CELEX: 62017CJ0328
Rinviju għal deċiżjoni preliminari
Kuntratti pubbliċi
Proċeduri ta’ reviżjoni
Direttiva 89/665/KEE
Artikolu 1(3)
Direttiva 92/13/KEE
Artikolu 1(3)
Dritt għal reviżjoni suġġett għall-kundizzjoni li offerta tkun ġiet sottomessa fil-kuntest tal-proċedura ta’ għoti tal-kuntratt

It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 1(1) sa (3), kif ukoll tal-Artikolu 2(1)(b) tad-Direttiva tal-Kunsill 89/665/KEE tal‑21 ta’ Diċembru 1989 dwar il-koordinazzjoni tal-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi rigward l-applikazzjoni tal-proċeduri ta’ reviżjoni għall-għoti ta’ kuntratti ta’ provvista pubblika u xogħlijiet pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal provvista u għal xogħlijiet] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 1, p. 246), kif emendata bid-Direttiva 2007/66/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑11 ta’ Diċembru 2007 (
ĠU 2007, L 335, p. 31
) (iktar ’il quddiem id-“Direttiva 89/665”).
Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ tilwima bejn Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA, Atc Esercizio SpA, Atp Esercizio Srl, Riviera Trasporti SpA u Tpl Linea Srl (iktar ’il quddiem “Amt
et
”), minn naħa, u l-Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale SpA (l-Aġenzija Reġjonali għat-Trasport Pubbliku Lokali, l-Italja, iktar ’il quddiem l-“Aġenzija”), min-naħa l-oħra, fir-rigward tad-deċiżjoni ta’ din tal-aħħar li tniehed proċedura informali ta’ sejħa għal offerti għall-għoti tas-servizz ta’ trasport pubbliku fit-territorju tar-Regione per la Liguria (ir-Reġjun tal-Liguria, l-Italja, iktar ’il quddiem, ir-“Reġjun”).
Il-kuntest ġuridiku
Id-dritt tal-Unjoni
Id-Direttiva 89/665
L-Artikolu 1 tad-Direttiva 89/665, intitolat “Skop u disponibbiltà ta’ proċeduri ta’ reviżjoni”, jipprovdi:
“1.   Din id-Direttiva tapplika għal kuntratti msemmija fid-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill dwar il-kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal provvista, għal xogħlijiet u għal servizzi (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132)] sakemm tali kuntratti ma jkunux esklużi skond l-Artikoli 10 sa 18 ta’ din id-Direttiva.
[…]
L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jiżguraw li, fir-rigward ta’ kuntratti li jaqgħu taħt id-Direttiva [2004/18], id-deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti jkunu jistgħu jiġu riveduti b’mod effettiv u, b’mod partikolari, malajr kemm jista’ jkun skond il-kondizzjonijiet stabbiliti fl-Artikoli 2 sa 2f ta’ din id-Direttiva, għar-raġuni li dawn id-deċiżjonijiet ikunu kisru l-liġi [tal-Unjoni] fil-qasam tal-appalti pubbliċi jew ir-regoli nazzjonali li jittrasponu dik il-liġi.
2.   L-Istati Membri għandhom jiżguraw li ma jkun hemm ebda diskriminazzjoni bejn impriżi li jiddikjaraw li jkunu sofrew dannu fil-kuntest ta’ proċedura għall-għoti ta’ kuntratt b’riżultat tad- distinzjoni magħmula minn din id-Direttiva bejn regoli nazzjonali li jkunu qed jimplimentaw liġi [tal-Unjoni] u regoli nazzjonali oħra.
3.   L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-proċeduri ta’ reviżjoni jkunu disponibbli, taħt regoli dettaljati li l-Istati Membri jistgħu jistabbilixxu, lil kwalunkwe persuna li jkollha jew kellha interess tikseb kuntratt partikolari u li jkun sarilha jew tkun tinsab fir-riskju li jsirilha dannu minħabba ksur allegat.
[…]”
L-Artikolu 2(1) ta’ din id-direttiva, li huwa ddedikat għall-“[ħ]tiġijiet għall-proċeduri ta’ reviżjoni”, jipprevedi:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-miżuri meħuda fir-rigward tal-proċeduri ta’ reviżjoni speċifikati fl-Artikolu 1 ikunu jinkludu dispożizzjoni għas-setgħat li:
[…]
b)
jitwarrbu jew jiġi żgurat it-twarrib ta’ deċiżjonijiet meħuda illegalment, inkluż it-tneħħija ta’ speċifikazzjonijiet diskriminatorji tekniċi, ekonomiċi jew finanzjarji fis-sejħa għall-offerti, fid-dokumenti tal-kuntratt jew fi kwalunkwe dokument ieħor relatat mal-proċedura ta’ l-għoti ta’ kuntratt;
[…]”
Id-Direttiva 92/13
Intitolat “Skop u disponibilità tal-proċeduri ta’ reviżjoni”, l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 92/13/KEE tal-25 ta’ Frar 1992 li tikkoordina l-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi li jirrelataw għall-applikazzjoni tar-regoli Komunitarji dwar il-proċeduri ta’ akkwist ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi ta’ l-ilma, l-enerġija, it-trasport u t-telekomunikazzjoni (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 1, p. 315), kif emendata bid-Direttiva 2007/66/KE (iktar ’il quddiem id-“Direttiva 92/13”), tipprevedi:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-proċeduri ta’ reviżjoni jkunu disponibbli, taħt regoli ddettaljati li l-Istati Membri jistgħu jistabbilixxu, għal kwalunkwe persuna li jkollha jew kellha interess tikseb kuntratt partikolari u li jkun sarilha jew tkun tinsab fir-riskju li jsirilha dannu minħabba ksur allegat.”
Id-Direttiva 2004/17
L-Artikolu 1 tad-Direttiva 2004/17/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 li tikkoordina l-proċeduri ta’ akkwisti ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi ta’ l-ilma, l-enerġija, t-trasport u postali (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 19), iddedikat għad-“[d]efinizzjonijiet”, kien jipprovdi fil-paragrafu 3(b) tiegħu:
“‘[k]onċessjoni ta’ servizz’ hija kuntratt ta’ l-istess tip tal-kuntratt ta’ servizz minbarra għall-fatt li l-konsiderazzjoni għall-provvediment ta’ servizzi tikkonsisti jew fid-dritt biex jiġi esplojtat is-servizz biss jew f’dak id-dritt flimkien ma’ ħlas.”
Intitolat “Servizzi ta’ trasport”, l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 5 ta’ din id-direttiva kien jipprevedi b’mod partikolari:
“1. Din id-Direttiva għandha tapplika għal attivitajiet li għandhom x’jaqsmu mal-provvediment jew l-operat ta’ xbieki li jipprovdi servizz lil pubbliku fil-qasam ta’ trasport bil-ferrovija, sistemi automated, bit-trammijiet, trolley bus, karozza tal-linja jew kejbil.
[…]”
L-Artikolu 18 tal-imsemmija direttiva, li kien intitolat “Konċessjonijiet ta’ xogħlijiet u servizz”, kien ifformulat kif ġej:
“Din id-Direttiva m’għandhiex tapplika għal konċessjonijiet ta’ xogħlijiet u servizz li huma mogħtija minn entitajiet kontraenti li qed iwettqu waħda jew aktar mill-attivitajiet riferiti fl-Artikoli 3 sa 7, fejn dawk il-konċessjonijiet huma mogħtija għat-twettieq ta’ dawk l-attivitajiet.”
Ir-Regolament Nru 1370/2007
L-Artikolu 5 tar-Regolament (KE) Nru 1370/2007 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat‑23 ta’ Ottubru 2007 dwar servizzi pubbliċi tat-trasport tal-passiġġieri bil-ferrovija u bit-triq u li jħassar ir-Regolamenti tal-Kunsill (KEE) Nri 1191/69 u 1107/70 (
ĠU 2007, L 315, p. 1
), intitolat “L-għoti ta’ kuntratti għal servizz pubbliku”, huwa redatt kif ġej:
“1.   Kuntratti għal servizz pubbliku għandhom jingħataw skond ir-regoli stabbiliti f’dan ir-Regolament. Madankollu, kuntratti ta’ servizzi jew kuntratti għal servizz pubbliku, kif definiti fid-Direttivi [2004/17] jew [2004/18], għal servizzi ta’ trasport ta’ passiġġieri bix-xarabank jew bit-tram għandhom jingħataw skond il-proċeduri previsti f’dawk id-Direttivi fejn tali kuntratti ma jieħdux il-forma ta’ kuntratti ta’ konċessjonijiet ta’ servizz kif definit f’dawk id-Direttivi. Fejn kuntratti jridu jiġu mogħtija skond id-Direttivi [2004/17] jew [2004/18], id-dispożizzjonijiet tal-paragrafi 2 sa 6 ta’ dan l-Artikolu m’għandhomx japplikaw.
[…]
7.   L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jiżguraw li d-deċiżjonijiet li jittieħdu skond il-paragrafi minn 2 sa 6 jkunu jistgħu jiġu riveduti b’mod effettiv u bla dewmien, fuq talba ta’ kwalunkwe persuna li jkollha jew kellha interess li tikseb kuntratt partikulari u li kienet jew li tkun qed tissogra li ssofri xi danni minħabba xi allegat ksur, fuq il-bażi li tali deċiżjonijiet jkunu kisru l-liġi tal-Komunità jew regoli nazzjonali li jimplimentaw dik il-liġi.
[…]”
Id-dritt Taljan
L-Artikolu 100 tal-codice di procedura civile (il-Kodiċi ta’ Proċredura Ċivili), fil-verżjoni tiegħu applikabbli fil-kawża prinċipali, jipprovdi li “[s]abiex titressaq jew tiġi kkontestata talba, huwa meħtieġ li jkun hemm interess fl-eżerċizzju tal-azzjoni”.
Bis-saħħa tal-Artikolu 39(1) tal-Anness 1 tad-decreto legislativo n. 104 – Codice del processo amministrativo (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 104, dwar il-Kodiċi ta’ Proċedura Amministrattiva), tat-2 ta’ Lulju 2010 (supplement ordinarju għall-GURI Nru 156, tas‑7 ta’ Lulju 2010), “[s]akemm ma jkunx irregolat f’dan il-Kodiċi, għandhom japplikaw id-dispożizzjonijiet tal-Kodiċi ta’ Proċedura Ċivili, sa fejn ikunu kompatibbli jew ikunu espressjonijiet ta’ prinċipji ġenerali”.
L-Artikolu 3a tad-decreto-legge n. 138 (id-Digriet Liġi Nru 138), tat-13 ta’ Awwissu 2011 (GURI Nru 188, tat-13 ta’ Awwissu 2011), emendat u kkonvertit f’liġi permezz tal-Liġi Nru 148 tal‑14 ta’ Settembru 2011 (iktar ’il quddiem id-“Digriet Liġi Nru 138/2011”), jiddikjara li, bħala prinċipju, is-servizzi pubbliċi lokali għandhom jiġu operati fuq l-iskala provinċjali.
Bis-saħħa tal-Artikolu 9(1) u tal-Artikolu 14(1) tal-legge regionale n. 33 (Riforma del sistema del trasporto pubblico regionale e locale (il-Liġi Reġjonali Nru 33 (Riforma tas-Sistema ta’ Trasport Pubbliku Reġjonali u Lokali)), tas‑7 ta’ Novembru 2013 (iktar ’il quddiem il-“Liġi Reġjonali Nru 33/2013”), is-servizz ta’ trasport pubbliku fit-territorju tar-Reġjun kellu jingħata lil lott wieħed għat-territorju kollu tar-Reġjun bil-possibbiltà li jiġi estiż għat-trasport ferrovjarju.
B’effett mit‑12 ta’ Awwissu 2016, il-legge regionale n. 19 modifiche alla [legge regionale n. 33] (il-Liġi Reġjonali Nru 19 li Temenda l-Liġi Reġjonali Nru 33), tad‑9 ta’ Awwissu 2016 (iktar ’il quddiem il-“Liġi Reġjonali Nru 19/2016”) emendat l-Artikoli 9 u 14 tal-Liġi Reġjonali Nru 33/2013. Din il-liġi tipprevedi li minn dak il-mument ’il quddiem is-servizzi ta’ trasport terrestri u marittimu ma għandhomx jingħataw lil lott wieħed li jkopri t-territorju kollu tar-Reġjun iżda lil erba’ lottijiet li jirrigwardaw erba’ oqfsa territorjali omoġenji.
Il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
Amt
et
ippreżentaw rikors quddiem it-Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Liguria, l-Italja) għall-annullament ta’ diversi atti li permezz tagħhom l-Aġenzija fetħet proċedura informali ta’ sejħa għal offerti għall-għoti tas-servizz ta’ trasport pubbliku fit-territorju tar-Reġjun.
Dawn il-kumpanniji, li sa dak il-mument kienu jamministraw servizzi ta’ trasport pubbliku lokali fuq livell provinċjali jew subprovinċjali, jikkontestaw il-prinċipju wara l-modalitajiet ta’ ftuħ u ta’ żvolġiment tal-proċedura ta’ sejħa għal offerti. Ir-rikors tagħhom jirrigwarda b’mod partikolari s-sejħa intiża għall-għażla tal-operaturi ekonomiċi. Fiha l-Aġenzija kienet tippreċiża fiha li s-servizz ta’ trasport pubbliku reġjonali kellu minn dak il-mument jingħata lil lott wieħed li jkopri t-territorju kollu tar-Reġjun.
Peress li qiesu li, b’mod individwali, ma kien possibbli għal ebda minnhom li jiżguraw is-servizz ta’ trasport pubbliku fuq livell tar-Reġjun, Amt
et
ma ressqux offerta. Madankollu, huma ppreżentaw rikors quddiem il-qorti tar-rinviju sabiex jikkontestaw id-deċiżjoni tal-Aġenzija li tagħti, fil-kapaċità tagħha bħala l-awtorità kontraenti, il-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali lil lott wieħed li jkopri t-territorju reġjonali kollu. Fil-fatt huma jqisu li din id-deċiżjoni tmur kontra l-Artikolu 3a tad-Digriet Liġi Nru 138/2011, li skontu, bħala prinċipju, is-servizzi pubbliċi lokali għandhom jiġu operati fuq livell provinċjali, iżda wkoll kontra diversi artikoli tal-Kostituzzjoni Taljana, kif ukoll l-Artikoli 49 u 56 TFUE.
Insostenn tar-rikors tagħhom, Amt
et
isostnu li operatur ekonomiku li jikkontesta l-prinċipju tat-termini ta’ proċedura ta’ sejħa għal offerti li għaliha huwa ma pparteċipax jikseb dritt għal reviżjoni taħt l-Artikolu 1(3) u l-Artikolu 2(1)(b) tad-Direttiva 89/665 meta, fid-dawl tal-leġiżlazzjoni relatata mas-sejħa għal offerti, ikun ċert jew probabbli ħafna li jkun impossibbli għalih li jikseb l-aġġudikazzjoni tal-kuntratt.
Skont il-qorti tar-rinviju, f’qafas territorjali marbut ma’ livell provinċjali, Amt
et
kien ikollhom possibbiltajiet kbar li jingħataw il-kuntratt inkwistjoni, ġaladarba huma kienu jiżguraw is-servizz ta’ trasport pubbliku reġjonali meta, qabel it-tnedija tal-proċedura ta’ sejħa għal offerti inkwistjoni fil-kawża prinċipali, dan kien organizzat fuq skala provinċjali. Min-naħa l-oħra, peress li kienet tipprovdi li din il-proċedura kienet tinvolvi litt wieħed biss li jkopri t-territorju reġjonali kollu, l-avviż ta’ sejħa għal offerti jidher li naqqas kważi għal żero l-probabbiltà li waħda mir-rikorrenti fil-kawża prinċipali tingħażel.
Konsegwentement, peress li qieset li kellu jiġi rrikonoxxut dritt għal reviżjoni fil-konfront tagħhom, il-qorti tar-rinviju, permezz tad-digriet Nru 95 tal‑21 ta’ Jannar 2016, staqsiet lill-Corte costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali, l-Italja) dwar il-kostituzzjonalità tal-Artikolu 9(1) u tal-Artikolu 14(1) tal-Liġi Reġjonali Nru 33/2013.
Madankollu, qabel ma l-Corte costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali) tat deċiżjoni, ir-Reġjun adotta l-Liġi Reġjonali Nru 19/2016. Din il-liġi emendat id-dispożizzjonijiet li l-kostituzzjonalità tagħhom ġiet ikkontestata u tipprevedi li s-servizzi ta’ trasport terrestri u maritimi ma għandhomx jiġu attribwiti f’lott wieħed li jkopri t-territorju kollu tar-Reġjun iżda f’erba’ lottijiet li jikkorrispondu għal erba’ oqsfa territorjali omoġenji. Barra minn hekk, il-lottijiet għall-għoti għandhom jiġu ddefiniti b’mod li jiggarantixxu l-ikbar parteċipazzjoni possibbli għas-sejħa għal offerti. Skont il-qorti tar-rinviju, permezz tal-adozzjoni tal-Liġi Nru 19/2016, il-leġiżlatur reġjonali wieġeb għall-ilmenti espressi minn Amt
et
.
Minkejja l-emenda tal-Artikoli 9 u 14 tal-Liġi Reġjonali Nru 33/2013, il-Corte Costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali) eżaminat il-kostituzzjonalità tagħhom, konformement mal-prinċipju
tempus regit actum
.
Fis-sentenza tagħha Nru 245 tat-22 ta’ Novembru 2016, hija ddikjarat li l-kwistjonijiet ta’ kostituzzjonalità kienu inammissibbli wara li rrilevat b’mod partikolari li “[i]l-ġurisprudenza amministrattiva stabbilita tqis li impriża li ma tipparteċipax f’sejħa għal offerti ma tistax tikkontesta l-proċedura marbuta magħha u l-anqas l-għoti lil terza impriża, peress li s-sitwazzjoni ġuridika tagħha ma hijiex suffiċjentement ikkaratterizzata u tirrigwarda biss interess purament fattwali […]”
Madankollu teżisti eċċezzjoni għal din ir-regola meta l-impriża rikorrenti tikkontesta b’mod partikolari klawżoli tal-avviż għal kuntratt li jeskluduha direttament jew klawżoli li jimponu obbligi manifestament irrazzjonali jew totalment sproporzjonati jew li li jagħmlu l-formulazzjoni ta’ offerta impossibbli.
Fis-sentenza tagħha Nru 245, il-Corte costituzzjonali (il-Qorti Kostituzzjonali) ikkunsidrat li “[i]l-motivi tad-deċiżjoni ta’ rinviju nnifishom jiżvelaw li l-każ sottomess għall-eżami ta’ din il-qorti ma jirriżultawx minn dawn l-ipoteżijiet eċċezzjonali, inkwantu fihom qed jiġi ddikjarat li d-dispożizzjonijiet ikkontestati għandhom effett fuq l-opportunitajiet tar-rikorrenti li jingħataw kuntratt, fejn dawn ‘jitnaqqsu kważi għal żero’ filwaqt li, kieku l-kuntratt kellu kien organizzat fuq bażi provinċjali u maqsum f’lottijiet, dawn l-impriżi ‘kien ikollhom probabbiltajiet kbar ħafna li jingħataw is-servizz, anki b’effett tal-vantaġġ li kienu l-amministraturi preċedenti ta’ dan is-servizz’. Tali motivazzjoni ma tiżvela ebda preklużjoni ċerta u attwali li jipparteċipaw fil-proċedura, iżda sempliċement il-perspettiva ta’ preġudizzju li jkun biss ta’ natura eventwali, li jista’ jiġi invokat biss minn parti li tkun ipparteċipat fil-proċedura u esklużivament fi tmiemha, u fil-każ li ma tingħatax il-kuntratt”.
Il-qorti tar-rinviju tirrileva li, skont l-interpretazzjoni tal-kundizzjoni proċedurali ta’ interess ġuridiku meħuda inkunsiderazzjoni fis-sentenza tal-Corte costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali), rikors ippreżentat minn impriża li ma pparteċipatx fis-sejħa għal offerti huwa inammissibbli meta jkun probabbli ħafna, iżda mhux assolutament ċert, li, minħabba l-mod kif l-awtorità kontraenti ppreżentat u organizzat is-sejħa għal offerti, b’mod partikolari bl-użu ta’ lottijiet, jew il-leġiżlazzjoni applikabbli għaliha, din l-impriża ma tistax tingħata l-kuntratt inkwistjoni. Minn dan hija tiddeduċi li l-possibbiltà li taċċedi għall-protezzjoni ġudizzjarja tkun għalhekk, kważi sistematikament, suġġetta għall-parteċipazzjoni fis-sejħa għal offerti, li fiha nnifisha tagħti lok għal oneri importanti, anki fil-każ fejn l-impriża jkollha l-intenzjoni tikkontesta l-legalità tas-sejħa għal offerti nnifisha minħabba restrizzjoni eċċessiva tal-kompetizzjoni.
Minkejja d-deċiżjoni tal-Aġenzija li ma tkomplix bis-sejħa għal offerti wara l-adozzjoni tal-Liġi Nru 19/2016, il-qorti tar-rinviju għandha l-intenzjoni tistaqsi lill-Qorti tal-Ġustizzja jekk l-Artikolu 1(3) u l-Artikolu 2(1)(b) tad-Direttiva 89/665 għandhomx jiġu interpretati fis-sens li jagħtu, fiċ-ċirkustanzi tal-kawża prinċipali, dritt għal reviżjoni lil operatur ekonomiku li baqa’ lura milli jifformula offerta minħabba li kien ċert jew probabbli ħafna li ma setax jingħata l-kuntratt inkwistjoni.
Ir-risposta tal-Qorti tal-Ġustizzja għandha tkun deċiżiva sabiex tiġi ddeterminata l-ammissibbiltà tar-rikors oriġinali u, għalhekk, l-allokazzjoni tal-ispejjeż fil-kawża prinċipali.
Huwa f’dan il-kuntest li t-Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Liguria) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel id-domandi preliminari li ġejjin lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“L-Artikolu 1(1), (2) u (3) u l-Artikolu 2(1)(b) tad-Direttiva [89/665], jipprekludu leġiżlazzjoni nazzjonali li tagħti biss il-possibbiltà li jattakkaw id-dokumenti ta’; proċedura ta’ sejħa għal offerti lill-operaturi ekonomiċi li jkunu ppreżentaw applikazzjoni għal parteċipazzjoni fl-imsemmija sejħa għal offerti, anki meta l-kawża tikkontesta l-proċedura ta’ sejħa għal offerti fil-prinċipju tagħha peress li r-regoli tagħha jirrendu l-għoti wisq improbabbli?”
Fuq id-domanda preliminari
Fuq l-ammissibbiltà
Fl-osservazzjonijiet bil-miktub tagħhom, kemm il-Gvern Taljan u l-Gvern Spanjol kif ukoll il-Kummissjoni Ewropea sostnew li t-talba għal deċiżjoni preliminari kienet inammissibbli minħabba li d-domanda magħmula kienet ipotetika, inkwantu l-kawża prinċipali tilfet l-iskop tagħha wara li l-awtorità kontraenti indikat li ma kinitx ser tkompli bis-sejħa għal offerti. Il-Gvern Taljan eċċepixxa wkoll l-inammissibbiltà tat-talba għal deċiżjoni preliminari minħabba li għad hemm dubji dwar in-natura tal-kuntratt li l-Aġenzija xtaqet tikkonkludi mal-parti kontraenti fi tmiem is-sejħa għal offerti li finalment ma tkomplietx.
Fuq in-natura ipotetika tad-domanda preliminari
Jeħtieġ li jitfakkar li, skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, fil-kuntest tat-tqassim tal-funzjonijiet ġudizzjarji bejn il-qrati nazzjonali u l-Qorti tal-Ġustizzja, stabbilit mill-Artikolu 267 TFUE, il-qorti nazzjonali, li hija l-unika waħda li għandha għarfien dirett tal-fatti tal-kawża quddiemha kif ukoll tal-argumenti mressqa mill-partijiet, u li għandha tassumi r-responsabbiltà għad-deċiżjoni ġudizzjarja li għandha tingħata, tinsab fl-aqwa pożizzjoni sabiex tevalwa, b’kunsiderazzjoni tal-partikolaritajiet ta’ kull kawża u b’għarfien sħiħ tal-fatti, kemm il-ħtieġa ta’ deċiżjoni preliminari sabiex tkun tista’ tagħti d-deċiżjoni tagħha kif ukoll ir-rilevanza tad-domandi li hija tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja (ara b’mod partikolari, f’dan is-sens, is-sentenzi tat‑22 ta’ Ġunju 2000, Marca Mode,
C‑425/98
,
EU:C:2000:339
, punt
, u tal‑1 ta’ April 2008, Gouvernement de la Communauté française u Gouvernement wallon,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, punt
).
Konsegwentement, sakemm dawn id-domandi jirrigwardaw l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja hija, bħala regola, marbuta li tiddeċiedi (sentenza tas‑17 ta’ April 2007, AGM‑COS.MET,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
, punt
).
Għalhekk il-preżunzjoni ta’ rilevanza li hija marbuta mad-domandi preliminari magħmula mill-qrati nazzjonali tista’ tiġi eskluża f’każijiet eċċezzjonali biss u, b’mod partikolari, meta jkun manifestament ċar li l-interpretazzjoni mitluba tad-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni li għalihom jirreferu dawn id-domandi ma jkollha ebda relazzjoni mar-realtà jew mas-suġġett tal-kawża prinċipali (ara, b’mod partikolari, is-sentenzi tal‑15 ta’ Diċembru 1995, Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, punt
; tas‑7 ta’ Settembru 1999, Beck u Bergdorf,
C‑355/97
,
EU:C:1999:391
, punt
, u tal‑1 ta’ April 2008, Gouvernement de la Communauté française u Gouvernement wallon,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, punt
).
Fil-fatt, iċ-ċaħda ta’ talba mressqa minn qorti nazzjonali hija possibbli biss jekk jirriżulta li l-għan tal-proċedura tal-Artikolu 267 TFUE jkun ġie abbużat u jkun intiż, fil-verità, sabiex il-Qorti tal-Ġustizzja tagħti deċiżjoni fuq il-bażi ta’ tilwima immaġinarja jew jekk ikun evidenti li d-dritt tal-Unjoni ma għandux japplika, la direttament u lanqas indirettament, għaċ-ċirkustanzi tal-każ (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tat‑18 ta’ Ottubru 1990, Dzodzi,
C‑297/88 u C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, punt
, u tas‑17 ta’ Lulju 1997, Leur‑Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, punt
).
F’dan il-każ, ma jistax jiġi miċħud li l-kwistjoni dwar jekk ir-rikorrenti fil-kawża prinċipali kellhomx, fuq il-baż tad-dritt tal-Unjoni, dritt li jippreżentaw rikors kontra s-sejħa għal offerti ppubblikata mill-Aġenzija kellha tikkundizzjona l-ammissibbiltà tar-rikors ippreżentat quddiem il-qorti tar-rinviju. Ċertament, minħabba d-deċiżjoni tal-Aġenzija li ma tkomplix bis-sejħa għal offerti wara l-adozzjoni tal-Liġi Nru 19/2016, l-oġġett prinċipali tar-rikors ma baqax jeżisti.
Madankollu, b’differenza taċ-ċirkustanzi tal-kawża li tat lok għad-digriet tal-Qorti tal-Ġustizzja tal‑14 ta’ Ottubru 2010, Reinke (
C‑336/08
, mhux ippubblikat,
EU:C:2010:604
), il-kawża prinċipali ma ġietx riżolta fuq il-mertu.
Fl-aħħar nett, minkejja li l-eżami tal-kwistjoni dwar jekk, fiċ-ċirkustanzi tal-kawża prinċipali, operaturi ekonomiċi li kienu xjentement iddeċidew li ma jipparteċipawx fi proċedura ta’ sejħa għal offerti kellhomx dritt għal reviżjoni bis-saħħa tal-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665 jew tal-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13, tista’ biss tippermetti lill-qorti tar-rinviju tiddeċiedi dwar it-tqassim tal-ispejjeż fil-kawża prinċipali, din hija mingħajr dubju kwistjoni relatata mal-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni, li għandha tiġi mwieġba mill-Qorti tal-Unjoni sabiex tiġi ppreżervata l-uniformità tal-applikazzjoni ta’ dan id-dritt.
Għaldaqstant, għandu jiġi ddikjarat li t-talba għal deċiżjoni preliminari hija ammissibbli.
Fuq l-assenza ta’ identifikazzjoni tan-natura tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali
Huwa minnu li, kif isostni l-Gvern Taljan fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu, id-deċiżjoni tar-rinviju ma tippermettix li jiġi ddeterminat b’ċertezza jekk is-sejħa għal offerti mnedija mill-Aġenzija kinitx intiża għall-għoti ta’ konċessjoni ta’ servizzi ta’ trasport jew ta’ kuntratt pubbliku għal servizz. Fl-ewwel ipoteżi, l-interess ġuridiku tar-rikorrenti fil-kawża prinċipali jkollu jiġi evalwat fid-dawl tal-Artikolu 5(7) tar-Regolament (KE) Nru 1370/2007 filwaqt li, fit-tieni ipoteżi, dan ikollu jiġi evalwat fid-dawl tal-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13.
Madankollu, mingħajr ma jkun meħtieġ li wieħed jipprova jiddetermina n-natura tal-imsemmi kuntratt, liema kompitu jirriżulta mill-kompetenza tal-qorti tar-rinviju, jeħtieġ sempliċement li jiġi kkonstatat, hekk kif isostni l-Avukat Ġenerali fil-punt 63 tal-konklużjonijiet tiegħu, li l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13 u l-Artikolu 5(7) tar-Regolament Nru 1370/2007 jistabbilixxu sistemi ta’ reviżjoni analogi għas-sistema korrispondenti tad-Direttiva 89/665, li fuqha hija bbażata d-domanda tal-qorti tar-rinviju.
F’dawn iċ-ċirkustanzi, peress li d-dritt għal protezzjoni ġudizzjarja huwa suġġett għal protezzjoni ekwivalenti fit-tliet testi ta’ liġi dderivata msemmija fil-punt preċedenti, ir-risposta tal-Qorti tal-Ġustizzja għad-domanda magħmula ma għandhiex tvarja skont il-klassifikazzjoni tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali.
Konsegwentement, jeħtieġ, ukoll fuq dan il-punt, li t-talba għal deċiżjoni preliminari tiġi ddikjarata ammissibbli.
Fuq il-mertu
Permezz tad-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk kemm l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665 kif ukoll l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13 jipprekludux leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li ma tippermettix lil operaturi ekonomiċi li jippreżentaw rikors kontra d-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti relatati ma’ proċedura ta’ sejħa għal offerti li fiha huma ddeċidew li ma jipparteċipawx minħabba li b’riżultat tal-leġiżlazzjoni applikabbli għal din il-proċedura l-għoti tal-kuntratt pubbliku favurihom kien ikun improbabbli ħafna.
Bis-saħħa tal-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665, l-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-proċeduri ta’ reviżjoni previsti minn din id-direttiva jkunu aċċessibbli “ta’ l-anqas” għal kull persuna li jkollha jew kellha interess li tikseb kuntratt pubbliku partikolari u li tkun ġarrbet ħsara jew qiegħda f’riskju li ġġarrab ħsara minn ksur allegat tad-dritt tal-Unjoni fil-qasam ta’ kuntratti pubbliċi jew tar-regoli nazzjonali li jittrasponu dan id-dritt (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service,
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
, punt
, u tal‑5 ta’ April 2016, PFE,
C‑689/13
,
EU:C:2016:199
, punt
).
Għaldaqstant l-Istati Membri ma għandhomx obbligu li jagħmlu l-imsemmija proċeduri ta’ reviżjoni aċċessibbli għal kull persuna li tixtieq tikseb l-għoti ta’ kuntratt pubbliku iżda jistgħu jirrikjedu li l-persuna kkonċernata tkun ġarrbet ħsara jew qiegħda f’riskju li ġġarrab ħsara minħabba l-ksur li hija tallega (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tad‑19 ta’ Ġunju 2003, Hackermüller,
C‑249/01
,
EU:C:2003:359
, punt
, u tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service,
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
, punt
).
Il-parteċipazzjoni fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt tista’, bħala prinċipju, validament tikkostitwixxi, fid-dawl tal-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665, kundizzjoni li għandha tiġi ssodisfatta sabiex jiġi stabbilit li l-persuna kkonċernata tiġġustifika interess li tikseb il-kuntratt inkwistjoni jew li qiegħda f’riskju li ġġarrab dannu minħabba n-natura allegatament illegali tad-deċiżjoni tal-għoti tal-imsemmi kuntratt. Fin-nuqqas ta’ tressiq ta’ offerta, tali persuna diffiċilment tista’ turi li hija għandha interess li tikkontesta din id-deċiżjoni jew li hija ġarrbet ħsara jew li qiegħda f’riskju li ġġarrab ħsara minħabba dan l-għoti ta’ kuntratt (sentenza tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service,
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
, punt
).
Madankollu, fl-ipoteżi fejn impriża ma tkunx ressqet offerta minħabba l-preżenza ta’ speċifikazzjonijiet allegatament diskriminatorji fid-dokumenti relatati mas-sejħa għal offerti jew fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, li effettivament ikunu pprekludewha milli tkun f’pożizzjoni li tipprovdi l-prestazzjonijiet mitluba, ikun eċċessiv li jiġi rikjest li, sabiex din tkun tista’ tagħmel użu mill-proċeduri ta’ reviżjoni previsti mid-Direttiva 89/665 kontra tali speċifikazzjonijiet, hija tressaq offerta fil-kuntest tal-proċedura ta’ għoti tal-kuntratt inkwistjoni, meta effettivament l-opportunitajiet tagħha li tingħata dan il-kuntratt ikunu nulli minħabba l-eżistenza tal-imsemmija speċifikazzjonijiet (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service,
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
, punti
u
).
Fis-sentenza tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service (
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
), il-kunsiderazzjoni li l-opportunitajiet għal Grossmann Air Service li tingħata l-kuntratt kienu nulli kienet marbuta maċ-ċirkustanza, imfakkra fil-punt 17 tal-imsemmija sentenza, li hija ma kellhiex għad-dispożizzjoni tagħha ajruplani ta’ daqs kbir, b’tali mod li, ipotetikament, hija ma kinitx f’pożizzjoni li tipprovdi l-prestazzjonijiet kollha mitluba mill-awtorità kontraenti.
It-tagħlim li jinsilet mis-sentenza tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service (
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
), huwa applikabbli
mutatis mutandis
għal din il-kawża.
Fil-fatt, kemm mill-ġurisprudenza tal-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja) kif ukoll mis-sentenza Nru 245/2016 tal-Corte costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali), jirriżulta li interess ġuridiku jista’, bħala eċċezzjoni, jiġi rrikonoxxut lil operatur ekonomiku li ma jkunx issottometta offerta “[i]l-każijiet fejn tiġi kkontestata l-assenza ta’ eżistenza ta’ sejħa għal offerti jew avviż tagħha jew il-każijiet fejn jiġu kkontestati l-klawżoli tal-avviż ta’ kuntratt f’termini ta’ esklużjoni diretta jew, finalment, klawżoli li jimponu piżijiet manifestament inkomprensibbli jew totalment sproporzjonati jew li jagħmlu l-preżentazzjoni ta’ offerta impossibbli”.
Konsegwentement, jeħtieġ li jiġi kkonstatat li r-rekwiżiti li jirriżultaw kemm mill-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665 kif ukoll mill-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13 huma sodisfatti peress li operatur li ma fformulax offerta għandu b’mod partikolari dritt għal reviżjoni meta jqis li l-formulazzjoni nnifisha ta’ offerta ssir impossibbli minħabba l-ispeċifikazzjonijiet li jinsabu fid-dokumenti relatati mas-sejħa għal offerti.
Madankollu, jeħtieġ li jitfakkar li tali reviżjoni ma tistax, mingħajr ma tippreġudika l-għanijiet ta’ ħeffa u ta’ effikaċja msemmija kemm mid-Direttiva 89/665 kif ukoll mid-Direttiva 92/13, tiġi introdotta wara li tkun ġiet adottata d-deċiżjoni ta’ għoti tal-kuntratt mill-awtorità kontraenti (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat‑12 ta’ Frar 2004, Grossmann Air Service,
C‑230/02
,
EU:C:2004:93
, punt
).
Barra minn hekk, sa fejn huwa biss b’mod eċċezzjonali li dritt għal reviżjoni jista’ jiġi rrikonoxxut lil operatur li ma ssottomettiex offerta, ma jistax jitqies bħala eċċessiv li dan jintalab juri li l-klawżoli tas-sejħa għal offerti jagħmlu l-formulazzjoni nnifisha ta’ offerta impossibbli.
Madankollu, għalkemm dan il-livell ta’ rekwiżit tal-prova ma huwiex fih innifsu kuntrarju għad-dritt tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, ma jistax jiġi eskluż li, fid-dawl taċ-ċirkustanzi partikolari tal-kawża prinċipali, l-applikazzjoni tiegħu jista’ jagħti lok għal ksur tad-dritt għal reviżjoni li r-rikorrenti fil-kawża prinċipali jisiltu kemm mill-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665 kif ukoll mill-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13.
F’dan ir-rigward, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa fid-dettall, billi tieħu inkunsiderazzjoni l-elementi kollha rilevanti li jikkaratterizzaw il-kuntest li fih tidħol il-kawża quddiemha, jekk l-applikazzjoni konkreta tal-leġiżlazzjoni Taljana dwar il-
locus standi
, kif interpretata mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) u l-Corte costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali), tistax taffettwa d-dritt għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva tar-rikorrenti fil-kawża prinċipali.
Madankollu, fuq il-bażi tal-elementi li jinsabu fil-fajl għad-dispożizzjoni tagħha, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tipprovdi lill-qorti tar-rinviju indikazzjonijiet utili għall-evalwazzjoni li din tal-aħħar għandha twettaq.
F’dan ir-rigward, qabel kollox, jeħtieġ li jittieħed inkunsiderazzjoni l-fatt li Amt
et
kienu jiżguraw is-servizz ta’ trasport pubbliku reġjonali qabel ma l-awtorità kontraenti nediet il-proċedura ta’ sejħa għal offerti u sussegwentement iddeċidiet li ma tkomplix biha. Sussegwentement, peress li l-Liġi Reġjonali Nru 33/2013 tippreċiża li s-servizz ta’ trasport pubbliku reġjonali kellu jiġi attribwit f’lott wieħed li jkopri t-territorju kollu tar-Reġjun, filwaqt li l-Artikolu 3a tad-Digriet Liġi Nru 138/2011 jipprovdi li, bħala prinċipju, is-servizzi pubbliċi lokali għandhom jiġu operati fuq livell provinċjali, għandha tkun il-qorti tar-rinviju li teżamina jekk il-leġiżlatur reġjonali esponiex ir-raġunijiet għalfejn huwa qies li kien preferibbli li minn dak il-mument ’il quddiem jorganizza s-servizz ta’ trasport fuq livell reġjonali u mhux iktar fuq livell provinċjali. Fl-aħħar nett, fid-dawl tal-libertà tal-awtorità kontraenti fl-evalwazzjoni tal-ħtiġijiet tagħha, ma jistax jiġi eskluż
a priori
li l-għażla tar-Reġjun li torganizza s-servizzi ta’ trasport fuq livell reġjonali kienet leġittima sa fejn, pereżempju, kienet tissodisfa kunsiderazzjonijiet ekonomiċi, bħar-rieda li jitwettqu ekonomiji fil-kobor.
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti hemm lok li r-risposta għad-domanda magħmula tkun li kemm l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 89/665 kif ukoll l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva 92/13 għandhom jiġu interpretati fis-sens li ma jipprekludux leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li ma tippermettix lil operaturi ekonomiċi jippreżentaw rikors kontra d-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti dwar proċedura ta’ sejħa għal offerti li fiha huma ddeċidew li ma jipparteċipawx minħabba li b’riżultat tal-leġiżlazzjoni applikabbli għal din il-proċedura l-għoti tal-kuntratt pubbliku favurihom kien ikun improbabbli ħafna.
Madankollu, hija l-qorti nazzjonali kompetenti li għandha tevalwa fid-dettall, billi tieħu inkunsiderazzjoni l-elementi kollha rilevanti li jikkaratterizzaw il-kuntest li fih tidħol il-kawża quddiemha, jekk l-applikazzjoni konkreta ta’ din il-leġiżlazzjoni tistax taffettwa d-dritt għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva tal-operaturi ekonomiċi kkonċernati.
Fuq l-ispejjeż
Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, minbarra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.

Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (It-Tielet Awla) taqta’ u tiddeċiedi:

Kemm l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 89/665/KEE tal‑21 ta’ Diċembru 1989 dwar il-koordinazzjoni tal-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi rigward l-applikazzjoni tal-proċeduri ta’ reviżjoni għall-għoti ta’ kuntratti ta’ provvista pubblika u xogħlijiet pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal provvista u għal xogħlijiet], kif emendata bid-Direttiva 2007/66/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑11 ta’ Diċembru 2007, kif ukoll l-Artikolu 1(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 92/13/KEE tal-25 ta’ Frar 1992 li tikkoordina l-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi li jirrelataw għall-applikazzjoni tar-regoli Komunitarji dwar il-proċeduri ta’ akkwist ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi ta’ l-ilma, l-enerġija, it-trasport u t-telekomunikazzjoni, kif emendata bid-Direttiva 2007/66, għandhom jiġu interpretati fis-sens li ma jipprekludux leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li ma tippermettix lil operaturi ekonomiċi jippreżentaw rikors kontra d-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti dwar proċedura ta’ sejħa għal offerti li fiha huma ddeċidew li ma jipparteċipawx minħabba li b’riżultat tal-leġiżlazzjoni applikabbli għal din il-proċedura l-għoti tal-kuntratt pubbliku favurihom kien ikun improbabbli ħafna.

Madankollu, hija l-qorti nazzjonali kompetenti li għandha tevalwa fid-dettall, billi tieħu inkunsiderazzjoni l-elementi kollha rilevanti li jikkaratterizzaw il-kuntest li fih tidħol il-kawża quddiemha, jekk l-applikazzjoni konkreta ta’ din il-leġiżlazzjoni tistax taffettwa d-dritt għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva tal-operaturi ekonomiċi kkonċernati.

Firem
(
*1
)	Lingwa tal-kawża: it-Taljan.