CELEX: 62019CJ0568
Rinvio pregiudiziale
Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
Direttiva 2008/115/CE
Norme e procedure comuni in materia di rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare
Articolo 6, paragrafo 1, e articolo 8, paragrafo 1
Soggiorno irregolare
Normativa nazionale che prevede l’imposizione, a seconda delle circostanze, o di una sanzione pecuniaria o dell’allontanamento
Conseguenze della sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260)
Legislazione nazionale più favorevole per l’interessato
Effetto diretto delle direttive
Limiti

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (
GU 2008, L 348, pag. 98
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra MO e la Subdelegación del Gobierno en Toledo (autorità governativa provinciale di Toledo, Spagna) in merito al soggiorno irregolare del medesimo nel territorio spagnolo.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
L’articolo 1 della direttiva 2008/115, intitolato «Oggetto», prevede quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».
L’articolo 3 della medesima direttiva così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
4)
“decisione di rimpatrio” [la] decisione o [l’]atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio;
5)
“allontanamento” l’esecuzione dell’obbligo di rimpatrio, vale a dire il trasporto fisico fuori dallo Stato membro;
(...)».
L’articolo 4 della direttiva succitata, intitolato «Disposizioni più favorevoli», ai paragrafi 2 e 3 così recita:
«2.   La presente direttiva lascia impregiudicate le disposizioni più favorevoli ai cittadini di paesi terzi previste dall’acquis comunitario in materia di immigrazione e di asilo.
3.   La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli alle persone cui si applica, purché compatibili con le norme in essa stabilite».
Ai sensi dell’articolo 6 della direttiva in parola, intitolato «Decisione di rimpatrio»:
«1.   Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5.
2.   Un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro deve recarsi immediatamente nel territorio di quest’ultimo. In caso di mancata osservanza di questa prescrizione da parte del cittadino di un paese terzo interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, si applica il paragrafo 1.
3.   Gli Stati membri possono astenersi dall’emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare qualora il cittadino in questione sia ripreso da un altro Stato membro in virtù di accordi o intese bilaterali vigenti alla data di entrata in vigore della presente direttiva. In tal caso lo Stato membro che riprende il cittadino in questione applica il paragrafo 1.
4.   In qualsiasi momento gli Stati membri possono decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare. In tali casi non è emessa la decisione di rimpatrio. Qualora sia già stata emessa, la decisione di rimpatrio è revocata o sospesa per il periodo di validità del titolo di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare.
5.   Qualora un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare abbia iniziato una procedura per il rinnovo del permesso di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisce il diritto di soggiornare, lo Stato membro in questione valuta l’opportunità di astenersi dall’emettere una decisione di rimpatrio fino al completamento della procedura, fatto salvo il paragrafo 6.
(...)».
L’articolo 7 della direttiva 2008/115, intitolato «Partenza volontaria», ai paragrafi 1 e 4 così dispone:
«1.   La decisione di rimpatrio fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi 2 e 4. (...)
(...)
4.   Se sussiste il rischio di fuga o se una domanda di soggiorno regolare è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta o se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria (…)».
L’articolo 8 della stessa direttiva, intitolato «Allontanamento», al paragrafo 1 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7».
Diritto spagnolo
L’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (legge organica n. 4/2000 sui diritti e sulle libertà degli stranieri in Spagna e sulla loro integrazione sociale), dell’11 gennaio 2000 (BOE n. 10, del 12 gennaio 2000, pag. 1139), come modificata dalla Ley Orgánica 2/2009 (legge organica n. 2/2009), dell’11 dicembre 2009 (BOE n. 299, del 12 dicembre 2009, pag. 104986) (in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), definisce come violazione «grave»«[i]l fatto di soggiornare illegalmente nel territorio nazionale spagnolo per non aver ottenuto una proroga del soggiorno o un permesso di soggiorno o perché la relativa autorizzazione è scaduta da più di tre mesi, senza che l’interessato ne abbia chiesto il rinnovo entro il termine prescritto».
In forza dell’articolo 55, paragrafo 1, lettera b), della legge sugli stranieri, in caso di violazione grave si incorre in una sanzione pecuniaria compresa tra EUR 501 ed EUR 10000.
Ai sensi dell’articolo 57 della medesima legge:
«1.   Se i trasgressori sono stranieri e la condotta di cui trattasi può essere qualificata come violazione “gravissima” o “grave”, ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, lettere a), b), c), d) ed f), della presente legge organica, la sanzione pecuniaria può essere sostituita, tenendo conto del principio di proporzionalità, dall’allontanamento dal territorio spagnolo, previo svolgimento del corrispondente procedimento amministrativo e tramite una decisione motivata recante valutazione dei fatti che integrano la violazione.
(...)
3.   La sanzione dell’allontanamento e la sanzione pecuniaria non possono in alcun caso essere applicate cumulativamente.
(...)».
L’articolo 63 della legge in parola, relativo al «procedimiento preferente (procedimento sommario prioritario)», al paragrafo 7 stabilisce quanto segue:
«Nei casi previsti nel presente articolo il provvedimento di allontanamento è eseguito immediatamente».
L’articolo 63 bis, paragrafo 2, della legge succitata così dispone:
«La decisione di eseguire l’allontanamento adottata mediante procedimento ordinario include l’indicazione di un termine di adempimento volontario perché l’interessato lasci il territorio nazionale. La durata di tale termine varia da sette a trenta giorni e inizia a decorrere dalla data della notifica della decisione. Il termine di adempimento volontario del provvedimento di allontanamento può essere prorogato per un periodo ragionevole, tenuto conto delle circostanze del caso concreto, quali la durata del soggiorno, l’esistenza di figli a carico che frequentano la scuola dell’obbligo o di altri legami familiari e sociali».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Il 14 gennaio 2017, la Comisaría de Talavera de la Reina (commissariato di polizia di Talavera de la Reina, Spagna) ha deciso di avviare un procedimento sommario prioritario di allontanamento immediato nei confronti di MO, cittadino colombiano, per via di una presunta violazione dell’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della legge sugli stranieri.
Nell’ambito del procedimento summenzionato, MO ha dichiarato di essere entrato in Spagna nel 2009, all’età di 17 anni, in forza di un visto accompagnato da un permesso di soggiorno rilasciato ai fini del ricongiungimento familiare con la madre. Egli ha esibito un passaporto valido fino al 24 dicembre 2018, una carta di soggiorno valida fino al 2013 nonché un attestato di registrazione, effettuata nel 2015, presso il comune di Talavera de la Reina. MO ha affermato di aver lavorato abitualmente durante il suo soggiorno in Spagna e ha presentato vari contratti di lavoro nonché una scheda professionale del lavoratore e un’attestazione bancaria. Ha dichiarato di non avere precedenti penali e di disporre di un domicilio fisso a Talavera della Reina. MO ha prodotto anche altri documenti, in particolare una tessera della biblioteca municipale, una tessera sanitaria nonché certificati attestanti corsi seguiti e corsi di formazione compiuti.
Il 3 febbraio 2017, il Subdelegado del Gobierno en Toledo (rappresentante del governo a Toledo, Spagna) (in prosieguo: il «rappresentante del governo») ha adottato una decisione di allontanamento nei confronti di MO, sulla base dell’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della legge sugli stranieri, unitamente a un divieto di reingresso nel territorio spagnolo della durata di cinque anni. A tale riguardo, il rappresentante del governo si è basato su un orientamento giurisprudenziale del Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) che autorizza l’allontanamento nel caso in cui al soggiorno irregolare si aggiunga un elemento negativo nella condotta della persona interessata. Nel procedimento principale, tali elementi si riferivano al fatto che tale persona non aveva giustificato l’ingresso in Spagna attraverso un valico di frontiera, non aveva indicato la durata del suo soggiorno in tale Stato membro ed era priva di qualsiasi documento d’identità. Inoltre, il suddetto rappresentante ha constatato che l’allontanamento non avrebbe comportato, per quanto riguarda MO, uno sradicamento familiare, in quanto egli non aveva dimostrato l’esistenza di legami con ascendenti o discendenti diretti legalmente residenti in Spagna.
MO ha proposto ricorso avverso la decisione di allontanamento adottata dal rappresentante del governo dinanzi allo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo de Toledo (Tribunale amministrativo di Toledo, Spagna); ricorso che è stato respinto da tale giudice.
MO ha impugnato la decisione del suddetto giudice dinanzi al Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia‑La Mancia, Spagna).
Tale giudice precisa che l’interpretazione della normativa nazionale compiuta dal Tribunal Supremo (Corte suprema), menzionata al punto 16 della presente sentenza, è stata ripresa dal legislatore spagnolo nell’ambito della modifica della medesima normativa ad opera della legge organica n. 2/2009.
Il giudice del rinvio ritiene che il rappresentante del governo abbia errato nel constatare la presenza di un elemento negativo nella condotta di MO. Quest’ultimo avrebbe infatti esibito, nel corso del procedimento, un passaporto valido, un visto di entrata nel territorio spagnolo nonché titoli di soggiorno fino al 2013. Inoltre, MO sarebbe radicato in Spagna tanto sul piano sociale quanto su quello familiare.
Per quanto riguarda la condotta di MO, tale giudice rileva che il fascicolo sottoposto al suo esame non contiene alcun elemento negativo che si aggiunga al semplice soggiorno irregolare dell’interessato in Spagna.
