CELEX: 62014TJ0340
Politica externă și de securitate comună
Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina
Înghețare a fondurilor
Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice
Includerea numelui reclamantului
Dreptul la apărare
Obligația de motivare
Temei legal
Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă
Nerespectarea criteriilor de includere în listă
Eroare vădită de apreciere
Dreptul de proprietate
Dreptul la reputație

Istoricul litigiului
Reclamantul, domnul Andriy Klyuyev, este fostul șef al administrației președintelui ucrainean.
Prezenta cauză se înscrie în cadrul măsurilor restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina ca urmare a reprimării manifestațiilor din Piața Independenței din Kiev (Ucraina) în luna februarie 2014.
La 5 martie 2014, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în temeiul articolului 29 TUE, Decizia 2014/119/PESC privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (
JO 2014, L 66, p. 26
). La aceeași dată, Consiliul a adoptat, în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE, Regulamentul (UE) nr. 208/2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (
JO 2014, L 66, p. 1
).
Considerentul (2) al Deciziei 2014/119 precizează:
„La 3 martie 2014, Consiliul a convenit să concentreze măsurile restrictive asupra înghețării și recuperării activelor persoanelor identificate ca fiind responsabile pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean și [ale] persoanel[or] responsabile pentru încălcări ale drepturilor omului, în vederea consolidării și sprijinirii statului de drept și respectării drepturilor omului în Ucraina.”
Articolul 1 alineatele (1) și (2) din Decizia 2014/119 prevede:
„(1)   Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de către persoane care au fost identificate ca fiind responsabile pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean și de către persoane responsabile pentru încălcarea drepturilor omului în Ucraina, precum și de către persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexă.
(2)   Niciun fond sau resursă economică nu se pune, în mod direct sau indirect, la dispoziția sau în beneficiul persoanelor fizice sau juridice, entităților sau organismelor enumerate în anexă.”
Modalitățile acestei înghețări de fonduri sunt definite la alineatele următoare ale aceluiași articol.
Conform Deciziei 2014/119, Regulamentul nr. 208/2014 impune adoptarea unor măsuri de înghețare a fondurilor și definește modalitățile înghețării respective în termeni identici în esență cu cei ai deciziei menționate.
Numele persoanelor vizate de Decizia 2014/119 și de Regulamentul nr. 208/2014 (denumite în continuare, împreună, „actele din martie 2014”) apar pe lista – identică – ce figurează în anexa la Decizia 2014/119 și în anexa I la Regulamentul nr. 208/2014 (denumită în continuare „lista”), însoțite, printre altele, de motivarea includerii lor.
Numele reclamantului a fost inclus în listă cu informațiile de identificare „fost șef al Administrației Prezidențiale a Ucrainei” și motivarea care urmează:
„Persoană supusă urmării penale în Ucraina pentru anchetarea unor infracțiuni legate de delapidarea de fonduri ale statului ucrainean și transferul lor ilegal în afara Ucrainei.”
La 6 martie 2014, Consiliul a publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Avizul în atenția persoanelor și entităților care fac obiectul măsurilor restrictive prevăzute în [actele din martie 2014] (
JO 2014, C 66, p. 1
). Potrivit acestui aviz, „[p]ersoanele vizate pot trimite Consiliului […] o cerere însoțită de documente doveditoare, solicitând reanalizarea deciziei pe baza căreia au fost incluse [în listă]”.
Prin schimburi de scrisori, în cursul anului 2014, reclamantul a contestat temeinicia includerii numelui său în listă și a solicitat Consiliului să efectueze o reexaminare. El a solicitat totodată să aibă acces la informațiile și la probele care susțineau respectiva includere.
Consiliul a răspuns la cererea de reexaminare a reclamantului. Acesta a susținut că, în opinia sa, măsurile restrictive care îl vizau pe reclamant erau încă justificate, pentru rațiunile prezentate în motivarea actelor din martie 2014. În ceea ce privește cererea de acces la dosarul reclamantului, Consiliul a comunicat acestuia mai multe documente ale dosarului, printre care documente ale autorităților ucrainene din 3 martie 2014 (denumită în continuare „scrisoarea din 3 martie 2014”), din 8 iulie 2014 și din 10 octombrie 2014 (denumită în continuare „scrisoarea din 10 octombrie 2014”).
La 29 ianuarie 2015, Consiliul a adoptat Decizia (PESC) 2015/143 de modificare a Deciziei 2014/119 (
JO 2015, L 24, p. 16
) și Regulamentul (UE) 2015/138 de modificare a Regulamentului nr. 208/2014 (
JO 2015, L 24, p. 1
) (denumite în continuare, împreună, „actele din ianuarie 2015”).
Decizia 2015/143 a precizat, începând din 31 ianuarie 2015, criteriile de desemnare a persoanelor vizate de înghețarea fondurilor. În special, articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119 a fost înlocuit cu următorul text:
„(1)   Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de persoane care au fost identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean și de persoane responsabile de încălcarea drepturilor omului în Ucraina, precum și de persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexă.
În sensul prezentei decizii, persoanele identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean includ persoane care fac obiectul anchetelor efectuate de autoritățile ucrainene:
(a)
pentru deturnare de fonduri sau active publice ucrainene sau pentru complicitate la aceasta; sau
(b)
pentru abuz în serviciu în calitate de funcționar public sau demnitar în scopul obținerii unui avantaj nejustificat pentru sine sau pentru o parte terță, cauzând prin aceasta un prejudiciu fondurilor sau activelor publice ucrainene, sau pentru complicitate la o astfel de faptă.”
Regulamentul 2015/138 a modificat Regulamentul nr. 208/2014 în conformitate cu Decizia 2015/143.
Prin scrisoarea din 2 februarie 2015, Consiliul l‑a informat pe reclamant despre intenția sa de a menține măsurile restrictive în privința acestuia și i‑a comunicat un document al autorităților ucrainene din 30 decembrie 2014 (denumit în continuare „scrisoarea din 30 decembrie 2014”), informându‑l cu privire la posibilitatea de a prezenta observații. Prin scrisoarea din 17 februarie 2015, reclamantul a invitat Consiliul să își revizuiască poziția și să îi furnizeze alte eventuale elemente care ar justifica poziția Consiliului.
La 5 martie 2015, Consiliul a adoptat Decizia (PESC) 2015/364 de modificare a Deciziei 2014/119 (
JO 2015, L 62, p. 25
) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/357 privind punerea în aplicare a Regulamentului nr. 208/2014 (
JO 2015, L 62, p. 1
) (denumite în continuare, împreună, „actele din martie 2015”).
Decizia 2015/364 a modificat articolul 5 din Decizia 2014/119, prelungind măsurile restrictive în ceea ce îl privește pe reclamant până la 6 martie 2015. În consecință, Decizia 2015/364 și Regulamentul de punere în aplicare 2015/357 au înlocuit lista.
În urma acestor modificări, numele reclamantului a fost menținut pe listă cu informațiile de identificare „fost șef al Administrației Prezidențiale a Ucrainei” și noua motivare care urmează:
„Persoană care face obiectul unor proceduri penale declanșate de către autoritățile ucrainene pentru deturnarea de fonduri sau active publice și în legătură cu exercitarea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu din partea unui titular al unei funcții publice pentru a procura un avantaj nejustificat pentru sine sau o terță parte, cauzând prin aceasta un prejudiciu bugetului ucrainean sau activelor publice ucrainene.”
Decizia 2014/119 și Regulamentul nr. 208/2014 au fost modificate cel mai recent prin Decizia (PESC) 2016/318 a Consiliului din 4 martie 2016 de modificare a Deciziei 2014/119 (
JO 2016, L 60, p. 76
) și, respectiv, prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/311 al Consiliului din 4 martie 2016 privind punerea în aplicare a Regulamentului nr. 208/2014 (
JO 2016, L 60, p. 1
).
Decizia 2016/318 a modificat articolul 5 din Decizia 2014/119, prelungind măsurile restrictive în ceea ce îl privește pe reclamant până la 6 martie 2017.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 mai 2014, reclamantul a introdus prezenta acțiune.
La 12 august 2014, Consiliul a depus memoriul în apărare. În aceeași zi, Consiliul a depus o cerere de aplicare a regimului de confidențialitate, prin care a solicitat ca conținutul unei anexe să nu fie citat în documentele aferente acestei cauze la care publicul are acces.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 18 septembrie 2014, Comisia Europeană a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea Consiliului. Prin Ordonanța din 6 noiembrie 2014, președintele Camerei a noua a Tribunalului a admis această intervenție. Prin înscrisul depus la 17 decembrie 2014, Comisia a renunțat să depună memoriu în intervenție.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 30 septembrie 2014, Ucraina a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Consiliului. Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 24 decembrie 2014, Ucraina a informat Tribunalul că se desistează de intervenția formulată. Prin Ordonanța din 11 martie 2015, președintele Camerei a noua a Tribunalului a pronunțat radierea Ucrainei în calitate de intervenientă.
Replica și duplica au fost depuse de reclamant la 31 octombrie 2014 și, respectiv, de Consiliu la 18 decembrie 2014. În aceeași zi, Consiliul a depus o cerere de aplicare a regimului de confidențialitate prin care a solicitat ca conținutul unei anexe să nu fie citat în documentele aferente acestei cauze la care publicul are acces.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 15 mai 2015, reclamantul și‑a adaptat concluziile, astfel încât acestea vizează și anularea Deciziei 2015/364 și a Regulamentului de punere în aplicare 2015/357 în măsura în care actele respective îl privesc. Consiliul a prezentat observații în termenul stabilit. La 14 septembrie 2015, Consiliul a depus de asemenea o cerere de aplicare a regimului de confidențialitate prin care a solicitat ca conținutul anumitor anexe să nu fie citat în documentele aferente acestei cauze la care publicul are acces.
La propunerea Camerei a noua, Tribunalul a decis, în aplicarea articolului 28 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a noua extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 27 aprilie 2016.
Reclamantul solicită Tribunalului:
—
anularea, în primul rând, a Deciziei 2014/119 și a Regulamentului nr. 208/2014 și, în al doilea rând, a Deciziei 2015/364 și a Regulamentului de punere în aplicare 2015/357 în măsura în care acestea îl privesc;
—
în subsidiar, constatarea inaplicabilității în privința reclamantului a articolului 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/143, precum și a articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 208/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/138;
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul, susținut de Comisie, solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
cu titlu subsidiar, în cazul anulării în parte a actelor din martie 2014, dispunerea menținerii în privința reclamantului a efectelor Deciziei 2014/119 până la producerea efectelor anulării în parte a Regulamentului nr. 208/2014 și, în cazul anulării în parte a actelor din martie 2015, dispunerea menținerii în privința reclamantului a efectelor Deciziei 2014/119, cu modificările ulterioare, până la producerea efectelor anulării în parte a Regulamentului nr. 208/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare 2015/357;
—
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la concluziile în anularea actelor din martie 2014, în formularea lor inițială, în măsura în care acestea îl privesc pe reclamant
În susținerea acțiunii sale având ca obiect anularea actelor din martie 2014 în formularea lor inițială, reclamantul invocă șase motive. Primul motiv este întemeiat pe lipsa unui temei legal. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Al treilea motiv este întemeiat pe nemotivare. Al patrulea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului de proprietate și a dreptului la reputație. Al cincilea motiv este întemeiat pe o eroare de fapt și pe o eroare vădită de apreciere. Al șaselea motiv este întemeiat pe lipsa elementelor de probă.
Prin intermediul celui de al cincilea și al celui de al șaselea motiv, care trebuie analizate în primul rând, reclamantul susține în esență că decizia de a i se impune măsuri restrictive nu a fost adoptată pe un temei de fapt suficient de solid și că, prin urmare, Consiliul a săvârșit o eroare vădită de apreciere.
Consiliul susține că în scrisoarea din 3 martie 2014 se arăta că era în curs o anchetă privind participarea reclamantului la deturnarea unor fonduri publice importante și la transferul lor ulterior ilegal în afara teritoriului ucrainean, ceea ce corespundea motivării cuprinse în actele din martie 2014. În plus, documentul din 8 iulie 2014 (a se vedea punctul 12 de mai sus) ar confirma că o anchetă pregătitoare fusese deschisă în Ucraina în privința reclamantului, care era suspectat în special de deturnare de fonduri publice în cuantumuri importante.
Trebuie amintit că, deși Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința criteriilor generale care trebuie luate în considerare în vederea adoptării unor măsuri restrictive, efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene impune ca, în cadrul controlului legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui unei anumite persoane pe o listă de persoane care fac obiectul unor măsuri restrictive, instanța Uniunii Europene să se asigure că această decizie, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru a susține aceeași decizie, sunt întemeiate în mod suficient de precis și de concret (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 aprilie 2015, Anbouba/Consiliul,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În speță, criteriul prevăzut la articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119 prevede că sunt adoptate măsuri restrictive față de persoane care au fost identificate ca fiind responsabile de fapte de deturnare de fonduri publice. Pe de altă parte, din considerentul (2) al deciziei menționate reiese că Consiliul a adoptat aceste măsuri „în vederea consolidării și sprijinirii statului de drept […] în Ucraina”.
Numele reclamantului a fost inclus în listă pentru motivul că era o „[p]ersoană supusă urmăririi penale în Ucraina pentru anchetarea unor infracțiuni legate de delapidarea de fonduri ale statului ucrainean și transferul lor ilegal în afara Ucrainei”.
În susținerea motivului de includere a reclamantului în listă, Consiliul invocă scrisoarea din 3 martie 2014. Prima parte a acestei scrisori precizează că „organele ucrainene responsabile cu aplicarea legii” au inițiat o serie de proceduri penale pentru a ancheta acte infracționale săvârșite de foști înalți funcționari, printre care figurează reclamantul. Scrisoarea precizează în continuare, în mod generic, faptul că ancheta în discuție „a permis să se dovedească deturnarea de fonduri publice în cuantumuri importante și transferul ilegal ulterior al acestora în afara teritoriului Ucrainei”.
Nu se contestă că numai în acest temei reclamantul a fost identificat „ca fiind responsabil pentru delapidarea de fonduri ale statului ucrainean”, în sensul articolului 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119. Astfel, scrisoarea din 3 martie 2014 este, dintre elementele de probă depuse de Consiliu în cursul prezentei proceduri, singurul care este anterior actelor din martie 2014 și, prin urmare, legalitatea acestor acte trebuie apreciată prin raportare la acest unic element de probă.
Trebuie să se considere că, deși provine de la o înaltă autoritate judiciară a unei țări terțe, scrisoarea menționată nu conține decât o afirmație generală și vagă ce leagă numele reclamantului, printre cele ale altor foști înalți funcționari, de o anchetă care în esență ar fi dovedit fapte de delapidare de fonduri publice. Scrisoarea nu furnizează nicio precizare cu privire la dovedirea faptelor care erau verificate de ancheta desfășurată de autoritățile ucrainene și cu atât mai puțin cu privire la răspunderea individuală, fie ea și numai prezumată, a reclamantului în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Azarov/Consiliul,
T‑332/14
, nepublicată,
EU:T:2016:48
, punctul
; a se vedea de asemenea, prin analogie, Hotărârea din 26 octombrie 2015, Portnov/Consiliul,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, punctele
și
).
Trebuie să se mai arate că, spre deosebire de cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punctele
-
), confirmată în recurs prin Hotărârea din 5 martie 2015, Ezz și alții/Consiliul (
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
), invocate de Consiliu, în speță, pe de o parte, acesta nu dispunea de informații privind faptele sau comportamentele reproșate în mod concret reclamantului de autoritățile ucrainene și, pe de altă parte, scrisoarea din 3 martie 2014, chiar examinată în contextul în care se înscrie, nu poate constitui o bază factuală suficient de solidă în sensul jurisprudenței citate la punctul 36 de mai sus pentru a include numele reclamantului în listă pentru motivul că era identificat „ca fiind responsabil” de deturnare de fonduri publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 octombrie 2015, Portnov/Consiliul,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, punctele
-
).
Independent de stadiul în care se afla procedura care trebuia să fie aplicată în privința reclamantului, Consiliul nu putea adopta măsuri restrictive față de acesta fără a cunoaște faptele de delapidare de fonduri publice care îi erau imputate în mod concret de autoritățile ucrainene. Astfel, numai având cunoștință de aceste fapte Consiliul ar fi fost în măsură să stabilească faptul că puteau, pe de o parte, să fie calificate drept delapidare de fonduri publice și, pe de altă parte, să repună în discuție statul de drept în Ucraina, a cărui consolidare și sprijinire constituie, așa cum s‑a amintit la punctul 37 de mai sus, obiectivul urmărit prin adoptarea măsurilor restrictive în cauză (Hotărârile din 28 ianuarie 2016, Klyuyev/Consiliul,
T‑341/14
,
EU:T:2016:47
, punctul
, și Azarov/Consiliul,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, punctul
).
De altfel, autoritatea competentă a Uniunii este cea care are sarcina să demonstreze, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate (Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punctele
și
, și Hotărârea din 28 noiembrie 2013, Consiliul/Fulmen și Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punctele
și
).
Având în vedere toate elementele care precedă, este necesar să se concluzioneze că includerea numelui reclamantului în listă nu se întemeiază pe o bază factuală suficientă pentru a garanta respectarea criteriilor de desemnare a persoanelor vizate de măsurile restrictive în discuție stabilite prin Decizia 2014/119.
În plus, trebuie să se constate că această nelegalitate a continuat până la intrarea în vigoare a actelor din martie 2015, care au înlocuit lista și au modificat motivul includerii reclamantului.
În lumina acestei concluzii, nu este necesară pronunțarea cu privire la argumentul reclamantului având ca obiect declararea ca nelegală a includerii numelui său prin actele din martie 2014 pentru perioada cuprinsă între 31 ianuarie 2015 și 6 martie 2015, respectiv începând cu intrarea în vigoare a actelor din ianuarie 2015 și până la intrarea în vigoare a actelor din martie 2015. Astfel, având în vedere anularea actelor din martie 2014 în măsura în care îl privesc pe reclamant, acesta este considerat că nu a fost supus măsurilor restrictive în această perioadă.
În consecință, este necesară admiterea celui de al cincilea și a celui de al șaselea motiv, considerate împreună, și anularea Deciziei 2014/119, în versiunea sa inițială, în măsura în care îl vizează pe reclamant, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la celelalte motive.
Este necesară de asemenea anularea, în măsura în care îl vizează pe reclamant, a Regulamentului nr. 208/2014, în versiunea sa inițială, care, în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE, presupune o decizie adoptată în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE, ca o consecință a anulării Deciziei 2014/119.
Cu privire la concluziile în anularea actelor din martie 2014, astfel cum au fost modificate prin actele din ianuarie 2015 și din martie 2015, în măsura în care îl vizează pe reclamant
Prin memoriul în adaptarea concluziilor, reclamantul a solicitat extinderea obiectului acțiunii sale astfel încât aceasta să vizeze și anularea actelor din martie 2015 în măsura în care îl privesc.
În susținerea cererii sale de anulare a actelor din martie 2014, astfel cum au fost modificate prin actele din ianuarie 2015 și din martie 2015, reclamantul invocă șapte motive. Primul motiv este întemeiat pe lipsa unui temei legal. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea criteriilor de includere. Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Al patrulea motiv este întemeiat pe nemotivare. Al cincilea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului de proprietate și a dreptului la reputație. Al șaselea motiv este întemeiat pe o eroare vădită de apreciere, iar al șaptelea motiv este întemeiat pe nelegalitatea criteriilor de includere.
Trebuie să se examineze în primul rând al treilea motiv, în al doilea rând, al patrulea motiv, în al treilea rând, primul și al șaptelea motiv, împreună, în al patrulea rând, al doilea și al șaselea motiv, împreună, și, în sfârșit, al cincilea motiv.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă
Prin intermediul celui de al treilea motiv, reclamantul susține că dreptul său la apărare și dreptul său la protecție jurisdicțională efectivă au fost încălcate, întrucât, pe de o parte, Consiliul nu a furnizat elemente de probă și informații în susținerea desemnării sale și, pe de altă parte, Consiliul nu a examinat, cu diligență și cu imparțialitate, afirmațiile privind desemnarea sa în lumina observațiilor formulate de reclamant în scrisoarea sa din 17 februarie 2015.
Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantului.
În prealabil, trebuie amintit că respectarea dreptului la apărare, care este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale, căreia Tratatul UE îi recunoaște aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor, include dreptul de a fi ascultat și dreptul de acces la dosar, în timp ce dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, care este afirmat la articolul 47 din aceeași cartă, impune ca persoana interesată să poată lua cunoștință de motivele pe care se întemeiază decizia luată în privința sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punctele
-
).
Rezultă că, în cadrul adoptării unei decizii de menținere a includerii numelui unei persoane, al unei entități sau al unui organism într‑o listă a persoanelor, entităților sau organismelor care fac obiectul unor măsuri restrictive, Consiliul trebuie să respecte dreptul acestei persoane, al acestei entități sau al acestui organism de a fi ascultat în prealabil atunci când reține împotriva sa, în decizia privind menținerea includerii în listă, elemente noi, și anume elemente care nu figurau în decizia inițială de includere în această listă (Hotărârea din 4 iunie 2014, Sina Bank/Consiliul,
T‑67/12
, nepublicată,
EU:T:2014:348
, punctul
și jurisprudența citată; a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Franța/People's Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, punctul
).
În speță, este necesar să se arate că menținerea numelui reclamantului pe listă în urma actelor din martie 2015 se întemeiază pe scrisoarea din 30 decembrie 2014.
În această privință este necesar de asemenea să se amintească faptul că, înainte de a adopta decizia de menținere a numelui reclamantului pe listă, Consiliul a comunicat reclamantului scrisoarea din 30 decembrie 2014 (a se vedea punctul 16 de mai sus). În plus, prin scrisoarea din 2 februarie 2015, Consiliul l‑a informat pe reclamant cu privire la intenția sa de a menține măsurile restrictive în privința acestuia, informându‑l cu privire la posibilitatea de a prezenta observații (a se vedea punctul 16 de mai sus).
Rezultă că reclamantul a avut acces la informațiile și la elementele de probă care au motivat Consiliul să mențină măsurile restrictive în privința sa și a putut să formuleze în timp util observații (a se vedea punctul 16 de mai sus).
Pe de altă parte, reclamantul nu a demonstrat că dificultățile invocate privind informațiile primite și timpul pentru a răspunde la afirmațiile Consiliului l‑au împiedicat să își adapteze concluziile în timp util sau să dezvolte argumente pentru apărarea sa.
Rezultă din cele ce precedă că comunicarea elementelor de probă în cursul procedurii a fost suficientă pentru a garanta exercitarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă ale reclamantului.
Prin urmare, se impune respingerea celui de al treilea motiv.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, reclamantul susține, în primul rând, că motivarea menținerii numelui său pe listă nu precizează natura sau obiectul acestei proceduri penale și nici în ce mod aceasta privește o deturnare de fonduri sau de active publice ori un abuz de putere în calitate de titular al unei funcții publice; în al doilea rând, că, prin motivarea menționată, Consiliul s‑ar limita să preia redactarea criteriilor de desemnare enunțate în decizie și în regulament; în al treilea rând, că nici scrisoarea Consiliului din 2 februarie 2015, nici scrisoarea din 30 decembrie 2014 și nici scrisoarea Consiliului din 6 martie 2015 nu pot să corecteze această neregulă și, în al patrulea rând, că nemotivarea este deosebit de gravă luând în considerare motivele invocate de reclamant în cursul procedurii, termenul important pe care îl avea la dispoziție Consiliul de la înscrierea inițială a numelui reclamantului pentru a formula motivele și lipsa totală a urgenței sau a riscului de înstrăinare a activelor, întrucât activele reclamantului erau deja înghețate.
Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantului.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că motivarea impusă de articolul 296 TFUE și de articolul 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale trebuie să fie adaptată naturii actului atacat și contextului în care acesta a fost adoptat. Aceasta trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanei interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurilor luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei (a se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2016, Ben Ali/Consiliul,
T‑200/14
, nepublicată,
EU:T:2016:216
, punctul
și jurisprudența citată).
Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act îndeplinește cerințele articolului 296 TFUE și ale articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. Astfel, pe de o parte, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa. Pe de altă parte, gradul de precizie a motivării unui act trebuie să fie proporțional cu posibilitățile materiale și cu condițiile tehnice sau de timp în care acesta trebuie adoptat (se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2016, Ben Ali/Consiliul,
T‑200/14
, nepublicată,
EU:T:2016:216
, punctul
și jurisprudența citată).
În special, motivarea unei măsuri de înghețare a activelor nu poate, în principiu, să constea numai într‑o formulare generală și stereotipă. Sub rezerva considerațiilor menționate la punctul 66 de mai sus, o astfel de măsură trebuie, dimpotrivă, să indice rațiunile specifice și concrete pentru care Consiliul consideră că reglementarea relevantă este aplicabilă persoanei interesate (se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2016, Ben Ali/Consiliul,
T‑200/14
, nepublicată,
EU:T:2016:216
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, pe de o parte, trebuie arătat că, la fel ca motivul de includere inițial, motivul, astfel cum a fost modificat prin actele din martie 2015 (a se vedea punctul 19 de mai sus), enunță elementele care constituie temeiul includerii numelui reclamantului, și anume în speță împrejurarea că acesta face obiectul unei proceduri penale declanșate de autoritățile ucrainene pentru deturnare de fonduri sau de active publice.
În plus, menținerea măsurilor în privința reclamantului a intervenit într‑un context cunoscut de acesta, care a luat cunoștință, în cadrul schimburilor intervenite în cursul prezentei proceduri, de scrisoarea din 30 decembrie 2014, pe care Consiliul și‑a întemeiat menținerea măsurilor restrictive în privința sa, prin care Consiliul oferea precizări referitoare la includerea numelui său în listă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Consiliul/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punctele
și
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 6 septembrie 2013, Bank Melli Iran/Consiliul,
T‑35/10 și T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, punctul
), în special o descriere detaliată a faptelor care îi erau imputate.
Pe de altă parte, în ceea ce privește caracterul pretins stereotip al motivului de includere, este necesar să se arate că, deși considerațiile conținute în acest motiv sunt aceleași cu cele pe baza cărora celelalte persoane fizice menționate în listă au fost supuse unor măsuri restrictive, ele urmăresc totuși descrierea situației concrete a reclamantului, care, potrivit Consiliului, a făcut, la fel ca celelalte persoane, obiectul unor proceduri judiciare care aveau o legătură cu anchetele referitoare la deturnări de fonduri publice în Ucraina (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punctul
).
În lumina tuturor celor de mai sus, trebuie să se concluzioneze că actele din martie 2014, astfel cum au fost modificate prin actele din ianuarie 2015 și din martie 2015, enunță corespunzător cerințelor legale elementele de drept și de fapt care constituie, potrivit autorului acestora, temeiul lor.
Prin urmare, se impune respingerea celui de al patrulea motiv.
Cu privire la primul și la al șaptelea motiv, întemeiate pe lipsa unui temei legal și pe o excepție de nelegalitate a criteriului de includere
Prin intermediul primului său motiv, reclamantul susține că articolul 29 TUE nu constituia un temei juridic adecvat pentru adoptarea deciziei, întrucât Consiliul nu a dovedit că a adus atingere statului de drept sau drepturilor omului în Ucraina. Dimpotrivă, reclamantul ar fi facilitat împăcarea dintre părțile în conflict în cursul evenimentelor din februarie 2014 de la Kiev și și‑ar fi asumat responsabilitatea negocierilor privind acordul de asociere dintre Ucraina și Uniune.
În plus, evoluțiile recente din Ucraina, în ceea ce privește inexistența unui proces echitabil garantat reclamantului și, de o manieră mai generală, nerespectarea drepturilor fundamentale, ar confirma că noul regim din Ucraina aduce el însuși atingere democrației și statului de drept și încalcă în mod flagrant și sistematic drepturile omului.
În sfârșit, din nelegalitatea Deciziei 2014/119 ar rezulta că nu există niciun fundament care să permită adoptarea unui regulament în temeiul articolului 215 TFUE.
Prin intermediul celui de al șaptelea motiv, formulat în esență în susținerea celui de al doilea capăt de cerere, reclamantul invocă o excepție de nelegalitate și susține că, dacă criteriul de includere ar trebui interpretat în sens larg, astfel încât să ia în considerare orice anchetă a autorităților ucrainene, indiferent de aspectul dacă aceasta este susținută, controlată sau încadrată de o decizie sau de o procedură judiciară, sau orice abuz de putere în calitate de titular al unei funcții publice în scopul de a obține un avantaj nejustificat, independent de aspectul dacă există o acuzație de deturnare de fonduri publice, un astfel de criteriu ar fi arbitrar și lipsit de temei juridic adecvat sau disproporționat în raport cu obiectivele actelor din martie 2014.
Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantului.
Prin urmare, este necesar să se examineze conformitatea criteriului de includere enunțat la articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2015/143, cu obiectivele politicii externe și de securitate comune (PESC) și, mai exact, proporționalitatea criteriului respectiv având în vedere obiectivele menționate mai sus.
Mai întâi, trebuie amintit că obiectivele Tratatului UE referitoare la PESC sunt enunțate, printre altele, la articolul 21 alineatul (2) litera (b) TUE, care prevede următoarele:
„Uniunea definește și desfășoară politici comune și acțiuni și acționează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul: […] consolidării și sprijinirii democrației, a statului de drept, a drepturilor omului și a principiilor dreptului internațional.”
În continuare, trebuie amintit că considerentul (2) al Deciziei 2014/119 enunță următoarele:
„La 3 martie 2014, Consiliul a convenit să concentreze măsurile restrictive asupra înghețării și recuperării activelor persoanelor identificate ca fiind responsabile pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean și [ale] persoanel[or] responsabile pentru încălcări ale drepturilor omului, în vederea consolidării și sprijinirii statului de drept și respectării drepturilor omului în Ucraina.”
Pe această bază, criteriul de includere enunțat la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2014/119, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2015/143, este următorul:
„Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de persoane care au fost identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean și de persoane responsabile de încălcarea drepturilor omului în Ucraina, precum și de persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexă.
În sensul prezentei decizii, persoanele identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean includ persoane care fac obiectul anchetelor efectuate de autoritățile ucrainene:
(a)
pentru deturnare de fonduri sau active publice ucrainene sau pentru complicitate la aceasta […]”
În sfârșit, trebuie amintit că motivarea includerii numelui reclamantului în listă este, ca urmare a actelor din martie 2015, următoarea:
„Persoană care face obiectul unor proceduri penale declanșate de către autoritățile ucrainene pentru deturnarea de fonduri sau active publice și în legătură cu exercitarea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu din partea unui titular al unei funcții publice pentru a procura un avantaj nejustificat pentru sine sau o terță parte, cauzând prin aceasta un prejudiciu bugetului ucrainean sau activelor publice ucrainene.”
Cu titlu introductiv, trebuie să se constate că, astfel cum recunoaște Consiliul în înscrisurile sale, măsurile restrictive în privința reclamantului au fost adoptate cu singurul scop de a consolida și de a susține statul de drept în Ucraina. În consecință, argumentele reclamantului, întemeiate pe faptul că criteriul de includere enunțat de Decizia 2014/119 nu urmărește alte obiective ale PESC, sunt inoperante.
Prin urmare, trebuie să se verifice dacă criteriul de includere prevăzut de Decizia 2014/119, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2015/143, vizând persoane identificate ca fiind responsabile pentru deturnare de fonduri ale statului ucrainean corespunde obiectivului, invocat prin aceeași decizie, de consolidare și de susținere a statului de drept în Ucraina.
În această privință trebuie amintit că jurisprudența dezvoltată cu privire la măsurile restrictive privind situația din Tunisia și din Egipt a stabilit că obiective precum cele menționate la articolul 21 alineatul (2) literele (b) și (d) TUE puteau fi îndeplinite printr‑o măsură de înghețare a activelor al cărei domeniu de aplicare era, precum în prezenta cauză, restrâns la persoanele identificate drept responsabile pentru deturnarea de fonduri publice, precum și la persoanele, entitățile sau organismele asociate acestora, cu alte cuvinte, persoane ale căror acțiuni sunt susceptibile să fi împiedicat buna funcționare a instituțiilor publice și a organismelor care sunt asociate acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 mai 2013, Trabelsi și alții/Consiliul,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, punctul
, Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punctul
, și Hotărârea din 14 aprilie 2016, Ben Ali/Consiliul,
T‑200/14
, nepublicată,
EU:T:2016:216
, punctul
).
În speță, este necesar să se constate, pe de o parte, că criteriul de includere se întemeiază în ceea ce îl privește pe reclamant pe infracțiuni de „deturnare de fonduri publice” și, pe de altă parte, că criteriul menționat se înscrie într‑un cadru juridic clar delimitat de Decizia 2014/119 și de urmărirea obiectivului relevant din Tratatul UE pe care aceasta îl invocă, enunțat în considerentul (2) al deciziei respective, și anume cel de a consolida și de a susține statul de drept în Ucraina.
În această privință trebuie amintit că respectarea statului de drept este una dintre valorile primare pe care se sprijină Uniunea, astfel cum reiese din articolul 2 TUE, precum și din preambulurile la Tratatul UE și la Carta drepturilor fundamentale. Respectarea statului de drept constituie, în plus, o condiție prealabilă aderării la Uniune, în temeiul articolului 49 TUE. Noțiunea de stat de drept este consacrată de asemenea, sub formularea alternativă de „preeminență a dreptului”, în preambulul la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
Jurisprudența Curții și a Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și lucrările Consiliului Europei, prin intermediul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept, furnizează o listă neexhaustivă a principiilor și normelor care pot fi incluse în noțiunea de stat de drept. Printre acestea figurează: principiile legalității, securității juridice și interzicerii caracterului arbitrar în exercitarea puterii executive; instanțe judecătorești independente și imparțiale; un control jurisdicțional efectiv, inclusiv respectarea drepturilor fundamentale și egalitatea în fața legii [a se vedea în această privință lista criteriilor statului de drept, adoptată de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept în cadrul celei de a o sută șasea sesiuni plenare (Veneția, 11-12 martie 2016)]. În plus, în contextul acțiunii externe a Uniunii, unele instrumente juridice menționează în special combaterea corupției ca principiu inclus în noțiunea de stat de drept [a se vedea de exemplu Regulamentul (CE) nr. 1638/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 octombrie 2006 de stabilire a dispozițiilor generale privind instituirea unui instrument european de vecinătate și de parteneriat (
JO 2006, L 310, p. 1
, Ediție specială, 11/vol. 50, p. 164)].
Or, deși nu poate fi exclus ca anumite comportamente privind fapte de deturnare de fonduri publice să poată aduce atingere statului de drept, nu se poate admite ca orice faptă de deturnare de fonduri publice săvârșită într‑o țară terță să justifice o intervenție a Uniunii în scopul de a consolida și de a susține statul de drept în această țară, în cadrul competențelor sale în materie de PESC. Pentru a se putea stabili că o deturnare de fonduri publice poate să justifice o acțiune a Uniunii în cadrul PESC, întemeiată pe obiectivul de a consolida și de a susține statul de drept, este necesar cel puțin ca faptele contestate să fie susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale țării vizate.
În acest context, criteriul de includere poate fi considerat ca fiind conform cu ordinea juridică a Uniunii numai în măsura în care este posibil să i se atribuie un sens compatibil cu cerințele normelor superioare pe care trebuie să le respecte și, mai precis, cu obiectivul de consolidare și de susținere a statului de drept în Ucraina. Pe de altă parte, această interpretare permite să se respecte marja largă de apreciere de care beneficiază Consiliul pentru a defini criteriile generale de includere, garantând totodată un control, în principiu complet, al legalității actelor Uniunii din perspectiva drepturilor fundamentale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2014, National Iranian Oil Company/Consiliul,
T‑578/12
, nepublicată,
EU:T:2014:678
, punctul
și jurisprudența citată, confirmată în recurs prin Hotărârea din 1 martie 2016, National Iranian Oil Company/Consiliul,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
).
În consecință, criteriul menționat trebuie interpretat în sensul că nu vizează, în mod abstract, orice act de deturnare de fonduri publice, ci vizează mai curând fapte de deturnare de fonduri sau de active publice, care, având în vedere cuantumul sau tipul fondurilor ori al activelor deturnate sau contextul în care acestea s‑au produs, sunt cel puțin susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale Ucrainei, în special principiilor legalității, interzicerii caracterului arbitrar al puterii executive, controlului jurisdicțional efectiv și egalității în fața legii și, în ultimă instanță, să aducă atingere respectării statului de drept în această țară (a se vedea punctul 89 de mai sus). Interpretat astfel, criteriul de includere este conform și proporțional cu obiectivele relevante din Tratatul UE.
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul reclamantului întemeiat pe evoluțiile recente din Ucraina, în ceea ce privește inexistența unui proces echitabil garantat reclamantului și nerespectarea drepturilor sale fundamentale.
În această privință trebuie amintit că Ucraina este un stat membru al Consiliului Europei începând din anul 1995 și a ratificat Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și că noul regim ucrainean a fost recunoscut de Uniune, precum și de comunitatea internațională ca fiind legitim. Prin urmare, Consiliul nu a săvârșit o eroare în măsura în care s‑a întemeiat pe elementele de probă care îi fuseseră furnizate de o înaltă autoritate judiciară din această țară, referitoare la existența unei proceduri penale privind acuzații de deturnare de fonduri sau de active publice împotriva reclamantului, fără a contesta legalitatea și legitimitatea regimului și a sistemului judiciar ucrainene.
Desigur, nu se poate exclude că, în cazul în care reclamantul prezintă elemente de natură să demonstreze că faptele care îi sunt imputate sunt vădit false sau distorsionate, îi revine Consiliului sarcina să verifice informațiile care i‑au fost furnizate și să solicite, dacă este cazul, informații sau probe suplimentare.
În speță însă, reclamantul menționează inexistența unei proceduri judiciare veritabile și, în mod mai general, invocă îndoieli cu privire la legitimitatea noului regim ucrainean și cu privire la imparțialitatea sistemului judiciar ucrainean.
Or, aceste elemente nu erau nici în măsură să repună în discuție verosimilitatea acuzațiilor formulate împotriva reclamantului, care face obiectul examinării efectuate în cadrul celui de al doilea și al celui de al șaselea motiv de mai jos, nici suficiente pentru a demonstra că situația specială a reclamantului ar fi fost afectată de problemele pe care le invocă în ceea ce privește sistemul judiciar ucrainean în cursul procedurilor care îl vizează și care au fondat adoptarea unor măsuri restrictive împotriva sa. În consecință, în împrejurările speței, Consiliul nu era obligat să efectueze o verificare suplimentară a elementelor de probă care îi fuseseră furnizate de autoritățile ucrainene.
În rest, în măsura în care examinarea argumentației reclamantului ar presupune ca Tribunalul să se pronunțe cu privire la legalitatea tranziției regimului ucrainean și să examineze temeinicia aprecierilor făcute de diferite entități internaționale în această privință, inclusiv propriile aprecieri politice, trebuie să se constate că o astfel de examinare nu intră în sfera controlului exercitat de Tribunal asupra actelor care fac obiectul prezentei cauze (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2013, Gbagbo/Consiliul,
T‑119/11
,
EU:T:2013:216
, punctul
).
Concluzia enunțată la punctul 91 de mai sus nu este repusă în discuție nici prin argumentul, invocat sub forma unei excepții de nelegalitate, potrivit căruia criteriul de includere nu poate fi interpretat astfel încât să fie luate în considerare anchete care nu sunt reglementate de o procedură judiciară.
În această privință trebuie amintit că, deși instanța Uniunii a stabilit că identificarea unei persoane ca fiind responsabilă de săvârșirea unei infracțiuni nu implică neapărat o condamnare pentru o astfel de infracțiune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 2015, Ezz și alții/Consiliul,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, punctele
și
), este la fel de adevărat că, în caz de contestare, autoritatea competentă a Uniunii este cea care are sarcina să demonstreze temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate (Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punctele
și
, și Hotărârea din 28 noiembrie 2013, Consiliul/Fulmen și Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punctele
și
).
În speță, criteriul de includere enunțat prin actele din martie 2014, astfel cum a fost modificat prin actele din ianuarie 2015, permite pur și simplu Consiliului, în conformitate cu Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), să ia în considerare o anchetă pentru fapte de deturnare de fonduri publice ca element care ar putea justifica, dacă este cazul, adoptarea unor măsuri restrictive, fără a aduce atingere împrejurării potrivit căreia, în lumina jurisprudenței citate la punctul 99 de mai sus și a interpretării criteriului de includere de la punctele 78-91 de mai sus, simplul fapt de a face obiectul unei anchete având ca obiect infracțiunea de deturnare de fonduri nu poate, în sine, să justifice acțiunea Consiliului în temeiul articolelor 21 și 29 TUE.
Având în vedere toate cele de mai sus, este necesar să se concluzioneze că criteriul de includere enunțat la articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119 este în conformitate cu obiectivele PESC, astfel cum sunt enunțate la articolul 21 TUE, în măsura în care acesta vizează persoanele identificate ca fiind responsabile de o deturnare de fonduri publice ucrainene care poate să aducă atingere statului de drept în Ucraina.
Aceeași concluzie se impune în ceea ce privește concluziile vizând anularea Regulamentului nr. 208/2014. Acesta impune o măsură de înghețare a fondurilor prevăzută de o decizie adoptată în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE și, prin urmare, este în conformitate cu articolul 215 TFUE, în măsura în care există o decizie validă în sensul articolului menționat.
Prin urmare, se impune respingerea primul și a celui de al șaptelea motiv.
Cu privire la al doilea și la al șaselea motiv, considerate împreună, întemeiate pe nerespectarea criteriului de includere în listă și, respectiv, pe o eroare vădită de apreciere
Prin intermediul celui de al doilea și al celui de al șaselea motiv, reclamantul invocă în esență două argumente.
Prin intermediul primului argument, întemeiat pe faptul că includerea numelui său în listă nu îndeplinea criteriile de includere, reclamantul susține că, în conformitate cu Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), acesta nu putea fi „identificat drept responsabil” de infracțiunile care îi erau imputate, întrucât nu făcea obiectul unei proceduri judiciare sau al unei anchete legate de o astfel de procedură judiciară.
Prin intermediul celui de al doilea argument, întemeiat pe faptul că includerea numelui său în listă nu a fost efectuată pe o bază factuală suficient de solidă, reclamantul susține că singurul element de probă invocat de Consiliu în susținerea actelor din martie 2014, astfel cum au fost modificate, și anume scrisoarea din 30 decembrie 2014, nu constituie o bază factuală suficient de solidă în sensul jurisprudenței relevante.
Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantului.
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că, începând cu 7 martie 2015, reclamantul a făcut obiectul unor noi măsuri restrictive introduse prin actele din martie 2015 pe baza criteriului de includere enunțat la articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2014/119 și astfel cum a fost „precizat” prin actele din ianuarie 2015. Astfel, Decizia 2015/364 nu este un simplu act de confirmare, ci constituie o decizie autonomă, adoptată de Consiliu la finalul unei reexaminări periodice prevăzute la articolul 5 al treilea paragraf din Decizia 2014/119.
Prin urmare, este necesar să se examineze legalitatea includerii numelui reclamantului în listă prin actele din martie 2015, luând în considerare, mai întâi, criteriul de includere, astfel cum este precizat prin actele din ianuarie 2015, în continuare, motivul includerii și, în sfârșit, elementele de probă pe care se întemeiază includerea respectivă.
În ceea ce privește, mai întâi, criteriul de includere, este necesar să se amintească faptul că acest criteriu, astfel cum a fost modificat prin actele din ianuarie 2015, prevede că măsurile restrictive în discuție se aplică în special persoanelor „identificate ca fiind responsabile” de deturnare de fonduri care aparțin statului ucrainean, ceea ce include persoanele „care fac obiectul unei anchete a autorităților ucrainene” pentru deturnare de fonduri sau de active publice ucrainene (a se vedea punctul 14 de mai sus). În plus, astfel cum s‑a precizat în cadrul primului motiv, criteriul menționat trebuie interpretat în sensul că nu vizează în mod generic orice act de deturnare de fonduri publice, ci mai degrabă o deturnare de fonduri sau de active publice care poate să aducă atingere respectării statului de drept în Ucraina (a se vedea punctul 91 de mai sus).
În continuare, în ceea ce privește motivul de includere a numelui reclamantului în listă, trebuie amintit că, începând din 7 martie 2015, reclamantul este inclus în listă pentru motivul că face obiectul unei „proceduri penale declanșate de către autoritățile ucrainene pentru deturnarea de fonduri sau active publice și în legătură cu exercitarea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu din partea unui titular al unei funcții publice pentru a procura un avantaj nejustificat pentru sine sau o terță parte, cauzând prin aceasta un prejudiciu bugetului ucrainean sau activelor publice ucrainene” (a se vedea punctul 19 de mai sus).
În sfârșit, în ceea ce privește elementele de probă pe care este întemeiată includerea numelui reclamantului în listă, este necesar să se arate, după cum recunoaște Consiliul, că legalitatea motivului de includere a numelui reclamantului, astfel cum a fost modificat, trebuie apreciată în principal având în vedere scrisoarea din 30 decembrie 2014 (a se vedea punctul 16 de mai sus), care prezenta evoluțiile intervenite în cadrul diferitor anchete vizând reclamantul.
Această scrisoare prezenta printre altele o anchetă preliminară în cadrul unei proceduri penale inițiate împotriva reclamantului și care avea ca obiect fapte de deturnare de fonduri publice. Ancheta respectivă avea ca obiect, mai exact, o deturnare de acțiuni ale unei întreprinderi publice și de fonduri publice.
În aceste împrejurări, în primul rând, este necesar să se arate că scrisoarea menționată, care constituie elementul de probă pe care Consiliul s‑a întemeiat pentru adoptarea actelor din martie 2015, furnizează o probă suficientă a faptului că, la data adoptării actelor din martie 2015, reclamantul făcea obiectul unor proceduri penale privind o deturnare de fonduri sau de active publice.
În al doilea rând, este necesar deci să se verifice dacă menținerea numelui reclamantului pe listă ca urmare a actelor din martie 2015, din cauza faptului că acesta făcea obiectul unei proceduri penale pentru asemenea infracțiuni, respecta criteriul de includere, astfel cum este precizat prin actele din ianuarie 2015 și astfel cum este interpretat în cadrul primului motiv (a se vedea punctul 110 de mai sus).
Luând în considerare infracțiunile imputate reclamantului, menționate de scrisoarea din 30 decembrie 2014, pe de o parte, trebuie amintit că urmărirea penală a infracțiunilor economice, precum deturnarea de fonduri publice, este un mijloc important de combatere a corupției și că combaterea corupției constituie, în contextul acțiunii externe a Uniunii, un principiu inclus în noțiunea de stat de drept (a se vedea punctul 88 de mai sus).
Pe de altă parte, trebuie arătat că infracțiunile imputate reclamantului se înscriu într‑un context mai larg, în care o parte care nu poate fi neglijată din vechea clasă conducătoare a Ucrainei este suspectată că a săvârșit infracțiuni grave în gestionarea resurselor publice, amenințând astfel în mod serios fundamentele instituționale și juridice ale țării și aducând atingere printre altele principiilor legalității, interzicerii caracterului arbitrar al puterii executive, controlului jurisdicțional efectiv și egalității în fața legii (a se vedea punctele 89-91 de mai sus). Aceasta este cu atât mai evident în speță în măsura în care este vorba despre fapte pretins săvârșite de fostul șef al Administrației Prezidențiale a Ucrainei.
Rezultă că, în ansamblul lor și luând în considerare funcțiile exercitate de reclamant în cadrul fostei clase conducătoare a Ucrainei, măsurile restrictive în discuție contribuie în mod eficient la facilitarea urmăririi penale a infracțiunilor de deturnare de fonduri publice săvârșite în detrimentul instituțiilor ucrainene și facilitează astfel pentru autoritățile ucrainene obținerea restituirii beneficiului unor asemenea deturnări de la membrii fostei clase conducătoare menționate. Aceasta permite să se faciliteze, în ipoteza în care urmăririle judiciare se vor dovedi întemeiate, reprimarea, prin mijloace judiciare, a pretinselor acte de corupție săvârșite de membrii fostului regim, contribuind astfel la susținerea statului de drept în această țară (a se vedea în acest sens jurisprudența evocată la punctul 85 de mai sus).
Pe de altă parte, îi revenea Consiliului sarcina de a stabili temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei interesate, întemeindu‑se pe o bază factuală suficientă, în sensul jurisprudenței citate la punctul 36 de mai sus, independent de stadiul procedurii, în sensul Codului de procedură penală ucrainean, și de eventuala adoptare a unor măsuri asigurătorii de către autoritățile ucrainene.
Desigur, inițierea unei proceduri judiciare în sensul Codului de procedură penală ucrainean și eventuala adoptare a unor măsuri asigurătorii la nivel național pot să constituie indicii importante în scopul stabilirii existenței faptelor care justifică adoptarea unor măsuri restrictive la nivelul Uniunii și în scopul aprecierii necesității adoptării unor astfel de măsuri în vederea garantării efectelor acțiunilor desfășurate de autoritățile naționale. Este la fel de adevărat că adoptarea unor măsuri restrictive este de competența Consiliului, care decide în mod autonom cu privire la necesitatea și la oportunitatea adoptării unor asemenea măsuri, în lumina obiectivelor PESC, independent de o solicitare formulată în acest sens de autoritățile din țara terță interesată și de orice altă dispoziție adoptată de acestea la nivel național, cu condiția să se întemeieze pe o bază factuală solidă în sensul jurisprudenței relevante (a se vedea punctul 36 de mai sus).
În plus, argumentele invocate de reclamant nu repun în discuție existența anchetei efectuate de autoritățile ucrainene și nici verosimilitatea faptelor care fac obiectul acesteia și care au determinat Consiliul să adopte măsurile restrictive în discuție. Aceste argumente urmăresc mai degrabă să conteste aspectele de procedură – și anume faptul că ancheta menționată nu ar fi încadrată într‑o veritabilă „procedură judiciară” – sau să respingă acuzațiile formulate de autoritățile menționate împotriva reclamantului în sensul dreptului penal ucrainean, invocând în special lipsa caracterului fraudulos sau inadecvat al activității care face obiectul acuzațiilor, aspecte care vizează temeinicia acestor acuzații.
În această privință, trebuie să se constate că Consiliului nu îi revenea sarcina de a verifica temeinicia anchetelor al căror obiect îl făcea reclamantul, ci numai sarcina de a verifica temeinicia deciziei de înghețare a fondurilor din perspectiva elementelor de probă care i‑au fost prezentate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 2015, Ezz și alții/Consiliul,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, punctul
).
În sfârșit, în ceea ce privește mai exact argumentul reclamantului întemeiat pe neconcordanțele dintre scrisoarea din 30 decembrie 2014 și „notificarea suspiciunilor” adresată reclamantului de autoritățile ucrainene la 23 decembrie 2014, trebuie să se constate că scrisoarea din 30 decembrie 2014 descrie punctual faptele vizate de diferitele anchete inițiate împotriva reclamantului. Trebuie arătat că diferențele constatate de reclamant între cele două documente sunt legate în principal de aprecierea juridică a faptelor prezentate, cum ar fi, printre altele, utilizarea fondurilor deturnate în scopuri personale, ceea ce nu repune în discuție verosimilitatea faptelor de deturnare de fonduri publice. Cunoașterea acestor fapte, a căror existență nu a fost contestată în mod serios, a putut furniza Consiliului o bază suficientă pentru a menține numele reclamantului pe listă.
Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că includerea numelui reclamantului în listă prin actele din martie 2015, pe baza elementelor de probă furnizate în scrisoarea din 30 decembrie 2014, este conformă criteriului de includere, astfel cum a fost modificat prin actele din ianuarie 2015 și interpretat în lumina obiectivului pe care este întemeiat, și anume cel de a consolida și de a susține statul de drept în Ucraina.
Așadar, se impune respingerea celui de al doilea și a celui de al șaselea motiv.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului de proprietate și a dreptului la reputație
Prin intermediul celui de al cincilea motiv, reclamantul, pe de o parte, susține că numele său a fost inclus în listă fără a respecta garanțiile adecvate care i‑ar fi permis să se apere în fața Consiliului și, pe de altă parte, invocă o lipsă de proporționalitate a măsurilor restrictive. În această privință, reclamantul subliniază că motivul includerii nu mai prevede infracțiunea de transfer ilegal de fonduri publice ucrainene în afara Ucrainei și că Consiliul nu ar fi demonstrat că înghețarea totală a activelor, spre deosebire de o înghețare parțială, era proporțională în speță, întrucât înghețarea fondurilor nu s‑ar justifica dincolo de valoarea bunurilor pretins deturnate.
Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantului.
Trebuie să se constate, cu titlu introductiv, că argumentul reclamantului privind dreptul său la apărare a fost înlăturat în cadrul celui de al treilea motiv (a se vedea punctele 53-62 de mai sus).
Trebuie respins de asemenea argumentul reclamantului referitor la faptul că motivul de includere nu mai prevede infracțiunea de transfer ilegal de fonduri publice ucrainene în afara Ucrainei. Astfel, chiar dacă transferul ilegal de fonduri publice în afara Ucrainei nu mai este prevăzut de motivul de includere, așa cum a fost modificat prin actele din martie 2015, este la fel de adevărat că referirea la deturnarea de fonduri publice, în cazul în care este fondată, este suficientă, în sine, pentru a justifica măsurile restrictive în privința reclamantului.
În ceea ce privește critica întemeiată pe lipsa de proporționalitate a măsurilor restrictive, este necesar să se amintească faptul că principiul proporționalității, ca principiu general al dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite de reglementarea în cauză. Așadar, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este adevărat că dreptul de proprietate al reclamantului este restrâns, din moment ce acesta nu poate, printre altele, să dispună de fondurile sale situate pe teritoriul Uniunii, cu excepția unor autorizații speciale, și că niciun fond și nicio resursă economică nu poate fi pusă la dispoziția sa, în mod direct sau indirect.
Totuși, trebuie amintit, mai întâi, astfel cum s‑a stabilit în cadrul primului, al celui de al doilea, al celui de al șaselea și al celui de al șaptelea motiv, că, pe de o parte, criteriul de includere enunțat la articolul (1) alineatul (1) din Decizia 2014/119, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2015/143, este conform cu obiectivele PESC și că, pe de altă parte, includerea numelui reclamantului în listă este conformă cu criteriul de includere (a se vedea punctele 79-103 și 109-124 de mai sus).
În continuare, trebuie să se constate de asemenea, în ceea ce privește argumentul reclamantului potrivit căruia o înghețare a fondurilor nu s‑ar justifica dincolo de valoarea bunurilor pretins deturnate, astfel cum rezultă aceasta din informațiile de care dispunea Consiliul, că, pe de o parte, cifrele menționate în scrisoarea din 30 decembrie 2014 oferă numai o indicație a valorii activelor care ar fi fost deturnate și, pe de altă parte, că ar fi extrem de dificilă, dacă nu imposibilă, punerea practică în aplicare a oricărei încercări de delimitare a fondurilor înghețate.
De altfel, inconvenientele generate de măsurile restrictive nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele urmărite, ținând seama, pe de o parte, de faptul că aceste măsuri au, prin natura lor, un caracter temporar și reversibil și nu aduc, în consecință, atingere „conținutului esențial” al dreptului de proprietate și, pe de altă parte, că se poate deroga de la acestea pentru a satisface nevoile de bază, cheltuielile judiciare sau chiar cheltuielile extraordinare ale persoanelor vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punctul
).
În sfârșit, în ceea ce privește mai precis argumentele întemeiate pe încălcarea dreptului la reputație, trebuie adăugat că adoptarea de către Consiliu a măsurilor restrictive față de reclamant nu implică nicio apreciere referitoare la vinovăția acestuia în privința faptelor care îi sunt imputate. În orice caz, în măsura în care adoptarea acestor măsuri este de natură să suscite oprobriul și neîncrederea față de reclamant și, prin urmare, să îi afecteze reputația, trebuie să se constate că asemenea efecte nu par disproporționate în raport cu obiectivele urmărite, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 118 de mai sus.
Prin urmare trebuie respins al cincilea motiv și, pe cale de consecință, trebuie respinsă acțiunea în totalitate, în măsura în care aceasta vizează anularea menținerii numelui reclamantului pe listă prin actele din martie 2015.
Cu privire la menținerea efectelor Deciziei 2014/119
Cu titlu subsidiar, Consiliul solicită ca, în cazul anulării în parte a actelor din martie 2014, pentru motive de securitate juridică, Tribunalul să declare menținerea efectelor Deciziei 2014/119 până când anularea în parte a Regulamentului nr. 208/2014 își produce efectele. Consiliul solicită de asemenea ca, în cazul anulării în parte a actelor din martie 2015, efectele Deciziei 2014/119, astfel cum a fost modificată, să fie menținute până când anularea în parte a Regulamentului nr. 208/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare 2015/357, își produce efectele.
Reclamantul solicită respingerea cererii Consiliului.
Trebuie amintit că Tribunalul, pe de o parte, a anulat Decizia 2014/119 și Regulamentul nr. 208/2014, în versiunile lor inițiale, în măsura în care acestea îl privesc pe reclamant și, pe de altă parte, a respins acțiunea în măsura în care este îndreptată împotriva actelor din martie 2015, în măsura în care îl privesc pe reclamant.
În această privință, trebuie să se arate că, astfel cum s‑a amintit la punctul 108 de mai sus, Decizia 2015/364 nu este un simplu act de confirmare, ci constituie o decizie autonomă, adoptată de Consiliu la finalul unei reexaminări periodice prevăzute la articolul 5 al treilea paragraf din Decizia 2014/119. În aceste împrejurări, deși anularea actelor din martie 2014 în măsura în care acestea îl privesc pe reclamant presupune anularea includerii numelui reclamantului în listă pentru perioada anterioară intrării în vigoare a actelor din martie 2015, ea nu este, în schimb, susceptibilă să pună în discuție legalitatea aceleiași includeri pentru perioada ulterioară intrării în vigoare menționate.
În consecință, nu este necesară pronunțarea cu privire la cererea Consiliului având ca obiect menținerea efectelor Deciziei 2014/119.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, în cazul în care mai multe părți cad în pretenții, Tribunalul decide asupra repartizării cheltuielilor de judecată.
În speță, întrucât Consiliul a căzut în pretenții în ceea ce privește cererea de anulare formulată în cererea introductivă, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată aferente cererii menționate, conform concluziilor reclamantului. Întrucât reclamantul a căzut în pretenții în ceea ce privește cererea de anulare formulată în memoriul în adaptarea concluziilor, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată aferente cererii menționate, conform concluziilor Consiliului.
Pe de altă parte, potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia 2014/119/PESC a Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina și Regulamentul (UE) nr. 208/2014 al Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina, în versiunile lor inițiale, în măsura în care numele domnului Andriy Klyuyev a fost inclus în lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică aceste măsuri restrictive, până la data intrării în vigoare a Deciziei (PESC) 2015/364 a Consiliului din 5 martie 2015 de modificare a Deciziei 2014/119 și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2015/357 al Consiliului din 5 martie 2015 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 208/2014.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Obligă Consiliul Uniunii Europene să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de domnul Klyuyev în ceea ce privește cererea de anulare formulată în cererea introductivă.

4)
Îl obligă pe domnul Klyuyev să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Consiliu în ceea ce privește cererea de anulare formulată în memoriul în adaptarea concluziilor.

5)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Semnături
Cuprins

Istoricul litigiului

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la concluziile în anularea actelor din martie 2014, în formularea lor inițială, în măsura în care acestea îl privesc pe reclamant

Cu privire la concluziile în anularea actelor din martie 2014, astfel cum au fost modificate prin actele din ianuarie 2015 și din martie 2015, în măsura în care îl vizează pe reclamant

Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă.

Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare

Cu privire la primul și la al șaptelea motiv, întemeiate pe lipsa unui temei legal și pe o excepție de nelegalitate a criteriului de includere

Cu privire la al doilea și la al șaselea motiv, considerate împreună, întemeiate pe nerespectarea criteriului de includere în listă și, respectiv, pe o eroare vădită de apreciere

Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului de proprietate și a dreptului la reputație

Cu privire la menținerea efectelor Deciziei 2014/119

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	* Limba de procedură: engleza.