CELEX: 62016TJ0028
ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Разходи, изключени от финансиране
Развитие на селските райони
Комасация и обновяване на селата
Критерии за подбор на проекти
Принцип на лоялно сътрудничество
Субсидиарност
Оправдани правни очаквания
Пропорционалност
Задължение за мотивиране

Обстоятелствата по спора
Съгласно член 15 от Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101) Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) действа в държавите членки чрез програмите за развитие на селските райони, които програми могат да представляват пакет от регионални програми, както е във Федерална република Германия предвид федералната структура на тази държава членка.
По отношение на програмния период 2007—2013 г. програмата за развитие на селските райони за Свободната държава Бавария (Германия), с наименование „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007—2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005“ (Баварска програма за развитие на селското стопанство и на селските райони за периода 2007—2013 г. с подкрепата на ЕЗФРСР, в съответствие с Регламент № 1698/2005, наричана по-нататък „BayZal“), която предвижда финансиране от ЕЗФРСР в максимален размер от 1253943708 EUR за целия програмен период.
След първа проверка, извършена от нейните служби в периода от 2 до 6 март 2009 г., Комисията приема, че са налице пропуски при прилагането на критериите за подбор на проектите по комасация и обновяване на селата в Бавария, подпомагани от ЕЗФРСР през 2007 г. и 2008 г., и че това е неизпълнение на ключов критерий. След приключването на процедурата, и по-специално след сезиране на помирителния орган в съответствие с Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
ОВ L 171, 2006 г., стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), Комисията прилага финансова корекция, съответстваща на фиксирано приспадане от 10 % или на сумата от 1040620,50 EUR от съответните проекти, получили финансиране от ЕЗФРСР през 2007 г. и 2008 г.
От 8 до 12 юли 2013 г. службите на Комисията извършват втора проверка, която се отнася по-специално до изпълнението на проектите по комасация и обновяване на селата в рамките на BayZal, за да провери системата за управление и контрол, въведена в Бавария.
С писмо от 3 септември 2013 г. Комисията съобщава на германските власти резултатите от проверката и ги уведомява, че е установила слабости при определянето или при прилагането на критериите за подбор по отношение на проектите, подпомагани от ЕЗФРСР в Бавария, както за годините 2007—2008 г., за които вече е направена корекция, така и за годините 2009—2012 г., както и считано от 2013 г. Проведени са двустранни разговори между Комисията и германските органи. Проведена е и втора помирителна процедура съгласно член 16 от Регламент № 885/2006, но без успех.
На 13 ноември 2015 г. Комисията в крайна сметка приема Решение за изпълнение (ЕС) 2015/2098 за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на ЕЗФРСР (
ОВ L 303, 2015 г., стр. 35
, наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което прилага фиксирана корекция от 10 % за разходите, направени от германските органи за Бавария през годините 2009—2014 г. Първоначално Комисията предвижда корекция в размер от 11046145,96 EUR, като след уточняване на основите за изчисляване окончателният размер на корекцията възлиза на 7719920 EUR.
Изтъкнатите от Комисията твърдения за нарушения, въз основа на които е прието обжалваното решение, са посочени както в доклада на помирителния орган, изготвен на 12 юни 2015 г. след сезирането му от германските органи във връзка с втората проверка, така и в обобщителния доклад, изготвен на 19 октомври 2015 г. от Комисията (наричан по-нататък „обобщителния доклад“). По същество тези твърдения могат да бъдат обобщени както следва.
Съгласно представените от германските органи данни комасацията на земеделските територии и обновяването на селата в Бавария протича през три фази:
—
първа фаза, която съответства на първоначалния период на консултации, дава възможност за срещи на участниците на регионално, общинско и местно равнище за консултации и изясняване на целите, позволява да се разпределят задачите и да се установи дали отделните участници желаят да продължат процеса и да използват възможностите за подпомагане; начало на тази фаза поставят компетентните регионални публични органи, като в настоящия случай това са Ämter für ländliche Entwicklung (служби за развитие на селските райони), когато преценят, че с оглед на интересите на заинтересованите страни е налице необходимост да започне процедура за комасация или обновяване на селата,
—
втората фаза включва решението на службата за развитие на селскостопанските райони за започване на комасация или обновяване на селата, което води до обособяване на общност на заинтересованите страни, включващи собствениците на земи и носителите на права на собственост, която ще е заявител и получател на субсидиите,
—
третата фаза включва изготвянето на подробен план и конкретното изпълнение на комасацията или на обновяването на дадено село във всяка засегната зона.
Според Комисията обаче, на първо място, през 2007 г. и 2008 г. проектите по комасация и обновяване на села не са били одобрени въз основа на критерии за подбор, определени от компетентен орган, както предвижда член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005.
На второ място, що се отнася до годините 2009—2012 г., първоначалните критерии за подбор на проекти по BayZal действително са изменени по отношение на първата и на втората фаза на операциите по комасация и подновяване на села, считано от решение от 22 декември 2008 г. на комитета за мониторинг, който е учреден в съответствие с член 77 от Регламент № 1698/2005 и проверява критериите за подбор, прилагани през програмния период 2007—2013 г. (наричано по-нататък „решението от 22 декември 2008 г.“), но Комисията счита, че тези критерии не са подходящи за извършване на подбор сред допустимите проекти, доколкото тези проекти не са класирани и подбора им е извършен при неясни условия и следователно при липса на прозрачност. Освен това не е определен критерий за подбор за решението за започване на процедурите. Последните включват различни проекти или операции, които не са известни към момента на приемане на решение по отношение на тях, така че се одобряват едва през годините след започването на процедурата.
На трето място, що се отнася до 2013 г., през декември 2012 г. са приети нови критерии за подбор, които се прилагат и за предварителния подбор, тоест за избор на процедури, установени в Бавария. Критериите за подбор се прилагат посредством три контролни списъка:
—
контролен списък А включва критерии за подбор, които позволяват да се провери дали процедурата може да се приеме за съответстваща на работната програма на BayZal и дали може да се включи в последната,
—
контролен списък Б включва критерии за подбор, които позволяват да се провери дали може да започне изпълнението на дадена процедура или операция, която може да бъде включена в работната програма,
—
контролен списък В включва критерии за подбор, които позволяват да се избере определен проект.
Решението за изготвяне на контролния списък В е взето още през декември 2008 г. и се прилага, считано от 2009 г. Контролни списъци А и Б са изготвени през 2013 г. и се прилагат с обратна сила за всички процедури и за проектите, считано от 2009 г.
Комисията обаче счита, че тези контролни списъци все пак са недостатъчни по-специално защото все още не съдържат класиране на процедурите, изпълнявани в Бавария, и не се прилагат за процедурите, за които още не е прието решение да бъдат започнати, така че все още липсва прозрачност при подбора на операции и проекти на този стадии.
Производството и исканията на страните
На 26 януари 2016 г. Федерална република Германия подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
Писмената защита, репликата и дупликата са подадени в секретариата на Общия съд съответно на 8 април, 25 май и 7 юли 2016 г.
Федерална република Германия иска Общият съд:
—
да отмени член 1 от обжалваното решение и приложението към него, доколкото изключват от финансиране от Европейския съюз плащанията, направени по ЕЗФРСР от компетентния ѝ разплащателен орган, в общ размер от 7719920,30 EUR,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Федерална република Германия изтъква четири основания в рамките на жалбата.
На първо място, тя твърди, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, изразяваща се в нарушение на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005, във връзка с член 2, буква д) от същия регламент, доколкото Комисията не била изпълнила изискванията на този регламент по отношение на критериите за допустимост на разходите, взети предвид за ЕЗФРСР.
На второ място, Федерална република Германия твърди, че е налице нарушение на принципа на партньорство, закрепен в член 6 от Регламент № 1698/2005, на принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС, и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, доколкото Комисията отрича основателността на практика, която е одобрила или на която не се е противопоставила.
На трето място, Федерална република Германия твърди, че е налице нарушение на принципа на субсидиарност, закрепен в член 5 ДЕС, тъй като Комисията нарушава процесуалната автономия на държавите членки и суверенните им правомощия в областта на устройството на територията.
На четвърто място, Федерална република Германия твърди, че е налице нарушение на член 52, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 549
), на член 31, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) и на принципа на пропорционалност, тъй като с приложената от нея фиксирана корекция от 10 %, Комисията, от една страна, не е преценила правилно естеството и обхвата, във всички случаи незначителни, на евентуално нарушение във връзка с критериите за подбор и от друга страна, не е взела предвид факта, че за Съюза не са настъпили финансови загуби, нито е съществувал реален риск за възникване на такива загуби. Освен това обжалваното решение не било мотивирано в това отношение.
По първото основание, изведено от нарушение на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 във връзка с член 2, буква д) от същия регламент, поради несъобразяване от страна на Комисията с условията за допустимост на разходите
На първо място, Федерална република Германия припомня в жалбата си, че съгласно член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти одобрени съобразно критериите за подбор, определени от компетентния орган, като понятието „проект“ е определено в член 2, буква д) от същия регламент като „проект, договор или споразумение, или друга дейност, избран съгласно критериите, заложени в съответната програма за развитие на селските райони и изпълнен от един или повече бенефициери, позволяващ постигане на целите, определени в член 4“.
Комисията обаче изисквала критериите за подбор да се прилагат през първата и втората фаза на процедурата по комасация и обновяване на селата, изпълнявана в Бавария, въпреки че това са предварителни фази на тази процедура, при които все още не са налице нито проекти, нито бенефициери, а само „потенциални бенефициери“, доколкото последните се появяват едва в третата фаза на операцията по комасация и обновяване на селата, след учредяването на общността на заинтересованите страни, която придобива качеството на заявител на помощта.
На второ място, Комисията неправилно приела, че по време на първите две фази на операцията по комасация и обновяване на селата германските органи извършват незаконосъобразен предварителен подбор на проектите, тъй като приемат решения за започване на третата фаза въз основа на непрозрачни критерии. Според германските органи обаче тези две фази се вписват в процес на информиране, консултации и комплексен анализ с оглед да се прецени необходимостта от започване на процедурата и да се провери дали са изпълнени предварителните условия съгласно федералното законодателство относно комасацията. Освен това посоченото твърдение на Комисията не било мотивирано.
На трето място, по отношение на самите критерии за подбор Комисията поставяла прекалено високи изисквания, които не съответствали на действащото право и не се съдържали в Регламент № 1698/2005, тъй като тя изисквала да се класират проектите, да се изготви списък за подбор под формата на обобщена таблица или дори да се установи коя процедура изпълнява най-добре критериите за подбор. Спрямо допустимите проекти обаче били приложени критерии за подбор, установени по-конкретно с решението от 22 декември 2008 г. на комитета за мониторинг, прието с участието на Комисията. Решението от 22 декември 2008 г. съдържало като приложение контролен списък В, отнасящ се до критериите за подбор относно развитието на селските райони, допълнен впоследствие с контролни списъци А и Б.
Германските органи отбелязват, че Комисията не се съобразява и със собствените си насоки, които следват от Документ № VI/10535/99 от 23 юли 2002 г., озаглавен „Насоки относно прилагането на системи за управление, контрол и санкции по отношение на мерките за развитие на селските райони, въведени с Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета — мерки за развитие на селските райони, финансирани от ФЕОГА — секция „Гарантиране“, които същата е приела през 2002 г. и които тя посочва в съобщението си до германските органи от 11 май 2009 г. Несъмнено е вярно, че тези насоки се отнасят до преките плащания в областта на общата селскостопанска политика (ОСП), а не до ЕЗФРСР. От тях обаче може да се направи извод, че критериите за подбор служат само за избор измежду конкретните заявки за помощ, приети за допустими. Следователно тези критерии са релевантни само когато трябва да се направи подбор, например поради ограничени финансови ресурси с оглед на броя на проектите, а според германските органи настоящият случай не е такъв.
На стадия на репликата Федерална република Германия подкрепя доводите си за погрешно тълкуване от страна на Комисията на разпоредбите на Регламент № 1698/2005, като подчертава разликата между „мерки“ и „проекти“, чието определение е дадено съответно в член 2, буква г) и член 2, буква д) от Регламент № 1698/2005. Така процедурата по комасация не била „проект“, а „мярка“ по смисъла на тези определения, като „мерките“ предхождат „проектите“. Правото на Съюза обаче не предвиждало задължение за държавите членки да прилагат критерии за подбор още от фазата на мерките, тъй като все още не е достигната необходимата степен на конкретизация, за да може да се обсъждат проекти. Освен това на този ранен стадий, изтъкнат от Комисията, все още не са налице „бенефициери“ по смисъла на Регламент № 1698/2005. Използваното от Комисията понятие „потенциален бенефициер“ няма правно съдържание и като си служи с него Комисията имплицитно признава липсата на конкретни бенефициери през първата и втората фаза на процедурата по комасация и обновяване на селата. Освен това Федерална република Германия оспорва твърдението на Комисията, че доколкото не е обжалвала по съдебен ред финансовата корекция, наложена ѝ през 2013 г. по отношение на финансовите 2007 г. и 2008 г., Федерална република Германия споделяла анализа на Комисията.
По отношение на направеното от Комисията сравнение с действащите процедури в провинция Северен Рейн-Вестфалия (Германия) и в провинция Мекленбург-Предна Померания (Германия), които същата сочи като пример, германските органи твърдят, че това сравнение е ирелевантно по-специално защото федералното законодателство относно комасацията допуска основните задачи на компетентния орган относно последната да се възложат на общността на заинтересованите страни и такова именно е положението в Свободната държава Бавария съгласно баварското законодателство за прилагане на федералното законодателство относно комасацията. Освен това посочената процедура в провинция Мекленбург-Предна Померания се отнася само до програмния период 2014—2020 г.
От своя страна Комисията оспорва доводите на германските органи и твърди, че твърденията ѝ за нарушения, които изтъква по-специално в помирителното производство и в обобщителния си доклад, са основателни.
