CELEX: 62021CJ0024
Zahtjev za prethodnu odluku
Poljoprivreda
Genetski modificirana hrana i hrana za životinje
Uredba (EZ) br. 1829/2003
Namjerno uvođenje genetski modificiranih organizama u okoliš
Direktiva 2001/18/EZ
Članak 26.a
Mogućnost država članica da poduzmu odgovarajuće mjere kako bi izbjegle nenamjernu prisutnost genetski modificiranih organizama u drugim proizvodima
Uvjeti primjene
Načelo proporcionalnosti
Smjernice za razvoj nacionalnih mjera koegzistencije kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost genetski modificiranih organizama u konvencionalnim i organskim usjevima
Mjera koju je usvojilo poddržavno tijelo kojom ono na svojem području zabranjuje uzgoj genetski modificiranog kukuruza

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2001/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. ožujka 2001. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/220/EEZ (
SL 2001., L 106, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 35.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003. (
SL 2003., L 268, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 167.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/18), u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom Komisije od 13. srpnja 2010. o smjernicama za razvoj nacionalnih mjera koegzistencije kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima (
SL 2010., C 200, str. 1
.), kao i članaka 34., 35. i 36. UFEU‑a.
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe PH i Regionea Autonoma Friuli Venezia Giulia (Autonomna regija Furlanija‑Julijska krajina, Italija) (u daljnjem tekstu: regija FJK) i Direzionea centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche – Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Središnja uprava za poljoprivredno‑prehrambene, šumske i ribolovne resurse – Šumarska služba i uprava za šume autonomne regije Furlanije‑Julijske krajine, Italija) u vezi s rješenjem kojim se osobi PH izriče novčana kazna zbog povrede zabrane uzgoja genetski modificiranog kukuruza.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2001/18
Članak 1. Direktive 2001/18, naslovljen „Cilj”, određuje:
„U skladu s načelom predostrožnosti, cilj ove Direktive jest uskladiti zakone i druge propise država članica i zaštititi zdravlje ljudi i okoliš pri:
–
namjernom uvođenju [genetski modificiranih organizama (GMO)] u okoliš u bilo koju drugu svrhu osim stavljanja na tržište unutar [Europske unije],
–
stavljanju na tržište [GMO‑a] kao proizvoda ili u sastavu proizvoda unutar [Unije].”
Članak 4. te direktive, naslovljen „Opće obveze”, predviđa:
„1.   U skladu s načelom predostrožnosti, države članice osiguravaju poduzimanje svih odgovarajućih mjera radi izbjegavanja štetnih učinaka na zdravlje ljudi i okoliš koji bi mogli nastati namjernim uvođenjem ili stavljanjem na tržište GMO‑a. GMO‑i se mogu namjerno uvoditi ili stavljati na tržište isključivo u skladu s dijelom B, odnosno, dijelom C [koji podvrgavaju to uvođenje i to stavljanje na tržište prethodnom odobrenju].
[…]”
Članak 22. spomenute direktive, naslovljen „Slobodni optjecaj”, propisuje:
„Ne dovodeći u pitanje članak 23., države članice ne mogu zabraniti, ograničiti niti ometati stavljanje na tržište GMO‑a, kao proizvodâ ili sastojka proizvodâ, koji ispunjavaju uvjete ove Direktive.”
Članak 23. iste direktive, naslovljen „Zaštitna klauzula”, u stavku 1. prvom i drugom podstavku propisuje:
„Kada država članica, na temelju dostupnosti novih ili dodatnih informacija stavljenih na raspolaganje od datuma suglasnosti koje utječu na procjenu rizika za okoliš ili ponovnu procjenu postojećih informacija na temelju novih ili dodatnih znanstvenih spoznaja, ima detaljne osnove da može smatrati da GMO kao proizvod ili sastojak proizvoda koji je na primjeren način prijavljen i za koji je dobivena pisana suglasnost na temelju ove Direktive, predstavlja rizik za zdravlje ljudi ili okoliš, ta država članica može na svojem državnom području privremeno ograničiti ili zabraniti uporabu i/ili prodaju toga GMO‑a kao proizvoda ili sastojka proizvoda.
Država članica osigurava da se u slučaju ozbiljnog rizika primijene hitne mjere, poput suspenzije ili prestanka stavljanja na tržište, uključujući i obavješćivanje javnosti.”
Članak 26.a Direktive 2001/18, naslovljen „Mjere za izbjegavanje nenamjerne prisutnosti genetski modificiranih organizama”, određuje:
„1.   Države članice mogu poduzeti odgovarajuće mjere kako bi izbjegle nenamjernu prisutnost genetski modificiranih organizama u drugim proizvodima.
2.   Komisija prikuplja i koordinira informacije koje se osnivaju na istraživanjima na razini [Unije] i na nacionalnoj razini, promatra razvoj događaja u pogledu koegzistencije u državama članicama i, na temelju informacija i zapažanja, razvija smjernice o koegzistenciji genetski modificiranih, konvencionalnih i organskih usjeva.”
