CELEX: 62011TJ0479(01)
Statligt stöd
Forskning på oljeområdet
Stödordning som genomförts av Frankrike
Underförstådd och obegränsad statlig garanti till förmån för IFPEN genom att det beviljats ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (EPIC)
Fördel
Presumtion att en fördel föreligger
Proportionalitet

Bakgrund
Republiken Frankrike och IFP Énergies nouvelles (nedan kallat IFPEN), som före den 13 juli 2010 hette Institut français du pétrole, har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut 2012/26/EU av den 29 juni 2011 om det statliga stöd C 35/08 (f.d. NN 11/08) som Frankrike har genomfört till förmån för den offentliga institutionen Institut Français du Pétrole (
EUT L 14, 2012, s. 1
) (nedan kallat det angripna beslutet), i dess helhet.
IFPEN är en offentlig forskningsinstitution med tre uppdrag av allmänintresse: forskning och utveckling inom områdena för råolje- och gasprospektering, raffineringsteknik samt petrokemisk teknik, utbildning av ingenjörer och tekniker samt information och dokumentation för dessa sektorer (skäl 14 i det angripna beslutet).
IFPEN kontrollerar dessutom direkt eller indirekt tre kommersiella företag, Axens, Beicip-Franlab och Prosernat, som IFPEN har ingått exklusiva forsknings- och licensavtal med.
Fram till år 2006 var IFPEN en privaträttslig juridisk person som i enlighet med nationella franska bestämmelser stod under den franska regeringens ekonomiska och finansiella kontroll. IFPEN omvandlades med verkan från och med den 6 juli 2006 till en offentligrättslig juridisk person genom loi 2005–781, du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique (lag nr 2005–781 av den 13 juli 2005 om program för fastställande av riktlinjerna för energipolitiken) (JORF av den 14 juli 2005, s. 11570), närmare bestämt till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (EPIC) (skälen 21–23 i det angripna beslutet).
Det framgår av handlingarna i målet att denna omvandling motiverades av de franska myndigheternas vilja att samordna IFPEN:s art och funktionssätt med dess finansieringssätt. Eftersom IFPEN huvudsakligen finansierades med budgetanslag, hade omvandlingen till syfte att minska gapet mellan institutionens privaträttsliga ställning och den omständigheten att en stor del av dess resurser härrörde från det offentliga. Omvandlingen genomfördes vidare som ett led i ett enhetliggörande av franska forskningsinstitutioners ställning.
Tribunalen påpekar, vad beträffar den rättsliga ställningen för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag i fransk rätt, att dessa institutioner utgör en kategori av offentligrättsliga juridiska personer som bedriver verksamhet av ekonomisk art. De utgör rättssubjekt som är skilda från staten och är ekonomiskt oberoende samt har särskilt tilldelade befogenheter, vilka vanligtvis innefattar utövandet av ett eller flera uppdrag av allmänintresse. Enligt fransk rätt omfattas offentligrättsliga juridiska personer inte av de allmänna insolvensförfarandena i kraft av den allmänna principen om att offentliga tillgångar inte kan utmätas. Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) har i rättspraxis på grundval av loi 85–98, du 25 janvier 1985, relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (lag 85–98 av den 25 januari 1985 om rekonstruktion och likvidation av företag) (JORF av den 26 januari 1985, s. 1097) fastställt att insolvensförfaranden inte är tillämpliga på offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.
Europeiska kommissionen har uppmärksammat särdragen hos den rättsliga ställningen för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag. I beslut 2010/605/EU av den 26 januari 2010 om det statliga stöd C 56/07 (f.d. E 15/05) som Frankrike har beviljat La Poste (
EUT L 274, 2010, s. 1
) (nedan kallat La Poste-beslutet) granskade kommissionen för första gången denna ställning mot bakgrund av reglerna om statligt stöd i Europeiska unionen. I beslutet fastslog kommissionen att offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag på grund av sin ställning omfattades av en underförstådd och obegränsad statlig garanti avseende deras ekonomiska verksamheter som tar offentliga medel i anspråk. Denna slutsats grundades på följande omständigheter (skäl 25 i det angripna beslutet och skälen 20–37 i La Poste-beslutet):
–
De allmänna insolvensförfarandena är inte tillämpliga på offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.
–
Offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag omfattas däremot av bestämmelserna i loi 80–539, du 16 juillet 1980, relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (lag 80–539 av den 16 juli 1980 om administrativa viten och offentligrättsliga juridiska personers verkställighet av domar) (JORF av den 17 juli 1980, s. 1799), och dess tillämpningsföreskrifter. I dessa bestämmelser anges uttryckligen att staten är behörig myndighet för indrivning av skulder från offentliga institutioner. Staten tilldelas omfattande befogenheter, till exempel i fråga om att göra utbetalningar och att skapa tillräckliga resurser. Dessutom fastställs en princip om att staten i sista hand är ansvarig för offentligrättsliga juridiska personers skulder.
–
Vid en eventuell upplösning av en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag ska i allmänhet principen om överföring av skulder till staten eller till någon annan offentligrättslig juridisk person tillämpas, så att alla fordringsägare till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag är garanterad att aldrig förlora sina fordringar på en sådan institution.
–
Offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag skulle kunna ha företräde till ”statliga medel”.
I La Poste-beslutet fann kommissionen att den underförstådda och obegränsade statliga garanti som följde av La Postes ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, då den gjorde det möjligt för La Poste att få mer fördelaktiga finansieringsvillkor än vad som skulle ha gällt om La Poste enbart hade bedömts utifrån sina egna meriter (skälen 256–300 i La Poste-beslutet).
Det var i samband med det förfarande som utmynnade i La Poste-beslutet som de franska myndigheterna, år 2006, underrättade kommissionen om att IFPEN hade omvandlats till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Denna information översändes till kommissionen inom ramen för ett förfarande som inleddes år 2005 och som avsåg granskning, mot bakgrund av reglerna om statligt stöd, av offentlig finansiering som de franska myndigheterna hade beviljat IFPEN (skälen 1–3 i det angripna beslutet).
Kommissionen beslutade då att skilja granskningen av frågan huruvida omvandlingen av IFPEN till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kunde utgöra statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, från granskningen av den offentliga finansieringen av IFPEN. Den 16 juli 2008 avslutade kommissionen granskningen av den offentliga finansiering som hade beviljats IFPEN genom att anta beslut 2009/157/EG om det stöd som Frankrike har genomfört till förmån för koncernen IFPEN (C 51/05 (f.d. NN 84/05)) (
EUT L 53, 2009, s. 13
). Kommissionen beslutade samma dag, genom ett beslut som offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
(
EUT C 259, 2008, s. 12
) (nedan kallat beslutet att inleda det formella förfarandet), att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende den obegränsade statliga garantin till förmån för IFPEN. Berörda parter anmodades att inkomma med synpunkter.
I beslutet att inleda det formella förfarandet påpekade kommissionen bland annat att omvandlingen av IFPEN till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag gav denna institution en fördel, huvudsakligen genom de mer förmånliga finansieringsvillkor som den ansågs åtnjuta på finansmarknaderna. Denna fördel, vilken finansierades med statliga medel, utgjorde enligt kommissionen statligt stöd i den mening som avses i kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna [107 FEUF] och [108 FEUF] på statligt stöd i form av garantier (
EUT C 155, 2008, s. 10
) (nedan kallat tillkännagivandet om garantier).
De franska myndigheterna framförde sina synpunkter på beslutet genom skrivelse av den 14 oktober 2008. Senare besvarade de även kommissionens kompletterande frågor och lämnade upplysningar om relationerna mellan IFPEN och olika grupper av fordringsägare. Ett möte mellan kommissionen och de franska myndigheterna hölls också den 20 maj 2010.
En konkurrent till Axens, det brittiska bolaget UOP Limited, hemmahörande i Guildford (Förenade kungariket), inkom också med kommentarer med anledning av beslutet att inleda det formella förfarandet. De franska myndigheterna bereddes möjlighet att yttra sig över dessa kommentarer.
Kommissionen antog det angripna beslutet den 29 juni 2011.
I det angripna beslutet slog kommissionen fast, genom samma resonemang som i La Poste-beslutet och med flera hänvisningar till nämnda beslut (se bland annat skäl 98 och följande skäl i det angripna beslutet), att IFPEN omfattades av en obegränsad och underförstådd statlig garanti till följd av dess omvandling till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i juli 2006. Kommissionen fann vidare att denna garanti innebar en överföring av statliga medel i den mening som avses i punkt 2.1 i tillkännagivandet om garantier, eftersom IFPEN inte betalade några premier för garantin. Kommissionen menar att företaget på så sätt gynnades samtidigt som statliga medel togs i anspråk, eftersom staten avstod från den ersättning som normalt åtföljde garantier. Dessutom ansåg kommissionen att garantin medförde en risk för att statliga resurser kunde komma att tas i anspråk i framtiden för att betala IFPEN:s skulder (skälen 134 och 135 i det angripna beslutet).
I fråga om IFPEN:s dotterbolag påpekade kommissionen att dessa däremot, i egenskap av kommersiella bolag, omfattades av de allmänna insolvensförfarandena och att deras fordringsägare inte heller automatiskt kunde ställa dotterbolagens huvudaktieägare till ansvar. Kommissionen drog av detta slutsatsen att dessa dotterbolag inte omfattades av den obegränsade statliga garanti som IFPEN omfattades av på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (skälen 176 och 177 i det angripna beslutet).
Kommissionen angav också att den obegränsade statliga garanti som följde av IFPEN:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kunde utgöra statligt stöd såvitt den omfattade IFPEN:s ekonomiska verksamhet. Kommissionen beslutade således att begränsa räckvidden av sin granskning av förekomsten av statligt stöd till de verksamheter som bedrevs av IFPEN och var av ekonomisk karaktär, i motsats till dels verksamhet som bedrevs av dess dotterbolag, som inte omfattades av garantin, dels IFPEN:s icke-ekonomiska verksamhet. Kommissionen angav att IFPEN:s ekonomiska verksamhet var begränsad till kontraktsforskningsverksamhet som IFPEN bedrev för sina dotterbolags och för tredje mans räkning, verksamhet i form av tekniköverföring på områdena för den exklusiva verksamhet som bedrevs av dotterbolagen Axens, Prosernat och Beicip-Franlab och verksamhet i form av uthyrning av infrastruktur, tillhandahållande av personal och tillhandahållande av juridiska tjänster till dotterbolagen (skälen 187 och 189–191 i det angripna beslutet).
Vidare undersökte kommissionen bland annat huruvida den aktuella underförstådda och obegränsade garantin gav koncernen, bestående av IFPEN och dess dotterbolag (nedan kallade IFPEN-koncernen), en selektiv fördel.
Kommissionen beslutade att först pröva frågan huruvida IFPEN själv hade kunnat dra fördel av den underförstådda och obegränsade statliga garantin och därefter undersöka huruvida IFPEN hade kunnat överföra denna fördel till sina dotterbolag (skäl 192 i det angripna beslutet).
Vad beträffar den fördel som IFPEN eventuellt hade åtnjutit, beslutade kommissionen att undersöka relationerna mellan denna offentliga institution av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut, leverantörer och kunder (skälen 193 och 194 i det angripna beslutet).
I fråga om IFPEN:s relationer med bank- och finansinstitut slog kommissionen först och främst fast att IFPEN inte hade dragit någon verklig ekonomisk fördel av den statliga garanti som följde av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag under perioden efter omvandlingen till offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i juli 2006 fram till utgången av år 2010 (den aktuella perioden) (skälen 195–199 i det angripna beslutet). Kommissionen framhöll emellertid att denna slutsats endast gällde det förflutna, eftersom kommissionen inte själv kunde göra antaganden om marknadsoperatörernas kommande agerande eller om hur deras uppfattning om den statliga garantins inverkan på IFPEN:s kreditrisk skulle komma att förändras (skäl 200 i det angripna beslutet). Kommissionen beslutade följaktligen att Republiken Frankrike skulle lämna ut uppgifter till kommissionen om IFPEN:s skuldnivåer och skuldvillkor och styrka att dessa lån överensstämde med marknadsvillkoren eller lägga till motsvarande stödekvivalent i uppskattningen av de högsta möjliga beloppen. Kommissionen angav att de skyldigheter som ålagts Republiken Frankrike och dess åtagande att för varje transaktion i finansieringsavtalet föra in en skriftlig uppgift om att staten inte infriar IFPEN:s skulder vid insolvens, även om detta inte löser frågan om garantins förekomst, skulle göra det möjligt att göra undantaget för accepterad risk gällande och avsevärt begränsa garantins eventuella negativa effekter (skälen 201 och 202 i det angripna beslutet).
Vad beträffar IFPEN:s relationer med leverantörer konstaterade kommissionen vidare att IFPEN hade åtnjutit en verklig ekonomisk fördel som bestod i en prissänkning som tillämpades av dess leverantörer. Denna prissänkning berodde på att leverantörerna gjorde en mer gynnsam värdering av IFPEN:s kreditrisk på grund av den obegränsade statliga garanti som följde av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (skälen 203–215 i det angripna beslutet).
Vad slutligen beträffar IFPEN:s relationer med sina kunder angav kommissionen att IFPEN:s kunder, med hänsyn till den garanti som staten gav IFPEN, var garanterade att IFPEN aldrig skulle försättas i likvidation och följaktligen alltid skulle kunna fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter eller, om IFPEN inte gjorde det, att kunderna skulle få ersättning för detta. En kund som i avsaknad av denna garanti vill åtnjuta samma skyddsnivå är tvungen att teckna en fullgörandegaranti hos en finansiell mellanhand. IFPEN åtnjöt följaktligen en verklig ekonomisk fördel som institutionen kunde erbjuda sina kunder och som bestod i avsaknaden av betalning av en premie som motsvarar en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja (skälen 216–237 i det angripna beslutet).
Kommissionen ansåg att IFPEN:s ekonomiska fördel till följd av den statliga garantin var selektiv, eftersom IFPEN:s konkurrenter, vilka omfattades av de allmänna insolvensförfarandena, inte omfattades av en jämförbar statlig garanti (skälen 215–238 i det angripna beslutet).
I frågan om en eventuell överföring av IFPEN:s fördel till dess privaträttsliga dotterbolag fann kommissionen, genom att hänvisa till bedömningen av relationerna mellan IFPEN och dessa dotterbolag i beslut 2009/157, att relationerna mellan IFPEN och Beicip-Franlab visserligen omfattades av normala marknadsvillkor men att dotterbolagen Axens och Prosernat i viss mån hade kunnat åtnjuta den ekonomiska fördel som IFPEN hade till följd av garantin som IFPEN hade i egenskap av offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Kommissionen kvalificerade denna fördel som selektiv på grund av att Axens och Prosernats konkurrenter inte hade tillgång till IFPEN:s teknik, personalresurser och materiella resurser på lika förmånliga villkor (skälen 226 och 243–250 i det angripna beslutet).
Kommissionen undersökte därefter frågan om en snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln. Kommissionen framhöll att den statliga garantin ”riskerar att leda till minskade driftskostnader för [IFPEN] för de tjänster som den tillhandahåller tredje man (kontraktsforskning), och minskade driftskostnader för Axens och Prosernat för de tjänster som de köper av sitt moderbolag (forskning på deras exklusiva område, kontraktsforskning, tillhandahållande av personal och material samt administrativa tjänster), vilket leder till att koncernen IPF[EN] gynnas och alltså snedvrider konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget”. Kommissionen menar att beviljandet av den statliga garantin till IFPEN, i och med att de marknader som IFPEN-koncernen är aktiv på till stor del är öppna för handel inom Europeiska unionen, kan missgynna konkurrerande företag som har eller som vill utveckla liknande ekonomisk verksamhet på de berörda marknaderna och, följaktligen, kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (skälen 251–253).
Kommissionen konstaterade därför att garantin utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (skäl 255).
Slutligen granskade kommissionen stödets förenlighet och skiljde härvid på, å ena sidan, stöd på området för den kontraktsforskning och det tillhandahållande av tjänster som IFPEN bedriver såväl för tredje man som för sina dotterbolag och, å andra sidan, stöd till IFPEN-koncernen inom Axens och Prosernats verksamhetsområden. Kommissionen drog slutsatsen att det statliga stöd som hade beviljats IFPEN-koncernen var förenligt med den inre marknaden under förutsättning att vissa villkor, som anges i det angripna beslutet, var uppfyllda.
De väsentliga punkterna i artikeldelen i det angripna beslutet återges nedan:
”Artikel 1
1.   Den ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag som Frankrike har beviljat [IFPEN] utgör från och med den 7 juli 2006 en obegränsad offentlig garanti (nedan kallad den statliga garantin) för hela dess verksamhet.
2.   Den statliga garantins täckning av [IFPEN:s] icke-ekonomiska verksamhet, särskilt utbildningsverksamheten för att få ökade personalresurser med högre skicklighet, den oberoende [forsknings- och utvecklingsverksamheten] för att få ökad kunskap och förståelse samt verksamheten för att sprida forskningsresultat, utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 107.1 [FEUF].
3.   Den statliga garantins täckning av den verksamhet för tekniköverföring som bedrivs av [IFPEN] på de områden som föreskrivs i det exklusiva avtal om utveckling, saluföring och användande som ingåtts med dess dotterbolag Beicip-Franlab utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 107.1 [FEUF].
4.   Den statliga garantins täckning av den verksamhet för tekniköverföring som bedrivs av [IFPEN] på de områden som föreskrivs i de exklusiva avtal som ingåtts med dess dotterbolag Axens och Prosernat enligt artikel 3.1 i [beslut 2009/157] utgör ett statligt stöd enligt artikel 107.1 [FEUF].
5.   Den statliga garantins täckning av det tillhandahållande av kontraktsforskning och tjänster som bedrivs av [IFPEN], både för tredje mans och för dotterbolagens räkning, utgör ett statligt stöd enligt artikel 107.1 [FEUF].
…
Artikel 3
Under perioden från den 7 juli 2006 till den 31 december 2009 har den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut utgjort ett stöd som är förenligt med den inre marknaden.
Artikel 4
Från och med den 1 januari 2010 och fram till dess att de exklusiva avtal mellan [IFPEN] och dess dotterbolag Axens och Prosernat som anges i artikel 3.1 i beslut [2009/157] löper ut utgör den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 i detta beslut ett stöd som är förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att de villkor som anges i artiklarna 5 och 6 i detta beslut uppfylls.
Artikel 5
1.   Den årliga finansiella rapport som anges i artikel 4.2 i beslut [2009/157] ska förutom de uppgifter som redan nämnts i artikel 5.1 i det beslutet innehålla de uppgifter som räknas upp i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel.
2.   Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet, räntan och avtalsvillkoren för de lån som tecknas av [IFPEN] under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av bruttoekvivalent-subventionen av den eventuella ersättning för [den ränta] som är knutna till den statliga garantin, med förbehåll för om det läggs fram bevis på att dessa låneavtal överensstämmer med normala marknadsvillkor i jämförelse med dem som [IFPEN] fick före ändringen av dess juridiska ställning [eller] på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
3.   Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på de varor och [tjänster] som [IFPEN] köper hos leverantörer för att tillhandahålla de ekonomiska tjänster som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga [brutto]ekvivalent-subventionen som följer av en mer gynnsam värdering från leverantörerna av risken för att företaget inte betalar sina skulder. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 2,5 procent av beloppet på de inköp som görs och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
4.   Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut och som bedrivs av [IFPEN] under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga bruttoekvivalent-subventionen som följer av avsaknaden av betalning av en premie som motsvarar en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja som erbjuds mottagarna av dessa ekonomiska tjänster. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 5 procent av beloppet på de tjänster som tillhandahålls [eller] på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.
Artikel 6
1.   Det totala beloppet på de offentliga medel som anslås [IFPEN:s] verksamhet på Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden, inklusive den högsta möjliga effekten av den statliga garantin beräknad enligt artikel 5.2, 5.3 och 5.4 i detta beslut måste vara lägre än den högsta tillåtna stödnivån enligt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation.
2.   Om det tak som anges i punkt 1 i denna artikel överskrids ska det överskjutande stödet i förekommande fall betalas tillbaka av det berörda dotterbolaget Axens eller Prosernat till [IFPEN].
Artikel 7
Från och med den 1 januari 2010 utgör den statliga garantins täckning av den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.5 statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden under förutsättning att de villkor som anges i artikel 8 i detta beslut uppfylls.
Artikel 8
1.   Den verksamhet för kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som utförs av [IFPEN] och som anges i artikel 1.5 i detta beslut ska förbli sekundär till den primära oberoende [offentliga] forskningsverksamheten.
…
3.   Frankrike ska varje år överlämna en rapport om den verksamhet för kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som bedrivs av [IFPEN] till kommissionen där andelen för det belopp som anslås för denna verksamhet i [IFPEN:s] budget för sin oberoende offentliga forskningsverksamhet ska anges.
Artikel 9
1.   De franska myndigheterna och [IFPEN] ska för varje åtgärd [in]föra följande formulering i finansieringsavtalet (för varje instrument som omfattas av ett avtal):
’Emissionen/programmet/lånet omfattas inte av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. Vid insolvens är staten inte skyldig att infria [IFPEN:s] skuld.’
2.   De franska myndigheterna ska införa en liknande formulering som utesluter statens ansvar i alla avtal om det tillhandahållande av kontraktsforskning eller tjänster som anges i artikel 1.5 i detta beslut.
3.   De franska myndigheterna ska införa en liknande formulering som utesluter [IFPEN:s] och statens ansvar i alla avtal som medför en fordran och som ingås av aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat.
4.   [IFPEN] ska avstå från att utfärda alla former av säkerheter, växelborgen, garantier, avsiktsförklaringar eller besked om avskrivning till förmån för aktiebolagen Axens, Beicip-Franlab och Prosernat som inte uppfyller de normala marknadsvillkoren.
…”
Tidigare förfaranden vid tribunalen och domstolen
Republiken Frankrike väckte talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 september 2011. Målet registrerades under målnummer T-479/11.
IFPEN väckte talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 5 april 2012. Målet registrerades under målnummer T-157/12.
Genom beslut av den 2 december 2013 vilandeförklarade ordföranden på tribunalens åttonde avdelning, efter att ha hört parterna, de mål som sedan dess avgjorts genom dom av den 26 maj 2016, Frankrike och IFP Énergies nouvelles/kommissionen (
T-479/11 och T-157/12
,
EU:T:2016:320
) (nedan kallad den första domen), i avvaktan på att domstolen skulle avgöra det mål som sedan dess avgjorts genom dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Eftersom domstolen genom dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), ogillade Republiken Frankrikes överklagande av domen av den 20 september 2012, Frankrike/kommissionen (
T-154/10
,
EU:T:2012:452
), genom vilken tribunalen hade ogillat Republiken Frankrikes talan mot La Poste-beslutet, anmodade tribunalen Republiken Frankrike, IFPEN och kommissionen att yttra sig om vilka slutsatser som skulle dras av domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), i fråga om den talan som väckts i respektive mål i vilka den första domen sedan dess har meddelats.
Republiken Frankrike återkallade genom skrivelse av den 5 maj 2014 de grunder som anförts för att bestrida förekomsten av en underförstådd och obegränsad statlig garanti som var förenad med ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och sambandet mellan IFPEN:s påstådda fördel till följd av denna garanti och överföringen av statliga medel. IFPEN återkallade också, genom skrivelse av samma datum, den grund som anförts för att bestrida förekomsten av en underförstådd och obegränsad statlig garanti som var förenad med ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
Ordföranden på tribunalens åttonde avdelning beslutade den 8 september 2015, efter att ha hört parterna, att förena de mål som sedan avgjordes genom den första domen, vad gäller den muntliga delen av förfarandet samt domen.
Parterna i de förenade målen utvecklade respektive talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 8 oktober 2015.
Genom den första domen, som meddelades den 26 maj 2016, biföll tribunalen delvis Republiken Frankrikes respektive IFPEN:s talan och ogiltigförklarade det angripna beslutet, i den mån som den garanti som följer av IFPEN:s ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i nämnda beslut hade kvalificerats som statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och i den mån som konsekvenserna av denna kvalificering hade fastställts däri. Tribunalen ogillade talan i de båda målen i övriga delar.
Tribunalen slog i synnerhet fast att kommissionen, i fråga om definitionen av IFPEN:s fördel i relationen till dess leverantörer och kunder, hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet och sin skyldighet att styrka denna fördel och gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att använda sig av factoring och fullgörandegarantier för att beräkna storleken på fördelen i fråga. Tribunalen slog även fast att kommissionen inte kunde styrka denna fördel genom att använda sig av presumtionen att en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag hade en fördel genom den underförstådda och obegränsade statliga garanti som var knuten till dess ställning, vilken hade fastställts av domstolen i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
). Tribunalen slog nämligen fast dels att denna presumtion vilade på ett antagande som inte var sannolikt i fråga om relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer, dels att den presumtion som kommissionen avsåg att åberopa var utan föremål, eftersom kommissionen inte hade definierat den fördel som förekomsten av garantin innebar för IFPEN i relationen med sina kunder. Tribunalen fann dessutom att presumtionen att det förelåg en fördel endast kunde tillämpas på relationer som innebar en finansieringsåtgärd, ett lån eller, i vidare mening, en kredit och att den således inte kunde utsträckas till att omfatta relationerna mellan en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och dess leverantörer och kunder. Tribunalen slog även fast att kommissionen visserligen kunde göra gällande den presumtion som uppställdes av domstolen i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), för att styrka att IFPEN hade en fördel till följd av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i sina relationer med bank- och finansinstitut, men att denna presumtion motbevisats i det aktuella fallet. Tribunalen framhöll nämligen att IFPEN, från dess omvandling till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i juli 2006 och fram till slutet av den period som granskades i det angripna beslutet, det vill säga till slutet av 2010, inte hade dragit någon verklig ekonomisk fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, i form av mer förmånliga finansieringsvillkor som beviljats av bank- och finansinstituten. Tribunalen fann även att presumtionen, i och med att den hade motbevisats för den aktuella perioden, inte kunde åberopas på nytt för att styrka att den aktuella garantin gav IFPEN en framtida fördel i sina relationer med bank- och finansinstitut om det inte skett en väsentlig förändring av de omständigheter under vilka den motbevisades. Tribunalen ansåg att kommissionen inte kunde åberopa enbart den omständigheten att stadgarna gav IFPEN möjlighet att skuldsätta sig, för att slå fast att den framtida fördelen för IFPEN kunde styrkas med hjälp av presumtionen.
Domstolen upphävde sedan den första domen, efter kommissionens överklagande, genom dom av den 19 september 2018, kommissionen/Frankrike och IFP Énergies nouvelles (
C‑438/16 P
,
EU:C:2018:737
) (nedan kallad domen om överklagandet), och återförvisade målet till tribunalen.
Domstolen biföll därvid överklagandet på kommissionens andra grund och fann att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att möjligheten att åberopa den presumtion som uppställdes i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), grundade sig på förekomsten av faktiska effekter till förmån för mottagaren av garantin och därefter, vad beträffar relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstituten, slog fast att nämnda presumtion hade motbevisats. Domstolen påpekade att presumtionen i fråga endast kunde brytas om det, mot bakgrund av det ekonomiska och juridiska sammanhang som gällde för den garanti som var knuten till det berörda företagets ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, visades att detta företag inte tidigare hade fått och med största sannolikhet inte i framtiden skulle erhålla någon verklig ekonomisk fördel av denna garanti.
Domstolen biföll även överklagandet på kommissionens tredje grund. Domstolen slog fast att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att slå fast att den presumtion som uppställdes i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), endast kunde tillämpas på relationer som innebär en finansieringsåtgärd, ett lån eller, i vidare mening, kredit som beviljas av en fordringsägare till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, särskilt relationerna mellan denna offentliga institution av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut. Domstolen påpekade emellertid att den presumtion som uppställdes i dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), på antagandet att den berörda offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag, tack vare den garanti som var knuten till dess ställning, fick eller kunde få mer förmånliga finansiella villkor än dem som normalt kunde erhållas på finansmarknaderna och att denna presumtion kunde tillämpas på relationerna mellan den berörda offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag och dess leverantörer och kunder endast om sådana förmånligare villkor också förelåg i dess relationer med dessa på de berörda marknaderna, vilket det ankom på kommissionen att undersöka.
Domstolen fann vidare att överklagandet inte kunde vinna bifall såvitt avsåg någon del av kommissionens första grund. Domstolen konstaterade i synnerhet att tribunalen inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att slå fast att IFPEN:s omvandling till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kunde kvalificeras som statligt stöd och att den åtgärden därför utgjorde individuellt stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning nr 659/1999.
Domstolen påpekade också att Republiken Frankrike och IFPEN, i motsats till vad kommissionen hade gjort gällande, faktiskt flera gånger och tillräckligt ingående hade bestritt kommissionens slutsatser om förekomsten av en fördel för IFPEN i dess relationer med bank- och finansinstituten.
Förfarandet och parternas yrkanden efter återförvisningen
Tribunalen beslutade den 19 september 2018 att förena målen T‑479/11 RENV och T‑157/12 RENV såvitt avser det skriftliga förfarandet, den eventuella muntliga delen av förfarandet och den slutliga domen. Målen tilldelades tribunalens åttonde avdelning.
Republiken Frankrike och IFPEN samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i enlighet med artikel 217.1 i tribunalens rättegångsregler. IFPEN:s yttrande inkom den 28 november 2018, och Republiken Frankrikes och kommissionens yttranden inkom den 29 november 2018.
Den 21 februari 2019 inkom Republiken Frankrike, IFPEN och kommissionen även med var sin ytterligare inlaga i enlighet med artikel 217.3 i rättegångsreglerna.
IFPEN begärde genom skrivelse av den 12 mars 2019 att en förhandling skulle hållas.
Tribunalen har som en åtgärd för processledning ställt skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade frågorna inom den föreskrivna fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor den 28 november 2019.
Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i dess helhet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
IFPEN har yrkat att tribunalen ska
–
i första hand, ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
i andra hand, ogiltigförklara de delar av artikeldelen i det angripna beslutet som är behäftade med fel, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Republiken Frankrike och IFPEN att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
I mål T‑479/11 har Republiken Frankrike nu åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen inte har styrkt att det förelåg ett statligt stöd. Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen missuppfattat begreppet selektiv fördel. Genom denna grund, som är uppdelad i två delgrunder, har Republiken Frankrike hävdat att kommissionen felaktigt slog fast att en garanti gav IFPEN en fördel, såväl i dess relationer med leverantörer och kunder som i dess relationer med bank- och finansinstitut. Vidare har Republiken Frankrike, i andra hand, ifrågasatt kommissionens slutsatser om att fördelen överförts till IFPEN:s privaträttsliga dotterbolag Axens och Prosernat.
I mål T‑157/12 har IFPEN nu åberopat fyra grunder till stöd för sin talan.
Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen inte har styrkt att det förelåg en verklig ekonomisk fördel för IFPEN och dess dotterbolag. Genom denna grund, som är uppdelad i tre delgrunder, har IFPEN först hävdat att kommissionen inte har lyckats styrka, i enlighet med de beviskrav som har fastställts i rättspraxis, att det uppkom en verklig ekonomisk fördel för IFPEN till följd av den aktuella garantin, särskilt vad beträffar dess relationer med leverantörerna och med kunderna. Vidare har IFPEN hävdat att kommissionen inte har styrkt att den ekonomiska fördelen överförts till dess privaträttsliga dotterbolag Axens och Prosernat. Slutligen anser IFPEN att det inte finns ett tillräckligt samband mellan den ekonomiska fördelen och den överföring av statliga medel som följer av den aktuella garantin.
Den andra grunden avser ett åsidosättande av tillkännagivandet om garantier eller, alternativt, av artikel 107.1 FEUF. Genom denna grund har IFPEN i huvudsak hävdat att punkt 1.2 i tillkännagivandet om garantier inte kan tolkas så, att den bekräftar att det finns en automatisk koppling mellan, å ena sidan, att på grund av lagstiftning och stadgarna inte kunna bli föremål för ett konkursförfarande och, å andra sidan, att åtnjuta mer förmånliga finansieringsvillkor på marknaderna, vilket utgör en selektiv fördel.
Den tredje grunden avser en oriktig bedömning vid fastställandet av storleken på den fördel som IFPEN beviljades. Genom denna grund, som är uppdelad i två delgrunder, har IFPEN för det första bestritt att det var relevant att använda factoring och fullgörandegarantier eller garantier om bästa vilja för att beräkna storleken på den fördel som IFPEN påstods åtnjuta genom den aktuella garantin i sina relationer med leverantörer och kunder. För det andra har IFPEN hävdat att kommissionen felbedömde nivån på det statliga stöd som påstods ha fastställts både för IFPEN och för dess dotterbolag.
Den fjärde grunden avser slutligen åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Genom denna grund har IFPEN i huvudsak gjort gällande att konsekvenserna av att det fastslagits att det föreligger en underförstådd och obegränsad statlig garanti för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag, vilken utgör statligt stöd, bland annat skyldigheten att på förhand anmäla stödet och andra skyldigheter som IFPEN och Republiken Frankrike har ålagts, är oproportionerliga.
Först och främst ankommer det nu på tribunalen, eftersom det hädanefter är utrett i det nu aktuella målet att det finns en underförstådd och obegränsad statlig garanti som följer av ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, att mot bakgrund av de grunder som anförts av Republiken Frankrike och IFPEN först pröva huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fastslog att denna garanti, som täckte dels den verksamhet för tekniköverföring som IFPEN bedrev på de områden som anges i de exklusiva avtalen med dess dotterbolag Axens och Prosernat, dels den kontraktsforskning och de tjänster som IFPEN tillhandahöll, både åt tredje man och åt dotterbolagen, utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Tribunalen ska först pröva huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i det nu aktuella fallet fann att IFPEN hade en fördel i sina relationer med bank- och finansinstitut, kunder och leverantörer till följd av den underförstådda och obegränsade statliga garanti som var förenad med dess ställning, samt huruvida kommissionen har styrkt att denna fördel hade överförts till IFPEN:s dotterbolag, Axens och Prosernat. Sedan ankommer det på tribunalen att vid behov granska grunderna genom vilka Republiken Frankrike och IFPEN har bestritt att denna fördel innebär en överföring av statliga medel.
För det fallet att tribunalen konstaterar att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i det nu aktuella fallet slog fast att det förelåg ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, ankommer det därefter på tribunalen att pröva huruvida de villkor som ställts av kommissionen för att detta stöd ska vara förenligt med den inre marknaden utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, som IFPEN har gjort gällande.
Grunderna avseende åsidosättande av artikel 107.1 FEUF och i fråga om förekomsten och beräkningen av fördelen för IFPEN
Den andra grundens första del och den fjärde grunden i mål T‑157/12, samt den första grundens andra del och den tredje grundens första del i mål T‑479/11, avser i huvudsak frågan huruvida det föreligger en fördel som IFPEN har dragit av den statliga garanti som följer av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och, i mindre omfattning, hur storleken på denna fördel ska beräknas.
Republiken Frankrikes och IFPEN:s argument avser i huvudsak kommissionens sätt att visa att IFPEN har en fördel i relationerna med sina kunder och leverantörer. Republiken Frankrike har emellertid även bestritt vissa av kommissionens påpekanden avseende den fördel som skulle kunna uppkomma i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut.
Tribunalen ska därför först pröva de argument som avser den fördel som uppstått i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder, och därefter den fördel som skulle kunna uppstå i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut.
Fördelen i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder
Republiken Frankrike och IFPEN har först och främst gjort gällande i respektive ansökan att kommissionen inte lyckats styrka, i enlighet med de beviskrav som har fastställts i rättspraxis, att IFPEN hade en verklig ekonomisk fördel i sina relationer med leverantörer och kunder. De har hävdat att kommissionens bedömning visserligen kan vara framåtblickande men inte får vara helt hypotetisk, utan tvärtom ska göra det möjligt att fastställa en verklig ekonomisk fördel.
Republiken Frankrike och IFPEN menar att kommissionen i det nu aktuella fallet har grundat sig på antaganden som inte stöds av någon bevisning för att visa att det föreligger en fördel i IFPEN:s relationer med leverantörer och kunder. Republiken Frankrike och IFPEN har i synnerhet understrukit att kommissionen inte har lagt fram något vittnesmål från en leverantör eller en kund och än mindre styrkt att leverantörer och kunder normalt och systematiskt på förhand utgår från att en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag inte kan bli föremål för ett insolvensförfarande. Vad beträffar relationerna mellan IFPEN och kunderna har Republiken Frankrike och IFPEN dessutom understrukit att vissa avsnitt i motiveringen i det angripna beslutet är oklara eller rentav obegripliga. Republiken Frankrike och IFPEN har av detta dragit slutsatsen att kommissionen inte iakttog sina utredningsskyldigheter när den resonerade på grundval av antaganden i stället för att söka efter eventuella konkreta bevis hos IFPEN:s leverantörer och kunder för de beteenden som de tillskrevs.
Republiken Frankrike och IFPEN har, i sina skriftliga yttranden om slutsatser som ska dras av domen om överklagandet för att lösa tvisten, gjort gällande att kommissionen inte kunde åberopa den presumtion om fördel som uppställdes av domstolen i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), för att styrka att IFPEN har en fördel av den obegränsade statliga garantin i sina relationer med leverantörer och kunder utan att först ha kontrollerat att aktörernas agerande på marknaden motiverade ett antagande om en liknande fördel som den som IFPEN har i relationerna med bank- och finansinstitut. Republiken Frankrike och IFPEN menar att denna fråga inte blev föremål för utredning i det angripna beslutet.
Republiken Frankrike menar dessutom att prövningen av det ekonomiska och rättsliga sammanhanget kring den marknad som påverkas av IFPEN:s relationer med dess leverantörer och kunder gör det möjligt att utesluta att ett antagande om en liknande fördel som fördelen IFPEN har i relationerna med bank- och finansinstitut är sannolikt. Republiken Frankrike och IFPEN har därefter i sina yttranden anfört olika faktiska omständigheter för att visa att presumtionen om förekomsten av en fördel i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder i varje fall har motbevisats.
Republiken Frankrike och IFPEN har vidare ifrågasatt den metod som kommissionen valde för att uppskatta storleken på den fördel som den aktuella garantin gav IFPEN i dess relationer med leverantörer och kunder. De har särskilt hävdat att factoring och fullgörandegarantier eller garantier om bästa vilja, som kommissionen valde som jämförelseindikatorer, inte är relevanta för att göra en sådan uppskattning.
Kommissionen har, i sitt skriftliga yttrande om slutsatser som ska dras av domen om överklagandet för att lösa tvisten, gjort gällande att det var motiverat att använda sig av en presumtion för att styrka förekomsten av en fördel i relationerna mellan IFPEN och dess kunder och leverantörer. Kommissionen har påpekat att på den marknad där IFPEN bedriver verksamhet omfattar forskningsorganens ekonomiska verksamhet bland annat avtal om forskning och tillhandahållande av tjänster till företag eller, såsom är fallet för IFPEN, verksamhet för tekniköverföring. Kommissionen har understrukit att en forskningsorganisation kan köpa instrument, utrustning och olika forskningsmedel till sina laboratorier från leverantörer. När det gäller IFPEN:s kunder har kommissionen påpekat att dessa ingår avtal om forskning med IFPEN. Kommissionen menar att den enda omständigheten att IFPEN:s forskningsprojekt karakteriseras av en hög grad av osäkerhet och därmed av att forskningsorganisationens affärspartner är beredda att ta en stor risk inte för den skull innebär att dessa partner är likgiltiga inför risken att deras avtalspart går i konkurs. Forsknings- och utvecklingsavtalens långa giltighetstid understryker tvärtom vilket intresse som IFPEN:s kunder kan ha av ett skydd mot att deras avtalspart går i konkurs, särskilt när de ingår ett långsiktigt åtagande i komplex forskning. Kommissionen menar att det ska göras en åtskillnad mellan den inneboende risken i forskningsprojektet och risken för att avtalsparten går i konkurs. Den garanti som IFPEN åtnjuter skulle således kunna utgöra en konkurrensfördel i förhållande till andra forskningsorganisationer när det gäller långsiktiga avtal. Vissa forsknings- och utvecklingsavtal medför dessutom viktiga efterköpstjänster, vilket innebär att handelspartnerna fortsätter att vara mycket mer beroende av varandra än vid köp av en produkt eller en mer standardiserad tjänst. Ett liknande resonemang kan föras i fråga om IFPEN:s relationer med sina leverantörer. Även om en del av leveranserna är standardiserade, skulle andra leveransavtal kunna avse mycket specialiserade instrument som inte kan levereras förrän efter en längre period. Den omständigheten skulle kunna vara ett incitament för leverantörer till ett forskningsorgan att försöka skydda sig mot risken för att deras avtalspart går i konkurs. På samma sätt kan det höga priset på sådana instrument, enligt kommissionen, leda till att betalningen senareläggs genom delbetalningar, vilket även det medför en risk för leverantören och utgör samma incitament. Kommissionen har av detta dragit slutsatsen att det var fullt motiverat att tillämpa en presumtion för att styrka att det förelåg en fördel som följde av den obegränsade statliga garanti som IFPEN åtnjöt i sina relationer med kunder och leverantörer.
I sitt kompletterande yttrande har kommissionen även bestritt Republiken Frankrikes och IFPEN:s argument att en granskning av det ekonomiska och rättsliga sammanhanget på den marknad där IFPEN verkar skulle visa att antagandet att den obegränsade statliga garantin ger IFPEN en liknande fördel i sina relationer med leverantörer och kunder som den fördel som föreligger i relationerna mellan en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut blir osannolikt. Kommissionen har vidare bestritt att presumtionen om en fördel i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder har motbevisats i det nu aktuella fallet.
Kommissionen har också anfört att det, i motsats till vad Republiken Frankrike och IFPEN har gjort gällande, var lämpligt att använda factoring och fullgörandegaranti för att beräkna IFPEN:s fördel av den obegränsade statliga garantin i relationerna med leverantörer och kunder. Kommissionen har i detta avseende understrukit att användningen av ett ”resonemang i termer av kostnad för att täcka motsvarande risk” vid uppskattningen av värdet på den fördel som IFPEN hade kunnat dra av den aktuella garantin var motiverad på grund av de svårigheter som kommissionen skulle ha haft med att genomföra denna uppskattning, vilka svårigheter bland annat berodde på att det inte finns någon tjänst på marknaden som kan jämföras med en garanti mot risken för insolvens och som marknadsförs som sådan.
Tribunalen erinrar först och främst om att fyra villkor måste vara uppfyllda för att en åtgärd som vidtas gentemot ett företag ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För det första måste det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden medföra fördelar uteslutande för vissa företag eller vissa verksamhetssektorer. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 mars 2006, Enirisorse,
C‑237/04
,
EU:C:2006:197
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 29 september 2000, CETM/kommissionen,
T-55/99
,
EU:T:2000:223
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Begreppet stöd omfattar inte enbart konkreta förmåner utan även åtgärder vilka på olika sätt minskar de utgifter som normalt belastar ett företags budget och vilka därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiskt lika effekter. Även statliga åtgärder som, oavsett form, direkt eller indirekt kan gynna företag, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor, ska således anses utgöra stöd (se dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare ska det erinras om att det ankommer på kommissionen att styrka att det föreligger ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/kommissionen,
T-68/03
,
EU:T:2007:253
, punkt
och där angiven rättspraxis). Enligt rättspraxis är kommissionen i det avseendet, för att kontrollera huruvida det stödmottagande företaget har fått en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått enligt normala marknadsmässiga villkor, skyldig att göra en fullständig analys av samtliga relevanta omständigheter i den omtvistade transaktionen och dess sammanhang. Denna analys innefattar det stödmottagande företagets situation och situationen på den relevanta marknaden (dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen,
T-228/99 och T-233/99
,
EU:T:2003:57
, punkt
, och dom av den 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/kommissionen,
T‑163/05
,
EU:T:2010:59
, punkt
).
Vad beträffar bevisning på området för statligt stöd framgår det av fast rättspraxis att kommissionen är skyldig att utföra granskningsförfarandet av de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt eller olagligt, förfoga över så kompletta och tillförlitliga uppgifter som möjligt för detta ändamål (se dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom domstolen har slagit fast kan kommissionen emellertid, inom ramen för detta granskningsförfarande, presumera att om det föreligger en underförstådd och obegränsad statlig garanti till förmån för ett företag som inte omfattas av de förfaranden för rekonstruktion och likvidation av företag som gäller i allmänhet, så leder detta till en förbättring av företagets ekonomiska situation genom att de utgifter som normalt sett belastar dess budget minskas. Det är därför tillräckligt att kommissionen, i ett förfarande avseende befintliga stöd, för att styrka den fördel som en sådan garanti medför för det mottagande företaget, visar att en sådan garanti föreligger. Det är således inte nödvändigt för kommissionen att visa de verkliga följder som garantin haft sedan den beviljades (dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkterna
och
, och domen om överklagandet, punkt 110).
När det gäller gränserna för domstolsprövningen av det angripna beslutet mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF, framgår det av rättspraxis att begreppet statligt stöd, såsom det definieras i den bestämmelsen, är av juridisk beskaffenhet och ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning ska unionsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären på de bedömningar som kommissionen har gjort, göra en fullständig prövning i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF (se dom av den 2 mars 2012, Nederländerna och ING Groep/kommissionen,
T-29/10 och T-33/10
,
EU:T:2012:98
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår även av rättspraxis att domstolsprövningen av frågan huruvida en åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF är begränsad när kommissionens bedömning är av teknisk eller komplicerad art. Det är emellertid tribunalens sak att avgöra om så är fallet (se dom av den 2 mars 2012, Nederländerna och ING Groep/kommissionen,
T-29/10 och T-33/10
,
EU:T:2012:98
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har i det avseendet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som innefattar ekonomiska bedömningar som ska göras i ett unionssammanhang. Detta innebär emellertid inte att unionsdomstolen ska avhålla sig från att pröva kommissionens tolkning av de ekonomiska uppgifterna. Det följer av rättspraxis att unionsdomstolen inte bara ska pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits (se dom av den 2 mars 2012, Nederländerna och ING Group/kommissionen,
T-29/10 och T-33/10
,
EU:T:2012:98
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom domstolen slog fast i domen om överklagandet omfattas åtgärden i fråga, det vill säga IFPEN:s omvandling till en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, inte av begreppet stödordning, i den mening som avses i artikel 1 d i förordning nr 659/1999, men eftersom den kunde kvalificeras som statligt stöd utgjorde den individuellt stöd i den mening som avses i artikel 1 e i förordning nr 659/1999. Av detta följer att kommissionen inte kunde begränsa sig till att undersöka denna åtgärds allmänna särdrag för att visa att den utgjorde statligt stöd (domen om överklagandet, punkterna 64–73 och 82).
Tribunalen framhåller samtidigt att den presumtion om föreliggande fördel som uppställdes av domstolen i dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), vilken berörs ovan i punkt 77, grundas på antagandet att den berörda offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag, tack vare den garanti som är knuten till dess ställning, får eller kan få mer förmånliga finansiella villkor än de som normalt kan erhållas på finansmarknaderna. Följaktligen är det motiverat att tillämpa denna presumtion på relationerna mellan den berörda offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag och dess leverantörer och kunder endast i den mån sådana förmånligare villkor också föreligger i dess relationer med dessa på de relevanta marknaderna (domen om överklagandet, punkt 150).
När kommissionen vill tillämpa denna presumtion måste den således undersöka det ekonomiska och juridiska sammanhang som kringgärdar den marknad som påverkas av relationerna i fråga. Kommissionen är i synnerhet skyldig att kontrollera huruvida beteendet hos aktörerna på den relevanta marknaden motiverar slutsatsen om en förmån som liknar den som förekommer i relationerna mellan den berörda offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut (domen om överklagandet, punkt 150).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen kommer att pröva Republiken Frankrikes och IFPEN:s invändningar.
–
Invändningen att IFPEN:s fördel i relationerna med dess leverantörer inte är styrkt
Det framgår av skälen 203 och 214 i det angripna beslutet att kommissionen menar att det förekommer ett fenomen med prissänkningar som beror på att avtalsparterna gör en mer gynnsam bedömning av kreditrisken hos en enhet som de vet är skyddad mot risken för likvidation genom sin ställning som offentlig institution.
I skäl 204 i det angripna beslutet redogjorde kommissionen på följande sätt för den metod som den använt sig av för att uppskatta storleken på prissänkningen:
”För att beräkna den prissänkning som beror på att leverantörerna gör en mer gynnsam bedömning av kreditrisken hos en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kommer kommissionen att resonera i termer av kostnad för att täcka motsvarande risk. I avsaknad av en statlig garanti kan en leverantör till [IFPEN] som vill åtnjuta en jämförbar garanti (dvs. ha fullständig täckning mot sin avtalspartners kreditrisk) använda sig av ett specialiserat kreditinstituts eller ett försäkringsbolags tjänster. En sådan avgift för kreditrisken föreslås t.ex. ofta av företag som är specialiserade på factoring.”
Påpekandena i skälen 203 och 204 i det angripna beslutet, jämförda med skäl 214 i samma beslut, visar att kommissionen utgick från att det förelåg en prissänkning till följd av att leverantörerna gjorde en förmånligare bedömning av risken att IFPEN skulle gå i konkurs, utan att därvid kontrollera om det fanns grund för detta antagande, och att kommissionen sedan ägnade sig åt att bedöma omfattningen av denna prissänkning med hjälp av en indikator som inte mätte prissänkningen i sig, utan endast värdet av en garanti som den ansåg var jämförbar med den garanti som IFPEN omfattades av. Denna slutsats stärks av att det angripna beslutet inte innehåller någon undersökning av utvecklingen av de priser som faktiskt tillämpades av IFPEN:s leverantörer före och under den aktuella perioden.
Kommissionen har genom en åtgärd för processledning anmodats att klargöra huruvida påståendet, att IFPEN:s fördel i relationerna med dess leverantörer bestod av en sänkning av leverantörernas priser, grundade sig på en sådan granskning och, i så fall, i vilken del av det angripna beslutet denna granskning hade gjorts.
Som svar på denna åtgärd för processledning har kommissionen angett att den, i skälen 203 och 204 i det angripna beslutet, ”antog att förekomsten av en underförstådd och obegränsad garanti kunde påverka IFP[EN:s] leverantörers uppfattning om risken för betalningsinställelse hos [IFPEN], vilket logiskt sett borde leda till att en rad fördelar i gengäld medgavs garantimottagaren (till exempel en prissänkning)”. Kommissionen angav även i sitt svar att ”slutsatsen att IFPEN hade en verklig ekonomisk fördel i relationerna med sina leverantörer till följd av den aktuella garantin, vilken bestod av en sänkning av leverantörernas priser, inte vila[de] på en empirisk och konkret analys av IFP[EN:s] leverantörers prissättning på denna marknad, utan på en presumtion som kompletterats med vissa empiriska iakttagelser” och att det ”med andra ord rör[de] sig om ett indirekt påvisande som till stor del grundades på logiska omständigheter”. Sammanfattningsvis angav kommissionen att dess tjänstemän var i färd med att ompröva motiveringen i det angripna beslutet mot bakgrund av de krav som uppställts i domen om överklagandet.
Tribunalen framhåller även att kommissionen själv förklarade vid förhandlingen att det i fråga om relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder fanns uppgifter i det angripna beslutet som visade att den hade resonerat genom en presumtion, och likaså vissa uppgifter om marknaden, men att det där inte fanns något som på ett giltigt och fullständigt sätt styrkte vad domstolen hade ansett som nödvändigt i domen om överklagandet. Kommissionen menar att det är denna omständighet som förklarar slutsatsen i dess svar på tribunalens fråga som citeras ovan i punkt 89.
Tribunalen konstaterar således att det angripna beslutet, såsom kommissionen medgett i sina inlagor till tribunalen och sedan uttalat vid förhandlingen, inte innehåller något som styrker att agerandet hos aktörerna på den relevanta marknaden motiverade antagandet att IFPEN hade en liknande fördel i relationerna med sina leverantörer som fördelen i relationerna mellan en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut, vilket var vad domstolen krävde i domen om överklagandet.
Kommissionen gjorde således en felaktig bedömning när den, i skälen 203 och 214 i det angripna beslutet, slog fast att IFPEN hade åtnjutit en verklig ekonomisk fördel som bestod i en sänkning av leverantörernas priser till följd av att leverantörerna gjort en mer gynnsam värdering av företagets kreditrisk.
Av det ovan anförda följer att det saknas anledning att pröva Republiken Frankrikes och IFPEN:s argument om att det inte var relevant att använda factoring för att beräkna storleken på den fördel som den aktuella garantin gav IFPEN i dess relationer med leverantörerna. Kommissionen kunde i själva verket inte beräkna storleken på en fördel vars förekomst inte styrkts.
–
Invändningen att fördelen i relationerna mellan IFPEN och dess kunder inte är styrkt
Det framgår av det angripna beslutet att kommissionen definierade den fördel som IFPEN hade kunnat åtnjuta i relationerna till sina kunder genom den statliga garanti som var förenad med dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag såsom avsaknaden av betalning av en premie som motsvarar en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja som IFPEN kunde ha erbjudit sina kunder.
Denna definition grundar sig på ett konstaterande som endast stöds av UOP Limiteds vittnesmål, enligt vilka köparna, på området för överlåtelse av teknik, var särskilt känsliga för de garantier som deras leverantörer kunde erbjuda i fråga om inom- och utomobligatoriskt skadeståndsansvar (skäl 216 i det angripna beslutet). Utifrån detta konstaterande, och efter att ha slagit fast att den omständigheten att den aktuella garantin inte täckte IFPEN:s utomobligatoriska skadeståndsansvar var irrelevant, angav kommissionen följande:
”(220)
[IFPEN:s] kunder [är], med hänsyn till den garanti som staten ger [IFPEN], garanterade att [IFPEN] aldrig försätts i likvidation och följaktligen alltid kan uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter eller om företaget inte gör det att de får ersättning för denna underlåtenhet …
(221)
Vad beträffar resonemang[et] i skäl 204 och följande när det gäller relationerna med leverantörerna anser kommissionen att en kund som i avsaknad av en statlig garanti vill åtnjuta samma skyddsnivå kommer att teckna en fullgörandegaranti (på engelska
performance bond
) hos en finansiell mellanhand (t.ex. ett bankinstitut eller ett försäkringsbolag) för att försäkra sig mot en upplösning av det avtal som förbinder kunden med [IFPEN]. Syftet med ett sådant skydd är att garantera kunden ekonomisk ersättning vid en skada som uppstår på grund av underlåtenhet att (helt eller delvis) verkställa avtalet.”
I de följande skälen i det angripna beslutet gjorde kommissionen en beräkning av kostnaden för en fullgörandegaranti eller en garanti om bästa vilja och slog fast att en sådan garanti förutsatte en högsta avgift på 5 procent av den omsättning som uppstår på grund av den tjänst som täcks (skälen 223–225 i det angripna beslutet). Kommissionen försökte även fastställa vilka tjänster, bland IFPEN:s ekonomiska verksamhet, som skulle omfattas av ”en sådan garanti” (skälen 226–235 i det angripna beslutet). I skäl 236 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen följande:
” … för driften av sin ekonomiska verksamhet [har IFPEN] åtnjutit en verklig ekonomisk fördel som består av avsaknaden av betalning av en premie för bästa vilja motsvarande en fullgörandegaranti som den åtminstone kunde ha erbjudit sina kunder för forskningsverksamheten, inklusive Axens och Prosernat på deras exklusiva områden. Utan att exakt kunna ange hur stort beloppet på denna fördel är anser kommissionen, med hänsyn till den särskilda karaktären hos den täckta risken, att den inte kan överstiga, tjänst för tjänst, år för år, de belopp som återges i Tabell 5 i detta skäl …”
Det framgår av de skäl i det angripna beslutet som citeras ovan i punkterna 95 och 96 att den fördel som IFPEN åtnjutit i sina relationer med kunderna är resultatet av den omständigheten att den, mot bakgrund av den obegränsade statliga garanti som är förenad med dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, försäkrar dem om att IFPEN inte kommer att försättas i likvidation och, följaktligen, alltid kommer att kunna fullgöra sina avtalsförpliktelser, eller, för det fallet att IFPEN inte gör det, att de kommer att gottgöras för detta avtalsbrott, samtidigt som nämnda kunder i avsaknad av en sådan försäkran skulle vara tvungna att underteckna en fullgörandegaranti hos en finansiell mellanhand.
Såsom Republiken Frankrike och IFPEN har påpekat vilar det resonemang som kommissionen förde, för att fastställa IFPEN:s fördel i relationerna med kunderna, på antagandet att kunder till sådana forskningsinstitut som IFPEN under normala marknadsvillkor använder sig av fullgörandegarantier eller garantier om bästa vilja för att skydda sig mot risken för att deras avtalsparter blir insolventa och att IFPEN:s kunder, när det föreligger en sådan garanti som den som IFPEN omfattas av, inte längre behöver skaffa sig en sådan fullgörandegaranti eller garanti om bästa vilja.
Med undantag av bolaget UOP Limiteds synpunkter i skäl 216 i det angripna beslutet, enligt vilka ”… [köparna] på området för överlåtelse av teknik, som är ett av naturen riskfyllt område, är … särskilt känsliga för de garantier som deras leverantörer kan tillhandahålla i fråga om avtalsenligt ansvar och ansvar utanför avtalsförhållanden”, redogjorde inte kommissionen för någon omständighet på marknaden som kunde styrka de antaganden som sammanfattas ovan i punkt 98.
I skälen 221–236 i det angripna beslutet finns visserligen resonemang om garanti om bästa vilja eller fullgörandegaranti. Dessa resonemang är emellertid enbart avsedda att kvantifiera storleken på den presumerade fördelen, såsom framgår av hänvisningen till resonemanget i skäl 204 och följande skäl i det angripna beslutet angående kvantifieringen av den presumerade fördelen i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer. Kommissionen har i detta avseende i sitt svaromål angett att en garanti om bästa vilja och en fullgörandegaranti inte kan likställas med den obegränsade statliga garanti som IFPEN åtnjuter, vilken omfattar ett betydlig bredare område än dessa båda garantier. Det framgår mycket tydligt av det angripna beslutet att kommissionen har använt dessa typer av garantier som hjälpmedel vid en jämförelse, i syfte att erhålla en så riktig uppskattning som möjligt av värdet på den fördel som IFPEN har av den statliga garantin i relationerna med sina kunder. Kommissionen har således angett att den i skäl 236 i det angripna beslutet avslutade denna del av sitt resonemang om en möjlig kvantifiering av den fördel som redan åtnjutits, inte om åtgärdens kapacitet att ge en fördel.
Tribunalen konstaterar att kommissionen således använde sig av ett hypotetiskt resonemang. I det nu aktuella fallet kan kommissionen emellertid inte motivera ett sådant resonemang genom att göra gällande den presumtion om en fördel som domstolen uppställde i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Kommissionens beslut innehåller nämligen ingen förhandsgranskning av det ekonomiska och rättsliga sammanhang som kringgärdar den relevanta marknaden, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 83, som kan göra det möjligt att medge sannolikheten i ett antagande om en liknande fördel i relationerna mellan IFPEN och dess kunder som den fördel som förekommer i relationerna mellan en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag och bank- och finansinstitut. Detta medgav kommissionen för övrigt uttryckligen vid förhandlingen, såsom tribunalen erinrat om ovan i punkt 90.
Av detta följer att kommissionen, i fråga om definitionen av den fördel som IFPEN drar av sin underförstådda och obegränsade statliga garanti i egenskap av offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i relationerna med sina kunder, åsidosatte sin skyldighet att styrka denna fördel i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 75. Kommissionen gjorde således en oriktig bedömning när den, i skäl 236 i det angripna beslutet, slog fast att IFPEN tack vare den aktuella garantin åtnjöt en verklig ekonomisk fördel som bestod av avsaknaden av betalning av en premie motsvarande en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja som den kunde ha erbjudit sina kunder för forskningsverksamheten, däribland dotterbolagen Axens och Prosernat på deras exklusiva områden.
Av detta följer att det saknas anledning att pröva de argument som Republiken Frankrike och IFPEN har anfört för att bestrida att det var relevant att använda fullgörandegarantier eller garantier om bästa vilja för att bedöma storleken på den fördel som den aktuella garantin gav IFPEN i dess relationer med kunderna.
Av det ovan anförda följer att kommissionen, i frågan huruvida det förelåg en fördel som IFPEN kunde åtnjuta genom den aktuella garantin i dess relationer med leverantörerna och kunderna, inte fullgjorde sin bevisbörda, såsom den definieras i den rättspraxis som anges ovan i punkt 75.
Fördelen i IFPEN:s relationer med bank- och finansinstitut
IFPEN anförde i sin talan i mål T‑157/12 att organisationen inte drog någon fördel av den statliga garantin i sina relationer med bank- och finansinstitut, vilket kommissionen själv medgett i skäl 199 i det angripna beslutet. IFPEN gjorde därför gällande att det inte fanns någon anledning att ta upp denna fråga.
I mål T‑479/11 framhöll Republiken Frankrike också att kommissionen i skäl 199 i det angripna beslutet hade medgett att IFPEN, under perioden mellan dagen för dess ändrade ställning och år 2010, inte hade dragit någon verklig ekonomisk fördel av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag i sina relationer med bank- och finansinstitut.
Republiken Frankrike anförde dessutom att kommissionens påstående, i skäl 200 i det angripna beslutet, vilket också bestreds av Frankrike, enligt vilket en verklig ekonomisk fördel kunde uppstå i framtiden i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut, inte var styrkt.
Republiken Frankrike bestred i detta avseende kommissionens påstående i svaromålet, enligt vilket det ankom på de franska myndigheterna att visa att IFPEN:s lånevillkor, från och med den 1 januari 2011, fortfarande var jämförbara med dem som organisationen erhöll innan dess ställning ändrades. Republiken Frankrike anförde att ett sådant bevis var omöjligt att förebringa på grund av den oförutsägbara ekonomiska konjunkturen. Republiken Frankrike underströk att kommissionen själv hade medgett att kommissionen inte kunde göra några antaganden om marknadsaktörernas framtida beteenden.
Vid förhandlingen den 8 oktober 2015 åberopade Republiken Frankrike artikel 12 i loi 2010/1645, du 28 décembre 2010, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (lag 2010/1645 av den 28 december 2010 om planering av de offentliga finanserna för åren 2011–2014) (JORF av den 29 december 2010, s. 22868), där det anges att ”[d]e enda franska organ hänförliga till kategorin central offentlig sektor, i den mening som avses i rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen, som hos kreditinstitut får teckna ett lån med längre löptid än tolv månader, eller utfärda ett skuldebrev med en längre löptid, är, om ingenting annat föreskrivs i andra bestämmelser, staten, Caisse d’amortissement de la dette sociale (kassan för socialförsäkringsunderskottet), Caisse de la dette publique (statsskuldskassa) och Société de prises de participation de l’État (statens ägarbolag)” och att ”[e]n förteckning över de organ som omfattas av detta förbud ska fastställas genom ett gemensamt beslut av ekonomiansvarig och budgetansvarig minister”. Republiken Frankrike menar att det framgår av denna bestämmelse att IFPEN inte kunde teckna ett lån med en löptid på mer än tolv månader hos ett kreditinstitut, vilket under alla omständigheter uteslöt att det i framtiden skulle uppstå en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut. Kommissionen invände att detta argument skulle avvisas och anförde att de franska myndigheterna inte hade åberopat denna lagtext under det formella granskningsförfarandet.
Republiken Frankrike har, i sitt yttrande om slutsatser som ska dras av domen om överklagandet, gjort gällande att den rättspraxis som kommissionen har åberopat för att bestrida att argumentet avseende artikel 12 i lagen av den 28 september 2010 kan tas upp till prövning saknar relevans med hänsyn till lagens objektiva och allmänna karaktär. Republiken Frankrike har för övrigt anfört att tribunalens kontroll i enlighet med rättspraxis ska utvidgas till alla relevanta uppgifter som lagts fram av sökanden, oavsett om det rör sig om omständigheter före eller efter det angripna beslutet och oavsett om de först lagts fram under det administrativa förfarandet eller för första gången inom ramen för den talan som tribunalen ska pröva. Republiken Frankrike har i detta avseende bland annat understrukit att det inte fördes någon diskussion vare sig om förekomsten av en presumtion om en fördel eller nödvändigheten av att motbevisa denna presumtion med avseende på framtiden under det administrativa förfarandet, och därför kan Republiken Frankrike inte klandras för att inte ha uppmärksammat kommissionen på artikel 12 i lagen av den 28 september 2010.
Republiken Frankrike har även anfört att förbudet i artikel 12 i lagen av den 28 september 2010 fördes in i loi 2014–1653, du 29 décembre 2014, de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (lag 2014‑1653 av den 29 september 2014 om planering av de offentliga finanserna för åren 2014–2019) (JORF av den 30 december 2014, text nr 1), och i loi 2018–32, du 22 janvier 2018, de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (lag 2018–32 av den 22 januari 2018 om planering av de offentliga finanserna för åren 2018–2022) (JORF av den 23 januari 2018, text nr 1). Republiken Frankrike har även redogjort för ett beslut av den 4 september 2018 om fastställelse av en förteckning över olika centrala förvaltningsorgan som inte får teckna lån hos ett kreditinstitut med en löptid på mer än tolv månader eller utfärda skuldebrev med en löptid på mer än tolv månader (JORF nr 230 av den 5 oktober 2018, text nr 22).
IFPEN har, i sitt yttrande om slutsatser som ska dras av domen om överklagandet, anfört att kommissionen själv har angett att den presumtion om en fördel som domstolen uppställde i domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), inte kan tillämpas, ej heller för framtiden. Detta framgår av skäl 200 i det angripna beslutet, i vilket kommissionen avslutade sin granskning av en eventuell fördel för IFPEN i dess relationer med bank- och finansinstitut med att, i fråga om relationerna efter det angripna beslutet, ange att kommissionen ”inte [kunde] göra antaganden om marknadsoperatörernas kommande agerande eller om hur deras uppfattning om den statliga garantins inverkan på den offentliga institutionen IFP:s kreditrisk”. IFPEN menar att denna slutsats, att man inte kan använda sig av en presumtion, är än mer nödvändig att dra, eftersom kommissionen i det angripna beslutet inte drog någon tydlig slutsats om förekomsten av en fördel för IFPEN. Trots att det enligt artikel 107 FEUF ankommer på kommissionen, som har bevisbördan, att styrka en fördel och inte en möjlig fördel, berörde kommissionen endast en potentiell fördel för det förflutna, i skäl 199 i det angripna beslutet, som inte förverkligats. För framtiden angav kommissionen endast, i skäl 200 i det angripna beslutet, att det var omöjligt att göra antaganden om framtidiga beteenden hos relevanta marknadsaktörer.
IFPEN anser i varje fall att den motbevisbara presumtionen om en fördel har motbevisats inte bara för det förflutna, som framgår av analysen av kostnaderna för de lån som IFPEN tecknat sedan dess ställning ändrades fram till november 2018, utan även för framtiden.
Vad gäller framtiden har IFPEN anfört att osannolikheten av en framtida fördel för IFPEN bekräftas av samtliga omständigheter som de franska myndigheterna lade fram för kommissionen under det administrativa förfarandet. IFPEN har hänfört sig till tre särskilda omständigheter. IFPENS omvandling till offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag har för det första inte påverkat dess ekonomiska situation eller dess finansieringsvillkor, i enlighet med en princip om allmän kontinuitet som stadfästs i artikel 95-VI i lagen av den 13 juli 2005. IFPEN:s utmärkta ekonomiska förvaltning innebär för det andra att dess egna medel ökar kontinuerligt. För det tredje har IFPEN under de senaste fem åren inte tecknat några lån med längre löptid än ett år, och det finns endast ett enda lån på ett försumbart belopp med en kortare löptid än ett år, vilket anges i skälen 197 och 198 i det angripna beslutet.
IFPEN har, med åberopande av ett liknande resonemang som Republiken Frankrikes, anfört att artikel 12 i lagen av den 28 september 2010 dessutom visar att det är osannolikt att IFPEN kommer att ha en framtida fördel.
IFPEN menar vidare att det inte med framgång kan anföras att Republiken Frankrike och IFPEN har haft flera tillfällen att underrätta kommissionen om förekomsten av denna bestämmelse under det administrativa förfarandet, eftersom den offentliggjordes den 29 december 2010, det vill säga mer än en månad efter de franska myndigheternas svar på den sista begäran om uppgifter som de mottog inom ramen för det administrativa förfarandet, och inte heller att förklaringen till att bestämmelsen inte lades fram under det administrativa förfarandet är att man avsåg att använda den inom ramen för ett domstolsförfarande.
Slutligen har IFPEN gjort gällande att kommissionens argument att artikel 12 i lagen av den 28 december 2010, även om den strukturellt sett begränsar IFPEN:s lånemöjligheter, inte hindrar att ett lån till ett högt belopp ger IFPEN en fördel under ett år, har vederlagts av de uppgifter som lämnats av tre olika banker.
Kommissionen har, i sitt yttrande om slutsatser som ska dras av domen om överklagandet, gjort gällande att domstolen bekräftat att kommissionen inte var skyldig att visa de faktiska effekterna av garantin i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut, i det att det förelåg en motbevisbar presumtion enligt vilken denna garanti utgjorde en fördel i nämnda relationer. Kommissionen menar att det framgår av domen om överklagandet att det inte var tillräckligt, för att motbevisa denna presumtion, att fastställa att garantin i det förflutna inte hade haft någon verklig effekt på relationen mellan IFPEN och bank- och finansinstituten, utan att det även var nödvändigt att visa, mot bakgrund av det ekonomiska och juridiska sammanhang som gäller för den garanti som är knuten till det berörda företagets ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, att detta företag med största sannolikhet inte i framtiden kommer att erhålla någon verklig ekonomisk fördel av denna garanti.
Kommissionen bestred vid förhandlingen IFPEN:s argument att kommissionen i det angripna beslutet inte hade använt sig av en presumtion avseende fördelen i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut.
Kommissionen har också gjort gällande att Republiken Frankrikes och IFPEN:s resonemang i syfte att motbevisa denna presumtion för framtiden, i enlighet med rättspraxis, inte kan tas upp till prövning, eftersom det vilar på faktiska omständigheter efter det angripna beslutet eller som Republiken Frankrike och IFPEN inte underrättade kommissionen om under det administrativa förfarandet, trots att det fördes flera diskussioner under detta förfarande om den nationella lagstiftning som var tillämplig på IFPEN.
Kommissionen har vidare bestritt Republiken Frankrikes och IFPEN:s resonemang, för det fallet att det kan tas upp till prövning, enligt vilket artikel 12 i lagen av den 28 december 2010 kunde motbevisa presumtionen om en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut för framtiden.
Tribunalen framhåller i detta avseende, såsom domstolen slog fast i domen om överklagandet, att den omständigheten i sig att IFPEN åtnjuter en statlig garanti är tillräcklig för att kommissionen ska kunna åberopa presumtionen om en fördel, vilken domstolen uppställt i sin dom av den 3 april 2014 i målet Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), eftersom denna presumtion grundar sig på antagandet att en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, tack vare den garanti som är knuten till dess ställning, får mer förmånliga finansiella villkor än de som normalt kan erhållas på finansmarknaderna (domen om överklagandet, punkt 116).
Tribunalen framhåller också att kommissionen, i motsats till vad IFPEN har gjort gällande, i det nu aktuella fallet faktiskt använde sig av ett resonemang grundat på en presumtion om förekomsten av en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut.
Kommissionen slog således först och främst fast i skäl 199 i det angripna beslutet, efter att i skälen 196–198 i samma beslut ha granskat de uppgifter som Republiken Frankrike lagt fram, att någon sådan fördel inte hade förverkligats under perioden från dagen för ändringen av IFPEN:s ställning fram till år 2010.
Därefter angav kommissionen, i skäl 200 i det angripna beslutet, att slutsatsen enligt vilken den statliga garantin inte hade gett IFPEN någon fördel i relationerna med bank- och finansinstitut under den aktuella perioden endast gällde det förflutna, eftersom kommissionen ”inte [kunde] göra antaganden om marknadsoperatörernas kommande agerande eller om hur deras uppfattning om den statliga garantins inverkan på [IFPEN]:s kreditrisk” skulle utvecklas.
Kommissionen angav också i skäl 200 i det angripna beslutet att ”det [var] lämpligt att de franska myndigheterna, inom ramen för de årliga rapporter som de kommer att uppmanas att överlämna till kommissionen i framtiden, tillhandahåller uppgifter om [IFPEN:s] skuldnivåer och skuldvillkor samt styrker att dessa lån överensstämmer med marknadsvillkoren, eller lägger till motsvarande bruttostödekvivalente[r] i uppskattningen av de maximala beloppen enligt en liknande metod som den som beskrivs i [det angripna beslutet]”.
Det framgår således av skäl 200 i det angripna beslutet att kommissionen underförstått men med nödvändighet antog att det förelåg en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut med beaktande av att den inte kunde utesluta en sådan fördel i framtiden och följaktligen ålade de franska myndigheterna en skyldighet att visa att denna fördel inte skulle uppstå och att den, om den uppstod, inte skulle överskrida de högsta tillåtna effekterna av garantin.
Tribunalen erinrar om att en sådan presumtion, såsom domstolen klargjorde i domen om överklagandet, endast kan motbevisas om det, mot bakgrund av det ekonomiska och juridiska sammanhang som gäller för den garanti som är knuten till det berörda företagets ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, visas att detta företag inte tidigare har fått och med största sannolikhet inte i framtiden kommer erhålla någon verklig ekonomisk fördel av denna garanti (domen om överklagandet, punkt 117).
I det nu aktuella fallet konstaterade kommissionen själv i skäl 199 i det angripna beslutet att fördelen i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstituten inte hade förverkligats under perioden från dagen för ändringen av IFPEN:s ställning till offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag fram till år 2010. Följaktligen medgav kommissionen att presumtionen om en fördel hade motbevisats med avseende på det förflutna.
Tribunalen ska alltså pröva huruvida de argument som förts fram av Republiken Frankrike och IFPEN kan motbevisa presumtionen om en fördel med avseende på framtiden, på de villkor som domstolen fastställde i domen om överklagandet (se ovan punkt 129).
Lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd ska, enligt fast rättspraxis, bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen kunde ha tillgång till när den antog beslutet (se dom av den 23 november 2017, SACE och Sace BT/kommissionen,
C‑472/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2017:885
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen avvisar följaktligen IFPEN:s resonemang angående en analys av de finansieringsvillkor som IFPEN medgetts av banker under åren 2011–2018 och kontakter som IFPEN tagit med banker för att visa att IFPEN år 2016 beviljades en kortfristig kreditfacilitet på affärsmässiga marknadsvillkor, i och med att detta resonemang vilar på uppgifter som härrör från tiden efter antagandet av det angripna beslutet. Detsamma gäller Republiken Frankrikes argument att förbudet för vissa offentliga organ att teckna lån med längre löptid än tolv månader hos kreditinstitut, vilket infördes genom artikel 12 i lagen av den 28 december 2010, systematiskt har förts in i de lagar om planering av de offentliga finanserna som antagits efter det angripna beslutet.
När det gäller Republiken Frankrikes argument avseende artikel 12 i lagen av den 28 december 2010, erinrar tribunalen om att kommissionen enligt rättspraxis är skyldig att genomföra granskningsförfarandet av de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt, så att den vid antagandet av det slutliga beslutet har tillgång till så fullständiga och tillförlitliga uppgifter som möjligt för att göra detta (se dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen,
T-53/16
,
EU:T:2018:943
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis kan kommissionen emellertid inte kritiseras för att den inte har beaktat eventuella faktiska och rättsliga förhållanden som skulle ha kunnat åberopas under det administrativa förfarandet, men som inte har åberopats, eftersom den inte har någon skyldighet att ex officio föreställa sig vilka omständigheter som skulle ha kunnat åberopas (se dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen,
T-53/16
,
EU:T:2018:943
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet är det ostridigt mellan parterna att Republiken Frankrike och IFPEN inte har underrättat kommissionen om denna bestämmelse under det formella granskningsförfarandet, och det framgår inte av handlingarna att kommissionen kände till den när det angripna beslutet antogs.
Republiken Frankrikes argument avseende artikel 12 i lagen av den 28 december 2010 kan således inte tas upp till prövning.
De argument som förts fram av Republiken Frankrike föranleder inte någon annan bedömning.
För det första är den rättspraxis som härrör från domen av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), som Republiken Frankrike hänfört sig till, inte relevant i detta fall.
Det är visserligen riktigt att domstolen i punkt 72 i dom av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), slog fast att omfattningen av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF omfattar samtliga omständigheter i kommissionens beslut i förfaranden om tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Tribunalen säkerställer en fördjupad prövning utifrån dessa bestämmelser, såväl vad gäller de rättsliga som de faktiska omständigheterna, mot bakgrund av de grunder som sökandena har åberopat och med beaktande av samtliga omständigheter som dessa anfört. Detta gäller oavsett om dessa omständigheter ägde rum före eller efter det aktuella beslutet och oavsett om de åberopats tidigare under det administrativa förfarandet eller för första gången i målet vid tribunalen, i den mån omständigheterna är relevanta för lagenlighetsprövningen av kommissionens beslut (dom av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
, punkt
).
Det framgår emellertid av själva lydelsen i punkt 72 i domen av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), vilken redogörs för ovan, att denna rättspraxis avser prövning av lagenligheten av beslut som antagits med stöd av artiklarna 101 och 102 FEUF, inte prövning av lagenligheten av beslut som antagits med stöd av artikel 107 FEUF.
För det andra kan Republiken Frankrike inte med framgång anföra att den borde ha rätt att åberopa artikel 12 i lagen av den 28 januari 2010 för att vid tribunalen motbevisa presumtionen att IFPEN hade en fördel i sina relationer med bank- och finansinstitut enbart av det skälet att bestämmelsen inte kunde åberopas under det formella granskningsförfarandet, eftersom detta förfarande inte föranledde någon diskussion om denna presumtion.
I beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet hade kommissionen nämligen angett att den, trots de franska myndigheternas förklaringar, inte kunde utesluta att IFPEN åtnjöt en ekonomisk fördel som avsåg möjligheten att staten kunde agera i sista hand, med hänsyn till beskaffenheten av den statliga garanti som IFPEN åtnjöt till följd av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Kommissionen angav även att denna fördel var en följd av att fordringsägare gjorde en gynnsammare riskbedömning i fråga om återbetalning av krediter på grund av förekomsten av en obegränsad statlig garanti och att denna bedömning kunde innebära bättre finansieringsvillkor. Följaktligen ankom det på Republiken Frankrike, som deltog i det formella granskningsförfarandet, att lägga fram de uppgifter som den ansåg kunde ifrågasätta kommissionens bedömning i beslutet att inleda granskningsförfarandet avseende förekomsten av en ekonomisk fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstituten, däribland, vid behov, innehållet i artikel 12 i lagen av den 28 december 2010.
Förutsatt att Republiken Frankrike kan göra gällande innehållet i artikel 12 i lagen av den 28 december 2010 i det nu aktuella förfarandet, konstaterar tribunalen i varje fall att bestämmelsen inte i sig kunde motbevisa presumtionen om en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstituten vid den tidpunkt då kommissionen antog det angripna beslutet.
I artikel 12.1 i lagen av den 28 december 2010 angavs nämligen att ”[d]e enda franska organ hänförliga till kategorin central offentlig sektor, i den mening som avses i rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen, som hos kreditinstitut får teckna ett lån med längre löptid än tolv månader, eller utfärda ett skuldebrev med en längre löptid, är, om ingenting annat föreskrivs i andra bestämmelser, staten, Caisse d’amortissement de la dette sociale (kassan för socialförsäkringsunderskottet), Caisse de la dette publique (statsskuldskassan) och Société de prises de participation de l’État (statens ägarbolag)” och att ”[e]n förteckning över de organ som omfatta[de]s av detta förbud sk[ulle] fastställas genom ett gemensamt beslut av ekonomiansvarig och budgetansvarig minister”.
Tribunalen framhåller således att hänvisningen till kategorin central offentlig sektor i den mening som avses i rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (
EGT L 310, 1996, s. 1
), i motsats till vad Republiken Frankrike anförde vid förhandlingen, inte i sig kunde möjliggöra slutsatsen att bestämmelsen var tillämplig på IFPEN, eftersom det angavs i bestämmelsen att en förteckning över de organ som den skulle tillämpas på skulle fastställas genom ett ministerbeslut.
Tribunalen understryker att Republiken Frankrike, som svar på en fråga från tribunalen, har angett att IFPEN fanns upptaget på en förteckning över franska organ som ingick i kategorin central offentlig sektor i artikel 12 i lag av den 28 december 2010 i bilaga till beslut av den 28 september 2011 om fastställelse av en förteckning över sådana organ som inte får teckna lån hos ett kreditinstitut med längre löptid än tolv månader eller utfärda skuldebrev med längre löptid än tolv månader (JORF nr 232 av den 6 oktober 2011, s. 16907).
När det gäller IFPEN:s argument, att det räckte med de uppgifter om sammanhanget som de franska myndigheterna lade fram för kommissionen under det administrativa förfarandet, vilka erinras om ovan i punkt 115, för att motbevisa presumtionen om en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut i framtiden, framhåller tribunalen, i likhet med kommissionen, att dessa uppgifter, som avsåg det förflutna, inte var tillräckliga för att utesluta förekomsten av en fördel i framtiden, eftersom IFPEN:s bolagsordning innehöll en bestämmelse som gav IFPEN möjlighet att teckna lån utan begränsning av löptid eller belopp.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att Republiken Frankrike och IFPEN inte har lyckats motbevisa presumtionen om att det föreligger en fördel i relationerna mellan IFPEN och bank- och finansinstitut i framtiden.
Tribunalen finner således att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att den statliga garanti som IFPEN åtnjöt på grund av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag gav IFPEN en ekonomisk fördel.
Därmed kan talan inte vinna bifall på de grunder som avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF och förekomsten och beräkningen av IFPEN:s fördel, trots konstaterandet ovan i punkt 105 att kommissionen inte fullgjorde sin bevisbörda i fråga om förekomsten av en fördel som IFPEN kunde åtnjuta av den underförstådda och statliga garantin i sina relationer med leverantörer och kunder.
Grunderna avseende ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i fråga om en överföring av fördelen till IFPEN:s dotterbolag Axens och Prosernat
Argumenten om att den fördel som IFPEN haft till följd av den underförstådda och obegränsade statliga garanti som är förenad med dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag har överförts till dess privaträttsliga dotterbolag, Axens och Prosernat, har förts fram i den andra delen av den andra grunden för talan i målet T-157/12 och den andra delen av den tredje grunden för talan i mål T‑479/11.
IFPEN och Republiken Frankrike har anfört att kommissionen inte har styrkt att den ekonomiska fördel som IFPEN påstås ha åtnjutit till följd av den aktuella statliga garantin har överförts till dess privaträttsliga dotterbolag Axens och Prosernat.
IFPEN har i detta avseende framhållit att motiveringen i det angripna beslutet är otillräcklig. IFPEN har också anfört att kommissionen gjorde en olämplig och oriktig bedömning när den grundade sitt resonemang i det angripna beslutet på ett liknande resonemang i kommissionens beslut C(2005) 5412 slutlig av den 21 december 2005 om statligt stöd N 531/2005 – Frankrike – Åtgärder för inrättande och drift av Banque postale (postbank) (nedan kallat beslutet om Banque postale), eftersom kommissionen är skyldig att granska de aktuella sakförhållandena i vart och ett av sina beslut. IFPEN har i detta avseende framhållit att kommissionen i det beslutet tog hänsyn till den särskilda utformningen av driften av koncernen La Poste, som skiljer sig från utformningen av koncernen IFPEN, och att IFPEN:s och dess dotterbolags vetenskapliga verksamheter inte alls är jämförbara med postverksamhet. IFPEN har också gjort gällande att det framgår av skäl 246 i det angripna beslutet att kommissionen, eftersom den inte funnit något i IFPEN:s räkenskaper som tydde på en överföring av fördelen, för att styrka denna överföring grundade sig enbart på presumtionen att fördelen överförts genom att dotterbolagen inte betalat för kostnader kopplade till den statliga garantins täckning av tjänster som IFPEN utfört för deras räkning.
Republiken Frankrike har anfört dels att kommissionen gjorde en oriktig tolkning av Banque postale-beslutet, dels att den bortsåg från att IFPEN:s tillhandahållande av tjänster och forskning fakturerades utifrån kostnader som IFPEN haft, med ett påslag av en marginal, och således att affärsrelationerna mellan IFPEN och dess dotterbolag hade ingåtts under normala marknadsvillkor. Republiken Frankrike har även gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna när den fann att resonemanget i dess beslut 2009/157/EG kunde överföras i sin helhet på förbindelserna mellan IFPEN och dess dotterbolag, då den borde ha begränsat sig till enbart de relationer som etablerats inom ramen för de exklusiva avtal som förhandlats fram mellan IFPEN och dess dotterbolag Axens och Prosernat.
Republiken Frankrike har vidare gjort gällande, tvärtemot vad kommissionen har anfört, att det framgår av det angripna beslutet att frågan om överföring av fördelen på dotterbolagen inte kan skiljas från resten av beslutet.
Kommissionen har anfört att frågan om överföring av fördelen är underordnad syftet att styrka förekomsten av ett statligt stöd till förmån för IFPEN till följd av dess ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, och endast kan avse en ogiltigförklaring av en del av det angripna beslutet, nämligen den del som avser överföring av stödet till dotterbolagen. Kommissionen menar att frågan om en eventuell överföring av fördelen till IFPEN:s dotterbolag kan skiljas från den föregående frågan om förekomsten av en fördel till förmån för IFPEN.
Kommissionen har dessutom bestritt Republiken Frankrikes och IFPEN:s resonemang och yrkat att talan ska ogillas såvitt avser dessa grunder.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att artikel 1.4 i det angripna beslutet avser den statliga garantins täckning av den verksamhet för tekniköverföring som bedrivs av IFPEN på de områden som anges i de exklusiva avtal som ingåtts med Axens och Prosernat.
Den ekonomiska fördelen på dotterbolagen Axens och Prosernats exklusiva verksamhetsområden till följd av täckningen av den statliga garanti som beviljats IFPEN är, såsom framgår av skälen 249 och 250 i det angripna beslutet, en selektiv fördel i och med att den gör det möjligt för dotterbolagen att få tillgång till IFPEN:s teknik och mänskliga och materiella resurser på förmånligare villkor än deras konkurrenter.
Av detta följer att det är nödvändigt att styrka att IFPEN:s fördel har förts över till dess dotterbolag Axens och Prosernat för att den åtgärd som avses i artikel 1.4 i det angripna beslutet ska kunna kvalificeras som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF.
Tribunalen erinrar också om att artikel 1.5 i det angripna beslutet avser den statliga garantins täckning av det tillhandahållande av kontraktsforskning och tjänster som bedrivs av IFPEN, både för tredje mans och för dotterbolagens räkning.
Tribunalen framhåller att den omständigheten att denna åtgärd kvalificerats som statligt stöd per definition inte innebär att det är styrkt att IFPEN:s fördel har överförts till dotterbolagen Axens och Prosernat i den del som avser tillhandahållande av kontraktsforskning och tjänster som bedrivs av IFPEN för tredje mans räkning och för dotterbolagens räkning på andra områden än de som anges i de exklusiva avtalen.
Däremot är det avgörande att en överföring av IFPEN:s fördel till dess dotterbolag Axens och Prosernat är styrkt för att den statliga garantins täckning av kontraktsforskning och tillhandahållande av tjänster som bedrivs av IFPEN för dotterbolagens räkning på de områden som anges i de exklusiva avtalen med dotterbolagen ska kunna kvalificeras som statligt stöd. I det sistnämnda fallet är det nämligen IFPEN:s dotterbolag, Axens och Prosernat, som är mottagare av stödet, eftersom dessa tjänster, på grund av avtalen om exklusivitet, får utföras av IFPEN enbart för deras räkning.
Av detta följer, såsom kommissionen har gjort gällande, att grunden avsedd att göra gällande att det inte är styrkt att fördelen har överförts är verkningslös, eftersom den syftar till att bestrida kvalificeringen av den åtgärd som avses i artikel 1.5 i det angripna beslutet som statligt stöd, i och med att denna avser den statliga garantins täckning av det tillhandahållande av kontraktsforskning och tjänster som bedrivs av IFPEN, både för tredje mans och för dotterbolagens räkning, utanför området för avtalen om exklusivitet.
Republiken Frankrikes och IFPEN:s invändningar ska prövas mot bakgrund av dessa överväganden.
När det för det första gäller IFPEN:s invändning enligt vilken kommissionen felaktigt grundade sig på en olämplig jämförelse med resonemanget i beslutet om Banque postale för att styrka att IFPEN:s fördel hade överförts till dotterbolagen Axens och Prosernat och, följaktligen, åsidosatte sin motiveringsskyldighet, framhåller tribunalen att utgångspunkten för invändningen är felaktig.
I skäl 240 i det angripna beslutet angav kommissionen att det ”med hänsyn till att det enligt den franska lagstiftningen inte finns något faktiskt allmänt ansvar för huvudbolaget när det gäller dess dotterbolag i bolagskoncerner, [inte fanns någon] anledning att anse att den offentliga institutionen IFPEN och följaktligen den franska staten kan vara ansvariga för att ersätta fordringar som tredje man har i Axens och Prosernats ekonomiska verksamhet, bland annat om dessa försätts i likvidation”.
Kommissionen uteslöt således att Axens och Prosernat kunde dra nytta av en direkt överföring av den fördel som IFPEN påstods ha åtnjutit i sina relationer med sina fordringsägare.
I skälen 241–247 i det angripna beslutet fann kommissionen emellertid att Axens och Prosernat hade erhållit en indirekt överföring av den aktuella fördelen genom följande resonemang:
”(241)
Det är dock lämpligt att notera att kommissionen i beslut [om Banque postale], även om den … anser att Banque Postale i egenskap av aktiebolag omfattas av allmänrätten på området för sanering och likvidation och följaktligen inte för egen räkning åtnjuter någon obegränsad statlig garanti, inte prövar frågan om en eventuell överföring till dotterbolaget av effekterna av den offentliga garanti som beviljats dess enda delägare.
(242)
Kommissionen konstaterar i det beslutet närmare bestämt att utformningen av koncernens drift leder till öppenhet mellan huvudbolaget (La Poste) och dotterbolaget (Banque Postale), på grund av en kombinerad effekt av i) dotterbolagets utnyttjande av de mänskliga och materiella resurser som ställs till förfogande av dess moderbolag och ii) ersättningen för dessa resurser på grundval av de kostnader som bärs av moderbolaget. Detta innebär att vid en ekonomisk fördel av sådan art att den kan minska La Postes kostnader har den ersättning som Banque Postale betalar till sitt moderbolag sänkts i vederbörlig omfattning, vilket i sin tur leder till en överföring (åtminstone delvis) av den ekonomiska fördelen till dotterbolaget.
(243)
På liknande sätt ansåg kommissionen i beslut C 51/05 att det fanns en viss löslighet, bland annat i valet av de avgifter som den offentliga institutionen IFP tillämpar för de tjänster som tillhandahålls Axens och Prosernat på deras exklusiva område, vilket innebär att affärsförbindelserna inom koncernen inte följer en marknadslogik utan tvärtom ger utrymme för korssubventionering av dotterbolagens ekonomiska verksamhet genom de offentliga medel som ställs till moderbolagets förfogande. …
(244)
I ärendet rörande Banque Postale ansåg kommissionen att de franska myndigheterna måste underteckna åtaganden som gör det möjligt att införa en mekanism som vad beträffar dotterbolaget neutraliserar de fördelar som eventuellt finns hos moderbolaget. …
(245)
I detta fall har de franska myndigheterna åtagit sig att vad beträffar lånevillkoren för den offentliga institutionen IFP:s dotterbolag (Axens, Beicip-Franlab och Prosernat), vid varje transaktion föra in följande kommentar i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal): ’enligt fransk lagstiftning (särskilt kravet på uttryckligt lagligt godkännande för varje garanti) kommer denna finansieringsåtgärd inte att omfattas av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti’.
(246)
När det gäller dotterbolagens utnyttjande av de mänskliga och materiella resurser som ställs till deras förfogande av dess moderbolag anser kommissionen, som den noterar i beslut C 51/05, att ’om det förekommer subventionering av den ekonomiska verksamheten är den ett resultat av nivån på de ersättningar som de berörda dotterbolagen betalar till sitt moderbolag och hur detta avspeglas i IFP:s räkenskaper’. I granskningen av den offentliga institutionen IFP:s räkenskaper är de enda kostnadsuppgifter som inte har beaktats av kommissionen, för år 2006 i beslut C 51/05, och för följande år i de årliga rapporter som lämnas av de franska myndigheterna, de som avser täckningen i form av obegränsad garanti för de tjänster som IFP tillhandahåller sina dotterbolag. Eftersom premien motsvarande en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja inte har betalats till staten har den inte heller kunnat tas ut i de tjänster som tillhandahålls dotterbolagen.
(247)
Det finns följaktligen grund för att anse att den ekonomiska fördel som uppstår hos den offentliga institutionen på grund av dess stadgeenliga garanti i denna egenskap har överförts till de privaträttsliga dotterbolagen Axens och Prosernat.”
I skäl 269 i det angripna beslutet angav kommissionen dessutom att ”avgifter för [IFPEN]:s tillhandahållande av kontraktsforskning fastställs på grundval av alla egna kostnader som institutionen har, på vilket en marginal tillämpas, vars procentsats varierar i förhållande till resultatet av [förhandlingen] med kunden” och att ”[den enda kostnadsfaktor som inte] verkar beaktas av IFP[EN] är just den premie som institutionen tar ut för att täcka fullgörandegarantin (eller garantin för bästa vilja)”.
Det framgår av de ovan angivna skälen att kommissionen för att styrka att IFPEN:s fördel överförts till dotterbolagen Axens och Prosernat grundade sig på konstaterandet att det förekommit en under-prissättning av IFPEN:s tjänster till nämnda dotterbolag, dels till följd av beslut 2009/157, i vilket kommissionen konstaterade att det fanns en viss löslighet, bland annat på Axens och Prosernats exklusiva områden, vilket möjliggjorde korssubventioneringar, avseende år 2006, dels till följd av att de årsrapporter som lades fram av de franska myndigheterna för åren 2007–2009, i syfte att visa att prissättningen på de tjänster som IFPEN utfört för dotterbolagens räkning var förenlig med marknadspriset, inte tog hänsyn till det faktum att IFPEN inte fakturerade sina dotterbolag, i egenskap av kunder, för att den statliga garantin som IFPEN åtnjöt till följd av sin ställning som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag täckte nämnda tjänster.
Av detta följer, i motsats till vad IFPEN har gjort gällande, att kommissionen inte grundade sig enbart på en jämförelse med resonemanget i beslutet om Banque postale för att styrka att IFPEN:s fördel hade överförts till dotterbolagen Axens och Prosernat, utan även tog hänsyn till de särskilda omständigheterna kring de interna relationerna inom koncernen IFPEN.
Republiken Frankrikes invändning att kommissionen gjorde en oriktig tolkning av beslutet om Banque postale är, av samma skäl, också verkningslös.
Tribunalen kan för det andra, mot bakgrund av vad som konstateras ovan i punkt 172 beträffande det resonemang som kommissionen stödde sig på för att styrka överföringen av IFPEN:s fördel till dotterbolagen Axens och Prosernat, inte godta IFPEN:s argument att kommissionen för att styrka detta grundade sig enbart på presumtionen att fördelen hade överförts genom att kostnader med anknytning till den statliga garantins täckning av tjänster som IFPEN utförde för dotterbolagens räkning inte hade prissatts.
För det tredje anser tribunalen att Republiken Frankrikes argument, att kommissionen inte med framgång kunde stödja sig på beslut 2009/157 för att visa att IFPEN:s fördel hade överförts till dess dotterbolag inom ramen för tillhandahållandet av kontraktsforskning och tjänster som IFPEN utförde för dotterbolagens räkning utanför de sistnämndas exklusiva områden, ska underkännas av det skäl som anges ovan i punkt 165, eftersom det argumentet inte avser överföring av fördelen på de områden som omfattas av avtalen om exklusivitet.
Republiken Frankrike har för det fjärde invänt att kommissionen inte tog hänsyn till att IFPEN fakturerade sina dotterbolag för tillhandahållandet av tjänsterna och kontraktsforskningen enligt marknadsmässiga villkor.
Tribunalen framhåller i detta avseende att kommissionen tog hänsyn till denna omständighet för att styrka överföringen av IFPEN:s fördel till dotterbolagen Axens och Prosernat utanför de sistnämndas exklusiva verksamhetsområde. Det framgår således, som kommissionen har påpekat i sitt svaromål, av skäl 269 i det angripna beslutet att de franska myndigheternas beskrivning av IFPEN:s prissättning visserligen visade att priserna för IFPEN:s tillhandahållande av kontraktsforskning, utanför området för de exklusiva relationerna med dess dotterbolag, fastställdes på grundval av alla egna kostnader för IFPEN, på vilket en marginal tillämpades. I beskrivningen angavs emellertid inte någon riskpremie som betalades till staten som ersättning för den obegränsade garantin.
Det framgår även, såsom kommissionen också har gjort gällande, av skäl 246 i det angripna beslutet att kommissionen för att styrka överföringen av IFPEN:s fördel till dess dotterbolag Axens och Prosernat, på deras exklusiva verksamhetsområden grundade sig på beslut 2009/157, där det av skälen 146 och 147 framgår att de ersättningar som Axens och Prosernat betalade till IFPEN för de tjänster som utfördes på deras exklusiva områden var lägre än de egna kostnaderna och medförde en överföring av statligt stöd. Det ska framhållas att Republiken Frankrike inte har bestritt beslut 2009/157 och inte heller ifrågasatt slutsatserna i detta angående de ersättningar som Axens och Prosernat betalade till IFPEN för tjänster som utfördes inom deras exklusiva område inom ramen för detta förfarande.