Най-напред следва да се припомни, че когато Комисията откаже финансиране от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) или ЕЗФРСР на определени разходи поради нарушение на разпоредби на правото на Съюза от страна на държава членка, тя трябва да докаже, че тези нарушения са налице (решение от 28 октомври 1999 г., Италия/Комисия,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, т.
). С други думи, Комисията е длъжна да обоснове решението, с което е констатирала, че съответната държава членка не е извършила проверки или че извършените проверки показват слабости (решение от 8 май 2003 г., Испания/Комисия,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, т.
).
Комисията не е длъжна да докаже изчерпателно, че извършените от националните органи проверки са недостатъчни или че предоставените от тях данни са неверни, а трябва да представи доказателство, че изпитва сериозно и разумно съмнение относно тези проверки или тези данни (решения от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, т.
и от 8 май 2003 г., Испания/Комисия,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, т.
).
По-нататък, тази държава членка следва да докаже, че са изпълнени условията да получи отказаното от Комисията финансиране (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, т.
). С други думи, съответната държава членка не може да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите собствени твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Ако държавата членка не успее да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на адекватни и ефективни мерки за наблюдение и контрол (решения от 28 октомври 1999 г., Италия/Комисия,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, т.
и от 8 май 2003 г., Испания/Комисия,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, т.
).
В настоящия случай следва да се отбележи, че в общата рамка на ОСП осъществяването на политиката на Съюза за развитие на селските райони чрез ЕЗФРСР като инструмент за финансиране и програмиране се основава на принципа на споделено управление между Съюза и държавите членки, като правото на Съюза определя общата правна уредба, която националните правни системи следва да допълнят (заключение на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:280
, т.
).
На първо място, финансирането от ЕЗФРСР за програмния период 2007—2013 г. е уредено на равнището на Съюза от разпоредбите на Регламент № 1290/2005. Програмният период 2014—2020 г. е уреден от Регламент № 1306/2013.
От своя страна, общите разпоредби, които уреждат финансирането от ЕЗФРСР през програмния период 2007—2013 г., се съдържат в Регламент № 1698/2005, който е отменен с Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент № 1698/2005 (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 487
), който урежда следващия програмен период (2014—2020 г.).
Предвидените в Регламент № 1698/2005 помощи за развитие на селските райони се предоставят по четири оси, които са предмет на също толкова отделни раздели в дял IV от посочения регламент. В член 30 от раздел 1, озаглавен „Ос 1 — Подобряване конкурентоспособността на секторите на земеделието и горско стопанство“, се посочва, че „помощите […] може да обхващат [по-специално] проекти, свързани с [комасация] и подобряване на земи“. Съгласно член 52 от раздел 3, озаглавен „Ос 3 — Качество на живот в селските райони и разнообразяване на селската икономика“, „[п]омощите по [този раздел] включват […] мерки за подобряване качеството на живот в селските райони, състоящи се от […] обновяване и развитие на селата“. Следователно проектите за комасация на земеделските земи, от една страна, и проектите за обновяване на селата, от друга страна, спадат към две различни оси.
Съгласно член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 „[р]азходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти одобрени от Управителния орган на програмата или за проекти, за които той отговаря, съобразно критериите за избор, определени от компетентния орган“. Член 2, буква д) от Регламент № 1698/2005 определя понятието „проект“ като „проект, договор или споразумение, или друга дейност, избран съгласно критериите, заложени в съответната програма за развитие на селските райони и изпълнен от един или повече бенефициери, позволяващ постигане на целите, определени в член 4“. Член 2, буква г) от същия регламент определя понятието „мярка“ като „пакет проекти, допринасящи за изпълнението на ос съгласно член 4, параграф 2“.
Допълнителни разпоредби се съдържат в Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент № 1698/2005 (JO L 368, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 133), който предвижда в член 48, че за осигуряване на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза „държавите членки осигуря[ва]т доказуемостта и контролируемостта на всички мерки за развитие на селските райони, които те възнамеряват да приложат“, и „определят разпоредби за контрол, които да дават достатъчни гаранции, че критериите за допустимост и останалите задължения се спазват“.
Регламент № 1305/2013 предвижда в член 49, параграф 1, че „критериите за подбор[, определени от управляващият орган на програма за развитие на селските райони след консултация с комитета за мониторинг,] имат за цел да гарантират еднакво третиране на кандидатите, по-добро използване на финансовите ресурси и насочване на мерките в съответствие с приоритетите на Съюза за развитие на селските райони“ и че „[п]ри определяне и прилагане на критериите за подбор се взема под внимание принципът на пропорционалност във връзка с мащаба на операцията“.
На второ място, правилата, следващи от германското федерално законодателство, приложимо за комасацията и за обновяването на селата в Бавария, са уредени в Flurbereinigungsgesetz (Закон за комасацията, наричан по-нататък „FlurbG“), в редакцията му от 16 март 1976 г. (BGBl. 1976 I, стр. 546), изменен последно на 19 декември 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 2794). Съгласно членове 1 и 37 от FlurbG комасацията се изразява в реорганизация на поземлената собственост, по-конкретно чрез ново парцелиране на общинските земеделски земи и на поземлената собственост, която е разпръсната или е устроена неефективно, за да се подобрят условията на работа в селското и горското стопанство.
В Свободната държава Бавария федералната правна уредба, дадена в FlurbG, е допълнена от Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (Закон за изпълнение на закона за комасация, наричан по-нататък „AGFlurbG“). Службите за развитие на селските райони решават дали да предприемат действия по обновяване на селата и комасация, и отговарят за тях.
Що се отнася до твърдението за допусната от Комисията грешка при прилагане на правото, представляваща нарушение на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005, във връзка с член 2, буква д) от същия регламент, следва да се припомни, че по отношение на връзката между регламент и разпоредбите на националното право, към които същият препраща, прякото прилагане на регламента не изключва възможността разпоредбите на този регламент да оправомощават институция на Съюза или държава членка да вземат мерки за прилагане и при това положение няма пречка упражняването на това правомощие да е уредено в публичното право на съответната държава (вж. по аналогия решение от 27 септември 1979 г., Eridania-Zuccherifici nazionali и Società italiana per l’industria degli zuccheri,
230/78
,
EU:C:1979:216
, т.
).
Когато регламент предвижда такова оправомощаване, от него не следва, че държавите членки имат неограничено право на преценка при въвеждането на тези правила, нито че последните следва да имат определено съдържание. Държавите членки са длъжни да спазват условията и ограниченията, които са предвидени от специалните за този контекст норми на Съюза и дори представляват конкретната правна основа за съответната нормотворческа дейност (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2015 г., Финландия/Комисия,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, т.
).
С оглед на гореизложените съображения следва да се отбележи, че съгласно съображение 61 и член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 с оглед на принципа на субсидиарност правилата за допустимост на разходите по принцип се уреждат на национално равнище и разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти, които са одобрени съобразно критериите за подбор, определени от компетентния орган.
В настоящия случай изглежда, че определянето на критерии за подбор, които позволяват да се установи дали разходите могат да бъдат финансирани от ЕЗФРСР, съответства на мерките за прилагане, възложени на националните органи от Регламент № 1698/2005 с оглед на изпълнението на целите, определени в този регламент, по-конкретно подпомагането на развитието на селските райони от ЕЗФРСР.
В този контекст германските органи трябва да се съобразят с насоките и ограниченията, очертани от предоставените им с Регламент № 1698/2005 правомощия, от една страна, при определянето на критериите за подбор за съответните разходи и от друга страна, при прилагането на тези критерии.
Въпреки това редът за извършване на комасация и обновяване на селата по принцип се урежда изцяло от националното право. Регламент № 1698/2005 не позволява на Комисията да налага процедури или определени законодателни решения за извършване на комасация и обновяване на села в съответната държава членка.
Ако обаче германските органи искат участие на ЕЗФРСР за направените разходи за комасация и обновяване на селата в Бавария, следва да се провери, първо, дали са налице критерии за подбор, съобразени с целите на Регламент № 1698/2005, и второ, условията за ефективно прилагане на тези критерии.
Що се отнася до квалификацията на комасацията и на обновяването на селата като „проекти“, за което съгласно текста на член 2, буква д) от Регламент № 1698/2005 е необходимо спрямо тях да се приложат критерии за подбор, следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза (вж. по аналогия решение от 25 октомври 2012 г., Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, т.
и цитираната съдебна практика).
В съответствие с твърденията на Комисията определението на понятието „проект“ в член 2, буква д) от Регламент № 1698/2005, което препраща към „проект, договор или споразумение, или друга дейност“, изпълнявани от един или няколко бенефициери с оглед на постигането на целите на подпомагането на развитието на селските райони, е твърде широко, което позволява да се гарантира, че въпреки разнообразието на видовете на съответните проекти и независимо от конкретното положение на разглежданата национална процедура, се прилага подборът, изискван от правната уредба.
Доколкото се вписват в проект, договор, споразумение или друга дейност, които подлежат на реално изпълнение, комасацията и обновяването на селата трябва да се считат за проекти и следователно спрямо тях трябва да се приложат критериите за подбор, предвидени в разпоредбите на Регламент № 1698/2005.
За сметка на това трябва да се приеме, че доколкото понятието „мярка“ по смисъла на член 2, буква г) от Регламент № 1698/2005 съответства на „пакет проекти, допринасящи за изпълнението на ос“, то трябва да се разглежда като абстрактна категория проекти, които държавите членки могат да избират в рамките на програмите си за развитие за целите на изпълнението на четирите оси, посочени в Регламент № 1698/2005. Ето защо комасацията представлява мярка, когато обозначава общите действия за рационализация на използването на земеделските земи. Същото важи за обновяването на селата, когато се отнася до общите действия за подобряване на условията на живот в селските райони. Обратно, когато дадена комасация или определено обновяване на село представлява конкретно действие, свързано по-специално с определено географско местоположение или с конкретна общност на лица, то трябва да се разглежда като проект.
Предвид непосредствения и директен ефект на Регламент № 1698/2005 тази квалификация води до задължително прилагане на критерии за подбор, при това независимо от фазата, в която се намира съответният проект с оглед на националното законодателство. Противоположно решение би поставило под въпрос принципа на самостоятелно и еднакво тълкуване на понятията на правото на Съюза.
Ето защо Федерална република Германия неправилно приема, че комасацията и обновяването на селата в Бавария представляват специфично положение, което не позволява прилагането на критерии за подбор през първите две фази поради липсата на конкретни проекти или на общност на бенефициери.
Освен това Федерална република Германия допуска възможността да приложи критерии за подбор в първите две фази на операциите по комасация и обновяване на селата в Бавария, тъй като, считано от решението от 22 декември 2008 г., тя изменя първоначалните критерии по BayZal за подбор на проектите, така че да може да ги прилага в първата и втората фаза, макар тези критерии да са приети за неподходящи от Комисията. Освен това Комисията прилага документ, издаден от органите на Regierungsbezirk der Oberpfalz (окръг Горен Пфалц, Германия), озаглавен „Работната програма за 2003 г. на администрацията на окръг Горен Пфалц и на дирекцията за развитие на селските райони на Регенсбург — Календар 2003“, позволяващ да се констатира, че местните органи са класирали заявените проекти за комасация или обновяване на селата, за да ги разпределят в четири групи, по отношение на които се предвижда да бъдат приети решения за комасация в различен срок. Както отбелязва Комисията обаче, най-старите заявки са регистрирани още през 1985 г. и големият брой на висящите заявки показва, че не всички ще се ползват от финансиране по-конкретно защото не са вписани в работната програма на компетентната местна служба за развитие на селските райони.
Тези констатации дават възможност да се отхвърлят възраженията на германските органи срещу второто твърдение за нарушение на Комисията, което изглежда основателно, а именно че през първите две фази на действащата в Бавария процедура по комасация и обновяване на селата компетентните органи действително извършват предварителен подбор на проектите, които ще получат финансиране от ЕЗФРСР, но решението им за започване на третата фаза се взема съгласно непрозрачни критерии, което освен всичко друго засяга принципа на равно третиране, който основателно могат да изтъкнат образуванията и лицата, желаещи да получат финансиране от ЕЗФРСР. Това положение е налице преди решението от 22 декември 2008 г. и продължава да съществува и след приемането му.
Всъщност, както признава Федерална република Германия в точка 54 от репликата, дори контролен списък А да е изготвен в рамите на решението от 22 декември 2008 г. с оглед на по-доброто документиране на необходимите подготвителни работи по приемането на решение за започване на процедура по комасация или обновяване на селата, той не съдържа критерии за подбор по смисъла на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005, доколкото във всички случаи германските органи считат, че дори да решат да впишат дадена операция в работната програма по BayZal, на този стадий все още не са налице бенефициери на помощите и не е възможно да се подаде заявление за финансиране на конкретни проекти.
Тезата на германските органи, че твърдението на Комисията за наличие на нарушение поради незаконосъобразност на предварителния подбор на заявленията за финансиране не е мотивирано, също трябва да се отхвърли. В особения контекст на изготвянето на решенията, отнасящи се до уравняването на счетоводните сметки в областта на ОСП, мотивите на съответното решение трябва да се считат за достатъчни, ако държавата — адресат на решението, е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е приела, че не е длъжна да остави спорната сума в тежест на ЕФГЗ или ЕЗФРСР (вж. в този смисъл решение от 13 декември 1990 г., Нидерландия/Комисия,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, т.
). Германските органи обаче са участвали в помирителната процедура по член 16 от Регламент № 885/2006 преди приемането на обжалваното решение, така че са участвали непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и са били запознати с мотивите, с оглед на които Комисията е приела, че не трябва да остави спорните суми в тежест на ЕЗФРСР поради незаконосъобразен подбор на проектите по време на първите две фази на процедурата по комасация и обновяване на селата, прилагана в Бавария.
На последно място, що се отнася до довода на Федерална република Германия, че Комисията е установила прекалено големи изисквания относно самите критерии за подбор, следва да се отбележат следните съображения.
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, когато е необходимо тълкуване на текст на право на Съюза относно ОСП, той трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в смисъл, съответстващ на разпоредбите на Договора (вж. решение от 13 април 2011 г., Германия/Комисия,
T‑576/08
, непубликувано,
EU:T:2011:166
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от текста на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 във връзка с член 2, буква в) от същия регламент следва, че разходите за операции като комасация или обновяване на селата трябва да са извършени в съответствие с критерии за подбор. Член 73 от Регламент № 1698/2005 предвижда изрично, че в рамките на споделеното управление между институциите на Съюза и държавите членки Комисията трябва да осигури добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 274 ЕО, чиито разпоредби се съдържат понастоящем в член 317 ДФЕС.
Макар принципът за добро финансово управление да не се свежда до чисто счетоводно значение, той все пак изисква използването на бюджетните кредити да е съобразено с принципите на икономия, ефективност и ефикасност, като последният принцип цели постигане на най-доброто съотношение между използваните ресурси и постигнатите резултати, както личи от член 28а от Регламент (ЕО, ЕВРАТОМ) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (
ОВ L 248, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), изменен, както и от член 30 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (
ОВ L 298, 2012 г., стр. 1
).
Зачитането на тези принципи предполага възприетите критерии за подбор да позволяват приоритетно финансиране на проектите, които съответстват в най-голяма степен на целите за развитие на селските райони съгласно четирите оси, посочени в Регламент № 1698/2005.
Поради това следва да се гарантира, че възприетите критерии позволяват да се установят кои от заявените за финансиране от ЕЗФРСР проекти са най-подходящи за постигането на целите на ОСП в съответствие с Регламент № 1698/2005.
В този смисъл предвид сътрудничеството между Съюза и държавите членки германските органи могат свободно да определят списъка с критерии за подбор, без да е необходимо същият да съдържа система за оценка или за класиране по поредност на проектите, но той трябва все пак да позволява да се установят проектите, които с оглед на значението им трябва да се ползват с приоритет при подпомагането от ЕЗФРСР.
Ето защо следва да се провери дали установеният от германските органи ред за подбор отговаря на тези изисквания.
В този контекст следва да се отбележи, както правилно изтъква Комисията, че критериите за допустимост на проектите трябва да се различават от критерии за подбор.
Критериите за допустимост позволяват да се установи само дали проектите отговарят на съществените условия за получаване на финансиране от ЕЗФРСР, като например да отговарят най-общо на целите на ОСП, така както са възпроизведени в BayZal, но не дават възможност да се установи кои проекти трябва да се финансират с приоритет с оглед на значението им.
Проверката на използваните от германските органи критерии за подбор трябва да обхване, от една страна, критериите, въведени през декември 2008 г. след първата проверка на Комисията и включени в контролен списък В, а от друга страна, критериите, приети през декември 2012 г. и включени в контролни списъци А и Б.
Контролен списък В, озаглавен „Критерии за заявка на мярка/мерки на финансиране от ЕФГЗ“, съответства на контролния списък, изготвен от германските органи още през декември 2008 г.
Той се състои от три таблици, първата от които е озаглавена „Съгласуване с целите на BayZal“ и включва въпросник, чрез който се проверява дали съответният проект се вписва в целите на BayZal. Втората таблица се отнася до „Общи критерии за подбор за всички кодове мерки“ и се използва за проверка дали са изпълнени материалноправните условия за получаване на субсидия, по-специално с оглед на надеждността и на възможностите на изпълнителя на проекта, на осигуреното финансиране, на гаранциите, че проектът се изпълнява в допустим район през програмния период и че не е налице двойно субсидиране. Третата таблица, озаглавена „Специални критерии за подбор за отделните кодове мерки“, посочва пет обобщаващи критерия, например включването на проекта в работната програма, като поне два от тях трябва да бъдат изпълнени, за да бъде проектът допустим за подпомагане по ЕЗФРСР.
Въпреки че критериите от контролен списък В могат да определят дали даден проект е допустим, те обаче не включват фактори, които да позволяват да се направи сравнителна оценка по отношение на други, също допустими проекти. При тези условия тези критерии не отговарят на изискванията на Регламент № 1698/2005.
Контролен списък А е озаглавен „Критерии за включване на процедура/проект в работната програма“ и се състои от четири таблици, озаглавени съответно „Развитие на селските райони (стратегия)“, „Регионално взаимодействие и сътрудничество“, „Общинско участие и текущи резултати на общинската администрация“ и „Съответствие на целите за развитие на селските райони“.
Тези четири таблици изброяват определен брой критерии, чието изпълнение трябва да се провери, за да се реши дали дадена заявка за процедура по комасация трябва да бъде включена в работната програма. Както отбелязва Комисията обаче, липсва връзка между тези критерии, броя на отговорите с „да“ или „не“ и общата преценка, съгласно която процедурата, съответстваща на определен проект за комасация или обновяване на село, може да бъде включена в работната програма на компетентната служба за развитие на селските райони.
Макар контролен списък А да позволява проверка за евентуалната допустимост на даден проект, той не дава възможност за сравнение и също не е съобразен с изискванията на Регламент № 1698/2005.
Контролен списък Б е озаглавен „Критерии за включването на процедура/проект“ и позволява да се определи дали трябва да се приеме формално решение за започване на процедура по комасация съгласно действащото законодателство в Бавария.
Той включва само шест формални критерия, които позволяват да се определи дали дадена процедура може да бъде започната, като критерия за ефективно включване на процедурата или проекта в работната програма. Тези критерии обаче се отнасят до евентуалната допустимост за финансиране от ЕЗФРСР, но очевидно не позволяват никакво сравнение с други проекти.
Що се отнася до довода на германските органи, че с оглед на Документ № VI/10535/99, посочен от Комисията в писмото ѝ от 11 май 2009 г., подборът на проектите бил само „евентуален“, така че нямал задължителен характер, следва да се отбележи, че съдържащите се в Документ № VI/10535/99 насоки се отнасят до предходния програмен период (2000—2006 г.) и че факултативният характер на подбора не е запазен в Регламент № 1698/2005.
Ето защо Документ № VI/10535/99 не може да се изтъква, за да се оспори прилагането на императивните разпоредби на Регламент № 1698/2005. Освен това трябва да се отбележи, че съгласно текста на писмото на Комисията от 11 май 2009 г. Документ № VI/10535/99 е изтъкнат по отношение на реда за прилагане на критериите за подбор, а не с оглед на възможността да бъдат приложени.
От всичко изложено по-горе следва, че Комисията не е допуснала грешка, като е приела, от една страна, че член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 изисква критерии, които позволяват сравнителен подбор на проектите, и от друга страна, че прилаганите в Бавария критерии не отговарят на това изискване.
Следва също така да се отбележи, че макар германските органи да изтъкват само нарушение на Регламент № 1698/2005, което се отнася до програмния период 2007—2013 г., задължението за подбор на проектите за комасация и за обновяване на села е запазено за програмния период 2014—2020 г., както личи от член 49 от Регламент № 1305/2013. Тъй като Федерална република Германия не е доказала по отношение на 2014 г., че Комисията е допуснала грешка, изисквайки прилагане на селективни критерии за подбор, обжалваното решение не може да се оспорва в това отношение.
Предвид гореизложения анализ първото основание следва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от нарушение на принципа на партньорство, закрепен в член 6 от Регламент № 1698/2005, на принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС, и на принципа на защита на оправданите правни очаквания
Федерална република Германия твърди, че като е приела обжалваното решение, Комисията е нарушила принципа на партньорство и задължението за взаимна лоялност между Съюза и държавите членки, които следват от член 6, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1698/2005 и от член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС.
На първо място, Федерална република Германия твърди, че чрез решението от 5 септември 2007 г. Комисията е одобрила BayZal. Последната обаче съдържала ясно описание на действащата в Бавария процедура по отношение на комасацията и на обновяването на села, а именно посочване на различните фази на тази процедура и на продължителността ѝ, която може да обхване няколко години, както и на необходимостта да се финансират и операции и проекти, решението за които е прието преди началото на програмния период през 2007 г. и които вече се намират във фаза на изпълнение.
Предвид продължилата девет месеца фаза на съгласуване преди приемането на решението от 5 септември 2007 г., Комисията имала възможност да се запознае с всички релевантни аспекти на действащата в Бавария процедура, така че не можела да постави под въпрос този подход на германските органи. На последно място, Комисията трябвало да приеме решение за изменение на решението от 5 септември 2007 г., ако е считала за необходимо да се промени практиката на германските органи, което тя не е направила.
На второ място, комитетът за мониторинг е провел няколко заседания с участието на представители на Комисията. Именно след възражение на последните по отношение на първоначално възприетия подход са били установени допълнителни критерии за подбор. Представителите на Комисията не изразили съмнения по отношение на тези критерии, нито възразили срещу обстоятелството, че поради наличието на достатъчно финансови ресурси не било необходимо да се извършва класиране на проектите.
Германските органи изтъкват, че са се основали на очакванията, които Комисията е породила както с одобряването на BayZal, така и с оглед на поведението на нейните представители, присъствали на заседанията на комитета за мониторинг, и твърдят, че е налице нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
В репликата германските органи твърдят освен това, при условията на евентуалност, че е налице споделена отговорност на Комисията за евентуално нарушение на Регламент № 1698/2005, поради което във всички случаи следвало да се намали размерът на финансовата корекция.
Комисията иска от Общия съд да отхвърли второто основание предвид предимството на вторичното право на Съюза, в случая на Регламент № 1698/2005, пред разпоредбите на BayZal. Тя твърди, че макар действително да е одобрила BayZal, това не е пречка за прилагането на сравнителен подбор на разглежданите проекти от страна на германските органи.
Освен това Комисията изтъква, че представителите ѝ са участвали в работата на комитета за мониторинг с консултативни функции, както предвижда член 77, параграф 2, трета алинея от Регламент № 1698/2005. При тези условия Комисията отхвърля всяка теза за одобрение на изтъкнатия от германските органи подход, който изключвал прилагането на сравнителни критерии за подбор. Тя се позовава по-специално на писмото от 11 май 2009 г., което е адресирала до германските органи и в което недвусмислено изразява необходимостта от прилагане на такива критерии.
Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС по силата на принципа на лоялното сътрудничество Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Освен това съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 1698/2005 „[п]омощите от ЕЗФРСР се осъществяват чрез подробни консултации […] между Комисията и държавата членка и с властите и органите, определени от държавата членка съгласно националните правила и практики“, като следва да се уточни, че съгласно параграф 3 на същия член „[п]артньорството се включва в подготовката и мониторинга на националния стратегически план и в подготовката, изпълнението, мониторинга и оценката на програмите за развитие на селските райони“.
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на защита на оправданите правни очаквания е един от основните принципи на Съюза. Право да се позове на този принцип има всеки правен субект, у който институция на Съюза е породила основателни очаквания (вж. решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Уверения, които могат да породят такива надежди, независимо от формата, в която са предадени, са конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Обратно на това, никой не може да се позовава на нарушение на този принцип при липсата на конкретни уверения от страна на администрацията (решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, т.
).
В настоящия случай трябва, на първо място, да се подчертае, както прави Комисията, ирелевантността на обстоятелството, че BayZal не предвижда изискване при предоставянето на помощ от ЕЗФРСР да се прилагат сравнителни критерии за подбор измежду потенциално допустимите проекти, за тълкуването на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005, дадено в точки 65 и 66 по-горе, съгласно което прилагането на такива критерии има императивен характер (вж. по аналогия решение от 7 юли 2016 г., Полша/Комисия,
C‑210/15 P
, непубликувано,
EU:C:2016:529
, т.
).
Тъй като посоченото тълкуване е задължително както за германските органи, така и за Комисията, от това следва, че изготвянето и последващото прилагане на такива сравнителни критерии за подбор е било задължително.
Следователно одобряването на BayZal от Комисията не означава, че последната е отстъпила от изискването за сравнителни критерии за подбор, като при подобно отстъпление тя във всички случаи би превишила пределите на правомощията си. Ето защо Федерална република Германия се заблуждава относно обхвата на одобряването на BayZal.
Във всички случаи Комисията не е трябвало да приема и решение за изменение на решението ѝ от 5 септември 2007 г. Разпоредбите на BayZal и теза на националната правна уредба, съдържаща се в FlurbG и AGFlurbG, всъщност допускат прилагането на сравнителни критерии за подбор. Именно неизготвянето и неприлагането на такива критерии представляват пропуск от страна на германските органи.
На второ място, следва да се подчертае, че съгласно член 77, параграф 2, трета алинея от Регламент № 1698/2005 участието на службите на Комисията в заседанията на комитета за мониторинг има консултативен характер, така че не може да се твърди, че са приели твърда позиция в този контекст. Освен това изглежда, че след въведените през декември 2008 г. изменения те са изразили несъгласие с липсата на сравнителни критерии за подбор. Това личи по-специално от писмото, изпратено на 11 май 2009 г. от Комисията до германските органи, като в точка 2.2.2 от приложението към него, озаглавена „Нов контролен списък „Критерии за подбор в рамките на развитието на селските райони“, са изразени съмнения относно реда за сравняване на новите проекти с тези, които за заявени преди 2009 г., и е отправено искане до германските органи да представят допълнителни разяснения относно реда за подбор на тези проекти.
Следователно твърденията на Федерална република Германия за нарушение на принципа на партньорство и на задължението за лоялност, както и за наличието на споделена отговорност на Комисията са неоснователни. Същото важи и за твърдението ѝ за конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от службите на Комисията, съгласно които съществуващата система за подбор е приемлива. Поради това доводът, че е нарушен принципът на защита на оправданите правни очаквания, следва също да се отхвърли.
С оглед на гореизложения анализ второто основание трябва да се отхвърли.
