CELEX: 62019CJ0568
Řízení o předběžné otázce
Prostor svobody, bezpečnosti a práva
Směrnice 2008/115/ES
Společné normy a postupy při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
Článek 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 1
Neoprávněný pobyt
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví podle okolností buď uložení pokuty, nebo vyhoštění
Důsledky rozsudku ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260)
Vnitrostátní právní předpisy, které jsou pro dotyčnou osobu příznivější
Přímý účinek směrnic
Meze

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (
Úř. věst. 2008, L 348, s. 98
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi MO a Subdelegación del Gobierno en Toledo (zastoupení vlády v provincii Toledo, Španělsko) ve věci neoprávněného pobytu MO na španělském území.
Právní rámec
Unijní právo
Článek 1 směrnice 2008/115, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
Článek 3 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
4)
‚rozhodnutím o navrácení‘ správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu;
5)
‚vyhoštěním‘ výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu;
[…]“
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Příznivější úprava“, v odstavci 2 a 3 uvádí:
„2.   Touto směrnicí nejsou dotčena ustanovení, která mohou být příznivější pro státního příslušníka třetí země a která jsou stanovena v
acquis
Společenství vztahujícím se k přistěhovalectví a azylu.
3.   Touto směrnicí není dotčeno právo členských států přijmout nebo zachovat ustanovení příznivější pro osoby, na něž se vztahují [tato směrnice vztahuje], za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí.“
Podle článku 6 téže směrnice, nadepsaného „Rozhodnutí o navrácení“:
„1.   Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
2.   Státní příslušníci třetí země, kteří neoprávněně pobývají na území členského státu a kteří jsou držiteli platného povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu vydaného jiným členským státem, jsou povinni neprodleně odejít na území tohoto jiného členského státu. Pokud dotčený státní příslušník třetí země nesplní tento požadavek nebo pokud je bezodkladný odchod státního příslušníka třetí země vyžadován z důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, použije se odstavec 1.
3.   Členské státy mohou upustit od vydání rozhodnutí o navrácení státního příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na jejich území, pokud je dotčený státní příslušník třetí země převzat jiným členským státem podle dvoustranných dohod či ujednání platných ke dni vstupu této směrnice v platnost. V takovém případě použije členský stát, který dotčeného státního příslušníka třetí země převzal, odstavec 1.
4.   Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V takových případech se rozhodnutí o navrácení nevydává. Bylo-li již rozhodnutí o navrácení vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu.
5.   Je-li státní příslušník třetí země, který pobývá na území členského státu neoprávněně, účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu, zváží tento členský stát, zda neupustí od vydání rozhodnutí o navrácení, a to až do ukončení probíhajícího řízení, aniž je dotčen odstavec 6.
[…]“
Článek 7 směrnice 2008/115, nadepsaný „Dobrovolné opuštění území“, v odstavcích 1 a 4 stanoví:
„1.   V rozhodnutí o navrácení se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 a 4. […]
[…]
4.   Pokud hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území […]“
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Vyhoštění“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy přijmou veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území v souladu s čl. 7 odst. 4 nebo jestliže povinnost návratu nebyla během lhůty pro dobrovolné opuštění území poskytnuté podle článku 7 splněna.“
Španělské právo
Článek 53 odst. 1 písm. a) Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organický zákon 4/2000 o právech a svobodách cizinců ve Španělsku a jejich společenské integraci), ze dne 11. ledna 2000 (BOE č. 10 ze dne 12. ledna 2000, s. 1139), ve znění Ley Orgánica 2/2009 (organický zákon 2/2009) ze dne 11. prosince 2009 (BOE č. 299 ze dne 12. prosince 2009, s. 104986) (dále jen „zákon o cizincích“) definuje jako „závažný“ přestupek„[z]držování se na španělském území neoprávněně z důvodu neprodloužení pobytu či povolení k pobytu nebo uplynutí jejich platnosti před více než třemi měsíci, pokud dotčená osoba nepožádala o jejich obnovení ve lhůtě stanovené právní úpravou“.
Podle čl. 55 odst. 1 písm. b) zákona o cizincích je sankcí za závažný přestupek pokuta v rozmezí od 501 do 10000 eur.
Podle článku 57 tohoto zákona:
„1.   Pokud jsou pachateli přestupků cizinci a dotčená jednání lze označit za ‚velmi závažná‘ nebo ‚závažná‘ ve smyslu čl. 53 odst. 1 písm. a), b), c), d) a f) tohoto zákona, lze se zřetelem k zásadě proporcionality namísto pokuty uložit vyhoštění ze španělského území, a to po provedení příslušného správního řízení a prostřednictvím odůvodněného rozhodnutí, v němž budou posouzeny skutkové okolnosti zakládající přestupek.
[…]
3.   V žádném případě nelze uložit sankci vyhoštění a pokutu současně.
[…]“
Článek 63 uvedeného zákona, týkající se „přednostního řízení“, v odstavci 7 stanoví:
„Výkon příkazu k vyhoštění v případech stanovených v tomto článku se provede okamžitě.“
Článek 63a odst. 2 téhož zákona stanoví:
„Rozhodnutí o přijetí opatření o vyhoštění vydané v řádném řízení zahrnuje lhůtu k dobrovolnému opuštění území, během níž musí dotyčná osoba opustit vnitrostátní území. Délka této lhůty se pohybuje mezi sedmi a třiceti dny a začíná běžet od oznámení výše uvedeného rozhodnutí. Lhůta k dobrovolnému opuštění území stanovená příkazem k vyhoštění může být prodloužena o dobu přiměřenou okolnostem projednávaného případu, jako jsou délka pobytu, přítomnost vyživovaných dětí plnících školní docházku nebo existence jiných rodinných a sociálních vazeb.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Dne 14. ledna 2017 Comisaría de Talavera de la Reina (oddělení policie v Talavera de la Reina, Španělsko) rozhodlo o zahájení přednostního řízení o vyhoštění MO, kolumbijského státního příslušníka, z důvodu údajného porušení čl. 53 odst. 1 písm. a) zákona o cizincích.
V rámci tohoto řízení MO prohlásil, že v roce 2009 vstoupil do Španělska ve věku 17 let na základě víza spojeného s povolením k pobytu vydaného za účelem sloučení rodiny s jeho matkou. Předložil cestovní pas platný do 24. prosince 2018, pobytovou kartu platnou do roku 2013, jakož i osvědčení o ohlášení pobytu v obci Talavera de la Reina, přičemž toto ohlášení bylo provedeno v průběhu roku 2015. MO tvrdil, že během svého pobytu ve Španělsku často pracoval, a předložil několik pracovních smluv, zápočtový list a osvědčení z banky. Prohlásil, že nemá záznam v rejstříku trestů a má trvalé bydliště v Talavera de la Reina. MO rovněž předložil další dokumenty, zejména kartu městské knihovny, kartu zdravotního pojištění, jakož i osvědčení o navštěvovaných kurzech a absolvovaných školeních.
Dne 3. února 2017 Subdelegado del Gobierno en Toledo (zástupce vlády v provincii Toledo, Španělsko) (dále jen „zástupce vlády“) přijal vůči MO na základě čl. 53 odst. 1 písm. a) zákona o cizincích rozhodnutí o vyhoštění, spojené se zákazem opětovného vstupu na španělské území po dobu pěti let. V tomto ohledu vycházel zástupce vlády z judikatury Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), která povoluje vyhoštění v případě, kdy je neoprávněný pobyt doprovázen negativním prvkem chování dotyčné osoby. Ve věci v původním řízení se tyto prvky vztahovaly ke skutečnosti, že posledně uvedená osoba nedoložila vstup do Španělska přes hraniční přechod, neuvedla délku svého pobytu v tomto členském státě a neměla žádný doklad totožnosti. Uvedený zástupce kromě toho konstatoval, že vyhoštění nepovede v případě MO k vykořenění z rodiny, jelikož MO neprokázal existenci vazeb s příbuznými v přímé vzestupné linii nebo potomky v přímé linii, kteří oprávněně pobývají ve Španělsku.
MO podal proti rozhodnutí o vyhoštění přijatému zástupcem vlády žalobu k Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo (provinční správní soud v Toledu, Španělsko), která byla tímto soudem zamítnuta.
MO podal proti rozhodnutí uvedeného soudu odvolání k Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha, Španělsko).
Tento soud upřesňuje, že výklad vnitrostátní právní úpravy, jejž podal Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) a který je zmíněn v bodě 16 tohoto rozsudku, byl převzat španělským zákonodárcem v rámci změny této právní úpravy provedené organickým zákonem 2/2009.
Předkládající soud má za to, že zástupce vlády neprávem konstatoval přítomnost negativního prvku v chování MO. Posledně uvedený totiž v průběhu řízení předložil platný cestovní pas, vízum pro vstup na španělské území, jakož i povolení k pobytu platné až do roku 2013. Kromě toho MO podle něj ve Španělsku zapustil kořeny jak ze sociálního, tak z rodinného hlediska.
Pokud jde o chování MO, tento soud uvádí, že spis, který mu byl předložen k přezkumu, neobsahuje žádný negativní prvek, který by přistupoval k pouhému neoprávněnému pobytu dotyčné osoby ve Španělsku.
V této situaci se předkládající soud zamýšlí nad důsledky, které je třeba pro posouzení situace MO vyvodit z rozsudku ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Soudní dvůr totiž v tomto rozsudku rozhodl, že směrnice 2008/115 musí být vykládána v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která v případě neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí na území tohoto státu stanoví podle okolností buď uložení pokuty, nebo vyhoštění, přičemž současné uplatnění obou těchto opatření je vyloučeno.
V projednávané věci se situace MO řídí stejnou vnitrostátní právní úpravou, která byla použitelná ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek Soudního dvora. Kromě toho podle výkladu, který podal Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) před vyhlášením uvedeného rozsudku, lze vyhoštění státního příslušníka třetí země, který neoprávněně pobývá ve Španělsku, z vnitrostátního území nařídit pouze v případě existence dalších přitěžujících faktorů.
Po vyhlášení rozsudku ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl zejména v rozsudku ze dne 30. května 2019, že španělské správní a soudní orgány jsou oprávněny odmítnout použití ustanovení zákona o cizincích, která stanoví přednost uložení pokuty a vyžadují, aby vyhoštění bylo výslovně odůvodněno přítomností přitěžujících faktorů. Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) tak podle předkládajícího soudu přímo uplatnil ustanovení směrnice 2008/115 v neprospěch dotyčné osoby a zpřísnil tak její trestní odpovědnost. V návaznosti na rozsudek ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), byly totiž španělské soudy povinny přistoupit k takovému přímému použití této směrnice, a to i v případě, že by k tomuto použití mělo dojít na úkor dotčených osob.
Předkládající soud má pochybnosti o možnosti opřít se ve věci v původním řízení přímo o ustanovení směrnice 2008/115 za účelem nařízení vyhoštění MO, a to i v případě neexistence přitěžujících faktorů, které by přistupovaly k neoprávněnému pobytu dotyčné osoby na španělském území. V tomto ohledu připomíná judikaturu Soudního dvora, která vylučuje možnost přímého použití ustanovení směrnice vůči jednotlivci, zejména rozsudky ze dne 26. února 1986, Marshall (
152/84
,
EU:C:1986:84
), a ze dne 11. června 1987, X (
14/86
,
EU:C:1987:275
). Vedle toho odkazuje tento soud na rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
), který stanoví meze povinnosti výkladu v souladu se směrnicemi s ohledem na zásadu zákonnosti trestných činů a trestů.
Za těchto podmínek se Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je s judikaturou Soudního dvora Evropské unie týkající se mezí přímého účinku směrnic slučitelný výklad jeho rozsudku ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), v tom smyslu, že španělské správní orgány a soudy mohou přímo použít směrnici 2008/115 v neprospěch státního příslušníka třetí země a upustit od použití mírnějších vnitrostátních ustanovení týkajících se sankcí, zpřísnit jeho trestní odpovědnost a případně opominout zásadu zákonnosti v trestní oblasti, a musí být neslučitelnost španělské právní úpravy se směrnicí řešena, namísto přímého použití směrnice [2008/115], právní reformou nebo prostřednictvím jednoho z řešení upravených [unijním] právem k tomu, aby členský stát dodržel povinnost řádného provádění směrnic?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2008/115 vykládána v tom smyslu, že pokud vnitrostátní právní úprava stanoví v případě neoprávněného pobytu státního příslušníka třetí země na území členského státu buď uložení pokuty, nebo vyhoštění, přičemž posledně uvedené opatření může být přijato pouze v případě existence přitěžujících okolností týkajících se tohoto státního příslušníka, které přistupují k jeho neoprávněnému pobytu, může příslušný vnitrostátní orgán za účelem přijetí rozhodnutí o navrácení a výkonu tohoto rozhodnutí vycházet přímo z ustanovení této směrnice, a to i v případě neexistence takových přitěžujících okolností.
Úvodem je třeba připomenout, že jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, tato vnitrostátní právní úprava použitelná od data přijetí organického zákona 2/2009, kterým byl změněn organický zákon 4/2000, potvrdila řešení přijaté Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) a které je uvedeno v bodě 23 tohoto rozsudku.
Uvedená vnitrostátní právní úprava byla předmětem rozsudku ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Jak vyplývá z bodů 31 a 32 tohoto rozsudku, čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 stanoví především povinnost členských států přijmout rozhodnutí o navrácení vůči každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá na jejich území neoprávněně. Jakmile totiž příslušné vnitrostátní orgány zjistí, že jde o neoprávněný pobyt, musí na základě tohoto článku přijmout rozhodnutí o navrácení, aniž jsou tím dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5 téhož článku.
Soudní dvůr rozhodl, že dotyčná španělská právní úprava, která v případě neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí na španělském území stanoví podle okolností buď uložení pokuty, nebo vyhoštění, přičemž současné uplatnění obou těchto opatření je vyloučeno, může zmařit uplatňování společných norem a postupů stanovených směrnicí 2008/115, a případně zpozdit navrácení, čímž narušuje užitečný účinek této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
).
Soudní dvůr tedy rozhodl, že směrnice 2008/115, zejména její čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 ve spojení s jejím čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové právní úpravě (rozsudek ze dne 23. dubna 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
).
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) po vyhlášení tohoto rozsudku Soudního dvora rozhodl, že španělské správní a soudní orgány jsou oprávněny odmítnout použití této vnitrostátní právní úpravy, která není v souladu se směrnicí 2008/115, a opírat se přímo o uvedenou směrnici za účelem uložení vyhošťovacího opatření v případě neoprávněného pobytu na španělském území, a to i v případě neexistence jiných přitěžujících faktorů.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že vnitrostátní soudy jsou při použití vnitrostátního práva a v mezích stanovených obecnými právními zásadami povinny vykládat jej v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu dotčené směrnice, aby dosáhly jí zamýšleného výsledku (rozsudek ze dne 19. března 2020, Sánchez Ruiz a další,
C‑103/18 a C‑429/18
,
EU:C:2020:219
, bod
).
V projednávané věci předkládající soud, kterému přísluší určit, zda je schopen vyložit vnitrostátní právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení v souladu s unijním právem, tuto možnost patrně vylučuje. Předkládající soud má za to, že v této situaci vyvstává otázka, zda je možné přímé použití této směrnice v neprospěch dotyčné osoby.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora směrnice nemůže sama o sobě ukládat povinnosti jednotlivci, neboť členský stát nemůže ustanovení směrnice jako takové uplatňovat vůči takové osobě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 1986, Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, bod
, a ze dne 12. prosince 2013, Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, bod
).
Vzhledem k tomu, že vnitrostátní právní úprava, která je ve věci v původním řízení použitelná na MO, stanoví, že vyhoštění státního příslušníka třetí země pobývajícího na španělském území, lze ve smyslu této právní úpravy nařídit pouze v případě existence přitěžujících okolností týkajících se tohoto státního příslušníka, které přistupují k jeho neoprávněnému pobytu, a že tato právní úprava nemůže být vykládána v souladu se směrnicí 2008/115, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, nemůže tedy tento členský stát vycházet z této směrnice za účelem přijetí rozhodnutí vůči MO o navrácení ve smyslu uvedené směrnice a výkonu tohoto rozhodnutí, a to ani v případě neexistence uvedených přitěžujících okolností.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že směrnice 2008/115 musí být vykládána v tom smyslu, že pokud vnitrostátní právní úprava v případě neoprávněného pobytu státního příslušníka třetí země na území členského státu stanoví buď uložení pokuty, nebo vyhoštění, přičemž posledně uvedené opatření lze přijmout pouze v případě existence přitěžujících okolností týkajících se tohoto státního příslušníka, které přistupují k jeho neoprávněnému pobytu, nemůže příslušný vnitrostátní orgán vycházet za účelem přijetí rozhodnutí o navrácení a výkonu tohoto rozhodnutí přímo z ustanovení této směrnice, a to ani v případě neexistence takových přitěžujících okolností.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí musí být vykládána v tom smyslu, že pokud vnitrostátní právní úprava v případě neoprávněného pobytu státního příslušníka třetí země na území členského státu stanoví buď uložení pokuty, nebo vyhoštění, přičemž posledně uvedené opatření lze přijmout pouze v případě existence přitěžujících okolností týkajících se tohoto státního příslušníka, které přistupují k jeho neoprávněnému pobytu, nemůže příslušný vnitrostátní orgán vycházet za účelem přijetí rozhodnutí o navrácení a výkonu tohoto rozhodnutí přímo z ustanovení této směrnice, a to ani v případě neexistence takových přitěžujících okolností.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.