Följaktligen kan tribunalen inte godta Republiken Frankrikes invändning att kommissionen inte beaktade den omständigheten att IFPEN fakturerade sina dotterbolag för tillhandahållandet av tjänster och kontraktsforskning till marknadspris.
Talan kan mot bakgrund av det ovan anförda inte vinna bifall på de grunder som avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i fråga om en överföring av fördelen för IFPEN till dotterbolagen Axens och Prosernat.
Grunden avseende åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i fråga om förekomsten av en överföring av statliga medel
För fullständighetens skull har IFPEN anfört, genom ett argument som utvecklats i den tredje delen av den andra grunden för talan i mål T‑157/12, att det inte finns ett tillräckligt samband mellan den fördel som IFPEN åtnjuter och den överföring av statliga medel som härrör från den obegränsade garantin. Oavsett om det rör sig om relationen med leverantörer eller med kunder är sambandet mellan en påstådd prissänkning eller påstådd fullgörandegaranti, å ena sidan, och överföringen av statliga medel, å andra sidan, objektivt sett konstlat och helt och hållet grundat på hypotetiska konstruktioner som inte bygger på någon objektiv uppgift.
Tribunalen framhåller i detta avseende att IFPEN:s argument visserligen har lagts fram i den del av talan som rör förekomsten av en fördel men att de emellertid hänför sig till ett annat villkor för förekomst av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, nämligen ianspråktagande av statliga medel.
Det ska också påpekas att dessa argument endast avser relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder.
Av detta följer att grunden är verkningslös, i och med tribunalens konstaterande ovan i punkt 105, att kommissionen inte styrkt att IFPEN:s underförstådda och obegränsade statliga garanti gav eller kunde ge IFPEN en exklusiv fördel i sina relationer med leverantörer och kunder.
Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen
IFPEN har i den femte grunden för sin talan i mål T‑157/12 fört fram argument avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Dessa argument kan delas upp i två delar. Genom den första delgrunden har IFPEN gjort gällande att kommissionen inte lyckats lägga fram objektiv bevisning för att det förelåg en underförstådd och obegränsad statlig garanti för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag och följaktligen grundade sitt resonemang på en rad oprövade antaganden, och att det därför är oproportionerligt att ställa krav på att inrättandet av en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag alltid ska föregås av en anmälan och att en rad administrativa rapporter om förenlighet därefter ska lämnas in. Att proportionalitetsprincipen har åsidosatts framstår enligt IFPEN som än mer uppenbart då de principer som gäller för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag härrör från tiden före Romfördraget och den franska regeringen har gjort gällande ett väl underbyggt juridiskt resonemang för att styrka att kommissionens ståndpunkt är felaktig, och vidare då den franska regeringen tillräckligt har skingrat kommissionens tvivel i frågan om förekomsten av en garanti för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag genom att föreslå en ändring av tillämpningsdekretet till lagen av den 16 juli 1980.
Genom den andra delgrunden har IFPEN gjort gällande att det angripna beslutet innebär att det ställs krav på de franska myndigheterna och därmed på IFPEN att uppfylla ett antal förpliktelser som är uppenbart oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet och, i IFPEN:s fall, de mycket begränsade effekterna av ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag.
IFPEN har först och främst påpekat att det angripna beslutet förpliktar de franska myndigheterna, och därmed IFPEN, att varje år, från och med den 1 januari 2010 till dess att de exklusiva avtalen löper ut, lägga fram en årlig finansiell rapport med de uppgifter som anges i artikel 5 i beslutet. IFPEN menar att det som kommissionen begärt, att den årliga rapporten ska inbegripa en uppskattning av ökningseffekten av den påstådda obegränsade garantin motsvarande leverantörernas gynnsammare bedömning av risken för att IFPEN går i konkurs och avsaknaden av betalning av en premie för en påstådd fullgörandegaranti, leder till ett slöseri med dess egna medel, samtidigt som detta är ett fullständigt konstlat upplägg som inte har någon motsvarighet i den ekonomiska verkligheten. Den omständigheten att någon sådan ”ökning” inte finns i IFPEN:s räkenskaper och att kommissionen efter flera år fortfarande är oförmögen att finna godtagbara jämförelsetal bekräftar att alla förslag om en ”ökning” är orimligt konstlade eller rentav fantasiprodukter. IFPEN har också framhållit att de franska myndigheterna under perioden från antagandet av det angripna beslutet till dess att den nu aktuella talan väcktes, i enlighet med artikel 3.2 i beslut 2009/157, har anmält att avtalen om industriforskning mellan IFPEN och dess dotterbolag Axens och Prosernat har förlängts på de sistnämndas exklusiva verksamhetsområden. IFPEN menar att det angripna beslutet uttryckligen innebär att hela det angripna beslutet ska iakttas för att förlängningen av avtalen ska kunna anses förenlig. Det angripna beslutet innebär i praktiken att de franska myndigheterna måste lägga fram en årlig rapport under hela giltighetstiden för de exklusiva avtalen, det vill säga under tio års tid. Detta är uppenbart oproportionerligt med hänsyn till syftet att kontrollera ett statligt stöd vars existens föranleder berättigat tvivel.
IFPEN har vidare kritiserat kommissionen för att den förpliktat de franska myndigheterna att i IFPEN:s avtal föra in de villkor som anges i artikel 9 i det angripna beslutet. Detta utgör en extremt tvingande åtgärd som i synnerhet är omotiverad då kommissionen grundat sig på en rad obekräftade antaganden och uppenbart oriktiga bedömningar för att slå fast att det föreligger statligt stöd.
Tribunalen framhåller att den första delen av denna grund vilar på premissen att kommissionen inte har styrkt att ställningen som offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag gav IFPEN en underförstådd och obegränsad statlig garanti.
Det ska emellertid erinras om att domstolen i dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), slog fast att kommissionen, när den visar att en sådan garanti föreligger som inte uttryckligen följer av lag eller avtal, bör grunda sig på välgrundade, exakta och samstämmiga uppgifter vid prövningen av om det enligt nationell rätt föreligger en skyldighet för staten att frigöra sina resurser i syfte att täcka de skulder som uppkommit för en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag som är på obestånd och således, i enlighet med fast rättspraxis, om det föreligger en tillräckligt konkret ekonomisk risk för att det kommer att uppstå en börda för staten som belastar statliga medel (dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkt
).
Det ska också erinras om att IFPEN i sin skrivelse av den 5 maj 2014, som svar på tribunalens fråga om konsekvenserna av domen av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), för den nu aktuella tvisten, angav att IFPEN anser att övervägandet ovan i punkt 192 är tillämpligt i det aktuella fallet och att IFPEN följaktligen återkallat sin första grund, avseende felaktig rättstillämpning, enligt vilken kommissionen överskridit sin rätt att tolka nationell lagstiftning inom ramen för lagstiftningen om statligt stöd.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första delen av denna grund, eftersom den inte har återkallats av IFPEN.
När det gäller den andra delen av denna grund har IFPEN hävdat att de skyldigheter som Republiken Frankrike, och indirekt IFPEN, ålagts genom artikel 5 och artikel 9.1–9.3 i det angripna beslutet är oproportionerliga.
Tribunalen erinrar om att proportionalitetsprincipen, som är en av unionsrättens allmänna principer, enligt rättspraxis innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 24 maj 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, punkt
).
I det nu aktuella fallet ska det framhållas att det framgår av artikel 4 i det angripna beslutet att den åtgärd som avses i artikel 1.4 i samma beslut, från och med den 1 januari 2010 och fram till dess att de exklusiva avtalen mellan [IFPEN] och dess dotterbolag Axens och Prosernat löper ut, utgör statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att de villkor som anges i artiklarna 5 och 6 i detta beslut uppfylls.
I artikel 5.1 i det angripna beslutet anges följande: ”Den årliga finansiella rapport som anges i artikel 4.2 i beslut C 51/05 ska förutom de uppgifter som redan nämnts i artikel 5.1 i det beslutet innehålla de uppgifter som räknas upp i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel.”
I artikel 5.2 i det angripna beslutet anges följande: ”Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet, räntan och avtalsvillkoren för de lån som tecknas av [IFPEN] under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av bruttoekvivalent-subventionen av den eventuella ersättning för de intressen som är knutna till den statliga garantin, med förbehåll för om det läggs fram bevis på att dessa låneavtal överensstämmer med normala marknadsvillkor i jämförelse med de som [IFPEN] fick före ändringen av dess juridiska ställning och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.”
I artikel 5.3 i det angripna beslutet anges följande: ”Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på de varor och tillgångar som [IFPEN] köper hos leverantörer för att tillhandahålla de ekonomiska tjänster som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga ekvivalent-subventionen som följer av en mer gynnsam värdering från leverantörerna av risken för att företaget inte betalar sina skulder. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 2,5 procent av beloppet på de inköp som görs och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.”
Artikel 5.4 i det angripna beslutet har följande lydelse: ”Den årliga finansiella rapporten omfattar beloppet på den ekonomiska verksamhet som anges i artikel 1.4 och 1.5 i detta beslut och som bedrivs av [IFPEN] under den aktuella årliga perioden, samt en värdering av den högsta möjliga bruttoekvivalent-subventionen som följer av avsaknaden av betalning av en premie som motsvarar en fullgörandegaranti eller åtminstone en garanti om bästa vilja som erbjuds mottagarna av dessa ekonomiska tjänster. Den här värderingen ska göras med tillämpning av en schablonränta på 5 procent av beloppet på de tjänster som tillhandahålls och på grundval av en mer exakt metod som på förhand godkänts av kommissionen.”
Det framgår av dessa bestämmelser att kommissionen genom artikel 5 i det angripna beslutet ålagt IFPEN skyldigheter i syfte att kontrollera huruvida det stöd som staten beviljat IFPEN är förenligt med den inre marknaden. Artikeln ålägger IFPEN att årligen till kommissionen översända uppgifter om villkoren för de lån som IFPEN tecknat, värdet på egendom och tjänster som IFPEN förvärvat av leverantörer för att bedriva sin ekonomiska verksamhet, med en värdering av den högsta möjliga bruttoekvivalent-subventionen och, slutligen, värdet av den ekonomiska verksamhet som IFPEN bedrivit med en värdering av den högsta möjliga bruttoekvivalent-subventionen.
Tribunalen framhåller i detta avseende att en statlig åtgärd omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF om den kan kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Skyldigheten att underrätta kommissionen om nödvändiga uppgifter för att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden kan således inte i sig anses strida mot proportionalitetsprincipen.
Tribunalen framhåller vidare, såsom kommissionen har gjort gällande, att de skyldigheter som påförts IFPEN ska ses som en fortsättning på skyldigheter som IFPEN påförts genom beslut 2009/157, vilka inte har bestritts vare sig av IFPEN eller av Republiken Frankrike.
Tribunalen framhåller också, som även kommissionen har gjort gällande, att det är en vanlig praxis som står i proportion till syftet att kontrollera statligt stöd att en årsrapport ska översändas inom ramen för en stödordning.
Tribunalen framhåller emellertid att i det nu aktuella fallet står skyldigheten enligt artikel 5.2 i det angripna beslutet visserligen i proportion till presumtionen om en fördel för IFPEN i dess relationer med bank- och finansinstitut, vilken kommissionen enligt tribunalens bedömning hade fog för att använda för att kvalificera den åtgärd som avses i artikel 1.4 i samma beslut som statligt stöd, men att så inte är fallet med skyldigheterna enligt artikel 5.3 och 5.4 i samma beslut.
Tribunalen konstaterar nämligen att skyldigheterna enligt dessa bestämmelser hänför sig till en fördel som IFPEN hade i sina relationer med leverantörer och kunder, vars förekomst enligt tribunalens konstaterande ovan i punkt 105 inte har styrkts av kommissionen. Av detta följer att sådana skyldigheter per definition inte kan anses vara lämpliga och nödvändiga i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 196.
Tribunalen framhåller också att de franska myndigheterna enligt artikel 9.1–9.3 i det angripna beslutet är skyldiga att i avtal som IFPEN ingår föra in ett villkor som fråntar staten skadeståndsansvar och i avtal som ingås av IFPEN:s dotterbolag ett villkor som fråntar IFPEN och staten skadeståndsansvar.
IFPEN har emellertid endast gjort gällande att skyldigheten att införa villkor om ansvarsfrihet är särskilt tvingande för IFPEN, utan att förklara på vilket sätt de olika villkoren i artikel 9 i det angripna beslutet inte är nödvändiga eller lämpliga i det aktuella fallet.
En sådan invändning kan därför inte tas upp till prövning mot bakgrund av den rättspraxis enligt vilken en ansökan genom vilken talan väcks ska innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, som är tillämplig på förfarandet vid tribunalen i enlighet med artikel 53 första stycket i samma stadga, och enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna. Denna framställning ska vara så klar och precis att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. Ansökan ska av den anledningen klart uttrycka vad grunden för talan består i, vilket innebär att enbart ett abstrakt omnämnande inte uppfyller kraven i rättegångsreglerna. Liknande krav ställs när ett argument anförs till stöd för en grund (se dom av den 7 juni 2018, Winkler/kommissionen,
T-369/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:334
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Talan ska således bifallas såvitt avser den andra delen av denna grund avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen i den del den avser artikel 5.3 och 5.4 i det angripna beslutet. I övrigt kan delgrunden inte prövas.
IFPEN:s talan i mål T‑157/12 ska följaktligen delvis bifallas.
Eftersom talan inte kan vinna bifall på någon av de grunder som Republiken Frankrike har åberopat, ska talan i mål T‑479/11 däremot ogillas.
Ogiltigförklaringens räckvidd
IFPEN har i första hand yrkat att hela det angripna beslutet ska ogiltigförklaras och, i andra hand, att de delar av artikeldelen i det angripna beslutet som är behäftade med fel ska ogiltigförklaras.
Tribunalen framhåller i detta avseende att den grund som vinner framgång, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, enbart avser villkoren för att de åtgärder som betecknas som statligt stöd i artikel 1.4 i det angripna beslutet ska vara förenliga med den inre marknaden.
Med hänsyn till vad som anförts ovan ska artikel 5.3 och 5.4 i det angripna beslutet ogiltigförklaras, liksom artikel 6.1 i det angripna beslutet i den del som avser den högsta möjliga effekten av den statliga garantin såsom den uppskattas i artikel 5.3 och 5.4 i det nämnda beslutet. I övrigt ska talan i båda målen ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 219 i rättegångsreglerna ska tribunalen, i avgöranden som meddelas efter upphävande och återförvisning, besluta om rättegångskostnader som uppkommit i rättegången dels i målet vid tribunalen, dels i målet om överklagande vid domstolen.
Eftersom domstolen i domen om överklagandet upphävde den ursprungliga domen och förordnade att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare, ankommer det på tribunalen att i denna dom besluta om samtliga rättegångskostnader i målen vid tribunalen, däribland förfarandet i första instans, samt om rättegångskostnaderna i mål C‑438/16 P om överklagandet.
Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Om rättegångsdeltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, ska vardera deltagaren enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader. Tribunalen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare ska ersätta en del av en annan deltagares rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
Republiken Frankrike, IFPEN och kommissionen har delvis tappat målet i första instans, och därför ska vardera parten bära sina rättegångskostnader i det förfarandet.
Republiken Frankrike, IFPEN och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagandet.
Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i mål T‑479/11 RENV. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
IFPEN och kommissionen har ömsom tappat mål T‑157/12 RENV, eftersom tribunalen delvis har ogiltigförklarat det angripna beslutet och ogillat talan i övrigt. IFPEN och kommissionen ska därför bära sina rättegångskostnader i detta mål.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Artikel 5.3 och 5.4 samt artikel 6.1, i den del som avser den högsta möjliga effekten av den statliga garantin beräknad enligt artikel 5.3 och 5.4 i kommissionens beslut 2012/26/EU av den 29 juni 2011 om det statliga stöd C 35/08 (f.d. NN 11/08) som Frankrike har genomfört till förmån för den offentliga institutionen Institut Français du Pétrole, ogiltigförklaras.

2)
Talan ogillas i övriga delar.

3)
Europeiska kommissionen, Republiken Frankrike och IFP Énergies nouvelles ska bära sina rättegångskostnader i målen T‑479/11 och T‑157/12.

4)
Republiken Frankrike, IFP Énergies nouvelles och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i mål C‑438/16 P.

5)
Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader i mål T‑479/11 RENV.

6)
IFP Énergies nouvelles och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i mål T‑157/12 RENV.

Collins
Kancheva
De Baere
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 oktober 2020.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund

Tidigare förfaranden vid tribunalen och domstolen

Förfarandet och parternas yrkanden efter återförvisningen

Rättslig bedömning

Grunderna avseende åsidosättande av artikel 107.1 FEUF och i fråga om förekomsten och beräkningen av fördelen för IFPEN

Fördelen i relationerna mellan IFPEN och dess leverantörer och kunder

– Invändningen att IFPEN:s fördel i relationerna med dess leverantörer inte är styrkt

– Invändningen att fördelen i relationerna mellan IFPEN och dess kunder inte är styrkt

Fördelen i IFPEN:s relationer med bank- och finansinstitut

Grunderna avseende ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i fråga om en överföring av fördelen till IFPEN:s dotterbolag Axens och Prosernat

Grunden avseende åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i fråga om förekomsten av en överföring av statliga medel

Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Ogiltigförklaringens räckvidd

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.