CELEX: 62021TJ0163
Достъп до документи
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Документи относно текуща законодателна процедура
Работни групи на Съвета
Документи относно законодателно предложение за изменение на Директива 2013/34/ЕС относно годишните финансови отчети, консолидираните финансови отчети и свързаните доклади на някои видове предприятия
Частичен отказ за достъп
Жалба за отмяна
Правен интерес
Допустимост
Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001
Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решение

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят, г‑н Emilio De Capitani, иска отмяна на Решение SGS 21/000067 на Съвета на Европейския съюз от 14 януари 2021 г., с което му се отказва достъп до някои документи, носещи кода „WK“, които са били разменени в рамките на работните групи на Съвета в хода на законодателна процедура 2016/0107 (COD) с предмет изменение на Директива 2013/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно годишните финансови отчети, консолидираните финансови отчети и свързаните доклади на някои видове предприятия и за изменение на Директива 2006/43/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на директиви 78/660/ЕИО и 83/349/ЕИО на Съвета (
ОВ L 182, 2013 г., стр. 19
) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелствата по спора
На 15 октомври 2020 г. жалбоподателят подава на основание на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) заявление за достъп до някои документи, които са били разменени в рамките на работната група „Дружествено право“ на Съвета, свързани със законодателна процедура 2016/0107 (COD), която е била в ход към момента на подаване на заявлението.
На 10 ноември 2020 г. Съветът уважава частично това искане, като предоставя на жалбоподателя седем документа и отказва изцяло достъпа до седем други документа, а именно тези с номера WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 и WK 10931/17 (наричани по-нататък „спорните документи“), по същество с мотива, че оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на Съвета по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
На 25 ноември 2020 г. жалбоподателят подава до Съвета потвърждение на заявлението, в което потвърждава, че иска да получи достъп до спорните документи.
На 14 януари 2021 г. Съветът приема обжалваното решение, с което потвърждава отказа си да предостави достъп до спорните документи на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
Искания на страните
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
Съветът моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателя да плати съдебните разноски.
В качеството си на встъпили страни Кралство Белгия, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция заявяват, че подкрепят исканията на жалбоподателя.
От правна страна
По запазването на правния интерес на жалбоподателя
Без да повдига с отделна молба формално възражение за липса на основание за произнасяне по същество, Съветът поддържа, че правният интерес на жалбоподателя е отпаднал в хода на производството, тъй като с писмо от 14 юни 2021 г. му е предоставил всички спорни документи. В резултат на това жалбата вече не можела чрез резултата си да донесе полза на жалбоподателя и следователно била останала без предмет.
Жалбоподателят, подкрепян в това отношение от Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция, оспорва, че правният му интерес е отпаднал в хода на производството. От една страна, той изтъква, че не е получил своевременно достъп до спорните документи, тоест на етап, който би му позволил да упражни изцяло и ефективно правата си на европейски гражданин в едно демократично общество, що се отнася до разглежданата законодателна процедура. От друга страна, той счита, че е запазил правен интерес от това допуснатата от Съвета незаконосъобразност да не се повтаря в бъдеще.
В това отношение следва да се припомни, че правният интерес на жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на жалбата към момента на подаването ѝ, тъй като в противен случай същата би била недопустима. Предметът на спора и правният интерес трябва да продължат да съществуват до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за произнасяне по същество, което предполага жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (вж. решение от 21 януари 2021 г., Leino-Sandberg/Parlement,
C‑761/18 P
,
EU:C:2021:52
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай не се оспорва, че спорните документи са били изпратени от Съвета на жалбоподателя на 14 юни 2021 г., тоест след подаването на настоящата жалба. Въпреки това обжалваното решение не е било официално оттеглено от Съвета, така че спорът е запазил предмета си (вж. в този смисъл решения от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, т.
и от 21 януари 2021 г., Leino-Sandberg/Парламент,
C‑761/18 P
,
EU:C:2021:52
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо в съответствие с цитираната в точка 11 по-горе практика на Съда следва да се провери дали въпреки оповестяването на спорните документи жалбоподателят все още може да се позове на правен интерес, което предполага да се определи дали посоченото оповестяване му е донесло пълно удовлетворение от гледна точка на целите, които е преследвал със заявлението си за достъп до съответните документи, като това предполага да се определи дали разглежданото оповестяване е извършено своевременно (вж. в този смисъл решения от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, т.
и цитираната съдебна практика и от 21 януари 2021 г., Leino-Sandberg/Парламент,
C‑761/18 P
,
EU:C:2021:52
, т.
).
В това отношение, както изтъкват по същество жалбоподателят и Република Финландия, с първоначалното си заявление от 15 октомври 2020 г. и с потвърждението на заявлението си от 25 ноември 2020 г. жалбоподателят иска да получи достъп до спорните документи, за да узнае становищата, изразени от държавите членки в рамките на Съвета, действащ в качеството си на съзаконодател, и евентуално да може да уведоми обществото относно посочените становища и да предизвика обсъждане в това отношение, преди посочената институция да установи позицията си в рамките на разглежданата законодателна процедура.
В настоящия случай обаче спорните документи са били оповестени едва след като на 3 март 2021 г. Съветът е приел позицията си по време на преговорите в рамките на посочената процедура и след като на 1 юни 2021 г. е било постигнато споразумение в рамките на междуинституционалните триалози.
Следователно оповестяването на спорните документи не е осъществено своевременно с оглед на целите да се информира обществото и да се предизвика дебат, които жалбоподателят е преследвал със заявлението си за достъп до посочените документи, по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 13 по-горе (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет,
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
и от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
). Всъщност към момента на оповестяването на спорните документи позицията на Съвета вече е била приета и в рамките на триалозите вече е било постигнато междуинституционално споразумение. Макар наистина към онзи момент законодателната процедура все още да не е била формално приключила, това не променя факта, че най-често споразуменията, постигнати в рамките на триалозите, впоследствие се приемат от съзаконодателите без съществени изменения (вж. в този смисъл решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Поради това посредством оповестяването на спорните документи жалбоподателят не е получил пълно удовлетворение с оглед на целите, които е преследвал със заявлението си за достъп до посочените документи.
Ето защо следва да се отхвърлят доводите на Съвета, че правният интерес на жалбоподателя е отпаднал в хода на производството.
По същество
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят излага две главни основания, първото от които е нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 и липса на мотиви относно това дали оповестяването на спорните документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, а второто е неспазване на същата разпоредба и липса на мотиви относно това, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на посочените документи. При условията на евентуалност жалбоподателят изтъква и трето основание, а именно нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 и липса на мотиви.
Първото основание по същество съдържа две части, първата от които се отнася до приложимостта на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 към законодателните документи, а втората — до прилагането на това изключение в настоящия случай.
По приложимостта на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 към законодателните документи
Жалбоподателят твърди, че като е отказал на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 достъп до спорните документи, които по същество са законодателни документи, Съветът не се е съобразил с новото конституционно измерение в областта на достъпа до документи, изготвени в рамките на законодателните процедури, което е било въведено с Договора за функционирането на ЕС и с Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Така, за разлика от предишния член 207, параграф 3 ЕО, който е позволявал на Съвета да определя случаите, в които трябва да се счита, че той действа в качеството си на законодателен орган, за да се позволи по-добър достъп до документите в тези случаи, като същевременно се запази ефикасността на процеса на вземане на решения, в Договора за функционирането на ЕС и в Хартата вече не се споменавало каквото и да било изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения в рамките на законодателните процедури. Следователно съществувало правно напрежение между член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, който бил приет въз основа на стари тълкувания на принципа на прозрачност, произтичащи от Договора за ЕО, от една страна, и от друга, член 15, параграф 2 ДФЕС и член 42 от Хартата. Следователно Съветът бил длъжен да се съобразява пряко със задълженията си по Договора за функционирането на ЕС и Хартата, които не му предоставяли никакво право на преценка, позволяващо му да откаже достъпа до документи, съставени в рамките на законодателна процедура.
В писмената си реплика жалбоподателят уточнява, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 вече не бил приложим към законодателните обсъждания и свързаните с тях документи. Той добавя, че за сметка на това други изключения, като например предвидените в член 4, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, оставали релевантни по отношение на достъпа до законодателни документи и че член 15, параграф 3 ДФЕС трябва да се разбира като позоваващ се на този вид изключения.
Съветът възразява, че жалбоподателят смесва две различни измерения на законодателната прозрачност, а именно, от една страна, тази относно заседанията на Европейския парламент и на Съвета, в рамките на които съответните им членове разискват проекти за законодателни актове, и от друга страна, тази относно достъпа до документи, свързани със законодателната процедура. Член 15, параграф 2 ДФЕС се отнасял до първото посочено измерение и следователно бил ирелевантен в случая. Всъщност тази разпоредба трябвало да се разбира като отнасяща се до Съвета в състава му, включващ представителите на министерско равнище, оправомощени да поемат задължения за правителството на държавата членка, която представляват, и да упражняват правото си на глас в съответствие с член 16, параграф 2 ДЕС. За сметка на това второто измерение на законодателната прозрачност, а именно посоченото в член 15, параграф 3 ДФЕС, не предвиждало безусловно право на достъп до документи, включително законодателни.
В писмената си дуплика Съветът поддържа, че доводът на жалбоподателя, съгласно който член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 вече не можел да се прилага за документите, изготвени в рамките на законодателна процедура след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата, представлявал „ново възражение за незаконосъобразност“, повдигнато за първи път на етапа на писмената реплика, и следователно представлявал ново основание, което трябва да се обяви за недопустимо. Освен това, в случай че това „ново основание“ трябва да бъде счетено за допустимо, Съветът иска да се приеме процесуално-организационно действие съгласно член 88, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, за да се приканят Парламентът и Европейската комисия да вземат отношение по твърдяната незаконосъобразност на посочената разпоредба.
Запитан по този въпрос в рамките на процесуално-организационно действие, жалбоподателят оспорва повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост, като изтъква по същество, че в жалбата си ясно е изложил довода, че с влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата е възникнало правно напрежение между член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 и първичното право, и по-специално член 15, параграф 2 ДФЕС, и че следователно Съветът е трябвало да се съобрази със задълженията си по първичното право, като предостави публичен достъп до документите.
–
По повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост
Съгласно постоянната съдебна практика по член 84, параграф 1 от Процедурния правилник в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания, освен ако те не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в производството. Същевременно основание, с което се доразвива основание, изтъкнато преди това изрично или имплицитно в жалбата, и което се намира в тясна връзка с последното, следва да бъде обявено за допустимо. За да може да се счита за доразвиване на изложено по-рано основание или оплакване, новият довод трябва да има достатъчно тясна връзка с първоначално изложените в жалбата основания или оплаквания, така че да може да се разглежда като произтичащ от обичайното развитие на обсъжданията в състезателното производство (вж. решение от 5 октомври 2020 г., HeidelbergCement и Schwenk Zement/Комисия,
T‑380/17
,
EU:T:2020:471
, т.
(непубликувано) и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай следва да се констатира, че в жалбата си жалбоподателят ясно е посочил, че член 15, параграф 2 ДФЕС и член 42 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не предоставят на Съвета „никакво право на преценка“ по въпроса дали да откаже достъпа до документи, изготвени в рамките на законодателна процедура, че тази институция е била длъжна да се съобрази „пряко“ със задълженията, които са ѝ били наложени с Договорите, и следователно в случая посочената институция е дала прекомерно широко тълкуване на изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Освен това той изтъква наличието на „правно напрежение“ между последната посочена разпоредба, от една страна, и Договора за функционирането на ЕС и Хартата, от друга.
В писмената си реплика жалбоподателят само доразвива тази част от доводите си в отговор на доводите, изтъкнати от Съвета в писмената му защита. Той поддържа по-специално, че член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 „вече не може да се прилага“ към законодателните документи, тъй като член 15, параграф 2 ДФЕС възлага „пряко“ на законодателя на Европейския съюз задължение за прозрачност по отношение на законодателния процес.
От това следва, че в писмената си реплика жалбоподателят само доразвива изложено в жалбата основание, което трябва да бъде прието за допустимо от съда на Съюза.
Освен това, противно на твърденията на Съвета, жалбоподателят не повдига възражение за незаконосъобразност на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, както впрочем той потвърждава в съдебното заседание. Всъщност доводите на жалбоподателя не сочат, че той счита член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 сам по себе си за незаконосъобразен поради противоречие с Договора за функционирането на ЕС и Хартата, а че тази разпоредба трябва да се тълкува с оглед на Договора за функционирането на ЕС и Хартата в смисъл, че тя не се прилага към законодателните документи, като същевременно остава изцяло приложима към други видове документи.
Във връзка с останалите аспекти следва да се констатира, че съгласно член 82 от Процедурния правилник копия от жалбата и от писмената защита са били изпратени на Парламента и на Комисията, за да им се даде възможност да установят дали е налице позоваване на неприложимостта на един от техните актове по смисъла на член 277 ДФЕС. Като се има предвид, че доводите на жалбоподателя вече са били ясно изложени в жалбата, следва да се приеме, че Парламентът и Комисията са взели информирано решение да не встъпят по настоящото дело. При това положение не следва да се уважава искането на Съвета за предприемане на процесуално-организационно действие в това отношение.
Следователно възражението за недопустимост и искането на Съвета за приемане на процесуално-организационно действие трябва да се отхвърлят.
–
По същество
Съгласно член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Както бе припомнено в точки 21 и 22 по-горе, жалбоподателят поддържа по същество, че след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не следва да се прилага като основание за отказ на достъп до документи, които са били разменени в рамките на работните групи на Съвета в хода на законодателна процедура.
В това отношение следва да се отбележи, че Съветът не оспорва законодателния характер на спорните документи.
В този контекст е важно да се подчертае, че първичното право на Съюза установява тясна принципна връзка между законодателния процес и принципите на публичност и прозрачност (решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Именно прозрачността на законодателния процес, която, като дава възможност различията между няколко гледни точки да бъдат подложени на открит дебат, допринася за по-голямата легитимност на институциите в очите на гражданите на Съюза и за увеличаване на доверието им в тях. В действителност е вероятно именно липсата на информация и на обсъждане да породи съмнения в съзнанието на гражданите не само по отношение на законосъобразността на конкретен акт, но и по отношение на легитимността на целия процес на вземане на решения (вж. в този смисъл решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
).
Следователно принципите на публичност и прозрачност са присъщи на законодателния процес на Съюза (решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Това обаче не означава, че първичното право на Съюза предвижда безусловно право на достъп до законодателните документи.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 42 от Хартата всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител.
В Разясненията относно Хартата, публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
от 14 декември 2007 г. (
ОВ C 303, 2007 г., стр. 17
), които трябва да бъдат надлежно взети предвид при тълкуването на Хартата от юрисдикциите на Съюза (вж. пето съображение от преамбюла на Хартата), се посочва следното:
„Правото, гарантирано в [член 42], повтаря член 255 на Договора за ЕО, въз основа на който впоследствие бе приет Регламент […] № 1049/2001. Европейският конвент разшири това право към документите на институциите, органите, службите и агенциите като цяло, независимо от вида на техния носител (вж. член 15, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз). Съгласно член 52, параграф 2 от Хартата, правото на достъп до документи се упражнява при условията и в границите, предвидени в член 15, параграф 3 от Договора [за функционирането на ЕС]“.
От това следва, че правото на достъп до документи, установено в член 42 от Хартата, се упражнява „при условията и в границите, предвидени в член 15, параграф 3“ ДФЕС.
Това тълкуване е в съответствие и с член 52, параграф 2 от Хартата, съгласно който признатите от Хартата права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници.
Съгласно член 15, параграф 3, първа алинея ДФЕС всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител, „при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с настоящия параграф“. Във втора алинея от посочения параграф се уточнява, че „[о]бщите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура“.
Член 15, параграф 3, пета алинея ДФЕС гласи, че Парламентът и Съветът осигуряват оповестяването на документите, отнасящи се до законодателните процедури, „при условията, предвидени от регламентите, посочени във втора алинея“ от същия параграф. Макар по този начин посочената разпоредба да изтъква принципа на публичност на законодателните документи, тя все пак не предвижда, че последните трябва да бъдат публично оповестявани във всички случаи и без никакво изключение, за което свидетелства позоваването на „условията“, които регламентите могат да предвидят за тази цел.
От това следва, че правото на гражданите на Съюза и на всяко лице, което пребивава или има седалище на територията на Съюза, на достъп до документите на институциите, включително до законодателните документи, се упражнява съгласно общите принципи, границите и условията, установени с регламенти. Всъщност член 15, параграф 3 ДФЕС не изключва законодателните документи от приложното си поле.
Следователно разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата, уреждащи правото на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, предвиждат, че упражняването на това право може да бъде подчинено на ограничения и условия, предвидени в регламенти, включително що се отнася до достъпа до законодателни документи.
Този извод не се поставя под съмнение от доводите, изложени от жалбоподателя.
Първо, не може да се уважи доводът на жалбоподателя, че в известен смисъл Регламент № 1049/2001 е загубил своята актуалност, тъй като е приет въз основа на Договора за ЕО и следователно не отчита измененията, въведени с Договора за функционирането на ЕС и Хартата. Всъщност, както бе припомнено в точка 41 по-горе, в Разясненията относно Хартата се уточнява, че гарантираното в член 42 право „повтаря член 255 на Договора за ЕО, въз основа на който впоследствие бе приет [посоченият регламент]“. Така посоченото уточнение свидетелства за съществуващата в областта приемственост между Договора за ЕО и Договора за функционирането на ЕС, както и за релевантността, която този регламент продължава да има след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата. Ако авторите на Хартата са искали да уредят правото на достъп до документи по съществено различен начин от този, който е бил в сила при действието на Договора за ЕО, те са щели да го посочат в Разясненията относно същата.
Второ, жалбоподателят твърди, че член 15, параграф 3, втора алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предвидените в тази разпоредба „ограничения“ на правото на достъп до документи са предназначени да се прилагат за други видове изключения, каквито са например предвидените в член 4, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, но не и за целите на защитата на процеса на вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент.
В член 15, параграф 3, втора алинея ДФЕС обаче се говори за „ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите“, без да се прави никакво друго уточнение или разграничение по отношение на естеството на тези ограничения. Следователно нищо не позволява да се направи изводът, че разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата по принцип изключват възможността достъпът до законодателни документи да бъде отказан с мотива, че оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от съответната институция по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
Трето, в подкрепа на тезата си жалбоподателят се позовава на член 15, параграф 2 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба „[з]аседанията на Европейския парламент са публични, както и на Съвета при обсъждането и гласуването по даден проект на законодателен акт“.
От думата „заседания“ следва, че член 15, параграф 2 ДФЕС установява принципа на публичност на законодателните разисквания в рамките на сесиите на Парламента и на Съвета. Тази разпоредба обаче не се отнася до правото на достъп до документи, нито до ограниченията и условията за упражняване на това право, които са уредени в член 15, параграф 3 ДФЕС и в член 42 от Хартата.
Нормативният контекст, в който се вписва правото на достъп до документи, потвърждава извода, направен в точка 47 по-горе.
Всъщност следва да се припомни, че съгласно член 1 ДЕС този договор „бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близко до гражданите“. От своя страна член 10, параграф 3 от ДЕС гласи, че всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза, както и че решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите. Освен това в член 15, параграф 1 ДФЕС се посочва, че „[з]а да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“.
Всички тези разпоредби потвърждават, че макар да е от основно значение за правния ред на Съюза, принципът на откритост все пак не е абсолютен.
Накрая, съдът на Съюза вече е имал повод да уточни, че институциите на Съюза могат да откажат на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 достъпа до някои документи от законодателно естество в надлежно обосновани случаи (решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Освен това в своето решение от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe (
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, т.
—
и
) Съдът постановява по същество, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 следва да се прилага към законодателните документи и че при прилагането на тази разпоредба Общият съд трябва да държи сметка за равновесието между принципа на прозрачност и запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от Съвета.
Що се отнася до довода на жалбоподателя, че съдебната практика по член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 се основава на Договора за ЕО и следователно вече не е актуална след приемането на Договора за функционирането на ЕС, е достатъчно да се констатира, че посоченото в точка 57 по-горе съдебно решение е постановено по повод на решение, прието доста след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС.
Накрая, макар жалбоподателят да споменава и член 41 от Хартата, тази разпоредба е ирелевантна за разрешаването на настоящия спор, тъй като се отнася до правото на достъп на всяко лице до „документите, които се отнасят до него“. Безспорно е обаче, че спорните документи не засягат конкретно жалбоподателя.
В заключение, макар несъмнено достъпът до законодателните документи да трябва да е възможно най-широк, това не променя факта, че разпоредбите на Договорите и на Хартата, на които се позовава жалбоподателят, не могат да се тълкуват в смисъл, че по принцип изключват възможността достъпът до такива документи да бъде отказан с мотива, че оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на съответната институция по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
С оглед на гореизложеното първата част на първото основание следва да се отхвърли като необоснована.
По прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 в настоящия случай
Жалбоподателят, подкрепян от всички встъпили страни, по същество твърди, че Съветът не е доказал, че оповестяването на спорните документи би засегнало конкретно и действително процеса на вземане на решения на тази институция и че опасността от подобно засягане е разумно предвидима, а не чисто хипотетична.
Съветът оспорва доводите на жалбоподателя, като по същество възпроизвежда мотивите, възприети в обжалваното решение.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно съображение 1 от Регламент № 1049/2001 той е проява на волята за създаване на Съюз, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани. Както се припомня във второ съображение от посочения регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния характер на последните.
С оглед на това, както се посочва в съображение 4 и в член 1 от Регламент № 1049/2001, целта на този регламент е да предостави на обществеността възможно най-широк достъп (вж. решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и цитираната съдебна практика).
Това право все пак подлежи на определени ограничения, основани на съображения за обществен или частен интерес. По-специално, в съответствие със съображение 11, Регламент № 1049/2001 предвижда в член 4 режим на изключения, които дават право на институциите да откажат достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени от този член (вж. решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и цитираната съдебна практика).
След като тези изключения са дерогация от принципа за възможно най-широк достъп на обществеността до документите, те трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. решение от 22 март 2018 г. по дело De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и цитираната съдебна практика).
Когато институция, орган, служба или агенция на Съюза, която/който е сезиран/а със заявление за достъп до даден документ, реши да отхвърли това заявление въз основа на някое от предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения, тя/той по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като подобно засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (решения от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, т.
и от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
—
).
Съгласно съдебната практика засягането на процеса на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 е „сериозно“ по-специално когато оповестяването на посочените документи има съществено отражение върху процеса на вземане на решения. Преценката на сериозността зависи от всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално от посочените от институцията отрицателни последици за процеса на вземане на решение от оповестяването на съответните документи (решения от 18 декември 2008 г., Muñiz/Комисия,
T‑144/05
, непубликувано,
EU:T:2008:596
, т.
, от 7 юни 2011 г., Toland/Парламент,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, т.
и от 9 септември 2014 г., MasterCard и др./Комисия,
T‑516/11
, непубликувано,
EU:T:2014:759
, т.
).
В настоящия случай спорните документи са документи, разменени в рамките на работна група „Дружествено право“ на Съвета. По-специално документи WK 5230/17 от 8 май 2017 г., WK 10931/17 от 6 октомври 2017 г., WK 12197/17 от 27 октомври 2017 г. и WK 12197/17 REV1 от 18 юли 2018 г. съдържат конкретни коментари и текстови изменения, предложени от делегациите на държавите членки по отношение на цялото разглеждано законодателно предложение под формата на обобщаващи таблици. Документи WK 14969/17 от 19 декември 2017 г. и WK 14969/17 REV 1 от 8 януари 2018 г. съдържат бележки на председателството на Съвета, адресирани до разглежданата работна група, в които то отбелязва по-специално грешки при позоваванията в законодателното предложение, предлага изменения, целящи изясняване на текста на дадена разпоредба, и изтъква въпрос, по който разискванията следва да продължат, а именно да се намери по-подходяща редакция на някои разпоредби, за да се избегне рискът от заобикаляне на прилагането на Директивата по отношение на някои предприятия. От своя страна документ WK 6662/18 от 1 юни 2018 г. съдържа покана на председателството за участие в среща на работната група, която цели продължаване на работата по разглежданото законодателно предложение и в която се уточнява, че делегациите са приканени да вземат отношение по-специално по съдържащите се в предходните документи предложения.
В обжалваното решение Съветът изтъква няколко съображения, с които обосновава отказа си да предостави достъп до спорните документи.
Първо, в точка 9 от обжалваното решение Съветът подчертава, че въпросът за данъчната прозрачност на многонационалните предприятия е „много чувствителен“ от политическа гледна точка.
В това отношение от пълния текст на спорните документи, които вече са оповестени, следва, че те съдържат предложения и изменения на нормативни текстове, които са част от нормалното развитие на законодателния процес. Съветът обаче не посочва нито в обжалваното решение, нито пред Общия съд, какъвто и да е конкретен и специфичен аспект на тези документи, който да е особено чувствителен.
Освен това следва да се отбележи, както впрочем припомня самият Съвет в обжалваното решение, че в заключенията си от 18 декември 2014 г. Европейският съвет е счел, че е „спешно необходимо да се активизират усилията в борбата с избягването на данъци и с агресивното данъчно планиране както на световно равнище, така и на равнище ЕС“ и че на 16 декември 2015 г. Парламентът е приел резолюция, съдържаща препоръки към Комисията относно осигуряването на прозрачност, координация и конвергенция в корпоративните данъчни политики в Съюза (2015/2010(INL). Тези документи свидетелстват, че данъчната прозрачност на многонационалните предприятия има голямо значение за европейските граждани, което по-скоро е в подкрепа на един възможно най-широк достъп до свързаните с него законодателни документи, а не на ограничен достъп. Всъщност достъпът до цялата информация, която е основа на законодателната дейност на Съюза, е условие за ефективното упражняване от страна на гражданите на Съюза на демократичните им права, признати по-специално в член 10, параграф 3 ДЕС (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, т.
).
Поради това, независимо че се отнася до въпроси с известна значимост, характеризиращи се евентуално с тяхната както политическа, така и юридическа сложност, нищо в спорното решение не позволява да се приеме, че съдържанието на спорните документи има особено чувствителен характер, в смисъл че основен интерес на Съюза или на държавите членки би бил засегнат в случай на оповестяване (вж. в този смисъл решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и цитираната съдебна практика). Освен това пред Общия съд Съветът също не уточнява конкретните аспекти на съдържанието на тези документи, които имали особено чувствителен характер.
Второ, в точка 21 от обжалваното решение Съветът посочва, че разглежданото законодателно предложение е предмет на текущи обсъждания, че съдържанието на спорните документи не е изчерпателно и че те не отразяват непременно окончателните позиции на държавите членки.
В това отношение следва да се припомни, че предварителният характер на обсъжданията на разглежданото законодателно предложение сам по себе си не позволява да се обоснове прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Всъщност тази разпоредба не прави разграничение в зависимост от етапа, на който са обсъжданията. Тя посочва по общ начин документите, отнасящи се до въпрос, по който съответната институция „все още не е взела решение“, за разлика от член 4, параграф 3, втора алинея, който има предвид случаите, в които съответната институция е взела решение. В конкретния случай предварителният характер на текущите обсъждания, както и фактът, че по тези предложения още няма консенсус или компромис в рамките на Съвета, не позволяват да се определи сериозно засягане на законодателния процес (вж. в този смисъл решения от 22 март 2011 г., Access Info Europe/Съвет,
T‑233/09
,
EU:T:2011:105
, т.
и
и от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Освен това, съгласно съдебната практика по своето естество предложението се прави, за да бъде обсъдено, и целта не е то да остане непроменено след това обсъждане. Обществото е напълно в състояние да разбере, че авторът на предложението може впоследствие да измени неговото съдържание. Точно по същите причини лицето, подало заявление за достъп до законодателни документи в рамките на висящо производство, ще е напълно наясно, че съдържащата се в него информация има неокончателен характер и че подлежи на изменения, докато разискванията продължават в рамките на подготвителните работи на работната група на Съвета и докато не бъде постигнато съгласие по целия текст (вж. в този смисъл решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и цитираната съдебна практика). За това свидетелства по-специално целта, която в настоящия случай се преследва със заявлението за достъп, доколкото жалбоподателят е искал да се запознае с позициите, изразени от държавите членки в рамките на Съвета, именно за да предизвика дебат в това отношение, преди тази институция да установи позицията си в разглежданата законодателна процедура (вж. т. 14 по-горе).
Трето, в точка 22 от обжалваното решение Съветът отбелязва, че съдържащите се в спорните документи данни са резултат от „трудни преговори“ между държавите членки и показват трудностите, които е трябвало още да се превъзмогнат, преди да може да постигне споразумение.
В обжалваното решение обаче Съветът не уточнява кои конкретни и специфични „данни“ на спорните документи са били източник на такива трудности, че оповестяването им би могло да засегне сериозно процеса му на вземане на решения. Освен това мотивът, че някои от предложенията за изменения, отразени в спорните документи, все още са подлежали на обсъждане, преди да бъде постигнато споразумение, е прекалено общ и може да се приложи за всеки документ от законодателно естество, който е бил изготвен или обменен в рамките на работна група на Съвета.
Четвърто, в точка 23 от обжалваното решение Съветът изтъква, че спорните документи съдържат честни и открити дискусии между държавите членки, чието оповестяване на този етап от „преговорите“ би подкопало взаимното доверие, което е водещо във функционирането на работните групи на Съвета.
Съветът обаче не представя никакво убедително доказателство, че що се отнася до разглежданата законодателна процедура, достъпът до спорните документи би навредил на лоялното сътрудничество, които си дължат взаимно държавите членки. Така посоченият риск изглежда хипотетичен. Нещо повече, след като в рамките на работните групи на Съвета държавите членки разкриват съответните си становища по дадено законодателно предложение и приемат, че тези становища могат да претърпят изменения, обстоятелството, че впоследствие, въз основа на подадено заявление, тези данни могат да бъдат оповестени, не може само по себе си да бъде пречка за лоялното сътрудничество, което институциите са длъжни да осъществяват помежду си по силата на член 4, параграф 3 ДЕС (вж. по аналогия решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
и
).
Макар с мотива, посочен в точка 23 от обжалваното решение, Съветът да намеква за опасност от обществен натиск, както той поддържа в писмената си защита, следва да се припомни, че в система, основана на принципа на демократичната легитимност, съзаконодателите трябва да отговарят за действията си пред обществото. Упражняването от гражданите на техните демократични права предполага възможността да следят в подробности процеса на вземане на решения в институциите, участващи в законодателните процедури, и да имат достъп до цялата релевантна информация (решение от 22 март 2011 г., Access Info Europe/Съвет,
T‑233/09
,
EU:T:2011:105
, т.
). Освен това член 10, параграф 3 ДЕС гласи, че всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза, както и че решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите. Така изразяването на общественото мнение относно едно или друго законодателно предложение е неразделна част от упражняването на демократичните права на гражданите на Съюза (решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Макар в съдебната практика да се признава, че опасността от външен натиск може да бъде легитимно основание за ограничаване на достъпа до документите, свързани с процеса на вземане на решения, все пак съществуването на такъв външен натиск трябва да бъде установено със сигурност и да бъде доказано, че опасността от съществено засягане на решението, което предстои да бъде взето, е разумно предвидима поради споменатия външен натиск. В преписката обаче няма нито едно убедително доказателство, въз основа на което да може да се установи съществуването на такъв външен натиск при оповестяване на спорните документи. Следователно нищо в преписката, с която разполага Общият съд, не подсказва, че във връзка с разглежданата законодателна процедура Съветът е могъл разумно да очаква реакция на обществеността, излизаща извън рамките на това, което може да очаква всеки член на законодателен орган, представящ изменение на проект на закон (вж. в този смисъл решения от 22 март 2011 г., Access Info Europe/Съвет,
T‑233/09
,
EU:T:2011:105
, т.
и от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, т.
).
Пето, в точки 23 и 24 от обжалваното решение Съветът обяснява, че оповестяването на спорните документи би засегнало сериозно ефективността на неговия процес на вземане на решения и би намалило шансовете за постигане на споразумение.
Посоченият в точки 23 и 24 от обжалваното решение мотив обаче остава твърде общ, тъй като Съветът не обяснява по какъв начин достъпът до спорните документи би засегнал сериозно, конкретно, действително, а не хипотетично, възможностите за постигане на споразумение по разглежданото законодателно предложение.
Шесто, в точки 25 и 27 от обжалваното решение Съветът подчертава, че легитимният обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорните документи, не надделява над също толкова легитимната необходимост от защита на процеса на вземане на решения.
С мотива, изтъкнат в точки 25 и 27 от обжалваното решение, Съветът, изглежда, смесва, както твърди жалбоподателят, два отделни етапа при прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Всъщност само ако съответната институция счете, че оповестяването на документ би засегнало конкретно и действително разглеждания процес на вземане на решения, на второ време тя трябва да провери дали въпреки всичко по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на посочения документ. С други думи, само в този контекст Съветът трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури чрез неоповестяване на съответния документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както посочва второто съображение от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократична система (вж. по аналогия решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
).
Седмо, в точка 26 от обжалваното решение Съветът посочва, че отказът да се оповести ограничен брой документи, посочени в заявлението на жалбоподателя, няма да отнеме възможността на гражданите да бъдат информирани за разглеждания процес на вземане на решения.
В това отношение, както сочи жалбоподателят и както впрочем признава Съветът, мотивът, посочен в точка 26 от обжалваното решение, не е релевантен критерий за преценката дали са изпълнени условията за отказ на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Всъщност сам по себе си фактът, че е бил предоставен достъп до някои документи, свързани със същата законодателна процедура, не може да обоснове отказа да се предостави достъп до други документи.
Осмо, Съветът изтъква в точка 28 от обжалваното решение, че „вследствие от конкретна оценка на съдържанието и контекста“ на спорните документи е стигнал до извода, че съществуват обективни причини, които доказват, че е съществувал разумно предвидим риск оповестяването на посочените документи да засегне сериозно разглеждания процес на вземане на решения.
При все това твърдяната „конкретна оценка на съдържанието и контекста“ на спорните документи не се установява от обжалваното решение, поради което опасността от сериозно засягане на процеса на вземане на решения не се подкрепя от никакво убедително, конкретно и специфично доказателство.
Накрая, в писмените си изявления пред Общия съд Съветът добавя, че следва да се направи разграничение между документите, изготвени в рамките на триалозите, които са били предмет на решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент (
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
), и спорните документи. Според него първите посочени документи са изготвени на етап от законодателната процедура, в който той вече е изразил позицията си по законодателно предложение, докато вторите се отнасят до обсъждания в рамките на работните групи между длъжностните лица от делегациите на държавите членки, действащи на „техническо равнище“. В настоящия случай последните се отнасяли до подготвителните дейности и не съдържали политически ангажименти, тъй като сами по себе си не били изпратени на Комитета на постоянните представители (Корепер), нито впоследствие на някоя от конфигурациите от министри в рамките на Съвета.
Макар с този довод Съветът да цели да обоснове по-ограничен достъп до документите, изготвени от работните му групи поради твърдения „технически“ характер на тези документи, най-напред трябва да се отбележи, че „техническият“ характер на даден документ не е релевантен критерий за целите на прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. По-нататък, при всички положения самото съдържание на спорните документи сочи, че те съдържат нормативни предложения за различни законодателни текстове и следователно са част от обичайния законодателен процес. Следователно спорните документи нямат „технически“ характер. Накрая, на членовете на работните групи на Съвета се възлага мандат от страна на държавите членки, които представляват, и в хода на разискванията по дадено законодателно предложение те изразяват позицията на своята държава членка в рамките на Съвета, когато последният действа в качеството си на съзаконодател. Фактът, че посочените работни групи нямат право да определят окончателното становище на тази институция, обаче не означава, че тяхната работа не е част от нормалното развитие на законодателния процес, което впрочем Съветът не оспорва, нито че документите, които приемат, са от „технически“ характер.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се направи извод, че нито един от мотивите, възприети от Съвета в обжалваното решение, не позволява да се приеме, че оповестяването на спорните документи би засегнало сериозно, конкретно и действително, а не хипотетично законодателния процес по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
Поради това втората част от първото основание следва да се уважи и обжалваното решение да се отмени, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания и оплаквания, изтъкнати в подкрепа на жалбата.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Съветът е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати освен направените от него съдебни разноски и тези на жалбоподателя в съответствие с исканията на последния.
На основание член 138, параграф 1 от Процедурния правилник Кралство Белгия, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав)
реши:

1)
Отменя Решение SGS 21/000067 на Съвета на Европейския съюз от 14 януари 2021 г.

2)
Съветът понася направените от него съдебни разноски и разноските, направени от г‑н De Capitani.

3)
Кралство Белгия, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.

Корнезов
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 25 януари 2023 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.