CELEX: 62016TJ0028
EFJP i EPFRR
Troškovi isključeni iz financiranja
Ruralni razvoj
Uređenje obradivog zemljišta i obnova sela
Kriteriji odabira aktivnosti
Načelo lojalne suradnje
Supsidijarnost
Legitimno očekivanje
Proporcionalnost
Obveza obrazlaganja

Okolnosti spora
Kao što proizlazi iz članka 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL 2005., L 277, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja koji se mogu sastojati od niza regionalnih programa, što je slučaj u Saveznoj Republici Njemačkoj s obzirom na savezni ustroj te države članice.
Što se tiče programskog razdoblja 2007. – 2013., program ruralnog razvoja Slobodne države Bavarske (Njemačka), naslovljen „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007‑2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005” (Bavarski program razvoja poljoprivrednog gospodarstva i ruralnog područja za razdoblje 2007. – 2013., uz potporu EPFRR‑a na temelju Uredbe br. 1698/2005, u daljnjem tekstu: BayZal), koji se sastoji od aktivnosti u području uređenja obradivog zemljišta i obnove sela, podnesen je Komisiji Europskih zajednica koja ga je odobrila Odlukom C(2007) 3994
final
od 5. rujna 2007. (u daljnjem tekstu: Odluka od 5. rujna 2007.), kojom se predviđa da EPFRR ukupnim maksimalnim iznosom od 1253943708 eura financira cijelo programsko razdoblje.
Nakon prve provjere koju su njezine službe provele od 2. do 6. ožujka 2009., Komisija je ocijenila da su u primjeni kriterija odabira aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u Bavarskoj, koje je EPFRR podržao 2007. i 2008., postojale nepravilnosti i da to predstavlja neispunjenje ključnog kriterija. Nakon postupka u okviru kojeg je, među ostalim, pokrenut postupak pred tijelom za mirenje na temelju Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (
SL 2006., L 171, str. 90
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.), Komisija je na predmetne projekte koje je EPFRR financirao 2007. i 2008. primijenila financijski ispravak koji odgovara paušalnom odbitku od 10 %, odnosno 1040620,50 eura.
Službe Komisije provele su od 8. do 12. srpnja 2013. drugu provjeru koja se osobito odnosila na provedbu uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u okviru BayZala kako bi provjerila sustav upravljanja i nadzora uveden u Bavarskoj.
Dopisom od 3. rujna 2013. Komisija je njemačkim tijelima dostavila rezultate provjere te ih je obavijestila o svojem utvrđenju o postojanju nedostataka u utvrđivanju ili primjeni kriterija za odabir aktivnosti koje EPFRR podržava u Bavarskoj, i to za 2007. i 2008. godinu, za koje je već bio primijenjen ispravak, za razdoblje od 2009. do 2012. i za razdoblje od 2013. Između službi Komisije i njemačkih tijela došlo je do dvostrane rasprave. Na temelju članka 16. Uredbe br. 885/2006 pokrenut je i drugi postupak mirenja, koji ipak nije uspio.
Komisija je 13. studenoga 2015. konačno donijela Provedbenu odluku (EU) 2015/2098 o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i EPFRR‑a (
SL 2015., L 303, str. 35
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom je na izdatke njemačkih tijela u Bavarskoj, nastale u razdoblju od 2009. do 2014., primijenila paušalni ispravak od 10 %. Konačni je iznos ispravka, koji je Komisija prvotno procijenila na iznos od 11046145,96 eura, nakon ispravka osnove za izračun iznosio 7719920 eura.
Prigovori Komisije na temelju kojih je donesena pobijana odluka nalaze se u izvješću koje je tijelo za mirenje sastavilo 12. lipnja 2015. u okviru postupka koji su pred njim pokrenula njemačka tijela nakon druge provjere i u sažetom izvješću koje je Komisija sastavila 19. listopada 2015. (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće). Ti se prigovori u biti mogu sažeti na sljedeći način.
Uređenje obradivog zemljišta i obnova sela, kako su ih predstavila njemačka tijela, odvijaju se u tri faze:
—
prva faza, koja odgovara početnoj fazi i fazi savjetovanja, omogućuje okupljanje regionalnih, općinskih ili lokalnih sudionika s ciljem savjetovanja s njima te pojašnjenja postavljenih ciljeva raspodjele zadaća i utvrđivanja žele li različiti sudionici nastaviti s postupkom i iskoristiti mogućnost potpora; taj postupak pokreću nadležna javna regionalna tijela, u ovom slučaju Ämter für ländliche Entwicklung (uredi za ruralni razvoj), kada smatraju da je postupak uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela nužan i da ga treba pokrenuti u interesu zainteresiranih strana;
—
druga faza podrazumijeva odluku ureda za ruralni razvoj o pokretanju uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela, što dovodi do stvaranja zajednice zainteresiranih strana koja okuplja vlasnike zemljišta i nositelje prava vlasništva, zajednice koja će biti podnositelj zahtjeva i korisnik subvencija;
—
treća se faza sastoji od detaljnog planiranja i konkretne provedbe uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela u svakom predmetnom području.
Međutim, kao prvo, prema mišljenju Komisije, tijekom 2007. i 2008. aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela nisu bile odobrene na temelju kriterija odabira koje je utvrdilo nadležno tijelo, kao što se predviđa člankom 71. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005.
Kao drugo, što se tiče razdoblja od 2009. do 2012., točno je da su kriteriji odabira projekata, kako su prvotno navedeni u BayZalu, od Odluke od 22. prosinca 2008. odbora za praćenje, koji je uspostavljen na temelju članka 77. Uredbe br. 1698/2005 i zadužen za ispitivanje kriterija odabira koje treba upotrijebiti u programskom razdoblju 2007. – 2013. (u daljnjem tekstu: Odluka od 22. prosinca 2008.), bili predmet izmjene u pogledu prve i druge faze aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela, ali Komisija smatra da ti kriteriji nisu primjereni za to da se odaberu projekti među onima koji su prihvatljivi jer navedeni projekti nisu razvrstani pa je njihov odabir nejasan i zato netransparentan. Osim toga, nijedan kriterij odabira nije utvrđen za odlučivanje o pokretanju postupaka. Ti se postupci sastoje od različitih projekata ili aktivnosti koje nisu poznate u trenutku donošenja odluke o njima, tako da ih se odobrava tek u godinama nakon pokretanja postupka.
Kao treće, što se tiče 2013., novi su kriteriji odabira bili odobreni u prosincu 2012., a oni se također primjenjuju na predselekcijski postupak, odnosno na odabir postupaka provedenih u Bavarskoj. Upotreba kriterija odabira provodi se na temelju triju kontrolnih popisa:
—
kontrolni popis A sadržava kriterije odabira na temelju kojih je moguće provjeriti može li se za postupak smatrati da je u skladu s programom rada BayZala te da ga se može uvesti u BayZal;
—
kontrolni popis B sadržava kriterije odabira na temelju kojih je moguće provjeriti može li se započeti s provedbom postupka ili aktivnosti koja se može upisati u program rada;
—
kontrolni popis C sadržava kriterije odabira koji omogućuju odabir projekta.
O sastavljanju kontrolnog popisa C odlučilo se u prosincu 2008., a on se počeo primjenjivati od 2009. Kontrolni popisi A i B sastavljeni su 2013. i bili su retroaktivno primijenjeni na sve postupke i projekte od 2009.
Komisija ipak smatra da ti kontrolni popisi nisu dostatni, osobito zato što i dalje ne razvrstavaju postupke provedene u Bavarskoj i zato što se ne primjenjuju na postupke o čijem pokretanju još nije odlučeno, tako da je odabir aktivnosti i projekata u toj fazi i dalje netransparentan.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 26. siječnja 2016. Savezna Republika Njemačka pokrenula je ovaj postupak.
Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku podneseni su tajništvu Općeg suda 8. travnja, 25. svibnja i 7. srpnja 2016.
Savezna Republika Njemačka od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi članak 1. pobijane odluke i njezin Prilog u dijelu u kojem se njima isključuju iz financiranja Europske unije plaćanja njezinih akreditiranih agencija u okvir EPFRR‑a u visini od ukupno 7719920,30 eura;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova.
Pravo
Savezna Republika Njemačka ističe četiri tužbena razloga u okviru tužbe.
Kao prvo, poziva se na pogrešku koja se tiče prava koju je počinila Komisija, a koja se sastoji od povrede članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 u vezi s člankom 2. točkom (e) iste uredbe jer je Komisija osporila zahtjeve iz navedene uredbe u pogledu kriterija prihvatljivosti izdataka koji se uzimaju u obzir na temelju EPFRR‑a.
Kao drugo, poziva se na povredu načela partnerstva koje proizlazi iz članka 6. Uredbe br. 1698/2005, načela lojalne suradnje koje proizlazi iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka UEU‑a i načela zaštite legitimnih očekivanja jer Komisija nije poštovala osnovanost prakse koju je odobrila, odnosno kojoj se nije protivila.
Kao treće, poziva se na povredu načela supsidijarnosti koje proizlazi iz članka 5. UEU‑a jer se Komisija umiješala u procesnu autonomiju i samostalnost u prostornom planiranju država članica.
Kao četvrto, poziva se na povredu članka 52. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (
SL 2013., L 347, str. 549
.), članka 31. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL 2005., L 209, str. 1
.) i načela proporcionalnosti jer Komisija paušalnim ispravkom od 10 %, s jedne strane, nije primjereno ocijenila narav i vrlo malen doseg određene povrede u vezi s kriterijima odabira i, s druge strane, nije uzela u obzir okolnost da za Uniju nije nastala stvarna financijska šteta niti je postojao stvarni rizik nastanka takve štete. Štoviše, pobijana odluka u tom pogledu nije dovoljno obrazložena.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 u vezi s člankom 2. točkom (e) iste uredbe jer Komisija nije poštovala uvjete prihvatljivosti izdataka
Kao prvo, Savezna Republika Njemačka u tužbi podsjeća da su, na temelju članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005, troškovi prihvatljivi za doprinos EPFRR‑a samo kada su nastali povodom aktivnosti o kojima je odlučeno u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo, pri čemu je pojam „aktivnost” definiran u članku 2. točki (e) iste uredbe kao „projekt, ugovor ili dogovor, ili druga radnja odabrana prema kriterijima predviđenim za određeni program ruralnog razvoja, a provodi ih jedan ili više korisnika u svrhu postizanja ciljeva navedenih u članku 4.”.
Međutim, Komisija zahtijeva da se kriteriji odabira primijene tijekom prve i druge faze postupka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela koji je proveden u Bavarskoj, iako se radi o fazama koje prethode tom postupku i u kojima još ne postoje ni aktivnosti ni korisnici, čak ni „potencijalni korisnici”, jer se oni pojavljuju tek u trećoj fazi aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela, nakon uspostavljanja zajednice zainteresiranih strana koja stječe status podnositelja zahtjeva za potporu.
Kao drugo, Komisija pogrešno smatra da njemačka tijela tijekom prvih dviju faza aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela provode nezakonitu predselekciju projekata jer odlučuju u skladu s netransparentnim kriterijima o pokretanju treće faze. Prema mišljenju njemačkih tijela, te dvije faze dio su složenog procesa informiranja, savjetovanja i određivanja, na temelju kojeg se ocjenjuje svrsishodnost pokretanja postupka i provjerava jesu li ispunjeni preduvjeti koji proizlaze iz saveznog zakonodavstva o uređenju obradivog zemljišta. Taj prigovor Komisije također nije dovoljno obrazložen.
Kao treće, što se tiče samih kriterija odabira, Komisija postavlja pretjerane zahtjeve koji ne odgovaraju pravu koje je na snazi i koji se ne nalaze u Uredbi br. 1698/2005 jer zahtijeva razvrstavanje projekata, sastavljanje selekcijskog popisa u obliku sažete tablice ili čak utvrđivanje toga koji postupak najviše ispunjava kriterije odabira. Međutim, prihvatljivi su projekti bili podvrgnuti kriterijima odabira koji su osobito utvrđeni Odlukom od 22. prosinca 2008., koja je donesena u prisutnosti predstavnika Komisije. Odluka od 22. prosinca 2008. sadržavala je u prilogu kontrolni popis C koji se odnosi na kriterije odabira za ruralni razvoj i koji je kasnije dopunjen kontrolnim popisima A i B.
Njemačka tijela podredno navode da je Komisija također povrijedila vlastite smjernice koje proizlaze iz Dokumenta br. VI/10535/99 od 23. srpnja 2002., naslovljenog „Smjernice o provedbi sustava upravljanja, nadzora i sankcioniranja mjera ruralnog razvoja uvedenih Uredbom Vijeća (EZ) br. 1257/1999 – Mjere ruralnog razvoja koje se financiraju iz Komponente za jamstva EFSJP‑a”, koje je donijela 2002. i navela u svojem priopćenju njemačkim tijelima 11. svibnja 2009. Točno je da se te smjernice odnose na izravna plaćanja u području zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), a ne na EPFRR. Međutim, iz njih je moguće zaključiti da kriteriji odabira služe isključivo kako bi se izvršio odabir između konkretnih zahtjeva za potporu koji se smatraju prihvatljivima. Ti su kriteriji stoga stvarno relevantni samo kada je uistinu potrebno izvršiti odabir, primjerice zbog ograničenih financijskih sredstava s obzirom na broj projekata, što, prema mišljenju njemačkih tijela, ovdje nije slučaj.
Savezna Republika Njemačka u replici nastoji potkrijepiti svoju argumentaciju u pogledu pogrešnog načina na koji Komisija tumači odredbe Uredbe br. 1698/2005 time što ustraje na razlici između „mjera” i „aktivnosti” koje su definirane u članku 2. točki (d) i članku 2. točki (e) Uredbe br. 1698/2005. Tako postupak uređenja obradivog zemljišta zapravo nije „aktivnost”, nego „mjera” u smislu tih definicija jer se „mjere” nalaze prije „aktivnosti”. Međutim, pravo Unije ne propisuje obvezu za države članice da primijene kriterije odabira već u fazi mjera jer stupanj konkretizacije koji je potreban da bi se moglo govoriti o aktivnosti još nije postignut. Osim toga, u ranoj fazi u koju se Komisija nastoji smjestiti još ne postoji „korisnik” u smislu Uredbe br. 1698/2005. Pojam „potencijalnog korisnika” koji Komisija upotrebljava nema pravni doseg pa Komisija upotrebom tog pojma implicitno priznaje da u prvoj i drugoj fazi postupka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela ne postoji konkretan korisnik. Savezna Republika Njemačka nadalje osporava tvrdnju Komisije da se ta država članica slaže s njezinom analizom jer pred sudom nije pokrenula postupak protiv financijskog ispravka koji joj je bio izrečen 2013. i koji se odnosio na 2007. i 2008. financijsku godinu.
Što se tiče Komisijine usporedbe s postupcima na snazi u saveznim zemljama Sjeverna Rajna‑Vestfalija (Njemačka) i Mecklenburg‑Zapadno Pomorje (Njemačka), koju navodi kao primjer, njemačka tijela ističu da ona nije relevantna, osobito zato što savezno zakonodavstvo o uređenju obradivog zemljišta omogućuje da se zajednici zainteresiranih strana povjere ključne zadaće nadležnog tijela u pogledu uređenja obradivog zemljišta i da je zato savezna pokrajina Bavarska izdvojen slučaj na temelju bavarskog zakonodavstva namijenjenog izvršenju saveznog zakonodavstva o uređenju obradivog zemljišta. Nadalje, navedeni postupak u pogledu savezne zemlje Mecklenburg‑Zapadno Pomorje odnosi se isključivo na programsko razdoblje 2014. – 2020.
Komisija pak osporava argumentaciju njemačkih tijela i ističe da su njezini prigovori, koje je osobito istaknula tijekom postupka mirenja i u svojem sažetom izvješću, osnovani.
Najprije valja podsjetiti da, kada Komisija odbije staviti određene izdatke na teret Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i EPFRR‑a zbog povreda odredbi prava Unije koje se pripisuju državi članici, ona mora dokazati postojanje navedenih povreda (presuda od 28. listopada 1999., Italija/Komisija,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, t.
6.
). Drugim riječima, Komisija je dužna opravdati odluku kojom utvrđuje izostanak ili nedostatke kontrola koje provodi dotična država članica (presuda od 8. svibnja 2003., Španjolska/Komisija,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, t.
46.
).
Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provela nacionalna tijela ili nepravilnosti proslijeđenih podataka, nego podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede tih kontrola ili tih podataka (presuda od 20. rujna 2001., Belgija/Komisija,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, t.
36.
, i presuda od 8. svibnja 2003., Španjolska/Komisija,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, t.
47.
).
Na toj je državi članici da zatim dokaže da su ispunjeni svi uvjeti kako bi dobila financiranje koje je odbila Komisija (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2001., Belgija/Komisija,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, t.
37.
). Drugim riječima, predmetna država članica ne može oboriti tvrdnje Komisije a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. Ako ne uspije dokazati da su tvrdnje Komisije netočne, one predstavljaju elemente koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog i učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole (presuda od 28. listopada 1999., Italija/Komisija,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, t.
7.
, i presuda od 8. svibnja 2003., Španjolska/Komisija,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, t.
48.
).
U ovom slučaju valja istaknuti da se, u općem okviru ZPP‑a, provedba politike ruralnog razvoja u okviru Unije putem instrumenta financiranja i planiranja, kao što je EPFRR, temelji na načelu zajedničkog upravljanja Unije i država članica, pri čemu pravo Unije određuje opći pravni okvir koji se dopunjuje nacionalnim pravima (mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea u predmetu Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:280
, t.
7.
).
Kao prvo, što se tiče odredbi kojima se na razini Unije uređuje financiranje iz EPFRR‑a, one su proizašle iz Uredbe br. 1290/2005 za programsko razdoblje 2007. – 2013. Programsko razdoblje 2014. – 2020. obuhvaćeno je Uredbom br. 1306/2013.
Opće odredbe kojima se uređuje funkcioniranje EPFRR‑a u programskom razdoblju 2007. – 2013. proizašle su pak iz Uredbe br. 1698/2005, koja je stavljena izvan snage Uredbom (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (
SL 2013., L 347, str. 487
.), koja obuhvaća sljedeće programsko razdoblje (2014. – 2020.).
Potpora ruralnom razvoju predviđena Uredbom br. 1698/2005 provedena je pomoću četiriju osi koje su predmet različitih odjeljaka iz Glave IV. navedene uredbe. U članku 30. odjeljka 1., naslovljenog „Os 1 – Poboljšanje konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora”, navodi se da potpora „može znatno pokriti aktivnosti vezane uz […] konsolidaciju i poboljšanje zemljišta”. U članku 52. odjeljka 3., naslovljenog „Os 3 – Kvaliteta života u ruralnim područjima i proširenje proizvodnog programa ruralnoga gospodarstva”, navodi se da „[p]otpora po ovom odjeljku uključuje […] mjere poboljšanja kvalitete života u ruralnim područjima koje čine […] obnova i razvoj sela”. Stoga su aktivnosti uređenja poljoprivrednog zemljišta, s jedne strane, i aktivnosti obnove sela, s druge strane, obuhvaćene dvjema različitim osima.
Na temelju članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005, „troškovi su prihvatljivi za doprinos EPFRR‑a samo kada su nastali povodom radnj[i] o kojima je odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili pod njegovom odgovornošću, u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo”. U članku 2. točki (e) Uredbe br. 1698/2005 pojam „aktivnost” definira se kao „projekt, ugovor ili dogovor, ili druga radnja odabrana prema kriterijima predviđenim za određeni program ruralnog razvoja, a provodi ih jedan ili više korisnika u svrhu postizanja ciljeva navedenih u članku 4.”. U članku 2. točki (d) iste uredbe pojam „mjera” definira se kao „niz aktivnosti koje pridonose provedbi osi kako je navedeno u članku 4. stavku 2.”.
Dodatne odredbe nalaze se u Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (
SL 2006., L 368, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.), čijim se člankom 48. stavkom 1. predviđa da, kako bi se osigurala učinkovita zaštita financijskih interesa Unije, „države članice moraju osigurati mogućnost provjeravanja i nadziranja svih mjera ruralnog razvoja koje namjeravaju provoditi” i „[u] tu svrhu […] uspostavljaju sustave kontrole koji na zadovoljavajući način osiguravaju poštovanje kriterija prihvatljivosti i ispunjavanje drugih obveza”.
U članku 49. stavku 1. Uredbe br. 1305/2013 navodi se da „[k]riteriji odabira [koje određuje upravljačko tijelo programa ruralnog razvoja u dogovoru s odborom za praćenje] moraju osigurati jednako postupanje prema svim podnositeljima zahtjeva, učinkovito korištenje financijskih sredstava i učinkovitost mjera s obzirom na prioritete Unije za ruralni razvoj” i da se „[p]ri utvrđivanju i primjeni kriterija odabira u obzir […] uzima načelo proporcionalnosti prema veličini djelatnosti”.
Kao drugo, što se tiče pravila proizašlih iz njemačkog saveznog zakonodavstva koje se primjenjuje na uređenje obradivog zemljišta i obnovu sela u Bavarskoj, ona su uređena Flurbereinigungsgesetzom (Zakon o uređenju obradivog zemljišta, u daljnjem tekstu: FlurbG), u verziji koja je nastala nakon revizije 16. ožujka 1976. (BGBl. 1976 I, str. 546., posljednji put izmijenjen 19. prosinca 2008. (BGBl. 2008 I, str. 2794.). U skladu s člancima 1. i 37. FlurbG‑a, uređenja obradivog zemljišta sastoje se od reorganizacije zemljišta i osobito od nove preraspodjele općinskih poljoprivrednih zemljišta i raspršenih zemljišta ili zemljišta koja nisu organizirana na rentabilan način kako bi se poboljšali uvjeti rada u poljoprivredi i šumarstvu.
U Slobodnoj državi Bavarskoj pravni okvir koji je FlurbG‑om utvrđen na saveznoj razini dopunjen je s Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzesom (Zakon o provedbi Zakona o uređenju obradivog zemljišta). Uredi za ruralni razvoj potiču aktivnosti u području obnove sela i uređenja obradivog zemljišta za koje su također odgovorni.
Što se tiče pogreške koja se tiče prava koju je počinila Komisija, a koja se sastoji od povrede članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 u vezi s člankom 2. točkom (e) iste uredbe, valja podsjetiti da, u području zajedničkog djelovanja uredbe i odredbi nacionalnog prava na koje upućuje, izravna primjenjivost uredbe ne predstavlja prepreku tomu da se samim tekstom uredbe institucija Unije ili država članica ovlasti da poduzme provedbene mjere i da su u tom slučaju načini izvršavanja te ovlasti uređeni javnim pravom dotične države (vidjeti po analogiji presudu od 27. rujna 1979., Eridania‑Zuccherifici nazionali i Società italiana per l’industria degli zuccheri,
230/78
,
EU:C:1979:216
, t.
34.
).
Kada uredba sadržava takvo ovlaštenje, to ne znači da država članica ima neograničenu marginu prosudbe pri donošenju provedbenih pravila kao ni da navedena pravila moraju imati određeni sadržaj. Države članice moraju poštovati pretpostavke i ograničenja postavljena pravilima Unije koja su mjerodavna upravo u tom slučaju odnosno koja čine pravnu osnovu za donošenje predmetnih propisa (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2015., Finska/Komisija,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, t.
44.
).
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, valja istaknuti da iz uvodne izjave 61. i članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da su, u skladu s načelom supsidijarnosti, pravila prihvatljivosti izdataka u načelu utvrđena na nacionalnoj razini i da su izdaci prihvatljivi samo ako su nastali za aktivnosti o kojima je odlučeno u skladu kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo.
U ovom je slučaju očito da određivanje kriterija odabira koji omogućuju utvrđivanje prihvatljivosti izdataka za doprinos EPFRR‑a odgovara provedbenim mjerama koje su Uredbom br. 1698/2005 povjerene nacionalnim tijelima kako bi se postigli ciljevi utvrđeni potonjom uredbom, u ovom slučaju potporom EPFRR‑a ruralnom razvoju.
U tim je okolnostima na njemačkim tijelima da djeluju poštujući smjernice i ograničenja utvrđena ovlaštenjem koje im je dano Uredbom br. 1698/2005, s jedne strane, pri određivanju kriterija odabira u pogledu predmetnih izdataka i, s druge strane, pri primjeni navedenih kriterija.
Načini provedbe uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u cijelosti su ipak uređeni samo nacionalnim pravom. Naime, Uredba br. 1698/2005 Komisiji ne omogućuje propisivanje postupka ili posebnih zakonodavnih izbora za provedbu uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u dotičnoj državi članici.
Naprotiv, budući da njemačka tijela traže doprinos EPFRR‑a za izdatke nastale u okviru uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u Bavarskoj, najprije valja provjeriti postoje li kriteriji odabira koji odgovaraju cilju koji se želi postići Uredbom br. 1698/2005, a zatim i uvjete stvarne upotrebe navedenih kriterija.
Što se tiče kvalifikacije uređenja obradivog zemljišta i obnove sela kao „aktivnosti”, što, na temelju teksta članka 2. točke (e) Uredbe br. 1698/2005 zahtijeva podvrgavanje tih aktivnosti kriterijima odabira, valja istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da se izrazi odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izravno upućivanje na pravo država članica radi utvrđenja njezina smisla i dosega moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji (vidjeti po analogiji presudu od 25. listopada 2012., Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu).
U skladu s tvrdnjama Komisije, definicija pojma „aktivnost” iz članka 2. točke (e) Uredbe br. 1698/2005, s obzirom na to da upućuje na „projekt, ugovor ili dogovor, ili drug[u] radnj[u]” koju korisnik ili više korisnika provodi radi postizanja ciljeva potpore ruralnom razvoju, iznimno je široka, na temelju čega je moguće osigurati da je odabir stvarno izvršen u skladu s propisima, unatoč različitim vrstama predmetnih aktivnosti i neovisno o posebnostima predmetnog nacionalnog postupka.
Uređenje obradivog zemljišta i obnova sela moraju se smatrati aktivnostima od trenutka kad postanu dijelom projekta, ugovora, dogovora ili bilo koje druge radnje namijenjene konkretnom ostvarenju pa stoga moraju biti podvrgnuti kriterijima odabira koji su predviđeni odredbama Uredbe br. 1698/2005.
Naprotiv, valja napomenuti da pojam „mjere” u smislu članka 2. točke (d) Uredbe br. 1698/2005, s obzirom na to da znači „niz aktivnosti koje pridonose provedbi osi”, treba smatrati apstraktnom kategorijom aktivnosti koje države članice u svojem programu razvoja imaju pravo odabrati kako bi ostvarile jednu od četiriju osi navedenih u Uredbi br. 1698/2005. Tako uređenje obradivog zemljišta predstavlja mjeru kada znači opću radnju koja se sastoji od racionalizacije upotrebe poljoprivrednih zemljišta. Isto vrijedi za obnovu sela kada znači opću radnju koja se sastoji od poboljšanja kvalitete života u ruralnoj sredini. Suprotno tomu, uređenje obradivog zemljišta ili obnova sela moraju se smatrati aktivnošću od trenutka kada postanu dijelom radnje koju je moguće identificirati i koja je osobito povezana sa zemljopisnim položajem ili određenom zajednicom pojedinaca.
S obzirom na neposredni i izravan učinak Uredbe br. 1698/2005, posljedica te kvalifikacije jest propisivanje upotrebe kriterija odabira, i to bez obzira na fazu u kojoj se nalazi predmetna aktivnost s obzirom na nacionalno zakonodavstvo. Kad bi vrijedilo suprotno, u pitanje bi bilo dovedeno načelo autonomnog i ujednačenog tumačenja pojmova prava Unije.
Savezna Republika Njemačka stoga pogrešno tvrdi da su uređenje obradivog zemljišta i obnova sela u Bavarskoj posebne naravi koja onemogućuje upotrebu kriterija odabira tijekom prvih dviju faza zbog nepostojanja konkretnih projekata ili zajednice korisnika.
Savezna Republika Njemačka nadalje priznaje mogućnost da se kriterijima odabira podvrgnu obje početne faze aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u Bavarskoj jer je, od Odluke od 22. prosinca 2008., izmijenila kriterije odabira projekata koji su se prvotno nalazili u BayZalu s ciljem njihove primjene u toj prvoj i drugoj fazi, iako je Komisija te kriterije smatrala neodgovarajućima. Osim toga, na temelju dokumenta koji je Komisija podnijela kao prilog i koji potječe od tijelâ Regierungsbezirk der Oberpfalza (okrug Gornja Falačka, Njemačka), naslovljenog „Program rada za 2003. uprave okruga Gornje Falačke i uprave za ruralni razvoj Regensburga – Raspored za 2003.”, moguće je utvrditi da su lokalna tijela razvrstala zahtjeve za projekte uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela radi raspoređivanja u četiri skupine na koje bi se prije ili kasnije primijenila odluka o uređenju obradivog zemljišta. Međutim, kao što napominje Komisija, najstariji su zahtjevi zabilježeni 1985. i velik broj neriješenih zahtjeva upućuje na to da neće svima biti dodijeljeno financiranje, osobito zato što nisu upisani u program rada lokalno nadležnog ureda za ruralni razvoj.
Na temelju tih utvrđenja moguće je odbaciti primjedbe njemačkih tijela protiv prigovora koji je istaknula Komisija i koji je očito osnovan, a prema kojem nadležna tijela u prvim dvjema fazama postupka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela koji je na snazi u Bavarskoj stvarno provode predselekciju projekata koje bi trebao financirati EPFRR, ali o pokretanju treće faze odlučuju prema netransparentnim kriterijima, čime, štoviše, povrjeđuju načelo jednakog postupanja na koje se zakonito mogu pozvati subjekti i pojedinci koji žele iskoristiti financiranje iz EPFRR‑a. Ta se situacija, koja je postojala prije donošenja Odluke od 22. prosinca 2008., nastavila i nakon te odluke.
Naime, kao što Savezna Republika Njemačka priznaje u točki 54. replike, iako je kontrolna lista A sastavljena u okviru Odluke od 22. prosinca 2008. radi poboljšanja dokumentacije pripremnih akata koji su potrebni za donošenje odluke o pokretanju postupka uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela, ona ne sadržava kriterije odabira u smislu članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 jer njemačka tijela u svakom slučaju smatraju da, čak i ako odluče uključiti aktivnost u program rada BayZala, u toj fazi još ne postoji korisnik potpore pa nije moguće podnijeti zahtjeve za financiranje konkretnih projekata.
Nepostojanje obrazlaganja koje navode njemačka tijela u pogledu prigovora Komisije koji se odnosi na nezakonitu predselekciju zahtjeva za financiranje također treba odbiti. U posebnom kontekstu izrade odluka koje se odnose na poravnanje računa u području ZPP‑a, obrazloženje odluke treba smatrati dovoljnim kada je država kojoj je ona upućena bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kada je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da sporni iznos ne mora staviti na teret EFJP‑u ili EPFRR‑u (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 1990., Nizozemska/Komisija,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, t.
18.
). Njemačka su tijela sudjelovala u postupku mirenja na temelju članka 16. Uredbe br. 885/2006, prije donošenja pobijane odluke, tako da su bila izravno uključena u postupak izrade te odluke te su bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da sporne iznose ne mora staviti na teret EPFRR‑u zbog nezakonitog odabira projekata u prvim dvjema fazama postupaka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela koji su provedeni u Bavarskoj.
Naposljetku, što se tiče argumenta Savezne Republike Njemačke da je Komisija utvrdila pretjerane zahtjeve u pogledu samih kriterija odabira, valja istaknuti sljedeće.
Valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, tekst sekundarnog prava Unije koji se odnosi na ZPP, kada zahtijeva tumačenje, potrebno tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri u smislu sukladnosti s odredbama Ugovorâ (vidjeti presudu od 13. travnja 2011., Njemačka/Komisija,
T‑576/08
,
EU:T:2011:166
, t.
103.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju iz teksta članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 u vezi s člankom 2. točkom (c) iste uredbe proizlazi da izdatke nastale u okviru aktivnosti kao što su uređenje obradivog zemljišta i obnova sela treba razmotriti s obzirom na kriterije odabira. Međutim, kao što izričito proizlazi iz članka 73. Uredbe br. 1698/2005, Komisija je dužna, u kontekstu zajedničkog upravljanja koje institucije Unije dijele s državama članicama, osigurati dobro financijsko upravljanje u skladu s člankom 274. UEZ‑a čije se odredbe danas nalaze u članku 317. UFEU‑a.
Iako načelo dobrog financijskog upravljanja ne treba svesti samo na računovodstvenu definiciju, ono ipak podrazumijeva da se proračunska sredstva upotrebljavaju u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti, pri čemu se potonje načelo odnosi na najbolji odnos između upotrijebljenih sredstava i postignutih rezultata, kao što to proizlazi iz članka 28.a Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (
SL 2002., L 248, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), kako je izmijenjena, kao i iz članka 30. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (
SL 2012., L 298, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.).
Poštovanje tih načela podrazumijeva da odabrani kriteriji odabira omogućuju da se prije svega financiraju aktivnosti koje najbolje odgovaraju ciljevima ruralnog razvoja koji proizlaze iz četiriju osi navedenih u Uredbi br. 1698/2005.
Stoga valja paziti na to da odabrani kriteriji omogućuju da se među svim aktivnostima za koje je zatraženo financiranje iz EPFRR‑a identificiraju one koje su najprikladnije za postizanje ciljeva ZPP‑a putem Uredbe br. 1698/2005.
Iako u tom okviru, s obzirom na suradnju Unije i država članica, njemačka tijela mogu slobodno odrediti popis kriterija odabira koji nužno ne sadržava sustav ocjenjivanja ili brojčanog razvrstavanja aktivnosti, na temelju njega ipak mora biti moguće odrediti kojim je aktivnostima prvo potrebno dodijeliti potporu EPFRR‑a s obzirom na njihove prednosti.
Stoga valja ispitati jesu li načini odabira koje primjenjuju njemačka tijela u skladu s tim zahtjevima.
U tom okviru valja istaknuti, kao što to pravilno ističe Komisija, da je kriterije prihvatljivosti aktivnosti potrebno razlikovati od kriterija odabira.
Kriteriji prihvatljivosti u najboljem slučaju omogućuju utvrđivanje da aktivnosti zadovoljavaju ključne uvjete za odobravanje financiranja iz EPFRR‑a, kao što je to da odgovaraju okvirnim ciljevima ZPP‑a koji su preuzeti u BayZalu, ali ne omogućuju identifikaciju aktivnosti koje je potrebno financirati prvo, ovisno o njihovim prednostima.
Kriteriji odabira njemačkih tijela koje je potrebno ispitati jesu, s jedne strane, oni koji su uvedeni u prosincu 2008. nakon prve provjere Komisije i koji se nalaze na popisu kontrolnog popisa C i, s druge strane, oni koji su doneseni u prosincu 2012. i koji se nalaze na kontrolnim popisima A i B.
Kontrolni popis C, naslovljen „Kriteriji za podnošenje zahtjeva za jednu ili više financijskih mjera EFJP‑a”, odgovara kontrolnom popisu koji su u prosincu 2008. sastavila njemačka tijela.
Sastoji se od tri tablice od kojih prva, naslovljena „Usklađenost s ciljevima BayZala”, sadržava popis pitanja čija je svrha provjeriti je li predmetna aktivnost u skladu s ciljevima BayZala. Druga tablica, koja se odnosi na „Kriterije odabira koji su zajednički svim vrstama mjera”, ima za svrhu provjeriti jesu li ispunjeni temeljni uvjeti koji omogućuju dodjelu subvencije, osobito s obzirom na pouzdanost i uspješnost nositelja projekta, sigurnost financiranja i jamstvo da je aktivnost ostvarena u prihvatljivoj regiji, u programskom razdoblju i da nema dvostruke subvencije. U trećoj se tablici, naslovljenoj „Kriteriji odabira koji su specifični za različite vrste mjera”, navodi pet kriterija koji služe kao pregled, kao što su uključivanje aktivnosti u program rada, od kojih barem dva kriterija moraju biti ispunjena kako bi aktivnost bila prihvatljiva za potporu EPFRR‑a.
Iako se na temelju kriterija s kontrolnog popisa C može odrediti prihvatljivost aktivnosti, oni ipak ne sadržavaju elemente na temelju kojih je moguće provesti usporednu procjenu s obzirom na druge, također prihvatljive projekte. U tim okolnostima ne ispunjavaju zahtjeve iz Uredbe br. 1698/2005.
Kontrolni popis A naslovljen je „Kriteriji za upis postupka/aktivnosti u program rada” i sastoji se od četiri tablice naslovljene „Razvoj ruralnih prostora (strategija)”, „Regionalne sinergije”, „Sudjelovanje zajednice i trenutačni rezultati uprave u općini” te „Usklađenost s ciljevima ruralnog razvoja”.
U te se četiri tablice nabraja određen broj kriterija, za koje je potrebno provjeriti jesu li ispunjeni kako bi se odlučilo treba li zahtjev za postupak uređenja obradivog zemljišta uključiti u program rada. Međutim, kao što napominje Komisija, ne postoji povezanost između kriterija, broja odgovora „da” ili „ne” i ukupne ocjene prema kojoj postupak, koji odgovara aktivnosti uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela, može biti uključen u program rada nadležnog ureda za ruralni razvoj.
Iako kontrolni popis A omogućuje provjeru teorijske prihvatljivosti aktivnosti, on ne omogućuje nikakvu usporedbu niti ispunjava zahtjeve iz Uredbe br. 1698/2005.
Kontrolni popis B naslovljen je „Kriteriji za pokretanje postupka/aktivnosti” te je na temelju njega moguće odrediti treba li donijeti službenu odluku o pokretanju postupka uređenja obradivog zemljišta u skladu sa zakonodavstvom koje je na snazi u Bavarskoj.
Sadržava samo šest formalnih kriterija za određivanje može li se postupak pokrenuti, kao što je kriterij stvarnog uključenja postupka ili aktivnosti u program rada. Međutim, ti se kriteriji odnose na eventualnu prihvatljivost za financiranje iz EPFRR‑a, ali očito ne omogućuju nikakvu usporedbu s drugim aktivnostima.
Što se tiče argumenta njemačkih tijela prema kojem je, s obzirom na Dokument br. VI/10535/99 koji Komisija navodi u svojem dopisu od 11. svibnja 2009., odabir aktivnosti samo „moguć” i stoga nije obvezan, valja istaknuti da se smjernice iz Dokumenta br. VI/10535/99 odnose na prethodno programsko razdoblje (2000. – 2006.) i da fakultativnost odabira nije preuzeta u Uredbi br. 1698/2005.
Stoga se u svrhu protivljenja primjeni obveznih odredbi Uredbe br. 1698/2005 nije moguće pozvati na Dokument br. VI/10535/99. Osim toga, valja istaknuti da je, u skladu s tekstom dopisa Komisije od 11. svibnja 2009., Dokument br. VI/10535/99 bio naveden radi načina upotrebe kriterija odabira, a ne u vezi s mogućnosti da se oni upotrijebe odnosno ne upotrijebe.
Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku time što je utvrdila, s jedne strane, da se člankom 71. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005 propisuju kriteriji koji omogućuju komparativni odabir aktivnosti i, s druge strane, da kriteriji koji su upotrijebljeni u Bavarskoj ne ispunjavaju taj zahtjev.
Također valja istaknuti da je, iako njemačka tijela ističu samo povredu Uredbe br. 1698/2005, koja se odnosi na programsko razdoblje 2007. – 2013., obveza odabira aktivnosti uređenja obradivog zemljišta i obnove sela zadržana za programsko razdoblje 2014. – 2020., kao što to proizlazi iz članka 49. Uredbe br. 1305/2013. Budući da Savezna Republika Njemačka nije dokazala da je Komisija, što se tiče 2014., počinila pogrešku time što je zahtijevala primjenu komparativnih kriterija odabira, pobijanu odluku u tom pogledu nije moguće kritizirati.
S obzirom na prethodnu analizu, prvi tužbeni razlog valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela partnerstva koje proizlazi iz članka 6. Uredbe br. 1698/2005, načela lojalne suradnje koje proizlazi iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka UEU‑a i načela zaštite legitimnih očekivanja
Savezna Republika Njemačka ističe da je Komisija, time što je donijela pobijanu odluku, povrijedila načelo partnerstva i obvezu međusobnog lojalnog postupanja između Unije i država članica, koji proizlaze iz članka 6. stavaka 1. i 3. Uredbe br. 1698/2005 te članka 4. stavka 3. prvog podstavka UEU‑a.
Kao prvo, Savezna Republika Njemačka navodi da je Komisija Odlukom od 5. rujna 2007. odobrila BayZal. Međutim, u BayZalu se precizno navodi postupak koji je na snazi u Bavarskoj u pogledu uređenja obradivog zemljišta i obnove sela, osobito različite faze tog postupka i njegovo trajanje, koje može iznositi nekoliko godina, kao i potreba da se financiraju i aktivnosti ili projekti o kojima je odlučeno 2007., prije početka programskog razdoblja, i koji su već bili u fazi izvršenja.
Komisija se na temelju Odluke od 5. rujna 2007., s obzirom na to da joj je prethodila faza dogovora od devet mjeseci, mogla upoznati sa svim relevantnim aspektima postupka na snazi u Bavarskoj, tako da se tom odlukom nije mogao dovesti u pitanje taj način postupanja njemačkih tijela. Naposljetku, Komisija bi donijela odluku o izmjeni Odluke od 5. rujna 2007. da je smatrala da je potrebna drukčija praksa njemačkih tijela, što nije učinila.
Kao drugo, odbor za praćenje sastao se više puta od studenoga 2007. uz prisutnost predstavnika Komisije. Nakon protivljenja predstavnika Komisije prvotno predviđenom pristupu utvrđeni su dodatni kriteriji odabira. Predstavnici Komisije nisu izrazili sumnju u pogledu tih kriterija ni istaknuli prigovore protiv činjenice da zbog dovoljnih financijskih sredstava aktivnosti nije bilo potrebno razvrstati.
Njemačka se tijela, koja tvrde da su imala povjerenje u očekivanja koja je Komisija potaknula potvrđivanjem BayZala i stavom svojih predstavnika prisutnih na sastanku odbora za praćenje, pozivaju na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
Njemačka se tijela u replici podredno također pozivaju na zajedničku odgovornost Komisije za eventualnu povredu Uredbe br. 1698/2005, na temelju čega bi u svakom slučaju trebalo ograničiti iznos financijskog ispravka.
Komisija zahtijeva da se odbije drugi tužbeni razlog zbog nadređenosti sekundarnog prava Unije, proizašlog u ovom slučaju iz Uredbe br. 1698/2005, nad odredbama BayZala. Ističe da, iako doista jest odobrila BayZal, to ne predstavlja prepreku tomu da njemačka tijela provedu komparativni odabir predmetnih aktivnosti.
Osim toga, navodi da se, iako su njezini predstavnici sudjelovali u radu odbora za praćenje, radilo o sudjelovanju u obliku savjetovanja, kao što je to predviđeno člankom 77. stavkom 2. treće alineje Uredbe br. 1698/2005. U tim okolnostima Komisija opovrgava svaku ideju o tomu da je bio odobren pristup na koji se pozivaju njemačka tijela i kojim se isključuje upotreba komparativnih kriterija odabira. Osobito se poziva na dopis koji je 11. svibnja 2009. uputila njemačkim tijelima u kojem nedvosmisleno navodi da je potrebno upotrijebiti takve kriterije.
Valja podsjetiti da se u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a navodi da si, na temelju načela lojalne suradnje i uz puno uzajamno poštovanje, Unija i države članice međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ. Osim toga, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005, „[p]omoć EPFRR‑a provodi se kroz usko savjetovanje […] između Komisije i država članica te državna tijela i subjekte koje države članice odrede sukladno nacionalnim pravilima i praksi”, pri čemu se pojašnjava da se, u skladu s istim člankom stavkom 3., „[p]artnerstvo […] uključuje u pripremu i praćenje nacionalnog strategijskog plana te pripremu, provedbu, praćenje i evaluaciju programa ruralnog razvoja”.
Načelo zaštite legitimnih očekivanja dio je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, temeljnih načela Unije. Svaki se pojedinac kod kojeg je institucija Unije stvorila opravdano očekivanje ima pravo pozivati na to načelo (vidjeti presudu od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, t.
23.
i
24.
i navedenu sudsku praksu).
Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćena. Nasuprot tome, nitko se ne može pozivati na povredu navedenog načela u odsutnosti konkretnih jamstava koje mu je dala uprava (presuda od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, t.
25.
).
U ovom slučaju najprije valja istaknuti, kao što ističe Komisija, da okolnost da se BayZalom ne predviđa uvjetovanje dodjele potpore EPFRR‑a upotrebom komparativnih kriterija odabira za potencijalno prihvatljive aktivnosti ne utječe na tumačenje članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005, kako je utvrđeno u točkama 65. i 66. ove presude, prema kojem je upotreba takvih kriterija obvezna (vidjeti po analogiji presudu od 7. srpnja 2016., Poljska/Komisija,
C‑210/15 P
, neobjavljenu,
EU:C:2016:529
, t.
43.
).
Budući da to tumačenje vrijedi za njemačka tijela i za Komisiju, to znači da je, u prvom redu izrada, a zatim i upotreba komparativnih kriterija odabira, obvezna.
Stoga posljedica toga što je Komisija odobrila BayZal nije moglo biti odricanje Komisije od zahtjeva za komparativnim kriterijima odabira, čime bi u svakom slučaju prekoračila svoje ovlasti. Zato je Savezna Republika Njemačka u zabludi što se tiče dosega odobrenja BayZala.
U svakom slučaju, na Komisiji nije ni da donese odluku o izmjeni svoje Odluke od 5. rujna 2007. Naime, odredbe BayZala i odredbe nacionalnih propisa proizašle iz FlurbG‑a i Zakona o provedbi Zakona o uređenju obradivog zemljišta u skladu su s upotrebom komparativnih kriterija odabira. Suprotno tomu, propust njemačkih tijela sastoji se u tome što nisu izradila ni upotrijebila takve kriterije.
Nadalje, također valja istaknuti da je, na temelju članka 77. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1698/2005, sudjelovanje službi Komisije na sastancima odbora za praćenje bilo savjetodavne naravi, tako da im nije moguće prigovoriti za navodno čvrsto stajalište koje su usvojile u tom kontekstu. Štoviše, očito je da su nakon izmjena uvedenih u prosincu 2008. izrazile svoje neslaganje s nepostojanjem komparativnih kriterija odabira. To osobito proizlazi iz dopisa koji je Komisija 11. svibnja 2009. uputila njemačkim tijelima i u kojem se u točki 2.2.2. njegova Priloga pod naslovom „Novi kontrolni popis ‚Kriteriji odabira za ruralni razvoj’” ističu dvojbe glede načina usporedbe novih projekata s onima uvedenima prije 2009., zajedno sa zahtjevom njemačkim tijelima za daljnjim objašnjenjem načina odabira navedenih projekata.
Savezna Republika Njemačka stoga se pogrešno poziva na povredu načela partnerstva i obveze lojalnog postupanja kao i na navodnu zajedničku odgovornost Komisije. Također se neosnovano poziva na precizne, bezuvjetne i usklađene informacije službi Komisije u skladu s kojima je postojeći sustav odabira bio zadovoljavajuć. Argument koji se temelji na povredi načela legitimnih očekivanja stoga također valja odbiti.
S obzirom na prethodnu analizu, drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela supsidijarnosti koje proizlazi iz članka 5. UEU‑a
Savezna Republika Njemačka u okviru trećeg tužbenog razloga ističe da je Komisija svojim širokim tumačenjem Uredbe br. 1698/2005, kojom se propisuje primjena kriterija odabira u različitim fazama postupka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela koji je na snazi u Bavarskoj, povrijedila načelo supsidijarnosti jer se umiješala u procesnu autonomiju država članica i općina u prostornom planiranju. Radi se o području čije upravljanje bolje osiguravaju države članice i, po potrebi, regionalni i lokalni sudionici, te čije je uređenje u Njemačkoj zaštićeno ustavom.
Komisija slijedi cilj reduciranja triju faza postupka uređenja obradivog zemljišta i obnove sela u Bavarskoj na samo jednu, što bi zasigurno imalo negativan učinak na sudjelovanje građana i dovelo do uzimanja u obzir loše pripremljenih projekata, što bi uzrokovalo nastanak dodatnih troškova.
Savezna Republika Njemačka u tom kontekstu ponavlja svoju argumentaciju da se Uredbom br. 1698/2005 propisuju kriteriji odabira samo u pogledu aktivnosti utvrđenih u trećoj fazi.
Komisija pak zahtijeva da se odbije treći tužbeni razlog jer se nacionalnim propisima ne mogu ukinuti izravno primjenjiva pravila proizašla iz prava Unije, čak ni s obzirom na načelo supsidijarnosti.
U svakom slučaju osporava da je htjela preuzeti nadzor nad postupkom koji je na snazi u Bavarskoj, koji je, prema njezinu mišljenju, savršeno moguće pomiriti s obvezom upotrebe kriterija odabira. Navodi da njemačka tijela, ako smatraju da to ne mogu učiniti, također mogu odabrati druge mjere iz predmetne osi, kako je utvrđeno u Uredbi br. 1698/2005.
Valja podsjetiti da, na temelju načela supsidijarnosti navedenog u članku 5. stavku 3. UEU‑a, Unija djeluje u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti te se stoga zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije (presuda od 17. lipnja 2009., Portugal/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, t.
105.
).
U ovom slučaju potreba za uzimanjem u obzir načela supsidijarnosti osobito proizlazi iz uvodne izjave 61. Uredbe br. 1698/2005, na temelju koje su, „[u] skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna […] nacionalna pravila o utvrđivanju prava na potrošnju”, koja je dopunjena uvodnom izjavom 63. iste uredbe, prema kojoj bi „[d]ecentraliziranu provedbu djelovanja pod okriljem EPFRR‑a trebala […] pratiti jamstva vezana posebno uz kvalitetu provedbe, rezultate, valjano upravljanje financijama i kontrolu”.
U tom pogledu Komisija mora, s obzirom na to da je odgovorna za izvršenje proračuna Unije, s jedne strane, provjeriti uvjete u kojima su isplaćena financiranja i provedene kontrole i, s druge strane, financirati izdatke samo ako se tim uvjetima pružaju sva potrebna jamstva u pogledu usklađenosti s pravilima Unije (vidjeti po analogiji presudu od 17. lipnja 2009., Portugal/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, t.
106.
).
Iako podjela uloga između Komisije i njemačkih tijela dovodi do toga da je potonjim tijelima povjerena izrada relevantnih nacionalnih pravila kojima se uređuje prihvatljivost izdataka, osobito s obzirom na to da se u Uredbi br. 1698/2005 upućuje na nacionalne provedbene mjere u tom pogledu, činjenica je međutim da je Komisija dužna nadzirati ispunjavaju li njemačka tijela stvarno svoje obveze u tom području, a da time Komisiji ipak nije dodijeljena nikakva ovlast na temelju koje može propisivati posebna pravila u pogledu nacionalnog zakonodavstva o postupku uređenja obradivog zemljišta i obnove sela.
Kao što ističe Komisija, obveze koje države članice imaju na temelju članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005 sastoje se od upotrebe kriterija odabira koji omogućuju provedbu komparativnog odabira predmetnih aktivnosti, što je cilj koji se može postići bez dovođenja u pitanje nacionalnog ili čak regionalnog zakonodavstva kojim se uređuje postupak uređenja obradivog zemljišta i obnove sela.
Savezna Republika Njemačka stoga se neosnovano poziva na povredu načela supsidijarnosti jer ne dokazuje da se Komisija umiješala u njezinu nadležnost koja proizlazi iz primjene načela supsidijarnosti time što je zahtijevala poštovanje odredbi članka 71. stavka 2. Uredbe br. 1698/2005.
S obzirom na prethodnu analizu, treći tužbeni razlog valja odbiti.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005 i načela proporcionalnosti, kao i na nepostojanju obrazloženja
Savezna Republika Njemačka, koja u okviru četvrtog tužbenog razloga ponavlja svoju tvrdnju da nije povrijedila odredbe Uredbe br. 1698/2005, podredno ističe da je Komisija, time što joj je izrekla paušalni ispravak od 10 %, u svakom slučaju loše ocijenila narav i smanjeni doseg povrede s obzirom na to da je zanemarila činjenicu da Unija nije pretrpjela financijsku štetu niti bila pod rizikom da je pretrpi.
Međutim, Komisija je, pozivajući se na Smjernice za primjenu financijskih ispravaka kako su utvrđene u Dokumentu br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a”, pogrešno smatrala da je prekršena ključna kontrola.
Naime, u vezi sa svim aktivnostima za koje je podnesen zahtjev za financiranje iz EPFRR‑a uvjeti prihvatljivosti koji proizlaze iz odredbi Uredbe br. 1698/2005 bili su ispunjeni, što je uostalom priznalo tijelo za mirenje, projekti su bili u skladu s ciljevima EPFRR‑a te su također bila dostupna dovoljna financijska sredstva. Štoviše, definicija ključnih kontrola navedena u Dokumentu br. VI/5330/97 ne odnosi se na kriterije odabira.
Ispravak od 10 % može prouzročiti samo apsolutna nemogućnost ocjene prihvatljivosti predmetnih aktivnosti, a ne navodni nedostatci u odabiru najboljih projekata od svih prihvatljivih aktivnosti.
Ispravak od 10 % također predstavlja povredu članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 i članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005 jer Komisija nije uzela u obzir narav povrede s obzirom na to da je nedostatke u ocjeni prihvatljivosti izdataka izjednačila s nedostacima u postupku odabira.
Nepostojanje obrazloženja naposljetku se odnosi na činjenicu da Komisija nije navela od čega se sastoji, u smislu njezinih smjernica, povreda ključnih kontrola s obzirom na kriterije odabira.
Savezna Republika Njemačka u replici navodi da je Komisija u pisanom dijelu postupka pred Općim sudom pružila
a posteriori
opravdanje u pogledu primjene stope ispravka od 10 %, objasnivši da je na druge države članice primijenjen financijski ispravak ograničen na 5 % zbog propusta iste naravi jer su one ipak primjenjivale sustav bodovanja za razvrstavanje aktivnosti. Međutim, osim što je to obrazloženje nepravodobno, temelji se na razlogu koji je u suprotnosti s činjenicom da se Uredbom br. 1698/2005 ne propisuje sustav bodovanja za razvrstavanje aktivnosti.
Savezna Republika Njemačka naposljetku opovrgava tvrdnju Komisije da kontrolama usklađenosti nije osigurala ni provedbu odabira u skladu s propisima jer je, naprotiv, izvršila i dokumentirala kontrole za svaku aktivnost.
Komisija pak navodi da je, na temelju članka 24. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (
SL 2011., L 25, str. 8
.) (SL, posebno izdanje na hrvatsko jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.), kontrole usklađenosti potrebno izvršiti u okviru odabira aktivnosti. Međutim, odabir aktivnosti ne sastoji se isključivo od ispunjavanja kontrolnih popisa A, B i C i od provjere jesu li izdaci prihvatljivi na temelju činjenice da su uvršteni u BayZal, nego od toga da se osigura pravilan odabir potencijalno prihvatljivih aktivnosti.
Prema mišljenju Komisije, središnji postupak na temelju kojeg je lokalna uprava dužna odlučiti o tomu je li aktivnost prihvatljiva za financiranje iz EPFRR‑a stoga se nije kontrolirao jer se kontrolnim popisima A, B i C ne osigurava nikakva komparativna procjena projekata. Subvencionirane aktivnosti u cijelosti odgovaraju izdacima kojima se poštuju kriteriji prihvatljivosti, tako da rizik koji je nastao za EPFRR ne iznosi 100 %. Međutim, nepostojanje komparativnog odabira dovodi do povećanog rizika pa se radi o nedostatku ključne kontrole kojim se opravdava primjena stope ispravka od 10 %.
Komisija također navodi, što se tiče nepostojanja obrazloženja na koje se poziva Savezna Republika Njemačka, da je, za razliku od ispravka po stopi od 5 % koji je primijenjen na države članice, stopa od 10 % primijenjena uzimajući u obzir nepostojanje odabira aktivnosti u skladu s propisima, a ne zbog neupotrebe sustava procjene na temelju bodova. Saveznu Republiku Njemačku redovito se obavještavalo o toj situaciji razmjenom korespondencije tijekom upravnog postupka i u sažetom izvješću, tako da je bila obaviještena o razlozima za primjenu stope od 10 %.
Što se tiče financijskih ispravaka u području EPFRR‑a, člankom 31. stavkom 2. Uredbe br. 1290/2005 predviđa se da Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju osobito na temelju težine utvrđene neusklađenosti. Ona uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji (presuda od 26. veljače 2015., Litva/Komisija,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, t.
52.
(neobjavljena)).
U Prilogu 2. Dokumentu br. VI/5330/97 pojašnjene su financijske posljedice propusta u kontrolama koje provode države članice. Ako informacije dobivene iz istrage ne omogućuju da se ekstrapolacijom utvrđenih gubitaka, statističkim sredstvima ili oslanjanjem na druge provjerljive podatke procijene gubitci koje je Unije pretrpjela zbog propusta u kontroli, moguće je predvidjeti financijski ispravak izračunan na paušalnoj osnovi s obzirom na rizik od gubitka (presuda od 26. veljače 2015., Litva/Komisija,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, t.
53.
(neobjavljena)).
Komisija radi određivanja stupnja rizika od gubitka za fondove Unije u Dokumentu br. VI/5330/97 kontrole razvrstava u dvije kategorije. Ključne kontrole su materijalne i upravne provjere koje su nužne kako bi se provjerili osnovni elementi, osobito postojanje predmeta zahtjeva, količina i kvalitativni uvjeti, uključujući poštovanje rokova, uvjeti berbe itd. Provode se na terenu, usporedbom s neovisnim podacima, poput katastra. Sporedne kontrole su upravne operacije koje su potrebne za pravilno rješavanje zahtjeva, poput provjere jesu li poštovani rokovi podnošenja zahtjeva, identifikacije dvostrukih zahtjeva za isti predmet, analize rizika, primjene sankcija i primjerenog nadzora postupaka (presuda od 26. veljače 2015., Litva/Komisija,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, t.
54.
(neobjavljena)).
U svrhu izračuna neprihvatljivih izdataka, Dokumentom br. VI/5330/97 predviđaju se četiri kategorije ispravaka po paušalnoj stopi:
—
25 % troškova, kada provedbe sustava kontrole uopće nema ili je bitno manjkava, kada postoje naznake čestih nepravilnosti i nemara u borbi protiv nezakonitih i prijevarnih praksi te kada stoga postoji osobito velik rizik od gubitaka za EFJP;
—
10 % troškova, kada jedna ili više ključnih kontrola nisu provedene ili su se provodile toliko loše ili toliko rijetko da se njima ne može utvrditi prihvatljivost zahtjeva ili spriječiti nepravilnosti te se stoga može razumno smatrati da za EFJP postoji povećani rizik od znatnih gubitaka;
—
5 % troškova, kada su provedene sve ključne kontrole, ali nije se poštovao njihov broj, učestalost ili strogost propisani uredbama te se stoga može razumno zaključiti da te kontrole ne pružaju očekivanu razinu jamstva pravilnosti zahtjeva i da je rizik od gubitaka za EFJP znatan;
—
2 % troškova, kada je država članica pravilno provela ključne kontrole, ali uopće nije provela jednu ili više sekundarnih kontrola te su stoga rizik od gubitka za EFJP i težina povrede manji.
U ovom slučaju iz zaključaka sažetog izvješća proizlazi da je Komisija ocijenila da je odabir aktivnosti i dalje netransparentan i da to predstavlja rizik za EPFRR, tako da je valjalo primijeniti paušalni ispravak od 10 %.
Kao što ističe Komisija, razlog za netransparentnost odabira nije činjenica da njemačka tijela nisu upotrijebila posebni sustav kriterija procjene koji uključuje sustav bodovanja, nego, što je puno važnije, to što komparativni kriteriji odabira uopće nisu upotrijebljeni kako je propisano člankom 71. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005, kao što je to dokazano prilikom ispitivanja prvog tužbenog razloga, tako da su njemačka tijela povrijedila jednu od temeljnih obvezi koju su imale na temelju navedene odredbe.
Na temelju članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005, na Komisiji je da poduzme potrebne mjere zbog utvrđene povrede obveze na način da procijeni iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti, uzimajući u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji.
Utvrđena se povreda obveze, s obzirom na to da je onemogućila njemačkim tijelima da utvrde prihvatljivost zahtjeva za financiranje pod uvjetima propisanima člankom 71. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005, stoga mora smatrati nedostatkom u ključnoj kontroli, za koji je razumno smatrati da za EPFRR predstavlja povećani rizik od velikih gubitaka. Naime, potvrda dostupnosti dovoljnih financijskih sredstava za sve aktivnosti sadržajno je netočna ako se uzmu u obzir svi zahtjevi za projekte uređenja obradivog zemljišta ili obnove sela, osobito oni koji nisu upisani u program rada lokalno nadležnog ureda za ruralni razvoj. Povreda obveze njemačkih tijela također dovodi do rizika od dodjele sredstava Unije aktivnostima koje nemaju potrebne kvalitete, tako da argument Savezne Republike Njemačke koji se odnosi na činjenicu da Unija nije pretrpjela financijsku štetu niti bila pod rizikom da je pretrpi zbog dostupnosti dovoljnih financijskih sredstava u svakom slučaju treba smatrati kao bespredmetan.
Očito je da je, u okviru apstraktne ocjene nastalog rizika, s obzirom na neodređeni broj pojedinačnih predmetnih slučajeva i njihove okolnosti, paušalni iznos neprihvatljivih izdataka, uzimajući u obzir preporuke iz Dokumenta br. VI/5330/97, valjano procijenjen na 10 %.
Stoga, suprotno tvrdnjama njemačkih tijela, Komisija utvrđivanjem te stope nije povrijedila ni odredbe članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, ni odredbe članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005, ni načelo proporcionalnosti.
Što se tiče navodne povrede obveze obrazlaganja, valja ponovno podsjetiti da je očito da su njemačka tijela, s obzirom na to da su sudjelovala u postupku mirenja na temelju članka 16. Uredbe br. 885/2006 prije donošenja pobijane odluke, bila izravno uključena u postupak izrade te odluke. Ona su dakle poznavala razloge zbog kojih je Komisija smatrala da je potrebno primijeniti paušalnu stopu od 10 %.
Upućivanje na stopu ispravka od 5 % primijenjenu na određene države članice stoga nije obrazloženje koje je Komisija pružila
a posteriori
da bi opravdala primjenu stope od 10 %. Slijedom navedenog, argumentaciju Savezne Republike Njemačke u tom pogledu valja odbiti.
S obzirom na prethodnu analizu, valja odbiti četvrti tužbeni razlog te stoga i tužbu u cijelosti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja izgubi dužna je snositi troškove ako je postavljen takav zahtjev.
Budući da Savezna Republika Njemačka nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno Komisijinu zahtjevu.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.

Prek
Schalin
Costeira
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 3. travnja 2017.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački