CELEX: 62014CJ0286
Žaloba na neplatnost
Článek 290 SFEU
Pojmy ,měnit‘ a ,doplňovat‘
Nařízení (EU) č. 1316/2013
Článek 21 odst. 3
Dosah pravomoci přenesené na Evropskou komisi
Nutnost přijmout samostatný normativní akt
Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 275/2014

Svou žalobou se Evropský parlament domáhá zrušení nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 275/2014 ze dne 7. ledna 2014, kterým se mění příloha I nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013, kterým se vytváří Nástroj pro propojení Evropy (
Úř. věst. L 80, s. 1
, dále jen „napadené nařízení“).
Právní rámec
Nařízení (EU) č. 1316/2013
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se vytváří Nástroj pro propojení Evropy, mění nařízení (EU) č. 913/2010 a zrušují nařízení (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010 (
Úř. věst. L 348, s. 129
), zavádí podle článku 1 Nástroj pro propojení Evropy, který vymezuje podmínky, metody a postupy poskytování finanční pomoci Evropské unie na transevropské sítě k podpoře projektů společného zájmu v odvětvích dopravních, telekomunikačních a energetických infrastruktur a k využívání potenciální synergie mezi těmito odvětvími. Rovněž se v něm stanoví rozčlenění zdrojů, které mají být dány k dispozici podle víceletého finančního rámce na období 2014–2020.
Bod 59 odůvodnění nařízení č. 1316/2013 uvádí:
„[...] Pokud jde o dopravu, měla by být za účelem zohlednění možných změn v politických prioritách a technologických možnostech i dopravních tocích na Komisi přenesena pravomoc přijímat akty v souladu s článkem 290 Smlouvy o fungování Evropské unie [...], pokud jde o přijímání změn části I přílohy I a podrobné uvádění priorit financování způsobilých opatření podle čl. 7 odst. 2, které se mají zohlednit v pracovních programech.“
Článek 17 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Komise přijme prostřednictvím prováděcích aktů víceleté a roční pracovní programy pro každé z odvětví dopravy, telekomunikací a energetiky. Komise také může přijmout víceleté a roční pracovní programy pro více než jedno odvětví. [...]“
Článek 21 odst. 1 až 3 a odst. 5 a 6 uvedeného nařízení upravuje přijímání aktů v přenesené pravomoci Komisí následovně:
„1.   S výhradou schválení [dotčeným členským státem] podle čl. 172 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 26 tohoto nařízení, pokud jde o změny části I přílohy I tohoto nařízení, s cílem zohlednit měnící se priority financování v transevropských sítích a změny týkající se projektů společného zájmu stanovených v nařízení (EU) č. 1315/2013. [...]
2.   Komisi je svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 26 tohoto nařízení, kterými se hlavní podmínky a postupy stanovené v části III přílohy I tohoto nařízení, jež upravují příspěvek Unie ke každému finančnímu nástroji vytvořenému podle rámce pro dluhové nástroje a rámce pro kapitálové nástroje stanoveného v části III přílohy I tohoto nařízení, mění v souladu s výsledky průběžné zprávy a nezávislého úplného hodnocení pilotní fáze iniciativy projektových dluhopisů Evropa 2020 zřízené rozhodnutím č. 1639/2006/ES a nařízením (EU) č. 680/2007, a zohledňují měnící se podmínky trhu za účelem optimalizace koncepce a provádění finančních nástrojů podle tohoto nařízení.
[...]
3.   V odvětví dopravy a v rámci obecných cílů uvedených v článku 3 a konkrétních odvětvových cílů uvedených v čl. 4 odst. 2 je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 26, jimiž upřesní priority financování, které je třeba, pokud jde o opatření způsobilá podle čl. 7 odst. 2, po dobu trvání Nástroje pro propojení Evropy zohlednit v pracovních programech uvedených v článku 17. Komise přijme akt v přenesené pravomoci do 22. prosince 2014.
[...]
5.   Pokud se jeví jako nutné odchýlit se od částky přidělené na konkrétní cíl v oblasti dopravy o více než pět procentních bodů, je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 26, kterými se mění orientační procentní podíly stanovené v části IV přílohy I.
