CELEX: 62015CJ0028
Trimitere preliminară
Cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice
Directiva 2002/21/CE
Articolele 4 și 19
Autoritate națională de reglementare
Măsuri de armonizare
Recomandarea 2009/396/CE
Efect juridic
Directiva 2002/19/CE
Articolele 8 și 13
Operator desemnat ca având o putere semnificativă pe o piață
Obligații impuse de o autoritate națională de reglementare
Controlul prețurilor și obligațiile în ceea ce privește sistemul de contabilitate a costurilor
Tarife pentru serviciile de terminare a apelurilor în rețelele fixe și în rețelele mobile
Întinderea controlului pe care instanțele naționale îl pot exercita asupra deciziilor autorităților naționale de reglementare

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru) (
JO 2002, L 108, p. 33
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (
JO 2009, L 337, p. 37
) (denumită în continuare „Directiva‑cadru”), coroborat cu articolele 8 și 13 din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul) (
JO 2002, L 108, p. 7
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140 (denumită în continuare „Directiva privind accesul”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Koninklijke KPN NV, KPN BV, T‑Mobile Netherlands BV, Tele2 Nederland BV, Ziggo BV, Vodafone Libertel BV, Ziggo Services BV, fostă UPC Nederland BV, și Ziggo Zakelijk Services BV, fostă UPC Business BV, pe de o parte, și Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Autoritatea de Protecție a Consumatorilor și a Piețelor, denumită în continuare „ACM”), pe de altă parte, cu privire la o decizie de stabilire a unor plafoane tarifare pentru serviciile de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva‑cadru
Articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru, intitulat „Dreptul la o cale de atac”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre se asigură că există, la nivel național, mecanisme eficiente prin care orice utilizator sau orice întreprindere care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice și care este afectată de o decizie a unei autorități naționale de reglementare are dreptul de a ataca decizia în fața unui organism de soluționare a căilor de atac independent de părțile implicate. Acest organism, care poate fi o instanță judecătorească, dispune de expertiza necesară pentru a‑și putea exercita funcțiile în mod efectiv. Statele membre se asigură că fondul cauzei este luat în considerare în mod corespunzător și că există un mecanism de contestare efectiv.
Până la soluționarea căii de atac, decizia autorității naționale de reglementare se aplică, cu excepția cazului în care sunt stabilite măsuri provizorii în conformitate cu dreptul intern.”
Articolul 8 din această directivă, intitulat „Obiective generale și principii de reglementare”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că, la îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, autoritățile naționale de reglementare iau toate măsurile rezonabile care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la alineatele (2), (3) și (4). Aceste măsuri sunt proporționale cu obiectivele respective.
[…]
(2)   Autoritățile naționale de reglementare promovează concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a serviciilor și infrastructurilor asociate, în special:
(a)
asigurându‑se că utilizatorii, inclusiv utilizatorii cu handicap, utilizatorii în vârstă și utilizatorii cu nevoi sociale speciale obțin beneficii maxime în ceea ce privește opțiunile, tariful și calitatea;
[…]
(3)   Autoritățile naționale de reglementare contribuie la dezvoltarea pieței interne […]
[…]
(4)   Autoritățile naționale de reglementare promovează interesele cetățenilor Uniunii Europene […]
[…]”
Articolul 16 din directiva menționată, intitulat „Procedura de analiză a pieței”, prevede la alineatele (2) și (4):
„(2)   În cazul în care, în temeiul […] articolului 8 din Directiva [privind accesul], autorității naționale de reglementare i se solicită să se pronunțe asupra impunerii, menținerii, modificării sau retragerii unor obligații impuse unor întreprinderi, aceasta stabilește pe baza analizei pieței menționate la alineatul (1) din prezentul articol dacă există concurență efectivă pe piața relevantă.
[…]
(4)   În cazul în care o autoritate națională de reglementare stabilește că pe o piață relevantă nu există concurență efectivă, aceasta identifică întreprinderile care individual sau împreună dețin o putere semnificativă pe piața respectivă în conformitate cu articolul 14 și impune acestora obligații de reglementare corespunzătoare specifice menționate la alineatul (2) din prezentul articol sau menține ori modifică obligațiile deja existente.”
Potrivit articolului 19 din aceeași directivă, intitulat „Procedurile de armonizare”:
„(1)   […] în situația în care Comisia consideră că divergențele în punerea în aplicare de către autoritățile naționale de reglementare a sarcinilor de reglementare, prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, pot crea un obstacol în calea pieței interne, Comisia, ținând cont în cea mai mare măsură posibilă de avizul [Organismului autorităților europene de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice (OAREC)], emite o recomandare sau o decizie privind aplicarea armonizată a dispozițiilor din prezenta directivă și din directivele speciale cu scopul de a sprijini îndeplinirea obiectivelor stabilite la articolul 8.
(2)   […]
Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare țin cont în cea mai mare măsură posibilă de aceste recomandări în îndeplinirea sarcinilor lor. Atunci când o autoritate națională de reglementare alege să nu dea curs unei recomandări, aceasta informează Comisia, prezentând motivele pentru poziția sa.
[…]”
Directiva privind accesul
Potrivit considerentului (20) al Directivei privind accesul:
„Un control al prețurilor poate fi necesar în cazul în care analiza de piață efectuată pentru o anumită piață indică prezența unei concurențe ineficiente. […] Metoda de recuperare a costurilor trebuie să fie adaptată situației, luând în considerare necesitatea de a promova concurența eficientă și durabilă și de a maximiza beneficiile consumatorului.”
Articolul 1 din această directivă are următorul cuprins:
„(1)   În cadrul stabilit de [Directiva‑cadru], prezenta directivă armonizează modul în care statele membre reglementează accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora. Scopul este de a institui un cadru de reglementare în conformitate cu principiile pieței interne pentru relațiile dintre furnizorii de rețele și servicii care să stimuleze o concurență durabilă, interoperabilitatea serviciilor de comunicații electronice și care să asigure beneficii pentru consumatori.
(2)   Prezenta directivă […] stabilește obiectivele pentru autoritățile naționale de reglementare în ceea ce privește accesul și interconectarea și procedurile destinate să garanteze revizuirea obligațiilor impuse de autoritățile naționale de reglementare […]”
Articolul 5 din directiva menționată, intitulat „Competențele și responsabilitățile autorității naționale de reglementare în ceea ce privește accesul și interconectarea”, prevede la alineatul (1):
„În vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din [Directiva‑cadru], autoritățile naționale de reglementare încurajează și, după caz, asigură, în conformitate cu dispozițiile prezentei directive, accesul și interconectarea adecvată, precum și interoperabilitatea serviciilor, exercitându‑și responsabilitățile într‑un mod care să promoveze eficiența, concurența durabilă, investițiile eficiente și inovarea și care să permită obținerea de beneficii maxime de către utilizatorii finali.
[…]”
Articolul 8 din Directiva privind accesul, intitulat „Impunerea, modificarea sau retragerea obligațiilor”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare au competența de a impune obligațiile menționate la articolele 9-13a.
(2)   În cazul în care în urma unei analize de piață efectuate în conformitate cu articolul 16 din [Directiva‑cadru] un operator este desemnat ca având o putere semnificativă pe piață, autoritățile naționale de reglementare impun obligațiile prevăzute la articolele 9-13 din prezenta directivă, după caz.
[…]
(4)   Obligațiile impuse în conformitate cu prezentul articol sunt bazate pe natura problemei identificate, proporționale și justificate în ceea ce privește obiectivele stabilite la articolul 8 din [Directiva‑cadru]. Aceste obligații pot fi impuse numai în urma consultării în conformitate cu articolele 6 și 7 din directiva menționată anterior.
[…]”
Articolul 13 din Directiva privind accesul, intitulat „Controlul prețurilor și obligațiile în ceea ce privește sistemul de contabilitate a costurilor”, are următorul cuprins:
„(1)   O autoritate națională de reglementare poate impune, în conformitate cu dispozițiile articolului 8, obligații privind recuperarea costurilor și controlul tarifelor, inclusiv obligații privind fundamentarea tarifelor în funcție de costuri, precum și obligații privind evidența contabilă a costurilor, pentru furnizarea anumitor forme de interconectare și/sau acces, în situații în care o analiză de piață indică lipsa unei concurențe efective, ceea ce înseamnă că operatorul în cauză poate menține tarifele la un nivel excesiv de ridicat sau poate comprima prețurile (
price squeeze
) în detrimentul utilizatorilor finali. Pentru a încuraja investițiile efectuate de operator, inclusiv în rețele de generație viitoare, autoritățile naționale de reglementare iau în considerare investițiile făcute de operator și îi permit realizarea unei rate rezonabile de recuperare a capitalului investit, ținând seama de orice riscuri specifice unui nou proiect de investiție în rețea.
(2)   Autoritățile naționale de reglementare se asigură că toate mecanismele de recuperare a costurilor sau metodele de stabilire a prețurilor obligatorii sunt destinate promovării eficienței economice și a concurenței durabile și maximizării avantajelor pentru consumatori. În acest sens, autoritățile naționale de reglementare pot lua în considerare și prețurile disponibile pe piețele concurente comparabile.