Uredba br. 1829/2003,
Uvodna izjava 9. Uredbe br. 1829/2003 glasi kako slijedi:
„Novi postupci odobravanja genetski modificirane hrane i hrane za životinje trebaju uključivati nova načela uvedena Direktivom 2001/18/EZ. Oni također trebaju koristiti novi okvir za procjenu rizika u pitanjima sigurnosti hrane utvrđen Uredbom (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta propisa o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane i utvrđivanju postupaka o pitanjima sigurnosti hrane [(
SL 2002., L 31, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.)]. Na takav način, genetski modificirana hrana i hrana za životinje treba biti odobrena za stavljanje na tržište u [Uniji] samo nakon znanstvene procjene najviše moguće razine, koja treba biti provedena pod odgovornošću Europske agencije za sigurnost hrane (Agencija), svih rizika koju ona predstavlja za zdravlje ljudi i životinja i, ovisno o slučaju, za okoliš. Nakon znanstvene procjene trebala bi uslijediti odluka [Unije] o upravljanju rizikom u skladu s regulatornim postupkom koji osigurava blisku suradnju između Komisije i država članica.”
Članak 1. Uredbe br. 1829/2003, naslovljen „Cilj”, određuje:
„Cilj je ove Uredbe u skladu s općim načelima utvrđenim u Uredbi (EZ) br. 178/2002:
(a)
predvidjeti osnovu za visoku razinu zaštite zdravlja i života ljudi, zdravlja i dobrobiti životinja, okoliša i interesa potrošača u pogledu genetski modificirane hrane i hrane za životinje uz osiguravanje učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta;
(b)
utvrditi postupke [Unije] za odobravanje i nadzor genetski modificirane hrane i hrane za životinje;
(c)
utvrditi odredbe za označivanje genetski modificirane hrane i hrane za životinje.”
Članak 3. Uredbe br. 1829/2003, naslovljen „Područje primjene”, u svojem stavku 1. propisuje:
„Ovaj se odjeljak primjenjuje na:
(a)
genetski modificirane organizme za uporabu kao hrana;
(b)
hranu koja sadrži genetski modificirane organizme ili se od njih sastoji;
(c)
hranu proizvedenu od genetski modificiranih organizama ili koja sadrži sastojke proizvedene iz genetski modificiranih organizama.”
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Zahtjevi”, glasi:
„1.   Hrana iz članka 3. stavka 1. ne smije:
(a)
imati nepovoljne učinke na zdravlje ljudi, zdravlje životinja ili na okoliš;
[…]
2.   Nitko ne smije staviti na tržište genetski modificirani organizam za uporabu kao hrana ili hranu iz članka 3. stavka 1. osim ako nisu obuhvaćeni odobrenjem izdanim u skladu s ovim odjeljkom i ako nisu ispunjeni odgovarajući uvjeti za odobrenje.
[…]
5.   Odobrenje iz stavka 2. neće niti izdano, odbijeno, obnovljeno, izmijenjeno, obustavljeno ili opozvano osim na temelju i u skladu s postupcima utvrđenim u ovoj Uredbi.
[…]”
Članak 16. navedene uredbe određuje:
„[…]
2.   Nitko ne smije staviti na tržište, koristiti ili prerađivati [GMO za uporabu kao hrana za životinje, hranu za životinje koja sadrži genetski modificirane organizme ili se od njih sastoji ili hranu za životinje proizvedenu od genetski modificiranih organizama], osim ako ni[su] obuhvaćen[i] odobrenjem izdanim u skladu s ovim odjeljkom i ako nisu ispunjeni odgovarajući uvjeti za odobrenje.
[…]
5.   Odobrenje iz stavka 2. neće niti izdano, odbijeno, obnovljeno, izmijenjeno, obustavljeno ili opozvano osim na temelju i u skladu s postupcima utvrđenim u ovoj Uredbi.
[…]”
Članak 19. stavak 5. iste uredbe predviđa:
„Odobrenje izdano u skladu s postupkom iz ove Uredbe valjano je u cijeloj [Uniji] 10 godina i obnovljivo je u skladu s člankom 23. […]”
Članak 20. stavak 1. Uredbe br. 1829/2003 glasi:
„Odstupajući od članka 16. stavka 2. proizvodi koji potpadaju pod područje primjene ovog odjeljka i koji su zakonito stavljeni na tržište u [Uniji] prije dana primjene ove Uredbe mogu se i dalje stavljati na tržište, koristiti ili prerađivati, pod uvjetom da je udovoljeno sljedećim uvjetima:
(a)
u slučaju proizvoda koji su odobreni u skladu s Direktivom 90/220/EEZ [Vijeća od 23. travnja 1990. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama (
SL 1990., L 117, str. 15
.)] ili [2001/18], uključujući uporabu kao hrana za životinje, u skladu s Direktivom 82/471/EEZ [Vijeća od 30. lipnja 1982. o određenim proizvodima koji se upotrebljavaju u hranidbi životinja (
SL 1982., L 213, str. 8
.)], koji su proizvedeni od genetski modificiranih organizama, ili u skladu s Direktivom 70/524/EEZ [Vijeća od 23. studenoga 1970. o dodacima hrani za životinje (
SL 1970., L 270, str. 1
)], koji sadrže genetski modificirane organizme ili se od njih sastoje ili su od njih proizvedeni, subjekti odgovorni za stavljanje na tržište dotičnih proizvoda, u roku od šest mjeseci od dana primjene ove Uredbe, obavješćuju Komisiju o datumu njihovog prvog stavljanja na tržište u [Uniji];
[…]”
Članak 23. stavak 1. te uredbe određuje:
„Odobrenja na temelju ove Uredbe mogu se obnavljati za 10-godišnja razdoblja, uz zahtjev koji nositelj odobrenja podnosi Komisiji najkasnije godinu dana prije datuma isteka odobrenja.”
Članak 43. Uredbe br. 1829/2003 izmijenio je, s učinkom od stupanja na snagu te uredbe, Direktivu 2001/18 time što je u nju umetnut članak 26.a.
Preporuka od 13. srpnja 2010.
Uvodne izjave 1. i 3. Preporuke od 13. srpnja 2010. glase:
„(1)
Članak 26.a Direktive 2001/18/EZ predviđa da države članice mogu poduzeti odgovarajuće mjere kako bi izbjegle nenamjernu prisutnost genetski modificiranih organizama u drugim proizvodima. Konkretno, radi se o izbjegavanju prisutnosti GMO‑a u drugim usjevima, kao što su konvencionalni ili organski usjevi.
[…]
(3)
Potrebno je da tijela javne vlasti država članica u područjima na kojima se uzgaja GMO utvrde odgovarajuće mjere kako bi potrošačima i proizvođačima omogućila da biraju između proizvodnje koja koristi GMO, organske proizvodnje i komercijalne proizvodnje (u daljnjem tekstu: mjere koegzistencije).” [neslužbeni prijevod]
Točka 1. te preporuke predviđa:
„Prilikom izrade nacionalnih mjera kojima se nastoji izbjeći nenamjerna prisutnost GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima, države članice moraju slijediti smjernice utvrđene u Prilogu ovoj Preporuci.” [neslužbeni prijevod]
U točki 1.2. zadnjem stavku smjernica priloženih navedenoj preporuci navodi se:
„Budući da se samo odobreni GMO‑ovi mogu uzgajati u [Europskoj uniji] i da su okolišni i sanitarni aspekti obuhvaćeni procjenom rizika za okoliš koja je predviđena postupkom odobrenja [Unije], pitanje koegzistencije ograničava se na gospodarske aspekte povezane s neizbježnom prisutnošću GMO‑a.” [neslužbeni prijevod]
Točka 1.4. tih smjernica, naslovljena „
Predmet i područje primjene smjernica
”, navodi:
„Ove smjernice imaju oblik neobvezujućih preporuka upućenih državama članicama. Svrha im je osigurati opća načela za razvoj nacionalnih mjera s ciljem izbjegavanja nenamjerne prisutnosti GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima. Priznaje se da su mnogi važni čimbenici u tom kontekstu ovisni o nacionalnim, regionalnim i lokalnim uvjetima.” [neslužbeni prijevod]
Točka 2. navedenih smjernica, naslovljena „Opća načela za razvoj nacionalnih mjera koegzistencije s ciljem izbjegavanja nenamjerne prisutnosti GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima”, sadržava sljedeći odlomak:
„2.2.
Proporcionalnost
Važno je da mjere za sprečavanje nenamjerne prisutnosti GMO‑a u drugim usjevima budu proporcionalne postavljenom cilju (zaštita posebnih potreba konvencionalnog ili organskog uzgoja). Trebalo bi izbjegavati svako nepotrebno opterećenje poljoprivrednika, proizvođača sjemena, zadruga i drugih gospodarskih subjekata, bez obzira na vrstu predmetne proizvodnje. Mjere se utvrđuju na temelju regionalnih i lokalnih obilježja i ograničenja, kao što su oblik i veličina poljoprivrednih zemljišta jedne regije, rascjepkanost i geografska raspršenost poljoprivrednih zemljišta koja pripadaju pojedinačnim gospodarstvima i regionalne prakse upravljanja poljoprivrednim gospodarstvima.
2.3
Stopa neizbježne prisutnosti koju treba postići nacionalnim mjerama koegzistencije s ciljem izbjegavanja nenamjerne prisutnosti GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima
Nacionalne mjere za izbjegavanje nenamjerne prisutnosti GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima trebale bi uzeti u obzir dostupne spoznaje o vjerojatnosti miješanja različitih vrsta usjeva (GMO i ne‑GMO), kao i o izvorima nenamjernih miješanja. One bi trebale biti proporcionalne stopi neizbježne prisutnosti, koja će ovisiti o regionalnim i nacionalnim posebnostima i o posebnim lokalnim potrebama za vrstom usjeva i o konvencionalnoj, organskoj i ostalim proizvodnjama.
2.3.1.
U određenim slučajevima prisutnost tragova GMO‑a u hrani i hrani za životinje ima gospodarske posljedice samo ako ti tragovi prekoračuju prag označivanja proizvoda od 0,9 %. U tom bi slučaju države članice trebale smatrati da su mjere kojima se jamči poštovanje tog praga dostatne.
2.3.2.
Države članice trebale bi smatrati da nije potrebno pokušati postići posebne stope neizbježne prisutnosti kada označivanje usjeva na način da sadržava GMO‑e nema gospodarske posljedice.
2.3.3.
U više drugih slučajeva, prisutnost tragova GMO‑a na razinama nižima od 0,9 % može biti uzrok mogućeg gubitka prihoda za proizvođače koji se bave organskim uzgojem i za određene proizvođače koji se bave konvencionalnim uzgojem. U tom slučaju i radi zaštite posebnih proizvodnih sektora, dotične države članice mogu donijeti mjere za zadržavanje prisutnosti GMO‑a u drugim usjevima na razini nižoj od 0,9 %.
Neovisno o neizbježnoj stopi prisutnosti čije postizanje trebaju omogućiti mjere koegzistencije, za označavanje prisutnosti GMO‑a u hrani i hrani za životinje i u proizvodima namijenjenima izravnoj preradi nastavit će se primjenjivati pragovi utvrđeni zakonodavstvom [Unije].
2.4
Mjere kojima je cilj isključiti uzgoj GMO‑a iz širokih područja („područja bez GMO‑a”)
Regionalne razlike na razini parametara kao što su klimatski uvjeti (koji utječu na aktivnosti oprašivanja i kretanja peludi po zraku), reljef, načini uzgoja i sustavi raspršivanja ili strukture poljoprivrednih gospodarstava (uključujući okolne konstrukcije, kao što su živice, šume, pustare i prostorni raspored poljoprivrednih zemljišta) mogu utjecati na stupanj miješanja genetski modificiranih usjeva i konvencionalnih i organskih usjeva, kao i odgovarajuće mjere za izbjegavanje nenamjerne pristupnosti GMO‑a u drugim usjevima.
U određenim gospodarskim i fizičkim uvjetima, države članice trebale bi razmotriti mogućnost zabrane uzgoja GMO‑a u velikim područjima njihova državnog područja kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima. Ta bi se zabrana trebala temeljiti na dokazima država članica da za područja o kojima je riječ druge mjere nisu dovoljne za postizanje dostatnih razina čistoće. Osim toga, mjere ograničavanja moraju biti proporcionalne cilju koji se želi postići (zaštita posebnih potreba konvencionalnog ili organskog uzgoja).” [neslužbeni prijevod]
Talijansko pravo
Članak 2.1. leggea regionale Friuli Venezia Giulia n. 5/2011 recante disposizioni relative all’impiego di organismi geneticamente modificati (OGM) in agricoltura (Regionalni zakon regije FJK br. 5/2011 o odredbama o korištenju genetski modificiranih organizama (GMO) u poljoprivredi) od 8. travnja 2011., u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Regionalni zakon br. 5/2011), predviđa:
„Kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost genetski modificiranih organizama u konvencionalnim i organskim usjevima kukuruza, na području Furlanije‑Julijske krajine, koje obilježavaju strukture uzgoja usjeva i strukture poljoprivrednog gospodarstva koje utječu na razinu miješanja genetski modificiranih usjeva i usjeva koji nisu genetski modificirani, nije dopušten uzgoj genetski modificiranog kukuruza primjenom Preporuke [od 13. srpnja 2010]. Uzgoj genetski modificiranog kukuruza ima za posljedicu primjenu administrativne novčane sankcije u iznosu od 5000 [eura] do 50000 [eura] koju izriče služba nadležna u okviru regionalne uprave za šume.”
Glavni predmet i prethodna pitanja
Osoba PH, vlasnik poljoprivrednog gospodarstva na području regije FJK, zasadila je tamo 9. svibnja 2015. sortu genetski modificiranog kukuruza MON 810.
Nadležne službe za zaštitu okoliša u regiji FJK izrekle su 11. kolovoza 2015. osobi PH novčanu kaznu u iznosu od 10000 eura jer je uzgajala taj kukuruz protivno članku 2.1. Regionalnog zakona br. 5/2011.
Nakon što je osoba PH osporavala tu sankciju, zamjenik direktora šumarske službe i uprave za šume regije FJK potvrdio je tu povredu rješenjem od 8. listopada 2019., ali je smanjio iznos novčane kazne na 5000 eura.
Osoba PH podnijela je prigovor protiv tog rješenja pred Tribunaleom ordinario di Pordenone (Sud u Pordenoneu, Italija), sudom koji je uputio zahtjev.
Nakon što je podsjetio na sadržaj članka 2.1. Regionalnog zakona br. 5/2011, točke 2.4. smjernica priloženih Preporuci od 13. srpnja 2010., članka 26.a Direktive 2001/18 i članaka 16. i 17. Direktive Vijeća 2002/53/EZ od 13. lipnja 2002. o zajedničkom katalogu sorata poljoprivrednih biljnih vrsta (
SL 2002., L 193, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 56., str. 212.), taj sud ističe da se spor u glavnom postupku ne odnosi na činjenicu da se kukuruz MON 810 može slobodno prodavati unutar Unije, nego da se, na temelju Regionalnog zakona br. 5/2011, ne može uzgajati na cijelom području regije FJK. U tom pogledu podsjeća, s jedne strane, da je u rješenju od 8. svibnja 2013., Fidenato (
C‑542/12
, neobjavljeno,
EU:C:2013:298
) Sud presudio da članak 26.a Direktive 2001/18 treba tumačiti na način da se njime državi članici ne dopušta da se na svojem području protivi uzgoju GMO‑a, kao što su sorte kukuruza MON 810, zbog toga što dobivanje nacionalnog odobrenja predstavlja mjeru koegzistencije čiji je cilj izbjeći nenamjernu prisutnost GMO‑a u drugim usjevima i, s druge strane, da je Provedbenom odlukom Komisije (EU) 2016/321 оd 3. ožujka 2016. o prilagodbi zemljopisnog područja odobrenja za uzgoj genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø‑6) (
SL 2016., L 60, str. 90
.) uzgoj genetski modificiranog kukuruza MON 810 zabranjen na cjelokupnom talijanskom području.
S obzirom na te elemente te na zahtjeve i argumente stranaka, sud koji je uputio zahtjev pita se je li, s jedne strane, zabrana uzgajanja genetski modificiranog kukuruza na području regije FJK na temelju članka 2.1. Regionalnog zakona br. 5/2011 u skladu s Direktivom 2001/18 u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010. i, s druge strane, može li ta zabrana predstavljati mjeru s istovjetnim učinkom koja je protivna člancima 34. do 36. UFEU‑a.
U tim je okolnostima Tribunale ordinario di Pordenone (Sud u Pordenoneu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„1.
Je li zabrana iz članka 2.1 Regionalnog zakona Furlanije‑Julijske krajine br. 5/2011, kojim se uvode mjere koegzistencije koje dovode do zabrane uzgoja sorte kukuruza MON 810 na području [regije Furlanija‑Julijska krajina] u skladu sa strukturom Direktive 2001/18 ili joj se protivi, osobito s obzirom na Uredbu 1829/2003 i pojašnjenja iz Preporuke [od 13. srpnja 2010.],?
2.
Može li navedena zabrana predstavljati mjeru s istovrsnim učinkom te se stoga protiviti člancima 34., 35. i 36. UFEU‑a?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Nadležnost Suda i dopuštenost
Talijanska vlada osporava dopuštenost prvog pitanja jer, s jedne strane, sud koji je uputio zahtjev ne iznosi razloge zbog kojih bi nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku mogao biti protivan Direktivi 2001/18, Uredbi br. 1829/2003 i Preporuci od 13. srpnja 2010. i, s druge strane, to pitanje ne pojašnjava ni dijelove Preporuke od 13. srpnja 2010., ni odredbe Direktive 2001/18 i Uredbe br. 1829/2003 koje se primjenjuju u ovom slučaju. Osim toga, ta vlada ističe da je prvo pitanje nedopušteno u dijelu u kojem se odnosi na Preporuku od 13. srpnja 2010., s obzirom na to da se nadležnost Suda u području prethodnih pitanja ograničava na tumačenje akata institucija koji proizvode obvezujuće pravne učinke.
Kao prvo, u mjeri u kojoj tim potonjim argumentom talijanska vlada zapravo želi dovesti u pitanje nadležnost Suda za odlučivanje o prvom pitanju, s obzirom na to da se odnosi na tumačenje Preporuke od 13. srpnja 2010., važno je podsjetiti da članak 267. UFEU‑a Sudu daje nadležnost za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti i tumačenju akata institucija Unije, bez ikakve iznimke (presude od 13. prosinca 1989., Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, t.
8.
i od 13. lipnja 2017., Florescu i dr.,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, t.
30.
).
Iz toga slijedi da je Sud nadležan odlučivati o tumačenju Preporuke od 13. srpnja 2010., a time i za odlučivanje o prvom pitanju u cijelosti.
Kao drugo, kad je riječ o tome da talijanska vlada osporava dopuštenost prvog pitanja jer sud koji je uputio zahtjev nije dostatno izložio razloge zbog kojih postavlja to pitanje, valja podsjetiti da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, zahtjevi u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, kojega, u okviru suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, sud koji upućuje zahtjev mora biti svjestan i kojih se mora strogo pridržavati, (presuda od 9. ožujka 2017., Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, t.
72.
i navedena sudska praksa).
Stoga, sud koji je uputio zahtjev mora navesti točne razloge koji su ga naveli na to da postavi pitanje o tumačenju određenih odredaba prava Unije i da ocijeni nužnim uputiti prethodna pitanja Sudu (presuda od 9. ožujka 2017., Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, t.
73.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku dovoljno jasno proizlazi da je pred sudom koji je uputio zahtjev pokrenut spor o zakonitosti sankcije određene primjenom zakonodavne odredbe koju je donijela regija kojom se, zbog razloga koji se odnose na izbjegavanje nenamjerne prisutnosti GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima, zabranjuje uzgoj genetski modificiranog kukuruza MON 810 na cijelom njezinu području, da je na dan izricanja te sankcije ta sorta bila dopuštena za slobodni uzgoj i prodaju unutar Unije na temelju članka 20. Uredbe br. 1829/2003, da je odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku donesena na temelju članka 26.a Direktive 2001/18 i da taj sud u prvom pitanju postavlja pitanje o valjanosti navedene odredbe u pogledu te direktive, u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010.
Osim toga, činjenica da se u tom pitanju sud koji je uputio zahtjev nije pozvao ni na jednu posebnu odredbu Direktive 2001/18 i Uredbe br. 1829/2003 ni na bilo koji poseban dio Preporuke od 13. srpnja 2010. ne utječe na dopuštenost navedenog pitanja.
Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je zadatak potonjega tumačiti sve odredbe prava Unije koje su nacionalnim sudovima potrebne za rješavanje sporova koji se pred njima vode, čak i ako te odredbe nisu izričito navedene u pitanjima koja su ti sudovi uputili Sudu (presuda od 28. lipnja 2018., Crespo Rey,
C‑2/17
,
EU:C:2018:511
, t.
40.
i navedena sudska praksa).
Slijedom navedenog, prvo je pitanje dopušteno.
Meritum
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita, kao što to proizlazi iz točke 35. ove presude, treba li članak 26.a Direktive 2001/18 u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010. tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera kojom se, kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u drugim proizvodima, na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj GMO‑ova odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003.
Uvodno valja podsjetiti da je cilj Direktive 2001/18, kao što to proizlazi iz njezina članka 1., uskladiti zakone i druge propise država članica i zaštititi zdravlje ljudi i okoliš pri namjernom uvođenju GMO‑a u okoliš, bilo pri stavljanju na unutarnje tržište Unije genetski modificiranih organizama kao proizvoda ili u bilo koju drugu svrhu osim stavljanja na tržište. Kako bi postigla te ciljeve, ona te načine namjernog uvođenja GMO‑a u okoliš podvrgava postupcima odobrenja koji uključuju procjenu i nadzor rizika za zdravlje ljudi i okoliš u skladu s usklađenim modalitetima i načelima.
Osim toga, Uredba br. 1829/2003 uspostavlja, kao što to proizlazi iz njezina članka 1., osnovu koja u pogledu genetski modificirane hrane i hrane za životinje jamči visoku razinu zaštite zdravlja i života ljudi, zdravlja i dobrobiti životinja, okoliša i interesa potrošača, uz osiguravanje učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta. Njome se u tu svrhu uvode ujednačeni postupci za odobravanje i nadzor nad tom hranom koji, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 9., preuzimaju načela uvedena Direktivom 2001/18. U skladu s člankom 19. stavkom 5. te uredbe, odobrenje izdano u skladu s postupcima koje ona predviđa vrijedi u cijeloj Uniji.
Što se tiče posebnog slučaja genetski modificiranog kukuruza, stavljanje na tržište kukuruza MON 810 odobreno je Odlukom Komisije 98/293/EZ od 22. travnja 1998. o stavljanju na tržište genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L. linije MON 810), na temelju Direktive Vijeća 90/220/EEZ (
SL 1998., L 131, str. 32
.) Iako je točno da je Direktiva 90/220 stavljena izvan snage Direktivom 2001/18, odobrenje za stavljanje na tržište kukuruza MON 810 ostalo je valjano na temelju članaka 20. i 23. Uredbe br. 1829/2003 i još je uvijek bilo valjano na dan kada je osobi PH izrečena kazna o kojoj je riječ u glavnom postupku.
Međutim, činjenica je da članak 26.a Direktive 2001/18 u stavku 1. predviđa da države članice mogu poduzeti odgovarajuće mjere za izbjegavanje nenamjerne prisutnosti GMO‑a u drugim proizvodima.
Na temelju te odredbe regija FJK donijela je Regionalni zakon br. 5/2011 čijim se člankom 2.1. zabranjuje uzgoj genetski modificiranog kukuruza na cijelom njezinu području i čiju valjanost osoba PH osporava u okviru glavnog postupka.
Kako bi se odgovorilo na prvo pitanje, kako je preoblikovano u točki 39. ove presude, valja stoga ispitati uvjete primjene članka 26.a stavka 1. Direktive 2001/18.
U tom pogledu, prije svega, ta se odredba ne primjenjuje samo na sorte GMO‑a koje su odobrene u skladu s odredbama te direktive nego i na one čija su odobrenja priopćena ili obnovljena u skladu s člancima 20. i 23. Uredbe br. 1829/2003, poput sorti genetski modificiranog kukuruza o kojima je riječ u glavnom postupku (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2012., Pioneer Hi Bred Italia,
C‑36/11
,
EU:C:2012:534
, t.
60.
,
67.
i
68.
i rješenje od 8. svibnja 2013., Fidenato,
C‑542/12
, neobjavljeno,
EU:C:2013:298
, t.
23.
).
Nadalje, cilj mjera sprečavanja koje države članice poduzimaju u skladu s člankom 26.a stavkom 1. Direktive 2001/18 mora biti izbjegavanje nenamjerne prisutnosti genetski modificiranih organizama u drugim proizvodima i to kako bi se proizvođačima i potrošačima omogućio izbor između organske proizvodnje, konvencionalne proizvodnje i proizvodnje koja koristi GMO. Cilj tih mjera ne može biti zaštita zdravlja ljudi i okoliša. Naime, zaštita potonjih ciljeva osigurava se usklađenim postupcima odobrenja za namjerno uvođenje GMO‑a, uspostavljenih Direktivom 2001/18 i Uredbom br. 1829/2003, koji dodjelu tih odobrenja uvjetuju procjenom rizika tog uvođenja za ljudsko zdravlje i okoliš. Suprotno tomu, cilj je navedenih mjera očuvati raznolikost usjeva, a osobito, koliko je to moguće, koegzistenciju usjeva GMO‑a, s jedne strane, i organskih i konvencionalnih usjeva, s druge strane. Prema tome, oni podrazumijevaju uzimanje u obzir gospodarskih izazova neizbježne prisutnosti GMO‑a u njihovim usjevima za proizvođače organskih i konvencionalnih usjeva.
Posljedično, država članica nema pravo podvrgnuti nacionalnom odobrenju, koje se temelji na razlozima zaštite zdravlja ili okoliša, uzgoj GMO‑a odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003. Osim toga, članak 26.a Direktive 2001/18 može dovesti do ograničenja i,
a fortiori
, geografski ograničenih zabrana, samo putem učinka mjera koegzistencije koje su stvarno donesene u skladu sa svrhom tih mjera (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2012., Pioneer Hi Bred Italia,
C‑36/11
,
EU:C:2012:534
, t.
69.
i
75.
). Naposljetku, tom se članku protivi to da postupak izdavanja nacionalnog odobrenja za uzgoj GMO‑a može biti mjera koegzistencije (vidjeti u tom smislu rješenje od 8. svibnja 2013., Fidenato,
C‑542/12
, neobjavljeno,
EU:C:2013:298
, t.
33.
).
Osim toga, kao što to proizlazi iz teksta članka 26.a stavka 1. Direktive 2001/18, mjere koje su poduzete kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u drugim proizvodima moraju biti odgovarajuće. Taj zahtjev nužnosti, u svjetlu načela proporcionalnosti, zahtijeva da države članice koriste mjere koje, iako omogućuju učinkovito postizanje cilja izbjegavanja nenamjerne prisutnosti GMO‑a u drugim proizvodima kako bi zaštitile izbor potrošača i proizvođača, ne prekoračuju ono što je nužno i kojima se što je moguće manje krše ciljevi i načela postavljeni tom direktivom. Naime, primjenom sudske prakse Suda koja se odnosi na to načelo, kad postoji izbor između nekoliko prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća i prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2017., Komisija/Portugal,
C‑126/15
,
EU:C:2017:504
, t.
64.
i navedenu sudsku praksu).
Naposljetku, kako bi ocijenio udovoljava li mjera koegzistencije tim uvjetima primjene članka 26.a stavka 1. Direktive 2001/18, sud koji je uputio zahtjev dužan je uzeti u obzir smjernice priložene Preporuci od 13. srpnja 2010., koje je Komisija donijela na temelju članka 26.a stavka 2. te direktive.
Naime, iako je točno da smjernice poput onih priloženih Preporuci od 13. srpnja 2010. ne stvaraju obvezne učinke kao takve, nacionalni sudovi ipak su ih dužni uzeti u obzir za rješavanje sporova o kojima odlučuju, osobito kada razjašnjavaju tumačenje odredbi Unije koje se provode nacionalnim odredbama ili kada im je cilj pojašnjavanje obvezujućih odredbi prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2014., Baltlanta,
C‑410/13
,
EU:C:2014:2134
, t.
64.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, smjernice priložene Preporuci od 13. srpnja 2010. u točki 2. navode opća načela za razradu mjera koegzistencije od strane država članica i tako pojašnjavaju članak 26.a stavak 1. Direktive 2001/18.
U ovom slučaju, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni želi li se zabranom iz članka 2.1. Regionalnog zakona br. 5/2011, koja se odnosi na uzgoj genetski modificiranog kukuruza na cjelokupnom području regije FJK, stvarno zajamčiti potrošačima i proizvođačima izbor između proizvodnje genetski modificiranog kukuruza i organske ili konvencionalne proizvodnje kukuruza.
Taj će sud također morati ocijeniti, s obzirom na argumente koje su iznijele stranke iz glavnog postupka, je li ta zabrana nužna i proporcionalna za postizanje tog cilja. U tom će okviru osobito morati uzeti u obzir opća načela navedena u točkama 2.2., 2.3. i 2.4. Smjernica priloženih Preporuci od 13. srpnja 2010., u kojima se navode relevantni čimbenici za određivanje potrebnog opsega mjere kako bi se zaštitio izbor proizvođača i potrošača između GMO usjeva i usjeva bez GMO‑a.
Među tim čimbenicima nalaze se neizbježna razina prisutnosti koju treba postići nacionalnim mjerama koegzistencije, o kojoj je riječ u točki 2.3. tih smjernica, koja ovisi o regionalnim i nacionalnim posebnostima te posebnim lokalnim potrebama vrsta usjeva i konvencionalnih, organskih i drugih proizvodnja, ali i o dostupnim spoznajama o vjerojatnosti miješanja različitih usjeva s GMO‑ovima i usjeva bez GMO‑a, kao i o izvorima nenamjernih miješanja. U tom pogledu, stupanj miješanja tih usjeva, u skladu s točkom 2.4. spomenutih smjernica, može varirati ovisno o različitim parametrima kao što su klimatski uvjeti, reljef, načini uzgoja i sustavi raspršivanja ili strukture poljoprivrednih gospodarstava, uključujući okolne konstrukcije.
Stoga bi prilikom ispitivanja proporcionalnosti zabrane uzgoja genetski modificiranog kukuruza o kojoj je riječ u glavnom postupku na cijelom području regije FJK u cilju osiguranja izbora za proizvođače i potrošače trebalo uzeti u obzir stupanj neizbježne prisutnosti genetski modificiranog kukuruza koji treba postići, kao i vjerojatnost miješanja tog genetski modificiranog kukuruza i kukuruza koji se uzgaja na organski ili tradicionalni način.
To će uzimanje u obzir osobito podrazumijevati određivanje stupnja čistoće koju treba postići s obzirom na gospodarski utjecaj koji uzrokuje neizbježna prisutnost genetski modificiranog kukuruza u konvencionalnim ili organskim usjevima. U tom pogledu, bit će osobito važno ocijeniti gospodarske posljedice prekoračenja praga označivanja u skladu s točkama 2.3.1. do 2.3.3. Smjernica priloženih Preporuci od 13. srpnja 2010.
Osim toga, trebalo bi uzeti u obzir izvore rizika miješanja i učinkovitost metoda razdvajanja usjeva, koje treba ocijeniti s obzirom na, među ostalim, ograničenja i geografska i klimatska obilježja regije FJK i načine uzgajanja koji se u njoj prakticiraju. Kao što je to navedeno u točki 2.2. tih smjernica, te su značajke, među ostalim, oblik i veličina poljoprivrednih zemljišta u toj regiji, rascjepkanost i geografska raspršenost poljoprivrednih zemljišta koja pripadaju pojedinačnim gospodarstvima i regionalne prakse upravljanja poljoprivrednim gospodarstvima. Osim toga, kao što to predviđa točka 2.4. navedenih smjernica, ta se zabrana treba temeljiti na dokazima tijela koja su je donijela da, za regiju FJK, druge mjere nisu dovoljne za postizanje dostatnih razina čistoće.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 26.a Direktive 2001/18 u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010. treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalna mjera kojom se, kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u drugim proizvodima, na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj GMO‑a, odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003, pod uvjetom da ta mjera omogućuje postizanje cilja da se proizvođačima i potrošačima osigura izbor između proizvoda dobivenih od genetski modificiranih usjeva i proizvoda dobivenih od organskih ili konvencionalnih usjeva te da je, s obzirom na posebnosti tih usjeva na tom području, navedena mjera odgovarajuća za postizanje tog cilja i proporcionalna istome.
Drugo pitanje
Uzimajući u obzir sadržaj prvog pitanja, drugo pitanje treba shvatiti na način da se odnosi na pitanje treba li, kada nacionalna mjera na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj GMO‑a, odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003, u skladu s člankom 26.a Direktive 2001/18 u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010., usto zasebno provjeriti je li ta mjera u skladu s člancima 34. do 36. UFEU‑a.
Ustaljena je sudska praksa da, kada je neko područje iscrpno usklađeno na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava (presuda od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, t.
57.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu, valja primijetiti da Direktiva 2001/18 i Uredba br. 1829/2003 podvrgavaju stavljanje na tržište GMO‑a putem proizvoda, hrane ili hrane za životinje sustavu prethodnog odobrenja uspostavljenom na razini Unije.
Tako članak 4. stavci 2. i 5. te članak 16. stavci 2. i 5. Uredbe br. 1829/2003 predviđaju da se GMO‑i za uporabu kao ljudska hrana ili hrana, s jedne strane, GMO‑e za uporabu kao hrana za životinje, hrana za životinje koja sadrži GMO‑e ili se od njih sastoji ili hrana za životinje proizvedena od genetski modificiranih organizama, s druge strane, mogu staviti na tržište bez izdanog, odbijenog, izmijenjenog, obustavljenog ili opozvanog odobrenja samo na temelju i u skladu s postupcima utvrđenim u toj uredbi.
Osim toga, članak 4. Direktive 2001/18 propisuje da se GMO‑ovi mogu namjerno uvoditi u okoliš ili stavljati na tržište isključivo u skladu s postupcima odobrenja iz te direktive. U članku 22. navedene direktive izričito se navodi da države članice ne mogu zabraniti, ograničiti niti ometati stavljanje na tržište GMO‑a, kao proizvodâ ili sastojka proizvodâ, koji ispunjavaju uvjete iste direktive.
Naposljetku, iznimke od te zabrane koje čine zaštitna klauzula iz članka 23. Direktive 2001/18 i mogućnost donošenja mjera koegzistencije predviđena člankom 26.a te direktive precizno su ograničene i stoga ne mogu dovesti u pitanje činjenicu da su uvjeti stavljanja GMO‑a na tržište u biti uređeni na ujednačen način na razini Unije.
Stoga valja smatrati da je Direktivom 2001/18 i Uredbom br. 1829/2003 provedeno usklađivanje uvjeta stavljanja na tržište GMO‑ova putem proizvoda, hrane ili hrane za životinje. Stoga svaku nacionalnu mjeru kojom se zabranjuje uzgoj i stavljanje na tržište GMO‑a treba ocijeniti s obzirom na odredbe tog regulatornog okvira, a ne na članke 34. do 36. UFEU‑a.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da, kada nacionalna mjera na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj GMO‑a, odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003, u skladu s člankom 26.a Direktive 2001/18 u vezi s Uredbom br. 1829/2003 i Preporukom od 13. srpnja 2010., ne treba pored toga i zasebno provjeriti je li ta mjera u skladu s člancima 34. do 36. UFEU‑a.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 26.a Direktive 2001/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. ožujka 2001. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/220/EEZ, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003., u vezi s tom uredbom i Preporukom Komisije od 13. srpnja 2010. o smjernicama za razvoj nacionalnih mjera koegzistencije kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalna mjera kojom se, kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost genetski modificiranih organizama u drugim proizvodima, na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj odobrenih genetski modificiranih organizama odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003, pod uvjetom da ta mjera omogućuje postizanje cilja da se proizvođačima i potrošačima zajamči izbor između proizvoda dobivenih od genetski modificiranih usjeva i proizvoda dobivenih od organskih ili konvencionalnih usjeva te da je, s obzirom na posebnosti tih usjeva na tom području, navedena mjera odgovarajuća za postizanje tog cilja i proporcionalna istome.

2.
Kada nacionalna mjera na području regije dotične države članice zabranjuje uzgoj genetski modificiranih organizama, odobrenih na temelju Uredbe br. 1829/2003, u skladu s člankom 26.a Direktive 2001/18, kako je izmijenjena Uredbom br. 1829/2003, u vezi s tom uredbom i Preporukom Komisije od 13. srpnja 2010. o smjernicama za razvoj nacionalnih mjera koegzistencije kako bi se izbjegla nenamjerna prisutnost GMO‑a u konvencionalnim i organskim usjevima, ne treba pored toga i zasebno provjeriti je li ta mjera u skladu s člancima 34. do 36. UFEU‑a.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski