CELEX: 62021CJ0416
Zahtjev za prethodnu odluku
Provedba postupaka javne nabave
Direktiva 2014/24/EU
Članak 57. stavak 4. prvi podstavak točka (d)
Fakultativne osnove za isključenje
Sporazumi s drugim gospodarskim subjektima radi narušavanja tržišnog natjecanja
Direktiva 2014/25/EU
Članak 36. stavak 1.
Načela proporcionalnosti i jednakog postupanja prema ponuditeljima
Članak 80. stavak 1.
Primjena osnova za isključenje i kriterija za odabir predviđenih Direktivom 2014/24/EU
Ponuditelji koji čine gospodarsku cjelinu koji su podnijeli zasebne ponude koje nisu samostalne ni neovisne
Zahtjev dovoljno vjerodostojnih pokazatelja za utvrđivanje povrede članka 101. UFEU‑a

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. stavka 1. i članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 275, str. 68
.,
SL 2016., L 311, str. 26
. i
SL 2020., L 406, str. 67
.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2017/2365 оd 18. prosinca 2017. (
SL 2017., L 337, str. 19
.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2014/24).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Landkreisa Aichach‑Friedberg (Okrug Aichach‑Friedberg, Njemačka) i J. Sch. Omnibusunternehmena (u daljnjem tekstu: J) te društva K. Reisen GmbH u vezi s dodjelom ugovora o javnoj nabavi usluga javnog prijevoza autobusom od strane tog okruga.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 93/37/EEZ
Članak 24. prvi stavak Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima (
SL 1993., L 199, str. 54
.) sadržavao je popis fakultativnih osnova za isključenje iz sudjelovanja u postupku javne nabave svakog poduzetnika.
Direktiva 2014/24
Uvodna izjava 101. prvi podstavak Direktive 2014/24 glasi kako slijedi:
„Javnim naručiteljima također bi se trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su dokazano nepouzdani jer su, primjerice, prekršili okolišne ili društvene obveze, uključujući pravila o dostupnosti za osobe s invaliditetom, ili su počinili ostale oblike teških poslovnih prekršaja, poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva. […]”
U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom 10. te direktive „gospodarski subjekt” znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nude izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.
Prema članku 4. točki (c) navedene direktive, ona se primjenjuje u slučaju nabava za čiju se vrijednost, bez poreza na dodanu vrijednost (PDV), procjenjuje da je jednaka ili veća od 221000 eura, među ostalim, za ugovore o javnoj nabavi robe ili usluga koje su dodijelili decentralizirani javni naručitelji te projektne natječaje koje su ti naručitelji organizirali.
Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. predviđa:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se umjetno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”
Članak 57. Direktive 2014/24, naslovljen „Osnove za isključenje”, propisuje:
„[…]
4.   Javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
[…]
(c)
ako javni naručitelj može dokazati odgovarajućim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv za teški profesionalni propust koji dovodi u pitanje njegov integritet;
(d)
ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazume s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja;
(e)
ako se sukob interesa u smislu članka 24. ne može učinkovito ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama;
(f)
ako se narušavanje tržišnog natjecanja zbog prethodnog sudjelovanja gospodarskog subjekta u pripremu postupka nabave, kako je navedeno u članku 41., ne može ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama;
[…]
6.   Svaki gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 4. može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog relevantnog razloga za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.
[…]
7.   Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. […]”
Direktiva 2014/25/EU
Članak 11. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2017/2364 оd 18. prosinca 2017. o izmjeni Direktive 2014/25/EU (
SL 2017., L 337, str. 17
.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2014/25) predviđa:
„Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.
Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.”
Članak 15. točka (a) Direktive 2014/25 predviđa:
„Osim u slučajevima kada se ne primjenjuje na temelju izuzeća iz članaka od 18. do 23. ili u skladu s člankom 34. u vezi s obavljanjem dotične djelatnosti, ova se Direktiva primjenjuje na nabave čija je vrijednost bez [PDV‑a] jednaka ili veća od sljedećih pragova:
(a)
443000 EUR za ugovore o robi i uslugama te za projektne natječaje.”
Članak 36. stavak 1. te direktive glasi kako slijedi:
„Naručitelji s gospodarskim subjektima postupaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
[…]”
Naslovljen „Primjena osnova za isključenje i kriterija za odabir predviđenih Direktivom [2014/24]”, članak 80. Direktive 2014/25 u svojem stavku 1. određuje:
„Objektivna pravila i kriteriji za isključenje i odabir gospodarskih subjekata koji zahtijevaju kvalifikaciju u kvalifikacijskom sustavu i objektivna pravila za isključenje te odabir natjecatelja i ponuda u otvorenim, ograničenim ili pregovaračkim postupcima, u natjecateljskim dijalozima ili partnerstvima za inovacije mogu obuhvaćati osnove za isključenje iz članka 57. Direktive [2014/24] prema uvjetima koji su tamo navedeni.
[…]
Ako to traže države članice, ti kriteriji i pravila dodatno obuhvaćaju osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive [2014/24] prema uvjetima navedenima u tom članku.”
Njemačko pravo
Članak 1. Gesetza gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Zakon o suzbijanju ograničenja tržišnog natjecanja) od 26. lipnja 2013. (BGBl. I, str. 1750.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: GWB), određuje:
„Zabranjeni su sporazumi između poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađena djelovanja čiji je cilj ili učinak sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja.”
Članak 124. stavak 1. GWB‑a, kojim se u njemačko pravo prenosi članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24, u točki 4. određuje:
„Poštujući načelo proporcionalnosti, javni naručitelji mogu u svakom trenutku isključiti poduzetnika iz sudjelovanja u postupku javne nabave ako:
[…]
4.
javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da zaključi da je poduzetnik sklopio sporazume s drugim poduzetnicima ili uskladio djelovanja s ciljem ili učinkom da oteža, ograniči ili naruši tržišno natjecanje;
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Dana 19. prosinca 2019. okrug Aichach‑Friedberg objavio je poziv na nadmetanje radi dodjele, putem otvorenog postupka, ugovora o javnoj nabavi usluga javnog prijevoza autobusom, čija procijenjena vrijednost prelazi prag predviđen člankom 4. točkom (c) Direktive 2014/24.
Osoba J trgovac je koji djeluje u vlastito ime, a K. Reisen društvo je s ograničenom odgovornošću koje se bavi autobusnim prijevozom, a čiji je direktor i jedini član osoba J.
Osoba J i društvo K. Reisen podnijeli su 27. veljače 2020. ponude u vezi s pozivom na nadmetanje posredstvom iste osobe, odnosno osobe J. Nad imovinom osobe J otvoren je stečajni postupak odlukom od 1. studenoga 2019. te je stečajni upravitelj odlukom od 1. prosinca 2019. izuzeo samostalnu djelatnost osobe J iz tog postupka. U svojoj ponudi osoba J izjavila je da nad njezinim društvom nije predložen ni otvoren stečajni postupak.
Dana 2. travnja 2020. osoba J i društvo K. Reisen obaviješteni su, s jedne strane, da su njihove ponude isključene zbog povrede pravila o tržišnom natjecanju, s obzirom na to da ih je sastavila ista osoba i, s druge strane, da će predmetni ugovor biti dodijeljen društvu E. Gmbh & Co. KG.
Nakon što su podnijeli prigovor koji je odbijen, osoba J i društvo K. Reisen podnijeli su žalbu Vergabekammeru Südbayern (Vijeće za javnu nabavu Južne Bavarske, Njemačka). Odlukom od 12. siječnja 2021. to je vijeće prihvatilo tu žalbu i naložilo Okrugu Aichach‑Friedberg da ponovno uključi ponude tih ponuditelja u postupak javne nabave o kojem je riječ. Konkretno, prema mišljenju tog vijeća, s obzirom na presudu od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas (
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
), njihovo ponašanje nije obuhvaćeno člankom 101. UFEU‑a jer oni ne čine gospodarsku cjelinu.
Okrug Aichach‑Friedberg podnio je žalbu protiv te odluke pred Bayerisches Oberstes Landesgerichtom (Visoki zemaljski sud Bavarske, Njemačka). Prema mišljenju tog okruga, omogućavanje dvama ponuditeljima koji čine gospodarsku cjelinu da sudjeluju u postupku javne nabave nije u skladu s interesima drugih ponuditelja te povređuje načelo jednakog postupanja i pravila tržišnog natjecanja, osobito zato što se ti ponuditelji mogu dogovoriti vezano za svoje ponude.
