CELEX: 62015CJ0304
Неизпълнение на задължения от държава членка
Директива 2001/80/ЕО
Член 4, параграф 3
Приложение VI, част А
Ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации
Прилагане
Електроцентрала Aberthaw

С исковата си молба Европейската комисия иска Съдът да установи, че като не е приложило правилно Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации (
ОВ L 309, 2001 г., стр. 1
, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 210) по отношение на електроцентралата Aberthaw (Обединено кралство, наричана по-нататък „централата Aberthaw“), Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия не е изпълнило задълженията, които има по силата на член 4, параграф 3 от тази директива във връзка с приложение VI, част А от нея.
Правна уредба
Директива 2001/80, която заменя Директива 88/609/ЕИО на Съвета от 24 ноември 1988 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации (
ОВ L 336, 1988 г., стр. 1
), е отменена, считано от 1 януари 2016 г., с Директива, 2010/75/EС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (
ОВ L 334, 2010 г., стр. 17
). Според член 1 от Директива 2001/80 тя се прилага „спрямо горивните инсталации, чиято номинална топлинна мощност е равна на или превишава 50 мегавата (MW), независимо от използвания вид гориво (твърдо, течно или газообразно)“.
Според съображения 4—6 от тази директива:
„(4)
Комисията публикува съобщение относно стратегията на Общността за борба с окислението, в която преразглеждането на Директива [88/609] бе определено като неотменима част от тази стратегия с дългосрочна цел да се намалят емисиите от серен двуокис и азотни окиси до такава степен, че да се намалят концентрациите до нива под критичните дози и прагове.
(5)
В съответствие с принципа на субсидиарността, предвиден в член 5 от Договора, целта за намаляване на окислителните емисии от големите горивни инсталации не може да бъде осъществена в достатъчна степен от държавите членки, ако те действат самостоятелно, и едно несъгласувано действие не гарантира постигането на поставената цел; предвид необходимостта от намаляване на окислителните емисии в цялата Общност, ще бъде по-ефикасно да се вземат мерки на общностно равнище.
(6)
Съществуващите големи горивни инсталации допринасят в значителна степен за емисиите на серен двуокис и азотни окиси в Общността и е необходимо тези емисии да бъдат намалени. Следователно е необходимо да се адаптира подходът към различните характеристики в сектора на големите горивни инсталации в държавите членки“.
Член 4 от посочената директива предвижда:
„1.   Без да се засяга член 17, държавите членки вземат съответните мерки, за да гарантират, че всяко разрешение за строеж или при липса на такава процедура — всяко разрешение за експлоатация на нова инсталация, което по становището на компетентните органи е предмет на молба за разрешение преди 27 ноември 2002 г. и при условие че инсталацията ще бъде въведена в експлоатация най-късно до 27 ноември 2003 г., съдържа условия, отнасящи се до спазването на пределните стойности на емисиите, определени в част А от приложения от III до VII за серния двуокис, азотните окиси и прахта.
[…]
3.   Без да се засягат Директива 96/61/ЕО [на Съвета от 24 септември 1996 г. относно комплексното предотвратяване и контрол на замърсяването (
ОВ L 257, 1996 г., стр. 26
] и Директива 96/62/ЕО на Съвета от 27 септември 1996 г. относно оценката и управлението на качеството на околния въздух [
ОВ L 296, 1996 г., стр. 55
], държавите членки намаляват значително емисиите до 1 януари 2008 г. най-късно,
или:
а)
като взимат съответните мерки, за да гарантират, че всяко разрешение за експлоатация на съществуващи инсталации съдържа условия, отнасящи се до спазването на пределните стойности на емисиите, определени в параграф 1; или
б)
като следят съществуващите инсталации да са подчинени на националната схема за намаляване на емисиите, посочена в параграф 6;
и когато е подходящо, като прилагат членове 5, 7 и 8.
[…]“.
Съгласно член 14 от същата директива:
„1.   По отношение на постоянните измервания, пределно допустимите стойности на емисиите, определени в част А от приложения от III до VII, се приемат за спазени, ако за часовете на експлоатация за една календарна година оценката на резултатите показва:
а)
че нито една средна стойност за календарен месец не превишава пределно допустимите стойности на емисиите; и
б)
що се отнася до:
[…]
ii)
азотните окиси: 95 % от всички средни стойности, отчетени за 48 часа, не превишават 110 % от пределно допустимите стойности на емисиите.
[…]“.
В таблица в приложение VI, част A от Директива 2001/80 са определени пределно допустимите стойности на емисиите на азотни окиси, приложими към новите и съществуващите инсталации, посочени в член 4, параграф 3 от тази директива, за различните видове горива. Пределно допустимата стойност за твърдите горива, използвани в инсталации с мощност над 500 MW е 500 милиграма азотни окиси на нормален кубичен метър (mg/Nm
).
В тази таблица обаче, също относно твърдите горива, се прави препращане към бележка под линия 3 (наричана по-нататък „бележка под линия 3“), която има следното съдържание:
„До 1 януари 2018 г. за инсталациите, които са работили през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г., и продължават да работят с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества, се прилага пределно допустима стойност от 1200 mg/Nm
“.
По силата на член 30, параграф 2, първа алинея от Директива 2010/75 нормите за допустими емисии на азотни окиси за инсталации, използващи твърди горива, са определени в точка 4, част 1 от приложение V към тази директива. От 1 януари 2016 г. тази норма е намалена на 200 mg/Nm
.
Процедура, предхождаща съдебното производство
На 29 май 2012 г. Комисията започва разследване „EU Pilot“ за съвместимостта на някои големи горивни инсталации, по-специално на електроцентрала Aberthaw, с изискванията на Директива 2001/80. Според информацията, с която разполага Комисията, въз основа на бележка под линия 3 тази инсталация се ползва от пределно допустима стойност на емисиите азотни окиси от 1200 mg/Nm
, по-висока от обикновено прилаганата спрямо този вид инсталации, използващи твърди горива, т.е. от пределно допустимата стойност от 500 mg/Nm
, посочена в таблицата в част А от приложение VI към тази директива. Според Комисията обаче за ползването на тази дерогация посочената бележка налага използваните горива да имат съдържание на летливи вещества (наричано по-нататък „СЛВ“) под 10 %. Поради това тази институция пита Обединеното кралство относно СЛВ на твърдите горива, използвани в централата Aberthaw в периода 2009—2011 г.
Обединеното кралство отговаря, че според него пределно допустимата стойност на емисиите азотни окиси, приложима спрямо централата Aberthaw, е 1200 mg/Nm
и трябва да се приеме, че тази пределно допустима стойност на емисиите е спазена например, ако 95 % от средните стойности, отчетени в период от 48 часа, не превишават 1320 mg/Nm
.
На 20 септември 2012 г. Комисията изпраща на Обединеното кралство допълнителни въпроси, за да прецени дали централата Aberthaw отговаря на условията относно СЛВ в бележка под линия 3. В отговора си тази държава членка уточнява, че средната стойност на СЛВ на въглищата, използвани в тази централа в периода 2008—2011 г., възлиза съответно на 12,81 %, на 11,75 %, на 12,89 % и на 11,39 %. Така според тази информация въпросните въглища имали СЛВ под 10 % само два пъти в периода 2008—2010 г. и пет пъти през 2011 г.
Тъй като в периода 2008—2011 г. включително използваните от централата Aberthaw горива не отговаряли на посоченото в бележка под линия 3 условие относно СЛВ, Комисията приема, че тази инсталация никога не е имала право да се ползва от предвидената в тази бележка дерогация и че от 1 януари 2008 г. по отношение на нея трябвало да се прилага пределна допустима стойност на емисиите азотни окиси от 500 mg/Nm
.
На 21 юни 2013 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Обединеното кралство, в което твърди, че то не е изпълнило задължението си, считано от 1 януари 2008 г., да се съобразява с член 4, параграф 3 от Директива 2001/80 във връзка с бележка под линия 3, тъй като за централата Aberthaw не били спазени изискванията за пределна допустима стойност на емисиите азотни окиси от 500 mg/Nm
, приложима за тази инсталация до 1 януари 2016 г.
В отговор на това официално уведомително писмо Обединеното кралство посочва, че според него дерогацията в бележка под линия 3 е предвидена в Директива 2001/80, за да се уреди случаят на централата Aberthaw, така че тази дерогация трябвало да се тълкува по-свободно, в смисъл че тя не зависи от условието съответната инсталация да е работила изключително с твърдо гориво със СЛВ под 10 %. Тази държава членка твърди също, че няма пряка връзка между летливостта на изгаряното от тази централа гориво и нивото на емисиите ѝ азотни окиси.
Тъй като отговорът на Обединеното кралство не убеждава Комисията, на 16 октомври 2014 г. на основание член 258, първа алинея ДФЕС тя изпраща на тази държава членка мотивирано становище.
В това мотивирано становище Комисията отново излага доводите си, че бележка под линия 3 въвежда дерогация от нормалните пределно допустими стойности, определени за инсталация с размерите на централата Aberthaw, и че тази централа превишава пределната допустима стойност на емисии на азотни окиси, приложима по силата на член 4, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/80 във връзка с тази бележка.
Тази институция отхвърля и тълкуването на бележка под линия 3, според което в нея няма изискване съответната инсталация да използва само твърди горива със СЛВ, което не превишава средно 10 %, измерено на годишна основа. Наистина, независимо че в Директива 2001/80 това съдържание не е изрично посочено като средна годишна стойност, такова тълкуване би отговаряло на духа на тази директива, в която в член 14, параграф 1 се посочва, че пределно допустимите стойности на емисиите, определени в част А от приложения от III до VII от тази директива, се измерват за една календарна година.
В отговора си от 17 декември 2014 г., като се основава на подготвителните работи за Директива 2001/80, Обединеното кралство отново излага становището, че централата Aberthaw отговаря на изискванията на Директива 2001/80, тъй като предвидената в бележка под линия 3 дерогация се отнася конкретно за тази инсталация. Освен това тази държава членка уточнява, че тази централа продължава да се ползва от инвестиции, за да се подобрят показателите ѝ.
Тъй като не е удовлетворена от отговора на Обединеното кралство, на 19 юни 2015 г. Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
Комисията смята, че тъй като централата Aberthaw не отговаря на критерия, изложен в бележка под линия 3, тази инсталация не може да се ползва от предвидената в нея дерогация. Поради това емисиите на азотни окиси от тази инсталация трябва да са съобразени със стандартната пределна допустима стойност от 500 mg/Nm
. Настоящият иск трябва да бъде уважен, тъй като в момента на предявяването му стойността, посочена в разрешението за експлоатация на тази централа, е 1050 mg/Nm
.
В подкрепа на това твърдение за нарушение тази институция, на първо място, посочва, че текстът на бележка под линия 3 е ясен. Тази разпоредба се прилагала само за инсталациите, използващи действително твърди горива със СЛВ под 10 %. В тази бележка не ставало въпрос нито за инсталации, „които могат“ да бъдат захранвани с такова гориво, нито за някакво ограничение на прилагането, отговарящо на пренебрежимо количество гориво. Наистина, критерият за СЛВ от 10 % е въведен, за да се определи праг, чието предназначение е да ограничи възможностите за дерогация за електроцентралите.
На второ място, фактът, че дерогацията в бележка под линия 3 се отнася конкретно до централата Aberthaw, бил без значение, тъй като субективното намерение на някои участници в хода на законодателния процес не било валиден критерий за тълкуването.
На трето място, дори да се приемел метод на изчисление, основаващ се на средна месечна, а не годишна стойност, централата Aberthaw пак нямало да отговаря на критериите за тази дерогация.
Обединеното кралство смята, че предложеното от Комисията тълкуване на бележка под линия 3 противоречи едновременно на текста на тази бележка и на намерението на законодателя на Съюза, поради което настоящият иск трябва да се отхвърли.
На първо място, според тази държава членка централата Aberthaw винаги е работила с гориво, състоящо се главно от антрацитни въглища със СЛВ между 6 % и 15 %, като тук е включен съществен относителен дял въглища със СЛВ под 10 %. Тя обаче никога не е работила изключително с въглища със СЛВ под 10 % или със смес, която средно има СЛВ под 10 %. Наистина, важни практически съображения и такива свързани с безопасността не допускали такъв начин на работа.
Освен това, от една страна, посочената държава членка оспорва предложеното от Комисията тълкуване, според което, за да се ползва инсталация от предвидената в бележка под линия 3 дерогация, тя трябва да работи изключително с твърдо гориво със СЛВ под 10 %, измерено въз основа на средна годишна стойност. Целта на това тълкуване била да се добави ново изискване за тази дерогация, което прави по-ограничителни условията за достъп до нея. В тази бележка обаче не били използвани наречията „само“ или „изключително“. Ако законодателят на Съюза беше искал да ограничи възможността за ползване от бележка под линия 3 само за централите, използващи въглища със СЛВ под 10 %, това намерение щеше да бъде изрично отразено в текста ѝ. Според тази държава членка освен това, когато в Директива 2001/80 е предвидено използването на средна стойност, това се уточнява изрично.
Поради това Обединеното кралство твърди, че предназначението на бележка под линия 3 е да се прилага за инсталациите, които работят с голям относителен дял въглища със СЛВ под 10 %.
От друга страна, предложеното от Комисията тълкуване на тази бележка не отчитало обстоятелството, че съдържащата се в тази бележка дерогация е договорена и включена в Директива 2001/80 в хода на законодателния процес точно за да обхване случая на централата Aberthaw.
Накрая, оперативното изискване за безопасност за използваната в централата Aberthaw смес от въглища било определено като минимално СЛВ от 9 %. За да се съобрази с ограниченията, произтичащи от тълкуването на бележка под линия 3 от Комисията, операторът на тази централа трябвало да използва само твърди горива, позволяващи да се спази много слабо отклонение на СЛВ между 9 % и 9,9 %. С оглед на съвкупност от параметри, които трябва да се вземат предвид при смесването на тези горива, а именно степента на влажност, пепелта, сярата, хлорът, топлината на изгаряне, твърдостта и диапазонът на диаметрите, това не било нито реалистично, нито осъществимо за централа с тези размери. По-конкретно този оператор нямало да бъде в състояние да се снабдява, нито да тества точно и надеждно много големите количества въглища, които централата Aberthaw използва, за да следи общото СЛВ да остане точно между 9 % и 9,9 %.
Освен това предложеното от Комисията тълкуване на бележка под линия 3 нямало и екологична цел. Наистина по-големите емисии на азотни окиси на централата Aberthaw били следствие от конструкцията на котела и на по-високите температури, необходими за поддържане на горенето на антрацитните въглища с ниско СЛВ. СЛВ на горивната смес не се отразявало съществено на тези емисии, така че това съдържание не би намаляло съществено, ако тази централа бъде задължена да използва за гориво не както към момента, смес от въглища с общо СЛВ между 11 % и 12 %, но, и ако се приеме че това е възможно, въглища със СЛВ, достигащо 9,5 %. Напротив, изгарянето на въглища с по-ниско СЛВ водело до по-големи емисии азотни окиси.
Съображения на Съда
Както се установява от съображения 4—6 от Директива 2001/80, нейната цел е борбата срещу окислението чрез намаляване на емисиите от серен двуокис и азотни окиси, за които в значителна степен допринасят големите горивни инсталации.
Във връзка с това в приложения III—VII към тази директива са предвидени някои ограничения. По-конкретно в част А от приложение VI към нея за различните видове горива са посочени пределно допустимите стойности за емисиите на азотни окиси, приложими към съществуващите инсталации в съответствие с член 4, параграф 3 от посочената директива. Така за твърдите горива, използвани в инсталация с капацитет над 500 MW, е определена пределно допустима стойност 500 mg/Nm
.
В бележка под линия 3 обаче се предвижда, че „[д]о 1 януари 2018 г. за инсталациите, които са работили през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г., и продължават да работят с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества, се прилага пределно допустима стойност от 1200 mg/Nm
“.
В случая Комисията упреква Обединеното кралство, затова че във връзка с централата Aberthaw не е изпълнило условията, даващи възможност за ползване от посочената в тази бележка дерогация, и следователно затова че не спазва пределно допустимата стойност за емисиите на азотни окиси, определена по подразбиране, т.е. 500 mg/Nm
.
Обединеното кралство и Комисията са на различни становища по-конкретно относно периода, който трябва да се използва като референтен за отчитане на данните, въз основа на които се проверява дали съответните инсталации спазват нивата на емисиите азотни окиси.
Във връзка с това следва да се подчертае, че макар втората част от изречението, съставляващо текста на бележка под линия 3, да не определя този референтен период, в първата част от тази разпоредба се съдържа изрично словосъчетанието „за инсталациите, които са работили през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г.“.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 29 от заключението си, от това следва, че бележка под линия 3 трябва да се тълкува в смисъл, че референтният период за отчитане на данните, за да се провери дали посочените инсталации продължават да работят в съответствие с разпоредбите на Директива 2001/80, е идентичен на този, въз основа на който е могло да се определи дали дадена инсталация отговаря на условията за ползване от дерогацията, съдържаща се в тази бележка, т.е. една година.
Все пак независимо дали СЛВ се изчислява на годишна, или на месечна основа, Обединеното кралство не отрича, че централата Aberthaw никога не е отговаряла на критерия във връзка с горивата, които трябва да се използват от инсталация, посочена в бележка под линия 3 и така както я тълкува Комисията.
Във връзка с това тази държава членка поддържа, че тълкуването, според което, за да може инсталация да се ползва от посочената в тази бележка дерогация, тя трябва да използва само горива със средно СЛВ под 10 %, изчислено в продължение на една година, е неправилно, тъй като в текста на тази бележка не е използвано наречието „изключително“.
Тези доводи следва да се отхвърлят.
Наистина според постоянната практика на Съда за определянето на смисъла и обхвата на дадена разпоредба е важно тя да се тълкува, като се държи сметка за нейния текст, за нейния контекст и за целта, която преследва съответната правна уредба (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., A,
C‑184/14
,
EU:C:2015:479
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до текста на бележка под линия 3, в нея се предвижда, че за да се ползва от предвидената в тази бележка дерогация, съответната инсталация трябва да работи „с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества“.
В това отношение, обратно на доводите на Обединеното кралство, фактът, че в този текст не са използвани наречията „единствено“ или „изключително“, не позволява да се направи изводът, че за да може инсталация да се ползва от установения с тази бележка дерогационен режим, би било достатъчно наличието в използваното от нея гориво или на „голям относителен дял“, или на „сигурен относителен дял“ твърди горива със СЛВ под 10 %. Както отбелязва генералният адвокат в точка 24 и сл. от заключението си, няма никакъв правен аргумент, който да може да подкрепи поддържаното от Обединеното кралство тълкуване на бележка под линия 3.
Наистина, както предлага генералният адвокат в точки 27—30 от заключението си, бележка под линия 3 трябва да се тълкува в смисъл, че прагът от 10 %, който тя посочва, означава, че изгаряните в инсталация въглища трябва да имат средно СЛВ под 10 %.
Тълкуване в този смисъл се подкрепя от контекста на бележка под линия 3 и от целта на Директива 2001/80.
На първо място, във връзка с контекста на тази разпоредба е уместно да се припомни, че тя позволява по отношение на инсталациите, отговарящи на предвидените в нея условия, да се прилага максимална пределна стойност на емисии за азотните окиси, по-висока от общата максимална пределна стойност от 500 mg/Nm
, посочена в част A от приложение VI, към Директива 2001/80.
Бележка под линия 3 представлява дерогация от предвиденото в посочената разпоредба от приложение VI общо правило и при това положение, в съответствие с постоянната практика на Съда, трябва да се тълкува стриктно (вж. по аналогия решение от 10 септември 2015 г., Nannoka Vulcanus Industries,
C‑81/14
,
EU:C:2015:575
, т.
и цитираната съдебна практика).
На второ място, що се отнася до целта на Директива 2001/80, както изтъква Комисията и както посочва генералният адвокат в точка 38 от заключението си, промените в правните актове на Съюза, предхождали тази директива, като Директива 88/609, показват, че нивото на праговете, установени в разпоредби като бележка под линия 3, служи преди всичко за максимално ограничаване на броя инсталации, които могат да се ползват от такава дерогация, което само по себе си дава възможност за принос за постигането на възложените на Директива 2001/80 цели, припомнени в точка 34 от настоящото решение.
Ето защо следва да се отхвърлят доводите на Обединеното кралство, че прагът на СЛВ от 10 % на използваното твърдо гориво не позволявал да се постигне екологичната цел на Директива 2001/80, тъй като той не се отразявал съществено на емисиите азотни окиси. Всъщност, както се установява в предходната точка, бележка под линия 3 допринася за екологичната цел, като ограничава броя на инсталациите, които могат да се ползват от предвидено в тази бележка освобождаване.
Освен това следва, първо, да се отхвърлят доводите на Обединеното кралство, изложени в точка 28 от настоящото решение, тъй като дори да беше установено, че предвидената в бележка под линия 3 дерогация е била договорена, за да се включи инсталация като централата Aberthaw, тази инсталация би трябвало все пак да отговаря на определените в посочената разпоредба критерии, за да може да се ползва и да продължи да се ползва от тази дерогация.
На второ място, следва да се отхвърлят доводите на тази държава членка, че поради съображения за сигурност не било възможно да се прилага спорният праг от 10 %. Във връзка с това от становището на тази държава членка се установява, че използваната в централата Aberthaw смес има СЛВ, което може да варира от 6 % до 15 %. Безспорно е следователно, че въглищата, използвани като гориво в тази инсталация, могат да имат средно СЛВ под 10 %.
Трето, трябва да се отхвърлят и доводите на Обединеното кралство, че главно по икономически причини не са били направени промени, за да се подобри на въздействието на тази инсталация върху околната среда и за да отговаря на изискванията в бележка под линия 3. Наистина от практиката на Съда следва, че в случая Обединеното кралство не би могло валидно да се позовава на мотиви от чисто икономическо естество, за да оспори неизпълнението на задължения, за което е упреквано (вж. в този смисъл решения от 9 декември 1997 г., Комисия/Франция,
C‑265/95
,
EU:C:1997:595
, т.
и от 21 януари 2016 г., Комисия/Кипър,
C‑515/14
,
EU:C:2016:30
, т.
).
При тези обстоятелства следва да се приеме, че като не е приложило правилно Директива 2001/80 спрямо централата Aberthaw, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията, които има по силата на член 4, параграф 3 от тази директива във връзка с част А от приложение VI към нея.
По съдебните разноски
По силата на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е направила искане да се осъди Обединеното кралство да заплати съдебните разноски и то е загубило делото, то следва да се осъди да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:

1)
Като не е приложило правилно Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации спрямо централата Aberthaw (Обединено кралство), Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия не е изпълнило задълженията, които има по силата на член 4, параграф 3 от тази директива във връзка с част А от приложение VI към нея.

2)
Осъжда Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.