt dat aan de bevoegde instantie alleen ter kennis moet worden gebracht en niet door haar hoeft te worden goedgekeurd?
9)
Moet een bevoegde instantie volgens [de habitatrichtlijn] documenteren in hoeverre in de aan haar overgelegde wetenschappelijke adviezen wordt bepleit nadere informatie te vergaren alvorens een project goed te keuren, en wel op zodanig gedetailleerde en duidelijke wijze dat elke twijfel over de betekenis en de gevolgen van een dergelijk advies wordt weggenomen?
10)
Is de bevoegde instantie volgens [de habitatrichtlijn] verplicht om te motiveren of gedetailleerd te motiveren waarom zij een conclusie van haar inspecteur heeft verworpen, waarin was aangegeven dat nadere informatie of wetenschappelijk onderzoek vereist was alvorens een project kon worden goedgekeurd?
11)
Moet een bevoegde instantie die een passende beoordeling maakt volgens [de habitatrichtlijn] een gedetailleerde en nauwkeurige onderbouwing van elk onderdeel van haar besluit verschaffen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Habitatrichtlijn
Vooraf moet eraan worden herinnerd dat artikel 6 van de habitatrichtlijn de lidstaten een reeks specifieke verplichtingen en procedures oplegt om, zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, van die richtlijn, de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van belang voor de Unie in een gunstige staat van instandhouding te behouden of, in voorkomend geval, te herstellen, met het oog op de verwezenlijking van het algemenere doel van deze richtlijn, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van milieubescherming in de krachtens deze richtlijn beschermde gebieden [arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Meer bepaald voorziet artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in een beoordelingsprocedure die is bedoeld om door middel van een voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, slechts toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten. Deze bepaling omvat dus twee fasen. In de eerste fase, bedoeld in de eerste volzin van artikel 6, lid 3, dienen de lidstaten een passende beoordeling te verrichten van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer het plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dit gebied heeft. De in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn bedoelde tweede fase, die volgt op die passende beoordeling, stelt voor de toestemming voor een dergelijk plan of project als voorwaarde dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast (zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a.,
C‑387/15 en C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Eerste drie vragen
Met zijn eerste drie vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat in een „passende beoordeling”, ten eerste, alle habitattypen en soorten moeten worden vastgesteld waarvoor een gebied wordt beschermd en, ten tweede, de gevolgen van het voorgestelde project moeten worden geïdentificeerd en onderzocht zowel voor de soorten in dat gebied waarvoor het niet is opgenomen als voor de habitattypen en soorten buiten dat gebied.
Ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn brengt een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied mee dat alle aspecten van dat plan of project die op zichzelf of samen met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen vóór goedkeuring van dit plan of project, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven slechts toestemming voor een activiteit in het beschermde gebied wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat deze activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Dat is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken (arrest van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De overeenkomstig deze bepaling verrichte beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied wegnemen (arrest van 25 juli 2018, Grace en Sweetman,
C‑164/17
,
EU:C:2018:593
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied als natuurlijke habitat in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn is geen sprake indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen het duurzame behoud impliceert van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen [arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In het licht van deze instandhoudingsdoelstellingen moet de omvang worden bepaald van de verplichting om een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een gebied.
Aangezien alle aspecten moeten worden geïnventariseerd die deze doelstellingen in gevaar kunnen brengen en de beoordeling volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten, zoals in de punten 33 en 34 van dit arrest is opgemerkt, moet ervan uit worden gegaan dat alle habitats en soorten waarvoor het gebied is beschermd, moeten worden vastgesteld. Wanneer immers bepaalde habitattypen of soorten waarvoor het gebied is opgenomen, in die beoordeling niet worden vermeld, zou niet worden voldaan aan deze vereisten en zou die beoordeling niet elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied, zoals de advocaat-generaal in punt 31 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt (zie in die zin arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, punt
).
Aangezien uit de beoordeling ondubbelzinnig naar voren moet komen waarom de beschermde habitattypen en soorten niet worden aangetast, kan mogelijk worden volstaan met de vaststelling dat in de delen van het beschermde gebied waarop het project betrekking heeft, slechts bepaalde beschermde habitattypen en soorten voorkomen en dat andere habitattypen en soorten die in het gebied in kwestie bescherming genieten, niet worden aangetast, zoals de advocaat-generaal in punt 30 van haar conclusie heeft opgemerkt.
Voor andere habitattypen of soorten die in het gebied voorkomen maar waarvoor het gebied niet is opgenomen, en voor habitattypen en soorten buiten dat gebied vloeit uit de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voort dat „elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar [...] significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied” onder de daarin vervatte regeling voor de bescherming van het milieu valt. Zoals de advocaat-generaal in de punten 43 en 48 van haar conclusie heeft opgemerkt, brengt de instandhoudingsdoelstelling van de habitatrichtlijn, die in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering is geroepen, mee dat typische habitats of soorten in de passende beoordeling moeten worden opgenomen wanneer zij noodzakelijk zijn voor de instandhouding van habitats en soorten waarvoor het beschermde gebied is aangewezen.
Gelet op een en ander moet op de eerste drie vragen worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat in een „passende beoordeling”, ten eerste, alle habitattypen en soorten moeten worden vastgesteld waarvoor een gebied wordt beschermd en, ten tweede, de gevolgen van het voorgestelde project moeten worden geïnventariseerd en onderzocht zowel voor de soorten in dat gebied waarvoor het niet is opgenomen als voor de habitattypen en soorten buiten dat gebied, op voorwaarde dat deze effecten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied kunnen aantasten.
Achtste vraag
Met zijn achtste vraag, die als tweede moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde instantie krachtens deze bepaling een vergunning kan verlenen voor een plan of een project waarbij bepaalde aspecten voor de fase van de aanleg, zoals de locatie van de bouwplaats en de aanvoerwegen, bij een later besluit worden vastgesteld, en zo ja, of deze aspecten in dat latere stadium eenzijdig kunnen worden bepaald door de opdrachtgever en deze instantie daarvan enkel in kennis hoeft te worden gesteld.
Uit artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn blijkt dat de nationale bevoegde instanties pas toestemming verlenen voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, maar voor dit gebied significante gevolgen kan hebben, nadat zij door middel van een passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
Volgens de in de punten 33 en 34 van dit arrest aangehaalde rechtspraak houdt een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied ten eerste in dat voor de goedkeuring van dat plan of dat project alle aspecten ervan worden geïnventariseerd die de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen. Ten tweede kan een dergelijke beoordeling niet als passend worden beschouwd als zij leemten vertoont en geen volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of het project voor dat gebied wegnemen. Ten derde moeten op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd.
Overeenkomstig de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn rusten dergelijke verplichtingen niet op de opdrachtgever, zelfs niet als dat een overheidsinstantie is, zoals in casu, maar op de bevoegde instantie, dat wil zeggen de instantie die de lidstaten aanwijzen om de taken uit te voeren die uit deze richtlijn voortvloeien.
Daaruit volgt dat deze bepaling vereist dat de bevoegde instantie vóór verlening van de vergunning alle aspecten van een plan of project vaststelt en beoordeelt die de instandhoudingsdoelstellingen van het beschermde gebied in gevaar kunnen brengen.
Zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 56 en 57 van haar conclusie, mogen enkel aspecten ten aanzien waarvan er geen enkele wetenschappelijke twijfel bestaat dat zij geen gevolgen zullen hebben voor het gebied in kwestie, geheel aan een latere beslissing van de opdrachtgever worden overgelaten.
Gelet op het voorgaande moet op de achtste vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde instantie krachtens deze bepaling enkel een vergunning mag verlenen voor een plan of een project waarvan bepaalde aspecten voor de fase van de aanleg, zoals de locatie van de bouwplaats en de aanvoerwegen, bij een later besluit door de opdrachtgever kunnen worden vastgesteld, als vaststaat dat bij de vergunning voldoende strikte voorwaarden worden gesteld die waarborgen dat deze aspecten de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten.
Negende tot en met elfde vraag
Met zijn negende tot en met elfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een „passende beoordeling”, wanneer de bevoegde instantie de conclusies verwerpt van een wetenschappelijk advies waarin wordt bepleit nadere informatie te vergaren, een uitdrukkelijke en gedetailleerde motivering moet bevatten op basis waarvan de zekerheid kan worden verkregen dat er, ondanks dat advies, geen enkele wetenschappelijke twijfel bestaat over de milieueffecten van de geplande werkzaamheden voor het gebied waarop die conclusies betrekking hebben.
Uit de rechtspraak van het Hof over artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, zoals samengevat in punt 43 van dit arrest, blijkt met name dat een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied wegnemen.
Bij gebreke van dergelijke conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de toereikendheid van de beschikbare informatie kunnen wegnemen, kan de beoordeling niet worden beschouwd als „passend” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
In omstandigheden als in het hoofdgeding brengt dit vereiste mee dat de bevoegde instantie in staat is afdoende te onderbouwen op grond waarvan zij vóór verlening van de vergunning de zekerheid heeft verkregen, ondanks het advies van de inspecteur om aanvullende informatie te vergaren, dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de milieueffecten van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied is uitgesloten.
Gelet op het voorgaande moet op de negende tot en met elfde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een „passende beoordeling”, wanneer de bevoegde instantie de conclusies verwerpt van een wetenschappelijk advies waarin wordt bepleit nadere informatie te vergaren, een uitdrukkelijke en gedetailleerde motivering moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied kan wegnemen.
MEB-richtlijn
Hoewel het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op de wijzigingen die zijn aangebracht bij richtlijn 2014/52, is het van belang te vermelden dat deze wijzigingen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze richtlijn enkel van toepassing zijn als bepaalde procedurele stappen na 16 mei 2017 zijn verricht.
In het hoofdgeding is het bestreden besluit op 11 juli 2014 vastgesteld.
Daaruit volgt dat de vragen over de MEB-richtlijn moeten worden beantwoord in het licht van de oorspronkelijke versie van deze richtlijn.
Vierde vraag
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 5, leden 1 en 3, van de MEB-richtlijn en bijlage IV daarbij aldus moeten worden uitgelegd dat zij de opdrachtgever verplichten informatie te verstrekken waarin uitdrukkelijk de potentieel aanzienlijke gevolgen worden behandeld voor alle soorten die zijn geïdentificeerd in de krachtens deze bepalingen verstrekte verklaring.
Volgens artikel 5, lid 1, van de MEB-richtlijn verstrekt de opdrachtgever de in bijlage IV bij die richtlijn bedoelde informatie. In punt 3 van die bijlage is in dat verband bepaald dat onder de in artikel 5, lid 1, van de MEB-richtlijn bedoelde informatie „[e]en beschrijving van de waarschijnlijk aanmerkelijke milieueffecten van het voorgenomen project op met name: [...] fauna en flora [...] en de onderlinge relatie tussen genoemde factoren” is opgenomen. Artikel 5, lid 3, onder c), van deze richtlijn verplicht de opdrachtgever voorts „de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen” op te nemen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 84 en 85 van haar conclusie heeft opgemerkt, vloeit uit deze bepalingen voort dat deze verplichting zich niet uitstrekt tot alle effecten op alle aanwezige soorten, maar is beperkt tot aanzienlijke effecten. Het begrip aanzienlijke effecten moet worden uitgelegd in het licht van artikel 1, lid 1, en van artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn, waarin is bepaald dat de effecten moeten worden beoordeeld van projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben.
Gelet op het voorgaande moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 5, leden 1 en 3, van de MEB-richtlijn en bijlage IV daarbij aldus moeten worden uitgelegd dat zij de opdrachtgever verplichten informatie te verstrekken waarin uitdrukkelijk de aanzienlijke gevolgen van zijn project worden behandeld voor alle soorten die zijn geïnventariseerd in de krachtens deze bepalingen verstrekte verklaring.
Vijfde tot en met zevende vraag
Met zijn vijfde tot en met zevende vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de opdrachtgever informatie moet verstrekken over de milieueffecten van zowel de gekozen oplossing als de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht en de motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten, zelfs als een dergelijke alternatieve oplossing al in een vroeg stadium is verworpen.
Volgens artikel 3 van de MEB-richtlijn heeft deze richtlijn met name tot doel te bewerkstelligen dat de milieueffecten van projecten worden geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld.
Artikel 5 van de MEB-richtlijn bevat daarvoor een lijst van alle informatie, nader bepaald in bijlage IV, die de opdrachtgever in passende vorm aan de bevoegde autoriteiten moet verstrekken zodat zij de milieueffecten van het door hem voorgestelde project kunnen beoordelen.
Meer in het bijzonder schrijft artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn voor dat de opdrachtgever ten minste „een schets van de voornaamste alternatieven die [hij] heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten” moet verstrekken.
Uit deze bewoordingen blijkt uitdrukkelijk dat het aan de opdrachtgever is de bevoegde autoriteiten een schets te verstrekken van de voornaamste door hem onderzochte alternatieven, met de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten.
Ten eerste moet daartoe worden opgemerkt dat de MEB-richtlijn geen definitie van het in artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn genoemde begrip voornaamste alternatieven bevat. Met de advocaat-generaal in de punten 94 en 95 van haar conclusie moet echter worden overwogen dat het belang van deze alternatieven voor de milieueffecten van het project of voor het ontbreken ervan beslissend moet zijn voor de beoordeling welke alternatieven als de „voornaamste” moeten worden beschouwd. In dat verband is het tijdstip waarop een alternatieve oplossing door de opdrachtgever wordt verworpen, niet van belang.
Aangezien volgens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn enkel een schets van deze alternatieven hoeft te worden verstrekt, moet ervan worden uitgegaan dat deze bepaling er niet toe verplicht de effecten van de onderzochte voornaamste alternatieven even grondig te beoordelen als die van het gekozen project. Hoe het ook zij, deze bepaling vergt van de opdrachtgever dat hij zijn keuze onderbouwt, ten minste met betrekking tot de gevolgen ervan voor het milieu. De verplichting van de opdrachtgever om de voornaamste alternatieven te schetsen dient er namelijk met name toe zijn keuze te onderbouwen.
Dankzij deze verplichting van de opdrachtgever kan de bevoegde instantie naderhand een grondige milieueffectbeoordeling verrichten, waarbij de effecten op het milieu van het geselecteerde project overeenkomstig artikel 3 van de MEB-richtlijn op een passende manier worden vastgesteld, beschreven en geëvalueerd.
Tot slot moet de in deze bepaling bedoelde schets worden verstrekt voor alle voornaamste alternatieven die door de opdrachtgever zijn onderzocht, ongeacht of zij aanvankelijk door hem of door de bevoegde instantie in aanmerking waren genomen of dat zij door sommige belanghebbenden zijn bepleit.
Gelet op het voorgaande moet op de vijfde tot en met zevende vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de opdrachtgever informatie moet verstrekken over de milieueffecten van zowel de gekozen oplossing als de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht en de motieven voor zijn keuze, met inachtneming van ten minste de milieueffecten, zelfs als een dergelijke alternatieve oplossing al in een vroeg stadium is verworpen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat in een „passende beoordeling”, ten eerste, alle habitattypen en soorten moeten worden vastgesteld waarvoor een gebied wordt beschermd en, ten tweede, de gevolgen van het voorgestelde project moeten worden geïnventariseerd en onderzocht zowel voor de soorten in dat gebied waarvoor het niet is opgenomen als voor de habitattypen en soorten buiten dat gebied, op voorwaarde dat deze effecten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied kunnen aantasten.

2)
Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde instantie krachtens deze bepaling enkel een vergunning mag verlenen voor een plan of een project waarvan bepaalde aspecten voor de fase van de aanleg, zoals de locatie van de bouwplaats en de aanvoerwegen, bij een later besluit door de opdrachtgever kunnen worden vastgesteld, als vaststaat dat bij de vergunning voldoende strikte voorwaarden worden gesteld die waarborgen dat deze aspecten de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten.

3)
Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat een „passende beoordeling”, wanneer de bevoegde instantie de conclusies verwerpt van een wetenschappelijk advies waarin wordt bepleit nadere informatie te vergaren, een uitdrukkelijke en gedetailleerde motivering moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied kan wegnemen.

4)
Artikel 5, leden 1 en 3, van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten en bijlage IV daarbij moeten aldus worden uitgelegd dat zij de opdrachtgever verplichten informatie te verstrekken waarin uitdrukkelijk de aanzienlijke gevolgen van zijn project worden behandeld voor alle soorten die zijn geïnventariseerd in de krachtens deze bepalingen verstrekte verklaring.

5)
Artikel 5, lid 3, onder d), van richtlijn 2011/92 moet aldus worden uitgelegd dat de opdrachtgever informatie moet verstrekken over de milieueffecten van zowel de gekozen oplossing als de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht en de motieven voor zijn keuze, met inachtneming van ten minste de milieueffecten, zelfs als een dergelijke alternatieve oplossing al in een vroeg stadium is verworpen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.