6.   Komisi je svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 26, kterými se mění seznam obecných směrů uvedených v části V přílohy I, které je třeba zohlednit při stanovování kritérií pro udělení, aby odrážela hodnocení tohoto nařízení v polovině období nebo závěry vyvozené z jeho provádění. Činí tak způsobem slučitelným s odpovídajícími hlavními směry pro jednotlivá odvětví.“
Článek 26 nařízení č. 1316/2013 uvádí:
„1.   Pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci je svěřena Komisi za podmínek stanovených v tomto článku.
2.   Pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci uvedená v článku 21 je svěřena Komisi na dobu od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2020.
3.   Evropský parlament nebo Rada mohou přenesení pravomoci uvedené v článku 21 kdykoli zrušit. Rozhodnutím o zrušení se ukončuje přenesení pravomoci v něm blíže určené. Rozhodnutí nabývá účinku prvním dnem po zveřejnění v
Úředním věstníku Evropské unie
nebo k pozdějšímu dni, který je v něm upřesněn. Nedotýká se platnosti již platných aktů v přenesené pravomoci.
4.   Přijetí aktu v přenesené pravomoci Komise neprodleně oznámí současně Evropskému parlamentu a Radě.
5.   Akt v přenesené pravomoci přijatý podle článku 21 vstoupí v platnost, pouze pokud proti němu Evropský parlament nebo Rada nevysloví námitky ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy jim byl tento akt oznámen, nebo pokud Evropský parlament i Rada před uplynutím této lhůty informují Komisi o tom, že námitky nevysloví. Z podnětu Evropského parlamentu nebo Rady se tato lhůta prodlouží o dva měsíce.“
Část I přílohy I nařízení č. 1316/2013 je nadepsaná „Seznam předem určených projektů týkajících se hlavní sítě odvětví dopravy“. Část III této přílohy se týká podmínek a postupů týkajících se finančních nástrojů spadajících pod Nástroj pro propojení Evropy. Část IV uvedené přílohy stanoví orientační procentní podíly u konkrétních cílů v oblasti dopravy, kdežto část V spočívá v seznamu obecných směrů, které je třeba zohlednit při stanovování kritérií pro udělení.
Napadené nařízení
Bod 1 odůvodnění napadeného nařízení stanoví:
„Komisi je podle čl. 21 odst. 3 nařízení (EU) č. 1316/2013 svěřena po dobu prvního roku po vstupu uvedeného nařízení v platnost pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci, jimiž upřesní priority financování v oblasti dopravy, které je třeba, pokud jde o opatření způsobilá podle čl. 7 odst. 2, zohlednit v pracovních programech po dobu trvání Nástroje pro propojení Evropy. Proto je zapotřebí přijmout před přijetím pracovních programů akt v přenesené pravomoci, kterým se upřesní priority financování v oblasti dopravy.“
Podle článku 1 napadeného nařízení:
„Znění uvedené v příloze tohoto nařízení se doplňuje jako část VI přílohy I nařízení (EU) č. 1316/2013.“
Tato část VI je nadepsána „Priority financování v oblasti dopravy pro účely víceletých a ročních pracovních programů“.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadené nařízení a
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
odmítl žalobu jako nepřípustnou;
—
podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
—
rozhodl, že účinky napadeného nařízení musí být považovány za zachované, a
—
uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 22. října 2014 bylo povoleno vedlejší účastenství Rady na podporu návrhových žádání Parlamentu.
K žalobě
Parlament uplatňuje na podporu své žaloby jediný důvod, vycházející v podstatě z toho, že Komise překročila pravomoc, která jí byla svěřena na základě čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013, když článkem 1 napadeného nařízení připojila do přílohy I nařízení č. 1316/2013 část VI namísto toho, aby přijala samostatný akt v přenesené pravomoci.
K přípustnosti
Argumentace účastníků řízení
Komise má za to, že žaloba je nepřípustná z důvodu, že se týká legislativní techniky a formy zvolené Komisí pro výkon přenesené pravomoci, která jí byla svěřena, a týká se tedy nepodstatné formální chyby, která nemůže mít za následek zrušení napadeného nařízení.
Parlament má naproti tomu za to, že žaloba je přípustná.
Závěry Soudního dvora
Je třeba připomenout, že v rámci přezkumu legality podle článku 263 SFEU mají Soudní dvůr a Tribunál Evropské unie pravomoc rozhodovat o žalobách na neplatnost podaných pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smlouvy o FEU nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejího provádění nebo pro zneužití pravomoci (rozsudky Frucona Košice v. Komise,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, bod
, a Portugalsko v. Komise,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, bod
).
Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se přitom otázka porušení čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 vznesená Parlamentem týká rozsahu zmocnění Komise k přijímání aktů v přenesené pravomoci na základě tohoto ustanovení, a představuje tudíž meritorní otázku. Žaloba je tedy přípustná.
K věci samé
Argumentace účastníků řízení
Parlament uplatňuje argument, že čl. 290 odst. 1 SFEU zavádí jasný rozdíl mezi pravomocí měnit legislativní akt a pravomocí doplňovat takový akt. Použitím slovesa „změnit“ chtěli autoři Smlouvy o FEU postihnout hypotetické případy, v nichž je Komise oprávněna k formální změně legislativního aktu. Přenesená pravomoc „změnit“ se tedy týká vypouštění, nahrazování a změn provedených v takovém aktu, a to buď v jednom z článků tohoto aktu, nebo v příloze. Naproti tomu sloveso „doplnit“ odkazuje na přidání nových norem. Akt v přenesené pravomoci doplňující legislativní akt tak zůstává samostatným aktem, kterým není tento akt formálně měněn. Tento postoj je potvrzen sdělením Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 9. prosince 2009 o provádění článku 290 SFEU [COM(2009) 673 final], jakož i pokyny pro útvary Komise ze dne 24. června 2011 k aktům v přenesené pravomoci [SEC(2011) 855] (dále jen „pokyny k aktům v přenesené pravomoci“).
Článek 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 svěřuje Komisi pravomoc doplnit toto nařízení. Normotvůrce totiž považoval za vhodné ponechat na Komisi, aby doplnila normativní rámec definovaný na legislativní úrovni opatřeními upřesňujícími priority financování. Několik dalších ustanovení uvedeného nařízení výslovně svěřuje Komisi pravomoc měnit je. Odůvodnění napadeného nařízení, jakož i sdělení Komise ze dne 7. ledna 2014, nadepsané „Budování hlavní dopravní sítě: Koridory hlavní sítě a Nástroj pro propojení Evropy“ [SWD(2013) 542 final] uvádějí rovněž, že napadené nařízení doplňuje nařízení č. 1316/2013.
Parlament kromě toho tvrdí, že napadené nařízení je v rozporu s normativním rámcem definovaným nařízením č. 1316/2013, neboť neupřesňuje priority financování v samostatném aktu, jak to vyžaduje posledně uvedené nařízení. Nařízení č. 1316/2013 rozlišuje mezi ustanoveními přijatými samotným normotvůrcem, akty v přenesené pravomoci a prováděcími opatřeními, které je Komise oprávněna přijmout. Článek 21 odst. 3 tohoto nařízení přenáší na Komisi pravomoc stanovit priority financování v mezích určených obecnými a specifickými odvětvovými cíli uvedenými v tomto nařízení. Navíc tento článek stanoví, že takto stanovené priority je třeba zohlednit v pracovních programech přijatých Komisí ve formě prováděcích aktů. Z toho vyplývá, že se normotvůrce rozhodl zavést „dílčí etapu“ mezi stanovením podstatných součástí programu financování Nástroje pro propojení Evropy na úrovni téhož nařízení a konkrétním prováděním tohoto programu prováděcími akty.
Konečně Parlament tvrdí, že napadeným nařízením je dotčena flexibilita vyžadovaná nařízením č. 1316/2013. Vzhledem k tomu, že obsah napadeného nařízení byl začleněn do nařízení č. 1316/2013, nemůže jej Komise do budoucna měnit za účelem zohlednění vývoje spjatého s faktory uvedenými v bodě 59 odůvodnění tohoto nařízení.
Komise tvrdí, že rozdíl mezi „doplněním“ a „změnou“ legislativního aktu ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU není v projednávaném případě relevantní vzhledem k tomu, že tato věc se netýká výkladu čl. 290 odst. 1 SFEU, ale výlučně výkladu čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013. Posledně uvedené ustanovení nezahrnuje pojmy „měnit“ ani „doplnit“, uvedené v čl. 290 odst. 1 SFEU, ale jednoduše opravňuje Komisi k tomu, aby „upřesnila“ priority financování. Vzhledem k této volbě normotvůrce je třeba vykládat pojem „upřesnit“ v kontextu tohoto nařízení, aniž by bylo možné použít takové pojmy, jako jsou pojmy uvedené Parlamentem.
Článek 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 nespecifikuje, jakým způsobem má Komise upřesnit priority financování. Tento článek tedy nevylučuje přidání nové části k příloze I tohoto nařízení bez jakékoli změny podstaty uvedeného nařízení.
Argument Parlamentu
a contrario
, podle kterého řada dalších ustanovení nařízení č. 1316/2013 výslovně svěřuje Komisi pravomoc měnit toto nařízení, nemůže podle Komise obstát. Na rozdíl od těchto jiných ustanovení neumožňuje čl. 21 odst. 3 uvedeného nařízení Komisi měnit ustanovení téhož nařízení. Přijetím napadeného nařízení Komise dodržela toto omezení, neboť napadené nařízení nemění ustanovení nařízení č. 1316/2013 a upřesňuje pouze priority financování tím, že je zařazuje do přílohy I posledně uvedeného nařízení.
Přijetím napadeného nařízení Komise dodržela „dílčí etapu“, na niž poukazuje Parlament a kterou normotvůrce zavedl mezi legislativním aktem a prováděním programu. Obava Parlamentu, že toto nařízení ovlivní flexibilitu požadovanou nařízením č. 1316/2013, je neodůvodněná, neboť čl. 21 odst. 3 posledně uvedeného nařízení tím, že Komisi umožňuje upřesnit priority financování aktem v přenesené pravomoci, rovněž umožňuje Komisi případně měnit akt v přenesené pravomoci, který přijala.
V odpověď na otázky Soudního dvora položené na jednání Komise v podstatě tvrdila, že přenesenou pravomoc „upřesnit“ priority financování, stanovenou v čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013, nelze chápat jako třetí autonomní kategorii přenesených pravomocí ve vztahu ke kategoriím přenesených pravomocí, stanoveným v čl. 290 odst. 1 SFEU – tedy pravomocí „měnit“ nebo „doplňovat“ legislativní akt. Existují pouze dvě kategorie přenesených pravomocí, stanovené v posledně uvedeném článku. Podle Komise nicméně čl. 21 odst. 3 tohoto nařízení tím, že na ni přenáší pravomoc „upřesnit“ priority financování, jí ponechává volbu legislativní techniky.
Závěry Soudního dvora
Článek 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 opravňuje Komisi přijímat akty v přenesené pravomoci „upřesňující“ priority financování, které se musí objevit v pracovních programech uvedených v článku 17 tohoto nařízení.
Parlament v podstatě tvrdí, že Komise překročila tuto pravomoc tím, že článkem 1 napadeného nařízení připojila do přílohy I nařízení č. 1316/2013 část VI, namísto toho, aby přijala samostatný akt v přenesené pravomoci.
V tomto ohledu je nejprve třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora z čl. 290 odst. 1 SFEU vyplývá, že legislativním aktem lze na Komisi přenést pravomoc přijímat nelegislativní akty s obecnou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné. Podle druhého pododstavce tohoto ustanovení musí být cíle, obsah, rozsah a doba trvání přenesení pravomoci výslovně vymezeny legislativním aktem provádějícím takové přenesení. Tento požadavek implikuje, že účelem svěření přenesené pravomoci je přijetí pravidel, která patří do normativního rámce, jak jej vymezuje základní legislativní akt (rozsudky Komise v. Parlament a Rada,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, bod
, jakož i Komise v. Parlament a Rada,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, bod
).
Kromě toho je třeba připomenout, že čl. 290 odst. 2 první pododstavec SFEU stanoví, že legislativní akty výslovně vymezují podmínky, kterým podléhá přenesení. Podle téhož ustanovení mohou tyto podmínky stanovit, že Parlament a Rada mohou zrušit přenesení nebo určit, že akt v přenesené pravomoci může vstoupit v platnost pouze tehdy, nevysloví-li ve lhůtě stanovené legislativním aktem Parlament nebo Rada žádné námitky.
Článek 290 odst. 1 SFEU stanoví dvě kategorie přenesených pravomocí, a to pravomoc umožňující „doplňovat“ a pravomoc umožňující „měnit“ legislativní akt. Naproti tomu možnost „upřesnit“ některé prvky takového legislativního aktu, které nejsou podstatné, není v uvedeném článku stanovena.
Na rozdíl od toho, co by mohlo naznačovat písemné vyjádření Komise, se čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 tím, že Komisi svěřuje pravomoc „upřesnit“ priority financování, nevztahuje na samostatnou kategorii pravomocí, které nespadají do působnosti čl. 290 odst. 1 SFEU, ale na přenesenou pravomoc ve smyslu posledně uvedeného článku.
Zejména z kontextu čl. 21 odst. 3 uvedeného nařízení totiž vyplývá, že zmocnění stanovené v tomto ustanovení se týká kategorií přenesených pravomocí stanovených v článku 290 SFEU.
V tomto ohledu je třeba na jedné straně konstatovat, že čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 odkazuje na článek 26 tohoto nařízení, jehož účelem je zajistit soulad s požadavky stanovenými v čl. 290 odst. 1 a 2 SFEU tím, že v odstavci 2 stanoví dobu trvání přenesení pravomoci, a tím, že v odstavcích 3 a 5 upřesňuje, že přenesení pravomoci stanovené v článku 21 uvedeného nařízení může být Parlamentem nebo Radou kdykoli zrušeno a akt v přenesené pravomoci přijatý podle posledně uvedeného článku vstoupí v platnost pouze v případě, že proti němu tyto orgány nevyslovily námitku ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy jim byl tento akt oznámen.
Na druhé straně čl. 21 odst. 2, 5 a 6 nařízení č. 1316/2013, který Komisi svěřuje přenesenou pravomoc „měnit“ určité části tohoto nařízení ve smyslu článku 290 SFEU, rovněž odkazuje na článek 26 uvedeného nařízení.
Bylo by přitom nelogické mít za to, že třebaže na článek 26 nařízení č. 1316/2013 odkazují jak čl. 21 odst. 2, 5 a 6, tak i čl. 21 odst. 3 tohoto nařízení, byl článek 26 přijat na základě článku 290 SFEU, pokud jde pouze o přenesené pravomoci uvedené v čl. 21 odst. 2, 5 a 6 nařízení.
Kromě toho Komise na jednání připustila, že zmocnění stanovené v čl. 21 odst. 3 téhož nařízení je třeba chápat tak, že jí svěřuje přenesenou pravomoc ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU.
Zadruhé je třeba zkoumat, zda svěření pravomoci „upřesnit“ priority financování, stanovené v čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013, musí být chápáno jako svěření přenesené pravomoci „měnit“ toto nařízení, nebo jako svěření přenesené pravomoci „doplnit“ toto nařízení ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU, nebo tak, že ponechává Komisi volbu dovolávat se podle svého uvážení jedné z kategorií uvedených pravomocí.
V tomto ohledu z výrazů „doplňovat nebo měnit“ vyplývá, že obě kategorie přenesené pravomoci stanovené v čl. 290 odst. 1 SFEU se značně liší.
Účelem přenesení pravomoci „doplnit“ legislativní akt je pouze zmocnit Komisi ke konkretizování tohoto aktu. Pokud Komise vykonává takovou pravomoc, je její zmocnění omezeno na detailní rozvedení některých částí dotčené právní úpravy, které nejsou podstatné a které normotvůrce nedefinoval, při respektování celého legislativního aktu přijatého normotvůrcem.
Naproti tomu je účelem přenesení pravomoci „měnit“ legislativní akt zmocnit Komisi ke změně nebo zrušení nepodstatných prvků tohoto aktu stanovených normotvůrcem. Vykonává-li Komise takovou pravomoc, není povinna tak činit v souladu s prvky, jejichž „změna“ je právě účelem jejího zmocnění.
Tento výklad je potvrzen jednak historií vzniku článku 290 SFEU, který může poskytnout informace relevantní pro výklad ustanovení Smlouvy o FEU (v tomto smyslu viz rozsudek Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, bod
), a jednak, jak uvedl Parlament, vysvětleními Komise v pokynech k aktům v přenesené pravomoci, které sice pro Soudní dvůr nejsou závazné, ale mohou sloužit jako užitečný zdroj inspirace (obdobně viz rozsudky Itálie v. Komise,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, bod
, jakož i T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, bod
).
Co se týče historie vzniku článku 290 SFEU, je třeba podotknout, že tento článek v podstatě převzal obsah článku I-36 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (
Úř. věst. 2004, C 310, s. 1
). Z přípravných prací na tomto posledně uvedeném ustanovení, přesněji ze stránky 9 závěrečné zprávy pracovní skupiny IX „Zjednodušení“ Smluv Evropského konventu ze dne 29. listopadu 2002 (CONV 424/02), vyplývá, že akty v přenesené pravomoci zde byly definovány jako akty, „které podrobně rozvádějí nebo mění některé prvky legislativního aktu“.
Co se týče pokynů k aktům v přenesené pravomoci, Komise v jejich bodě 40 vysvětluje, že svěří-li normotvůrce Komisi pravomoc „doplnit“ legislativní akt, neprovede taxativní legislativní úpravu a omezí se na stanovení podstatných prvků, přičemž přenechá Komisi úlohu konkretizovat je. Naproti tomu podle bodu 34 těchto pokynů Komise v rámci výkonu pravomoci „měnit“ legislativní akt provede v textu formální změny tím způsobem, že do něj vloží nové prvky, které nejsou podstatné, nebo že takové prvky nahradí či zruší.
Rozdíly mezi těmito dvěma kategoriemi přenesené pravomoci stanovenými v čl. 290 odst. 1 SFEU, zjištěné v předchozích bodech, brání tomu, aby byla Komisi přiznána pravomoc samostatně určit povahu přenesené pravomoci, která jí byla svěřena. Za těchto podmínek a za účelem zajištění transparentnosti legislativního procesu ukládá toto ustanovení normotvůrci povinnost určit povahu přenesení pravomoci, kterou zamýšlí svěřit Komisi.
Pokud jde o pravomoc svěřenou Komisi v čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013, je třeba konstatovat, že toto ustanovení tím, že zmocňuje Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci „upřesňující“ priority financování, opravňuje Komisi „doplnit“ toto nařízení ve smyslu článku 290 SFEU.
V částech I a III až V přílohy I uvedeného nařízení totiž normotvůrce přijal seznam projektů týkajících se předem určených hlavních sítí v odvětví dopravy, podmínek a postupů týkajících se finančních nástrojů spadajících pod Nástroj pro propojení Evropy, orientačních procentních podílů u konkrétních cílů v oblasti dopravy a seznam obecných směrů, které je třeba zohlednit při stanovování kritérií pro udělení, přičemž v čl. 21 odst. 1, 2, 5 a 6 téhož nařízení výslovně zmocnil Komisi ke „změně“ těchto částí.
Na rozdíl od těchto částí přitom v tomto nařízení nebyly samotným normotvůrcem stanoveny priority financování, které je nutno zohlednit v pracovních programech stanovených v článku 17 nařízení č. 1316/2013. Normotvůrce ponechal tuto otázku v uvedeném nařízení otevřenou a svěřil Komisi úkol „upřesnit“ tyto priority v rámci aktu v přenesené pravomoci, který měl být podle čl. 21 odst. 3 téhož nařízení přijat nejpozději dne 22. prosince 2014.
Tím, že normotvůrce zmocnil Komisi, aby „upřesnila“ priority financování, které se musí objevit v pracovních programech stanovených v článku 17 nařízení č. 1316/2013, tak čl. 21 odst. 3 tohoto nařízení Komisi neumožňuje měnit části, které již byly stanoveny v tomto nařízení, ale konkretizovat uvedené nařízení rozvedením detailů, které nebyly definovány normotvůrcem, přičemž je Komise povinna dodržovat ustanovení tohoto nařízení jako celku.
Tento výklad je potvrzen bodem 59 odůvodnění nařízení č. 1316/2013, který jasně rozlišuje mezi pravomocí „měnit“ a „upřesnit“ určité části tohoto nařízení, když uvádí, že Komise má pravomoc přijímat akty v souladu s článkem 290 SFEU, pokud jde o přijímání změn části I přílohy I uvedeného nařízení a podrobné uvádění priorit financování způsobilých opatření podle čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, které se mají zohlednit v pracovních programech.
Zatřetí je třeba zkoumat, zda výkon svěřené pravomoci stanovené v čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 vyžaduje přijetí samostatného aktu ve vztahu k tomuto nařízení.
V tomto ohledu je na jedné straně třeba konstatovat, že Komise v rámci výkonu pravomoci „doplnit“ legislativní akt z důvodů jasnosti právních předpisů a transparentnosti legislativního procesu nemůže přidat určitý prvek do samotného textu tohoto aktu. Takové začlenění by totiž mohlo vést k nejasnostem v právním základu tohoto prvku vzhledem k tomu, že samotný text legislativního aktu obsahuje část vycházející z výkonu přenesené pravomoci Komisí, která Komisi neopravňuje měnit nebo rušit tento akt.
Na druhé straně je třeba připomenout, že účelem možnosti přenést pravomoci stanovené v článku 290 SFEU je umožnit normotvůrci soustředit se na podstatné prvky právní úpravy, jakož i na prvky, které nejsou podstatné, ale jejichž zákonnou úpravu považuje za vhodnou, a svěřit Komisi úkol „doplnit“ určité prvky do přijatého legislativního aktu, které nejsou podstatné, nebo „změnit“ takové prvky v rámci jí svěřené pravomoci.
Část přijatá Komisí v rámci výkonu zmocnění k „doplnění“ legislativního aktu, která však tvoří nedílnou součást tohoto aktu, však nemůže být později nahrazena nebo zrušena v rámci výkonu tohoto zmocnění, které vedlo k jeho přijetí, neboť takové zásahy vyžadují pravomoc „měnit“ uvedený akt. Normotvůrci by tedy příslušelo, aby zasáhl, bylo-li by nezbytné nahradit nebo zrušit vložený prvek, ať již tím, že sám vydá legislativní akt, či tím, že Komisi udělí přenesenou pravomoc „měnit“ dotyčný akt. Vložení prvku do samotného textu tohoto aktu v rámci výkonu pravomoci „doplnit“ legislativní akt by tak bylo v rozporu s účinným uplatňováním takové pravomoci.
Pokud však Komise „doplní“ legislativní akt tím, že přijme samostatný akt, může tento posledně uvedený akt v nezbytné míře měnit, aniž by byla povinna změnit samotný legislativní akt.
Z toho vyplývá, že výkon přenesené pravomoci „doplnit“ legislativní akt ve smyslu článku 290 SFEU vyžaduje, aby Komise přijala samostatný akt.
Tento závěr je navíc potvrzen body 34 a 40 pokynů k aktům v přenesené pravomoci, podle kterých má akt, který „doplňuje“ legislativní akt, formu samostatného aktu a formálně nemění legislativní akt.
Jak vyplývá z bodu 47 tohoto rozsudku, čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 tím, že zmocňuje Komisi, aby přijala akty v přenesené pravomoci „upřesňující“ priority financování, které se musí zohlednit v pracovních programech stanovených v článku 17 tohoto nařízení, umožňuje Komisi „doplnit“ uvedené nařízení ve smyslu článku 290 SFEU. Proto byla Komise povinna v rámci výkonu pravomoci stanovené v uvedeném čl. 21 odst. 3 přijmout akt, který je odlišný od tohoto nařízení. Komise tím, že článkem 1 napadeného nařízení vložila část VI k příloze I nařízení č. 1316/2013, porušila tuto povinnost, neboť nezohlednila rozdíl mezi těmito dvěma kategoriemi přenesené pravomoci, stanovenými v čl. 290 odst. 1 SFEU.
Toto nezohlednění kromě toho vyplývá z toho, že Komise popisuje napadené nařízení v jeho názvu jako nařízení, „kterým se mění“ příloha I nařízení č. 1316/2013, kdežto zmocnění „upřesnit“ priority financování stanovené v čl. 21 odst. 3 tohoto nařízení musí být považováno za ustanovení svěřující přenesenou pravomoc „doplnit“ legislativní akt ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU.
Komise tudíž porušila čl. 21 odst. 3 uvedeného nařízení. Takové nezohlednění pravidel týkajících se pravomocí, obsažených v článku 290 SFEU, má za následek zrušení napadeného nařízení.
Začtvrté, pokud jde o otázku uvedenou v bodě 18 tohoto rozsudku a pokud Komise zpochybňuje, že toto porušení má za následek zrušení napadeného nařízení, je třeba připomenout, že článek 1 napadeného nařízení v rozsahu, v němž připojuje v příloze I napadeného nařízení č. 1316/2013 jakožto část VI seznam priorit financování, brání Komisi, aby napříště tento seznam změnila, neboť čl. 21 odst. 3 nařízení č. 1316/2013 neumožňuje Komisi „měnit“ posledně uvedené nařízení.
Za těchto podmínek má porušení povinnosti přijmout samostatný akt za následek prohlášení neplatnosti napadeného nařízení, a to tím spíše, že z bodu 59 odůvodnění nařízení č. 1316/2013 vyplývá, že pravomoc upřesňovat priority financování byla svěřena Komisi „za účelem zohlednění možných změn v politických prioritách a technologických možnostech i dopravních tocích“.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba vyhovět jedinému žalobnímu důvodu uplatněnému Parlamentem a napadené nařízení zrušit.
K návrhu na zachování účinků napadeného nařízení
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že zruší napadené nařízení, zachoval účinky tohoto nařízení, dokud nebude nahrazeno novým aktem. Parlament má za to, že takové zachování by bylo užitečné.
Je třeba připomenout, že podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s ohledem na důvody související s právní jistotou lze účinky takového aktu zachovat zejména tehdy, kdy by okamžité účinky jeho zrušení měly závažné negativní důsledky pro dotyčné osoby a legalita napadeného aktu není zpochybněna z důvodu jeho účelu nebo obsahu, nýbrž z důvodu nedostatku pravomoci jeho autora nebo z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí (rozsudek Parlament a Komise v. Rada,
C‑103/12 a C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě je napadené nařízení právním základem pro pracovní programy stanovené v článku 17 nařízení č. 1316/2013, jež slouží jako právní základ výzvám pro předkládání návrhů na výběr projektů společného zájmu, financovaných Nástrojem pro propojení Evropy.
Jak uvádí Komise, pouhým zrušením napadeného nařízení by byly zpochybněny jak roční a několikaleté pracovní programy založené na tomto nařízení, tak i výzvy k předkládání návrhů na výběr projektů společného zájmu, zahájených na základě těchto programů, které by byly automaticky neplatné. Zrušení by přitom ohrozilo provádění Nástroje pro propojení Evropy a způsobilo by všem zúčastněným subjektům značnou škodu.
Za těchto podmínek existují významné důvody právní jistoty, které odůvodňují, aby Soudní dvůr vyhověl návrhu na zachování účinků napadeného nařízení.
Z tohoto důvodu je tedy namístě zachovat účinky napadeného nařízení do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne šest měsíců od data vyhlášení tohoto rozsudku, nabude účinnosti nový akt určený k jeho nahrazení.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament požadoval náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu nese Rada vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 275/2014 ze dne 7. ledna 2014, kterým se mění příloha I nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013, kterým se vytváří Nástroj pro propojení Evropy, se zrušuje.

2)
Účinky nařízení v přenesené pravomoci č. 275/2014 se zachovávají do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne šest měsíců od data vyhlášení tohoto rozsudku, nabude účinnosti nový akt určený k jeho nahrazení.

3)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.

4)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.