[…]”
Recomandarea 2009/396/CE
Potrivit considerentelor (5), (7) și (13) ale Recomandării 2009/396/CE a Comisiei din 7 mai 2009 cu privire la reglementarea tarifelor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile în UE (
JO 2009, L 124, p. 67
):
„(5)
Anumite prevederi ale cadrului legislativ pentru rețelele și serviciile de comunicare electronică impun implementarea mecanismelor contabilității costurilor și a obligațiilor de control al prețurilor necesare și adecvate; este vorba mai ales de articolele 9, 11 și 13 coroborate cu considerentul (20) al Directivei [privind accesul] […]
[…]
(7)
Serviciul furnizat la nivelul pieței de gros de terminare a apelurilor de voce este serviciul necesar pentru terminarea apelurilor la puncte fixe (în rețele fixe) sau la abonați (în rețele mobile). Sistemul de tarifare din [Uniunea Europeană] se bazează pe principiul «Calling Party Network Pays» (adică rețeaua părții apelante plătește), ceea ce înseamnă că tariful de terminare este stabilit de rețeaua apelată și plătit de rețeaua apelantă. Acest serviciu nu îi este facturat apelatului și acesta nu are, în general, niciun motiv de a reacționa la prețul de terminare stabilit de furnizorul său de rețea. În acest context, tarifarea excesivă este preocuparea principală, în materie de concurență, a autorităților de reglementare. Prețurile ridicate de terminare a apelurilor sunt recuperate, în final, prin impunerea utilizatorilor finali a unor tarife mai ridicate pentru apeluri. Având în vedere situația de acces bidirecțional a piețelor de terminare a apelurilor, alte probleme potențiale de concurență includ subvenționarea încrucișată între operatori. Aceste probleme potențiale de concurență apar atât pe piața terminării apelurilor în rețele fixe, cât și pe cea în rețele mobile. Astfel, având în vedere capacitatea și motivația operatorilor de terminare a apelurilor de a ridica în mod substanțial prețurile peste costuri, tarifarea în funcție de costuri este considerată ca fiind cea mai potrivită măsură pentru a rezolva această problemă pe termen mediu. Considerentul 20 din Directiva [privind accesul] menționează că metoda de recuperare a costurilor trebuie să fie adaptată situației. Având în vedere caracteristicile specifice ale piețelor de terminare a apelurilor și problemele asociate legate de concurență și de distribuție, Comisia a recunoscut de multă vreme că stabilirea unei abordări comune bazate pe un standard de cost eficient și pe aplicarea unor tarife simetrice de terminare a apelurilor ar promova eficiența și concurența sustenabilă și ar maximiza beneficiile consumatorilor din punctul de vedere al prețului și al ofertelor de servicii.
[…]
(13)
Având în vedere caracteristicile particulare ale piețelor de terminare a apelurilor, costurile serviciilor de terminare a apelurilor trebuie să fie calculate pe baza unui model de costuri incrementale pe termen lung (LRIC). […]”
Punctele 1 și 2 din Recomandarea 2009/396 au următorul cuprins:
„1.
Atunci când autoritățile naționale de reglementare (ANR‑urile) impun, în conformitate cu articolul 13 din [Directiva privind accesul], obligații de control al prețurilor operatorilor desemnați de ANR‑uri ca deținători de putere semnificativă pe piețele de gros ale serviciilor de terminare a apelurilor de voce în rețelele de telefonie publică (denumite în continuare «piețele terminării apelurilor în rețele fixe și în rețele mobile») în urma unor analize ale pieței realizate în conformitate cu articolul 16 din [Directiva‑cadru], ANR‑urile trebuie să fixeze tarife de terminare a apelurilor pe baza costurilor suportate de un operator eficient. Aceasta implică și simetria tarifelor respective. În acest scop, ANR‑urile trebuie să procedeze în modul descris în cele ce urmează.
2.
Se recomandă întemeierea evaluării costurilor eficiente pe costurile curente și utilizarea unei abordări prin modelizarea bottom‑up bazată pe costurile incrementale pe termen lung (LRIC) drept metodă pertinentă pentru calcularea costurilor.”
Dreptul neerlandez
Articolul 1.3 alineatul 1 din Telecommunicatiewet (Legea privind telecomunicațiile), în versiunea aplicabilă situației de fapt din cauza principală, prevede:
„1.   [ACM] se asigură că deciziile sale contribuie la realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 alineatele (2)-(5) din [Directiva‑cadru], în orice caz, prin:
a.
promovarea concurenței în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a infrastructurilor asociate, în special prin susținerea investițiilor eficiente în materie de infrastructuri și a inovațiilor;
b.
dezvoltarea pieței interne;
c.
susținerea intereselor utilizatorilor finali în ceea ce privește opțiunile, tariful și calitatea.”
Articolul 1.3 alineatele 2 și 3 din Legea privind telecomunicațiile prevede că, la exercitarea atribuțiilor și a competențelor sale, ACM trebuie să țină seama, în cea mai mare măsură posibilă, de recomandările Comisiei Europene prevăzute la articolul 19 alineatul (1) din Directiva‑cadru. Atunci când ACM nu aplică o recomandare, trebuie să informeze Comisia, prezentând motivele deciziei sale.
La articolul 6a.1, această lege prevede că ACM, în calitate de ANR, trebuie să definească piețele relevante în sectorul comunicațiilor electronice. În acest scop, ACM trebuie, conform articolului 6a.1 alineatul 5 din legea menționată, să stabilească dacă piața în discuție este sau nu este efectiv concurențială. În cazul în care situația nu se prezintă astfel, ACM trebuie, în temeiul articolului 6a.2 din aceeași lege, să stabilească dacă una sau mai multe întreprinderi dispun de o putere semnificativă pe piață, precum și obligațiile adecvate care trebuie să le fie impuse.
Articolul 6a.2 alineatul 3 din Legea privind telecomunicațiile prevede:
„O obligație prevăzută la alineatul 1 este adecvată atunci când se bazează pe natura problemei identificate pe piața respectivă și când este proporțională și adecvată în raport cu obiectivele prevăzute la articolul 1.3.”
Potrivit articolului 6a.7 din această lege:
„1.   Conform articolului 6a.2 alineatul 1, [ACM] poate impune, pentru formele de acces pe care trebuie să le stabilească, o obligație cu privire la controlul tarifelor calculate anterior sau calculul costurilor atunci când o analiză a pieței arată că operatorul în cauză poate menține, în lipsa unei concurențe eficiente, prețuri la un nivel excesiv de ridicat sau poate reduce marjele, și într‑un caz, și în celălalt, în defavoarea utilizatorilor finali. [ACM] poate asocia obligației normele necesare pentru buna executare a acesteia.
2.   O obligație vizată la alineatul 1 poate prevedea supunerea accesului la un tarif de acces orientat în funcție de costuri sau aplicării unui sistem de calculare a costurilor definit sau aprobat de [ACM].
3.   Atunci când [ACM] a impus unei întreprinderi o obligație de fundamentare a prețurilor în funcție de costuri, această întreprindere demonstrează că prețurile sunt efectiv stabilite în funcție de costuri.
4.   Fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului 1 a doua teză, [ACM] poate asocia obligația de instituire a unui sistem de contabilitate a costurilor cu măsuri privind prezentarea rezultatelor aplicării sistemului de către întreprinderea căreia îi revine obligația. […]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
În cadrul unei proceduri anterioare celei în discuție în litigiul principal, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (Autoritatea Independentă în Domeniul Poștei și al Telecomunicațiilor), devenită ACM și având calitatea de ARN în Țările de Jos în sensul Directivei‑cadru, a impus, printr‑o decizie din 7 iulie 2010, după ce a efectuat o analiză a piețelor relevante, unor operatori identificați ca având o putere semnificativă pe piețele de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile în Țările de Jos măsuri tarifare pe baza modelului de calculare a costurilor numit „Bulric strict” (
Bottom‑Up Long‑Run Incremental Costs
, denumit în continuare „modelul «Bulric strict»”), potrivit căruia numai costurile incrementale sunt rambursate. La 31 august 2011, instanța de trimitere, College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în Materie Economică, Țările de Jos) a anulat această decizie pentru motivul că ar fi trebuit aplicat un alt model de calculare a costurilor, care să țină seama de un ansamblu de costuri mai larg decât modelul „Bulric strict”, și anume modelul „Bulric plus”.
În continuare, constatând că exista pe piețele de gros ale serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile un risc privind aplicarea unor tarife excesiv de ridicate și reducerea marjelor, ACM a adoptat, la 5 august 2013, o decizie prin care a stabilit, în conformitate cu reglementarea neerlandeză care transpune articolele 8 și 13 din Directiva privind accesul și cu Recomandarea 2009/396, plafoane tarifare pentru prestarea acestor servicii, aplicând modelul „Bulric strict”. Autoritatea amintită a considerat că acest model era adecvat pentru stabilirea tarifelor de terminare a apelurilor telefonice orientate în funcție de costuri și că era, conform acestei recomandări, singurul model de orientare a prețurilor conform cu dreptul Uniunii. Potrivit autorității menționate, o măsură tarifară stabilită pe baza acestui model de calcul înlătura riscul unor tarife excesiv de ridicate și de reducere a marjelor, favorizând totodată concurența, dezvoltarea pieței interne și interesele utilizatorilor finali.
Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands, Tele2 Nederland, Ziggo, Vodafone Libertel, Ziggo Services și Ziggo Zakelijk Services, care sunt operatori care furnizează în special servicii de terminare a apelurilor telefonice în rețele mobile, au formulat o acțiune în anulare împotriva deciziei ACM din 5 august 2013 în fața instanței de trimitere. Aceasta din urmă, sesizată cu o cerere de măsuri provizorii, a suspendat executarea deciziei menționate prin ordonanța din 27 august 2013.
În cadrul acțiunilor lor, Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands și Vodafone Libertel susțin că o obligație tarifară determinată conform modelului „Bulric strict” este contrară articolului 6a.2 alineatul 3 și articolului 6a.7 alineatul 2 din Legea privind telecomunicațiile, care prevăd că un tarif trebuie fundamentat în funcție de costuri și, respectiv, că o obligație impusă de ACM trebuie să fie adecvată.
Aceste întreprinderi susțin că toate afirmațiile ACM referitoare la efectele pozitive așteptate în urma aplicării modelului „Bulric strict” cu privire la structura tarifară pe o piață cu amănuntul nu pot justifica impunerea unor obligații tarifare precum cele care le‑ar fi impuse prin Decizia din 5 august 2013. Potrivit acestora, prețurile determinate pe baza modelului menționat au ca efect faptul că tarifele de terminare a apelurilor telefonice sunt inferioare celor care ar fi obținute pe o piață concurențială. În consecință, Recomandarea 2009/396 nu ar fi conformă cu articolul 13 din Directiva privind accesul. Pe de altă parte, întreprinderile menționate apreciază că, întrucât nu sunt proporționale cu obiectivele deciziei ACM, aceste obligații tarifare sunt, printre altele, contrare articolului 6a.2 alineatul 3 din Legea privind telecomunicațiile.
Instanța de trimitere precizează că modul de redactare a articolului 6a.7 alineatul 2 din Legea privind telecomunicațiile nu permite să se susțină interpretarea potrivit căreia o formă de reglementare tarifară după modelul „Bulric strict” poate fi impusă dincolo de o reglementare a prețurilor mai puțin strictă după modelul „Bulric strict” care este deja orientată în funcție de costuri.
Această instanță consideră, totuși, că ACM poate fi autorizată să impună o obligație tarifară mai strictă în cazul în care este proporțională și justificată, ținând seama de natura problemei constatate pe piețele relevante și dacă urmărește obiectivele definite la articolul 8 alineatele (2)-(4) din Directiva‑cadru. În cazul impunerii unor astfel de obligații, ACM trebuie, potrivit instanței de trimitere, să examineze dacă obligația tarifară avută în vedere este adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit și dacă nu depășește ceea ce este necesar în acest scop. În plus, această autoritate trebuie să își motiveze decizia și să efectueze o evaluare comparativă a tuturor intereselor vizate.
Instanța de trimitere consideră, însă, că subzistă o îndoială cu privire la exactitatea unei asemenea interpretări. Aceasta ridică problema, pe de o parte, a intereselor care pot sau care trebuie să fie evaluate comparativ, precum și a ponderii care poate sau trebuie să fie acordată fiecăruia dintre aceste interese cu ocazia controlului jurisdicțional al deciziei ACM contestate în fața sa și, pe de altă parte, a importanței pe care instanța menționată trebuie să o acorde, în cauza cu care este sesizată, faptului că Comisia a recomandat utilizarea modelului „Bulric strict” în Recomandarea 2009/396 pentru a adopta o măsură tarifară adecvată pe piețele de gros ale serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile.
În aceste condiții, College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în Materie Economică) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 4 alineatul (1) din [Directiva‑cadru] coroborat cu articolele 8 și 13 din Directiva privind accesul trebuie interpretat în sensul că, în principiu, atunci când consideră că este adecvat pe baza circumstanțelor situației pe care trebuie să o aprecieze și/sau pe baza considerentelor din dreptul național, respectiv supranațional, instanțelor naționale le este permis să soluționeze un litigiu privind legalitatea unui tarif calculat în funcție de costuri, impus de [ANR] pentru terminarea apelurilor pe piața de gros, într‑un mod diferit față de Recomandarea [2009/396], care preconizează drept metodă adecvată de calculare a tarifelor de terminare a apelurilor telefonice [modelul «Bulric strict»]?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, în ce măsură le este atunci permis instanțelor naționale ca, la aprecierea unei măsuri privind calcularea tarifelor în funcție de costuri,
a)
având în vedere dispozițiile articolului 8 alineatul (3) din [Directiva‑cadru], să evalueze argumentul ANR potrivit căruia s‑ar promova dezvoltarea pieței interne pe baza măsurii influențării efective a funcționării pieței interne?
b)
având în vedere obiectivele de natură politică și principiile de reglementare prevăzute la articolul 8 din [Directiva‑cadru] și la articolul 13 din Directiva privind accesul, să examineze dacă măsura tarifară:
i)
este proporțională;
ii)
este adecvată;
iii)
este adaptată și justificată?
c)
să solicite ANR să argumenteze în mod suficient de credibil că:
i)
obiectivul politic prevăzut la articolul 8 alineatul (2) din [Directiva‑cadru], potrivit căruia ANR promovează concurența în furnizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, este îndeplinit efectiv și că utilizatorii obțin beneficii maxime în ceea ce privește opțiunile, tariful și calitatea?
ii)
obiectivul politic de a contribui la dezvoltarea pieței interne, prevăzut la articolul 8 alineatul (3) din Directiva‑cadru, este realizat efectiv?
iii)
obiectivul politic privind promovarea intereselor cetățenilor Uniunii Europene, prevăzut la articolul 8 alineatul (4) din [Directiva‑cadru], este realizat efectiv?
d)
având în vedere dispozițiile articolului 16 alineatul (3) din [Directiva‑cadru], precum și articolul 8 alineatele (2) și (4) din Directiva privind accesul, pentru răspunsul la întrebarea dacă metoda de calculare a prețurilor este adecvată, să ia în considerare aspectul că măsura a fost impusă pe o piață pe care întreprinderile supuse reglementării dispun de o putere semnificativă, dar, în forma aleasă (modelul «Bulric strict»), aceasta servește promovării unuia dintre obiectivele prevăzute în Directiva‑cadru – interesele utilizatorilor finali – pe o altă piață, care nu este luată în considerare în vederea unei reglementări?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru coroborat cu articolele 8 și 13 din Directiva privind accesul trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de ANR pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, se poate îndepărta de Recomandarea 2009/396, care preconizează modelul „Bulric strict” drept măsură adecvată de reglementare a prețurilor pe piața serviciilor de terminare a apelurilor telefonice.
Referitor la articolele 8 și 13 din Directiva privind accesul, trebuie observat că primul dintre aceste articole prevede la alineatul (2) că, în situații în care, în urma unei analize a pieței efectuate conform articolului 16 din Directiva‑cadru, un operator este desemnat ca având o putere semnificativă pe o anumită piață, ANR‑urile îi impun obligațiile enumerate la articolele 9-13 din Directiva privind accesul, după caz.
În ceea ce privește articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind accesul, acesta prevede că ANR‑urile pot impune, în conformitate cu dispozițiile articolului 8 din aceeași directivă, obligații privind recuperarea costurilor și controlul tarifelor, inclusiv obligații privind fundamentarea tarifelor în funcție de costuri, precum și obligații privind evidența contabilă a costurilor, pentru furnizarea anumitor forme de interconectare și/sau acces, în situații în care o analiză de piață indică lipsa unei concurențe efective, ceea ce înseamnă că operatorul în cauză poate menține tarifele la un nivel excesiv de ridicat sau poate comprima prețurile (
price squeeze
) în detrimentul utilizatorilor finali.
