CELEX: 62014CJ0286
Megsemmisítés iránti kereset
EUMSZ 290. cikk
A »módosítás« és a »kiegészítés« fogalma
1316/2013 rendelet
A 21. cikk (3) bekezdése
Az Európai Bizottságnak adott felhatalmazás terjedelme
Különálló jogi aktus elfogadásának szükségessége
275/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet

Keresetével az Európai Parlament az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról szóló 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet I. mellékletének módosításáról szóló, 2014. január 7‑i 275/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (
HL L 80., 1. o.
, a továbbiakban: megtámadott rendelet) megsemmisítését kéri.
Jogi háttér
Az 1316/2013/EU rendelet
Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 348., 129. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 21.
o.) az 1. cikke értelmében létrehozza az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközt (a továbbiakban: a CEF), amely meghatározza a transzeurópai hálózatok uniós pénzügyi támogatásának feltételeit, módszereit és eljárásait a közlekedési, a távközlési és az energetikai infrastruktúrák ágazatában megvalósítandó közös érdekű projektek támogatása, valamint az említett ágazatok közötti potenciális szinergiák kihasználása érdekében. A rendelet emellett megállapítja a 2014–2020‑as időszakra szóló többéves pénzügyi keret értelmében rendelkezésre bocsátandó források elosztását.
Az 1316/2013 rendelet (59) preambulumbekezdése kimondja:
„[…] A közlekedést illetően a szakpolitikai prioritások, a technológiai lehetőségek és a forgalom lehetséges változásainak figyelembevétele érdekében a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 290. cikkének megfelelően jogi aktusokat fogadjon el a melléklet I. részének módosításai és a 7. cikk (2) bekezdése értelmében támogatható intézkedésekre vonatkozó, a munkaprogramokban érvényesítendő finanszírozási prioritások részletes meghatározása tekintetében.”
E rendelet 17. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„A Bizottság többéves és éves munkaprogramokat fogad el a közlekedési, a távközlési és az energetikai ágazat mindegyikére vonatkozóan. A Bizottság olyan többéves és éves munkaprogramokat is elfogadhat, amelyek több ágazatra vonatkoznak. [...]”
Az említett rendelet 21. cikkének (1)–(3), (5) és (6) bekezdése a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok Bizottság által való elfogadásáról az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1)   Az EUMSZ 172. cikke második bekezdésének megfelelően az érintett [tagállam] jóváhagyásának függvényében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy az e rendelet 26. cikkével összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az e rendelet melléklete I. részének annak céljából történő módosítását illetően, hogy az figyelembe vegye a transzeurópai hálózatok változó finanszírozási prioritásait, valamint az 1315/2013/EU rendeletben meghatározott közös érdekű projektekkel kapcsolatos változásokat. […]
(2)   A Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy az e rendelet 26. cikkének megfelelően – és az időközi jelentéssel és az 1639/2006/EK határozat, valamint a 680/2007/EK rendelet alapján létrehozott Európa 2020 projektkötvény‑kezdeményezés kísérleti szakaszának független, teljes körű értékelésével összhangban – felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a hitel jellegű eszközöknek vagy a részesedés jellegű eszközöknek az e rendelet I. melléklete III. részében említett keretében létrehozott egyes pénzügyi eszközökre vonatkozó uniós hozzájárulás tekintetében az e rendelet I. mellékletének III. részében meghatározott fő feltételek és eljárások módosítását illetően, annak érdekében, hogy az e rendeletben szereplő pénzügyi eszközök kialakítása és a végrehajtásuk optimalizálása céljából figyelembe vegyék a változó piaci feltételeket.
[…]
(3)   A közlekedési ágazatban, valamint a 3. cikkben meghatározott általános célkitűzések, illetve a 4. cikk (2) bekezdésében említett ágazatspecifikus célkitűzések tekintetében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 26. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek a 7. cikk (2) bekezdése értelmében támogatható intézkedések tekintetében a CEF érvényességi idejére részletesen meghatározzák a 17. cikkben említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritásokat. A Bizottság 2014. december 22‑ig elfogad egy felhatalmazáson alapuló jogi aktust.
[…]
(5)   Amennyiben 5 százalékpontnál nagyobb mértékben bizonyul szükségesnek eltérni a valamely közlekedésspecifikus célkitűzés tekintetében elkülönített összegtől, a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 26. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az e rendelet I. mellékletének IV. részében megállapított indikatív százalékos arányok módosítására.
(6)   A Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 26. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az I. melléklet V. részében foglalt olyan általános aspektusok listájának módosítására, amelyeket az odaítélési kritériumok meghatározása során figyelembe kell venni annak érdekében, hogy azok tükrözzék e rendelet félidős értékelését, vagy az annak végrehajtása során levont következtetéseket. A fentiek során a vonatkozó ágazati iránymutatásokkal összhangban kell eljárni.”
Az 1316/2013 rendelet 26. cikke ekként rendelkezik:
„(1)   A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozóan a Bizottság részére adott felhatalmazás gyakorlásának feltételeit e cikk határozza meg.
(2)   A Bizottság a 2014. január [1‑je] és 2020. december 31. közötti időszakra felhatalmazást kap a 21. cikkben említett felhatalmazás gyakorlására.
(3)   Az Európai Parlament vagy a Tanács bármikor visszavonhatja a 21. cikkben említett felhatalmazást. A visszavonásról szóló határozat megszünteti az abban meghatározott felhatalmazást. A határozat az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
történő kihirdetését követő napon vagy a benne megjelölt későbbi időpontban lép hatályba. A határozat nem érinti a már hatályban lévő, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok érvényességét.
(4)   A Bizottság a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását követően haladéktalanul és egyidejűleg értesíti arról az Európai Parlamentet és a Tanácsot.
(5)   A 21. cikk szerint elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor lép hatályba, ha sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem emel ellene kifogást az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jogi aktusról történő értesítését követő két hónapon belül, vagy ha még a fenti időtartam lejárta előtt mind az Európai Parlament, mind a Tanács arról értesíti a Bizottságot, hogy nem fog kifogást emelni. Az Európai Parlament vagy a Tanács kezdeményezésére ezen időtartam két hónappal meghosszabbodik.”
Az 1316/2013 rendelet I. melléklete I. részének a címe „A közlekedési ágazat törzshálózata előre meghatározott projektjeinek felsorolása”. E melléklet III. része a CEF alá tartozó pénzügyi eszközökre vonatkozó részletes szabályokat, feltételeket és eljárásokat érinti. Az említett melléklet IV. része indikatív százalékos arányokat ír elő az egyes közlekedésspecifikus célokra vonatkozóan, míg V. része az odaítélési szempontok rögzítése során figyelembe veendő általános aspektusok felsorolásából áll.
A megtámadott rendelet
A megtámadott rendelet (1) preambulumbekezdése ekképpen szól:
„Az 1316/2013/EU rendelet 21. cikke (3) bekezdésének megfelelően a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy az említett rendelet hatálybalépését követő egy éven belül olyan, a közlekedésfinanszírozás prioritásait részletező felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyeket a [CEF] időtartama alatt a 7. cikk (2) bekezdése alapján támogatható munkaprogramokban figyelembe kell venni. Ezért lényeges, hogy a közlekedésfinanszírozás prioritásait részletező, felhatalmazáson alapuló jogi aktust a munkaprogram elfogadását megelőzően elfogadják.”
A megtámadott rendelet 1. cikke értelmében:
„Az e rendelethez tartozó melléklet az 1316/2013/EU rendelet I. mellékletének VI. részeként egészíti ki a szöveget.”
E VI. rész címe „Közlekedésfinanszírozási prioritások az éves és a többéves munkaprogramok számára”.
A felek kereseti kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
—
semmisítse meg a megtámadott rendeletet;
—
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
a keresetet mint elfogadhatatlant utasítsa el;
—
másodlagosan, a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
—
határozzon úgy, hogy a megtámadott rendelet joghatásai továbbra is fennmaradnak, és
—
a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.
A Bíróság elnökének 2014. október 22‑i végzése megengedte a Tanácsnak, hogy beavatkozzon a Parlament kérelmeinek támogatása végett.
A keresetről
A Parlament egyetlen jogalapra hivatkozik, amely lényegében azon alapul, hogy a Bizottság túllépte az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése értelmében ráruházott hatáskört, amennyiben a megtámadott rendelet 1. cikkével hozzáillesztett az 1316/2013 rendelet I. mellékletéhez egy VI. részt, ahelyett hogy különálló felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadott volna el.
Az elfogadhatóságról
A felek érvei
A Bizottság úgy véli, hogy a kereset elfogadhatatlan, mivel az a jogalkotási technikára, illetve a Bizottság által a kapott felhatalmazás gyakorlására vonatkozóan választott formára irányul, tehát nem lényeges, alaki hibát érint, ami nem járhat a megtámadott rendelet megsemmisítésével.
Ezzel szemben a Parlament úgy véli, hogy a kereset elfogadható.
A Bíróság álláspontja
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 263. cikkben említett jogszerűségi vizsgálat keretében a Bíróság és a Törvényszék az olyan keresetek tekintetében rendelkezik hatáskörrel, amelyeket hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, az EUM‑Szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt nyújtottak be (Frucona Košice kontra Bizottság ítélet,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
,
89.
pont; Portugália kontra Bizottság ítélet,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
,
85.
pont).
Márpedig, ellentétben azzal, amit a Bizottság állít, az 1316/2013 rendelet 21. cikke (3) bekezdése megsértésének a Parlament által felvetett kérdése arra vonatkozik, hogy milyen terjedelmű a Bizottság által abból a célból kapott felhatalmazás, hogy e rendelkezés alapján felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, és az ennélfogva érdemi kérdésnek minősül. Következésképpen a kereset elfogadható.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
A Parlament úgy érvel, hogy az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése egyértelmű különbséget tesz a jogalkotási aktus módosítására, illetve kiegészítésére vonatkozó jogkör között. A „módosítani” ige használatával az EUM‑Szerződés megszövegezői azokat az eseteket kívánták lefedni, amelyekben a Bizottság felhatalmazást kap valamely jogalkotási aktus formális módosítására. A „módosításra” irányuló felhatalmazás tehát az ilyen aktusban – akár annak egyik cikkében, akár valamely mellékletében – végrehajtott törlésekre, cserékre és változtatásokra vonatkozik. Ezzel szemben a „kiegészíteni” ige új normák hozzáillesztésére utal. Ekképpen a valamely jogalkotási aktust kiegészítő felhatalmazáson alapuló jogi aktus különálló jogi aktus marad, amely formálisan nem módosítja az előbbi jogi aktust. A Parlament szerint ezt az álláspontot támasztja alá az EUMSZ 290. cikknek a végrehajtásáról szóló, az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett, 2009. december 9‑i bizottsági közlemény [COM(2009) 673 végleges], valamint a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok vonatkozásában a Bizottság szolgálatai részére címzett, 2011. június 24‑i iránymutatások [SEC(2011) 855] (a továbbiakban: a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról szóló iránymutatások).
A Parlament szerint az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot e rendelet kiegészítésére. A jogalkotó ugyanis megfelelőnek vélte azt, hogy a Bizottság gondjaira bízza a jogalkotás szintjén meghatározott szabályozási keret finanszírozási prioritásokat tartalmazó intézkedésekkel való kitöltését. Az említett rendelet több másik rendelkezése kifejezetten felhatalmazza a Bizottságot e rendelet módosítására. A megtámadott rendelet indokolásában, valamint „A közlekedési törzshálózat kiépítése: Törzshálózati folyosók és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz” című, 2014. január 7‑i bizottsági közleményben [SWD(2013) 542 final] szintén szerepel, hogy a megtámadott rendeletet kiegészíti az 1316/2013 rendeletet.
A Parlament ezenkívül azt állítja, hogy a megtámadott rendelet sérti az 1316/2013 rendelet által meghatározott szabályozási keretet, mivel nem különálló jogi aktusban határozza meg részletesen a finanszírozási prioritásokat, amint azt az 1316/2013 rendelet megköveteli. Az 1316/2013 rendelet különbséget tesz a maga a jogalkotó által megállapított rendelkezések, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, valamint azon végrehajtási intézkedések között, amelyek elfogadására a Bizottságnak van felhatalmazása. E rendelet 21. cikkének (3) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy az említett rendeletben szereplő általános és ágazatspecifikus célkitűzések által határolt keretek között meghatározza a finanszírozási prioritásokat. Ezenfelül e cikk úgy rendelkezik, hogy az ekképpen meghatározott prioritásoknak tükröződniük kell a Bizottság által végrehajtási aktusok formájában elfogadott munkaprogramokban. Ebből következik, hogy a jogalkotó úgy döntött, hogy „köztes szakaszt” iktat be a CEF finanszírozási programja alapvető elemeinek ugyanezen rendelet szintjén való meghatározása és e program konkrét, végrehajtási aktusokkal történő megvalósítása közé.
Végül a Parlament úgy érvel, hogy a megtámadott rendelet hatással van az 1316/2013 rendelet által megkövetelt rugalmasságra. Mivel a megtámadott rendelet tartalmát belefoglalták az 1316/2013 rendeletbe, azt a Bizottság a jövőben képtelen lesz módosítani annak érdekében, hogy figyelembe vegye az említett rendelet (59) preambulumbekezdésében említett tényezőkhöz kapcsolódó változásokat.
A Bizottság úgy érvel, hogy valamely jogalkotási aktus EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének értelmében vett „kiegészítése”, illetve „módosítása” közötti különbség a jelen esetben nem releváns, mivel a jelen ügy nem az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének az értelmezésére irányul, hanem kizárólag az 1316/2013 rendelet 21. cikke (3) bekezdésének az értelmezésére. Ez utóbbi rendelkezés nem tartalmazza sem az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében használt „módosítani”, sem az ugyanott használt „kiegészíteni” kifejezést, hanem egyszerűen arra hatalmazza fel a Bizottságot, hogy „részletesen meghatározza” a finanszírozási prioritásokat. A jogalkotó e választására tekintettel a „részletesen meghatározni” kifejezést kell e rendelet összefüggésében értelmezni, és nem a Parlament által hivatkozott, előre meghatározott fogalmakat kell használni.
Az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem pontosítja, hogy a Bizottságnak milyen módon kell a finanszírozási prioritásokat részletesen meghatároznia. A Bizottság szerint e cikk tehát nem zárja ki azt, hogy új részt adjanak hozzá e rendelet I. mellékletéhez, anélkül hogy az említett rendeletet érdemben módosítanák.
A Parlament azon
a contrario
érvének, amely szerint az 1316/2013 rendelet több más rendelkezése kifejezetten felhatalmazza a Bizottságot e rendelet módosítására, nem lehet helyt adni. E más rendelkezésektől eltérően az említett rendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem hatalmazza fel a Bizottságot ugyanezen rendelet rendelkezéseinek módosítására. A megtámadott rendelet elfogadásával a Bizottság tiszteletben tartotta ezt a korlátozást, mivel a megtámadott rendelet nem módosítja az 1316/2013 rendelet rendelkezéseit, hanem csupán részletesen meghatározza a finanszírozási prioritásokat, hozzáillesztve azokat ez utóbbi rendelet I. mellékletéhez.
A megtámadott rendelet elfogadásával a Bizottság tiszteletben tartotta a jogalkotó által a jogalkotási aktus és a program végrehajtása közé beiktatott „köztes szakaszt”, amelyre a Parlament hivatkozott. A Parlament azon aggodalma, hogy e rendelet hatással van az 1316/2013 rendelet által megkövetelt rugalmasságra, nem igazolt, mivel ez utóbbi rendelet 21. cikkének (3) bekezdése azáltal, hogy feljogosítja a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktussal határozza meg részletesen a finanszírozási prioritásokat, egyúttal – adott esetben – feljogosítja ezen intézményt arra, hogy módosítsa az általa elfogadott felhatalmazáson alapuló jogi aktust.
A tárgyalás során a Bíróság által feltett kérdésekre válaszolva a Bizottság lényegében azt állította, hogy az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdésében szereplő, a finanszírozási prioritások „részletes meghatározására” irányuló felhatalmazást nem úgy kell érteni, mint az EUMSZ 209. cikk (1) bekezdésében meghatározott – azaz a jogalkotási aktus „módosítására” vagy „kiegészítésére” vonatkozó – felhatalmazási kategóriákhoz képest egy harmadik, autonóm felhatalmazási kategóriát. A felhatalmazásoknak csupán az ez utóbbi cikkben meghatározott két kategóriája létezik. Mindazonáltal a Bizottság szerint e rendelet 21. cikkének (3) bekezdése azáltal, hogy felhatalmazza a Bizottságot a finanszírozási prioritások „részletes meghatározására”, választási lehetőséget biztosít ezen intézménynek a jogalkotási technikát illetően.
A Bíróság álláspontja
Az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek „részletesen meghatározzák” a 17. cikkben említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritásokat.
A Parlament lényegében azt állítja, hogy a Bizottság túllépte ezt a felhatalmazást, amennyiben a megtámadott rendelet 1. cikkével az 1316/2013 rendelet I. mellékletéhez egy VI. részt illesztett hozzá, ahelyett hogy különálló felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadott volna el.
E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdéséből az következik, valamely jogalkotási aktus felhatalmazást adhat a Bizottságnak olyan, általános hatályú, nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek ezen aktus egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják. E rendelkezés második albekezdésének megfelelően az ilyen felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét, valamint időtartamát. E követelmény magában foglalja azt, hogy a felhatalmazás olyan szabályok elfogadására irányul, amelyek az alapul szolgáló jogalkotási aktus által meghatározott szabályozási keretbe illeszkednek (Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
,
38.
pont; Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
,
29.
pont).
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 290. cikk (2) bekezdésének első albekezdése úgy rendelkezik, hogy a jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit. Ugyanezen rendelkezésnek megfelelően e feltételek lehetőséget biztosíthatnak a Parlamentnek és a Tanácsnak arra, hogy visszavonja a felhatalmazást, vagy azt kösse ki, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor léphet hatályba, ha a Parlament vagy a Tanács a jogalkotási aktusban megállapított határidőn belül nem emel ellene kifogást.
Az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése két felhatalmazási kategóriáról rendelkezik, azaz a jogalkotási aktus „kiegészítését”, illetve az annak „módosítását” lehetővé tevő felhatalmazásról. Ezzel szemben valamely jogi aktus nem alapvető elemeinek „részletes meghatározására” vonatkozó lehetőség nem szerepel az említett cikkben.
Márpedig – ellentétben azzal, amit a Bizottság által benyújtott írásbeli észrevételek sugallhatnak – az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése azáltal, hogy felhatalmazza a Bizottságot a finanszírozási prioritások „részletes meghatározására”, nem egy önálló felhatalmazási kategóriára irányul, amely az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének hatályán kívül esik, hanem egy, az ez utóbbi cikk értelmében vett felhatalmazásra.
Ugyanis abból a kontextusból, amelybe az említett rendelet 21. cikkének (3) bekezdése illeszkedik, az következik, hogy az e rendelkezésben meghatározott felhatalmazás az EUMSZ 290. cikkben szereplő felhatalmazási kategóriák egyikére irányul.
E tekintetben meg kell állapítani egyfelől, hogy az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése e rendelet 26. cikkére utal, amely pedig az EUMSZ 290. cikk (1) és (2) bekezdésében előírt követelmények tiszteletben tartásának biztosítására irányul azáltal, hogy (2) bekezdésében megállapítja a felhatalmazás időtartamát, illetve hogy (3) és (5) bekezdésében részletesen meghatározza azt, hogy a Parlament vagy a Tanács bármikor visszavonhatja a szóban forgó rendelet 21. cikkében említett felhatalmazást, valamint hogy az ez utóbbi cikknek megfelelően elfogadott felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor lép hatályba, ha ezen intézmények nem emeltek ellene kifogást e jogi aktusról történő értesítését követő két hónapon belül.
Másfelől az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (2), (5) és (6) bekezdése, amely felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy e rendelet bizonyos elemeit az EUMSZ 290. cikk értelmében „módosítsa”, szintén az említett rendelet 26. cikkére utal.
Márpedig ellentmondásos lenne annak megállapítása, hogy noha mind az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (2), (5) és (6) bekezdése, mind e cikk (3) bekezdése e rendelet 26. cikkére utal, e 26. cikket csupán az említett rendelet 21. cikkének (2), (5) és (6) bekezdésében szereplő felhatalmazások vonatkozásában kell az EUMSZ 290. cikk alkalmazásaként értelmezni.
Egyébiránt a tárgyalás során a Bizottság elismerte, hogy az ugyanezen rendelet 21. cikkének (3) bekezdésében meghatározott felhatalmazást úgy kell minősíteni, mint amely az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében vett felhatalmazást ad.
Másodszor meg kell vizsgálni, hogy az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdésében a finanszírozási prioritások „részletes meghatározására” vonatkozó felhatalmazást úgy kell‑e érteni, mint amely felhatalmazást ad e rendeletnek az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében vett „módosítására”, vagy mint amely felhatalmazást ad annak – ugyanezen rendelkezés értelmében vett – „kiegészítésére”, illetve mint amely választási lehetőséget biztosít a Bizottságnak arra, hogy az említett hatáskörök közül a számára megfelelővel éljen.
E tekintetben a „kiegészítik, illetve módosítják” kifejezésekből kitűnik, hogy az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében meghatározott két felhatalmazási kategória egyértelműen eltér egymástól.
Ugyanis valamely jogalkotási aktus „kiegészítésére” vonatkozó felhatalmazás csupán arra irányul, hogy feljogosítsa a Bizottságot e jogi aktus konkretizálására. Ha a Bizottság él e hatáskörrel, a megbízatása az érintett szabályozás azon nem alapvető elemeinek részletes kidolgozásra korlátozódik, amelyeket a jogalkotó nem határozott meg, tiszteletben tartva az ez utóbbi által elfogadott jogalkotási aktus egészét.
Ezzel szemben valamely jogalkotási aktus „módosítására” vonatkozó felhatalmazás arra irányul, hogy feljogosítsa a Bizottságot a jogalkotó által e jogi aktusban megállapított nem alapvető elemek megváltoztatására vagy hatályon kívül helyezésére. Amikor a Bizottság ilyen hatáskört gyakorol, nem köteles tiszteletben tartani azon elemeket, amelyeket a részére adott megbízatás éppen „módosítani” kíván.
Ezt az értelmezést támasztja alá egyfelől az EUMSZ 290. cikk keletkezése, amely relevánsnak bizonyulhat az EUM‑Szerződés valamely rendelkezésének értelmezése szempontjából (lásd ebben az értelemben: Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
50.
pont), és ezt támasztják alá másfelől – amint azt a Parlament megjegyezte – a Bizottság által a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról szóló iránymutatásokban adott magyarázatok, amelyek noha nem köthetik a Bíróságot, hasznos kiindulópontnak minősülhetnek (lásd analógia útján: Olaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
,
52.
pont; T‑Mobile Czech Republic és Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
,
42.
pont).
Ami az EUMSZ 290. cikk keletkezését illeti, meg kell állapítani, hogy ez utóbbi lényegében átvette az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés tervezete (
HL 2004, C 310, 1. o.
) I‑36. cikkének tartalmát. Ez utóbbi rendelkezés előkészítő munkálataiból, és különösen az Európai Alkotmány egyszerűsítésével foglalkozó IX. munkacsoport 2002. november 29‑i zárójelentésének (CONV 424/02) 9. oldalából kitűnik, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat ott olyan jogi aktusokként határozták meg „amelyek részletesen kifejtik vagy módosítják valamely jogalkotási aktus bizonyos elemeit” [nem hivatalos fordítás].
Ami a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról szóló iránymutatásokat illeti, a Bizottság annak 40. pontjában elmagyarázza, hogy amikor a jogalkotó felhatalmazást ad a Bizottságnak valamely jogalkotási aktus „kiegészítésére”, nem kimerítő módon szabályoz, és az alapvető elemek megállapítására szorítkozik, a Bizottságra hagyva az ezek konkretizálására vonatkozó feladatot. Ezzel szemben ezen iránymutatások 34. pontja szerint a jogalkotási aktus „módosítására” vonatkozó hatáskör gyakorlása keretében a Bizottság formális módosításokat hajt végre valamely szövegen úgy, hogy új, nem alapvető elemeket ad ahhoz hozzá, vagy kicseréli, illetve törli a nem alapvető elemeket.
Az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében meghatározott két felhatalmazási kategória közötti, fenti pontokban megállapított különbségek kizárják annak elismerését, hogy a Bizottságnak hatásköre legyen arra, hogy maga határozhassa meg a felhatalmazásának jellegét. Ilyen körülmények között, és a jogalkotási eljárás átláthatóságának biztosítása érdekében e rendelkezés a jogalkotót kötelezi annak meghatározására, milyen jellegű felhatalmazást kíván a Bizottságnak adni.
Ami az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése szerinti felhatalmazást illeti, meg kell állapítani, hogy e rendelkezés azáltal, hogy olyan, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására hatalmazza fel a Bizottságot, amelyek „részletesen meghatározzák” a finanszírozási prioritásokat, feljogosítja a Bizottságot, hogy az EUMSZ 290. cikk értelmében „kiegészítse” e rendeletet.
Az említett rendelet mellékletének I. és III–V. részében a jogalkotó ugyanis maga határozta meg a közlekedési ágazat törzshálózata előre meghatározott projektjeinek felsorolását, a CEF alá tartozó pénzügyi eszközökre vonatkozó részletes szabályokat, feltételeket és eljárásokat, az indikatív százalékos arányokat az egyes közlekedésspecifikus célokra vonatkozóan, továbbá az odaítélési szempontok rögzítése során figyelembe veendő általános aspektusokat, mindamellett, hogy ugyanezen rendelet 21. cikkének (1), (2), (5) és (6) bekezdésében kifejezetten felhatalmazta a Bizottságot ezen elemek „módosítására”.
Márpedig az említett elemektől eltérően a 1316/2013 rendelet 17. cikkében említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritásokat nem maga a jogalkotó állapította meg e rendeletben. A jogalkotó, amellett hogy e kérdést nyitva hagyta az említett rendeletben, a Bizottságra bízta azt a feladatot, hogy „részletesen meghatározza” e prioritásokat egy olyan, felhatalmazáson alapuló jogi aktusban, amelyet az ugyanezen rendelet 21. cikke (3) bekezdésének megfelelően legkésőbb 2014. december 22‑ig el kellett fogadni.
Ekképpen az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése, azáltal hogy felhatalmazza a Bizottságot az e rendelet 17. cikkében említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritások „részletes meghatározására”, nem arra jogosítja fel ennek az intézményt, hogy módosítsa az e rendeletben már megállapított elemeket, hanem arra, hogy konkretizálja az említett rendeletet, kidolgozva olyan részleteket, amelyeket a jogalkotó nem határozott meg, amellett, hogy továbbra is köteles tiszteletben tartani az ugyanezen rendelet egészében megállapított rendelkezéseket.
Ezt az értelmezést támasztja alá az 1316/2013 rendelet (59) preambulumbekezdése, amely egyértelmű különbséget tesz az e rendelet bizonyos elemeinek „módosítására”, illetve „részletes meghatározására” vonatkozó hatáskör között, mivel megszövegezése szerint a Bizottságnak felhatalmazása van arra, hogy EUMSZ 290. cikknek megfelelően jogi aktusokat fogadjon el az említett rendelet I. melléklete I. részének módosításai és az ugyanezen rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében támogatható intézkedésekre vonatkozó, a munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritások részletes meghatározása tekintetében.
Harmadszor meg kell vizsgálni, hogy az 1316/2013 rendelet 21. cikke (3) bekezdésében meghatározott felhatalmazás gyakorlásához e rendelettől különálló jogi aktust kell‑e elfogadni.
E tekintetben meg kell állapítani egyfelől, hogy a normatív egyértelműség és a jogalkotási eljárás átláthatósága miatt a Bizottság valamely jogalkotási aktus „kiegészítésére” vonatkozó hatáskör gyakorlása keretében nem illeszthet hozzá további elemet e jogi aktusnak magához a szövegéhez. Az ilyen beillesztés ugyanis félő, hogy megtévesztő lenne ezen elem jogalapját illetően, tekintettel arra, hogy a jogalkotási aktusnak maga a szövege a Bizottság olyan felhatalmazásának gyakorlásából származó elemet tartalmazna, amely nem jogosítja fel ezen aktus módosítására vagy hatályon kívül helyezésére.
Másfelől emlékeztetni kell arra, hogy a felhatalmazás adására vonatkozó, az EUMSZ 290. cikkben szereplő lehetőség célja az, hogy lehetővé tegye a jogalkotónak, hogy a szabályozás alapvető elemeire összpontosítson, valamint azon nem alapvető elemeire, amelyek esetében úgy ítéli meg, hogy célszerű jogalkotás keretében rendelkezni, amellett, hogy a Bizottságra bízza az elfogadott jogalkotási aktus bizonyos nem alapvető elemei „kiegészítésének” vagy ezek „módosításának” feladatát, az utóbbi intézménynek adott felhatalmazás keretében.
Márpedig a Bizottság által valamely jogalkotási aktus „kiegészítésére” vonatkozó felhatalmazás gyakorlása során elfogadott elem, amely azonban ezen jogi aktus szerves részét képezi, később nem helyettesíthető vagy törölhető az elfogadását eredményező ilyen felhatalmazás gyakorlásával, mivel az ilyen beavatkozásokhoz az említett jogi aktus „módosítására” vonatkozó hatáskör szükséges. A jogalkotónak kellene tehát beavatkoznia, ha szükségessé válik a hozzáillesztett elem cseréje vagy törlése, vagy úgy, hogy ő maga jogalkotási aktust hoz létre, vagy úgy, hogy felhatalmazást ad a Bizottságnak az érintett jogi aktus „módosítására”. Ekképpen valamely jogalkotási aktus „kiegészítésére” vonatkozó hatáskör gyakorlása keretében valamely elem beillesztése e jogi aktusnak magába a szövegébe ellentétes lenne az ilyen hatáskör hatékony alkalmazásával.
Ezzel szemben, amikor a Bizottság oly módon „egészít ki” valamely jogalkotási aktust, hogy különálló jogi aktust fogad el, ez utóbbit a szükséges mértékben anélkül tudja módosítani, hogy köteles lenne magát a jogalkotási aktust módosítani.
Ebből következően valamely jogalkotási aktusnak az EUMSZ 290. cikk értelmében vett „kiegészítésére” vonatkozó felhatalmazás gyakorlásához a Bizottságnak különálló jogi aktust kell elfogadnia.
Ezt a következtetést támasztja alá egyébiránt a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról szóló iránymutatások 34. és 40. pontja, amelyek értelmében a valamely jogalkotási aktust „kiegészítő” jogi aktus a jogalkotási aktushoz képest különálló jogi aktus formáját ölti, és formálisan nem módosítja azt.
Amint az a jelen ítélet 47. pontjából kitűnik, az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése azáltal, hogy felhatalmazza a Bizottságot az e rendelet 17. cikkében említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritásokat „részletesen meghatározó” felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására, feljogosítja a Bizottságot az említett rendeletnek az EUMSZ 290. cikk értelmében vett „kiegészítésére”. Következésképpen az említett 21. cikk (3) bekezdésében meghatározott hatáskör gyakorlása keretében a Bizottságnak ugyanezen rendelettől különálló jogi aktust kellett elfogadnia. A Bizottság azáltal, hogy a megtámadott rendelet 1. cikkével egy VI. részt illesztett hozzá az 1316/2013 rendelet I. mellékletéhez, megszegte ezt a kötelezettséget, megsértve ekképpen az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében meghatározott két felhatalmazási kategória közötti különbséget.
Ez a megsértés ezenkívül kitűnik abból is, hogy a megtámadott rendelet címében a Bizottság úgy határozza meg ezt a rendeletet, mint amely „módosítja” az 1316/2013 rendelet I. mellékletét, noha az e rendelet 21. cikkének (3) bekezdésében a finanszírozási prioritások „részletes meghatározására” vonatkozó felhatalmazást úgy kell minősíteni, mint amely a jogalkotási aktusnak az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében vett „kiegészítésére” ad felhatalmazást.
Következésképpen a Bizottság megsértette az említett rendelet 21. cikkének (3) bekezdését. Az EUMSZ 290. cikkben meghatározott hatásköri szabályok ilyen megsértése a megtámadott rendelet megsemmisítéséhez vezet.
Negyedszer, ami a jelen ítélet 18. pontjában szereplő kérdést illeti, és mivel a Bizottság vitatja, hogy ez a megsértés a megtámadott rendelet megsemmisítéséhez vezet, emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott rendelet 1. cikke, mivel az annak mellékletében szereplő finanszírozási prioritások felsorolását úgy adja hozzá az 1316/2013 rendelethez, mint ez utóbbi rendelet I. mellékletének VI. részét, a továbbiakban megakadályozza a Bizottságot abban, hogy módosítsa e felsorolást, tekintettel arra, hogy az 1316/2013 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem jogosítja fel a Bizottságot ez utóbbi rendelet „módosítására”.
Ilyen körülmények között a különálló jogi aktus elfogadására irányuló kötelezettség megsértése a megtámadott rendelet megsemmisítéséhez vezet, annál is inkább, mivel az 1316/2013 rendelet (59) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Bizottságot „a szakpolitikai prioritások, a technológiai lehetőségek és a forgalom lehetséges változásainak figyelembevétele érdekében” hatalmazták fel a finanszírozási prioritások részletes meghatározására.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a Parlament által hivatkozott egyetlen jogalapnak helyt kell adni, és ennélfogva a megtámadott rendeletet meg kell semmisíteni.
A vitatott rendelet joghatásainak fenntartására irányuló kérelem
A Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy amennyiben megsemmisíti a megtámadott rendeletet, tartsa fenn annak joghatását, amíg helyébe új jogi aktus nem lép. A Parlament úgy véli, hogy a joghatások fenntartása valóban hasznos lenne.
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 264. cikk második bekezdése értelmében a Bíróság, ha szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított jogi aktus azon joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a jogbiztonsággal kapcsolatos okokra tekintettel egy ilyen jogi aktus joghatásai fenntarthatók, különösen ha a megsemmisítésének azonnali hatásai súlyosan hátrányos következményeket idéznének elő az érintett személyek számára, és ha a megtámadott jogi aktus jogszerűsége nem a célja vagy a tartalma miatt vitatott, hanem a kibocsátója hatáskörének hiánya vagy lényeges eljárási hiba miatt. Ezek az okok magukban foglalják különösen a vitatott jogi aktus jogalapjának hibás megválasztását (Parlament és Bizottság kontra Tanács ítélet,
C‑103/12 és C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
,
90.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen esetben a megtámadott rendelet a jogalapja az 1316/2013 rendelet 17. cikkében említett munkaprogramoknak, amelyek pedig a CEF által finanszírozott közös érdekű projektek kiválasztására irányuló pályázati felhívások alapjául szolgálnak.
Amint arra a Bizottság hivatkozik, a rendelet egyszerű megsemmisítése megkérdőjelezné mind az e rendeleten alapuló éves és többéves munkaprogramokat, mind a közös érdekű projektek kiválasztására irányuló, e munkaprogramok alapján kiírt pályázati felhívásokat, amelyeket szintén automatikusan érvénytelenítenének. Márpedig az ilyen érvénytelenítés veszélyeztetné a CEF végrehajtását, és minden érintett szereplőnek jelentős kárt okozna.
E körülmények között a jogbiztonságot érintő jelentős indokok igazolják azt, hogy a Bíróság helyt adjon a megtámadott rendelet joghatásainak fenntartására irányuló kérelemnek.
Következésképpen e rendelet joghatásait fenn kell tartani az annak helyébe lépő új jogi aktus észszerű – a jelen ítélet kihirdetésének időpontjától számított hat hónapot meg nem haladó határidőn belül történő – hatálybalépéséig.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Tanács maga viseli a saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról szóló 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet I. mellékletének módosításáról szóló, 2014. január 7‑i 275/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendeletet megsemmisíti.

2)
A Bíróság a 275/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet joghatásait fenntartja az annak helyébe lépő új jogi aktus észszerű – a jelen ítélet kihirdetésének időpontjától számított hat hónapot meg nem haladó határidőn belül történő – hatálybalépéséig.

3)
A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.

4)
Az Európai Unió Tanácsa maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.