CELEX: 62011TJ0479(01)
Ayudas de Estado
Investigación petrolera
Régimen de ayudas aplicado por Francia
Garantía implícita e ilimitada del Estado conferida al IFPEN por la concesión del estatuto de EPIC
Ventaja
Presunción de existencia de una ventaja
Proporcionalidad

Antecedentes del litigio
Mediante sus recursos, la República Francesa y el IFP Énergies nouvelles (en lo sucesivo, «IFPEN»), denominado con anterioridad al 13 de julio de 2010 Instituto Francés del Petróleo, solicitan la anulación total de la Decisión 2012/26/UE de la Comisión, de 29 de junio de 2011, relativa a la ayuda estatal C 35/08 (ex NN 11/08) concedida por Francia al organismo público «Instituto Francés del Petróleo» (
DO 2012, L 14, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
El IFPEN es un organismo público de investigación encargado de tres cometidos de interés general, a saber, una función de investigación y de desarrollo en los ámbitos de la prospección de petróleo y gas, las tecnologías de refino y la petroquímica, una misión de formación de ingenieros y técnicos y una misión de información y documentación de dichos sectores (considerando 14 de la Decisión impugnada).
Por otra parte, el IFPEN tiene directa e indirectamente el control de tres sociedades mercantiles, Axens, Beicip-Franlab y Prosernat, con las que ha suscrito convenios exclusivos de investigación y licencia.
Hasta 2006, el IFPEN estaba constituido como persona jurídica de Derecho privado, bajo el control económico y financiero del Gobierno francés, conforme a las disposiciones internas francesas. En virtud de la loi 2005‑781, de programme fixant les orientations de la politique énergétique (Ley por la que se establecen las orientaciones de la política energética), de 13 de julio de 2005 (JORF de 14 de julio de 2005, p. 11570), el IFPEN fue transformado, con efectos a partir del 6 de julio de 2006, en una persona jurídica de Derecho público, y más concretamente en un organismo público de carácter industrial y comercial (EPIC) (considerandos 21 a 23 de la Decisión impugnada).
De los autos se desprende, por una parte, que dicha transformación fue motivada por la voluntad de las autoridades francesas de que fueran coherentes la naturaleza y el modo de funcionamiento del IFPEN y su modo de financiación. En efecto, en la medida en que el IFPEN se financiaba principalmente mediante una asignación presupuestaria, el objetivo de la transformación era reducir el desfase entre el estatuto privado de este organismo y la procedencia pública de una parte importante de sus recursos. Por otra parte, esa transformación se inscribía en el proceso de uniformización de los estatutos de los organismos franceses de investigación.
En lo que atañe al estatuto jurídico de los EPIC en Derecho francés, se debe precisar que tales entes constituyen una categoría de personas jurídicas de Derecho público que ejercen actividades de naturaleza económica. Disponen de una personalidad jurídica distinta del Estado y de autonomía financiera, así como de competencias de atribución especiales, las cuales incluyen generalmente el desempeño de una o varias misiones de servicio público. Según el Derecho francés, las personas jurídicas de Derecho público no están sujetas al régimen general de los procedimientos de insolvencia en virtud del principio general de inembargabilidad de los bienes públicos. La inaplicabilidad de los procedimientos de insolvencia a los EPIC ha sido confirmada por la jurisprudencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) formulada sobre la base de la loi 85‑98 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (Ley sobre Saneamiento y Liquidación Judicial de las Empresas), de 25 de enero de 1985 (JORF de 26 de enero de 1985, p. 1097).
Las particularidades del estatuto jurídico de los EPIC han llamado la atención de la Comisión Europea, que, en la Decisión 2010/605/UE, de 26 de enero de 2010, relativa a la ayuda estatal C‑56/07 (ex E 15/05) concedida por Francia a La Poste (
DO 2010, L 274, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión La Poste»), examinó por primera vez dicho estatuto a la luz de las normas que regulan las ayudas estatales en la Unión Europea. En esa Decisión, la Comisión concluyó que, por su estatuto, los EPIC gozaban de una garantía implícita e ilimitada del Estado sobre sus actividades económicas que movilizaba recursos públicos. Esta conclusión se basaba en los siguientes elementos (considerando 25 de la Decisión impugnada y considerandos 20 a 37 de la Decisión La Poste):
–
los procedimientos de insolvencia de régimen general no son aplicables a los EPIC;
–
en cambio, los EPIC están sujetos a las disposiciones de la loi 80‑539 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (Ley relativa a las Multas Coercitivas Impuestas en Materia Administrativa y a la Ejecución de las Sentencias por parte de las Personas Jurídicas de Derecho Público), de 16 de julio de 1980 (JORF de 17 de julio de 1980, p. 1799) y de sus normas de desarrollo. Pues bien, tales disposiciones designan expresamente al Estado como autoridad competente para el cobro de las deudas de los organismos públicos, le confieren poderes importantes como la autorización de libramiento de pago de oficio y la creación de recursos suficientes, y establecen un principio de responsabilidad subsidiaria del Estado por las deudas de las personas jurídicas de Derecho público;
–
en el supuesto de disolución de un EPIC, se aplica en general el principio de la transferencia de las deudas al Estado u otra entidad pública, de modo que se garantiza a todo acreedor de un EPIC que en ningún caso perderá la deuda que tenga con un organismo de este tipo;
–
los EPIC podrían disponer de un acceso privilegiado a las «cuentas de anticipos del Tesoro».
En la Decisión La Poste, la Comisión consideró que la garantía implícita e ilimitada del Estado inherente al estatuto de EPIC de La Poste constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, por cuanto permitía a la Poste obtener condiciones de crédito más favorables que las que habría obtenido de haber sido juzgada por sus propios méritos (considerandos 256 a 300 de la Decisión La Poste).
En el contexto del procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión La Poste, las autoridades francesas informaron a la Comisión, en el transcurso del año 2006, de la transformación del IFPEN en EPIC. Esta información se transmitió a la Comisión en el marco de un procedimiento iniciado en 2005 y relativo al examen, a la luz de las normas que regulan las ayudas estatales, de una financiación pública concedida al IFPEN por las autoridades francesas (considerandos 1 a 3 de la Decisión impugnada).
La Comisión decidió entonces separar el examen de la cuestión de si la transformación del IFPEN en EPIC podía constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, del examen de la financiación pública del IFPEN. Así, el 16 de julio de 2008, aquella institución finalizó el examen de la financiación pública concedida al IFPEN mediante la adopción de la Decisión 2009/157/CE, relativa a la medida de ayuda ejecutada por Francia en favor del grupo IFPEN [C 51/05 (ex NN 84/05)] (
DO 2009, L 53, p. 13
). El mismo día, mediante una decisión publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2008, C 259, p. 12
; en lo sucesivo,«Decisión de incoar el procedimiento formal»), decidió incoar un procedimiento de investigación formal relativo a la garantía ilimitada del Estado en favor del IFPEN e instó a las partes interesadas a presentar observaciones.
En la Decisión de incoar el procedimiento formal, la Comisión señaló, en particular, que el IFPEN obtenía una ventaja de su transformación en EPIC principalmente a través de las condiciones de financiación consideradas más favorables de las que gozaba en los mercados financieros. Esta ventaja, financiada mediante fondos estatales, constituye, según la Comisión, una ayuda estatal en el sentido de su Comunicación relativa a la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (
DO 2008, C 155, p. 10
; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a las garantías»).
Las autoridades francesas presentaron sus observaciones acerca de esta Decisión mediante escrito de 14 de octubre de 2008. Posteriormente respondieron a preguntas adicionales de la Comisión y aportaron información sobre las relaciones entre el IFPEN y diferentes grupos de acreedores. Se organizó también una reunión entre la Comisión y las autoridades francesas el 20 de mayo de 2010.
Además, un competidor de Axens, UOP Limited, que es una sociedad inglesa con domicilio social en Guilford (Reino Unido), presentó sus comentarios en respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento formal. Las autoridades francesas pudieron presentar sus observaciones sobre estos comentarios.
El 29 de junio de 2011, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
En primer lugar, aplicando el mismo razonamiento que el desarrollado en la Decisión La Poste y efectuando además numerosas remisiones a esta Decisión (véanse, en particular, los considerandos 98 y siguientes de la Decisión impugnada), la Comisión consideró en la Decisión impugnada que la transformación del IFPEN en EPIC, en julio de 2006, confirió a este el beneficio de una garantía ilimitada e implícita del Estado. Además, la Comisión estimó que esa garantía indujo una transferencia de fondos estatales en el sentido del punto 2.1 de la Comunicación relativa a las garantías, en la medida en que el IFPEN no abonaba ninguna prima por tal garantía. De esta manera, según la Comisión, existía a la vez una ventaja para la empresa y una pérdida de recursos para el Estado, dado que este renunciaba a la remuneración que normalmente acompaña a las garantías. Además, a juicio de la Comisión, la garantía generaba un riesgo de compromiso potencial y futuro de los recursos del Estado, que podría verse obligado a pagar las deudas del IFPEN (considerandos 134 y 135 de la Decisión impugnada).
En cambio, en cuanto a las sociedades filiales del IFPEN, la Comisión observó que, como sociedades mercantiles, estaban sujetas a los procedimientos de insolvencia de régimen general y que, además, sus acreedores no podían generar automáticamente la responsabilidad de su accionista principal. Esta institución concluyó que tales filiales no estaban cubiertas por la garantía ilimitada del Estado de la que se beneficiaba el IFPEN como consecuencia de su estatuto de EPIC (considerandos 176 y 177 de la Decisión impugnada).
En segundo lugar, la Comisión precisó que la garantía ilimitada del Estado derivada del estatuto de EPIC del IFPEN podía constituir una ayuda estatal si cubría actividades económicas de este. Así pues, aquella institución decidió limitar el alcance de su examen de la existencia de la ayuda estatal únicamente a las actividades de naturaleza económica realizadas por el IFPEN, por oposición, de un lado, a las actividades de sus filiales, que no estaban cubiertas por dicha garantía, y, de otro, a las actividades no económicas del IFPEN. La Comisión indicó que las actividades económicas del IFPEN se limitaban a las actividades de investigación bajo contrato que realizaba por cuenta de sus filiales y por cuenta de terceros, a las actividades de transferencia de tecnología en los ámbitos de actividades exclusivos de las filiales Axens, Prosernat y Beicip-Franlab, así como a las actividades de alquiler de infraestructuras, puesta a disposición de personal y prestación de servicios jurídicos en beneficio de sus filiales (considerandos 187 y 189 a 191 de la Decisión impugnada).
En tercer lugar, la Comisión examinó concretamente la cuestión de si la garantía implícita e ilimitada controvertida había otorgado una ventaja selectiva al grupo formado por el IFPEN y sus filiales (en lo sucesivo, «grupo IFPEN»).
A este respecto, la Comisión decidió, en una primera fase, examinar la cuestión de si el propio IFPEN pudo obtener una ventaja de la garantía implícita e ilimitada del Estado y, en una segunda fase, verificar si pudo transferir esta ventaja a sus filiales (considerando 192 de la Decisión impugnada).
Por lo que se refiere a la ventaja de la que se habría beneficiado el IFPEN, la Comisión decidió examinar las relaciones de este EPIC con las entidades bancarias y financieras, los proveedores y los clientes (considerandos 193 y 194 de la Decisión impugnada).
Para empezar, en cuanto atañe a las relaciones del IFPEN con las entidades bancarias y financieras, la Comisión concluyó que dicho organismo no había obtenido ninguna ventaja económica real de la garantía del Estado inherente a su estatuto de EPIC durante el período comprendido entre su transformación en EPIC, en julio de 2006, y finales de 2010 (en lo sucesivo, «período considerado») (considerandos 195 a 199 de la Decisión impugnada). Sin embargo, la Comisión subrayó que esa conclusión solo era válida por lo que respecta al pasado, al no poder anticipar los comportamientos futuros de los operadores del mercado o cómo evolucionaría su percepción del impacto de la garantía estatal sobre el riesgo de impago del IFPEN (considerando 200 de la Decisión impugnada). En consecuencia, la Comisión decidió imponer a la República Francesa la obligación de comunicarle la información relativa a los niveles y las condiciones de endeudamiento del IFPEN y de aportar la prueba de que dichos préstamos se ajustaban a las condiciones de mercado o añadir el equivalente de la ayuda correspondiente a la estimación de los importes máximos de los efectos de la garantía. La Comisión señaló que las obligaciones impuestas a la República Francesa y el compromiso asumido por esta de incluir, para cada operación en el contrato de financiación, una frase que excluya que el Estado sustituya financieramente al IFPEN para el pago de la deuda, en caso de insolvencia de este, sin solucionar todos los problemas de la garantía, permitirían aplicar la excepción de riesgo aceptado y limitar las posibles consecuencias negativas de la garantía (considerandos 201 y 202 de la Decisión impugnada).
A continuación, por lo que se refiere a las relaciones del IFPEN con sus proveedores, la Comisión concluyó que el IFPEN se había beneficiado de una ventaja económica real consistente en una reducción de los precios practicados por sus proveedores. Consideró que esta reducción de precios se había derivado de una evaluación más favorable por parte de estos últimos del riesgo de impago del IFPEN, debido a la garantía ilimitada del Estado que le confería su estatuto de EPIC (considerandos 203 a 215 de la Decisión impugnada).
Por último, en cuanto a las relaciones del IFPEN con sus clientes, la Comisión estimó que, habida cuenta de la garantía prestada por el Estado al IFPEN, sus clientes tenían la certidumbre de que este último no se encontraría nunca en situación de liquidación judicial y que, por tanto, siempre estaría en condiciones de cumplir con sus obligaciones contractuales o, en el supuesto de que no lo hiciera, de que se les indemnizaría por este incumplimiento. Pues bien, en ausencia de dicha garantía, un cliente que desease beneficiarse del mismo nivel de protección debería suscribir con un intermediario financiero una garantía de buen fin. En consecuencia, el IFPEN se había beneficiado de una ventaja económica real consistente en la ausencia de pago de una prima correspondiente a una garantía de buen fin, o, al menos, a una garantía de máximo esfuerzo, ventaja que había ofrecido a sus clientes (considerandos 216 a 237 de la Decisión impugnada).
La Comisión consideró que la ventaja económica obtenida por el IFPEN a causa de la garantía del Estado era selectiva en la medida en que los competidores del IFPEN, sujetos a los procedimientos de insolvencia de Derecho común, no se beneficiaban de una garantía del Estado comparable (considerandos 215 y 238 de la Decisión impugnada).
En lo referente a una eventual transferencia de la ventaja conferida al IFPEN a sus filiales de Derecho privado, la Comisión, remitiéndose al análisis de las relaciones entre el IFPEN y sus filiales efectuado en la Decisión 2009/157, concluyó que, si bien las relaciones entre el IFPEN y Beicip-Franlab se hacían en condiciones normales de mercado, las filiales Axens y Prosernat pudieron, en cierta medida, beneficiarse de la ventaja económica generada para el IFPEN como consecuencia de la garantía ilimitada que le procuraba su estatuto de EPIC. Calificó esta ventaja de selectiva debido a que los competidores de Axens y de Prosernat no tenían acceso en condiciones tan favorables a las tecnologías y los medios humanos y materiales del IFPEN (considerandos 226 y 243 a 250 de la Decisión impugnada).
En cuarto lugar, la Comisión examinó la cuestión del falseamiento de la competencia y de la afectación de los intercambios. La Comisión señaló que la garantía estatal «[…] [podía] llevar a una reducción de los costes de funcionamiento del [IFPEN] para las prestaciones que ofrece a terceros (investigación bajo contrato), y a una reducción del coste de funcionamiento de Axens y Prosernat por lo que se refiere a las prestaciones que adquieren a su sociedad matriz (investigación en su ámbito exclusivo, investigación bajo contrato, puesta a disposición de personal y material, prestación de servicios administrativos), lo cual favorece al grupo IFP[EN] y, por tanto, falsea la competencia en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE». Según la Comisión, en la medida en que los mercados en los que opera el grupo IFPEN están muy abiertos a los intercambios en el seno de la Unión, la concesión de la garantía del Estado al IFPEN puede incidir negativamente en las empresas competidoras que tienen, o que deseen desarrollar, actividades económicas similares en los mercados en cuestión y, por ende, falsear la competencia y afectar a los intercambios en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE (considerandos 251 a 153).
La Comisión concluyó de todo ello que esa garantía constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (considerando 255).
En quinto lugar, la Comisión examinó la compatibilidad de esa ayuda distinguiendo, de una parte, la ayuda en el ámbito de la investigación bajo contrato y de las prestaciones de servicios realizadas por el IFPEN, tanto por cuenta de terceros como por cuenta de sus filiales, y, de otra parte, la ayuda al grupo IFPEN en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat. Llegó a la conclusión de que la ayuda estatal concedida al grupo IFPEN era compatible con el mercado interior, siempre que se cumplieran determinadas condiciones señaladas en la Decisión impugnada.
Los puntos fundamentales del dispositivo de la Decisión impugnada se reproducen a continuación:
«Artículo 1
1.   La concesión por parte de Francia del estatuto de organismo público de carácter industrial y comercial al [IFPEN] confirió a este último, a partir del 7 de julio de 2006, una garantía pública ilimitada (“garantía estatal”) sobre el conjunto de sus actividades.
2.   La cobertura por la garantía estatal de las actividades no económicas del organismo público IFP, en particular de sus actividades de formación destinadas a contar con recursos humanos más numerosos y mejor cualificados, sus actividades de [investigación y de desarrollo] independientes destinadas a ampliar conocimientos y mejorar la comprensión, y sus actividades de difusión de los resultados de la investigación, no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
3.   La cobertura por la garantía estatal de las actividades de transferencia de tecnología realizadas por el [IFPEN] en los ámbitos previstos por el convenio exclusivo de desarrollo, comercialización y utilización celebrado con su filial Beicip-Franlab no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
4.   La cobertura por la garantía estatal de las actividades de transferencia de tecnología realizadas por el [IFPEN] en los ámbitos previstos por los convenios exclusivos con sus filiales Axens y Prosernat mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión [2009/157] constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
5.   La cobertura por la garantía estatal de los trabajos de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizados por el [IFPEN], tanto por cuenta de terceros como por cuenta de las filiales, constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
[…]
Artículo 3
Para el período comprendido entre el 7 de julio de 2006 y el 31 de diciembre de 2009, la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, constituyó una ayuda compatible con el mercado interior.
Artículo 4
A partir del 1 de enero de 2010 y hasta el término de los acuerdos exclusivos entre el [IFPEN] y sus filiales Axens y Prosernat mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión [2009/157], la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartado 4, de la presente Decisión, constituye una ayuda compatible con el mercado interior, siempre que se cumplan las condiciones previstas en los artículos 5 y 6 de la presente Decisión.
Artículo 5
1.   El informe financiero anual mencionado en el artículo 4, apartado 2, de la Decisión [2009/157] incluirá, además de los elementos ya mencionados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Decisión, los elementos enumerados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo.
2.   El informe financiero anual incluirá el importe, el tipo de interés y las condiciones contractuales de los empréstitos suscritos por el [IFPEN] durante el período anual de referencia, así como una estimación del equivalente bruto de subvención de la eventual bonificación de intereses vinculada a la garantía estatal, a menos que se pueda demostrar que estos contratos de crédito se ajustan a las condiciones normales del mercado, ya sea comparando sus condiciones con las obtenidas por el [IFPEN] antes de su cambio de estatuto, ya sea sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
3.   El informe financiero anual incluirá el importe de los bienes y servicios adquiridos por el [IFPEN] a proveedores para realizar las prestaciones económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de una evaluación más favorable por parte de los proveedores del riesgo de quiebra de la empresa. Esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 2,5 % al importe de las adquisiciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
4.   El informe financiero anual incluirá el importe de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, realizadas por el [IFPEN] durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de la ausencia de pago de una prima correspondiente a una garantía de buen fin, o al menos, de máximo esfuerzo, a los beneficiarios de dichas prestaciones económicas. Esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 5 % al importe de las prestaciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión.
Artículo 6
1.   El importe total de los fondos públicos asignados a las actividades del [IFPEN] en los ámbitos de actividad exclusivos de Axens y Prosernat, incluido el impacto máximo de la garantía estatal tal como se calcula en el artículo 5, apartados 2, 3 y 4, de la presente Decisión, deberá ser inferior a la intensidad máxima autorizada por el Marco comunitario sobre ayudas de Estado a la investigación, el desarrollo y la innovación.
2.   En caso de rebasamiento del umbral mencionado en el apartado 1 del presente artículo, el excedente de ayuda será, en su caso, reembolsado por la filial Axens o Prosernat al [IFPEN].
Artículo 7
A partir del 1 de enero de 2010, la cobertura por la garantía estatal de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartado 5, constituye una ayuda estatal compatible con el mercado interior siempre que se respeten las condiciones establecidas en el artículo 8 de la presente Decisión
Artículo 8
1.   Las actividades de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizadas por el [IFPEN], mencionadas en el artículo 1, apartado 5, de la presente Decisión, deberán seguir siendo accesorias a su actividad principal de investigación pública independiente.
[…]
3.   Francia presentará cada año a la Comisión un informe sobre las actividades de investigación bajo contrato y las prestaciones de servicios realizadas por el [IFPEN], en el que se precisará la ratio de su importe en el presupuesto asignado por el [IFPEN] a sus actividades de investigación pública independiente.
Artículo 9
1.   Para cada operación, las autoridades francesas y el [IFPEN] obligarán a incluir el texto que figura a continuación en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato):
“La emisión/el programa/el préstamo no se benefician de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. En caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a sustituir financieramente al [IFPEN] para el pago de la deuda.”
2.   Las autoridades francesas obligarán a incluir una cláusula similar, en la que se descarte la responsabilidad del Estado, en todo contrato relativo a las actividades de investigación bajo contrato o las prestaciones de servicios mencionadas en el artículo 1, apartado 5, de la presente Decisión.
3.   Las autoridades francesas obligarán a incluir una cláusula similar, en la que se descarte la responsabilidad del [IFPEN] y del Estado, en todo contrato que implique un crédito suscrito por las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat.
4.   El [IFPEN] se abstendrá de expedir cualquier forma de fianza, aval, garantía o carta de intenciones en beneficio de las sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab y Prosernat que no sea conforme a las condiciones normales de mercado.
[…]»
Procedimientos anteriores ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de septiembre de 2011, la República Francesa interpuso un recurso contra la Decisión impugnada, registrado con el número T‑479/11.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 5 de abril de 2012, el IFPEN interpuso un recurso contra la Decisión impugnada, registrado con el número T‑157/12.
Mediante auto de 2 de diciembre de 2013, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal, oídas las partes, suspendió el procedimiento en los asuntos que posteriormente dieron lugar a la sentencia de 26 de mayo de 2016, Francia e IFP Énergies nouvelles/Comisión (T‑479/11 y T‑157/12, en lo sucesivo, «sentencia inicial»,
EU:T:2016:320
), hasta que el Tribunal de Justicia dictara la resolución que pusiera fin al procedimiento en el asunto que posteriormente dio lugar a la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Al haber desestimado el Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), el recurso de casación interpuesto por República Francesa contra la sentencia de 20 de septiembre de 2012, Francia/Comisión (
T‑154/10
,
EU:T:2012:452
), por la cual el Tribunal General había desestimado el recurso de aquella contra la Decisión La Poste, el Tribunal General instó a la República Francesa, al IFPEN y a la Comisión a que presentaran sus observaciones sobre las consecuencias que debían deducirse de la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
) con respecto a los recursos en los asuntos que posteriormente dieron lugar a la sentencia inicial.
Mediante escrito de 5 de mayo de 2014, la República Francesa renunció a los motivos por los cuales negaba que existiera una garantía implícita e ilimitada del Estado inherente al estatuto de EPIC, así como una conexión entre la supuesta ventaja para el IFPEN generada por dicha garantía y la transferencia de fondos estatales. Mediante escrito de la misma fecha, el IFPEN también renunció al motivo por el que negaba la existencia de una garantía implícita e ilimitada del Estado inherente al estatuto de EPIC.
Mediante resolución de 8 de septiembre de 2015, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal, oídas las partes, acumuló los asuntos que posteriormente dieron lugar a la sentencia inicial a efectos de la fase oral del procedimiento y de la resolución que pusiera fin al mismo.
Se oyeron los informes orales de las partes en los asuntos acumulados y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista, celebrada el 8 de octubre de 2015.
Mediante la sentencia inicial, pronunciada el 26 de mayo de 2016, el Tribunal estimó parcialmente los recursos interpuestos por la República Francesa y por el IFPEN y anuló la Decisión impugnada en la medida en que había calificado de «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la garantía derivada del estatuto de EPIC del IFPEN y determinado las consecuencias de dicha calificación. El Tribunal desestimó los recursos en todo lo demás.
En particular, el Tribunal consideró que, por lo que respecta a la definición de la ventaja en la relación del IFPEN con sus proveedores y clientes, la Comisión había incumplido su obligación de motivación, así como su obligación de aportar prueba de dicha ventaja, y había incurrido en errores de Derecho al optar por el recurso a la factorización y a la garantía de buen fin para calcular el importe de la ventaja de que se trataba. El Tribunal también consideró que, para aportar la prueba de esa ventaja, la Comisión no podía recurrir a la presunción de ventaja conferida a un EPIC a través la garantía implícita e ilimitada del Estado ligada a su estatuto, establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
). En efecto, el Tribunal consideró, por una parte, que la hipótesis en que se basaba esta presunción no era plausible en lo que se refiere a la relación entre el IFPEN y sus proveedores, y, por otra, que, al no haber definido la Comisión la ventaja que supuestamente se deriva para el IFPEN de la garantía en sus relaciones con sus clientes, la presunción que pretendía invocar carecía de objeto. Por añadidura, el Tribunal consideró que dicha presunción de ventaja se limitaba a las operaciones que implican una financiación, un préstamo o, más ampliamente, un crédito y que, por lo tanto, no podía extenderse a las relaciones de un EPIC con sus proveedores y clientes. El Tribunal también consideró que, aunque la Comisión podía hacer valer la presunción establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014,Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
) para demostrar la existencia de una ventaja procurada al IFPEN por su estatuto de EPIC en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, la presunción había sido enervada en caso de autos. En efecto, el Tribunal señaló que, desde la transformación del IFPEN en EPIC, en julio de 2006, hasta finales del período examinado en la Decisión impugnada, a saber, finales de 2010, el IFPEN no había obtenido de su estatuto de EPIC ninguna ventaja económica real en forma de condiciones de crédito más favorables concedidas por las entidades bancarias y financieras. El Tribunal consideró también que, al haber sido enervada la presunción en relación con el período considerado, no podía ser invocada de nuevo con objeto de probar que la garantía en cuestión otorgaría al IFPEN una ventaja, en el futuro, en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, sin un cambio sustancial de las circunstancias en las que había sido enervada. A este respecto, el Tribunal consideró que la Comisión no podía invocar la mera posibilidad estatutaria de endeudarse para considerar que la ventaja futura para el IFPEN podía acreditarse mediante presunción.
A raíz del recurso de casación de la Comisión, el Tribunal de Justicia, mediante su sentencia de 19 de septiembre de 2018, Comisión/Francia e IFP Énergies nouvelles (C‑438/16 P, en lo sucesivo, «sentencia de casación»,
EU:C:2018:737
), anuló la sentencia inicial y devolvió el asunto al Tribunal General.
Así, el Tribunal de Justicia estimó el segundo motivo de casación invocado por la Comisión considerando que el Tribunal General había incurrido en errores de Derecho al estimar que la posibilidad recurrir a la presunción establecida en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), se basaba en la existencia de efectos reales favorables al beneficiario de la garantía y que, en cuanto a las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras, esta presunción había sido enervada. El Tribunal de Justicia precisó que la presunción en cuestión únicamente podía quedar enervada en la medida en que se demostrara que, habida cuenta del contexto económico y jurídico en el que se insertaba la garantía aparejada al estatuto del EPIC de que se trata, este no había obtenido en el pasado y, según toda plausibilidad, no obtendría en el futuro ninguna ventaja económica real de dicha garantía.
El Tribunal de Justicia también estimó el tercer motivo de casación de la Comisión. Así, el Tribunal de Justicia estimó que el Tribunal General había incurrido en un error de Derecho al declarar que la presunción establecida en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), se limitaba a las relaciones que implican una operación de financiación, un préstamo o, más ampliamente, un crédito del acreedor de un EPIC, especialmente a las relaciones entre el EPIC y las entidades bancarias y financieras. Sin embargo, el Tribunal de Justicia precisó que, al basarse la presunción establecida en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), en la hipótesis de que, gracias a la garantía aparejada a su estatuto, el EPIC afectado se beneficiaba o podía beneficiarse de condiciones financieras más ventajosas que las que se concedían normalmente en los mercados financieros, dicha presunción solo podía aplicarse a las relaciones del EPIC con sus proveedores y clientes si tales condiciones se presentaban en las relaciones con estos en los mercados de referencia, extremo cuya comprobación correspondía a la Comisión.
Por lo demás, el Tribunal de Justicia desestimó la totalidad del primer motivo de casación de la Comisión. En particular, consideró que el Tribunal no había incurrido en error de Derecho al declarar, que, en la medida en que la transformación del IFPEN en EPIC podía calificarse de «ayuda de Estado», constituía una ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del tratado de funcionamiento de la Unión Europea (DO1999, L 83, p. 1).
El Tribunal de Justicia observó asimismo que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, la República Francesa y el IFPEN efectivamente habían rebatido, en varias ocasiones y con suficiente precisión, las conclusiones de la Comisión relativas a la existencia de una ventaja para el IFPEN en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras.
Procedimiento y pretensiones de las partes después de la devolución del asunto
Mediante resolución de 19 de septiembre de 2018, el Tribunal acumuló los asuntos T‑479/11 RENV y T‑157/12 RENV a efectos de la fase escrita del procedimiento, de su fase oral, si se abría, y de la resolución que pusiera fin al proceso. Estos asuntos fueron asignados a la Sala Octava del Tribunal.
De conformidad con el artículo 217, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la República Francesa y el IFPEN, así como la Comisión, presentaron cada uno observaciones escritas. Las observaciones del IFPEN se presentaron el 28 de noviembre de 2018, mientras que las de la República Francesa y las de la Comisión se presentaron el 29 de noviembre de 2018.
De conformidad con el artículo 217, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, la República Francesa y el IFPEN, así como la Comisión, presentaron asimismo cada uno un escrito complementario el 21 de febrero de 2019.
Mediante escrito de 12 de marzo de 2019, el IFPEN solicitó que se celebrara una vista.
En el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal planteó unas preguntas escritas a las partes. Las partes dieron respuesta a dichas preguntas en el plazo conferido al efecto.
El 28 de noviembre de 2019, se oyeron los informes orales de las partes, quienes respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La República Francesa solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada en su totalidad.
–
Condene en costas a la Comisión.
El IFPEN solicita al Tribunal que:
–
Con carácter principal, anule la Decisión impugnada.
–
Con carácter subsidiario, anule las partes viciadas del dispositivo de la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene a la República Francesa y al IFPEN a cargar con las costas de la instancia.
Fundamentos de Derecho
En el asunto T‑479/11, la República Francesa invoca ahora dos motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por no haber acreditado la Comisión de modo suficiente con arreglo a Derecho la existencia de una ayuda estatal. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por cuanto la Comisión no apreció correctamente el concepto de ventaja selectiva. Mediante este motivo, dividido en dos partes, por un lado, la República Francesa sostiene que la Comisión concluyó erróneamente que la existencia de una garantía crearía una ventaja en beneficio del IFPEN, tanto en sus relaciones con sus proveedores y clientes, como en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras. Por otro lado, y con carácter subsidiario, refuta las conclusiones de la Comisión relativas a la transferencia de dicha ventaja a las filiales de Derecho privado del IFPEN, Axens y Prosernat.
En el asunto T‑157/12, el IFPEN invoca ahora cuatro motivos en apoyo de su recurso.
El primer motivo se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no ha acreditado la existencia de una ventaja económica real que favorezca al IFPEN y a sus filiales. Mediante este motivo, dividido en tres partes, el IFPEN sostiene antes de nada que la Comisión no ha logrado demostrar, con observancia de los estándares de prueba impuestos por la jurisprudencia, la existencia de una ventaja económica real generada en su favor como consecuencia de la garantía en cuestión, especialmente en lo concerniente a sus relaciones con los proveedores y con los clientes. A continuación, sostiene que la Comisión no ha demostrado de manera suficiente con arreglo a Derecho la transferencia de tal ventaja económica a sus filiales de Derecho privado Axens y Prosernat. Por último, estima que no existe conexión suficiente entre dicha ventaja económica y la transferencia de fondos estatales procedente de la garantía en cuestión.
El segundo motivo se basa en la violación de la Comunicación relativa a las garantías o, con carácter subsidiario, del artículo 107 TFUE, apartado 1. Mediante este motivo, el IFPEN sostiene esencialmente que el punto 1.2 de la Comunicación relativa a las garantías no puede interpretarse en el sentido de que valida la existencia de una relación automática entre, por una parte, la imposibilidad legal y estatutaria de ser objeto de un procedimiento de quiebra y, por otra, el beneficio de condiciones de financiación más favorables en los mercados, constitutivo de una ventaja selectiva.
El tercer motivo se basa en errores de apreciación en lo referente a la determinación del importe de la ventaja conferida al IFPEN. Mediante este motivo, dividido en dos partes, de un lado, el IFPEN cuestiona la pertinencia del recurso a la factorización y a las garantías de buen fin o a las garantías de máximo esfuerzo para estimar el importe de la ventaja que habría obtenido de la garantía en cuestión en sus relaciones con los proveedores y los clientes. De otro lado, sostiene que la Comisión determinó erróneamente la intensidad de la ayuda estatal supuestamente identificada tanto para él como para sus filiales.
Por último, el cuarto motivo se basa en la violación del principio de proporcionalidad. Mediante este motivo, el IFPEN alega sustancialmente que las consecuencias resultantes del reconocimiento de la existencia de una garantía implícita e ilimitada del Estado en favor de los EPIC que constituyera una ayuda estatal, en particular la obligación de notificación previa y otras obligaciones impuestas a él y a la República Francesa, son desproporcionadas.
Con carácter preliminar, debe observarse que, dado que la existencia de la garantía implícita e ilimitada de Estado inherente al estatuto de EPIC ya no es objeto de cuestionamiento en el marco del presente litigio, a tenor de los motivos alegados por la República Francesa y el IFPEN, el Tribunal habrá de examinar, en un primer momento, la cuestión de si la Comisión no incurrió en error al concluir que la cobertura por esta garantía, por una parte, de las actividades de transferencia de tecnología llevadas a cabo por el IFPEN en los ámbitos previstos por los convenios exclusivos con sus filiales Axens y Proserna, y, por otra parte, de los trabajos de investigación bajo contrato y de las prestaciones de servicios realizados por el IFPEN, tanto por cuenta de terceros como por cuenta de sus filiales, constituían ayudas estatales con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1.
En este contexto, el Tribunal examinará, en primer lugar, la cuestión de si la Comisión tuvo razón al considerar que, en este asunto, el IFPEN gozaba de una ventaja en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, sus clientes y sus proveedores, derivada de la garantía implícita e ilimitada del Estado inherente a su estatuto, así como la cuestión de si la Comisión demostró de forma suficiente en Derecho que esa ventaja se transfirió a las filiales del IFPEN, Axens y Prosernat. A continuación, en su caso, el Tribunal habrá de examinar los motivos por los cuales la República Francesa y el IFPEN niegan que esa ventaja implique una transferencia de fondos estatales.
En el supuesto de que el Tribunal apreciara que la Comisión consideró con arreglo a Derecho que existía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en el presente asunto, el Tribunal habrá de comprobar, en un segundo momento, si los requisitos de compatibilidad con el mercado interior de esa ayuda impuestos por la Comisión vulneran el principio de proporcionalidad, como alega el IFPEN.
Sobre los motivos basados en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativos a la existencia y al cálculo de la ventaja para el IFPEN
La primera parte del segundo motivo y el cuarto motivo del recurso en el asunto T‑157/12, así como la segunda parte del primer motivo y la primera parte del tercer motivo del recurso en el asunto T‑479/11, se refieren esencialmente a la existencia de la ventaja que el IFPEN habría obtenido de la garantía del Estado inherente a su estatuto de EPIC y, en menor medida, a la estimación del importe de dicha ventaja.
Las alegaciones de la República Francesa y del IFPEN se refieren fundamentalmente a la demostración por parte de la Comisión de la existencia de una ventaja en las relaciones del IFPEN con sus clientes y sus proveedores. Sin embargo, la República Francesa cuestiona asimismo algunas observaciones de la Comisión relativas a la ventaja que podría materializarse en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras.
En consecuencia, procede examinar, en un primer momento, las alegaciones relativas a la ventaja generada en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes, y, en un segundo momento, la ventaja que podría generarse en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras.
Sobre la ventaja en lo que respecta a las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes
En primer lugar, en sus respectivos escritos de demanda, la República Francesa y el IFPEN alegan que la Comisión no ha logrado demostrar, con observancia de los estándares de prueba impuestos por la jurisprudencia, la existencia de una ventaja económica real para IFPEN en lo relativo a sus relaciones con proveedores y clientes. De esta manera, afirman que, si bien el análisis de la Comisión puede ser prospectivo, no puede ser enteramente hipotético, sino que debe, por el contrario, permitir que se defina una ventaja económica real.
Ahora bien, según la República Francesa y el IFPEN, en el caso de autos, la demostración de la existencia de la ventaja en las relaciones del IFPEN con los proveedores y sus clientes se basaba en hipótesis no respaldadas por pruebas. La República Francesa y el IFPEN subrayan, en particular, que la Comisión no ha aportado ningún testimonio de algún proveedor o cliente y,
a fortiori
, no ha demostrado el carácter habitual y sistemático de la anticipación por los proveedores y clientes de la imposibilidad de someter un EPIC a un procedimiento de insolvencia. Además, por lo que se refiere a las relaciones entre el IFPEN y sus clientes, la República Francesa y el IFPEN destacan el carácter confuso, incluso incomprensible, de determinados pasajes de la motivación de la Decisión impugnada. La República Francesa y el IFPEN concluyen de ello que la Comisión no ha cumplido sus obligaciones en materia de instrucción al razonar mediante suposiciones en lugar de buscar ante los proveedores y clientes del IFPEN eventuales pruebas tangibles de los comportamientos que se les imputan.
En sus observaciones escritas acerca de las conclusiones que deben extraerse de la sentencia de casación para la resolución del litigio, la República Francesa y el IFPEN alegan que la Comisión no podía hacer uso de la presunción de ventaja establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), para demostrar la existencia de la ventaja obtenida por el IFPEN de la garantía ilimitada del Estado en sus relaciones con sus proveedores y clientes sin haber comprobado previamente que el comportamiento de los actores en el mercado justificaba la hipótesis de que existe una ventaja parecida a la que se encuentra en las relaciones del IFPEN con las entidades bancarias y financieras. Según la República Francesa y el IFPEN, en la Decisión impugnada no aparece esta comprobación.
Además, según la República Francesa, el examen del contexto económico y jurídico en el que se inserta el mercado afectado por las relaciones del IFPEN con sus proveedores y clientes permite excluir la plausibilidad de una hipótesis de una ventaja parecida a la que se encuentra en las relaciones del IFPEN con las entidades bancarias y financieras. Seguidamente, la República Francesa y el IFPEN exponen en sus observaciones varios elementos fácticos dirigidos a probar que la presunción de ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes ha sido, en cualquier caso, enervada.
En segundo lugar, la República Francesa y el IFPEN cuestionan el método escogido por la Comisión para estimar el importe de la ventaja otorgada al IFPEN por la garantía en cuestión en sus relaciones con sus proveedores y clientes. En particular, sostienen que la factorización y las garantías de buen fin o de máximo esfuerzo, que la Comisión eligió como indicadores de comparación, no son pertinentes para efectuar tal estimación.
En sus observaciones escritas sobre las conclusiones que deben extraerse de la sentencia de casación para la resolución del litigio, la Comisión alega que el uso de una presunción estaba justificado a efectos de demostrar la existencia de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus clientes y sus proveedores. La Comisión observa que, por lo que respecta al mercado en el que opera el IFPEN, las actividades económicas de los organismos de investigación incluyen, en particular, contratos de investigación y de prestación de servicios a las empresas o también, como ocurre con el IFPEN, actividades de transferencia de tecnología. Así, la Comisión subraya que un organismo de investigación puede adquirir de sus proveedores instrumentos, equipos y distintos medios de investigación para sus laboratorios. En relación con los clientes del IFPEN, la Comisión señala que celebran contratos de investigación con este. Pues bien, según la Comisión, el mero hecho de que los proyectos de investigación del IFPEN se caractericen por un alto grado de incertidumbre y, por lo tanto, por la aceptación de un riesgo elevado por parte de los socios comerciales del organismo de investigación no significa que esos socios sean indiferentes a un riesgo de quiebra del cocontratante. Estima que, al contrario, la larga duración de los contratos de investigación y de desarrollo pone de manifiesto el interés que puede presentar para los clientes del IFPEN una protección frente a la quiebra de la parte con quien contratan, especialmente cuando se embarcan, a largo plazo, en una investigación compleja. Según la Comisión, procede distinguir entre el riesgo inherente al proyecto de investigación y el riesgo de quiebra del cocontratante. Por lo tanto, considera que la garantía de que goza el IFPEN puede constituir una ventaja competitiva en relación con otros organismos investigación por lo que atañe a los contratos a largo plazo. Además, en su opinión, algunos contratos de investigación y de desarrollo incluyen importantes servicios postventa, de forma que los socios comerciales permanecerían mucho más dependientes unos de otros que en el marco de la compra de un producto o de un servicio más estandarizado. Añade que puede sostenerse un razonamiento parecido en cuanto a las relaciones del IFPEN con sus proveedores. Aclara que, también en ese supuesto, aunque una parte de los suministros esté estandarizada, otros contratos de suministros pueden tener por objeto instrumentos muy especializados que solo es posible entregar al término de un período prolongado. Esta circunstancia podría, en su opinión, incitar a los proveedores de un organismo de investigación a intentar precaverse frente al riesgo de quiebra de su cocontratante. De la misma manera, según la Comisión, el elevado precio de esos instrumentos podría conducir a un pago a plazos, que, por su parte, también haría correr un riesgo al proveedor y produciría la misma incitación. La Comisión concluye de ello que el hacer uso de una presunción para demostrar la existencia de una ventaja derivada de la garantía ilimitada del Estado conferida al IFPEN en sus relaciones con sus clientes y sus proveedores estaba plenamente justificada.
La Comisión rebate también, en sus observaciones complementarias, el argumento de la República Francesa y del IFPEN que sostiene que el análisis del contexto económico y jurídico del mercado en el que se mueve el IFPEN habría privado de plausibilidad a la hipótesis de que la garantía ilimitada del Estado permite al IFPEN disfrutar en sus relaciones con sus proveedores y clientes de una ventaja parecida a la que se encuentra en las relaciones de un EPIC con las entidades bancarias y financieras. Además, la Comisión no admite que, en el caso de autos, se haya enervado la presunción de ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes.
Por otra parte, la Comisión sostiene que, contrariamente a lo alegado por República Francesa y por el IFPEN, es adecuado recurrir a la factorización y a la garantía de buen fin para calcular la ventaja obtenida por el IFPEN de la garantía ilimitada del Estado en sus relaciones con sus proveedores y clientes. La Comisión subraya, a este respecto, que el recurso al «razonamiento en términos de coste de cobertura del riesgo equivalente» a efectos de la estimación del valor de la ventaja que el IFPEN habría podido obtener de la garantía en cuestión estaba justificado por las dificultades que había tenido que superar al realizar dicha estimación, dificultades derivadas, en particular, de la inexistencia en el mercado de un servicio comparable a una garantía frente al riesgo de insolvencia que se comercializara como tal.
Antes que nada, procede recordar que la calificación de ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de una medida adoptada respecto a una empresa exige que concurran cuatro requisitos. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar con falsear la competencia (véanse, en este sentido las sentencias de 23 de marzo de 2006, Enirisorse,
C‑237/04
,
EU:C:2006:197
, apartados
y
y jurisprudencia citada, y de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión,
T‑55/99
,
EU:T:2000:223
, apartado
y jurisprudencia citada).
El concepto de ayuda comprende no solo prestaciones positivas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos. De este modo, se consideran ayudas todas las intervenciones estatales que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que puedan considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, apartado
y jurisprudencia citada).
A continuación, procede recordar que corresponde a la Comisión aportar la prueba de la existencia de una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido la sentencia de 12 de septiembre de 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisión,
T‑68/03
,
EU:T:2007:253
, apartado
y jurisprudencia citada). A este respecto, según la jurisprudencia, para comprobar si la empresa beneficiaria percibe una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado, la Comisión está obligada a hacer un análisis completo de todos los elementos pertinentes de la transacción controvertida y de su contexto, incluida la situación de la empresa beneficiaria y del mercado de que se trate (sentencias de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T‑228/99 y T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, apartado
, y de 3 de marzo de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comisión,
T‑163/05
,
EU:T:2010:59
, apartado
).
En lo relativo a la práctica de la prueba en materia de ayudas estatales, según una reiterada jurisprudencia, Comisión está obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de las medidas controvertidas, con el fin de disponer, al adoptar la decisión final por la que se demuestra la existencia y, en su caso, la incompatibilidad o la ilegalidad de la ayuda, de los elementos más completos y fiables posibles para ello (véase la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, como declaró el Tribunal de Justicia, en el marco de dicho examen, la Comisión puede valerse de una presunción simple según la cual la concesión de una garantía implícita e ilimitada del Estado en favor de una empresa que no está sometida a los procedimientos ordinarios de concurso de acreedores y de liquidación tiene como consecuencia una mejora de su posición financiera mediante un aligeramiento de las cargas que normalmente gravan su presupuesto. En consecuencia, en el marco del procedimiento relativo a unas ayudas existentes, para demostrar la ventaja generada por tal garantía a la empresa beneficiaria, basta con que la Comisión demuestre la existencia misma de tal garantía, sin que deba demostrar los efectos reales producidos por esta a partir del momento de su concesión (sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, apartados
y
, y sentencia de casación, apartado 110).
En lo que respecta al alcance del control jurisdiccional de la Decisión impugnada en relación con el artículo 107 TFUE, apartado 1, de la jurisprudencia resulta que el concepto de ayuda de Estado, tal como se define por esa disposición, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por este motivo, en principio y teniendo en cuenta tanto los elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, el juez de la Unión debe realizar un control íntegro en lo que atañe a la cuestión de si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase la sentencia de 2 de marzo de 2012, Países Bajos e ING Groep/Comisión,
T‑29/10 y T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, apartado
y jurisprudencia citada).
También resulta de la jurisprudencia que el control judicial es limitado en lo tocante a si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando las apreciaciones realizadas por la Comisión tienen carácter técnico o complejo. No obstante, incumbe al Tribunal determinar si así sucede (véase la sentencia de 2 de marzo de 2012, Países Bajos e ING Groep/Comisión,
T‑29/10 y T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, si bien la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica valoraciones de orden económico que deben efectuarse en el contexto de la Unión, ello no implica que el juez de la Unión deba abstenerse de controlar la interpretación de datos de naturaleza económica efectuada por la Comisión. En efecto, según la jurisprudencia, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos (véase la sentencia de 2 de marzo de 2012, Países Bajos e ING Groep/Comisión,
T‑29/10 y T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, por una parte, como ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de casación, la medida de que se trata, a saber, la transformación del IFPEN en EPIC, no está comprendida dentro del concepto de régimen de ayudas a que se refiere el artículo 1, letra d), del Reglamento n.
o
659/1999, sino que, en la medida en que podía calificarse de «ayuda estatal», constituía una ayuda individual en el sentido del artículo 1, letra e), del Reglamento n.
o
659/1999. De ello se infiere que la Comisión no podía limitarse a examinar las características generales de esa medida para demostrar que constituía una ayuda estatal (sentencia de casación, apartados 64 a 73 y 82).
Por otra parte, es preciso señalar que la presunción de ventaja establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), citada en el apartado 77, se basa en la hipótesis de que, gracias a la garantía aparejada a su estatuto, un EPIC se beneficia o podría beneficiarse de condiciones financieras más ventajosas que las que se conceden normalmente en los mercados financieros. Por lo tanto, la aplicación de la referida presunción a las relaciones de un EPIC con los proveedores y clientes únicamente se justifica en la medida en que tales condiciones más ventajosas también se presenten en las relaciones con estos en los mercados de referencia (sentencia de casación, apartado 150).
Por consiguiente, cuando la Comisión desea aplicar la referida presunción, debe examinar el contexto económico y jurídico en el que se integra el mercado al que se refieren las relaciones de que se trata. En particular, la Comisión está obligada a comprobar si los comportamientos de los actores en el mercado de que se trata justifican una hipótesis de ventaja análoga a la que se encuentra en las relaciones del EPIC con las entidades bancarias y financieras (sentencia de casación, apartado 150).
La apreciación de las alegaciones formuladas por la República Francesa y el IFPEN debe realizarse a la luz de todas estas consideraciones.
–
Sobre la alegación basada en la falta de prueba de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores
Es preciso señalar que de los considerandos 203 y 214 de la Decisión impugnada se desprende que, según la Comisión, existe un fenómeno de disminución de precios resultante de la evaluación más favorable por sus cocontratistas del riesgo de impago de una entidad, cuando saben que está libre del riesgo de liquidación judicial por su condición de organismo público.
En el considerando 204 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso el método que había seguido para evaluar la disminución de precios en los siguientes términos:
«Para calcular la disminución de precios resultante de la evaluación más favorable del riesgo de impago de un EPIC por sus proveedores, la Comisión se propone razonar en términos de coste de la cobertura del riesgo equivalente. En ausencia de garantía estatal, un proveedor del […] IFP[EN] que desee beneficiarse de una garantía comparable (es decir, protegerse totalmente contra el riesgo de impago de su cocontratante) podría recurrir a los servicios de una entidad de crédito o seguro especializada. Actualmente, esta asunción del riesgo de impago la proponen especialmente las empresas especializadas en la factorización.»
Las observaciones expuestas en los considerandos 203 y 204 de la Decisión impugnada, en relación con el considerando 214 de dicha Decisión, ponen de manifiesto el hecho de que la Comisión defendió la existencia de una disminución de precios que se debería a una apreciación más favorable, por los proveedores, del riesgo de impago del IFPEN, sin verificar la fundamentación de esta tesis, y que a continuación evaluó la amplitud de dicha disminución de precios mediante un indicador que no cuantificaba la propia disminución de precios, sino solamente el valor de una garantía que consideraba comparable a aquella de la que se beneficiaba el IFPEN. Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que no se recoge, en la Decisión impugnada, ningún estudio en relación con la evolución de los precios realmente practicados por los proveedores del IFPEN antes y durante el período considerado.
Se ha requerido a la Comisión, a través de una diligencia de ordenación del procedimiento, a que precisara su afirmación de que la ventaja de la que había disfrutado el IFPEN en sus relaciones con sus proveedores había consistido en una reducción de los precios practicados por estos últimos se basaba en ese examen y, si así era, en qué parte de la Decisión impugnada se había efectuado dicho examen.
Como respuesta a esa diligencia de ordenación del procedimiento, la Comisión precisó que, en los considerandos 203 y 204 de la Decisión impugnada, «[había] presumido que la existencia de una garantía implícita e ilimitada podía por su naturaleza influir en la percepción que los proveedores del IFP[EN] tenían del riesgo de impago de [este último], lo cual debía traducirse lógicamente por una serie de ventajas concedida a cambio al beneficiario de la garantía (y especialmente mediante una reducción de precios)». En su respuesta, la Comisión también indicó que «la conclusión de que existe una ventaja económica real de la garantía en cuestión para el IFPEN en sus relaciones con sus proveedores, que consiste en una reducción de los precios practicados por estos últimos, se bas[aba] no solo en un análisis empírico y concreto de la determinación de los precios por parte de los proveedores del IFP[EN] en ese mercado, sino también en una presunción completada por ciertas observaciones empíricas», y que, «en otros términos, se trata[ba] de una demostración indirecta ampliamente apoyada en elementos lógicos». En conclusión, la Comisión señaló que sus servicios estaban volviendo a examinar la motivación de la Decisión impugnada a la luz de las exigencias establecidas por la sentencia de casación.
También ha de apuntarse que, en la vista, la propia Comisión declaró, en cuanto a las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes, que podían encontrarse en la Decisión impugnada elementos que indicaban que había razonado por vía de presunciones, junto con algunos datos referidos al mercado, pero que no figuraba en la misma una demostración completa y presentada en forma de los elementos considerados necesarios por el Tribunal de Justicia en el marco de la sentencia de casación. Según la Comisión, esta es la circunstancia que explicaba la conclusión de su respuesta a la pregunta del Tribunal mencionada en el apartado 89.
Por lo tanto, se impone constatar que, como ha reconocido la Comisión en los escritos que ha presentado ante el Tribunal y ha declarado posteriormente en la vista, la Decisión impugnada no contiene prueba de que el comportamiento de los actores en el mercado de que se trata justificara la hipótesis de una ventaja parecida, en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores, a la que se encuentra en las relaciones entre un EPIC y las entidades bancarias y financieras, exigida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de casación.
Por tanto, la Comisión concluyó erróneamente, en los considerandos 203 y 214 de la Decisión impugnada, que el IFPEN se había beneficiado de una ventaja económica real consistente en una reducción de los precios practicados por sus proveedores derivada de una evaluación más favorable por parte de estos últimos de su riesgo de impago.
De lo anterior resulta que no procede examinar las alegaciones mediante las que la República Francesa y el IFPEN cuestionan el carácter pertinente del recurso a la factorización para estimar la cuantía de la ventaja conferida al IFPEN por la garantía en cuestión en sus relaciones con sus proveedores. En efecto, la Comisión no podía proceder a la estimación de una ventaja cuya existencia no se ha demostrado en modo alguno.
–
Sobre la alegación basada en la falta de prueba de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus clientes
De la Decisión impugnada resulta que la Comisión definió la ventaja que el IFPEN pudo obtener de la garantía del Estado inherente a su estatuto de EPIC en sus relaciones con sus clientes como el no tener que abonar una prima correspondiente a una garantía de buen fin o, al menos, de máximo esfuerzo, que ha podido ofrecer a sus clientes.
Esta definición se basa en una constatación únicamente respaldada por las observaciones de UOP Limited, según las cuales, en materia de cesión de tecnologías, los compradores eran especialmente sensibles a las garantías que sus proveedores podían ofrecer, en términos de cobertura de responsabilidad contractual y extracontractual (considerando 216 de la Decisión impugnada). Partiendo de esta constatación, y habiendo excluido como no pertinente la cuestión de la falta de cobertura por la garantía controvertida de la responsabilidad extracontractual del IFPEN, la Comisión indicó lo siguiente:
«(220)
[…] habida cuenta de la garantía prestada por el Estado al [IFPEN], sus clientes tienen la certidumbre de que este último no se encontrará nunca en situación de liquidación judicial, y que, por tanto, siempre estará en condiciones de cumplir con sus obligaciones contractuales o, en el supuesto de que no lo hiciera, de que se les indemnizará por este incumplimiento […]
(221)
A semejanza del razonamiento […] exp[uesto] en los considerandos 204 y siguientes por lo que se refiere a las relaciones con los proveedores, la Comisión considera que, en ausencia de garantía estatal, un cliente que desee beneficiarse del mismo nivel de protección debe suscribir con un intermediario financiero (una entidad bancaria o una compañía de seguros, por ejemplo) una garantía de buen fin (en inglés, “performance bond”) para asegurarse de la resolución de un contrato que le ligue al [IFPEN]. El objetivo de esta protección es garantizar a dicho cliente una compensación financiera en caso de perjuicio resultante del incumplimiento (total o parcial) del contrato.»
En los considerandos siguientes de la Decisión impugnada, la Comisión efectuó la estimación del coste de una garantía de buen fin o de una garantía de máximo esfuerzo y consideró que tal garantía implicaría un porcentaje máximo del 5 % del volumen de negocios generado por la prestación cubierta (considerandos 223 a 225 de la Decisión impugnada). Asimismo, dicha institución trató de determinar, entre las actividades económicas del IFPEN, prestaciones que estarían cubiertas por «dicha garantía» (considerandos 226 a 235 de la Decisión impugnada). En el considerando 236 de la Decisión impugnada, la Comisión constató lo siguiente:
«[…] para el ejercicio de sus actividades económicas, el [IFPEN] se ha beneficiado de una ventaja económica real, consistente en no tener que abonar una prima correspondiente a una garantía de buen fin o, al menos, de máximo esfuerzo, que ha podido ofrecer a sus clientes en relación con sus actividades de investigación, incluidas sus filiales Axens y Prosernat en su ámbito exclusivo. Aunque no está en condiciones de cuantificar el importe exacto de esta ventaja, habida cuenta de la especificidad del riesgo cubierto, la Comisión considera que, en cualquier caso, no es susceptible de superar, prestación por prestación, año por año, las cantidades que figuran en el cuadro 5 del presente considerando […]».
De los considerandos de la Decisión impugnada que se han citado en los apartados 95 y 96 se desprende que la ventaja de la que se beneficiaría el IFPEN en sus relaciones con sus clientes resulta del hecho de que, en razón de la garantía ilimitada del Estado inherente a su estatuto de EPIC, les ofrece la seguridad de que no será objeto de un procedimiento de liquidación judicial y, por consiguiente, de que siempre estará en condiciones de hacer frente a sus obligaciones contractuales o, en el supuesto de que no lo hiciera, de que serán indemnizados por ese incumplimiento, mientras que, de no existir esa garantía, dichos clientes se verían obligados a suscribir una garantía de buen fin con un intermediario financiero.
Como señalan la República Francesa y el IFPEN, el razonamiento aplicado por la Comisión para definir la ventaja de la que se benefició el IFPEN en sus relaciones con sus clientes se basa en la hipótesis de que, en las condiciones normales de mercado, los clientes de los centros de investigación como el IFPEN recurren a las garantías de buen fin o de máximo esfuerzo para protegerse frente al riesgo de insolvencia de la otra parte contratante y que, ante una garantía como aquella de la que se beneficia el IFPEN, los clientes de este ya no tienen necesidad de recurrir a tal garantía de buen fin o de máximo esfuerzo.
Pues bien, a excepción de las observaciones de la sociedad UOP Limited que figuran en el considerando 216 de la Decisión impugnada, a tenor de las cuales «[…] en materia de cesión de tecnologías […] los compradores son especialmente sensibles a las garantías que sus proveedores pueden ofrecerles, en términos de cobertura de responsabilidad tanto contractual como extracontractual», la Comisión no ha puesto de manifiesto ningún dato relativo al mercado que pueda justificar lo acertado de las hipótesis resumidas en el apartado 98.
Aunque son numerosas las explicaciones de la Decisión impugnada acerca de la garantía de máximo esfuerzo o de la garantía de buen fin expuestas en los considerandos 221 a 236, no puede dejarse de reconocer que estas iban dirigidas únicamente a cuantificar la supuesta ventaja, como se desprende de la remisión al razonamiento desarrollado en los considerandos 204 y siguiente de la Decisión impugnada relativos a la calificación de la supuesta ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores. A este respecto debe señalarse que la Comisión ha indicado en su contestación que la garantía de máximo esfuerzo y la garantía de buen fin no pueden equipararse a la garantía ilimitada del Estado de la que se beneficia el IFPEN, que abarca un ámbito mucho más extenso que esas dos garantías, y que de la Decisión impugnada resulta claramente que utilizó estos tipos de garantía como términos de comparación, con objeto de aproximarse con la mayor exactitud posible al valor de la ventaja otorgada al IFPEN por la garantía del Estado en sus relaciones con sus clientes. De esta manera, la Comisión precisa que, en el considerando 236 de la Decisión impugnada, terminó esta parte de su razonamiento acerca de una posible calificación de la ventaja ya recibida, y no sobre la capacidad de esa medida para procurar una ventaja.
Por consiguiente, debe concluirse que la Comisión recurrió a un razonamiento hipotético. Sin embargo, es preciso señalar que la Comisión no puede justificar, en este asunto, semejante razonamiento valiéndose de la presunción de ventaja establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
En efecto, ha de señalarse que la Decisión de la Comisión no contiene un examen previo del contexto económico y jurídico del mercado en cuestión, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 83, que permita admitir la plausibilidad de la hipótesis de una ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus clientes análoga a la que existe en las relaciones entre un EPIC y las entidades bancarias y financieras, como, por cierto, reconoció expresamente la Comisión en la vista y se ha recordado en el apartado 90.
De ello se infiere que, por lo que se refiere a la definición de la ventaja obtenida por el IFPEN de la garantía implícita e ilimitada del Estado que le confiere su estatuto de EPIC en sus relaciones con sus clientes, la Comisión ha incumplido su obligación de probar esa ventaja con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 75. Así pues, la Comisión concluyó erróneamente en el considerando 236 de la Decisión impugnada que, gracias a la garantía en cuestión, el IFPEN se había beneficiado de una ventaja económica real, consistente en no tener que abonar una prima correspondiente a una garantía de buen fin o, al menos, de máximo esfuerzo, que pudo ofrecer a sus clientes en relación con sus actividades de investigación, incluidas sus filiales Axens y Prosernat en su ámbito exclusivo.
Cabe colegir de lo anterior que no procede examinar las alegaciones mediante las que la República Francesa y el IFPEN cuestionan la pertinencia del recurso a las garantías de buen fin o a las garantías de máximo esfuerzo para estimar la cuantía de la ventaja otorgada al IFPEN por la garantía en cuestión en sus relaciones con los clientes.
De todas las consideraciones anteriores resulta que, en lo referente a la existencia de una ventaja que el IFPEN pudo obtener de la garantía en cuestión en sus relaciones con sus proveedores y clientes, la Comisión no ha satisfecho la carga de la prueba, tal como se define por la jurisprudencia citada en el apartado 75.
Sobre la ventaja en lo que respecta a las relaciones del IFPEN con las entidades bancarias y financieras
En el recurso del asunto T‑157/12, el IFPEN sostenía que no había obtenido ninguna ventaja de la garantía del Estado en cuanto a sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, extremo que la propia Comisión había reconocido en el considerando 199 de la Decisión impugnada. En consecuencia, alegaba que no procedía volver a esta cuestión.
En el asunto T‑479/11, la República Francesa también señalaba que la Comisión había reconocido, en el considerando 199 de la Decisión impugnada, que, en el período comprendido entre su cambio de estatuto y el año 2010, el IFPEN no había obtenido ninguna ventaja económica real de su estatuto de EPIC en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras.
Además, la República Francesa sostenía que la afirmación expresada por la Comisión, en el considerando 200 de la Decisión impugnada, que por otra parte rebatía, según la cual, en el futuro podría manifestarse una ventaja económica real en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras no se basaba en ninguna prueba.
A este respecto la República Francesa cuestionaba la afirmación, formulada por la Comisión en su contestación, según la cual correspondía a las autoridades francesas demostrar que, a partir del 1 de enero de 2011, las condiciones de los empréstitos del IFPEN seguían siendo comparables a las que obtenía antes de su cambio de estatuto. La República Francesa sostenía que no era posible aportar tal prueba debido al carácter imprevisible de la coyuntura económica. La República Francesa subrayaba que la propia Comisión había reconocido que no podía anticipar los comportamientos futuros de los operadores del mercado.
Durante la vista de 8 de octubre de 2015, la República Francesa había invocado el artículo 12 de la loi 2010/1645 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (Ley de Programación de las Finanzas Públicas para los años 2011 a 2014), de 28 de diciembre de 2010 (JORF de 29 de diciembre de 2010, p. 22868), con arreglo al cual, «sin perjuicio de cualquier disposición en contra en los textos que les son aplicables, no podrán concertar con ninguna entidad de crédito empréstitos de vencimiento superior a doce meses ni emitir títulos de crédito con vencimiento superior a dicho plazo los organismos franceses incluidos en la categoría de administraciones públicas centrales, en el sentido del Reglamento (CE) n.
o
2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad, a excepción del Estado, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Caja de Amortización de la Deuda Social, Francia), la Caisse de la dette publique (Caja de la Deuda Pública, Fancia) y la Société de prises de participation de l’État (Sociedad para las Tomas de Participación del Estado, Francia)» y, «por orden conjunta del Ministro de Economía y del Ministro de Hacienda, se establecerá la lista de organismos a los que será de aplicación esta prohibición». Según la República Francesa, de dicha disposición se desprendía que el IFPEN no podía concertar con una entidad de crédito empréstitos con un vencimiento superior a doce meses, lo cual excluía, en cualquier caso, que en el futuro pudiera materializarse una ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras. La Comisión había invocado la inadmisibilidad de esta alegación, aduciendo que las autoridades francesas no habían invocado ese texto de la Ley durante el procedimiento de investigación formal.
En sus observaciones sobre las conclusiones que han de extraerse de la sentencia de casación, la República Francesa alega que la jurisprudencia invocada por la Comisión para oponerse a la admisibilidad del argumento basado en el artículo 12 de la Ley de 28 de septiembre de 2010 carece de pertinencia a la vista del carácter objetivo y público de la citada Ley. Por lo demás, la República Francesa sostiene que, con arreglo a la jurisprudencia, el control realizado por el Tribunal debe extenderse al conjunto de datos pertinentes presentados por la parte demandante, tanto anteriores como posteriores a la Decisión impugnada, tanto si ya fueron presentadas anteriormente en el procedimiento administrativo como si lo han sido por primera vez en el marco del recurso de que conoce el Tribunal. Sobre esta cuestión, la República Francesa subraya, en particular, que, dado que ni la existencia de una presunción de ventaja ni la necesidad de enervar tal presunción en relación con el futuro han sido debatidas en el procedimiento administrativo, no cabe reprocharle no haber puesto en conocimiento de la Comisión el artículo 12 de la Ley de 28 de septiembre de 2010.
La República Francesa añade que la prohibición establecida por el artículo 12 de la Ley de 28 de septiembre de 2010 ha sido recogida en la loi 2014‑1653 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (Ley de Programación de las Finanzas Públicas para los años 2014 a 2019), de 29 de diciembre de 2014 (JORF de 30 de diciembre de 2014, texto n.
o
1), y en la loi 2018‑32 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (Ley de Programación de las Finanzas Públicas Para los años 2018 a 2022), de 22 de enero de 2018 (JORF de 23 de enero de 2018, texto n.
o
1). La República Francesa también ha mencionado el arrêté fixant la liste des organismes divers d’administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur a douze mois ou d’émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée (Orden por la que se establece la lista de diversos organismos de la administración central a los que está prohibido concertar con una entidad de crédito empréstitos de vencimiento superior a doce meses o emitir títulos de crédito con vencimiento superior a dicho plazo), de 4 de septiembre de 2018 (JORF n.
o
230, de 5 de octubre de 2018, texto n.
o
22).
En sus observaciones sobre las conclusiones que han de extraerse de la sentencia de casación, el IFPEN sostiene que la propia Comisión excluyó la aplicación de la presunción de ventaja establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), incluso para el futuro. Considera que así resulta del considerando 200 de la Decisión impugnada, en el que la Comisión terminó su análisis de la ventaja eventual para el IFPEN en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, precisando, respecto a las relaciones posteriores a la Decisión impugnada, que la Comisión «no [podía] anticipar los comportamientos futuros de los operadores del mercado o cómo evolucionará su percepción del impacto de la garantía estatal sobre el riesgo de impago del organismo público IFP». Según el IFPEN, esta conclusión en cuanto a la falta de utilización de una presunción se impone aún más teniendo en cuenta que, en la Decisión impugnada, la Comisión llegó a ninguna conclusión terminante en cuanto a la existencia de una ventaja en su favor. Así, considera que, pese a que el artículo 107 TFUE impone a la Comisión, a la que corresponde la carga de la prueba, demostrar una ventaja y no la posibilidad de una ventaja, la Comisión se ha contentado con evocar, en relación con el pasado, una ventaja potencial y no materializada, en el considerando 199 de la Decisión impugnada, y, respecto al futuro, la imposibilidad de anticipar futuros comportamientos de los operadores del mercado pertinentes, en el considerando 200 de dicha Decisión.
En cualquier caso, el IFPEN estima que la presunción simple de una ventaja ha sido enervada no solo respecto al pasado, como demuestra el análisis del coste de los empréstitos que concertó desde su cambio de estatuto hasta el mes de noviembre de 2018, sino también para el futuro.
Sobre este último extremo, el IFPEN sostiene que la falta de plausibilidad de una futura ventaja para él se ve confirmada por el conjunto de los elementos de contexto aportados por las autoridades francesas a la Comisión durante el procedimiento administrativo. El IFPEN se refiere así a tres elementos particulares. Primero, la falta de repercusiones de su transformación en EPIC en su situación financiera o en sus condiciones de financiación, conforme a un principio de continuidad general, consagrado en el artículo 95-VI de la Ley de 13 de julio de 2005. Segundo, la excelente gestión financiera del IFPEN, que se traduce en un incremento continuo de sus recursos propios. Tercero, la falta de empréstitos a más de un año en los últimos cinco años y la existencia de un único empréstito de importe insignificante y con un vencimiento de menos de un año, elementos reseñados en los considerandos 197 y 198 de la Decisión impugnada.
Siguiendo una argumentación similar a la de la República Francesa, el IFPEN sostiene que la falta de plausibilidad de una futura ventaja para el IFPEN queda también demostrada por el artículo 12 de la Ley de 28 de septiembre de 2010.
Por lo demás, según el IFPEN, no es posible sostener que la República Francesa y él mismo han tenido numerosas ocasiones de informar a la Comisión de la existencia de ese texto durante el procedimiento administrativo, dado que este se publicó el 29 de diciembre de 2010, es decir, más de un mes después de la respuesta de las autoridades francesas a la última solicitud de información que les fue dirigida en el marco del procedimiento administrativo, ni tampoco que el no haber presentado ese texto durante el procedimiento administrativo se explique por la voluntad de usarlo en un procedimiento contencioso.
Por último, el IFPEN alega que el argumento de la Comisión, que sostiene que el artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010, aun reduciendo estructuralmente sus posibilidades de empréstito, no obsta a la posibilidad de que un empréstito de un importe elevado le confiera una ventaja a lo largo de un año se ve invalidado por los datos presentados por tres entidades bancarias.
La Comisión alega, en sus observaciones acerca de las conclusiones que han de extraerse de la sentencia de casación, que el Tribunal de Justicia confirmó que no estaba obligada a demostrar los efectos reales producidos por la garantía en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras, puesto que existía una presunción simple de que dicha garantía constituía una ventaja en esas relaciones. Según la Comisión, de la sentencia de casación se desprende que, para enervar esa presunción, no bastaba con comprobar que la garantía no había tenido ningún efecto real en el pasado sobre la relación entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras, sino que también había de demostrarse que, habida cuenta del contexto económico y jurídico en el que se inserta la garantía aparejada al estatuto del EPIC de que se trata, según toda plausibilidad, este último no obtendría en el futuro ninguna ventaja económica real de dicha garantía.
Durante la vista, la Comisión rebatió la alegación del IFPEN en el sentido de que la Comisión no recurrió a ninguna presunción referida a la ventaja relativa a las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras en la Decisión impugnada.
Además, la Comisión alega que, con arreglo a la jurisprudencia, las alegaciones de la República Francesa y del IFPEN dirigidas a enervar dicha presunción para el futuro deben desestimarse por inadmisibles, en la medida en que se basan en elementos fácticos posteriores a la Decisión impugnada o que no le fueron comunicados por la República Francesa y el IFPEN durante el procedimiento administrativo, pese al gran número de comunicaciones que tuvieron lugar en dicho procedimiento en relación con la legislación nacional aplicable al IFPEN.
Por otra parte, la Comisión se opone a la argumentación de la República Francesa y del IFPEN, si es que se considerara admisible, según la cual el artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010 podía enervar la presunción de ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras respecto al futuro.
A este respecto, debe señalarse que, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de casación, el mero hecho de que el IFPEN se beneficiara de una garantía del Estado podía permitir a la Comisión invocar la presunción de ventaja, tal como determinó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), puesto que dicha presunción se basa en la hipótesis de que, gracias a la garantía aparejada a su estatuto, un EPIC se beneficia o podría beneficiarse de condiciones financieras más ventajosas que las que se conceden normalmente en los mercados financieros (sentencia de casación, apartado 116).
También ha de señalarse que, contrariamente a lo alegado por el IFPEN, la Comisión sí hizo uso en este caso de un razonamiento basado en una presunción sobre la existencia de una ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras.
Así, en un primer momento, después de analizar, en los considerandos 196 a 198 de la Decisión impugnada, los datos aportados por la República Francesa, la Comisión concluyó, en el considerando 199 de dicha Decisión, que tal ventaja no llegó a materializarse durante el período comprendido entre el cambio de estatuto del IFPEN y el año 2010.
En un segundo momento, en el considerando 200 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que la conclusión de que la garantía del Estado no había conferido ninguna ventaja al IFPEN en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras en el período considerado solo era válida por lo que respecta al pasado, en la medida en que «no [podía] anticipar los comportamientos futuros de los operadores del mercado o cómo evolucionaría su percepción del impacto de la garantía estatal sobre el riesgo de impago del [IFPEN]».
También en el considerando 200 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que, «en el marco de los informes anuales que las autoridades francesas deberán presentar a la Comisión en el futuro, será conveniente que, [esas autoridades] faciliten información relativa a los niveles y las condiciones de endeudamiento del [IFPEN], y aporten la prueba de que dichos préstamos se ajustan a las condiciones de mercado, o añadan el equivalente bruto de la ayuda correspondiente a la estimación de los importes máximos de los efectos de la garantías con arreglo a un método similar al descrito en [la Decisión impugnada]».
Así pues, según el considerando 200 de la Decisión impugnada, la Comisión presumió implícita, pero necesariamente, la existencia de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras, considerando que no podía excluir esa ventaja respecto al futuro, y estableciendo, en consecuencia, la obligación de las autoridades francesas de demostrar que esa ventaja no se produciría y que, de producirse, permanecería dentro de los límites de los efectos máximos autorizados de la garantía.
Debe recordarse que, como precisó el Tribunal de Justicia en la sentencia de casación, para enervar tal presunción, debe demostrarse que, habida cuenta del contexto económico y jurídico en el que se inserta la garantía aparejada al estatuto de EPIC de que se trata, este no ha obtenido en el pasado y, según toda plausibilidad, no obtendrá en el futuro ninguna ventaja económica real de dicha garantía (sentencia de casación, apartado 117).
En este caso, debe señalarse que la propia Comisión señaló, en el considerando 199 de la Decisión impugnada, que la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras no había llegado a materializarse durante el período comprendido entre la transformación del IFPEN en EPIC y el año 2010, y que, por lo tanto, la presunción de ventaja respecto al pasado había quedado enervada.
Por lo tanto, procede comprobar si los argumentos expuestos por la República Francesa y el IFPEN son idóneos para enervar la presunción de ventaja para el futuro en las condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de casación, que han sido recordadas en el apartado 129.
A este respecto, es reiterada jurisprudencia que la legalidad de una decisión en materia de ayudas estatales debe apreciarse en función de la información de la que la Comisión podía disponer en el momento en que la adoptó (véase la sentencia de 23 de noviembre de 2017, SACE y Sace BT/Comisión,
C‑472/15 P
, no publicada,
EU:C:2017:885
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, procede desestimar por inadmisibles las alegaciones del IFPEN basadas en el análisis de las condiciones de financiación que le fueron supuestamente concedidas por las entidades bancarias entre 2011 y 2018, así como en unas gestiones realizadas por el IFPEN ante algunos bancos para demostrar que se le concedió una línea de crédito a corto plazo en 2016 en condiciones comerciales de mercado, dado que estas alegaciones se basaban en información posterior a la adopción de la Decisión impugnada. Lo mismo ocurre con la alegación de la República Francesa de que la prohibición impuesta a ciertos organismos públicos de concertar con entidades de crédito empréstitos con un vencimiento superior a doce meses, establecida en el artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010, ha sido sistemáticamente recogida en las leyes de programación de las finanzas públicas posteriores a la Decisión impugnada.
En cuanto a la alegación de la República Francesa basada en el artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010, debe recordarse que, conforme a la jurisprudencia, la Comisión está obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de las medidas controvertidas, con el fin de disponer, al adoptar la decisión final, de los elementos más completos y fiables posibles para ello (véase la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
No obstante, procede asimismo recordar que, según la jurisprudencia, no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta eventuales elementos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no se le presentaron, puesto que la Comisión no está obligada a examinar de oficio, y mediante suposiciones, qué elementos podrían habérsele presentado (véase la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
, apartado
y jurisprudencia citada).
Procede señalar aquí que es pacífico entre las partes que la República Francesa y el IFPEN no han comunicado dicho texto a Comisión durante el procedimiento de investigación formal y que no se desprende de los autos que la Comisión tuviera conocimiento del mismo cuando adoptó la Decisión impugnada.
Por lo tanto, es obligado declarar que la alegación de la República Francesa basada en el artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010 debe desestimarse por inadmisible.
Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por los argumentos esgrimidos por la República Francesa.
Primero, debe señalarse que la jurisprudencia establecida por la sentencia de 21 de enero de 2016, Galp Energía España y otros/Comisión (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), citada por la República Francesa, carece de pertinencia a los efectos del presente asunto.
En efecto, el Tribunal de Justicia consideró, ciertamente, en el apartado 72 de la sentencia de 21 de enero de 2016, Galp Energía España y otros/Comisión (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), que el alcance del control de legalidad previsto en el artículo 263 TFUE se extiende a todos los elementos de las decisiones de la Comisión relativas a los procedimientos de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, cuyo control en profundidad, tanto de hecho como de Derecho, garantiza el Tribunal General, a la luz de los motivos invocados por las partes demandantes teniendo en cuenta todas las pruebas aportadas por estas, sean anteriores o posteriores a la decisión adoptada, hayan sido presentadas previamente durante el procedimiento administrativo o lo sean por primera vez en el marco del recurso del que conoce el Tribunal General, en la medida en que dichos elementos sean pertinentes para el control de la legalidad de la decisión de la Comisión (sentencia de 21 de enero de 2016, Galp Energía España y otros/Comisión,
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
, apartado
).
Sin embargo, de la propia redacción del apartado 72 de la sentencia de 21 de enero de 2016, Galp Energía España y otros/Comisión (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), arriba reproducida, se desprende que esa jurisprudencia se refiere al control de legalidad de las decisiones adoptadas en virtud de los artículos 101TFUE y 102 TFUE y no al control de legalidad de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 107 TFUE.
Segundo, la República Francesa no puede sostener que debería ser autorizada a ampararse en el texto del artículo 12 de la Ley de 28 de enero de 2010 para enervar la presunción de ventaja del IFPEN en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras ante el Tribunal solo porque no pudo hacerlo en el procedimiento de investigación formal, al no haberse planteado durante el mismo ninguna controversia acerca de dicha presunción.
En efecto, es preciso puntualizar que, en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión había señalado que, a pesar de las explicaciones dadas por las autoridades francesas, habida cuenta de las características de la garantía del Estado de la que se beneficiaba el IFPEN en razón de su estatuto de EPIC, no podía excluir el hecho de que el IFPEN se beneficiara de una ventaja económica vinculada a la posibilidad de que el Estado actuara en última instancia. La Comisión también precisaba que esa ventaja resultaba de una apreciación más favorable por parte de los acreedores del riesgo de devolución de los créditos, gracias a la existencia de una garantía estatal ilimitada, y que podría traducirse en mejores condiciones de crédito. De ello se sigue que correspondía a la República Francesa, que participó en el procedimiento de investigación formal, aportar la información que considerara adecuada para invalidar la apreciación efectuada por la Comisión en la decisión de incoación de dicho procedimiento, en relación con la existencia de una ventaja económica en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras, incluido, en su caso, el texto del artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010.
En cualquier caso, suponiendo que la República Francesa pudiera valerse del texto del artículo 12 de la Ley de 28 de diciembre de 2010 en el marco del presente procedimiento, debe señalarse que dicho artículo no podía enervar por sí mismo la presunción de ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras en la fecha en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
En efecto, el artículo 12, apartado 1, de la Ley de 28 de diciembre de 2010 disponía que, «sin perjuicio de cualquier disposición en contra en los textos que les son aplicables, no podrán concertar con ninguna entidad de crédito empréstitos de vencimiento superior a doce meses ni emitir títulos de crédito con vencimiento superior a dicho plazo los organismos franceses incluidos en la categoría de administraciones públicas centrales, en el sentido del Reglamento (CE) n.
o
2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad, a excepción del Estado, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Caja de Amortización de la Deuda Social), la Caisse de la dette publique (Caja de la Deuda Pública) y la Société de prises de participation de l’État (Sociedad para las Tomas de Participación del Estado)» y que «por orden conjunta el Ministro de Economía u del Ministro de Hacienda, se establecer[ía] la lista de organismos a los que se aplicará esta prohibición».
Así pues, debe señalarse que, contrariamente a lo que ha sostenido la República Francesa durante la vista, la mera referencia a la categoría de las administraciones públicas centrales el sentido del Reglamento (CE) n.
o
2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (
DO 1996, L 310, p. 1
), no permitía concluir que esta disposición fuera aplicable al IFPEN, en la medida en que la propia disposición citada preveía que la lista de organismos a los que se aplicaría esta prohibición se establecería por orden ministerial.
Por lo demás, es preciso subrayar que, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, la República Francesa aclaró que el IFPEN figuraba en la lista de organismos incluidos en la categoría de administraciones públicas centrales a las que se refiere el artículo 12 de la Ley de28 de diciembre de 2010, incluida como anexo a la Orden de 28 de septiembre de 2011, por la que se establece la lista de diversos organismos de la administración central a los que está prohibido concertar con una entidad de crédito empréstitos de vencimiento superior a doce meses o emitir títulos de crédito con vencimiento superior a dicho plazo (JORF n.
o
232, de 6 de octubre de 2011, p. 16907).
En cuanto al argumento del IFPEN de que los elementos de contexto presentados por las autoridades francesas a la Comisión durante el procedimiento administrativo, que se han recordado en el apartado 115, eran suficientes para enervar la presunción de ventaja en las relaciones entre este y las entidades bancarias y financieras respecto al futuro, es preciso señalar, al igual que la Comisión, que tales elementos, que se referían al pasado, eran insuficientes para excluir la existencia de la ventaja en el futuro, en la medida en que los estatutos del IFPEN contenían una disposición que contemplaba la posibilidad de que este último pudiera concertar empréstitos sin limitación de duración o importe.
Habida cuenta de lo que antecede, procede concluir que la República Francesa y el IFPEN no han conseguido enervar la presunción de ventaja en las relaciones entre el IFPEN y las entidades bancarias y financieras para el futuro.
En consecuencia, procede concluir que la Comisión consideró correctamente que la garantía del Estado de la que disfruta el IFPEN debido a su estatuto de EPIC le confería una ventaja económica.
Por lo tanto, a pesar de la apreciación que se ha hecho en el apartado 105, según la cual la Comisión no ha cumplido las exigencias de la carga de la prueba en relación con la existencia de una ventaja que el IFPEN pudo obtener de la garantía implícita e ilimitada del Estado en sus relaciones con sus proveedores y clientes, procede desestimar por infundados los motivos basados en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, referidos a la existencia y al cálculo de la ventaja para el IFPEN.
Sobre los motivos basados en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativos a la transferencia de la ventaja a las filiales del IFPEN, Axens y Prosernat
Las alegaciones relativas a la transferencia de la ventaja de la que se habría beneficiado el IFPEN en razón de la garantía implícita e ilimitada del Estado inherente a su estatuto de EPIC a sus filiales de Derecho privado, Axens y Prosernat, se formulan en la segunda parte del segundo motivo del recurso en el asunto T‑157/12 y en la segunda parte del tercer motivo del recurso en el asunto T‑479/11.
El IFPEN y la República Francesa sostienen que la Comisión no ha probado suficientemente en Derecho la transferencia de la ventaja económica de la que supuestamente se benefició el IFPEN en razón de la garantía del Estado de que se trata a sus filiales de Derecho privado Axens y Prosernat.
El IFPEN apunta, a este respecto, la insuficiencia de la motivación de la Decisión impugnada. Sostiene además que, en la medida en que la Comisión está obligada a examinar, en cada una de sus decisiones, los hechos específicos de cada caso, el proceder seguido por ella consistente en basar el razonamiento expuesto en la Decisión impugnada en una analogía con el razonamiento seguido en la Decisión C(2005) 5412 final de la Comisión, de 21 de diciembre de 2005, relativa a la Ayuda Estatal N 531/2005, Francia — Medidas relacionadas con la creación y el funcionamiento de la Banque postale (en lo sucesivo, «Decisión Banque postale»), es inadaptado y carente de fundamento. A este respecto, señala que dicha Decisión tenía en cuenta la arquitectura propia del funcionamiento del grupo La Poste, que difiere de la del grupo IFPEN, y que el carácter científico de las actividades del IFPEN y de sus filiales no es en nada comparable a las actividades postales. El IFPEN alega asimismo que del considerando 246 de la Decisión impugnada se desprende que, al no haber encontrado la Comisión en su contabilidad ningún reflejo de transferencia de la ventaja, basó la demostración de esa transferencia en la presunción de que la ventaja fue transferida a través de la no tarificación a las filiales de los costes relacionados con la cobertura por la garantía del Estado de las prestaciones realizadas por su cuenta por el IFPEN.
La República Francesa sostiene que, por una parte, la Comisión incurrió en un error al interpretar la Decisión Banque postale, y, por otra parte, ignoró el hecho de que las prestaciones de servicios y los servicios de investigación prestados por el IFPEN se facturaban sobre la base de los costes que este soportaba incrementados con un margen y que, por lo tanto, las relaciones comerciales entre el IFPEN y sus filiales se celebraban en condiciones normales de mercado. La República Francesa también alega que la Comisión incurrió en un error de hecho y de Derecho al considerar que el razonamiento que había seguido en su Decisión 2009/157 podía extrapolarse a todas las relaciones entre el IFPEN y sus filiales, cuando debió haberse ceñido a las relaciones establecidas en el marco de los convenios exclusivos negociados entre el IFPEN y sus filiales Axens y Prosernat.
Por otra parte, la República Francesa alega que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, del dispositivo de la Decisión impugnada resulta que la cuestión de la transferencia de la ventaja a las filiales es inseparable del resto de dicha Decisión.
La Comisión sostiene que la cuestión de la transferencia de la ventaja tiene carácter subsidiario a los efectos de demostrar la existencia de una ayuda estatal en favor del IFPEN derivada de su estatuto de EPIC y solo puede conducir a la anulación parcial de la Decisión impugnada, concretamente, la parte referida a la transferencia de la ayuda a las filiales. Según la Comisión, la cuestión de la posible transferencia de la ventaja a las filiales del IFPEN puede separarse de la cuestión previa de la existencia de la ventaja otorgada al IFPEN.
La Comisión se opone, además, a la argumentación de la República Francesa y del IFPEN y solicita la desestimación de los presentes motivos.
Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 1, apartado 4, de la Decisión impugnada se refiere a la cobertura por la garantía estatal de las actividades de transferencia de tecnología realizadas por el IFPEN en los ámbitos previstos por los convenios exclusivos celebrados con Axens y Prosernat.
Ha de señalarse que, como resulta de los considerandos 249 y 250 de la Decisión impugnada, la ventaja económica en los campos de actividad exclusivos de las filiales Axens y Prosernat derivada de la cobertura ofrecida por la garantía estatal concedida al IFPEN es una ventaja selectiva, por cuanto permite a las filiales disfrutar de un acceso a la tecnología y a los medios humanos y materiales del IFPEN en condiciones más favorables que sus competidores.
De ello se sigue que la demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat es necesaria para calificar de ayuda estatal con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, la medida a que se refiere el artículo 1, apartado 4, de la Decisión impugnada.
También ha de recordarse que el artículo 1, apartado 5, de la Decisión impugnada se refiere a la cobertura por la garantía del Estado de los trabajos de investigación bajo contrato y de servicios realizados por el IFPEN, tanto por cuenta de terceros como por cuenta de las filiales.
Debe destacarse que, por definición, la calificación de esta medida de ayuda estatal no implica la demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat en lo relativo a los trabajos de investigación bajo contrato y a los servicios realizados por el IFPEN por cuenta de terceros, y por cuenta de sus filiales fuera de los ámbitos contemplados por los acuerdos exclusivos.
En cambio, debe subrayarse que la demostración de la transferencia de la ventaja del IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat es determinante a la hora de calificar de ayuda estatal la cobertura por la garantía del Estado de los trabajos de investigación bajo contrato y de las prestaciones de servicios realizados por el IFPEN por cuenta de dichas filiales en los ámbitos previstos por los acuerdos exclusivos celebrados con estas últimas. En efecto, en este último caso, las beneficiarias de la ayuda son, efectivamente, las filiales del IFPEN, Axens y Prosernat, puesto que, debido a los convenios de exclusividad, el IFPEN solo puede realizar tales prestaciones por cuenta de estas.
De ello se sigue que, como ha alegado, en esencia, la Comisión, el motivo basado en la falta de prueba de la transferencia de la ventaja ha de desestimarse por inoperante, al ir dirigido a cuestionar la calificación de ayuda de Estado de la medida mencionada en el artículo 1, apartado 5, de la Decisión impugnada de ayuda estatal, dado que esta se refiere a la cobertura por la garantía del Estado de las trabajos de investigación bajo contrato y de servicios realizados por el IFPEN tanto por cuenta de terceros como por cuenta de las filiales fuera del campo de los convenios de exclusividad.
El examen de las alegaciones formuladas por la República Francesa y el IFPEN debe hacerse a la luz de estas consideraciones.
Primero, en relación con la alegación del IFPEN según la cual la Comisión basó, erróneamente, su demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat en una inapropiada analogía con el razonamiento aplicado en la Decisión Banque postale y, por lo tanto, ha infringido su obligación de motivación, debe señalarse que la misma se basa en una premisa errónea.
Así, en el considerando 240 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que, «habida cuenta de la inexistencia en Derecho francés de responsabilidad general del accionista por sus filiales en los grupos de sociedades, no proced[ía] considerar que el [IFPEN] y, por consiguiente, el Estado francés, pu[dieran] ser responsables [de la devolución de] los títulos de crédito de terceros exigibles en relación con las actividades económicas de Axens y Prosernat, en particular en el caso de que estas últimas est[uvieran] en liquidación judicial».
De esta manera, la Comisión descartó que Axens y Prosernat pudieran beneficiarse de una transferencia directa de la ventaja de la que el IFPEN se benefició supuestamente en sus relaciones con sus acreedores.
No obstante, la Comisión consideró, en los considerandos 241 a 247 de la Decisión impugnada, que Axens y Prosernat habían disfrutado de una transferencia indirecta de la ventaja de que se trata, según el siguiente razonamiento:
«(241)
Sin embargo, conviene señalar que, aunque en la Decisión [Banque postale] antes citada […], considerase […], que, en su calidad de sociedad anónima, a La Banque postale se le seguía aplicando el Derecho común en materia de recuperación y de liquidación judiciales y no gozaba por tanto, por sí misma, de una garantía ilimitada del Estado, la Comisión no dejó de abordar la cuestión de una posible transferencia a la filial de los efectos de la garantía estatal proporcionada a su único accionista.
(242)
Más concretamente, la Comisión consideró que la arquitectura de funcionamiento del grupo inducía a que hubiera permeabilidad entre el accionista (La Poste) y la filial (La Banque postale), como consecuencia del efecto combinado de i) la utilización por parte de la filial de los medios humanos y materiales puestos a disposición por su matriz y ii) la remuneración de estos medios sobre la base de los costes soportados por la propia matriz, de manera que, en caso de ventaja económica que pudiera reducir los costes de La Poste, la remuneración pagada por La Banque postale a su sociedad matriz se habría reducido en una cuantía equivalente, lo que induciría a una transferencia (al menos parcial) de esta ventaja económica a la filial.
(243)
De manera equivalente, en la Decisión C 51/05 citada, la Comisión consideró que existía una cierta porosidad, en particular, en las opciones de tarificación efectuadas por el organismo público IFP para las prestaciones facilitadas a Axens y Prosernat en su ámbito exclusivo, de modo que las relaciones comerciales intragrupo no obedecían a una lógica de mercado, sino que, por el contrario, ofrecían la posibilidad de una subvención cruzada de las actividades económicas de las filiales por parte de los fondos públicos puestos a disposición de la sociedad matriz […]
(244)
En el asunto antes citado relativo a La Banque postale, la Comisión consideró necesario que las autoridades francesas suscribiesen compromisos que permitiesen establecer un mecanismo que neutralizase a nivel de la filial las ventajas que pudiera obtener la empresa matriz […]
(245)
En este caso, las autoridades francesas se comprometieron, por lo que respecta a las condiciones de crédito de las filiales del organismo público IFP (Axens, Beicip-Franlab y Prosernat), a mencionar por escrito en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato), en cada operación, que ‟con arreglo al Derecho francés (incluida la necesidad de una autorización legal expresa para cada garantía), la presente operación de financiación no se beneficiará de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado”.
(246)
En cuanto a la utilización por las filiales de los medios humanos y materiales puestos a disposición por la empresa matriz, como la Comisión señaló en la Decisión C 51/05 antes citada, ‟[si] hay subvención de actividades económicas, esta subvención se deriva del nivel de las remuneraciones abonadas por las filiales en cuestión a la empresa matriz y se refleja en las cuentas del IFP” […]. Ahora bien, en el examen de las cuentas del organismo público IFP, los únicos elementos de coste que aún no habían sido tenidos en cuenta por la Comisión para el año 2006 en su Decisión C 51/05 antes citada, y para los años siguientes en los informes anuales transmitidos por las autoridades francesas, son los relativos a la cobertura, en virtud de la garantía ilimitada, de las prestaciones realizadas por el organismo público IFP a sus filiales. Puesto que la prima que corresponde a una garantía de buen fin, o al menos, de “máximo esfuerzo” no se ha pagado al Estado, tampoco se ha podido tarificar en los servicios prestados a las filiales.
(247)
En consecuencia, procede considerar que la ventaja económica conferida al organismo público por su garantía estatutaria se transfirió, por ese concepto, a sus filiales de Derecho privado Axens y Proserna.»
Por otra parte, en el considerando 269 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que «la tarificación de las prestaciones de investigación bajo contrato del [IFPEN] se calcula sobre la base de su coste de producción íntegro […] al que se aplica un margen, cuyo tipo varía en función del resultado de la negociación con el cliente» y que, «sin embargo, el único elemento de coste que parece no haber sido considerado por [IFPEN] corresponde precisamente a la prima de cobertura de la garantía de buen fin (o de máximo esfuerzo) del [IFPEN]».
De los considerandos antes citados se desprende que la demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat se basa en el hecho comprobado de la tarificación a la baja de las prestaciones del IFPEN a dichas filiales, que resulta, de una parte de la Decisión 2009/157, en la que la Comisión habría considerado que existía una cierta porosidad, en particular en los ámbitos exclusivos de Axens y Prosernat, que permitía subvenciones cruzadas, en relación con el año 2006, y, de otra parte, de la circunstancia de que los informes anuales proporcionados por las autoridades francesas en relación con los años 2007 a 2009, a efectos de demostrar que la tarificación de las prestaciones realizadas por el IFPEN por cuenta de sus filiales era conforme al precio de mercado, no tenían en cuenta el hecho de que el IFPEN no facturaba a sus filiales, en su condición de clientes, la cobertura de dichas prestaciones por la garantía del Estado de la que este se beneficia en razón de su estatuto de EPIC.
De ello se sigue que, contrariamente a lo alegado por el IFPEN, la Comisión no basó su demostración de la transferencia de la ventaja recibida por al IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat en una simple analogía con el razonamiento aplicado en la Decisión Banque postale, sino que tuvo en cuenta las circunstancias propias de las relaciones internas del grupo IFPEN.
Por este motivo, procede también desestimar por inoperante la alegación de la República Francesa según la cual la Comisión interpretó erróneamente la Decisión Banque postale.
Segundo, a la vista de la conclusión reflejada en el apartado 172 en relación con el razonamiento en el que se apoyó la Comisión para probar la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat, procede también desestimar por infundado el argumento del IFPEN de que la Comisión basó esa demostración únicamente en la presunción de una transferencia de la ventaja a través de la no-tarificación de los costes relacionados con la cobertura por la garantía del Estado de las prestaciones realizadas por el IFPEN por cuenta de sus filiales.
Tercero, por lo que se refiere a la alegación de la República Francesa basada fundamentalmente en que la Comisión no podía apoyarse en la Decisión 2009/157 para probar la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales en el marco de las trabajos de investigación bajo contrato y de las prestaciones de servicios llevadas a cabo por el IFPEN por cuenta de dichas filiales fuera de los ámbitos de exclusividad de estas últimas, procede considerar que, al no referirse a la transferencia de la ventaja en los ámbitos cubiertos por los convenios de exclusividad, procede desestimarla por inoperante por la razón que se ha expuesto en el apartado 165.
Cuarto, la República Francesa reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta la circunstancia de que el IFPEN factura a sus filiales las prestaciones de servicios y los trabajos de investigación bajo contrato en las condiciones de mercado.
Sobre este particular, debe considerarse, por una parte, que la Comisión tuvo en cuenta esta circunstancia en relación con la demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat fuera del campo de las actividades exclusivas de estas últimas. Así, como señala la Comisión en su contestación, del considerando 269 de la Decisión impugnada resulta que, si bien la descripción del método de fijación de precios del IFPEN facilitado por las autoridades francesas demostraba que la tarificación de los trabajos de investigación bajo contrato del IFPEN, fuera del campo de sus relaciones exclusivas con sus filiales, se establecía con arreglo a su coste de producción íntegro al que se aplicaba un margen, dicha descripción no mencionaba, sin embargo, la prima de riesgo abonada al Estado como remuneración de su garantía ilimitada.
Por otra parte, como también alega Comisión, del considerando 246 de la Decisión impugnada resulta que la Comisión se basó, en lo tocante a la demostración de la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat, en el ámbito de actividad exclusivo de estas últimas, en la Decisión 2009/157, de cuyos considerandos 146 y 147 se desprende que las remuneraciones abonadas por Axens y Prosernat al IFPEN por las prestaciones realizadas en sus ámbitos de exclusividad eran inferiores a su coste de producción y conllevaban una transferencia de ayuda estatal. Pues bien, ha de señalarse que la República Francesa no impugnó la Decisión 2009/157 y que, en el marco del presente procedimiento, tampoco ha puesto en entredicho las conclusiones de esta en relación con las remuneraciones abonadas por Axens y Prosernat al IFPEN por las prestaciones realizadas en sus ámbitos de exclusividad.
En consecuencia, procede desestimar por infundada la alegación de la República Francesa basada en que la Comisión no tuvo en cuenta la circunstancia de que el IFPEN facturaba a sus filiales las prestaciones de servicios y los trabajos de investigación bajo contrato a precio de mercado.
Habida cuenta de lo que antecede, procede desestimar por infundados los motivos basados en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativos a la transferencia de la ventaja recibida por el IFPEN a sus filiales Axens y Prosernat.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativo a la existencia de una transferencia de los recursos del Estado
Mediante un argumento desarrollado en la tercera parte del segundo motivo del recurso en el asunto T‑157/12, el IFPEN sostiene, a mayor abundamiento, que no existe conexión suficiente entre la ventaja de la que supuestamente se beneficiaría y la transferencia de fondos estatales procedente de la garantía ilimitada. Estima que, tanto si se trata de la relación con sus proveedores como con sus clientes, la conexión entre la supuesta reducción de precios o la supuesta utilización de la garantía de buen fin, de una parte, y la transferencia de recursos del Estado, de otra parte, es objetivamente artificial y se construye enteramente sobre especulaciones carentes de todo sustrato fáctico objetivo.
Sobre este particular, debe señalarse que, aunque los argumentos del IFPEN se incluyen en la parte del recurso relativa a la existencia de la ventaja, se refieren a otro requisito de la existencia de una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, a saber, el compromiso de recursos estatales.
Por otra parte, debe aclararse que estos argumentos solo afectan a las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes.
De ello se infiere que, dado que el Tribunal ha declarado en el apartado 105 que la Comisión no había demostrado que la garantía implícita e ilimitada del Estado en favor del IFPEN había conferido o podía conferir una ventaja que beneficiara exclusivamente al IFPEN en sus relaciones con sus proveedores y clientes, procede desestimar el presente motivo por inoperante.
Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
El IFPEN expone los argumentos relativos a la vulneración del principio de proporcionalidad en el quinto motivo de su recurso en el asunto T‑157/12.
Estos argumentos se exponen en dos partes. Mediante la primera parte del motivo, el IFPEN alega, en esencia, que, en la medida en que la Comisión no ha conseguido aportar una prueba objetiva de la existencia de una garantía implícita e ilimitada del Estado en favor de los EPIC y ha basado, por ello, su razonamiento en una serie de hipótesis no comprobadas, la exigencia de someter sistemáticamente la creación de un EPIC a una obligación de notificación previa y, posteriormente, a una serie de informes administrativos, por razones de compatibilidad, es desproporcionada. Considera que la vulneración del principio de proporcionalidad es aún más evidente a la vista de que, por una parte, los principios aplicables a los EPIC son anteriores al Tratado de Roma, y el Gobierno francés ha hecho uso de un sólido argumentario jurídico para probar lo erróneo de la tesis de la Comisión, y, por otra parte, que, con su propuesta de modificación de la Orden de aplicación de la Ley de 16 de julio de 1980, el Gobierno francés ha ofrecido un remedio suficiente para disipar todas las dudas alimentadas por la Comisión en cuanto a la existencia de una garantía conferida a las EPIC.
Mediante la segunda parte del motivo, el IFPEN alega que la Decisión impugnada obliga a las autoridades francesas y, por ende, a él mismo, a respetar un cierto número de obligaciones que son manifiestamente desproporcionadas tanto en relación con el objetivo perseguido como con el estrecho perímetro al que se circunscriben, en su caso, los efectos del estatuto de EPIC.
Así, el IFPEN señala, en primer lugar, que la Decisión impugnada obliga a las autoridades francesas y, por lo tanto, a él mismo, a presentar cada año, a partir del 1 de enero de 2010 y hasta el término de los acuerdos exclusivos, un informe financiero anual que incluya los elementos enumerados en el artículo 5 de dicha Decisión. Pues bien, de una parte, según el IFPEN, la tarea solicitada por la Comisión de incluir en el informe anual una evaluación de la potenciación causada por la supuesta garantía ilimitada, que corresponde a una evaluación más favorable del riesgo de impago del IFPEN por los proveedores y a no tener que pagar una prima correspondiente a una supuesta garantía de buen fin, genera un despilfarro de sus recursos propios, siendo tal tarea totalmente artificial y sin correspondencia con ninguna realidad económica. Estima que el hecho de tal efecto «potenciador» no se refleje en las cuentas del IFPEN y de que la Comisión no sea capaz, después de varios años, de encontrar indicadores de comparación aceptables confirma el carácter en exceso artificial, incluso fantasioso, de cualquier propuesta de efecto «potenciador». De otra parte, el IFPEN señala que entre la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada y la fecha de interposición del presente recurso, las autoridades francesas notificaron, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Decisión 2009/157, la prórroga de los convenios de investigación industrial celebrados entre él y sus filiales Axens y Prosernat en los ámbitos de actividades exclusivos de estas. Según el IFPEN, la Decisión impugnada supedita expresamente la aprobación de la contabilidad correspondiente a la prórroga de dichos convenios al cumplimiento íntegro de la Decisión impugnada. Señala que, sin embargo, en la práctica, la Decisión impugnada obliga a las autoridades francesas a presentar un informe anual hasta que finalicen los convenios exclusivos, es decir, durante un período de diez años, lo cual resulta manifiestamente desproporcionado a la vista del objetivo de control de una ayuda estatal de cuya existencia puede dudarse legítimamente.
En segundo lugar, el IFPEN reprocha a la Comisión haber obligado a las autoridades francesas a incluir en los contratos del IFPEN las cláusulas mencionadas en el artículo 9 de la Decisión impugnada, lo cual constituye, en su opinión, una medida sumamente engorrosa e injustificada, máxime si se considera que la Comisión llegó a la conclusión de la existencia de una ayuda estatal sobre la base de una serie de hipótesis no confirmadas y de errores manifiestos de apreciación.
Por lo que respecta a la primera parte del presente motivo, ha de señalarse que se basa en la premisa de que la Comisión no ha demostrado que el estatuto de EPIC haya conferido al IFPEN el beneficio de una garantía implícita e ilimitada del Estado.
Sin embargo, ha de recordarse, por una parte, que el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), que, para demostrar la existencia de tal garantía, que no resulta expresamente de ningún texto legislativo o contractual, la Comisión podía basarse en el método del conjunto de indicios serios, precisos y concordantes a fin de comprobar si existía en Derecho interno una obligación real del Estado de comprometer sus recursos propios para cubrir las pérdidas de un EPIC en situación de impago, y, por lo tanto, con arreglo a reiterada jurisprudencia, un riesgo económico suficientemente concreto de cargas que gravan el presupuesto estatal (sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, apartado
).
Por otra parte, también debe recordarse que, al ser interrogado por el Tribunal sobre las consecuencias de la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), para el presente litigio, el IFPEN precisó, en su escrito de 5 de mayo de 2014, que estimaba que la consideración que se ha expuesto más arriba en el apartado 192 era aplicable a este asunto y que, por lo tanto, renunciaba al primer motivo, basado en un error de Derecho, en el que se afirmaba que la Comisión había sobrepasado los límites que se le imponen a la hora de interpretar el Derecho nacional en el marco de la legislación sobre ayudas estatales.
De todo ello se infiere que la primera parte del presente motivo, en la medida en que no haya sido retirada por IFPEN, debe desestimarse por infundada.
En cuanto a la segunda parte del presente motivo, el IFPEN sostiene que las obligaciones impuestas a la República Francesa e, indirectamente, a él mismo por los artículos 5 y 9, apartados 1 a 3, de la Decisión impugnada son desproporcionadas.
Debe recordarse que, conforme a la jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, apartado
).
En este caso, procede señalar que, a tenor del artículo 4 de la Decisión impugnada, la medida mencionada en el artículo 1, apartado 4, de esa misma Decisión constituye, a partir del 1 de enero de 2010 y hasta que finalicen los acuerdos exclusivos entre el IFPEN y sus filiales Axens y Prosernat, una ayuda estatal compatible con el mercado interior, siempre que se cumplan las condiciones previstas en los artículos 5 y 6 de dicha Decisión.
A tenor del artículo 5, apartado 1, de la Decisión impugnada, «el informe financiero anual mencionado en el artículo 4, apartado 2, de la Decisión C 51/05 incluirá, además de los elementos ya mencionados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Decisión, los elementos enumerados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo».
El artículo 5, apartado 2, de la Decisión impugnada dispone que «el informe financiero anual incluirá el importe, el tipo de interés y las condiciones contractuales de los empréstitos suscritos por el [IFPEN] durante el período anual de referencia, así como una estimación del equivalente bruto de subvención de la eventual bonificación de intereses vinculada a la garantía del Estado, a menos que se pueda demostrar que estos contratos de crédito se ajustan a las condiciones normales de mercado, ya sea comparando sus condiciones con las obtenidas por el [IFPEN] antes de su cambio de estatuto, ya sea sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión».
El artículo 5, apartado 3, de la Decisión impugnada establece que «el informe financiero anual incluirá el importe de los bienes y servicios adquiridos por el [IFPEN] a proveedores para realizar las prestaciones económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de una evaluación más favorable por parte de los proveedores del riesgo de quiebra de la empresa» y que «esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 2,5 % al importe de las adquisiciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión».
A tenor del artículo 5, apartado 4, de la Decisión impugnada «el informe financiero anual incluirá el importe de las actividades económicas mencionadas en el artículo 1, apartados 4 y 5, de la presente Decisión, realizadas por el [IFPEN] durante el período anual de referencia, así como una estimación máxima del equivalente bruto de subvención de la ayuda resultante de la ausencia de pago de una prima correspondiente a una garantía de buen fin, o al menos, de máximo esfuerzo, a los beneficiarios de dichas prestaciones económicas» y «esta estimación se realizará bien aplicando un tipo a tanto alzado del 5 % al importe de las prestaciones realizadas, bien sobre la base de un método más preciso autorizado previamente por la Comisión».
De estas disposiciones resulta que el artículo 5 de la Decisión impugnada impone, en esencia, al IFPEN, obligaciones tendentes comprobar la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda concedida por el Estado. Obliga a dicha entidad a transmitir anualmente a la Comisión datos relativos a las condiciones de los empréstitos que ha suscrito, los importes de los bienes y servicios que ha adquirido a proveedores para realizar sus prestaciones económicas, con una estimación máxima del equivalente de subvención de la ayuda y, por último, el importe de las actividades económicas que ha realizado con una estimación máxima del equivalente de subvención de la ayuda.
A este respecto, ha de señalarse que, en aquellos casos en los que una medida estatal puede ser calificada de ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, dicha medida está sujeta a la obligación de notificación establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3. En consecuencia, la obligación de notificar a la Comisión la información necesaria para que aprecie la compatibilidad de una ayuda no puede considerarse, en cuanto tal, contraria al principio de proporcionalidad.
Además, ha de señalarse que, como alega la Comisión, las obligaciones impuestas al IFPEN se inscriben en la continuidad de las obligaciones que le impone la Decisión 2009/157, que ni el IFPEN ni la República Francesa han puesto en tela de juicio.
Por lo demás, debe indicarse que, como también alega la Comisión, el hecho de transmitir un informe anual en el marco de un régimen de ayuda es una práctica habitual y proporcionada al objetivo de control de las ayudas estatales.
No obstante, en el presente asunto, es preciso señalar que, si bien la obligación impuesta por el artículo 5, apartado 2, de la Decisión impugnada tiene relación con la presunción de una ventaja en favor del IFPEN en sus relaciones con las entidades bancarias y financieras, que, según el Tribunal, había sido utilizada correctamente por la Comisión para calificar de ayuda estatal la medida mencionada en el artículo 1, apartado 4, de dicha Decisión, no cabe decir lo mismo de las obligaciones impuestas por el artículo 5, apartados 3 y 4, de la misma Decisión.
En efecto, es obligado señalar que las obligaciones impuestas por esas disposiciones se refieren a la ventaja de la que el IFPEN se beneficiaba supuestamente en sus relaciones con los proveedores y los clientes, cuya existencia el Tribunal no considera que haya sido probada por parte de la Comisión, como consta en el apartado 105. De ello se infiere que dichas obligaciones no pueden, por definición, considerarse apropiadas y necesarias en el sentido de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 196.
Por otra parte, debe observarse que el artículo 9, apartados 1 a 3, de la Decisión impugnada obliga a las autoridades francesas, en esencia, a incluir en los contratos celebrados por el IFPEN una cláusula de no responsabilidad del Estado y, en los contratos celebrados por las filiales del IFPEN, una cláusula en la que se descarte la responsabilidad de este último y la del Estado.
No obstante, el IFPEN se limita a invocar, a este respecto, que la obligación de insertar cláusulas de no responsabilidad sería especialmente gravosa para él, sin aclarar por qué las distintas clausulas mencionadas por el artículo 9 de la Decisión impugnada no resultan necesarias o apropiadas en este caso.
En consecuencia, es preciso desestimar esta alegación por inadmisible a la vista de la jurisprudencia según la cual, en virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que es aplicable al procedimiento ante Tribunal General con arreglo al artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, y del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, la demanda deberá contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Esta exposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal resolver el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. La demanda debe, por ello, concretar en qué consiste el motivo sobre el que se apoya el recurso, de tal manera que su simple mención abstracta no cumple los requisitos exigidos por el Reglamento de Procedimiento. Se exigen requisitos análogos cuando se invoca una alegación en apoyo de un motivo (véase la sentencia de 7 de junio de 2018, Winkler/Comisión,
T‑369/17
, no publicada,
EU:T:2018:334
, apartado
y jurisprudencia citada).
En consecuencia, procede estimar la segunda parte del presente motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad en tanto se refiere al artículo 5, apartados 3 y 4, de la Decisión impugnada, y desestimarla por inadmisible en todo lo demás.
De ello se infiere que procede estimar en parte el recurso del IFPEN en el asunto T‑157/12.
En cambio, al haberse desestimado la totalidad de los motivos invocados por la República Francesa, procede desestimar el recurso en el asunto T‑479/11.
Sobre el alcance de la anulación
El IFPEN solicita, con carácter principal, la anulación de la Decisión impugnada en su totalidad y, con carácter subsidiario, la anulación de las partes viciadas del dispositivo de dicha Decisión.
A este respecto, debe señalarse que el motivo que ha sido estimado, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, solo se refiere a los requisitos de compatibilidad de las medidas calificadas de ayuda estatal en el artículo 1, apartado 4, de la Decisión impugnada.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede anular el artículo 5, apartados 3 y 4, de la Decisión impugnada, y el artículo 6, apartado 1, de la Decisión impugnada en cuanto se refiere al impacto máximo de la garantía del Estado tal y como ha sido estimado en el artículo 5, apartados 3 y 4, de dicha Decisión, y desestimar los recursos en todo lo demás.
Costas
Con arreglo al artículo 219 del Reglamento de Procedimiento , el Tribunal resuelve, en las decisiones dictadas tras la casación y devolución, sobre las costas relativas, por una parte, a los procedimientos entablados ante dicho Tribunal, y, por otra, al procedimiento de casación seguido ante el Tribunal de Justicia.
En la medida en que, en la sentencia de casación, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia inicial y reservó su decisión sobre las costas, corresponde al Tribunal General resolver, en la presente sentencia, sobre el conjunto de las costas correspondientes a los procedimientos seguidos ante él, incluido el procedimiento de primera instancia, así como sobre las costas correspondientes al procedimiento de casación en el asunto C‑438/16 P.
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento , la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al apartado 3 de ese mismo artículo, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
Dado que la República Francesa, el IFPEN y la Comisión han visto parcialmente desestimadas sus pretensiones en el procedimiento de primera instancia, cada parte cargará con sus propias costas en el marco de este procedimiento.
La República Francesa, el IFPEN y la Comisión cargarán, cada uno, con las costas en las que hayan incurrido en el marco del procedimiento de casación.
Dado que la República Francesa ha visto desestimadas sus pretensiones en el asunto T‑479/11 RENV, cargará, además de con sus propias costas, con las costas en las que haya incurrido la Comisión en el marco de este procedimiento, conforme a la solicitud de esta.
Dado que el IFPEN y la Comisión han visto, cada uno, desestimadas sus pretensiones en el asunto T‑157/12 RENV, al haber anulado parcialmente el Tribunal la Decisión impugnada y haber desestimado el recurso en todo lo demás, el IFPEN y la Comisión cargarán con sus propias costas en el marco de este procedimiento.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Anular el artículo 5, apartados 3 y 4, y el artículo 6, apartado 1, en cuanto se refiere al impacto máximo de la garantía del Estado tal y como ha sido estimado en el artículo 5, apartados 3 y 4, de la Decisión 2012/26/UE de la Comisión, de 29 de junio de 2011, relativa a la ayuda estatal C 35/08 (ex NN 11/08) concedida por Francia al organismo público «Instituto Francés del Petróleo».

2)
Desestimar los recursos en todo lo demás.

3)
La Comisión Europea, la República Francesa e IFP Énergies nouvelles cargarán cada una con sus propias costas en los asuntos T‑479/11 y T‑157/12.

4)
La República Francesa, IFP Énergies nouvelles y la Comisión cargarán cada una con sus propias costas en el asunto C‑438/16 P.

5)
La República Francesa cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión en el asunto T‑479/11 RENV.

6)
IFP Énergies nouvelles y la Comisión cargarán con sus propias costas en el asunto T‑157/12 RENV.

Collins
Kancheva
De Baere
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de octubre de 2020.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procedimientos anteriores ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia

Procedimiento y pretensiones de las partes después de la devolución del asunto

Fundamentos de Derecho

Sobre los motivos basados en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativos a la existencia y al cálculo de la ventaja para el IFPEN

Sobre la ventaja en lo que respecta a las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores y clientes

– Sobre la alegación basada en la falta de prueba de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus proveedores

– Sobre la alegación basada en la falta de prueba de la ventaja en las relaciones entre el IFPEN y sus clientes

Sobre la ventaja en lo que respecta a las relaciones del IFPEN con las entidades bancarias y financieras

Sobre los motivos basados en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativos a la transferencia de la ventaja a las filiales del IFPEN, Axens y Prosernat

Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativo a la existencia de una transferencia de los recursos del Estado

Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad

Sobre el alcance de la anulación

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.