По третото основание, изведено от нарушение на принципа на субсидиарност, закрепен в член 5 ДЕС
В рамките на третото основание Федерална република Германия твърди, че като тълкува разширително Регламент № 1698/2005 в смисъл, че изисква прилагане на критерии за подбор в различните фази на процедурата по комасация и обновяване на селата, действаща в Бавария, Комисията нарушава принципа на субсидиарност и процесуалната автономия на държавите членки и на общините в областта на устройството на територията. Това обаче е област, която се управлява по-успешно от държавите членки и евентуално от регионалните и местни участници и чиято организация се ползва от конституционноправна защита в Германия.
Целта на Комисията била да сведе само до една трите фази на процедурата по комасация и обновяване на селата в Бавария, което несъмнено щяло да се отрази неблагоприятно върху гражданското участие и да доведе до разглеждане на неподготвени проекти със следващите от това допълнителни разходи.
В този контекст Федерална република Германия отново твърди, че Регламент № 1698/2005 изисква прилагане на критерии за подбор само по отношение на конкретните проекти в третата фаза.
От своя страна Комисията иска от Общия съд да отхвърли третото основание, тъй като националните правила не могат да отменят пряко приложимите норми на правото на Съюза, дори с оглед на принципа на субсидиарност.
Във всички случаи Комисията отрича да е имала намерение да изземе контрола върху действащата в Бавария процедура, която според нея е напълно съвместима със задължението за прилагане на критерии за подбор. Според Комисията, ако германските органи приемат, че нямат възможност да направят това, те могат да изберат и други мерки от съответната ос, определени в Регламент № 1698/2005.
Следва да се припомни, че съгласно принципа на субсидиарност, закрепен в член 5, параграф 3 ДЕС, Съюзът предприема действия в областите, които не са от неговата изключителна компетентност, само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки и поради обхвата или последиците от предлаганото действие могат да бъдат по-успешно осъществени на равнището на Съюза (решение от 17 юни 2009 г., Португалия/Комисия,
T‑50/07
, непубликувано,
EU:T:2009:206
, т.
).
В настоящия случай изискването за зачитане на принципа на субсидиарност личи по-конкретно от текста на съображение 61 от Регламент № 1698/2005, съгласно което „[са необходими] национални правила за допустимост на разхода, в съответствие с принципа на субсидиарност и които са предмет на изключения“, допълнено от съображение 63 от същи регламент, което предвижда, че „[д]ецентрализираното прилагане на действията по ЕЗФРСР следва да се придружава от гаранции, отнасящи се по-специално към качеството на изпълнение, резултатите, доброто финансово управление и контрол“.
В това отношение отговорностите на Комисията по изпълнението на бюджета на Съюза я задължават, от една страна, да провери условията, при които е отпуснато финансиране, и осъществения надзор и от друга страна, да финансира разходите само ако посочените условия осигуряват необходимите гаранции за съответствие с правилата на Съюза (вж. по аналогия решение от 17 юни 2009, Португалия/Комисия,
T‑50/07
, непубликувано,
EU:T:2009:206
, т
).
Ако в резултат на разпределението на ролите между Комисията и германските органи на последните се възлага да изготвят релевантните национални норми, уреждащи допустимостта на разходите, по-специално доколкото Регламент № 1698/2005 препраща в това отношение към национални норми за прилагане, Комисията все пак е длъжна да провери дали германските органи изпълняват ефективно задълженията си в тази област, което обаче не ѝ предоставя правомощие да налага особени правила с оглед на националното законодателство относно процедурата по комасация и обновяване на селата.
Както изтъква Комисията, задълженията на държавите членки по член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 изискват прилагане на критерии за подбор, които позволяват да се извърши сравнителен подбор между съответните проекти, като тази цел явно може да се постигне, без да се поставя под въпрос националната или дори регионалната правна уредба относно процедурата по комасация и обновяване на селата.
Следователно Федерална република Германия няма основания да твърди, че е налице нарушение на принципа на субсидиарност, доколкото не е доказала, че Комисията е иззела правомощията ѝ, следващи от прилагането на принципа на субсидиарност, като е изискала съобразяване с разпоредбите на член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005.
С оглед на гореизложените съображения третото основание следва да се отхвърли.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, на Регламент № 1290/2005 и на принципа на пропорционалност, както и от липсата на мотиви
В рамките на четвъртото основание Федерална република Германия отново изтъква, че не е нарушила разпоредбите на Регламент № 1698/2005, и твърди при условията на евентуалност, че като ѝ е наложила фиксирана корекция от 10 %, Комисията във всички случаи не е преценила надлежно естеството и незначителния обхват на нарушението и не се е съобразила с факта, че за Съюза не са настъпили финансови загуби, нито е съществувал риск за възникване на такива загуби.
Комисията обаче неоснователно приема, че е налице нарушени по отношение на ключова проверка, като се позовава на указанията за прилагане на фиксирани корекции, закрепени в Документ № VI/5330/97 от 23 декември 1997 г., озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА — секция „Гарантиране“.
Всъщност условията за допустимост, предвидени в разпоредбите на Регламент № 1698/2005, са изпълнени по отношение на всички проекти, за които е заявено финансиране от ЕЗФРСР, което впрочем е установено от помирителния орган, проектите съответстват на целите на ЕЗФРСР и са осигурени достатъчно финансови ресурси. Освен това даденото в Документ № VI/5330/97 определение за ключови проверки не се отнася до критериите за подбор.
Корекция от 10 % може да се приложи само ако е абсолютно невъзможно да се прецени допустимостта на съответните проекти, а не поради твърдени пропуски при подбора на най-добрите измежду всички допустими проекти.
Корекцията от 10 % представлява освен това нарушение на член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 и на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, доколкото Комисията не е взела предвид естеството на нарушението, тъй като е приравнила пропуски при преценката на допустимостта на разходите на пропуски в процедурата по подбор.
На последно място, липсата на мотиви се дължи на факта, че Комисията не е посочила в какво се състои нарушението на ключова проверка по смисъла на посочените указания с оглед на критериите за подбор.
В репликата Федерална република Германия изтъква, че по време на писмената фаза на производството пред Общия съд Комисията представя последващо обосноваване на приложената ставка от 10 %, като обяснява, че спрямо други държави членки е приложена финансова корекция от едва 5 % за пропуски от същото естество, тъй като те все пак прилагат точкова система за класиране на проектите. Тези мотиви обаче не само са представени несвоевременно, но и не са съобразени с факта, че Регламент № 1698/2005 не предвижда точкова система за класиране на проектите.
На последно място, Федерална република Германия оспорва твърдението на Комисията, че първата не е осигурила чрез административни проверки прилагането на редовен подбор, тъй като извършвала и документирала проверки за всеки проект.
От своя страна Комисията твърди, че съгласно член 24 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (
ОВ L 25, 2011 г., стр. 8
) при подбора на проектите трябва да се извършат административни проверки. Подборът на проекти не се изразявал само в попълване на контролни списъци А, Б и В и в проверка на допустимостта на разходите поради съответствието им на BayZal, но изисквал да се гарантира надлежен подбор на потенциално допустими проекти.
Според Комисията централният процес, чрез който местната администрация следва да реши дали да допусне, или не даден проект за финансиране от ЕЗФРСР, следователно не е проверен, доколкото контролни списъци А, Б и В не осигуряват сравнителна оценка на проектите. Като цяло субсидираните проекти съответстват на разходи, съобразени с критериите за допустимост, така че рискът за ЕЗФРСР не е 100 %. Липсата на сравнителен подбор обаче създава голяма опасност и представлява нарушение на изискване за ключова проверка, което обосновава налагането на ставка на корекция от 10 %.
Комисията изтъква също, по отношение на твърдението на Федерална република Германия за липса на мотиви, че ставката от 10 % е приета с оглед на каквато и да било уредба за подбор на проектите за разлика от положението в държавите членки, за които е приложена корекция със ставка от 5 %, а не поради неизползване на точкова система за подбор. Федерална република Германия е уведомена надлежно за това положение чрез разменената кореспонденция по време на административната процедура и в обобщителния доклад на Комисията, така че е била уведомена за мотивите за прилагането на ставка от 10 %.
По отношение на финансовите корекции в областта на ЕЗФРСР член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 предвижда, че Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие и на причинената финансова щета на Съюза (решение от 26 февруари 2015 г., Литва/Комисия,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, т.
(непубликувано).
Приложение 2 към Документ № VI/5330/97 уточнява финансовите последици от пропуските на държавите членки при извършване на проверките. Когато получените от разследването данни не дават възможност, чрез екстраполиране на констатираните със статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни загуби, да се установи загубата за Съюза поради липсата на контрол, може да се предвиди фиксирана финансова корекция, изчислена въз основа на значимостта на риска от загуба (решение от 26 февруари 2015 г., Литва/Комисия,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, т.
(непубликувано).
За да определи степента на риск от загуби за фондовете на Съюза, Комисията класира проверките в две категории в Документ № VI/5330/97. Ключови проверки са физическите и административните проверки, изисквани, за да се проверяват обстоятелствата по същество — в частност действителният предмет на искането, количеството и условията за качество, включително спазването на сроковете, изискванията към реколтите, сроковете за задържане и т.н. Те се извършват на място и чрез съпоставяне с данни от независими източници, каквито са кадастралните регистри. Вторични проверки са необходимите административни действия за правилното разглеждане на исканията, каквито са проверката за спазването на сроковете за подаване, установяването на двойни искания с един и същ предмет, анализирането на риска, налагането на санкции и осъществяването на подходящ контрол върху процедурите (решение от 26 февруари 2015 г., Литва/Комисия,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, т.
(непубликувано).
С оглед на изчисляването на недопустимите разходи Документ № VI/5330/97 предвижда четири категории корекции с фиксиран размер:
—
25 % от разходите, когато системата за контрол липсва напълно или е силно недостатъчна и има признаци за широко разпространени нередности и небрежност при предотвратяването на неправомерни практики или измами, поради което съществува риск от особено големи загуби за ЕФГЗ,
—
10 % от разходите, когато една или няколко ключови проверки не се прилагат или се прилагат толкова лошо или рядко, че са неефективни при определянето на допустимостта на дадено искане или в предотвратяването на нередности, поради което е основателно допустимо да се мисли, че съществува значителен риск от големи загуби за ЕФГЗ,
—
5 % от разходите, когато всички ключови проверки се прилагат без съобразяване с изискванията на регламентите относно техния брой, честота или задълбоченост, поради което може основателно да се заключи, че тези проверки не предоставят очакваното равнище на гаранции за редовност на исканията и рискът от загуби за ЕФГЗ е значителен,
—
2 % от разходите, когато държава членка упражнява правилно ключовите проверки, но изобщо не е извършила веднъж или повече пъти вторични проверки, поради което рискът от загуби за ЕФГЗ е по-слаб и тежестта на нарушението — по-незначителна.
В настоящия случай от заключенията в обобщителния доклад личи, че според Комисията при подбора на проектите все още липсва прозрачност и че това води до риск за ЕЗФРСР, поради което следва да се приложи фиксирана корекция 10 %.
Както отбелязва Комисията, липсата на прозрачност не се дължи на факта, че германските органи не са използвали конкретна система на критерии за преценка, включваща система на оценяване, а основно на неприлагане на сравнителни критерии за подбор, в съответствие с член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005, което бе установено в рамките на анализа на първото основание, така че германските органи не са изпълнили едно от основните си задължения по тази разпоредба.
Съгласно член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 Комисията е длъжна да определи последиците от установеното неизпълнение и трябва да определи сумата, която следва да се изключи от финансиране, като вземе предвид по-специално сериозността на отчетеното несъответствие, естеството и сериозността на нарушението и причинената финансова щета на Съюза.
Доколкото установеното неизпълнение е попречило на германските органи за определят допустимостта на заявките за финансиране съгласно установените от член 71, параграф 2 от Регламент № 1698/2005 условия, то следва да се приеме за неизпълнение на ключова проверка, за което разумно може да се допусне, че води до риск от значителни загуби за ЕЗФРСР. Всъщност твърдението, че съществуват достатъчно финансови ресурси за всички проекти, се оказва неточно по същество, ако се вземат предвид всички заявки за финансиране на проекти за комасация или обновяване на селата, по-конкретно тези, които не са преминали етапа на включване в работната програма на компетентната по място служба за развитие на селските райони. Неизпълнението на посоченото задължение от страна на германските органи води и до опасност от предоставяне на ресурси на Съюза за проекти, които не отговарят на необходимите условия, така че доводът на Федерална република Германия, че Съюзът не е претърпял загуби и дори не е съществувал риск да претърпи загуби поради наличието на достатъчно финансови ресурси, трябва във всички случаи да се приема за неотносим.
Става ясно, че в рамките на абстрактната преценка на риска с оглед на неопределения брой относими конкретни случаи и на обстоятелствата по тях фиксираният размер на недопустимите разходи правилно е бил определен на 10 % в съответствие с Документ № VI/5330/97.
Ето защо, като е приела тази ставка, Комисията не е допуснала нарушение на член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, нито на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, нито на принципа на пропорционалност, обратно на твърденията на германските органи.
Що се отнася до твърдяното нарушение на задължението за мотивиране, следва отново да се припомни, че доколкото германските органи са участвали в помирителната процедура по член 16 от Регламент № 885/2006 преди приемането на обжалваното решение, те безспорно са участвали непосредствено в процеса на изготвяне на това решение. Същите следователно са били запознати с причините, поради които Комисията е приела, че трябва да наложи фиксирана ставка от 10 %.
Поради това посочването на ставката от 5 %, прието по отношение на някои държави членки, не може да се приеме за мотивация, представена a posteriori от Комисията с цел обосноваване на приложената ставка от 10 %. Ето защо доводите на Федерална република Германия в това отношение следва да се отхвърлят.
С оглед на изложеното дотук четвъртото основание следва да се отхвърли, а поради това и жалбата следва да се отхвърли изцяло.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Федерална република Германия е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.

Prek
Schalin
Costeira
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 3 април 2017 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.