Astfel, din interpretarea articolului 8 alineatul (2) coroborat cu articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind accesul rezultă că, în situații în care, în urma unei analize a pieței efectuate conform articolului 16 din Directiva‑cadru, un operator este desemnat ca având o putere semnificativă pe o anumită piață, o ANR îi poate impune, după caz, „obligații privind recuperarea costurilor și controlul tarifelor, inclusiv obligații privind fundamentarea tarifelor în funcție de costuri, precum și obligații privind evidența contabilă a costurilor, pentru furnizarea anumitor forme de interconectare și/sau acces”.
În scopul punerii în aplicare a articolului 13 din Directiva privind accesul, Recomandarea 2009/396 preconizează un model de calculare a costurilor, și anume modelul „Bulric strict”. Potrivit considerentelor (5), (7) și (13) ale Recomandării 2009/396, aceasta a fost adoptată cu scopul de a pune capăt divergențelor și distorsiunilor din cadrul Uniunii cu privire la piețele de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, care prejudiciază o concurență eficientă și pe utilizatorii finali, precum și ținând seama de caracteristicile specifice ale pieței de terminare a apelurilor.
Potrivit punctului 1 din Recomandarea 2009/396, atunci când ANR‑urile impun, în conformitate cu articolul 13 din Directiva privind accesul, obligații de control al prețurilor și de contabilitate a costurilor operatorilor desemnați ca deținători de putere semnificativă pe piețele de gros ale terminării apelurilor în rețele fixe și în rețele mobile în urma unei analize a piețelor efectuate în conformitate cu articolul 16 din Directiva‑cadru, ANR‑urile trebuie să fixeze tarife de terminare a apelurilor pe baza costurilor suportate de un operator eficient. În acest scop, ANR‑urile procedează în modul descris în recomandarea menționată.
Trebuie însă amintit că, în conformitate cu articolul 288 TFUE, o astfel de recomandare nu are, în principiu, un caracter obligatoriu. De altfel, articolul 19 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva‑cadru autorizează în mod explicit ANR‑urile să se îndepărteze de recomandările Comisiei adoptate în temeiul articolului 19 alineatul (1) din Directiva‑cadru, cu condiția să informeze Comisia în acest sens și să îi comunice motivele pentru poziția lor.
De aici rezultă că, la adoptarea unei decizii prin care ANR impune operatorilor obligații tarifare în temeiul articolelor 8 și 13 din Directiva privind accesul, aceasta nu este obligată să respecte Recomandarea 2009/396.
În această privință, trebuie arătat că Curtea a statuat deja că, în exercitarea acestor funcții de reglementare, ANR‑urile dispun de o putere extinsă pentru a putea aprecia necesitatea reglementării unei piețe în funcție de fiecare situație de la caz la caz (Hotărârea din 3 decembrie 2009, Comisia/Germania,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, punctul
și jurisprudența citată). Astfel se prezintă situația în cadrul controlului prețurilor, întrucât în considerentul (20) al Directivei privind accesul se arată că metoda de recuperare a costurilor trebuie să fie adaptată situației, luând în considerare necesitatea de a promova concurența eficientă și durabilă și de a maximiza beneficiile consumatorului.
Cu toate acestea, articolul 19 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva‑cadru impune ca, în îndeplinirea sarcinilor lor, ANR‑urile să „țin[ă] cont în cea mai mare măsură posibilă” de recomandările Comisiei.
În consecință, revine ANR, atunci când impune, în conformitate cu articolul 13 din Directiva privind accesul, obligații de control al prețurilor și de contabilitate a costurilor, sarcina să urmeze, în principiu, indicațiile cuprinse în Recomandarea 2009/396. Însă numai în cazul în care consideră, în cadrul evaluării unei anumite situații, că modelul „Bulric strict” preconizat de această recomandare nu este adaptat circumstanțelor, ANR se poate îndepărta de acesta, motivându‑și poziția.
În ceea ce privește întinderea controlului jurisdicțional al unei decizii a ANR, rezultă din cuprinsul articolului 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru că dreptul la o cale de atac garantat de această dispoziție trebuie să se întemeieze pe un mecanism de contestare efectiv care permite ca fondul cauzei să fie luat în considerare în mod corespunzător. În plus, această dispoziție precizează că organismul competent să soluționeze o astfel de cale de atac, care poate fi o instanță judecătorească, trebuie să dispună de expertiza necesară pentru a‑și exercita funcțiile în mod efectiv.
Astfel, în cazul în care este sesizată cu un litigiu referitor la legalitatea unei obligații tarifare impuse de ANR în aplicarea articolelor 8 și 13 din Directiva privind accesul, o instanță națională se poate îndepărta de Recomandarea 2009/396.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, chiar dacă recomandările nu sunt destinate să producă efecte obligatorii, instanțele naționale trebuie să ia în considerare recomandările în vederea soluționării litigiilor care sunt deduse judecății, mai ales atunci când acestea clarifică interpretarea dispozițiilor naționale adoptate în scopul de a asigura punerea lor în aplicare sau atunci când au drept obiect completarea dispozițiilor dreptului Uniunii care au un caracter obligatoriu (Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor,
C‑55/06
,
EU:C:2008:244
, punctul
și jurisprudența citată).
În consecință, în cadrul controlului său jurisdicțional cu privire la o decizie a ANR adoptată în temeiul articolelor 8 și 13 din Directiva privind accesul, o instanță națională se poate îndepărta de Recomandarea 2009/396 numai în cazul în care, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 78 din concluzii, consideră că motive privind circumstanțele speței, în special caracteristicile specifice ale pieței statului membru în discuție, impun acest lucru.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru coroborat cu articolele 8 și 13 din Directiva privind accesul trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de ANR pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, se poate îndepărta de Recomandarea 2009/396, care preconizează modelul „Bulric strict” drept măsură adecvată de reglementare a prețurilor pe piața serviciilor de terminare a apelurilor telefonice, numai în cazul în care consideră că motive privind circumstanțele speței, în special caracteristicile specifice ale pieței statului membru în discuție, impun acest lucru.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de ANR pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, poate să aprecieze proporționalitatea acestei obligații având în vedere obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru, precum și la articolul 13 din Directiva privind accesul și să țină seama de faptul că obligația menționată urmărește să promoveze interese ale utilizatorilor finali pe o piață cu amănuntul care nu este susceptibilă de a fi reglementată.
În acest context, instanța de trimitere ridică de asemenea problema dacă poate impune unei ANR să demonstreze că obligația respectivă realizează în mod efectiv obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru.
În ceea ce privește prima parte a celei de a doua întrebări, trebuie arătat că articolul 8 alineatul (1) primul paragraf din Directiva‑cadru prevede că ANR‑urile, în îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute în această directivă și în directivele speciale și, prin urmare, în special în Directiva privind accesul, trebuie să ia toate măsurile rezonabile care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la acest articol, care constau în promovarea concurenței în furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice, în contribuția la dezvoltarea pieței interne și în promovarea intereselor cetățenilor Uniunii. În plus, dispoziția menționată precizează că măsurile respective trebuie să fie proporționale cu obiectivele în cauză.
Astfel, potrivit articolului 1 alineatele (1) și (2) din Directiva privind accesul, aceasta se înscrie în cadrul prezentat în Directiva‑cadru și armonizează modul în care statele membre reglementează accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora. Scopul Directivei privind accesul este de a institui un cadru de reglementare în conformitate cu principiile pieței interne pentru relațiile dintre furnizorii de rețele și servicii care să stimuleze o concurență durabilă, interoperabilitatea serviciilor de comunicații electronice și care să asigure beneficii pentru consumatori. Această directivă stabilește, printre altele, obiectivele pentru ANR‑uri în ceea ce privește accesul și interconectarea.
În ceea ce privește condițiile care permit ANR să impună unui operator desemnat ca având o putere semnificativă pe o piață relevantă o obligație tarifară pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, trebuie observat că articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul prevede că obligațiile impuse de ANR, inclusiv cele prevăzute la articolul 13 din această directivă, trebuie să fie întemeiate pe natura problemei constatate, proporționale și justificate în raport cu obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru, și că acestea pot fi impuse numai după consultarea prevăzută la articolele 6 și 7 din directiva menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 septembrie 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punctul
).
Potrivit articolului 13 alineatul (2) din Directiva privind accesul, ANR‑urile se asigură, în exercitarea competenței prevăzute la alineatul (1) al articolului menționat, că toate mecanismele de recuperare a costurilor sau metodele de stabilire a prețurilor obligatorii sunt destinate promovării eficienței economice și a concurenței durabile și maximizării avantajelor pentru consumatori. În acest sens, ANR‑urile pot lua în considerare și prețurile disponibile pe piețele concurente comparabile.
Rezultă că, atunci când adoptă o decizie prin care impune obligații operatorilor în temeiul articolelor 8 și 13 din Directiva privind accesul, ANR trebuie să se asigure că obligațiile respective corespund ansamblului obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru și la articolul 13 din Directiva privind accesul. În mod similar, în cadrul controlului jurisdicțional al deciziei respective, o instanță națională trebuie să se asigure că ANR respectă toate cerințele care decurg din obiectivele prevăzute la aceste două articole.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 82 din concluzii, faptul că o obligație tarifară se întemeiază pe Recomandarea 2009/396 nu privează instanța națională de competența sa de a controla proporționalitatea obligației respective în raport cu obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru și la articolul 13 din Directiva privind accesul.
Prin urmare, în cadrul controlului său, o instanță națională sesizată cu o cale de atac împotriva unei decizii a ANR în care se aplică modelul „Bulric strict” preconizat în Recomandarea 2009/396, precum în cauza principală, poate verifica, în aplicarea normelor de procedură naționale, dacă reclamanții au prezentat suficiente elemente care să permită să se demonstreze că aplicarea acestui model nu este proporțională cu obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru și la articolul 13 din Directiva privind accesul, având în vedere, dacă este cazul, caracteristicile specifice ale pieței relevante.
Pe de altă parte, din interpretarea articolului 8 alineatul (2) litera (a) coroborat cu articolul 8 alineatul (4) din Directiva‑cadru, precum și a articolului 1 alineatul (1) coroborat cu articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul, acest din urmă articol făcând referire la articolul 8 din Directiva‑cadru, rezultă că ANR‑urile trebuie, prin promovarea concurenței, să se asigure că utilizatorii finali și consumatorii obțin beneficii maxime, în special în ceea ce privește opțiunile și tariful, și să promoveze interesele cetățenilor Uniunii. În plus, atunci când aceste autorități impun mecanisme de recuperare a costurilor, în sensul articolului 13 alineatul (2) din Directiva privind accesul, ele trebuie să se asigure, printre altele, că mecanismul în cauză maximizează avantajele pentru consumatori.
În consecință, în cadrul procedurii de adoptare a unei decizii în împrejurări precum cele din cauza principală, ANR trebuie să ia în considerare interesele utilizatorilor finali și pe cele ale consumatorilor, indiferent de piața pe care sunt impuse obligațiile de reglementare. În plus, în măsura în care, prin definiție, utilizatorii finali și consumatorii nu sunt prezenți pe piețele de gros de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, este esențial ca interesele acestora să poată fi luate în considerare și evaluate în contextul examinării efectului pe care urmărește să îl producă pe o piață cu amănuntul obligația tarifară impusă de ANR pe o piață de gros.
În consecință, o instanță națională poate să examineze, în cadrul controlului proporționalității unei obligații tarifare impuse de ANR în raport cu obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru și la articolul 13 din Directiva privind accesul, dacă această obligație impusă pe piețele de gros de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile urmărește de asemenea să promoveze interesele utilizatorilor finali pe o piață cu amănuntul care nu este susceptibilă de a fi reglementată.
În ceea ce privește a doua parte a celei de a doua întrebări, privind aspectul dacă o instanță națională poate impune ANR să demonstreze că obligația respectivă realizează în mod efectiv obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru, trebuie amintit că această dispoziție prevede că ANR‑urile, în îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute în această directivă, precum și, în special, în Directiva privind accesul, trebuie să ia toate măsurile rezonabile și proporționale care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la acest articol, care constau în promovarea concurenței în furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice, în contribuția la dezvoltarea pieței interne și în promovarea intereselor cetățenilor Uniunii.
În vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din Directiva‑cadru, articolul 5 alineatul (1) din Directiva privind accesul precizează că ANR‑urile trebuie, în special, să își exercite responsabilitățile într‑un mod care să promoveze eficiența, concurența durabilă, investițiile eficiente și inovarea și care să permită obținerea de beneficii maxime de către utilizatorii finali.
Obligațiile tarifare pe care le pot impune ANR‑urile, inclusiv obligații tarifare precum cele în discuție în litigiul principal, trebuie, așadar, să vizeze atingerea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru. În schimb, astfel cum a arătat avocatul general la punctele 96 și 97 din concluzii, nu se poate impune unei ANR să demonstreze că aceste obligații conduc în mod real la atingerea obiectivelor respective.
A impune ANR o asemenea sarcină a probei ar face astfel abstracție de faptul că adoptarea unor obligații de reglementare se întemeiază pe o analiză prospectivă a evoluției pieței, care ia drept referință, pentru a remedia problemele de concurență constatate, comportamentul și/sau costurile unui operator eficient. Or, în ceea ce privește măsurile axate pe viitor, proba faptului că acestea conduc efectiv la realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru este imposibil sau excesiv de dificil de făcut.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de ANR pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, poate aprecia proporționalitatea acestei obligații în lumina obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru, precum și la articolul 13 din Directiva privind accesul și să țină seama de faptul că obligația menționată urmărește să promoveze interesele utilizatorilor finali pe o piață cu amănuntul care nu este susceptibilă de a fi reglementată.
O instanță națională nu poate, atunci când exercită un control jurisdicțional al unei decizii a ANR, să impună acestei autorități să demonstreze că obligația respectivă conduce efectiv la realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

1)
Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009, coroborat cu articolele 8 și 13 din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140, trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de autoritatea națională de reglementare pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, se poate îndepărta de Recomandarea 2009/396/CE a Comisiei din 7 mai 2009 cu privire la reglementarea tarifelor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile în UE, care preconizează modelul de calculare a costurilor numit „Bulric strict” (Bottom‑Up Long‑Run Incremental Costs) drept măsură adecvată de reglementare a prețurilor pe piața serviciilor de terminare a apelurilor telefonice, numai în cazul în care consideră că motive privind circumstanțele speței, în special caracteristicile specifice ale pieței statului membru în discuție, impun acest lucru.

2)
Dreptul Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că o instanță națională, sesizată cu un litigiu privind legalitatea unei obligații tarifare impuse de autoritatea națională de reglementare pentru furnizarea serviciilor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile, poate aprecia proporționalitatea acestei obligații în lumina obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva 2002/21, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140, precum și la articolul 13 din Directiva 2002/19, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140, și să țină seama de faptul că obligația menționată urmărește să promoveze interesele utilizatorilor finali pe o piață cu amănuntul care nu este susceptibilă de a fi reglementată.
O instanță națională nu poate, atunci când exercită un control jurisdicțional al unei decizii a autorității naționale de reglementare, să impună acestei autorități să demonstreze că obligația respectivă conduce efectiv la realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva 2002/21, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: neerlandeza.