Osoba J i društvo K. Reisen smatraju da je, s obzirom na presudu od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas (
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
), isključenje ponuditelja zbog povrede pravila tržišnog natjecanja moguće samo pod pretpostavkom da je predmetna situacija obuhvaćena člankom 101. UFEU‑a. Osim toga, iscrpnost osnova za isključenje predviđenih Direktivom 2014/24 protivi se načelu jednakog postupanja prema ponuditeljima.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da osoba J i društvo K. Reisen čine gospodarsku cjelinu u smislu sudske prakse Suda koja se odnosi na članak 101. UFEU‑a. Taj se sud pita treba li članak 57. stavak 4. prvi podstavak točku (d) Direktive 2014/24 tumačiti na način da za primjenu fakultativne osnove za isključenje koja je u njemu predviđena zahtijeva da javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojne pokazatelje o povredi članka 101. UFEU‑a. Smatra da na to pitanje valja odgovoriti potvrdno, s obzirom na to da isključenje na temelju te odredbe Direktive 2014/24 pretpostavlja povredu pravila prava o zabranjenim sporazumima. Međutim, takva povreda ne može se predvidjeti u slučaju kada predmetni poduzetnici čine gospodarsku cjelinu i stoga se mogu pozvati na „povlasticu skupine”.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita se sprječava li nabrajanje fakultativnih osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24 mogućnost pozivanja na načelo jednakog postupanja kako bi se opravdalo neuzimanje u obzir ponuda koje su podnijela dva ponuditelja koji čine gospodarsku cjelinu.
Konkretno, trebalo bi pojasniti može li se sudska praksa koja proizlazi iz presude od 16. prosinca 2008., Michaniki (
C‑213/07
,
EU:C:2008:731
, t.
44.
i sljedeće točke), primijeniti na članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev smatra da je, unatoč razlikama između popisa fakultativnih osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24 i onih iz ranijih direktiva o javnoj nabavi, uzimanje u obzir ponuda koje nisu samostalne ni neovisne, a koje su podnijeli povezani poduzetnici, protivno načelu jednakog postupanja.
Naposljetku, valja utvrditi primjenjivost sudske prakse Suda koja se odnosi na ponude koje nisu samostalne ni neovisne koje su podnijeli povezani ponuditelji (presuda od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas,
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
), na ponude koje su podnijeli ponuditelji koji čine gospodarsku cjelinu. Sud koji je uputio zahtjev smatra da se, s obzirom na tu presudu, načelu jednakog postupanja
a fortiori
protivi to da se ugovor može dodijeliti ponuditeljima koji čine gospodarsku cjelinu i koji ne mogu podnositi samostalne i neovisne ponude.
U tim je okolnostima Bayerisches Oberstes Landesgericht (Visoki zemaljski sud Bavarske) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 57. stavak 4. [prvi podstavak] točku (d) Direktive 2014/24 tumačiti na način da javni naručitelj mora imati dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da su gospodarski subjekti počinili povredu članka 101. UFEU‑a?
[Ako je odgovor potvrdan:]
2.
Treba li članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24 tumačiti kao pravilo kojim se taksativno uređuju fakultativne osnove za isključenje u smislu da načelu jednakog postupanja (članak 18. stavak 1. te direktive), u slučaju dostave ponuda koje nisu ni samostalne ni neovisne, ne može biti protivna dodjela ugovora?
3.
Treba li članak 18. stavak 1. Direktive 2014/24 tumačiti na način da mu je protivna dodjela ugovora poduzetnicima koji čine gospodarsku cjelinu i koji su pojedinačno dostavili ponude?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev upućuje na tumačenje članka 18. stavka 1. i članka 57. stavka 4. prvog podstavka točke (d) Direktive 2014/24 u okviru postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi usluga javnog prijevoza autobusom.
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a dužnost Suda da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji mu omogućuje rješavanje spora koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Osim toga, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (vidjeti u tom smislu presudu od 14. svibnja 2020., T‑Systems Magyarország,
C‑263/19
,
EU:C:2020:373
, t.
45.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja utvrditi da je stavljanje na raspolaganje mreža ili upravljanje mrežama koje su namijenjene pružanju usluge javnosti u području autobusnog prijevoza u članku 11. Direktive 2014/25 izričito navedeno među područjima na koja se potonja primjenjuje. Stoga, ako ugovorom o kojem je riječ u glavnom postupku naručitelj želi postići takvo stavljanje na raspolaganje ili takvo korištenje mreže i ako taj ugovor prelazi prag iz članka 15. točke (a) te direktive, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, valja smatrati da, s obzirom na njegov predmet, navedeni ugovor ulazi u područje primjene navedene direktive.
U tom pogledu, uzimajući u obzir odredbe koje je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, valja istaknuti, kao prvo, da članak 36. stavak 1. Direktive 2014/25, prema kojem naručitelji s gospodarskim subjektima postupaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način, u biti odgovara odredbama članka 18. stavka 1. Direktive 2014/24.
Kao drugo, što se tiče fakultativnih osnova za isključenje, Direktiva 2014/25 ne sadržava samostalnu odredbu, nego u tom pogledu upućuje na Direktivu 2014/24.
Konkretno, članak 80. stavak 1. treći podstavak Direktive 2014/25 određuje da, ako to države članice zatraže, objektivna pravila i kriteriji za isključenje i odabir sudionika i ponuditelja, osobito u otvorenim, ograničenim ili pregovaračkim postupcima, uključuju osnove za isključenje navedene u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24 „pod uvjetima koji su u njemu navedeni”.
Valja istaknuti da izraz „pod uvjetima koji su u njemu navedeni” upućuje na uvjete navedene u tom članku 57. stavku 4. (vidjeti, po analogiji, presudu od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact,
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
, t.
33.
).
Slijedom toga, iako je nakon provjera koje je proveo sud koji je uputio zahtjev razvidno da se Direktiva 2014/25 primjenjuje na postupak javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku, važno je da Sud, radi davanja korisnog odgovora na postavljena pitanja, protumači članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24 i, osobito, prvi podstavak točku (d) te odredbe, na koji se konkretno odnosi zahtjev za prethodnu odluku, članak 80. stavak 1. treći podstavak Direktive 2014/25, koji omogućuje državama članicama da navedenu odredbu učine primjenjivom u takvim postupcima.
Prvo pitanje
U tim okolnostima valja smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavak 4. prvi podstavak točku (d) Direktive 2014/24, u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25, tumačiti na način da se fakultativna osnova za isključenje predviđena u tom članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) odnosi samo na slučajeve u kojima postoje dovoljno vjerodostojni pokazatelji da su gospodarski subjekti povrijedili članak 101. UFEU‑a.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se pitanja tog suda o dosegu fakultativne osnove za isključenje predviđene u navedenom članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) temelje na činjenici da članak 124. stavak 1. točka 4. GWB‑a, kojim se u njemačko pravo prenosi isti članak 57. stavak 4. prvi podstavak točka (d), preuzima izričaj zabrane sporazumâ kojima se ograničava tržišno natjecanje iz članka 1. GWB‑a, koji u biti preuzima članak 101. UFEU‑a. Međutim, podsjeća na to da iz sudske prakse Suda (presuda od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas,
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
, t.
28.
i navedena sudska praksa), proizlazi da se potonji članak ne primjenjuje u slučaju ako poduzetnici koji, kao u ovom slučaju, čine gospodarsku cjelinu, provode zabranjene sporazume.
Najprije valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 57. stavkom 4. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2014/24, javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da zaključi da je gospodarski subjekt sklopio sporazume s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja.
Valja utvrditi da se ta odredba općenito odnosi na „sporazume [sklopljene] s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja”. Njezin tekst ne spominje članak 101. UFEU‑a i osobito, za razliku od potonjeg, ne sadržava zahtjev da se ti sporazumi sklapaju „među poduzetnicima” u smislu te odredbe i da „mogu utjecati na trgovinu među državama članicama”.
Iz toga slijedi da članak 57. stavak 4. prvi podstavak točka (d) Direktive 2014/24 upućuje na slučajeve u kojima gospodarski subjekti sklapaju protutržišni sporazum, neovisno o tome o kojem je riječ, i ne može biti ograničen samo na sporazume među poduzetnicima iz članka 101. UFEU‑a.
Nadalje, cilj na kojem se temelji članak 57. stavak 4. prvi podstavak točka (d) Direktive 2014/24 potvrđuje to tumačenje.
Sud je presudio da mogućnost, odnosno obveza, javnog naručitelja da isključi gospodarski subjekt iz sudjelovanja u postupku javne nabave konkretno služi tomu da on ocijeni integritet i pouzdanost svakog od gospodarskih subjekata. Osobito, fakultativna osnova za isključenje navedena u članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) Direktive 2014/24, u vezi s uvodnom izjavom 101. te direktive, temelji se na ključnom obilježju odnosa uspješnog ponuditelja i javnog naručitelja, odnosno na pouzdanosti prvog na kojoj se temelji povjerenje koje mu poklanja drugi (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2020., Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, t.
41.
).
Tako je cilj članka 57. stavka 4. prvog podstavka točke (d) Direktive 2014/24 omogućiti javnim naručiteljima da ocijene i vode računa o integritetu i pouzdanosti svakog od gospodarskih subjekata kako bi mogli isključiti iz postupaka javne nabave nepouzdane ponuditelje s kojima oni ne bi mogli ostvariti odnos koji se temelji na povjerenju koji bi tijekom izvršavanja predmetnog ugovora doveo do dobrog pružanja usluga.
Međutim, čini se da je takav cilj različit od cilja iz članka 101. UFEU‑a. Naime, cilj potonjega je suzbijanje protutržišnih ponašanja poduzetnikâ i njihovo odvraćanje od takvog ponašanja (presuda od 6. listopada 2021., Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, t.
37.
).
Cilj članka 57. stavka 4. prvog podstavka točke (d) Direktive 2014/24 stoga dovodi do širokog tumačenja te odredbe prema kojem javni naručitelji u okviru fakultativne osnove za isključenje koja je njime predviđena osobito uzimaju u obzir sporazume između gospodarskih subjekata koji ne utječu na trgovinu među državama članicama.
Naposljetku, što se tiče konteksta navedene odredbe, valja istaknuti da, u okviru fakultativne osnove za isključenje, predviđene u članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (c) Direktive 2014/24, pojam „poslovni prekršaj”, koji obuhvaća svako protupravno postupanje koje utječe na vjerodostojnost, integritet ili poslovnu pouzdanost predmetnog gospodarskog subjekta, treba široko tumačiti (vidjeti u tom smislu rješenje od 4. lipnja 2019., Consorzio Nazionale Servizi,
C‑425/18
,
EU:C:2019:476
, t.
29.
i
30.
)
U tim okolnostima, s obzirom na to da se, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 101. Direktive 2014/24, kršenje pravila o tržišnom natjecanju može, s obzirom na cilj članka 57. stavka 4. te direktive naveden u točki 39. ove presude, smatrati vrstom teškog poslovnog prekršaja, bilo bi nedosljedno pojam „sporazumi” iz prvog podstavka točke (d) te odredbe tumačiti usko, na način da ga se ograniči samo na sporazume među poduzetnicima iz članka 101. UFEU‑a.
Tim više što se pojam „gospodarski subjekt”, definiran u članku 2. stavku 1. točki 10. Direktive 2014/24, ne odnosi na pojam „poduzetnik” u smislu članka 101. UFEU‑a.
Slijedom toga, valja zaključiti da, iako se za postojanje sporazuma u smislu članka 101. UFEU‑a treba smatrati da je obuhvaćeno fakultativnom osnovom za isključenje iz članka 57. stavka 4. prvog podstavka točke (d) Direktive 2014/24, ipak ostaje činjenica da potonja odredba ima širi doseg, koji se također odnosi na sklapanje protutržišnih sporazuma od strane gospodarskih subjekata koji nisu obuhvaćeni člankom 101. UFEU‑a. Stoga sama činjenica da takav sporazum između dvaju gospodarskih subjekata nije obuhvaćen tim člankom ne sprečava da on bude obuhvaćen tom fakultativnom osnovom za isključenje.
Međutim, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja naglasiti da se ta odredba Direktive 2014/24 odnosi na slučaj u kojem postoji dovoljno elemenata na temelju kojih javni naručitelj može zaključiti da je sklopljen sporazum između dvaju ili više gospodarskih subjekata radi narušavanja tržišnog natjecanja, što nužno pretpostavlja da postoji usuglašavanje volja najmanje dvaju različitih gospodarskih subjekata.
U ovom slučaju valja istaknuti, kao što to navodi Europska komisija, da se u slučaju poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku ne može smatrati da dva gospodarska subjekta, u kojima u bitnome ista fizička osoba donosi odluke, mogu sklopiti „sporazume” među sobom, s obzirom na to da se čini da ne postoje dvije različite volje koje se mogu usuglasiti. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri je li moguće, s obzirom na vezu koja postoji između osobe J i društva K. Reisen, sklopiti takve sporazume radi narušavanja tržišnog natjecanja. Ako to nije slučaj, fakultativna osnova za isključenje predviđena u članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) Direktive 2014/24 ne može se primijeniti na njihovu situaciju.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 57. stavak 4. prvi podstavak točku (d) Direktive 2014/24, u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25, treba tumačiti na način da se fakultativna osnova za isključenje predviđena u tom članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) odnosi na slučajeve u kojima postoje dovoljno vjerodostojni pokazatelji da su gospodarski subjekti sklopili sporazum koji je zabranjen člankom 101. UFEU‑a, ali nije ograničena samo na sporazume predviđene potonjim člankom.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25, tumačiti na način da taj članak 57. stavak 4. taksativno uređuje fakultativne osnove za isključenje, što sprečava da načelo jednakog postupanja, predviđeno člankom 36. stavkom 1. Direktive 2014/25, može biti prepreka dodjeli ugovora o kojem je riječ gospodarskim subjektima koji čine gospodarsku cjelinu i čije ponude, iako su podnesene zasebno, nisu ni samostalne ni neovisne.
U analognom kontekstu Direktive 93/37, Sud je presudio da članak 24. prvi stavak te direktive, koji, poput članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24, sadržava popis fakultativnih osnova za isključenje, treba tumačiti na način da taksativno nabraja osnove koje mogu opravdati isključenje poduzetnika iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog osnova utemeljenih na objektivnim pokazateljima koji se odnose na njegove profesionalne kvalitete. Stoga države članice ili javni naručitelji ne mogu nadopuniti popis koji sadržava drugim osnovama za isključenje koje se temelje na kriterijima koji se odnose na profesionalnost (presuda od 16. prosinca 2008., Michaniki,
C‑213/07
,
EU:C:2008:731
, t.
43.
).
Isto tako, u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24 taksativno se navode fakultativne osnove za isključenje koje mogu opravdati isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog osnova koje se temelje na objektivnim pokazateljima koji se odnose na njegove profesionalne kvalitete kao i na sukob interesa ili narušavanje tržišnog natjecanja do kojeg bi dovelo njegovo sudjelovanje u pripremi tog postupka.
U tom pogledu, okolnost koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, da ta odredba sada uključuje veći broj fakultativnih osnova za isključenje nego li je bio slučaj u prethodnim direktivama Unije u području javne nabave, ne može imati nikakav utjecaj na taksativnost popisa predviđenog navedenom odredbom.
Naime, s obzirom na prirodu osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24, valja smatrati da je zakonodavac Unije prihvatio isti pristup u pogledu različitih osnova za isključenje iz uzastopnih direktiva Unije u području javne nabave, a koji se sastoji, kao što je to Sud presudio u točki 42. presude od 16. prosinca 2008., Michaniki (
C‑213/07
,
EU:C:2008:731
), u tome da se uzmu u obzir samo osnove za isključenje koje se temelje na objektivnom utvrđenju činjenica ili ponašanja specifičnih za dotični gospodarski subjekt, koja bi mogla diskreditirati njegov profesionalni integritet ili njegovu gospodarsku ili financijsku sposobnost za obavljanje poslova obuhvaćenih ugovorom o javnoj nabavi za koji se natječe, ili, što se tiče ugovora obuhvaćenih Direktivom 2014/24, stvoriti situaciju koja, u kontekstu dotičnog postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi, spada u sukob interesa ili narušavanje tržišnog natjecanja, čiji su slučajevi navedeni u članku 57. stavku 4., prvom podstavku točki (e) i u članku 57. stavku 4., prvom podstavku točki (f) te direktive.
Međutim, ne može se zbog činjenice da su fakultativne osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24, na koji se upućuje u članku 80. stavku 1. trećem podstavku Direktive 2014/25, taksativno nabrojane spriječiti da načelo jednakog postupanja, predviđeno u članku 36. stavku 1. potonje direktive, bude prepreka dodjeli predmetnog ugovora o javnoj nabavi gospodarskim subjektima koji čine gospodarsku cjelinu i čije ponude, iako su podnesene zasebno, nisu ni samostalne ni neovisne.
Naime, takvo taksativno nabrajanje ne isključuje mogućnost država članica da zadrže ili donesu materijalna pravila namijenjena, među ostalim, tomu da se u području javne nabave osigura poštovanje načela jednakog postupanja i načela transparentnosti koje ono podrazumijeva, a koja obvezuju naručitelje u svim postupcima javne nabave i koja su temelj Unijinih direktiva o postupcima javne nabave, pod uvjetom da se poštuje načelo proporcionalnosti (vidjeti, po analogiji, presude od 19. svibnja 2009., Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, t.
21.
i od 8. veljače 2018., Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, t.
30.
).
Konkretno, u slučaju povezanih ponuditelja, načelo jednakog postupanja iz članka 36. stavka 1. Direktive 2014/25 bilo bi povrijeđeno kad bi povezani ponuditelji mogli podnijeti usklađene ili dogovorene, odnosno ni samostalne ni neovisne ponude, koje bi im tako mogle donijeti neopravdane prednosti u odnosu na druge ponuditelje (vidjeti, po analogiji, presudu od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas,
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
, t.
29.
).
U tom kontekstu, poštovanje načela proporcionalnosti zahtijeva obvezu javnog naručitelja da ispita i ocijeni činjenice da bi utvrdio je li veza između dvaju subjekata imala konkretni utjecaj na sadržaj ponuda podnesenih u okviru istog postupka javne nabave, pri čemu je utvrđenje takvog utjecaja, u bilo kojem obliku, dovoljno da bi se ti poduzetnici isključili iz postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 2009., Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, t.
32.
i od 8. veljače 2018., Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, t.
38.
).
Naime, utvrđenje da su veze između ponuditelja utjecale na sadržaj njihovih ponuda podnesenih u okviru istog postupka dostatno je da javni naručitelj ne može te ponude uzeti u obzir jer ponude povezanih ponuditelja moraju biti podnesene potpuno samostalno i neovisno (vidjeti u tom smislu presudu od 17. svibnja 2018., Specializuotas transportas,
C‑531/16
,
EU:C:2018:324
, t.
38.
).
Ta se razmatranja
a fortiori
primjenjuju na situaciju ponuditelja koji nisu samo povezani, nego čine gospodarsku cjelinu.
Stoga, pod pretpostavkom da sud koji je uputio zahtjev nakon potrebnih provjera i ocjena zaključi da ponude o kojima je riječ u glavnom postupku nisu bile podnesene samostalno i neovisno, članku 36. stavku 1. Direktive 2014/25 protivi se sklapanje ugovora s ponuditeljima koji su podnijeli takve ponude.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25, treba tumačiti na način da taj članak 57. stavak 4. taksativno uređuje fakultativne osnove za isključenje koje mogu opravdati isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog osnova utemeljenih na objektivnim pokazateljima koji se odnose na njegovo profesionalno svojstvo ili na sukob interesa ili narušavanje tržišnog natjecanja do kojeg bi dovelo njegovo sudjelovanje u tom postupku. Međutim, navedeni članak 57. stavak 4. ne sprječava da načelo jednakog postupanja, predviđeno člankom 36. stavkom 1. Direktive 2014/25, može biti prepreka dodjeli ugovora o kojem je riječ gospodarskim subjektima koji čine gospodarsku cjelinu i čije ponude, iako su podnesene zasebno, nisu ni samostalne ni neovisne.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 57. stavak 4. prvi podstavak točku (d) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2017/2365 оd 18. prosinca 2017., u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2017/2364 оd 18. prosinca 2017.
treba tumačiti na način da se:
fakultativna osnova za isključenje predviđena u tom članku 57. stavku 4. prvom podstavku točki (d) odnosi na slučajeve u kojima postoje dovoljno vjerodostojni pokazatelji da su gospodarski subjekti sklopili sporazum koji je zabranjen člankom 101. UFEU‑a, ali nije ograničena samo na sporazume predviđene potonjim člankom.

2.
Članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom 2017/2365, u vezi s člankom 80. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2014/25, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom 2017/2364,
treba tumačiti na način da:
taj članak 57. stavak 4. taksativno uređuje fakultativne osnove za isključenje koje mogu opravdati isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog osnova utemeljenih na objektivnim pokazateljima koji se odnose na njegovo profesionalno svojstvo ili na sukob interesa ili narušavanje tržišnog natjecanja do kojeg bi dovelo njegovo sudjelovanje u tom postupku. Međutim, navedeni članak 57. stavak 4. ne sprječava da načelo jednakog postupanja, predviđeno člankom 36. stavkom 1. Direktive 2014/25, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom 2017/2364, može biti prepreka dodjeli ugovora o kojem je riječ gospodarskim subjektima koji čine gospodarsku cjelinu i čije ponude, iako su podnesene zasebno, nisu ni samostalne ni neovisne.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački