CELEX: 62014CJ0286
Žaloba o neplatnosť
Článok 290 ZFEÚ
Pojmy ‚zmeniť‘ a ‚doplniť‘
Nariadenie (EÚ) č. 1316/2013
Článok 21 ods. 3
Rozsah právomoci udelenej Európskej komisii
Potreba prijať samostatný normatívny akt
Delegované nariadenie (EÚ) č. 275/2014

Európsky parlament svojou žalobou navrhuje zrušenie delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 275/2014 zo 7. januára 2014, ktorým sa mení príloha I k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 o zriadení nástroja na prepájanie Európy (
Ú. v. EÚ L 80, s. 1
, ďalej len „napadnuté nariadenie“).
Právny rámec
Nariadenie (EÚ) č. 1316/2013
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 z 11. decembra 2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 913/2010 a zrušujú sa nariadenia (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010 (
Ú. v. EÚ L 348, s. 129
) podľa svojho článku 1 ustanovuje Nástroj na prepájanie Európy (ďalej len „NPE“), ktorý určuje podmienky, metódy a postupy poskytovania finančnej pomoci Únie transeurópskym sieťam s cieľom podporiť projekty spoločného záujmu v oblasti dopravných, telekomunikačných a energetických infraštruktúr a využiť možné synergie medzi týmito sektormi. Ustanovuje sa v ňom tiež rozdelenie zdrojov, ktoré budú k dispozícii vo viacročnom finančnom rámci na roky 2014 – 2020.
Odôvodnenie 59 nariadenia č. 1316/2013 stanovuje:
„… Pokiaľ ide [o] sektor dopravy, s cieľom zohľadniť prípadné zmeny v politických prioritách a technologických možnostiach, ako aj v dopravných tokoch, by sa mala na Komisiu delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 Zmluvy o fungovaní Európskej únie…, pokiaľ ide o prijímanie zmien časti I prílohy I a špecifikovanie priorít financovania pre oprávnené opatrenia podľa článku 7 ods. 2, ktoré sa majú premietnuť do pracovných programov.“
Článok 17 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Komisia prijíma prostredníctvom vykonávacích aktov viacročné a ročné pracovné programy pre každý sektor dopravy, telekomunikácií a energetiky. Komisia môže prijímať aj viacročné a ročné pracovné programy, ktoré sa týkajú viac ako jedného sektora. …“
Článok 21 odseky 1 až 3, 5 a 6 tohto nariadenia stanovujúci prijímanie delegovaných aktov Komisiou znie:
„1.   Komisia je v prípade schválenia [príslušným členským štátom] podľa článku 172 druhého odseku ZFEÚ splnomocnená v súlade s článkom 26 tohto nariadenia prijímať delegované akty týkajúce sa úpravy časti I prílohy I k tomuto nariadeniu, aby sa zohľadnili meniace sa priority financovania v transeurópskych sieťach a zmeny týkajúce sa projektov spoločného záujmu uvedených v nariadení (EÚ) č. 1315/2013. …
2.   Komisia je splnomocnená v súlade s článkom 26 tohto nariadenia prijímať delegované akty, ktorými upraví hlavné podmienky a postupy ustanovené v časti III prílohy I k tomuto nariadeniu, ktorým sa upravuje príspevok Únie v súvislosti s každým finančným nástrojom zriadeným v rámci dlhového rámca a kapitálového rámca ustanovených v časti III prílohy I k tomuto nariadeniu, a to v súlade s výsledkami predbežnej správy a nezávislého hodnotenia pilotnej fázy iniciatívy projektových dlhopisov v rámci stratégie Európa 2020 v plnom rozsahu, ktorá bola ustanovená podľa rozhodnutia č. 1639/2006/ES a nariadenia (ES) č. 680/2007, a ktorými zohľadní meniace sa trhové podmienky s cieľom optimalizovať navrhovanie a implementáciu finančných nástrojov podľa tohto nariadenia.
…
3.   V sektore dopravy a v rámci všeobecných cieľov stanovených v článku 3 a špecifických sektorových cieľov uvedených v článku 4 ods. 1 písm. a) je Komisia splnomocnená v súlade s článkom 26 prijímať delegované akty podrobne stanovujúce priority financovania, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch uvedených v článku 17 počas trvania NPE pre oprávnené činnosti podľa článku 7 ods. 2. Komisia prijme delegovaný akt do 22. decembra 2014.
…
5.   Ak sa preukáže, že je potrebné odchýliť sa od alokácie na špecifický cieľ v oblasti dopravy o viac ako päť percentuálnych bodov, Komisia je splnomocnená v súlade s článkom 26 prijímať delegované akty, ktorými zmení orientačné percentuálne hodnoty stanovené v časti IV prílohy I.
6.   Komisia je splnomocnená v súlade s článkom 26 prijímať delegované akty, ktorými upraví zoznam všeobecných usmernení uvedených v časti V prílohy I, ktoré sa majú vziať do úvahy pri určovaní kritérií na vyhodnotenie ponúk s cieľom zohľadniť strednodobé hodnotenie tohto nariadenia v polovici trvania alebo závery vyvodené z jeho uplatňovania. Urobí tak spôsobom zlučiteľným s príslušnými usmerneniami pre jednotlivé sektory.“
Článok 26 nariadenia č. 1316/2013 uvádza:
„1.   Komisii sa udeľuje právomoc prijímať delegované akty za podmienok stanovených v tomto článku.
2.   Právomoc prijímať delegované akty uvedené v článku 21 sa Komisii udeľuje na obdobie od 1. januára 2014 do 31. decembra 2020.
3.   Delegovanie právomocí uvedené v článku 21 môže Európsky parlament alebo Rada kedykoľvek odvolať. Rozhodnutím o odvolaní sa ukončuje delegovanie právomoci, ktoré sa v ňom uvádza. Rozhodnutie nadobúda účinnosť dňom nasledujúcim po jeho uverejnení v
Úradnom vestníku Európskej únie
alebo k neskoršiemu dátumu, ktorý je v ňom určený. Nie je ním dotknutá platnosť delegovaných aktov, ktoré už nadobudli účinnosť.
4.   Komisia oznamuje delegovaný akt hneď po prijatí súčasne Európskemu parlamentu a Rade.
5.   Delegovaný akt prijatý podľa článku 21 nadobudne účinnosť, len ak Európsky parlament alebo Rada voči nemu nevzniesli námietku v lehote dvoch mesiacov odo dňa oznámenia uvedeného aktu Európskemu parlamentu a Rade alebo ak pred uplynutím uvedenej lehoty Európsky parlament a Rada informovali Komisiu o svojom rozhodnutí nevzniesť námietku. Na podnet Európskeho parlamentu alebo Rady sa táto lehota predĺži o dva mesiace.“
Časť I prílohy I nariadenia č. 1316/2013 má nadpis „Zoznam predbežne identifikovaných projektov základnej siete v sektore dopravy“. Časť III tejto prílohy upravuje podmienky a postupy týkajúce sa finančných nástrojov v rámci NPE. Časť IV uvedenej prílohy stanovuje orientačné percentuálne hodnoty pre špecifické ciele v oblasti dopravy a časť V obsahuje zoznam všeobecných usmernení, ktoré sa majú zohľadniť pri stanovovaní kritérií na vyhodnotenie ponúk.
Napadnuté nariadenie
Odôvodnenie 1 napadnutého nariadenia stanovuje:
„Podľa článku 21 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1316/2013 je Komisia do jedného roka od nadobudnutia účinnosti uvedeného nariadenia splnomocnená prijímať delegované akty podrobne stanovujúce priority financovania dopravy, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch počas trvania NPE pre oprávnené činnosti podľa článku 7 ods. 2. Preto je nevyhnutné prijať delegovaný akt podrobne stanovujúci priority financovania dopravy pred prijatím pracovných programov.“
Podľa znenia článku 1 napadnutého nariadenia:
„Text v prílohe k tomuto nariadeniu sa dopĺňa ako časť VI prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1316/2013.“
Táto časť VI má nadpis „Priority financovania dopravy na účely viacročných a ročných pracovných programov“.
Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom
Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil napadnuté nariadenie a
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zamietol žalobu ako neprípustnú,
—
subsidiárne zamietol žalobu ako nedôvodnú,
—
rozhodol, že účinky napadnutého nariadenia sa považujú za konečné, a
—
zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 22. októbra 2014 vstúpila Rada do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Parlamentu.
O žalobe
Parlament uvádza jediný žalobný dôvod založený v podstate na skutočnosti, že Komisia údajne prekročila právomoc, ktorá jej bola udelená na základe článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 a že článkom 1 napadnutého nariadenia pridala časť VI do prílohy I do nariadenia č. 1316/2013, namiesto toho, aby prijala samostatný delegovaný akt.
O prípustnosti
Argumentácia účastníkov konania
Komisia sa domnieva, že žaloba je neprípustná z dôvodu, že sa vzťahuje na legislatívnu techniku a na formu, ktorú si Komisia zvolila na výkon jej udelenej delegovanej právomoci, a teda sa týka nepodstatnej formálnej vady, ktorá nemôže mať za následok neplatnosť napadnutého rozhodnutia.
Naopak Parlament zastáva názor, že žaloba je prípustná.
Posúdenie Súdnym dvorom
Je potrebné pripomenúť, že v rámci preskúmania zákonnosti upraveného v článku 263 ZFEÚ majú Súdny dvor a Všeobecný súd Európskej únie právomoc rozhodovať o žalobách podaných z dôvodu nedostatku právomoci, porušenia podstatných formálnych náležitostí, porušenia Zmluvy o FEÚ alebo akejkoľvek právnej normy týkajúcej sa jej uplatňovania, alebo zneužitia právomocí (rozsudky Frucona Košice/Komisia,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, bod
, a Portugalsko/Komisia,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, bod
).
Na rozdiel od tvrdenia Komisie, otázka porušenia článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013, na ktorú poukazuje Parlament, sa týka rozsahu splnomocnenia Komisie na prijatie delegovaných aktov na základe tohto ustanovenia, a preto predstavuje meritórnu otázku. Žaloba je teda prípustná.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
Parlament tvrdí, že článok 290 ods. 1 ZFEÚ jasne rozlišuje medzi právomocou meniť legislatívny akt a právomocou doplniť taký akt. Použitím slovesa „meniť“ chceli autori Zmluvy o FEÚ pokryť prípady, v ktorých Komisia má právomoc formálne meniť legislatívny akt. Delegovaná právomoc „meniť“ sa teda týka zrušenia, nahradenia a zmien vykonaných v takom akte buď v jednom z článkov tohto aktu, alebo v prílohe. Naopak sloveso „doplniť“ odkazuje na pridanie nových noriem. Delegovaný akt, ktorý dopĺňa legislatívny akt, je teda samostatným aktom, ktorý formálne nemení základný akt. Tento postoj potvrdzuje oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade z 9. decembra 2009 týkajúce sa vykonávania článku 290 ZFEÚ, [KOM(2009) 673 v konečnom znení], ako aj usmernenia Komisie z 24. júna 2011 pre útvary Komisie o delegovaných aktoch [SEK(2011) 855] (ďalej len „usmernenia o delegovaných aktoch“).
Článok 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 priznáva Komisii právomoc doplniť toto nariadenie. Normotvorca totiž považoval za vhodné Komisii prenechať starostlivosť o doplnenie definovaného normatívneho rámca na legislatívnej úrovni opatreniami podrobne stanovujúcimi priority financovania. Komisia je v mnohých ďalších ustanoveniach uvedeného nariadenia výslovne splnomocnená ho meniť. Odôvodnenia napadnutého nariadenia, ako aj oznámenie Komisie zo 7. januára 2014 s názvom „Budovanie základnej dopravnej siete: Koridory základnej siete a Nástroj na prepájanie Európy“ [SWD(2013) 542 final] tiež uvádzajú, že napadnuté nariadenie dopĺňa nariadenie č. 1316/2013.
Parlament okrem iného tvrdí, že napadnuté nariadenie porušuje normatívny rámec definovaný nariadením č. 1316/2013 tým, že podrobne nestanovuje priority financovania samostatným aktom, ako to vyžaduje posledné uvedené nariadenie. Nariadenie č. 1316/2013 rozlišuje medzi ustanoveniami formulovanými samotným normotvorcom, delegovanými aktmi a vykonávacími opatreniami, na ktorých prijatie je splnomocnená Komisia. Článok 21 ods. 3 tohto nariadenia deleguje na Komisiu právomoc určiť priority financovania v rámci vymedzenom všeobecnými cieľmi a špecifickými sektorovými cieľmi stanovenými uvedeným nariadením. Navyše tento článok stanovuje, že takto stanovené priority sa musia zohľadniť v pracovných programoch prijatých Komisiou formou vykonávacích aktov. Z uvedeného vyplýva, že normotvorca sa rozhodol zaviesť „prechodnú etapu“ medzi stanovením základných prvkov programu financovania NPE na úrovni toho istého nariadenia a konkrétnym vykonávaním tohto programu prostredníctvom vykonávacích aktov.
Napokon Parlament tvrdí, že napadnuté nariadenie zasahuje do flexibility vyžadovanej nariadením č. 1316/2013. Keďže obsah napadnutého nariadenia bol začlenený do nariadenia č. 1316/2013, Komisia ho v budúcnosti nemôže meniť s cieľom zohľadniť vývoj súvisiaci s faktormi uvedenými v odôvodnení 59 uvedeného nariadenia.
Komisia tvrdí, že rozdiel medzi „doplniť“ a „meniť“ legislatívny akt v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ v tomto prípade nie je relevantný, keďže prejednávaná vec sa netýka výkladu článku 290 ods. 1 ZFEÚ, ale výlučne výkladu článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013. Toto posledné uvedené ustanovenie neobsahuje ani výraz „doplniť“ ani výraz „meniť“ použité v článku 290 ods. 1 ZFEÚ, ale iba splnomocňuje Komisiu „podrobne stanoviť“ priority financovania. So zreteľom na voľbu normotvorcu treba výraz „podrobne stanoviť“ vykladať v kontexte tohto nariadenia bez možnosti použiť také predpojaté pojmy, aké predkladá Parlament.
Článok 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 bližšie neuvádza, ako má Komisia podrobne stanoviť priority financovania Tento článok teda nevylučuje pridanie novej časti do prílohy I tohto nariadenia bez akejkoľvek zmeny podstaty uvedeného nariadenia.
Tvrdenie Parlamentu a
contrario
, podľa ktorého viacero iných ustanovení nariadenia č. 1316/2013 výslovne priznáva Komisii právomoc meniť toto nariadenie, nemôže presvedčiť. Na rozdiel od týchto iných ustanovení článok 21 ods. 3 uvedeného nariadenia nesplnomocňuje Komisiu meniť ustanovenia tohto istého nariadenia. Prijatím napadnutého nariadenia Komisia dodržala toto obmedzenie, keďže napadnuté nariadenie nemení ustanovenia nariadenia č. 1316/2013 a len podrobne stanovuje priority financovania ich pridaním do prílohy I tohto posledného uvedeného nariadenia.
Prijatím napadnutého nariadenia Komisia dodržala „prechodnú etapu“ zavedenú normotvorcom medzi legislatívnym aktom a vykonaním programu, na ktorú sa odvoláva Parlament. Obava Parlamentu, že toto nariadenie zasiahne do flexibility vyžadovanej nariadením č. 1316/2013, nie je opodstatnená, pretože umožnením Komisii delegovaným aktom podrobne stanoviť priority financovania, článok 21 ods. 3 tohto posledného uvedeného nariadenia tiež umožňuje, aby Komisia v prípade potreby zmenila delegovaný akt, ktorý prijala.
V odpovedi na otázky položené Súdnym dvorom na pojednávaní Komisia v podstate tvrdila, že delegovaná právomoc „podrobne stanoviť“ priority financovania stanovené v článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 sa nemôže chápať ako tretia samostatná kategória delegovanej právomoci vo vzťahu k delegovaným právomociam stanoveným v článku 290 ods. 1 ZFEÚ, teda právomociam „meniť“ alebo „doplniť“ legislatívny akt. Existujú len dve kategórie delegovaných právomocí stanovených v tomto poslednom uvedenom článku. Podľa Komisie však tým, že je na ňu delegovaná právomoc „podrobne stanoviť“ priority financovania, článok 21 ods. 3 tohto nariadenia prenecháva výber legislatívnej techniky Komisii.
Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 je Komisia splnomocnená prijímať delegované akty „podrobne stanovujúce“ priority financovania dopravy, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch stanovených v článku 7 ods. 2 tohto nariadenia.
Parlament v podstate uvádza, že Komisia prekročila toto splnomocnenie tým, že článkom 1 napadnutého nariadenia pridala časť VI do prílohy I nariadenia č. 1316/2013 namiesto toho, aby prijala samostatný delegovaný akt.
V tejto súvislosti je dôležité v prvom rade pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora z článku 290 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že legislatívnym aktom možno delegovať na Komisiu právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktoré dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu. V súlade s druhým pododsekom tohto ustanovenia sú ciele, obsah, rozsah, ako aj trvanie delegovania právomoci výslovne vymedzené legislatívnym aktom udeľujúcim takéto delegovanie. Z tejto požiadavky vyplýva, že priznanie delegovanej právomoci sa týka prijatia pravidiel, ktoré patria do takého právneho rámca, aký je definovaný základným legislatívnym aktom (rozsudky Komisia/Parlament a Rada,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, bod
, ako aj Komisia/Parlament a Rada,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, bod
).
Okrem toho treba pripomenúť, že článok 290 ods. 2 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje, že legislatívne akty výslovne stanovujú podmienky, ktorým delegovanie podlieha. V súlade s týmto istým ustanovením tieto podmienky môžu stanoviť pre Európsky parlament alebo Radu možnosť odvolať delegovanie alebo určiť, že delegovaný právny akt môže nadobudnúť účinnosť, len ak Parlament alebo Rada nevznesú žiadne námietky v lehote stanovenej legislatívnym aktom.
Článok 290 ods. 1 ZFEÚ stanovuje dve kategórie delegovaných právomocí, a to právomoc, ktorá jej umožňuje „doplniť“ a právomoc „meniť“ legislatívny akt. Naopak možnosť „podrobne stanoviť" určité nepodstatné prvky takého aktu uvedený článok nestanovuje.
Na rozdiel od toho, čo možno vyvodiť z písomných pripomienok Komisie, sa článok 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 tým, že Komisiu splnomocňuje „podrobne stanoviť“ priority financovania, nevzťahuje na samostatnú kategóriu delegovaných právomocí, ktorá nespadá do pôsobnosti článku 290 ods. 1 ZFEÚ, ale na delegovanú právomoc v zmysle tohto posledného uvedeného článku.
Predovšetkým z kontextu, v ktorom sa nachádza článok 21 ods. 3 uvedeného nariadenia, totiž vyplýva, že splnomocnenie stanovené týmto ustanovením sa týka jednej z kategórií delegovaných právomocí stanovených v článku 290 ods. 1 ZFEÚ.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že jednak článok 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 odkazuje na článok 26 tohto nariadenia, ktorého účelom je zabezpečiť dodržiavanie požiadaviek stanovených v článku 290 ods. 1 a 2 ZFEÚ tým, že v odseku 2 vymedzuje trvanie delegovanej právomoci a tým, že v odsekoch 3 a 5 spresňuje, že delegovanie právomocí uvedené v článku 21 uvedeného nariadenia môže Európsky parlament alebo Rada kedykoľvek odvolať a že delegovaný akt prijatý podľa tohto článku nadobudne účinnosť, len ak tieto inštitúcie voči nemu nevznesú námietku v lehote dvoch mesiacov odo dňa oznámenia uvedeného aktu.
Okrem toho článok 21 odseky 2, 5 a 6 nariadenia č. 1316/2013, ktoré priznávajú Komisii delegované právomoci „meniť“ určité prvky tohto nariadenia v zmysle článku 290 ZFEÚ, tiež odkazuje na článok 26 uvedeného nariadenia.
Bolo by protirečením domnievať sa, že aj keď odseky 2, 5 a 6 článku 21 nariadenia č. 1316/2013, ako aj ods. 3 tohto článku odkazujú na článok 26 tohto nariadenia, bol tento článok 26 prijatý na základe článku 290 ZFEÚ, iba pokiaľ ide o delegované právomoci upravené v článku 21 ods. 2, 5 a 6 uvedeného nariadenia.
Okrem toho Komisia na pojednávaní pripustila, že splnomocnenie stanovené v článku 21 ods. 3 tohto nariadenia sa má považovať za udeľujúce jej delegovanú právomoc v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ.
V druhom rade treba preskúmať, či právomoc „podrobne stanoviť“ priority financovania stanovené v článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 sa má chápať ako udelenie delegovanej právomoci „meniť“ toto nariadenie alebo ako udelenie delegovanej právomoci ho „doplniť“ v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ alebo ako právomoc, ktorá dáva Komisii na výber odvolávať sa na jednu alebo druhú kategóriu z uvedených právomocí podľa jej uváženia.
V tejto súvislosti z výrazov „doplniť alebo meniť“ vyplýva, že tieto dve kategórie delegovaných právomocí stanovených v článku 290 ods. 1 ZFEÚ sa zjavne líšia.
Účelom delegovania právomoci „doplniť“ legislatívny akt je totiž len poveriť Komisiu, aby konkretizovala tento akt. Pokiaľ Komisia vykonáva takú právomoc, jej poverenie je obmedzené na detailné rozvinutie nepodstatných prvkov dotknutej právnej úpravy, ktoré normotvorca nedefinoval, pri rešpektovaní celého aktu prijatého normotvorcom.
Naopak účelom delegovania právomoci „meniť“ legislatívny akt je poveriť Komisiu, aby zmenila alebo zrušila nepodstatné prvky, ktoré v tomto akte ustanovil normotvorca. Pokiaľ Komisia vykonáva takú právomoc, nie je povinná konať za rešpektovania prvkov, ktoré má práve „meniť“ v súlade s jej udeleným poverením.
Tento výklad podporujú jednak história vzniku článku 290 ZFEÚ, ktorá môže poskytnúť relevantné prvky pre výklad ustanovenia Zmluvy o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada,
C ‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, bod
), a jednak, ako uviedol Parlament, vysvetlenia Komisie v jej usmerneniach o delegovaných aktoch, ktoré síce nie sú pre Súdny dvor záväzné, ale môžu byť zdrojom užitočnej inšpirácie (pozri analogicky rozsudky Taliansko/Komisia,
C ‑310/99
,
EU:C:2002:143
, bod
, ako aj T‑Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, bod
).
Pokiaľ ide o históriu vzniku článku 290 ZFEÚ, treba pripomenúť, že tento článok v podstate prevzal obsah článku I‑36 návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu (
Ú. v. EÚ C 310, 2004, s. 1
). Z prípravných prác týkajúcich sa tohto posledného uvedeného ustanovenia, a presnejšie zo strany 9 Záverečnej správy pracovnej skupiny IX „Zjednodušenie“ Európskeho konventu z 29. novembra 2002 (CONV 424/02) vyplýva, že delegované akty tam boli definované ako akty, „ktoré dopĺňajú alebo menia určité časti“ legislatívneho aktu.
Pokiaľ ide o usmernenia o delegovaných aktoch, Komisia v nich v bode 40 vysvetľuje, že pokiaľ normotvorca udelí Komisii právomoc „doplniť“ legislatívny akt, vzdá sa taxatívnej legislatívnej úpravy a obmedzí sa na stanovenie podstatných prvkov a úlohu ich konkretizovať prenechá Komisii. Naopak, podľa bodu 34 týchto usmernení v rámci výkonu právomoci „meniť“ legislatívny akt Komisia urobí formálne zmeny v texte tým, že do neho doplní nové nepodstatné prvky alebo také prvky nahradí alebo ich zruší.
Rozdiely konštatované v predchádzajúcich bodoch rozsudku medzi dvoma kategóriami delegovaných právomocí stanovených článkom 290 ods. 1 ZFEÚ bránia tomu, aby sa Komisii mohla priznať právomoc, na základe ktorej by ona sama mohla určiť povahu jej udelenej delegovanej právomoci. Za týchto podmienok a na účely zabezpečiť transparentnosť legislatívneho procesu toto ustanovenie ukladá normotvorcovi povinnosť určiť povahu delegovania, ktoré má v úmysle udeliť Komisii.
Pokiaľ ide o delegovanie udelené Komisii článkom 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013, treba konštatovať, že splnomocnenie Komisie na prijatie delegovaných aktov „podrobne stanovujúcich“ priority financovania, toto ustanovenie oprávňuje Komisiu „doplniť“ toto nariadenie v zmysle článku 290 ZFEÚ.
V častiach I a III až V prílohy I uvedeného nariadenia samotný normotvorca totiž prijal zoznam projektov týkajúcich sa predbežne identifikovaných projektov základnej siete v sektore dopravy, podmienky a postupy týkajúce sa finančných nástrojov v rámci NPE, orientačné percentuálne hodnoty pre špecifické ciele v oblasti dopravy a zoznam všeobecných usmernení, ktoré sa majú zohľadniť pri stanovovaní kritérií na vyhodnotenie ponúk, pričom v článku 21 ods. 1, 2, 5, a 6 tohto nariadenia výslovne splnomocnil Komisiu „meniť“ tieto prvky.
Na rozdiel od uvedených prvkov priority financovania, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch stanovených v článku 17 nariadenia č. 1316/2013, samotný normotvorca neustanovil v tomto nariadení. Normotvorca ponechal v uvedenom nariadení túto otázku otvorenú, pričom Komisii zveril úlohu „podrobne stanoviť“ tieto priority delegovaným aktom, ktorý v súlade s článkom 21 ods. 3 tohto nariadenia prijme najneskôr do 22. decembra 2014.
Tým, že je Komisia je splnomocnená „podrobne stanoviť“ priority financovania, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch podľa článku 17 nariadenia č. 1316/2013, článok 21 ods. 3 tohto nariadenia neoprávňuje meniť prvky, ktoré už boli stanovené v tomto nariadení, ale umožňuje konkretizovať uvedené nariadenie stanovením detailov, ktoré neboli definované normotvorcom, pričom Komisia je povinná dodržiavať ustanovenia prijaté týmto nariadením ako celkom.
Tento výklad potvrdzuje odôvodnenie 59 nariadenia č. 1316/201, ktoré jasne rozlišuje medzi právomocou „meniť“ a právomocou „podrobne stanoviť“ určité prvky tohto nariadenia tým, že upravuje, že Komisia má právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 ZFEÚ, pokiaľ ide o prijímanie zmien časti I prílohy I uvedeného nariadenia a špecifikovanie priorít financovania pre oprávnené opatrenia podľa článku 7 ods. 2 uvedeného nariadenia, ktoré sa majú premietnuť do pracovných programov.
V treťom rade treba preskúmať, či výkon právomoci stanovenej v článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 vyžaduje prijatie aktu odlišného od tohto nariadenia.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že na jednej strane Komisia v rámci výkonu právomoci „doplniť“ legislatívny akt nemôže z dôvodov normatívnej jasnosti a transparentnosti legislatívneho procesu pridať určitý prvok do samotného textu takého aktu. Také vloženie by totiž mohlo viesť k nejasnostiam, pokiaľ ide o právny základ tohto prvku, vzhľadom na to, že samotný text legislatívneho aktu obsahuje prvok pochádzajúci z výkonu delegovanej právomoci Komisiou, ktorá jej nedovoľuje meniť alebo rušiť tento akt.
Na druhej strane treba pripomenúť, že účelom možnosti delegovať právomoci stanovené v článku 290 ZFEÚ je umožniť normotvorcovi sústrediť sa na podstatné prvky právnej úpravy, ako aj na prvky, ktoré nie sú podstatné, ale ktorých úpravu považuje za vhodnú, pričom Komisii zveruje úlohu „doplniť“ určité nepodstatné prvky prijatého legislatívneho aktu, alebo „zmeniť“ také prvky v rámci jej udeleného delegovania.
Prvok prijatý Komisiou v rámci výkonu právomoci „doplniť“ legislatívny akt, ktorý je však neoddeliteľnou súčasťou tohto aktu, nemôže byť neskôr nahradený alebo zrušený v rámci výkonu tohto splnomocnia, ktoré viedlo k jeho prijatiu, lebo také zásahy vyžadujú právomoc „meniť“ taký akt. Prislúcha teda normotvorcovi, aby zasiahol, pokiaľ by bolo nevyhnutné nahradiť alebo zrušiť pridaný prvok, alebo tak, že sám vydá legislatívny akt, alebo tak, že udelí Komisii delegovanú právomoc „meniť“ dotknutý akt. Vloženie prvku do samotného textu aktu v rámci výkonu právomoci „doplniť“ legislatívny akt je tak v rozpore s účinným uplatňovaním takej právomoci.
Pokiaľ však Komisia „doplní“ legislatívny akt tým, že prijme samostatný akt, môže v nevyhnutnom rozsahu meniť tento posledný uvedený akt bez toho, aby musela meniť samotný legislatívny akt.
Z uvedeného vyplýva, že výkon delegovanej právomoci „doplniť“ legislatívny akt v zmysle článku 2900 ZFEÚ vyžaduje, aby Komisia prijala samostatný akt.
Tento záver je navyše podporený bodmi 34 a 40 usmernení o delegovaných aktoch, podľa ktorých akt, ktorý „dopĺňa“ legislatívny akt, má formu samostatného aktu a formálne ho nemení.
Ako vyplýva z bodu 45 tohto rozsudku, Komisia tým, že je splnomocnená prijať delegované akty „podrobne stanovujúce“ priority financovania, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch podľa článku 17 nariadenia č. 1316/2013, článok 21 ods. 3 tohto nariadenia oprávňuje Komisiu „doplniť“ toto nariadenie v zmysle článku 290 ZFEÚ. V dôsledku toho Komisia v rámci výkonu právomoci stanovenej v uvedenom článku 21 ods. 3 bola povinná prijať akt odlišný od tohto nariadenia. Tým, že Komisia článkom 1 napadnutého nariadenia pridala časť VI do prílohy I nariadenia č. 1316/2013, porušila túto povinnosť, lebo nerešpektovala rozdiel medzi dvoma kategóriami delegovaných právomocí stanovených v článku 290 ods. 1 ZFEÚ.
Toto nerešpektovanie vyplýva okrem iného zo skutočnosti, že Komisia v názve napadnutého nariadenia označuje toto nariadenie ako „nariadenie, ktorým sa mení“ príloha I nariadenia č. 1316/2013, pričom právomoc „podrobne stanoviť“ priority financovania stanovená v článku 21 ods. 3 tohto nariadenia treba považovať za udelenú delegovanú právomoc „doplniť“ legislatívny akt v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ.
V dôsledku toho Komisia porušila článok 21 ods. 3 uvedeného nariadenia. Také nerešpektovanie pravidiel týkajúcich sa právomoci stanovených v článku 290 ods. 1 ZFEÚ má za následok zrušenie napadnutého nariadenia.
V štvrtom rade, pokiaľ ide o otázku uvedenú v bode 18 tohto rozsudku a pokiaľ Komisia zastáva názor, že toto porušenie nemá za následok zrušenie napadnutého nariadenia, je potrebné pripomenúť, že článok 1 napadnutého nariadenia tým, že pridal zoznam priorít financovania uvedený v prílohe napadnutého nariadenia do nariadenia č. 1316/2013 ako časť VI prílohy I tohto posledného uvedeného nariadenia, bráni tomu, aby Komisia v budúcnosti tento zoznam zmenila, pretože článok 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 neumožňuje, aby Komisia mohla „meniť“ toto posledné uvedené nariadenie.
Za týchto podmienok porušenie povinnosti prijať samostatný akt má za následok zrušenie napadnutého nariadenia o to viac, že z odôvodnenia 59 nariadenia č. 1316/2013 vyplýva, že právomoc špecifikovať priority financovania bola zverená Komisii „s cieľom zohľadniť prípadné zmeny v politických prioritách a technologických možnostiach, ako aj v dopravných tokoch.“
So zreteľom na vyššie uvedené úvahy treba vyhovieť jedinému žalobnému dôvodu, ktorý Parlament uvádza, a teda napadnuté nariadenie zrušiť.
O návrhu na zachovanie účinkov napadnutého nariadenia
Komisia navrhuje Súdnemu dvoru, aby v prípade, ak zruší napadnuté nariadenie, zachoval jeho účinky, pokým sa nenahradí novým aktom. Parlament sa domnieva, že také zachovanie účinkov by bolo účelné.
Treba pripomenúť, že podľa článku 264 druhého odseku ZFEÚ môže Súdny dvor, ak to považuje za potrebné, uviesť, ktoré účinky aktu vyhláseného za neplatný sa musia považovať za konečné.
V tomto ohľade z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vzhľadom na dôvody súvisiace s právnou istotou možno účinky takéhoto aktu zachovať najmä v prípade, keby okamžité účinky jeho zrušenia mali pre dotknuté osoby závažné negatívne následky a keď zákonnosť napadnutého aktu nie je napadnutá z dôvodov jeho cieľa alebo obsahu, ale z dôvodov nedostatku právomoci jeho autora alebo pre porušenie základných formálnych náležitostí (rozsudok Parlament a Komisia/Rada,
C‑103/12 a C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci napadnuté nariadenie slúži ako právny základ pre pracovné programy stanovené v článku 17 nariadenia č. 1316/2013, ktorý zas slúži ako právny základ pre výzvy na predkladanie návrhov na výber projektov spoločného záujmu financovaných NPE.
Ako tvrdí Komisia, jednoduchým zrušením napadnutého nariadenia by sa spochybnili tak ročné a viacročné pracovné programy založené na tomto nariadení, ako aj výzvy na predkladanie návrhov na výber projektov spoločného záujmu začatých na základe týchto programov, ktoré by sa tak automaticky stali neplatnými. Zrušenie by teda ohrozilo uskutočnenie NPE a spôsobilo by značnú škodu všetkým zúčastneným subjektom.
Za týchto podmienok existujú závažné dôvody právnej istoty, ktoré odôvodňujú, aby Súdny dvor vyhovel návrhu na zachovanie účinkov napadnutého nariadenia.
V dôsledku uvedeného je potrebné zachovať účinky tohto nariadenia až do nadobudnutia účinnosti nového nariadenia, ktoré ho nahradí, a bude prijaté v primeranej lehote, ktorá nemôže prekročiť šesť mesiacov od dátumu vyhlásenia tohto rozsudku.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament navrhol zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia vo veci nemala úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Rada znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 275/2014 zo 7. januára 2014, ktorým sa mení príloha I k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 o zriadení nástroja na prepájanie Európy, sa zrušuje.

2.
Účinky delegovaného nariadenia č. 275/2014 sa zachovávajú až do nadobudnutia účinnosti nového nariadenia, ktoré ho nahradí, a bude prijaté v primeranej lehote, ktorá nemôže prekročiť šesť mesiacov od dátumu vyhlásenia tohto rozsudku.

3.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.

4.
Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.