CELEX: 62019CJ0361
Præjudiciel forelæggelse
fælles landbrugspolitik
støtteordning for landbrugere
forordning (EU) nr. 1306/2013
artikel 97, stk. 1, og artikel 99, stk. 1
direkte betalinger
nedsættelser og udelukkelser ved manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse
fastlæggelse af det relevante år for beregning af den procentvise nedsættelse
forholdsmæssige, effektive og afskrækkende sanktioner
gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014
artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a)

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden dels af artikel 99, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (
EUT 2013, L 347, s. 549
, berigtiget i
EUT 2016, L 130, s. 6
), dels af artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 af 17. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (
EUT 2014, L 227, s. 69
).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem De Ruiter vof og minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministeren for landbrug, naturspørgsmål og fødevarekvalitet, Nederlandene) (herefter »ministeren«) vedrørende nedsættelsen af de direkte betalinger i 2016 som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse for den støtte, der var modtaget under den fælles landbrugspolitik, hvilket blev konstateret det samme år, men som bl.a. vedrørte overtrædelser, der fandt sted i 2015.
Retsforskrifter
Forordning nr. 1306/2013
53. betragtning til forordning nr. 1306/2013 har følgende ordlyd:
»Ved Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 [af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
EUT 2003, L 270, s. 1
)], som blev erstattet af [Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (
EUT 2009, L 30, s. 16
)], indførtes princippet om, at fuldstændig udbetaling til modtagere af visse former for støtte under den fælles landbrugspolitik bør kædes sammen med overholdelse af regler vedrørende arealforvaltning, landbrugsproduktion og landbrugsaktiviteter. Dette princip blev senere afspejlet i [Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (
EUT 2005, L 277, s. 1
)], og [Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen (
EUT 2007, L 299, s. 1
)].
Under den følgende krydsoverensstemmelsesordning […] skal medlemsstaterne pålægge sanktioner i form af nedsættelsen af eller udelukkelsen fra støtte, der er modtaget under den fælles landbrugspolitik, helt eller delvis.«
Følgende fremgår af 57. betragtning til denne forordning:
»Krydsoverensstemmelsesordningen indebærer visse administrative bånd for både modtagere og nationale myndigheder, eftersom der må sikres journalføring, foretages kontrol og om nødvendigt pålægges sanktioner. Disse sanktioner bør stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen, være effektive og have afskrækkende virkning. Sådanne sanktioner bør ikke påvirke andre sanktioner, der er fastlagt i Unionens lovgivning eller national lovgivning. For at skabe sammenhæng er det hensigtsmæssigt at samle de relevante EU-bestemmelser i en enkelt retsakt […]«
Den nævnte forordnings artikel 91 med overskriften »Generelt princip« bestemmer i stk. 1:
»Hvis en støttemodtager som omhandlet i artikel 92 ikke overholder reglerne om krydsoverensstemmelse som fastlagt i artikel 93, pålægges støttemodtageren en administrativ sanktion.«
Under overskriften »Støttemodtagere« fastsætter samme forordnings artikel 92, stk. 1, følgende:
»Artikel 91 anvendes på støttemodtagere, der modtager direkte betalinger […]«
Artikel 97 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Anvendelse af administrative sanktioner« har følgende ordlyd:
»1.   De i artikel 91 omhandlede administrative sanktioner pålægges, når reglerne om krydsoverensstemmelse ikke er overholdt på et hvilket som helst tidspunkt i et givet kalenderår (»det pågældende kalenderår«), og den pågældende manglende overholdelse kan direkte tilskrives den støttemodtager, som har indgivet støtteansøgningen eller betalingsanmodningen i det pågældende kalenderår.
[…]
2.   I tilfælde hvor arealet overdrages i løbet af det pågældende kalenderår eller de pågældende år, finder stk. 1 også anvendelse, hvis den pågældende manglende overholdelse skyldes en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives den person, til eller fra hvem landbrugsjorden blev overdraget. Hvis den person, som handlingen eller undladelsen direkte kan tilskrives, har indgivet en støtteansøgning eller betalingsanmodning i det pågældende kalenderår eller de pågældende år, pålægges den administrative sanktion som en undtagelse til første sætning på grundlag af summen af de i artikel 92 omhandlede betalinger, som er tildelt eller skal tildeles denne person.
I dette stykke forstås ved »overdragelse« alle former for transaktioner, hvorved landbrugsjord ophører med at være til overdragerens rådighed.
3.   Uanset nærværende artikels stk. 1 og med forbehold af de regler, der skal vedtages i medfør af artikel 101, kan medlemsstaterne beslutte ikke at anvende en administrativ sanktion pr. støttemodtager pr. kalenderår, hvis sanktionsbeløbet er på 100 EUR eller derunder.
Hvis en medlemsstat beslutter at gøre brug af den mulighed, der er nævnt i første afsnit, træffer den kompetente myndighed for tilfældigt udvalgte støttemodtagere i det følgende år de foranstaltninger, der er nødvendige for at verificere, at støttemodtageren har afhjulpet den konstaterede manglende overholdelse. Støttemodtageren underrettes om resultatet heraf og om forpligtelsen til at træffe afhjælpende foranstaltninger.
[…]«
Denne forordnings artikel 99 med overskriften »Beregning af de administrative sanktioner« fastsætter:
»1.   De i artikel 91 omhandlede administrative sanktioner anvendes ved hjælp af nedsættelse eller udelukkelse af summen af de i artikel 92 anførte betalinger, som er tildelt eller skal tildeles den pågældende støttemodtager, for så vidt angår betalingsanmodninger, der indgives eller vil blive indgivet i løbet [af] kalenderåret for konstateringen.
[…]«
Gennemførelsesforordning nr. 809/2014
Artikel 73 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 med overskriften »Generelle principper« bestemmer følgende i stk. 4, første afsnit, litra a):
»Den administrative sanktion anvendes på det samlede beløb af de betalinger, der er omhandlet i artikel 92 i forordning (EU) nr. 1306/2013, og som er ydet eller skal ydes til støttemodtageren:
a)
som følge af støtteansøgninger eller betalingsanmodninger, som han har indgivet eller vil indgive i løbet af det kalenderår, som anmærkningen gælder […]«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Efter en kontrol foretaget af Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (den nederlandske myndighed for fødevare- og produktsikkerhed) den 3. marts 2016 meddelte ministeren den 12. januar 2017 sagsøgeren i hovedsagen, at ministeren havde til hensigt at pålægge en nedsættelse på 5% af de direkte betalinger i 2016 som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse på grund af to overtrædelser vedrørende sundhed, som fandt sted i 2015, og en overtrædelse vedrørende dyrevelfærd, som fandt sted i 2016.
College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene), ved hvilken sagsøgeren i hovedsagen har anlagt sag, har anført, at det kalenderår, hvor de første to tilfælde af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse fandt sted, dvs. 2015, ikke er det samme som det kalenderår, hvor det tredje tilfælde af manglende overholdelse fandt sted, og hvor disse to første tilfælde blev konstateret, nemlig 2016.
Den forelæggende ret har bemærket, at ministeren i overensstemmelse med artikel 99, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014, hvis ordlyd den forelæggende ret anser for at være klar på såvel nederlandsk som på engelsk og fransk, har anvendt en nedsættelse for manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse i det år, hvor den manglende overholdelse var blevet konstateret.
Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om gyldigheden af disse to bestemmelser, henset til dom af 25. juli 2018, Teglgaard og Fløjstrupgård (
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
-
), vedrørende de tekster, der gik forud for de forordninger, der finder anvendelse i den foreliggende sag, med henvisning til, at sprogversionerne af de sidstnævnte er forskellige fra sprogversionerne af disse tekster.
Ved læsningen af denne dom er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt EU-lovgiver ved i forordning nr. 1306/2013 og gennemførelsesforordning nr. 809/2014 at anvende det år, hvor den manglende overholdelse blev konstateret ved beregningen af nedsættelsen af de direkte betalinger, har foretaget et valg, der er i strid med ligebehandlingsprincippet, proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet.
Den forelæggende ret har således anført, at Domstolen i den nævnte dom for det første fastslog, at anvendelsen af det år, hvor den manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse blev konstateret ved beregningen af nedsættelsen af de direkte betalinger, medfører en risiko for, at de betalinger, som denne nedsættelse anvendes på, er betydeligt højere end betalingerne for det år, hvor denne manglende overholdelse fandt sted, eller omvendt, at den anvendte nedsættelse er betydeligt mindre i tilfælde af en nedsættelse af de direkte betalinger i forhold til det år, hvor den nævnte manglende overholdelse fandt sted, og det år, hvor den blev konstateret, for det andet, at denne anvendelse ikke sikrer forbindelsen mellem den af landbrugeren udviste adfærd, der er årsag til en sådan nedsættelse eller annullation, og selve nedsættelsen eller annullationen, og, for det tredje, at en sådan anvendelse kan gøre det vanskeligt for en landbruger at forudsige de finansielle følger for den pågældende.
Den forelæggende ret anser det derfor for nødvendigt at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse med henblik på at fastslå, om artikel 99, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 er gyldige.
Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om der i EU-retten er grundlag for at pålægge en nedsættelse af de direkte betalinger i 2016 som følge af en manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, der fandt sted i 2015. Den forelæggende ret har anført, at manglen på et sådant retsgrundlag ville være i strid med målsætningerne for forordning nr. 1306/2013 med hensyn til overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, således som de fremgår af 53. og 54. betragtning til forordningen.
På denne baggrund har College van Beroep voor het Bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 99, stk. 1, i [forordning nr. 1306/2013] og artikel 73, stk. 4, [første afsnit] litra a), i [gennemførelsesforordning nr. 809/2014] gyldige, for så vidt som det herved bestemmes, at det er året for konstateringen, der er afgørende ved fastlæggelsen af det år, for hvilket krydsoverensstemmelsesnedsættelsen skal beregnes, i en situation, hvor året for den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne ikke er det samme som året for konstateringen heraf?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
På grund af coronaviruspandemien blev det retsmøde, der var planlagt til den 11. marts 2020, aflyst.
Følgelig blev de spørgsmål til mundtlig besvarelse i retsmødet, der var sendt til de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, ved afgørelse af 24. april 2020 omdannet til spørgsmål til skriftlig besvarelse.
Den danske, den tyske, den nederlandske og den svenske regering samt Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen har besvaret Domstolens skriftlige spørgsmål.
Om det præjudicielle spørgsmål
Det bemærkes indledningsvis, at som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer det Domstolen at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter denne i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den, og ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen at omformulere de spørgsmål, der forelægges den, eller at undersøge, om et spørgsmål vedrørende gyldigheden af en bestemmelse i EU-retten er baseret på en korrekt fortolkning af den pågældende retsakt (dom af 17.7.1997, Krüger,
C-334/95
,
EU:C:1997:378
, præmis
og
).
For at kunne give et sådant hensigtsmæssigt svar kan Domstolen desuden inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål (dom af 14.5.2020, T-Systems Magyarország,
C-263/19
,
EU:C:2020:373
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende kan der ikke tages hensyn til artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, hvis gyldighed Domstolen er blevet forespurgt om, uden for den sammenhæng, hvori den indgår, herunder navnlig dens artikel 97, stk. 1, første afsnit, hvorefter de i den nævnte forordnings artikel 91 omhandlede administrative sanktioner anvendes, når reglerne om krydsoverensstemmelse ikke er overholdt på et hvilket som helst tidspunkt i et givet kalenderår, benævnt »det pågældende kalenderår«, og den pågældende manglende overholdelse direkte kan tilskrives den støttemodtager, som har indgivet støtteansøgningen eller betalingsanmodningen i det pågældende kalenderår.
Hvad angår artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 fastsætter denne, at de i denne forordnings artikel 91 omhandlede administrative sanktioner anvendes ved hjælp af nedsættelse eller udelukkelse af summen af de i den nævnte forordnings artikel 92 anførte betalinger, som er tildelt eller skal tildeles den pågældende støttemodtager, for så vidt angår betalingsanmodninger, der indgives eller vil blive indgivet i løbet af kalenderåret for konstateringen.
Det fremgår derfor ikke klart af en samlet læsning af artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, at en nedsættelse af direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse i modsætning til den forudsætning, som den forelæggende ret tager udgangspunkt i med henblik på at forelægge Domstolen et spørgsmål om gyldigheden af den sidstnævnte bestemmelse og af artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014, skal beregnes på grundlag af de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i det år, hvor denne manglende overholdelse er blevet konstateret.
Det følger heraf, at det præjudicielle spørgsmål med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, der bygger på en korrekt fortolkning af de bestemmelser, som den har henvist til, skal omformuleres.
Den forelæggende ret ønsker med spørgsmålet således nærmere bestemt oplyst, om artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 skal fortolkes således, at nedsættelser af direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse skal beregnes på grundlag af de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i det år, hvor en sådan manglende overholdelse er blevet konstateret, eller skal beregnes på grundlag af de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i løbet af det år, hvor en sådan manglende overholdelse finder sted, og om de to sidstnævnte bestemmelser, såfremt Domstolen vælger den første af disse fortolkninger, er gyldige.
Det skal i første række bemærkes, at Domstolen i dom af 25. juli 2018, Teglgaard og Fløjstrupgård (
C-239/17
,
EU:C:2018:597
), bl.a. fortolkede bestemmelserne i forordning nr. 73/2009 og i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1234/2007 (
EUT 2009, L 316, s. 65
), som var gældende forud for artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014.
En sådan fortolkning var nødvendig for at fastslå, om der skulle foretages en nedsættelse af de direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse for de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i løbet af det år, hvor denne manglende overholdelse finder sted, eller for de betalinger, som var tildelt eller skulle tildeles i det år, hvor denne manglende overholdelse blev konstateret.
I denne forbindelse fastslog Domstolen for det første, at forordning nr. 73/2009 pålægger landbrugerne i hvert driftsår at overholde de lovgivningsmæssige forvaltningskrav og betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand, som danner krydsoverensstemmelsesreglerne (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
Ifølge Domstolen får overholdelsen af disse regler først sin fulde virkning, hvis sanktionen for misligholdelsen heraf, uanset om denne misligholdelse følger af en uagtsom eller forsætlig handling, giver sig udslag i en nedsættelse eller en annullation af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes i kalenderåret for denne misligholdelse, idet det alene er en sådan overensstemmelse, der kan bevare forbindelsen mellem den landbrugers adfærd, der er årsag til sanktionen, og selve sanktionen (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
For det andet afviste Domstolen ved fortolkningen af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 – hvoraf det fremgik, at hvis reglerne om krydsoverensstemmelse ikke overholdes på et hvilket som helst tidspunkt i et givet kalenderår, i det følgende benævnt »det pågældende kalenderår«, og den pågældende misligholdelse skyldes en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives den landbruger, som har indgivet støtteansøgningen i det pågældende kalenderår, udelukkes de samlede direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes til denne landbruger – at henholde sig til ordlyden af artikel 70, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1122/2009, eftersom en gennemførelsesforordning, såsom sidstnævnte forordning, vedtaget på grundlag af en bemyndigelse i grundforordningen ikke kan fravige sidstnævnte forordnings bestemmelser, som denne gennemførelsesforordning er afledt af (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
,
og
).
Domstolen præciserede, at sidstnævnte bestemmelse således fastsætter de nærmere bestemmelser for henførelsen af en nedsættelse af direkte betalinger for manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne, og ikke reglerne for beregningen af en sådan nedsættelse (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
og
).
For det tredje fandt Domstolen, at en sådan fortolkning af den retlige ramme, der var forelagt den, understøttes af ligebehandlingsprincippet, proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
Hvad førstnævnte princip angår fastslog Domstolen, at anvendelse af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes for det år, hvor den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne fandt sted, som beregningsgrundlag for nedsættelsen af direkte betalinger gør det muligt at fjerne risikoen for, at de betalinger, som denne nedsættelse blev anvendt på, er betydeligt højere end betalingerne for dette år, eller omvendt, at den anvendte nedsættelse er betydeligt mindre i tilfælde af en nedsættelse af de direkte betalinger i forhold til det år, hvor denne manglende overholdelse fandt sted, og det år, hvor den blev konstateret, hvilket dermed er egnet til at sikre ligebehandling af landbrugerne (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
Hvad angår proportionalitetsprincippet fastslog Domstolen, at overholdelsen af dette princip altid er sikret, når nedsættelsen eller annullationen af de direkte betalinger er beregnet på grundlag af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes for det kalenderår, hvor den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne fandt sted, eftersom forbindelsen mellem den af landbrugeren udviste adfærd, der er årsag til en sådan nedsættelse eller annullation, og selve nedsættelsen eller annullationen bevares, idet beregning af nedsættelsen eller annullationen på denne måde er egnet til at nå det formål, der forfølges med EU-lovgivningen på området, som er at pålægge sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette formål (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
Hvad endelig angår retssikkerhedsprincippet fremhævede Domstolen, at når nedsættelsen eller annullationen af direkte betalinger er beregnet på grundlag af disse betalinger, der er ydet eller skal ydes for det kalenderår, hvor den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne fandt sted, består risikoen for, at den pågældende landbruger ikke kan forudsige de finansielle følger, ikke, eftersom en eventuel ændring af de materielle omstændigheder, hvorunder de nævnte betalinger blev ydet, der tidsmæssigt ligger efter, at denne manglende overholdelse har fundet sted, er uden betydning for de finansielle konsekvenser for landbrugeren (jf. dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
I anden række skal der i henhold til Domstolens faste praksis ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det første angår deres respektive ordlyd anvender både artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 udtrykket »pålægges«, eller i visse sprogversioner udtrykket »anvendes«, for så vidt angår de i dennes artikel 91 omhandlede administrative sanktioner. Som generaladvokaten har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, er der tale om begreber, hvis formulering er bred, hvilket lige så vel kan betyde, at sanktionen »beregnes« som »henføres« i henhold til den sondring, som Domstolen foretog i dom af 25. juli 2018, Teglgaard og Fløjstrupgård (
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
Det skal imidlertid bemærkes, at artikel 97, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 henviser til den omstændighed, at reglerne om krydsoverensstemmelse ikke er overholdt på et hvilket som helst tidspunkt i et givet kalenderår, benævnt »det pågældende kalenderår«, som udløsende begivenhed for nedsættelsen eller udelukkelsen af direkte betalinger, og at denne artikel er affattet således med næsten samme ordlyd som ordlyden af artikel 23, stk. 1, i forordning 73/2009, der er blevet fortolket således, at den fastsætter, at nedsættelserne af direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af krydsoverensstemmelseskravene skal beregnes på grundlag af den direkte støtte, der er ydet eller skal ydes for det kalenderår, hvor denne manglende overholdelse fandt sted (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård (
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
-
).
Som generaladvokaten har anført i punkt 62 og 63 i forslaget til afgørelse, fremgår det endvidere af sammenligningstabellen i bilag XI til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og forordning nr. 73/2009 (
EUT 2013, L 347, s. 608
), at artikel 23 i forordning nr. 73/2009 er blevet afløst af artikel 97 i forordning nr. 1306/2013.
Det skal i øvrigt bemærkes, at det ligeledes fremgår af denne sammenligningstabel, at artikel 24 i forordning nr. 73/2009 med overskriften »Gennemførelsesbestemmelser for nedsættelser og udelukkelser ved misligholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse«, og som bl.a. fastsatte de omstændigheder, som kunne påvirke størrelsen af den procentvise nedsættelse, der skulle anvendes, er blevet afløst af artikel 99 i forordning nr. 1306/2013.
Ingen af bestemmelserne i artikel 24 i forordning nr. 73/2009 svarer imidlertid til ordlyden af artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, som har en ordlyd, der ligger tæt på ordlyden af artikel 70, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1122/2009, der er vedtaget med henblik på anvendelsen af forordning nr. 73/2009, og hvoraf det fremgik, at »nedsættelsesprocenten [gælder] for […] de samlede direkte betalinger, den pågældende landbruger har fået eller skal have udbetalt på grundlag af støtteansøgninger, han har eller vil indsende i løbet af det kalenderår, hvor misligholdelsen fastslås«.
Hvad angår sidstnævnte bestemmelse har Domstolen præciseret, at bestemmelsen således fastsatte de nærmere bestemmelser for henførelsen af en nedsættelse af direkte betalinger for manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne og ikke reglerne for beregningen af en sådan nedsættelse (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
og
).
Den omstændighed, at artikel 99 i forordning nr. 1306/2013 har overskriften »Beregning af de administrative sanktioner«, kan ikke være relevant, dels for så vidt som denne artikels stk. 1, første afsnit, således vedrører de nærmere bestemmelser for henførelsen af en nedsættelse af direkte betalinger for manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, dels vedrører andre bestemmelser i denne artikel 99 visse nærmere regler for beregningen af en sådan sanktion, såsom navnlig fastsættelsen af maksimale nedsættelsessatser, når den manglende overholdelse skyldes forsømmelighed eller ved gentagelse, der er anført i denne forordnings artikel 99, stk. 2, første afsnit.
Det fremgår følgelig af ordlyden af henholdsvis artikel 97, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, og af denne forordnings artikel 99, stk. 1, første afsnit, at den førstnævnte af disse bestemmelser vedrører beregningen af de i denne forordnings artikel 91 omhandlede administrative sanktioner, og at den anden vedrører pålæggelsen af denne sanktion.
For det andet bekræfter den sammenhæng, hvori artikel 97, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 indgår, at denne bestemmelse vedrører beregningen af de nedsættelser, der skal foretages for direkte udbetalinger.
Således vedrører flere bestemmelser i artikel 97 i forordning nr. 1306/2013 det år, hvor den manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse finder sted. For det første fastsættes det i denne forordnings artikel 97, stk. 2, første afsnit, andet punktum, at hvis den person, som handlingen eller undladelsen direkte kan tilskrives, har indgivet en støtteansøgning eller betalingsanmodning i det pågældende kalenderår, pålægges den administrative sanktion på grundlag af summen af de i den nævnte forordnings artikel 92 omhandlede betalinger, hvilket dermed henviser til forbindelsen mellem det år, hvor den manglende overholdelse finder sted, og de betalinger på grundlag af hvilke de administrative sanktioner beregnes, dvs. dem, der svarer til de støtteansøgninger, der er indgivet det samme år. For det andet fastsættes det i den samme forordnings artikel 97, stk. 3, første afsnit, at medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende en administrativ sanktion pr. støttemodtager pr. kalenderår, hvis sanktionsbeløbet er på 100 EUR eller derunder, hvilket fremhæver reglen om, at administrative sanktioner skal beregnes på grundlag af de direkte betalinger i det år, hvor den manglende overholdelse har fundet sted.
For det tredje består formålet med forordning nr. 1306/2013 i at sikre en forbindelse mellem direkte betalinger og overholdelsen af reglerne om krydsoverensstemmelse ved, som det fremgår af 53. betragtning til denne forordning, at pålægge hel eller delvis nedsættelse af eller udelukkelse fra denne støtte ved manglende overholdelse. Den omstændighed, at der foreligger en sådan forbindelse i den tidligere lovgivning, har således ført Domstolen til at fastslå, at overholdelsen af disse regler først fik sin fulde virkning, hvis sanktionen for misligholdelsen heraf, gav sig udslag i en nedsættelse eller en annullation af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes i kalenderåret for denne misligholdelse (dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
).
En sådan betragtning skal ligeledes have forrang ved fortolkningen af artikel 97, stk. 1, første afsnit, artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 for på bedst mulig måde at sikre forbindelsen mellem direkte betalinger og krydsoverensstemmelsesregler, men ligeledes overholdelsen af ligebehandlingsprincippet, proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård,
C-239/17
,
EU:C:2018:597
, præmis
-
).
Det fremgår ganske vist af 57. betragtning til forordning nr. 1306/2013, at sanktioner, der fastsættes som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, skal være effektive og have afskrækkende virkning. Et sådant krav indtager imidlertid sin fulde plads i en sanktionsordning som den, der er fastsat i denne forordning. For det første foretages beregningen af sanktionerne i henhold til den nævnte forordnings artikel 97, stk. 1, første afsnit, på grundlag af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes for det år, hvor den manglende overholdelse har fundet sted, hvilket gør det muligt at sikre forbindelsen mellem den af landbrugeren udviste adfærd og sanktionen og følgelig forholdsmæssigheden af denne sanktion, hvilket princip ligeledes er omtalt i den nævnte 57. betragtning. For det andet foretages pålæggelsen af sanktionen i henhold til den samme forordnings artikel 99, stk. 1, første afsnit, på grundlag af de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes for det år, hvor den manglende overholdelse konstateres, hvilket sikrer sanktionens effektivitet og afskrækkende virkning, eftersom denne finder anvendelse på de betalinger, der tilkommer landbrugeren for dette år, uden at der kræves en procedure, der er uafhængig af proceduren for udbetaling af disse betalinger.
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 79-84 i forslaget til afgørelse, skal det for det fjerde bemærkes, at intet i de forarbejder, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 1306/2013, gør det muligt at lægge til grund, at EU-lovgiver ønskede at vedtage en regel om, at nedsættelser af direkte betalinger, der skal foretages ved manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, skulle beregnes på grundlag af de betalinger, der var ydet eller skal ydes for det år, hvor denne manglende overholdelse blev konstateret.
For det første henvises der ikke i nogen af betragtningerne til forordning nr. 1306/2013 til et sådant ønske. Det er derimod anført i 57. betragtning hertil, at denne forordning »[f]or at skabe sammenhæng […]« har til formål »at samle de relevante EU-bestemmelser i en enkelt retsakt«, idet den dermed i mangel af anden angivelse begrænser sig til at overføre den sanktionsordning for manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, som fremgik af den tidligere lovgivning, uden at ændre den.
Det fremgår endvidere ikke af forarbejderne til forordning nr. 1306/2013, at EU-lovgiver i modsætning til det af Kommissionen anførte havde til hensigt at vedtage en regel om, at nedsættelser af direkte betalinger, der skal foretages ved manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, skulle beregnes på grundlag af de betalinger, der var ydet eller skal ydes for det år, hvor denne manglende overholdelse blev konstateret. Der er nemlig ingen grund til at antage, at ændringen af ordlyden af artikel 99, stk. 1, første afsnit, i udkastet til forordning, nu forordning nr. 1306/2013, som blev foretaget efter forslag fra Kommissionen, havde til formål at ændre beregningsreglen for disse nedsættelser, således som den fremgik af forordning nr. 73/2009 og forordning nr. 1122/2009.
Endelig, selv om der i Kommissionens interne dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, som begrundelse for denne ændring henvises til valget af året for konstateringen af den manglende overholdelse ved beregningen af de nævnte nedsættelser på grund af vanskeligheden ved at fastlægge det år, hvor disse tilfælde finder sted, bemærkes, således som Parlamentet og Rådet har fremhævet, at der ikke henvises til en sådan begrundelse i nogen passager i de offentliggjorte forarbejder.
I tredje række kan den argumentation, som bl.a. den nederlandske og den tyske regering har fremført, hvorefter praktiske vanskeligheder gør det nødvendigt at anvende en forenklet regel for beregningen af nedsættelser af direkte betalinger, nemlig den regel, der er baseret på året for konstateringen af den manglende overholdelse ad reglerne om krydsoverensstemmelse, ikke tiltrædes.
For det første kan en medlemsstat ikke påberåbe sig praktiske vanskeligheder for at begrunde en fortolkning af bestemmelser om en sanktionsordning for manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, som strider mod selve ordlyden af disse bestemmelser (jf. i denne retning dom af 21.2.1991, Tyskland mod Kommissionen,
C-28/89
,
EU:C:1991:67
, præmis
, og af 14.4.2005, Spanien mod Kommissionen,
C-468/02
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2005:221
, præmis
).
For det andet fremgår det af gennemgangen af både betragtningerne til forordning nr. 1306/2013 og forarbejderne hertil, at EU-lovgiver, således som det allerede er blevet bemærket i denne doms præmis 56, ikke tog hensyn til sådanne vanskeligheder inden vedtagelsen af den nævnte sanktionsordning, navnlig artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013.
Hvad angår fortolkningen af artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 må det konstateres, at denne bestemmelses ordlyd i det væsentlige svarer til ordlyden af artikel 99, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, idet gennemførelsesforordning nr. 809/2014 fastsætter gennemførelsesbestemmelserne hertil. Under disse omstændigheder er betragtningerne i denne doms præmis 24-59 vedrørende artikel 99, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 ligeledes relevante for fortolkningen af artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014.
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 skal fortolkes således, at nedsættelser af direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse skal beregnes på grundlag af de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i det år, hvor en sådan manglende overholdelse fandt sted.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 97, stk. 1, første afsnit, og artikel 99, stk. 1, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008, og artikel 73, stk. 4, første afsnit, litra a), i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 af 17. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse skal fortolkes således, at nedsættelser af direkte betalinger som følge af manglende overholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse skal beregnes på grundlag af de betalinger, som er tildelt eller skal tildeles i det år, hvor en sådan manglende overholdelse fandt sted.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.