Ciò premesso, il giudice del rinvio si interroga sulle conseguenze da trarre dalla sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), per valutare la situazione di MO. Nella sentenza citata, infatti, la Corte avrebbe dichiarato che la direttiva 2008/115 dev’essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa di uno Stato membro che impone, in caso di soggiorno irregolare di cittadini di paesi terzi nel territorio di tale Stato, a seconda delle circostanze, o una sanzione pecuniaria o l’allontanamento, misure queste applicabili l’una ad esclusione dell’altra.
Nella causa in esame, la situazione di MO sarebbe disciplinata dalla stessa normativa nazionale che era applicabile nella causa che ha dato origine alla succitata sentenza della Corte. Per di più, secondo un’interpretazione accolta dal Tribunal Supremo (Corte suprema) prima della pronuncia di detta sentenza, l’allontanamento dal territorio nazionale di un cittadino di un paese terzo che soggiorna illegalmente in Spagna potrebbe essere disposto soltanto in presenza di fattori aggravanti aggiuntivi.
Dopo la pronuncia della sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), il Tribunal Supremo (Corte suprema) avrebbe dichiarato, in particolare in una sentenza del 30 maggio 2019, che le autorità amministrative e giudiziarie spagnole possono rifiutarsi di applicare le disposizioni della legge sugli stranieri che prevedono il primato dell’irrogazione di una sanzione pecuniaria e che richiedono che una misura di allontanamento sia espressamente motivata dalla presenza di fattori aggravanti. Così facendo, il Tribunal Supremo (Corte suprema) avrebbe applicato direttamente le disposizioni della direttiva 2008/115, a scapito della persona interessata, aggravando in tal modo la responsabilità penale della medesima. Infatti, a seguito della sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), i giudici spagnoli sarebbero stati tenuti a procedere a una simile applicazione diretta di tale direttiva, anche se tale applicazione avesse dovuto essere effettuata a scapito delle persone interessate.
Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto alla possibilità di basarsi direttamente, nel procedimento principale, sulle disposizioni della direttiva 2008/115, al fine di disporre un allontanamento di MO, anche in assenza di fattori aggravanti che si aggiungano al soggiorno irregolare dell’interessato nel territorio spagnolo. A tale riguardo, esso ricorda la giurisprudenza della Corte che esclude la possibilità di applicare direttamente le disposizioni di una direttiva nei confronti di un singolo, in particolare le sentenze del 26 febbraio 1986, Marshall (
152/84
,
EU:C:1986:84
), e dell’11 giugno 1987, X (
14/86
,
EU:C:1987:275
). Inoltre, tale giudice richiama la sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S e M.B. (
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
), la quale stabilirebbe limiti all’obbligo di interpretazione conforme delle direttive, alla luce del principio di legalità dei reati e delle pene.
Stante quanto precede, il Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia‑La Mancia) ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se sia compatibile con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea riguardante i limiti dell’efficacia diretta delle direttive l’interpretazione della sua sentenza del 23 aprile 2015 (causa C‑38/14, Zaizoune) nel senso che l’amministrazione e i giudici spagnoli possono applicare direttamente la direttiva 2008/115 nei confronti e a danno di un cittadino di uno Stato terzo, trascurando e disapplicando disposizioni interne più favorevoli sotto il profilo sanzionatorio, con aggravamento della responsabilità penale di quest’ultimo e possibile inosservanza del principio di legalità penale; inoltre, se alla mancata conformità della normativa spagnola alla direttiva si debba ovviare non in tal modo, ma mediante una modifica normativa, o attraverso le procedure previste nel diritto [dell’Unione] per imporre a uno Stato il dovuto recepimento delle direttive».
Sulla questione pregiudiziale
Con la questione posta, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2008/115 debba essere interpretata nel senso che, qualora una normativa nazionale preveda, in caso di soggiorno irregolare di un cittadino di un paese terzo nel territorio di uno Stato membro, l’imposizione o di una sanzione pecuniaria o dell’allontanamento – misura quest’ultima che può essere adottata soltanto in presenza di circostanze aggravanti riguardanti tale cittadino, che si aggiungono al soggiorno irregolare del medesimo – l’autorità nazionale competente può basarsi direttamente sulle disposizioni della direttiva in parola per adottare una decisione di rimpatrio ed eseguire tale decisione, anche in assenza di dette circostanze aggravanti.
In via preliminare, occorre ricordare che, come risulta dalla decisione di rinvio, tale normativa nazionale, applicabile dall’adozione della legge organica n. 2/2009, che ha modificato la legge organica n. 4/2000, ha confermato la soluzione adottata dal Tribunal Supremo (Corte suprema), menzionata al punto 23 della presente sentenza.
La suddetta normativa nazionale è stata oggetto di esame nella sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Come risulta dai punti 31 e 32 di tale sentenza, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 prevede anzitutto, in via principale, l’obbligo per gli Stati membri di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare. Infatti, una volta constatata l’irregolarità del soggiorno, le autorità nazionali competenti devono, ai sensi di tale articolo e fatte salve le eccezioni previste ai paragrafi da 2 a 5 del medesimo articolo, emanare una decisione di rimpatrio.
La Corte ha statuito che la normativa spagnola di cui trattasi, che prevede, in caso di soggiorno irregolare di cittadini di paesi terzi nel territorio spagnolo, l’imposizione, a seconda delle circostanze, o di una sanzione pecuniaria o dell’allontanamento, misure queste applicabili l’una ad esclusione dell’altra, è idonea a ostacolare l’applicazione delle norme e delle procedure comuni stabilite dalla direttiva 2008/115 e, eventualmente, a ritardare il rimpatrio, pregiudicando quindi l’effetto utile di tale direttiva (v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punto
).
Pertanto, la Corte ha dichiarato che la direttiva 2008/115, e in particolare i suoi articoli 6, paragrafo 1, e 8, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, della stessa, deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa del genere (sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punto
).
Come risulta dalla decisione di rinvio, dopo la pronuncia di tale sentenza della Corte, il Tribunal Supremo (Corte suprema) ha dichiarato che le autorità amministrative e giudiziarie spagnole possono rifiutarsi di applicare tale normativa nazionale non conforme alla direttiva 2008/115 e basarsi direttamente su quest’ultima per imporre una misura di allontanamento in caso di soggiorno irregolare nel territorio spagnolo, anche in assenza di altri fattori aggravanti.
A tale riguardo, occorre ricordare che, nell’applicare il diritto interno, e nei limiti stabiliti dai principi generali del diritto, i giudici nazionali devono interpretarlo per quanto possibile alla luce del testo e dello scopo della direttiva in questione, onde conseguire il risultato da essa perseguito (sentenza del 19 marzo 2020, Sánchez Ruiz e a.,
C‑103/18 e C‑429/18
,
EU:C:2020:219
, punto
).
Nel caso di specie, il giudice del rinvio, al quale spetta stabilire se esso stesso sia in grado di procedere a un’interpretazione conforme al diritto dell’Unione della normativa nazionale di cui al procedimento principale, sembra escludere tale possibilità. Esso ritiene che, nella specie, sia necessario accertare se un’applicazione diretta della direttiva in parola possa essere effettuata a scapito della persona interessata.
A tale riguardo, occorre ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, una direttiva non può di per sé creare obblighi per un singolo, non potendo una disposizione di una direttiva essere fatta valere in quanto tale da uno Stato membro nei suoi confronti (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 1986, Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, punto
, e del 12 dicembre 2013, Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, punto
).
Pertanto, nella misura in cui la normativa nazionale applicabile a MO nel procedimento principale prevede che l’allontanamento, ai sensi di tale normativa, di un cittadino di un paese terzo che soggiorna nel territorio spagnolo può essere disposto soltanto in presenza di circostanze aggravanti riguardanti lo stesso cittadino, che si aggiungono al soggiorno irregolare del medesimo, e nella misura in cui tale normativa non può essere oggetto di un’interpretazione conforme alla direttiva 2008/115, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, tale Stato membro non può basarsi su tale direttiva per adottare, nei confronti di MO, una decisione di rimpatrio, ai sensi della direttiva in questione, ed eseguire tale decisione, anche in assenza di dette circostanze aggravanti.
Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione posta dichiarando che la direttiva 2008/115 deve essere interpretata nel senso che, qualora una normativa nazionale preveda, in caso di soggiorno irregolare di un cittadino di un paese terzo nel territorio di uno Stato membro, l’imposizione o di una sanzione pecuniaria o dell’allontanamento – misura quest’ultima che può essere adottata soltanto in presenza di circostanze aggravanti riguardanti tale cittadino, che si aggiungono al soggiorno irregolare del medesimo – l’autorità nazionale competente non può basarsi direttamente sulle disposizioni della direttiva in parola per adottare una decisione di rimpatrio ed eseguire tale decisione, anche in assenza di dette circostanze aggravanti.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

La direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, deve essere interpretata nel senso che, qualora una normativa nazionale preveda, in caso di soggiorno irregolare di un cittadino di un paese terzo nel territorio di uno Stato membro, l’imposizione o di una sanzione pecuniaria o dell’allontanamento – misura quest’ultima che può essere adottata soltanto in presenza di circostanze aggravanti riguardanti tale cittadino, che si aggiungono al soggiorno irregolare del medesimo – l’autorità nazionale competente non può basarsi direttamente sulle disposizioni della direttiva in parola per adottare una decisione di rimpatrio ed eseguire tale decisione, anche in assenza di dette circostanze aggravanti.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.