CELEX: 62016TJ0682
EAGF
Pindalatoetus
Liikmesriigi igakuiste maksete peatamise menetlus
Määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkt b
Riikliku kontrollisüsteemi kesksed osad
Tuvastatud puudused
Tegevuskava, mis sisaldab selgeid edunäitajaid, mis kehtestatakse komisjoniga konsulteerides
Proportsionaalsus

Õiguslik raamistik ja vaidluse taust
Vaidlustatud sätted
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, juhtimise ja järelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (
ELT 2013, L 347, lk 549
; parandus
ELT 2016, L 130, lk 13
) artikkel 41 „Igakuiste ja vahemaksete vähendamine ja peatamine“, sätestab:
„2.   Komisjon võib võtta vastu rakendusaktid, millega vähendatakse liikmesriigi igakuiseid või vahemakseid või need peatatakse, kui kõnealuse riikliku kontrollisüsteemi üks keskne või mitu keskset osa puuduvad täielikult või ei toimi tõhusalt, sest on tuvastatud tõsiseid ja püsivaid puuduseid või eeskirjadevastaselt tehtud maksete tagasinõudmise süsteemis on sarnaseid suuri puudusi, ja kui on täidetud üks järgmistest tingimustest:
[…]
b)
komisjon on seisukohal, et kõnealune liikmesriik ei suuda võtta vajalikke parandusmeetmeid lähitulevikus, kooskõlas tegevuskavaga, mis sisaldab selgeid edunäitajaid, mis kehtestatakse komisjoniga konsulteerides.
Vähendamist või peatamist kohaldatakse makseasutuse poolt kantud kulude suhtes, mille puhul esinevad puudused, käesolevas lõikes osutatud rakendusaktidega kindlaksmääratava tähtaja jooksul, mis ei ole pikem kui 12 kuud.[…]
Käesolevas lõikes ettenähtud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 116 lõikes 2 osutatud nõuandemenetlusega.
Enne käesolevas lõikes osutatud rakendusaktide vastuvõtmist teatab komisjon oma kavatsusest asjaomasele liikmesriigile ja taotleb ta vastust ajavahemiku jooksul, mis ei tohi olla lühem kui 30 päeva.
Rakendusaktid, millega määratakse artikli 18 lõike 3 kohaselt kindlaks igakuised maksed või artikli 36 kohaselt vahemaksed, peavad võtma arvesse käesoleva lõike alusel vastu võetavaid rakendusakte.“
Määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõige 3 sätestab:
„Käesoleva artikli kohaseid vähendamisi ja peatamisi kohaldatakse kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, ilma et need piiraks artiklite 51 [Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine] ja 52 [Vastavuse kontroll] kohaldamist.“
Tegevuskava ettevalmistamine ja heakskiitmine
14. mai 2013. aasta kirjas teavitas komisjon Prantsuse ametiasutusi, et mitmest tema teenistuste poolt läbiviidud auditist on selgunud korduvad probleemid ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames pindalatoetuste maksmisel. Nimetatud probleemid olid seotud eelkõige ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (edaspidi „ühtne süsteem“), põldude identifitseerimise süsteemi (edaspidi „SIPA“), mida nimetatakse ka „graafiliseks põldude registriks“ (edaspidi „RPG“), haldusalaste ristkontrollide ja kohapealsete kontrollidega. Seetõttu palus komisjon Prantsuse ametiasutustel esitada „tegevuskava, milles kehtestatakse vajalikud meetmed tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks“.
13. novembri 2013. aasta kirjas, pärast mitut infovahetust komisjoniga, esitasid Prantsuse ametiasutused oma tegevuskava. 28. novembri 2013. aasta kirjas märkis komisjon, et selle tegevuskava võiks „lugeda lõplikuks“ (edaspidi „tegevuskava“), märkides siiski, et „pindalatoetuste valdkonnas kavandatud meetmeid võidakse täiendada [ja] täpsustada nende rakendamise ajal“.
Tegevuskava neljast osast esimene puudutas pindalatoetusi. See osa hõlmas esiteks erinevaid meetmeid SIPA ajakohastamiseks, teiseks meetmeid seoses kohapealsete kontrollidega ning kolmandaks meetmeid seoses maksete ja sanktsioonide arvutamisega. SIPA ajakohastamisega seoses kavandatud meetmed nägid põhimõtteliselt ette andmebaasis, mida nimetatakse BD TOPO (edaspidi „andmebaas BD TOPO“) ja kuhu oli digiteeritud eri maastikuelemendid nagu metsad, vooluveekogud või hooned, sisalduva fotomaterjali tõlgendamist. Süstemaatiline tõlgendus pidi võimaldama arvutada toetuskõlbliku pindala, millel põhinesid maksed. Tegevuskava kolm ülejäänud osa, mis käesolevas asjas kõne all ei ole, puudutasid toetuse nõuetele vastavust, toetusõigusi ja loomapidamistoetusi.
Tegevuskava järelevalve, taotlus uueks läbivaatamiseks ning tegevuskava uued üksikasjad
Tegevuskava sisaldas ka järelevalvemehhanismi, mille rakendamisel toimus tihe teabevahetus Prantsuse ametiasutuste ja komisjoni vahel. Samuti nähti tegevuskavas ette, et Prantsuse ametiasutused esitavad selle rakendamise kohta vahearuandeid. Nimetatud aruanded esitati 2014. aasta 4. veebruaril, 4. aprillil, 2. juulil ja 14. oktoobril.
Pärast novembris 2014 tegevuskava rakendamise edusammude hindamiseks läbi viidud auditit esitas komisjon 22. detsembri 2014. aasta kirjas järelduse, et andmebaas BD TOPO oli SIPA ajakohastamiseks liiga vana ja puudulik, mistõttu ei olnud ka tegevuskava edukust võimalik kinnitada. Komisjon märkis siiski, et Prantsusmaa ametiasutused on teadaolevalt töötanud välja alternatiivse lähenemise, mis võiks tuvastatud probleemid osaliselt lahendada. Komisjon oli niisiis arvamusel, et määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punktile b vastava maksete peatamise või vähendamise vältimiseks „[oli] vaja kehtestada uuendatud tegevuskava“ ja „puudused [tuli] tingimata kõrvaldada enne 2015. aasta kampaaniat (aprill 2015)“.
Prantsuse ametiasutused selgitasid 23. detsembril 2014 komisjonile saadetud kirjas „tegevuskava rakendamise eeldatavaid tulemusi [...] 2014. aastal ning selle jätkumist kohta 2015. aastal“. Neid üksikasju täiendati viiendas vahearuandes, mille Prantsuse ametiasutused esitasid komisjonile 30. jaanuaril 2015.
Oma 17. veebruari 2015. aasta kirjas märkis komisjon eelkõige, et mitu Prantsuse ametiasutuste kavandatud tegevuskava rakendamisega seotud küsimust nende 30. jaanuari 2015 esitatud viiendas vahearuandes vajab selgitamist. 25. veebruari 2015. aasta kirjas edastas komisjon Prantsuse ametiasutustele mitmeid asjaolusid, mis on seotud uurimise tulemustega taotlusaastate 2013 ja 2014 kohta, millest nähtus, et Prantsusmaal rakendatud kontrollisüsteemi puudused olid tingitud puudustest SIPAs [...], probleemidest abikõlblike alade määratlemisel, kohapealsete kontrollide ebatõhususest ning tagasiulatuva sissenõudmise puudumisel esinevatest probleemidest maksete ja sanktsioonide arvutamisel“. Seejärel toimus 11.–13. märtsini 2015 komisjoni kontrollkäik Prantsusmaale ja Prantsuse ametiasutused ajakohastasid tegevuskava. Uues kirjas 30. märtsil 2015 esitasid Prantsuse ametiasutused komisjonile täiendavat teavet.
Maksete peatamise menetluse rakendamine
13. aprilli 2015. aasta kirjas saatis komisjon Prantsuse ametiasutustele vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 neljandale lõigule teatise (edaspidi „13. aprilli 2015. aasta teatis“).
Esimeses osas tuletas komisjon meelde erinevaid tegevuskava ja selle parandamisega seotud asjaolusid.
Esiteks märkis komisjon, et tegevuskava nägi ette SIPA ajakohastamise selliselt, et iga maksimaalne toetuskõlblik pindala võrdlusmaatüki kohta on kehtestatud eeskirjade kohaselt, võttes eelkõige arvesse kõige uuemaid ortofotosid, kohapealsete kontrollide tulemusi ning olemasolevates andmebaasides sisalduvaid abikõlbmatuid elemente.
Teiseks avaldas komisjon põhjused, miks ta oli pärast novembris 2014 toimunud auditit seisukohal, et vahe-eesmärke ei ole täidetud, esines puudusi teostatud tööde kvaliteedis ning probleeme seoses ühtse pindalatoetuse aluse maa-alaga, mistõttu nõudis ta oma 22. detsembri 2014. aasta kirjas Prantsuse ametiasutustelt „uuendatud tegevuskava“ esitamist.
Kolmandaks märkis komisjon, et „Prantsusmaa [23. detsembri 2014. aasta kirjas] esitatud uuendatud tegevuskava“ sisaldas üksikasju seoses kujutiste tõlgendamisega vastavalt reeglitele, mis tagavad maatükkide abikõlblikkuse ja nende vastavuse normistikule, mis käsitleb proportsionaalse süsteemi kohaldamist 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse määrust nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas (
ELT 2014, L 181, lk 48
), artikli 10 tähenduses (edaspidi „
pro rata
süsteem“), seoses teatud püsirohumaa abikõlblikkusega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 637/2008 ja nõukogu määrus (EÜ) nr 73/2009 (
ELT 2013, L 347, lk 608
) (edaspidi „teatud püsirohumaade abikõlblikkus kohalike kinnistunud tavade järgi“), artikli 4 lõike 1 punkti h tähenduses ning seoses „põllumajanduslike maatükkide graafiliselt deklareerimisega alates 2015. aastast“. Komisjon märkis siiski, et 20. jaanuari 2015. aasta kirjaga teavitasid Prantsuse ametiasutused 2015. aastal toetusetaotluste haldamisel seoses uuendatud tegevuskava rakendamisega kerkinud probleemidest, mida arutati kontrollkäigu ajal Prantsusmaale märtsis 2015.
Teises osas andis komisjon ülevaate tegevuskavast, rõhutades eelkõige viisi, kuidas Prantsuse ametiasutused kohaldasid proportsionaalset süsteemi ning riske, mida kätkeb mõiste „teatud püsirohumaade abikõlblikkus kohalike kinnistunud tavade järgi“. Seda osa kokku võttes oli komisjon arvamusel, et „tegevuskava ei järgitud [...] põhjusel, et kõigi RPG süsteemi kantud maa-alade puhul ei olnud kindlaks tehtud maksimaalset toetuskõlblikku pindala vastavalt Euroopa Liidu õiguse sätetele“.
Kolmandas osas käsitles komisjon samuti 2015. aasta toetusetaotluste haldamise asjaolusid, mis oli esitatud ka Prantsuse ametiasutuste poolt.
Eespool öeldut arvestades märkis komisjon, et „juhtimis- ja kontrollisüsteemis ning toetuse taotluste esitamise erandites, mida Prantsusmaa kavatses 2015. aasta taotlusi menetledes rakendada, esinevate olemuslike kvalitatiivsete puuduste koosmõju“„ei kinnita mõistlikult abitaotluste nõuetekohase haldamist ja seega kulude seaduslikkust ja korrektsust“ ning „süvendab komisjoni kahtlusi, kas Prantsuse ametiasutuste poolt kavandatud tähtaja jooksul on korrektseid makseid võimalik teostada“. Seepärast nägi komisjon ette maksete peatamise või vähendamise 5% ulatuses, kui Prantsuse ametiasutused ei paranda tuvastatud puudusi tegevuskava täitmisel ja menetluskorda 2015. aasta toetustaotluste haldamisel enne 16. oktoobrit 2015.
Prantsuse ametiasutused vastasid 13. aprilli 2015. aasta kirjale 24. aprillil 2015 uue versiooniga tegevuskavast pealkirjaga „Tegevuskava […] – ÜPP 2015 kampaania ajalised eesmärgid“, ja 7. mai 2015. aasta kirjaga, mille sisuks oli „tegevuskava täitmine […]“ ning milles nad võtsid kokku oma seisukohad.
Seejärel toimus mitmes osas infovahetus komisjoni ja Prantsusmaa ametiasutuste vahel: 10. juunil 2015 toimus kahepoolne kohtumine, 13. juulil 2015 esitati komisjonile vahearuanne, 9. oktoobril 2015 esitati kuues tegevuskava etapi plaan, 1. detsembril 2015 korraldati komisjoni visiit Prantsusmaale.
22. detsembri 2015. aasta kirjaga esitas komisjon täiendavaid märkusi seoses maksete peatamise menetlusega. Ta tuletas meelde, et vahearuandeid ei saadetud õigel ajal ning et komisjon esitas märkusi nii
pro rata
süsteemi kohaldamise, kohalike tavade alusel teatud püsikarjamaa toetuskõlblikkuse määramise kui ka kohapealsete kontrollidega seonduva kohta.
Prantsuse ametiasutused vastasid neile täiendavatele märkustele 13. jaanuaril 2016. Kõigepealt tegid nad kokkuvõtte seni komisjonile esitatud üksikasjadest. Seejärel selgitasid ametiasutused tegevuskava rakendamisega seotud asjaolusid, tuletades meelde, et novembris 2013 heaks kiidetud tegevuskava kohaselt pidid need meetmed olema lõpetatud 2016. aastal. Seega ei saa komisjon 2015. aastal maksete peatamise meedet põhjendades tugineda tegevuskava rakendamise puudulikkusele. Prantsuse ametiasutused nimetavad ära ka uue fototõlgenduse, mida rakendatakse alates 2015. aastast. Lõpuks, Prantsusmaa ametiasutused reageerisid nii proportsionaalse süsteemi kohaldamise, kohalike tavade alusel teatud püsikarjamaa toetuskõlblikkuse määramise kui ka kohapealseid kontrolle puudutavatele komisjoni tähelepanekutele. Kokkuvõttes väitsid Prantsuse ametiasutused, et olid täitnud või oleksid täitnud täielikult novembris 2013 heaks kiidetud tegevuskavaga ette nähtud kohustused.
Pärast neid mõttevahetusi edastati komisjonile vahearuanded 28. jaanuaril, 26. veebruaril ning 4. ja 29. aprillil 2016. Lisaks kavandati 11.–15. aprillil 2016 komisjoni uut kontrollkäiku Prantsusmaale.
20. mai 2016. aasta kirjaga saatis komisjon veel ühe teatise määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 neljanda lõigu alusel (edaspidi „20. mai 2016. aasta täiendav teatis“). Ta viitas vajadusele kontrollida kohapealsete kontrollide kvaliteeti ja toetusõiguste korrektset jaotamist. Komisjon tõi samuti välja „puudused seoses kiirkontrollidega“ ning osundas „probleemile seoses „püsirohumaade abikõlblikkusega kohalike kinnistunud tavade järgi“ ja „ seoses [
pro rata
süsteemi] kasutuselevõtuga“. Sellel alusel teavitas komisjon Prantsuse ametiasutusi otsusest maksed peatada või vähendada 3% ulatuses.
20. mail 2016 täiendavale teatisele vastasid Prantsuse ametiasutused 16. juuni 2016. aasta kirjaga. Prantsuse ametiasutuste hinnangul on nad rakendanud tegevuskava vastavalt võetud kohustustele ning uute ÜPP reformi raames rakendatud juhtimismeetodite osas esitatud järeldused põhinevad põhjendamata hinnangul.
12. juulil 2016 võttis komisjon vastu rakendusotsuse, millega peatas Prantsusmaale tehtavad igakuised maksed Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) (edaspidi „vaidlustatud otsus“). Selles otsuses komisjon otsustas, et Prantsusmaale määruse nr 1306/2013 artikli 18 alusel tehtud igakuised maksed peatatakse 3% ulatuses 2015. aasta pindalatoetusega seotud maksetest ning et Prantsusmaale igakuiste vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 18 lõikele 2 Agence de services et de paiement poolt tehtud kulutuste katteks teostatavate maksete peatamist kohaldatakse ajavahemikul juuli 2016 kuni juuni 2017 (kaasa arvatud). Otsus saadeti Prantsuse ametiasutustele 13. juulil 2016.
Menetlus ja poolte nõuded
Hagiavaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 23. septembril 2016, esitas Prantsuse Vabariik käesoleva hagi.
Komisjon kostjana esitas oma seisukohad 22. detsembril 2016. Repliik ja vasturepliik esitati ettenähtud tähtaja jooksul.
Dokumendiga, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 7. detsembril 2016 esitas Portugali Vabariik taotluse astuda menetlusse Prantsuse Vabariigi väidete toetuseks. 12. jaanuari 2017. aasta otsusega rahuldas Üldkohtu kolmanda koja president taotluse astuda menetlusse. Portugali Vabariik esitas oma seisukohad ja kohtuasja pooled esitasid nende kohta oma märkused selleks määratud tähtaegade jooksul.
Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 89 lõikele 3 paluti 26. jaanuaril 2018 menetlust korraldava meetmena pooltel vastata reale küsimustele. Pooled täitsid selle nõude ette nähtud tähtaja jooksul.
Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohtu (kolmas koda) poolte ärakuulamise taotluse puudumisel kodukorra artikli 106 lõiget 3 kohaldades loobuda menetluse suulise osast. Üldkohus leidis, et toimikus sisalduvad dokumendid tagavad piisava informeerituse võimaldamaks lahendada kohtuasi menetlust jätkamata.
Prantsuse Vabariik palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
Prantsuse Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astunud PortugaliVabariik palub Üldkohtul tühistada vaidlustatud otsus.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.
Õiguslik käsitlus
Prantsuse Vabariik esitab oma hagis kaks väidet. Esimese võimalusena esitatud esimese väite kohaselt on rikutud määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b, kuna esiteks on Prantsuse ametiasutused täielikult rakendanud tegevuskava, mis sisaldab selgeid edunäitajaid, mis kehtestatakse komisjoniga konsulteerides, ja teiseks põhineb vaidlustatud otsus asjaoludel, mida ei olnud tegevuskavas ette nähtud. Teine väide, mis on esitatud teise võimalusena, puudutab proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
Esimene väide, et on rikutud määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõige 2 punkti b
Sissejuhatuseks rõhutab Prantsuse Vabariik, et määruse nr 1306/2013 artiklis 52 sätestatud vastavuse kontrolli menetlus (edaspidi „vastavuse kontrolli menetlus“) tagab selle, et kulutused olid tehtud kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. See menetlus kindlustab liikmesriikide kaasatuse, mida neil on vaja oma seisukoha esitamiseks, ning võimaldab saada komisjonilt täpsustatud suuniseid, milles täpsustatakse eelkõige seda, kuidas on arvutatud nõuetele vastavuse kontrolli finantsiline tagajärg. Määruse nr 1306/2013 artiklis 41 ette nähtud maksete peatamist (edaspidi „maksete peatamise menetlus“) seevastu ei ole peaaegu kunagi kohaldatud ning selle käigus ei saa komisjonilt suuniseid.
Prantsuse Vabariigi sõnul ei puuduta maksete peatamise menetlus väidetavat erimeelsust, mis – nagu käesolevas asjas – on esiteks seotud
pro rata
süsteemi kohaldamisega ning teiseks teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramisega vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele. Lubades sellisele lahkarvamusele tugineda kahe eraldi menetluse alusel võiks kahjustada asjaomasele liikmesriigile vastavuse kontrolli menetluse käigus saadaolevaid menetluslikke tagatisi, sundida seda riiki muutma oma tavasid maksete peatamise menetluse raames, isegi kui rikkumist ei ole tegelikult veel kindlaks tehtud, või jätta vastavuse kontrolli menetlus tulemuslikkuseta. Sellisel erimeelsuse tõstatamisega maksete peatamise menetluses, on komisjon takistanud sujuvat infovahetust vastavuse kontrolli menetluse raames.
Samamoodi väidab Portugali Vabariik, et määruse nr 1306/2013 artikkel 41 ei võimalda võtta vastu igakuiste maksete peatamise otsust asjaolude alusel, mis asjaomase liikmesriigi esitatud tegevuskavas ei olnud ette ei nähtud. Selline otsus oleks samaväärne finantskorrektsiooniga, mille puhul ei ole järgitud menetluslikke tagatisi, mis on ette nähtud vastavuse kontrolli menetlusega. Muutes või vaadates ühepoolselt läbi liikmesriikide kohustuste ranged tingimused, oleks komisjon kasutanud menetlust, mis pakub oluliselt madalamaid tagatisi. Uute asjaolude hilisemal selgumisel oleks komisjon pidanud algatama vastavuse kontrolli menetluse.
Esimese võimalusena väidab Prantsuse Vabariik, et vaidlustatud otsus rikub määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõiget 2 punkti b kuna komisjon „ei saanud järeldada, et asjaomane liikmesriik ei ole võimeline rakendama meetmeid, mis on ette nähtud komisjoniga konsulteerides kehtestatud selgeid edunäitajaid sisalduvas tegevuskavas“. See tingimus ei ole täidetud, kuna esiteks on tegevuskava täielikult rakendatud, ning teiseks põhineb vaidlustatud otsus elementidel, mida ei olnud tegevuskavas ette nähtud.
Esiteks märgib Prantsuse Vabariik meeldetuletuseks, et oli võtnud kohustuse viia ellu novembris 2013 heaks kiidetud tegevuskava. Prantsuse Vabariik märgib ka, et kuna selles algselt kehtestatud tingimused SIPA uuendamise osas ei olnud rahuldavad, pakkus ta 23. detsembri 2014. aasta kirjas välja alternatiivsed meetmed, mis komisjoni poolt heaks kiideti.
Teiseks väidab Prantsuse Vabariik, et novembris 2013 kinnitatud ja detsembris 2014 muudetud tegevuskava on täielikult rakendatud.
SIPA ajakohastamise osas rõhutab Prantsuse Vabariik, et algselt oli tõlgendamise lihtsustamiseks kavas ajakohastada fotod ja kasutada olemasolevaid andmebaase, sealhulgas BD TOPO andmebaasi, ning et detsembris 2014 esitatud muudetud meetmete eesmärk oli ületada raskused, mis tekkisid, kui ilmnes, et BD TOPO andmebaas ei olnud piisavalt usaldusväärne. Nimetatud ajakohastamine oleks teostatud maksimaalseid määratud tähtaegu järgides. Fotode vanusega seotud probleem oleks olnud lahendatud 2014. aasta lõpuks, nagu märgiti Prantsuse ametiasutuste 23. detsembri 2014. aasta kirjas, ning töö fotode tõlgendamisega oleks lõpetatud 2016. aastal, nagu märgiti neljateistkümnendas vahearuandes 1. septembril 2016.
Kohapealsete kontrollidega seoses väidab Prantsuse Vabariik, et talle heideti ette tegevuste ja piirkondade hõlmamist, mis ei olnud abikõlblikud. Selle probleemi lahendamiseks nähti tegevuskavaga ette enne nimetatud prefekti korralduste allkirjastamist nende valideerimine keskvalitsuse tasandil. Kõnealust meedet oli kavas rakendada ettenähtud tähtaja jooksul, see tähendab 2014. aasta kampaaniaks.
Seoses maksete ja sanktsioonide arvutamisega rõhutab Prantsusmaa valitsus, et talle heidetakse ette väidetavalt ekslikke arvutusi, järelevalve puudumist tagasiulatuva sissenõudmise üle ja sissenõutavaks muutunud nõuete sissenõudmata jätmist. Selle probleemi lahendamiseks nähti taotlusaastate 2013 ja 2014 jaoks ette tõhustada juhiseid ja parandada järelevalvet ning alates 2015. aastast vaadata ümber karistuste arvutamise algoritm tootmiskohustusega sidumata toetuste osas; see kuupäev kaugemal tuleviks võimaldanuks integreerida ÜPP reformi käigus vajalikuks osutunud algoritmide muudatused. Neid meetmeid oleks rakendatud kavandatud tähtaegade jooksul. Täpsemalt, kuigi ei olnud võimalik kinnitada algoritmide nõuetekohast läbivaatamist varem kui augustis 2016 koos 2015. taotlusaasta maksete tegeliku teostamisega, oli tegemist üksnes küsimusega saada uue algoritmi mõjust teada võimalikult kiiresti. Tegevuskavas sisaldunud kohustus vaadata üle algoritm 2015. aastal oleks täidetud ettenähtud tähtajal.
Selles osas rõhutab Prantsuse Vabariik, et kuigi tegevuskavas ettenähtud meetmete, nt SIPA ajakohastamise või üle vaadatud algoritmi rakendamine on põhjustanud viivitusi 2015. toetusaasta maksete teostamisel, ei ole see küsimus õiguspoolest hõlmatud tegevuskavaga, mis ei puudutanud ei selle ega ühegi teise taotlusaasta rakendamise ajakava.
Kolmandaks väidab Prantsuse Vabariik, et komisjon ei saa maksete peatamise otsuse tegemisel tugineda tegevuskava välistele teguritele. Üksnes novembris 2013 heaks kiidetud ja detsembris 2014 muudetud tegevuskavas sisalduvate meetmete kõrvale jätmine võimaldaks sellise otsuse vastuvõtmist.
Selles osas tunnistab Prantsuse Vabariik esiteks, et komisjoniga tegevuskava rakendamise üle peetud mõttevahetuste käigus keskendus arutelu
pro rata
süsteemi kohaldamise või teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramisele vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele. Prantsuse Vabariik märgib, et tegelikult võib ELi õiguses alates 2015. taotlusaastast ette nähtud uute võimaluste rakendamine tähendada SIPA ajakohastamisele, et lisatakse tegevuskavas ette nähtud fototõlgendustele teatud kohapealsete külastuste läbiviimine suhteliselt piiratud arvul aladel. Sellegipoolest,
pro rata
süsteemi kohaldamine ja teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramine vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele ei ole kunagi sellistena Prantsuse ametiasutuste poolt tegevuskava edunäitajatena määratletud ning komisjon ei saa ühepoolselt tegevuskava muuta selliselt, et need selles sisalduksid. Üheski komisjonile esitatud vahearuandes ei mainita ühegi esitatud näitajaga seoses neid küsimusi, nagu ka mitte ajakohastatud tegevuskavades, nagu need, mis esitati 12. märtsil ja 24. aprillil 2015.
Edasi rõhutab Prantsuse Vabariik, et vaidlustatud otsuses märkis komisjon, et esineb endiselt märkimisväärseid viivitusi abitaotluste käsitlemisel ning seda eelkõige püsirohumaaga seotud taotluste puhul. Komisjon järeldas sellest, et tegevuskava eesmärke ei ole võimalik saavutada lähitulevikus. Prantsuse Vabariigi sõnul on siiski tegevuskava, mille alusel ta oli võtnud kohustused, täidetud ettenähtud tähtaja jooksul. Viivitused 2015. aasta maksete käsitlemisel ei ole hõlmatud tegevuskavaga, mis ei puudutanud ei selle ega ühegi teise taotlusaasta rakendamise ajakava. Kuigi komisjon leidis, et puudub väljavaade rakendada tegevuskava lühikese aja jooksul ja et seetõttu oli tal õigus vaidlustatud otsus vastu võtta, siis oli see nii üksnes seetõttu, et ta oli arvanud tegevuskavaga hõlmatuks
pro rata
süsteemi kohaldamise ja teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramise vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele – kaks küsimust, mille suhtes tegevuskava edunäitajaid ei sisalda.
Esiteks viitab komisjon 17. veebruari 2015. aasta kirjas „tihedale seosele tegevuskava nõuetekohase rakendamise ja ÜPP reformimise ettepaneku vahel, eelkõige küsimustes, mis on seotud pindalade abikõlblikkusega ja teatavatele maastikuelementidega“. Selline seos ei võimalda siiski väita, et tegevuskava tuleb laiendada
ipso facto
kõnealuste elementide hõlmamiseks. Tegevuskava ja ühise põllumajanduspoliitika reformi tuleb eristada. Samas kirjas lisas komisjon ühepoolselt dokumenti, mida ta nimetab „muudetud tegevuskavaks“ ka meetmed
pro rata
süsteemi rakendamise ja teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramise kohta vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele. Komisjonil ei olnud siiski õigust teha tegevuskavas ühepoolseid muudatusi.
Teiseks, oma 13. aprilli 2015. aasta teatises on komisjon jätkuvalt hõlmanud muudetud tegevuskava põhielemendina osad, mis seonduvad
pro rata
süsteemi kohaldamise ja teatavate piirkondade abikõlblikkuse kindlaksmääramisega vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele, mis aga ei sisaldunud novembris 2013 heaks kiidetud ja detsembris 2014 muudetud tegevuskavas. Üksnes nende väidetavate puuduste „koosmõjul“ otsustas komisjon, et tegevuskava rakendamine „ei kinnita mõistlikult abitaotluste nõuetekohast haldamist ja seega kulude seaduslikkust ja korrektsust“.
Kolmandaks, komisjoni 22. detsembri 2015. aasta kirjas, moodustas erimeelsus
pro rata
süsteemi rakendamise ja kinnistunud kohalike tavade alusel teatud püsikarjamaade toetuskõlbliku maa pindala koosseisu lisamise suhtes olulise osa komisjoni arutluskäigust.
Neljandaks, kui vaidlustatud otsuses tugineb komisjon väidetavalt märkimisväärsele viivitusele abitaotluste menetlemisel, siis teeb ta seda pärast põhjalikku vaidlusküsimuse käsitlemist seoses
pro rata
süsteemi rakendamisega ning kinnistunud kohalike tavade alusel teatud püsikarjamaade lisamisega toetuskõlbliku maa pindala koosseisu. Vaidlustatud otsuses viitab komisjon ka tegevuskavale, mida „muudeti“ märtsis 2015, kuigi viimane muudatus kannab 2014. aasta detsembri kuupäeva. Seega oli selle vaidluse püsimine aluseks komisjoni järeldusele, et Prantsuse ametiasutused ei suutnud tegevuskava rakendada.
Kokkuvõttes väidab Prantsuse Vabariik, et õiguslik vaidlus seonduvalt proportsionaalse süsteemi rakendamisega ning kinnistunud kohalike tavade alusel teatud püsikarjamaade lisamisega toetuskõlbliku maa pindala koosseisu erineb täielikult vaidlusest kontrollisüsteemi puuduste üle, mis olid ajendiks tegevuskava koostamisele. Esiteks seondus tegevuskava põhiosas tehniliste töödega, et uuendada geograafilisi elemente, mille põhjal oli välja töötatud SIPA. Teiseks tekkis koos ÜPP reformiga võimalus näha ette kõlblikkus põllumajandustoetuse saamiseks teatavale osale (
pro rata
) kõnealusest pinnast või muuta abikõlblikuks loomakasvatuseks kõlbulikud maa-alad, isegi kui rohumaa ei ole valdav, tingimusel, et kinnistunud kohalike tavade kohaselt võis kõnealuseid alasid pidada loomakasvatuseks sobivateks.
Lisaks märgib Prantsuse Vabariik meeldetuletuseks, et ühest küljest tuleneb vaidlusalusest sättest, et vaidlustatud otsuses võib tugineda üksnes sellele, et Prantsuse ametiasutused ei ole suutnud rakendada tegevuskavas sisalduvaid meetmeid. Komisjon peaks tuginema tegevuskavas sisalduvate meetmete puudulikule rakendamisele ja mitte üldsõnaliselt „nõrkuste ja puuduste kogumile“. Teisest küljest ei tõenda ükski asjaolu, millele komisjon viitas, puuduste olemasolu tegevuskavas sätestatud meetmete rakendamisel. Seega ei väida komisjon, seoses SIPA ajakohastamisega, mis pidanuks tegevuskava järgi olema töövalmis 2016. aastal, ega seoses kohapealse kontrolli ja maksete arvutamisega, et neid meetmeid ei ole rakendatud, vaid piirdub kinnitusega, et täheldatud viivitused kujutaksid tegevuskavas võetud kohustuste rikkumist.
Lõpuks väidab Prantsuse Vabariik, et kuigi vastab tõele, et tema otsus kohaldada
pro rata
süsteemi eeldas maksete süsteemi ja eriti SIPA ümbervaatamist, ei tähenda see siiski seda, et
pro rata
süsteemi rakendamine oleks tegevuskavaga lahutamatult seotud või et tegevuskava võib pidada muutuvaks. Vahendi moderniseerimist, mis võimaldaks määrata kindlaks toetuskõlblikud alad, et ajakohastada liiga vana andmebaasi, tuleks eristada selle läbivaatamisest, et lisada õigusaktidest tulenev uus parameeter. Need kaks tegevust oleksid eraldatavad. See ei ole tegevuskava, mis oleks dünaamiline ja arenev, vaid vahend abikõlblike piirkondade kindlaksmääramisel.
Portugali Vabariik väidab, et vaidlustatud otsus põhineb komisjoni poolt nimetatud „muudetud tegevuskaval“, mille tingimusi ta on ühepoolselt kehtestanud pärast
pro rata
süsteemi kehtestamist Prantsuse ametiasutuste poolt vastavalt delegeeritud määruse nr 640/2014 artiklile 10. Kuid ELi õiguse sätete kohaldamisega seotud
pro rata
süsteemi rakendamisel või teatud püsikarjamaade määratlemisel toetuskõlblikuna kinnistunud kohalike tavade järgi ei olnud mingit seost puudustega kontrollisüsteemis, mis olid tegevuskava koostamise aluseks. Vaidlustatud otsus rikub määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b, kuna SIPA võimalikku muutmist
pro rata
süsteemi kehtestamise ajendil mainiti pärast tegevuskava koostamist ning selle suhtes ei kohaldatud vastavuse kontrolli menetlust, mis võimaldanuks järeldada, et kontrollisüsteemi põhikomponendid puuduvad või on ebatõhusad, sest on tuvastatud tõsiseid ja püsivaid puudusi. Vaidlustatud otsusega rikutakse samuti õigusnormi, kuna see ei ole rajatud konkreetselt tegevuskavas sisalduvatele kohustustele, millised asjaomane liikmesriik on lubanud täita, vaid nendesse kohustustesse mittepuutuvatel asjaoludel nagu
pro rata
süsteemi rakendamine.
Lisaks tugineb Portugali Vabariik õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele. Viidates Euroopa Kohtu 22. juuni 2006. aasta kohtuotsus Belgia ja Forum 187 vs. komisjon (
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:416
) punktidele 71, 161 ja 167 väidab Portugali Vabariik, et kui komisjon muudab oma hinnangut üksnes õigusaktide rangema kohaldamise põhjal või, nagu käesolevas asjas,
extra legem
, andmata aega võtta selle hinnangu muutused tõhusalt arvesse, oleks tegemist selle põhimõtte rikkumisega. Portugali Vabariik meenutab ka, et ELi õigusaktid peavad olema kindlad ja nende kohaldamine menetlusosalistele etteaimatav. Õiguskindluse põhimõte nõuab, et kõik institutsioonide aktid, millega kaasnevad õiguslikud tagajärjed, peavad olema selged ja täpsed ning asjaomast isikut peab olema teavitatud sellisel viisil, et ta saaks kahtlusteta teada, mis hetkest nimetatud akt kehtib ja hakkab looma õiguslikke tagajärgi. Viidates 22. jaanuari 1997. aasta kohtuotsuse Opel Austria vs. nõukogu (
T‑115/94
,
EU:T:1997:3
) punktile 124 väidab Portugali Vabariik, et õiguskindluse põhimõtet tuleb eriti täpselt järgida siis, kui aktist võivad tuleneda rahalised tagajärjed, nagu käesoleval juhul, ja seda selleks, et puudutatud isikud võiksid täpselt teada, millises ulatuses kohustusi see võib neile asetada.
Komisjon vaidleb nendele argumentidele vastu, viidates menetluse varasematele asjaoludele. Sisuliselt väidab ta, et isegi kui Prantsuse Vabariik näib olevat võtnud meetmeid selle tegevuskava rakendamiseks, on see rakendamine seotud viivitustega ning tõrgetega, mis õigustavad vaidlustatud otsuse vastuvõtmist.
Käesolevas asjas tuleb märkida, et vaidlustatud otsusega peatas komisjon igakuiseid EAGFi makseid Prantsusmaale kohaldades määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b.
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 1 märkis komisjon, et see säte võimaldas tal peatada igakuised maksed liikmesriigile, tingimusel, et, esiteks, „riikliku kontrollisüsteemi üks keskne või mitu keskset osa puuduvad täielikult või ei toimi tõhusalt, sest on tuvastatud tõsiseid ja püsivaid puuduseid“, ja kui, teiseks, ta on „seisukohal, et kõnealune liikmesriik ei suuda võtta vajalikke parandusmeetmeid lähitulevikus, kooskõlas tegevuskavaga, mis sisaldab selgeid edunäitajaid, mis kehtestatakse komisjoniga konsulteerides“.
Sellega seoses tuleb märkida, et maksete peatamise menetlus ei ole sama eesmärgiga kui vastavuse kontrollimise menetlus. Maksete peatamise menetlus nimelt võimaldab komisjonil ajutiselt peatada igakuised maksed liikmesriigile EAGFi või Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames, eelkõige seoses tõsiste puudustega riiklikes kontrollisüsteemides või eeskirjade vastaselt tehtud maksete tagasinõudmisel. Seevastu võimaldab vastavuse kontrolli menetlus komisjonil määrata lõpliku summa, mille ulatuses finantseerimisest keeldutakse juhul kui EAGFi ja EAFRD rahastatavad kulud ei ole kantud kooskõlas liidu õigusega. Vastupidi sellele, mida väitsid Prantsuse Vabariik ja Portugali Vabariik ei saa tuletada vastavuse kontrolli menetluse olemasolust, mis võimaldab kindlaks määrata liidupoolsest rahastamisest väljajäetavad summad, et komisjon ei võiks vastavate summade osas kasutada lisaks eelnevalt või samal ajal igakuiste maksete peatamise menetlust. Määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõikes 3 on nimelt sõnaselgelt sätestatud, et selles sättes ette nähtud peatamine ei piira vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklite 51 ja 52 kohaldamist seoses raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega ning vastavuse kontrolliga.
Lisaks tuleb märkida, et nii nagu vastavuse kontrollimise menetlus nii pakub ka igakuiste maksete peatamise menetlus asjaomasele liikmesriigile menetluslikke tagatisi, võimaldades esitada oma seisukohad enne maksete peatamise otsuse vastuvõtmist. Käesoleval juhul teavitati Prantsuse Vabariiki kahel korral: 13. aprilli 2015. aasta teatisega ja 20. mai 2016. aasta teatisega komisjoni kavatsusest võtta vastu otsus igakuiste maksete peatamiseks neis teadetes esitatud põhjustel. Prantsuse Vabariigil oli samuti võimalus esitada selle kohta oma märkused 24. aprillil 2015 ja 16. juunil 2016.
Samamoodi, mis puudutab Prantsuse Vabariigi argumente, seoses ohuga menetluslikele tagatistele, mida tunnustatakse asjaomase liikmesriigi puhul vastavuse kontrolli menetluses või asjaolu, et komisjoni poolt maksete peatamise menetluse eesmärgil esitatud põhjused oleksid takistanud nõuetekohaselt toimuvat infovahetust vastavuse kontrolli menetluse raames, tuleb märkida, et niisugused väited, pealegi tõendamata, on asjakohased eraldi menetluse raames, mis ei ole käesoleva kohtuasja esemeks. Sama kehtib ka vaidlustatud otsusega peatatud igakuiste summade maksmise küsimuses, mille Üldkohus tõstatas menetluse korraldamiseks 26. jaanuaril 2018. aastal ja mis, nagu väidab komisjon, on vastavuse kontrolli menetluse objektiks.
Esiteks tuleneb eespool esitatust, et vaidlustatud otsuse eesmärgiks ei olnud teatud summa liidu poolsest rahastamisest välja arvata ja seega vastavuse kontrollimise menetlusest kõrvale hoida, nagu sisuliselt väidavad Prantsuse Vabariik ja Portugali Vabariik, vaid üksnes peatada igakuiseid makseid selleks ettenähtud korras.
Igakuiste maksete peatamise otsuse tegemiseks peab komisjon seega kontrollima, kas on täidetud määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punktis b sätestatud tingimused.
Käesolevas asjas on igakuiste maksete peatamise otsuse esimene vajalik tingimus, et „kõnealuse riikliku kontrollisüsteemi üks keskne või mitu keskset osa puuduvad täielikult või ei toimi tõhusalt, sest on tuvastatud tõsiseid ja püsivaid puuduseid“.
Sellega seoses märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 2, et „mitme komisjoni auditeerimise käigus ilmnesid probleemid, muu hulgas ka [ühtse süsteemi], [SIPA], ristkontrollide ja kohapealsete kontrollide puudused“ ja et „Prantsusmaa ametiasutuste poolt novembris 2013 koostatud tegevuskava puuduste kõrvaldamiseks haldus- ja kontrollisüsteemide alal abi osas, mida rahastab [EAGF], hõlmaks muu hulgas SIPA teabe ajakohastamist ja parandamist Prantsusmaal“.
Seega oli komisjon 14. mai 2013. aasta kirjas (vt eespool punkt 3) nimetanud korduvaid probleeme, eriti pindalatoetuste osas. Kolm peamist selles valdkonnas tuvastatud puudust olid järgmised:
–
esiteks, mis puudutab SIPA-süsteemi, siis suurim võimalik toetuskõlblik pindala ei olnud ajakohane kasutatud fotode vanuse ja maastikuelementidega (salud, tiigid, kivid) seotud regulatiivsete sätete ebaõige tõlgendamise tõttu;
–
teiseks, mis puudutab kohapealseid kontrolle, siis oli maastikuelemente ja mittetoetusõiguslikke piirkondi käsitletud abikõlblike aladena (salud, tiigid, kivid, aiad, pargid, parkimisalad, puiduga kaetud alad nagu laudtee);
–
kolmandaks, mis puudutab maksete ja sanktsioonide arvutamist, siis täheldati toetussummade ebakorrektset arvutamist, tagasiulatuvate sissenõudmiste üle järelevalve puudumist ja mõnel juhul alusetult makstud summade tagasinõudmata jätmist.
Sellest tulenevalt tuleb teiseks tõdeda, et Prantsuse Vabariik ei vaidle käesolevas asjas vastu sellele, et mitme põhielemendi osas oli kontrollisüsteem puudulik, kuna aastatel enne tegevuskava vastuvõtmist tuvastati tõsiseid ja püsivaid puuduseid, eelkõige seoses „SIPA-süsteemis salvestatud andmete uuendamise ja kvaliteedi parandamisega Prantsusmaal“. Nende puuduste tõttu võeti arvesse elemente, mis ei olnud pindalatoetuste puhul abikõlblikud, kuigi need oleks tulnud kõrvale jätta, esmalt SIPA süsteemi alusel, hiljem pärast kohapealseid kontrolle või maksete ja sanktsioonide arvutamisel. Konkreetselt tähendab see seda, et abisaajate poolt deklareeritud alad sisaldasid elemente, mis oleks tulnud taotluse staadiumis kõrvale jätta neid elemente identifitseeriva fototõlgenduse alusel või siis nende elementide vastuvõetamatuse hilisemal tuvastamisel.
Määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b kohaselt on teine igakuiste maksete peatamise eeltingimus, et komisjon oleks järeldanud, et „kõnealune liikmesriik ei suuda võtta vajalikke parandusmeetmeid lähitulevikus, kooskõlas tegevuskavaga, mis sisaldab selgeid edunäitajaid, mis kehtestatakse komisjoniga konsulteerides.“
Käesolevas asjas koostas Prantsuse Vabariik komisjoni poolt kirjeldatud olukorra parandamiseks tegevuskava, mis saadeti komisjonile 13. novembri 2013. aasta kirjas. Tegevuskavas nähti ette kavandatavad meetmed ja edasised sammud.
Esiteks, mis puudutab SIPA-süsteemi, siis olid Prantsuse ametiasutused üritanud leevendada fotode vanusest tingitud probleeme sellega, et järgisid nende maksimaalset kasutusaega ning kiirendasid võete uuendamist. Prantsuse ametiasutused märkisid sellega seoses, et 2013. aastal olid 100% fotodest vähem kui viis aastat vanad. Detsembris 2013 pidanuks määratama kindlaks kontrollnäitaja eesmärgiga see saavutada 2016. aastal.
Mis puudutab maastikuelemente reguleerivate sätete ebaõiget tõlgendamist, märkisid Prantsuse ametiasutused, et nad on juba tugevdanud juhiseid, et võtta arvesse 2012. toetusaasta jooksul tehtud kontrollide tulemused. Samuti olid nad kavatsenud süstemaatiliselt võtta arvesse 2013. toetusaasta kohapealsete kontrollide tulemusi, eesmärgiga, et põllumajandustootjad saaksid 2014. aasta deklaratsioonid esitada nende kontrollide tulemuste alusel täielikult ajakohastatud RPG süsteemis.
Prantsuse ametiasutused pidid samuti uurima uute ortofotode süstemaatilise fototõlgendamise võimalusi, mis pidi järk-järgult kasutusele võetama aastatel 2012–2015 ja kõige hiljemalt 2016. aastaks. Nad soovitasid kasutada andmebaasi BD TOPO erinevate tulemuste saavutamiseks:
–
BD TOPO andmebaasi lisamine haldamise süsteemi peaks võimaldama arendada välja ristkontrolli kunstlike elementide kontrolliks toetusaastatel 2012 (künnis 5 aari) ja 2013 (künnise alandamine 2 aarile), need elemendid lisatakse RPG süsteemi abikõlbmatute alade kihti.
–
BD TOPO andmebaasi lisamise kogu territooriumil asuvate kunstlike elementide kohta ilma pindalapiiranguta võib nende hinnangul edasi lükata kuni 2015. aastani, arvestades väiksemat kattuvat pinda, mis on väiksem kui 2 aari (kokku alla 800 hektari), otsus selle kohta võetakse vastu novembris või detsembris 2013;
–
BD TOPO andmebaasi kihi „mets“ lisamine ühtsesse süsteemi, et arendada ristkontrolli, oli planeeritud 2014. toetusaasta ettevalmistuse asjaks alates oktoobrist või novembrist 2013, jätkumisega vastavalt kattumiste arvule 2015. aastal või hiljemalt 2016. aastal;
–
BD TOPO andmebaasi kihi „vee pinnakiht“ ja seal sisalduvate kivide lisamine ühtsesse süsteemi, et arendada ristkontrolli, oli planeeritud alates detsembrist 2013 või jaanuarist 2014, nende kihtide kasutamine peaks põhinema tehnilise analüüsi tulemustel ja kattuvuste arvul.
Lisaks sellele püüdsid Prantsuse ametiasutused parandada ortofotode kvaliteeti, mis pidi olema tehtud 2013. taotlusaastaks või aprillis 2014 algavaks taotlusperioodiks, hinnata RPG kvaliteeti, sealhulgas uusi graafilisi kihte 2014. aasta esimesel poolel koostatud 2013. aasta kampaania esimese aastaaruande tulemusel, ja rakendada 2014. aastal deklaratsioonide kvaliteedi osas põllumajandustootjate teavitamis- ja toetuskava.
Teiseks, mis puudutab kohapealseid kontrolle, siis märkisid Prantsuse ametiasutused, et nad on enne nende allkirjastamist kehtestanud prefektuuri korralduste esitamise ja valideerimise menetluse ning ülejäänud osas viitasid nad ristkontrollile andmebaasiga BD TOPO, mida järk-järgult rakendati kunstlike ja mitmeaastaste elementide jaoks.
Kolmandaks märkisid Prantsuse ametiasutused maksete ja sanktsioonide arvutamise kohta, et lahknevuse korral vaadatakse sidumata abi eest karistuste arvutamise algoritm uuesti üle ühise põllumajanduspoliitika 2015. aasta reformi rakendamisel, arendusega tegeleti 2015. aasta kampaania ajal eesmärgiga kohaldada need 2015. aasta sügisel, muud meetmed muude probleemide lahendamiseks 2013. aasta kampaania ja 2014. aasta kampaania raames.
28. novembri 2013. aasta kirjas (vt eespool punkt 4) teatas komisjon Prantsuse ametiasutustele, et tegevuskava võiks pidada lõplikuks, viidates samas, et „pindalatoetuste valdkonnas kavandatavad meetmed täiendatakse ja täpsustatakse selle rakendamine“.
Seetõttu tuleb rõhutada, et tegevuskava võib seega täiendada või täpsustada selle rakendamise ajal. Sellistel asjaoludel märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 3 järgmist:
„Prantsusmaa ametiasutuste esitatud [vahe]aruanded ja komisjoni poolt novembris 2014 läbi viidud auditi aruandest ilmnes oluline viivitus tegevuskava põhipunktide rakendamisel, mille mõju võib laieneda ka 2015. toetusaasta haldamisele. Seetõttu vaadati algne tegevuskava uuesti läbi märtsis 2015.“
22. detsembri 2014. aasta kirjaga (vt eespool punkt 7) teavitas komisjon Prantsuse ametiasutusi oma järeldustest seoses edusammudega tegevuskava rakendamisel. Komisjon märkis järgmist:
–
„tegevuskava rakendamise edusammud [...] ei vasta täielikult tegelikkusele. Näiteks, nagu selgitasid Prantsusmaa ametiasutused, tuleb kihi „hooned“ keskmist vanust suurendada iga osakonna jaoks kaks aastat (see kiht on integreeritud alates 2012. aastast), mis tähendab, et 2014. aastal RPG-d ajakohastamiseks kasutatud ortofoto[graafia] on rohkem kui [viie] aasta vanune“;
–
„prognoos kogu territooriumil tekkivate hälvete kohta RPG ristamisel kihtidega „hooned“ ja „taimestik“ 0-künnisel, ei ole siiani esitatud (töö, mis vastavalt tegevuskava oleks pidanud olema lõpule viidud 2013. aastal „hoonete“ jaoks ja 2014. aastal „taimestikule“)“;
–
„on täheldatud BD TOPO [andmebaas]i, puudusi ja puuduvaid elemente („taimestiku“ ja „hooned“ kihtide elementide piiritlemisel), mille tulemusena ei käivitunud võimalike kattumistega seotud hoiatused, eriti seoses ehitistega rohkem kui 2 aari ja taimestikuga üle 50 aari (vastavalt Prantsuse ametiasutuste kehtestatud künnistele)“;
–
„[k]attumiste finantsmõju kirjeldatud künnisel ei ole Prantsuse ametiasutused veel välja arvutanud. Esitatud selgituste kohaselt kõnealustes piirmäärades kattumise korral maksed peatatakse“;
–
„„Hoonestatud“ ja „taimestikuga“ maa-alade vastavalt alla 2 ja 50 aari töötlus tuleb veel lahendada ja arvutada vastav finantsmõju. Sellele lisandub viivitus „vee“ ja „lineaarsetest elementidest“ kihi integreerimisel 2015. aastani, vastupidi algselt kavandatule (2014. aasta suvi lineaarsete elementide jaoks ja 2014. aasta lõpp veepindade jaoks)“;
–
„kohapealsed kontrollkäigud näitasid, et otseselt esimese samba toetuse kõlbulikeks tunnistatud alad ei vastanud ELi õigusnormidele. See kehtib eriti püsikarjamaade ja karjatatava nõmmemaa puhul [...]. Lisaks ei ole prefekti korraldused ja/või nende rakendamine kooskõlas Euroopa Liidu õigusaktidega.“
Selles kirjas märkis komisjon ka, et eespool esitatud järelduste tulemusena ei saanud tegevuskava tegelikku seisundit ja selle edukust kinnitada. Siiski märkis komisjon, et tema talitused märkisid, et Prantsuse ametiasutused arendasid alternatiivset lähenemisviisi, mis võimaldaks tuvastatud probleemid osaliselt lahendada. Komisjon oli seega seisukohal, et „[oli] vajalik tegevuskava üle vaadata“.
Seepärast kutsus komisjon Prantsusmaa ametiasutusi üles esitama sellist kava, mis peaks sisaldama vähemalt järgmisi elemente: „Täpsed tähtajad (kuu ja aasta); IGN-i saadud teabe otsene integreerimine ISIS-i (haldamisvahendiks), saarte ümberjoonistamine; põllumajandusmaa korrektne fotograafiline tõlgendamine vastavalt 2015. aastast alates kohaldatavatele eeskirjadele, [täpsustades, et] [kontrollide tulemusena saadud andmete põhjal], prantsuse võimud võiksid kaaluda
pro rata
süsteemi rakendamist põllu- ja karjamaade ning teede osas.“
Kokkuvõttes märkis komisjon, et „need puudujäägid on vaja kõrvaldada enne 2015. toetusaasta rakendamist (2015. aasta aprillis), eriti süsteemsed probleemid seoses eeskirjade tõlgendamisega“. Komisjon märkis sellega seoses, et „rikkumist kaalutakse seoses määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punktiga b, mille kohaselt võib tegevuskava rakendamata jätmine kaasa tuua maksete vähendamise või peatamise“. Seetõttu märkis komisjon, et „järgmine vahearuanne, mis tuleb edastada 2015. aasta jaanuari lõpuks [peaks] hõlmama vajalikke muudatusi.“
23. detsembri 2014. aasta kirjas (vt punkt 8 eespool), edastasid Prantsuse ametiasutused komisjonile „kavandatavad elemendid, mis on seotud [tegevuskava] rakendamisega 2014. aastal ja selle jätkumisega 2015. aastal“.
Esiteks tuletavad Prantsuse ametiasutused meelde, et tegevuskava oli ette nähtud 2014. ja 2015. toetusaastateks, mis tähendab, et see pidi olema rakendatud 2015. toetusaasta väljamaksete tegemise ajaks.
Seoses RPG ajakohastamisega märkisid Prantsuse ametiasutused, et käivad tööd tagamaks, et fotode tõlgendamise ning geograafia- ja metsateabe riikliku instituudi (Institut national de l’information géographique et forestière (IGN)) pinna-andmebaasidega ristviidete abil oleksid kõik mitte-toetuskõlblikud piirkonnad toetuskõlbulike piirkondade hulgast välja arvestatud. Nimetatud tööde teostamise viis oli kirjeldatud üksikasjalikult. Selle töö eesmärk oli määratleda ühise põllumajanduspoliitika raames abikõlblikud alad, kuid ka „ökoloogilise huvi piirkonnad (edaspidi „EIS“)“ tulevase keskkonnasäästlikumaks muutmise toetuse raames. Prantsuse ametiasutused märkisid, et ajakava oli „äärmiselt piiratud“, kuna töö tuli läbi viia 2015. aasta kampaaniaga kooskõlas olevaks tähtajaks. Nad märkisid, et see töö oli „kolossaalse ulatusega arvestades hinnatavate ÜPP toimikute arvu[, st] 80% 2014. aastal esitatud ÜPP toimikutest, enam kui 300 000 372 000-st“. Graafiliste kihtide edastamise ajutiste eesmärkidena teatasid Prantsuse ametiasutused järgmisest graafikust: 2015. aasta jaanuaris saarte kontuurid, 2015. aasta märtsis saarte mittepõllumajanduslikud alad ja 2015. aasta juunis mittepõllumajanduslikud alad, mis külgnevad saartega. Lisaks märkisid Prantsuse ametiasutused, et „üks raskusi selle projekti elluviimisel kahe aasta jooksul oli seotud asjaoluga, kui ÜPP reformiga seotud otsus[t]e järgi [peaksid] otsetoetusteks abikõlblike piirkondade eeskirjad muutuma“.
Neil põhjustel teatasid Prantsuse ametiasutused komisjonile otsusest algatada RPG täielik renoveerimine 2015. aastaks. Sellega seoses täpsustasid nad, et tegevuskava tulemuste integreerimisel ei kasutataks 2015. aastal enam BD TOPO andmebaasi kihte, vaid ÜPP vajadusi arvestades IGN poolt välja töötanud spetsiifilisi graafikakihte. Prantsuse ametiasutused järeldasid seega: „Teisisõnu, 2015. aastal rakendatud tegevuskava ei ole lihtsalt 2014. aastal ellu viidud tegevuskava laiendamine (künnise alandamisega), vaid uus ammendav foto-tõlgendamine, mis viib nende graafiliste kihtide ülesehitamiseni“.
23. detsembri 2014. aasta kirjas sisalduvat teavet täiendati viiendas eduaruandes, mille Prantsuse ametiasutused esitasid komisjonile 30. jaanuaril 2015 (vt eespool punkt 8). Selles aruandes kavatsesid Prantsuse ametiasutused anda vastused komisjoni 22. detsembri 2014. aasta kirjale ja edastada uut teavet.
Mis puutub 2014. aasta tegevuskava rakendamisse, siis tuletasid Prantsuse ametiasutused meelde, et nad on pühendunud selle kava RPG komponendi lõpuleviimisele „kaks aastat (kolm): 2014. ja 2015. aastal (või isegi 2016. aastal)“. Seega otsustati 2014. aastal seada prioriteediks EAGFi potentsiaalselt suurim finantsrisk: „hoonestuse“ kiht üle 2 aari ja „taimestiku“ kiht üle 50 aari. Kirjed, mida ei käsitata 2014. aastal lisatakse 2015. aastal ellu viidavale tegevuskavale.
Mis puutub „2015. aastal muudetud tegevuskava“ rakendamisse, siis märkisid Prantsuse ametiasutused ühelt poolt, et nad võtsid teadmiseks „komisjoni talituste kontseptsiooni tõendamise“ ning teisest küljest tuletasid meelde „sel teemal juba edastatud asjaolusid (23. detsember [2014])“. Mis puudutab maastikuelementidega seotud õigusnormide tõlgendamist ja teatavate alade abikõlblikkust, siis teavitasid Prantsuse ametiasutused komisjoni oma „valikust komisjoni delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 10 kohaselt kohaldada
pro rata
süsteemi, et määrata kindlaks püsirohumaa toetuskõlblik pindala, ja selleks ette nähtud metoodikat, mis sisaldas viie kategooriaga riiklikku
pro rata
võrgustikku.
Lõpuks tuletasid Prantsuse ametiasutused meelde oma ettepanekut korraldada Pariisis (Prantsusmaal) tehniline kohtumine komisjoni talituste esindajatega, et esitada „tegevuskava uued tingimused [...], mida rakendataks 2015. aastal“.
17. veebruari 2015. aasta kirjaga (vt eespool punkt 9) nõudis komisjon selgitusi mitmes aspektis, mis on seotud tegevusplaani rakendamisega, mille Prantsusmaa ametiasutused kavandasid oma 2015. aasta 30. jaanuari viiendas vahearuandes. Seega märkis komisjon, et ta peab teadma finantsmõju ja kuupäeva, milleks lõpetatakse krüpteerimine kihi „hoonestus“ alla 2 aari, kihi „taimestik“ alla 50 aari ning elementide „vesi“ ja „lineaarsed“ osas.
Komisjon märkis 17. veebruari 2015. aasta kirjas ka seda, et arvestades 2014. aasta novembri auditi käigus saadud andmeid, ei vastanud fotode tõlgendamise tehnika eeskirjadele maastikuelementide ja teatud pindade abikõlblikkuse osas. Komisjon rõhutas ka seda, et tuleb selgitada viie kategooriaga riiklikku
pro rata
võrgustikku ja selliste piirkondade nagu puudesalude või tiikide abikõlblikkust, et kahtluste korral tuleks algatada kohapealsed külastused ja et eesmärkide ja vahe-eesmärkide täpsustamiseks tuleb „läbivaadatud tegevuskava“ esitada kiiresti.
25. veebruari 2015. aasta kirjas (vt eespool punkt 9) teatas komisjon Prantsuse ametiasutustele mitu elementi, mis on seotud Prantsusmaal 2013. ja 2014. aastal läbiviidud uuringu tulemustega, millest ilmnes, et SIPA-l esines puudusi, mis olid seotud ortofotode vanusega ja puuduliku foto-tõlgendusega. Samuti leidis komisjon, et esines probleeme seoses abikõlblike alade määratlemisega, mis puudutas maastikule iseloomulikke vorme ja topograafilisi eripärasid ning ka seoses „karjatatava nõmmemaaga“, et kohapealsed kontrollid olid ebatõhusad, ning et esines probleeme nii maksete ja sanktsioonide arvutamise kui ka tagasiulatuva tagasinõudmisega seoses.
12. märtsi 2015. aasta kirjaga (vt eespool punkt 9), esitasid Prantsusmaa ametiasutused komisjonile tegevuskava, mis sisaldas „erinevaid uuendusi“. See dokument, pealkirjastatud „Tegevuskava [...] – kampaaniaplaani eesmärk ÜPP 2015“, sisaldas kolme osa pealkirjadega „SIPA/RPG – ortofotode kaasajastamine“, „SIPA/RPG – RPG kvaliteedi hindamise läbiviimine“ ja „RPG juhtimise muutmine ja kohapealsete kontrollidega seostamine“. Prantsuse ametiasutuste 30. märtsi 2015. aasta uue teatisega (vt eespool punkt 9) anti komisjonile täiendavat teavet.
Tegevuskavale tehtud muudatuste läbivaatamine näitab, et erinevate kavandatud meetmete jaoks oli ette nähtud ajavahemik alates 15. jaanuarist 2015 uute ortofotodokumentide edastamiseks 2015. aasta RPG loomise eesmärgil kuni 2015. aasta lõpuni maksete teostamiseks.
Kolmandaks tuleneb eeltoodust, et 2013. aasta novembris heakskiidetud tegevuskavas esialgu kavandatud meetmed vaadati selle rakendamise käigus läbi, et võtta arvesse eelkõige Prantsuse ametiasutustel BD TOPO andmebaasi kasutamisel tekkinud raskusi. Täpsemalt, suutmata rakendada vajalikke meetmeid olukorra parandamiseks seoses puudustega, mis on täheldatud SIPA ajakohastamisel 2013. või 2014. toetusaasta kampaania raames, kohustusid Prantsusmaa ametiasutused 2015. aasta kampaania raames seda ette nägema.
Selles kontekstis ei saa nõustuda Prantsuse Vabariigi argumentatsiooniga, kui ta väidab, et oluline on märkida, et tema tegevuskava eesmärk oli selle lõpuleviimine 2016. aastal. Nagu ülaltoodust nähtub, nägid tegevuskavas nimetatud mitmed näitajad ette järkjärgulise rakendamise, pidades silmas eesmärke, mis tuleb saavutada iga toetusaasta lõpuks. Rakendamine oli seega järkjärguline ega sõltunud ainult eesmärkide saavutamisest 2016. aastal.
Eelkõige, seoses tegevuskavas tehtud muudatustega, mis puudutavad ühelt poolt Prantsuse ametiasutuste raskusi seoses andmebaasi BD TOPO kasutamisega, ning teisest küljest võimalusi, mida pakub
pro rata
süsteemi kohaldamist käsitlevate sätete jõustumine ja teatavate püsirohumaade lisamine tunnustatud kohalike tavade järgi, tuleb märkida, et rõhutati nende meetmete rakendamist 2015. aasta kampaania ajal.
Tegevuskava ebapiisava rakendamise põhjendamiseks märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 3–7 järgmist:
„(3)
[…] Komisjoni märtsis 2015 läbiviidud audit kinnitas märkimisväärsete puuduste püsimist seoses tegevuskava rakendamisega.
(4)
Seetõttu teatas komisjon vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 neljandale lõigule 13. aprilli 2015. aasta kirjaga Prantsusmaale oma kavatsusest vähendada igakuised makseid või need peatada, kui lisateavet ei esitata või kui täiendav teave ei olnud rahuldav. Prantsusmaa vastas sellele 7. mai 2015. aasta kirjaga, märkides, et parandusmeetmed on võetud edukalt eesmärgiga viia tegevuskava rakendamine lõpule 2015. aastal.
(5)
13. aprilli 2015. aasta kirjas mainitud puudused puudutasid muu hulgas seda, kuidas Prantsusmaa oli kehtestanud
pro rata
süsteemi püsirohumaa maksimaalse abikõlbliku pindala määramiseks vastavalt delegeeritud määruse [...] nr 640/2014 [...] artiklile 10, mis ei olnud kooskõlas komisjoni suunistega ja mis kätkes endas olulisi juhtimis- ja kontrolliriske; teatud tüüpi piirkondade kindlaksmääramist, eelkõige tihedate puude ja/või madala rohumaa ressursside, nt kastanisalude, harilikku kilpjalga või maatükid, mille osakaal on väiksem kui 50%; seda, kuidas Prantsusmaa suudab hallata kõrvalekaldeid, mis on seotud näiteks püsirohumaade abikõlblikkuse kindlaksmääramisega ning keskkonnasäästlikumaks muutmisega seotud ökoloogilist huvi pakkuvate piirkondade (EIS) kindlaksmääramisega. Üldiselt leiti, et tegevuskava ei ole veel rakendatud, põhjendusel et SIPAs registreeritud piirkondades ei olnud kõigil õigusnormide kohaselt kehtestatud maksimaalset abikõlblikku piirkonda. Prantsuse ametiasutustel paluti parandada kõik kirjas esitatud punktid enne 16. oktoobrit 2015.
(6)
Kõik eelnimetatud asjaolud, eelkõige Prantsuse SIPA ajakohastamise ja parandamise viivitused ja puudused, on tegelikult põhjustanud märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi abitaotluste haldamisele 2015. aastal, eelkõige toetusesaajale vajaliku teabe esitamise osas maksimaalse abikõlbliku pinna ja mittepõllumajanduslike alade, sealhulgas ökoalade (EIS) kohta.
(7)
Prantsusmaa 9. oktoobril 2015 saadetud järelkontrolli aruanne ja komisjoni 30. novembriga 2015 alanud nädalal toimunud audit näitasid, et esineb veel märkimisväärseid viivitusi abitaotluse failide administratiivsel menetlemisel, deklaratsioonide andmete edastamisel ettevõtjatele, abikõlblike piirkondade ja EISi arvutamisel, halduslike ja kohapealsete kontrollide tulemusel ilmnenud kõrvalekallete käsitlemisel, kiirkontrollide läbiviimisel eesmärgiga hinnata püsirohumaa sobivust ja kohapealsete kontrollide teostamisel. Nende viivituste olemasolu kinnitas seejärel komisjoni 11.–15. aprillini 2016 teostatud audit. Seega ei lõpetatud kohapealseid kontrolle enne 2016. aasta juulit, mis mõjutas nende tõhusust ja sellest tulenevalt nende kasulikku mõju, eelkõige kahtluste korral maa-alade abikõlblikkuse või vastavuse kohta põllukultuuride mitmekesistamine nõuetega keskkonnahoidlikumaks muutmise raames. See kinnitab, et tegevuskava eesmärke ei ole võimalik lähitulevikus saavutada, mis omakorda ei paku piisavat kindlust, et abi nõuetekohase haldamise ning maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta 2015. aastal. Lisaks mõjutavad need viivitused ka toetusõiguste lõpliku väärtuse kindlakstegemist, mis delegeeritud määruse nr 639/2014 artikli 18 kohaselt oleks pidanud toimuma hiljemalt 1. aprilliks 2016, samuti kui maksete tegemist. Seetõttu on asjakohane selliste maksete peatamine.“
Erinevate vaidlustatud otsuses viidatud ja eespool punktides 69–98 analüüsitud dokumentide uurimine võimaldab tuvastada kõnealuse tegevuskava ebapiisava rakendamise. Nimelt nähtub nendest dokumentidest, et, nagu väidab komisjon, tähtaegade mittejärgimine ja puudused SIPA ajakohastamisel ja täiustamisel viisid märkimisväärsete negatiivsete tagajärgedeni 2015. toetusaasta toetusetaotluste haldamisel, eelkõige seoses maksimaalse toetuskõlbliku pindala ja mittepõllumajanduslike alade kohta nõutud teabe abisaajale kättesaadavaks tegemisega.
Seega ei ole Prantsuse ametiasutused suutnud esmalt novembris 2013 heaks kiidetud tegevuskava alusel võetud ja teisel korral tegevuskavasse vastavaid muudatusi tehes uuendatud kohustusi andmebaasi BD TOPO kasutamisega ilmnenud raskuste ja ÜPP reformi sätete jõustumisega pakutavatele võimaluste tõttu 2015. toetusaastaks rahuldavalt täita.
Erinevates vaidlustatud otsuses viidatud ja eespool punktides 69–98 analüüsitud dokumentides nimetatud põhjustel oli komisjonil õigus järeldada, et tuvastatud puudused põhjustasid olulisi viivitusi ja raskusi 2015. toetusaasta nõuetekohasel haldamisel, vaatamata kohustustele, mida Prantsuse ametiasutused sellega seoses võtsid.
Nii nähtub komisjoni 13. aprilli 2015. aasta teatises esitatud tõdemusest, et tegevuskava rakendamisega seoses jäi õhku mitmeid küsimusi, eelkõige seoses „abitaotluste haldamise korraga 2015. aastal“. Komisjon märkis sellega seoses, et esineb „tõeline ebakindlus selles osas, millise pindala kohta taotlus[ed] on esitatud ja millises ulatuses põllumajandustooja on kohustus[ed] võtanud“, ning seda administratsiooni poolt toetusesaajale taotluse esitamiseks vajaliku teabe kvaliteedi ja kvantiteedi tõttu. Komisjon märkis ka, et ei olnud selge, „mil määral makseasutus [oleks] võimeline käsitlema mitmeid kõrvalekaldeid, mis ilmneksid toimikute halduskontrolli käigus“ ning et „esineb oht mõjutusteks toetusõiguste jaotamisele ja eraldamisele koos hilisematel toetusaastatel avalduvate tagajärgedega“.
Samuti märkis komisjon oma 22. detsembri 2015. aasta kirjas (vt eespool punkt 20), et Prantsuse ametiasutused on võtnud kohustuse rakendada muudetud tegevuskavas sätestatud tegevused enne 2015. aasta lõppu. Sellega seosed väidab komisjon, et kuna Prantsusmaal 1. detsembril 2015 tehtud auditi käigus selgus, et kõnealuseid meetmeid saanuks lõpule viia alles 2016. aasta aprillis või mais, siis hilinesid Prantsuse ametiasutused tegevuskava rakendamisega teist korda. Komisjon leiab, et sellise viivituse tagajärjeks on puuduste jätkumine SIPA ajakohastamisel ning märkimisväärne arv tegelemist vajavaid kõrvalekaldeid.
Lõpetuseks, aprillis 2016 Prantsusmaal toimud auditimissiooni järel märkis komisjon 20. mai 2016. aasta täiendavas teatises, et esines „uusi viivitusi“, eelkõige seoses „toetusõiguste väärtuse ja arvu lõplik kehtestamise, kiirete kontrollkäikude ja kohapealsete kontrollidega, mille tõttu pidid 2015. toetusaasta maksed toimuma alles pärast juunit 2016“. Komisjon väljendas muret, et „tekkinud viivitused mõjutavad ka kohapealsete kontrollide ja 2016. toetusaasta maksete korrektset teostamist.“
Ükski Prantsuse Vabariigi esitatud argument ei sea seda järeldust kahtluse alla. Lisaks sellele, et Prantsuse Vabariik tugineb asjaolule, et ta täitis oma kohustused hästi – asjaolu, mis ei takista komisjonil vaidlustatud otsuses viidata viivitustele kavandatud tähtaegade ja nende tagajärgede valguses –, piirduvad Prantsuse Vabariigi seisukohad sisuliselt väitega, et vaidlustatud otsus põhineb tema ja komisjoni vahelisel õiguslikul erimeelsusel seoses
pro rata
süsteemi kohaldamise ja teatud püsirohumaade abikõlblikkuse kindlaksmääramisega vastavalt kohalikele tavadele.
Kui ka selgub, nagu Prantsuse Vabariik osutab, et süsteemi kohaldamine ja teatud püsirohumaade abikõlblikkuse kindlaksmääramine vastavalt kohalikele tavadele ei figureerinud arengunäitajate seas ei tegevuskava esialgses redaktsioonis ega muudetud verisoonis, on komisjoni märkused vaidlustatud otsuses nende kahe küsimuse kohta mainitud vaid juhusliku avaldusena, mis käsitles erinevate puuduste kindlaksmääramist (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 5).
Nagu nähtub vaidlustatud otsusest ja eelkõige selle põhjendustest 6 ja 7 ning selles otsuses mainitud dokumentidest, võis komisjon jõuda järeldusele, et 2015. aastal tegevusplaani ei rakendatud tänu hilinemisele ja puudustele SIPA ajakohastamisel ja täiustamisel, mis oli andnud märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi selle aasta taotluste haldamisele. Järelikult võis komisjon õiguspäraselt järeldada, et Prantsuse Vabariik ei suuda võtta vajalikke meetmeid olukorra parandamiseks lähitulevikus.
Mis puudutab Portugali Vabariigi väited, et rikutud on õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet ja õiguskindluse põhimõtet rikkumise põhistamiseks esitatud argumente, tuleb tõdeda, et neid väiteid Prantsuse Vabariik oma hagiavalduses ei esitanud, heites esimesena ette määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b rikkumist ja teise võimalusena proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist. Seega ei ole vaja neile vastuvõetamatutele väidetele vastata, kuna menetlusse astuja ei saa esitada väidet, mida hageja ei ole esitanud (vt selle kohta 25. juuni 1998. aasta kohtuotsus British Airways jt vs. komisjon,
T‑371/94 ja T‑394/94
,
EU:T:1998:140
, punkt
).
Eelnevast tuleneb, et Prantsuse Vabariik, keda toetavad Portugali Vabariik, ei saa põhjendatult väita, et vaidlustatud otsus rikub määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõike 2 punkti b.
Seega tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet
Teise võimalusena palub Prantsuse Vabariik tühistada vaidlusalune otsus proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu. Ta meenutab kõigepealt, et vaidlustatud otsuses otsustas komisjon peatada maksed Prantsuse Vabariigile „3% ulatuses toodanguga sidumata pindalapõhistest igakuistest maksetest 2015. toetusaasta alusel, mis vastab Prantsusmaa poolt kantud igakuistele kuludele alates juulist 2016 kuni juulini 2017 kaasa arvatud“. Prantsuse Vabariik märgib samuti, et selle 3% määra õigustamiseks leidis komisjon ühest küljest, et korrektsioon 5% ulatuses vastaks nõuetele vastavuse kontrolli menetluse raames kohaldatavale korrekstioonimäärale juhul, kui puudused ilmnevad põhikontrollide käigus ja teisest küljest, et tuleks arvesse võtta ka mitmeid Prantsuse Vabariigi poolt olukorra parandamiseks vastu võetud meetmeid.
Selles kontekstis ei ole Prantsuse Vabariik vaidlustanud viisi, kuidas määrati kindlaks komisjon poolt heaks kiidetud igakuiste maksete peatamise määr, vaid „peatamise aluse“, „nimelt kõik 2015. aasta pindalatoetusega seotud igakuised maksed“. Vaidlustatud otsus tugineb sisuliselt vaidluse jätkumisele komisjoni ja Prantsuse ametiasutuste vahel seoses
pro rata
süsteemi kohaldamise ja teatud püsirohumaade abikõlblikkuse kindlaksmääramisega vastavalt kohalikele tavadele. Ühelt poolt aga on RPG-ga hõlmatud kogupindala hinnanguliselt ligikaudu 27 miljonit hektarit ning püsirohumaa, millele võidakse kohaldada
pro rata
süsteemi või määrata abikõlblikuks vastavalt kinnistunud kohalikele tavadele, vastaks üksnes väikesele osale kogu põllumajandustoetuse saamiseks abikõlblikust kogupindalast. Teiselt poolt hinnatakse kõiki püsirohumaid kokku mahus 8,6 miljoni hektarit ning see hõlmab tegelikke erinevusi. Põhimõtteliselt peaks see komplekt koosnema rohuga kaetud rohumaadest, mis oleks seetõttu selgelt abikõlblikud, ilma et oleks vaja kohaldada
pro rata
süsteemi või kontrollida, kas on olemas kohalik karjatamise tava, hoolimata rohtse ressursi piiratusest.
Pro rata
süsteemi kohaldamise ja abikõlblikkuse kindlaksmääramine vastavalt kohalikele tavadele puudutaks ligikaudu 520000 hektarit 2015. aastal, ehk ligi 2% RPG-ga hõlmatud kogupindalast, kusjuures tuleb märkida, et 2015. aastal deklareeriti 500283 hektarit puitunud karjamaadel ja 20852 hektarit tamme- ja kastanikasvatuses, mida hooldavad sead või väikemäletsejad. Järelikult tuleks vaidlustatud otsuses kohaldada 3% määra ainult baasil, mis vastab 2% igakuistele maksetele, mis on seotud Prantsuse Vabariigi poolt ajavahemikus juulist 2016 kuni 2017 juunini (kaasa arvatud) kantud igakuiste kulutustega.
Lisaks, vastuseks argumendile, et komisjon saaks tugineda mitte ainult puudustele tegevuskava rakendamisel, vaid maksesüsteemi kui terviku puudustele, leiab Prantsuse Vabariik, et selline argument ei ole faktiliselt põhjendatud. Vastuseks komisjonile, kes väidab, et Prantsuse ametiasutused oleks pidanud tõstatama küsimuse proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisest oma vastuses 20. mai 2016. aasta täiendavale teatisele, väidab Prantsuse Vabariik samuti, et ükski õigusnorm sellist kohustust ette ei näe ette.
Ka Portugali Vabariik väidab, et vaidlustatud otsus rikub proportsionaalsuse põhimõtet, kuna see hõlmab kõiki igakuiseid makseid, mitte üksnes neid, mis puudutavad
pro rata
süsteemiga hõlmatud alasid. Igakuiste maksete peatamise otsuse eesmärgiks peaks tegelikult olema vältida tulevaste maksete riski, mistõttu peaks see ligikaudu vastama eeskirjadega vastuolus olevate kulutuste summale. Vastasel juhul võidakse peatada ka makseid, mis ei seondu eeskirjade eiramisega, mis aga seaks kahtluse alla ühise põllumajanduspoliitika kulude rahastamise. Vaidlustatud otsuses kohaldas komisjon üksnes maksete peatamist, mis vastas kindlaksmääratud määrale 3%, ilma et oleks hinnanud ebakorrapäraste kulutuste suurust. Viidates eriaruandele „Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse audit“, mille koostas 2010. aastal Euroopa Kontrollikoda, väidab Portugali Vabariik, et kindlasummalised korrektsioonid peaksid aga analoogia korras põhinema sisuliselt tekitatud rahalise kahju täpsele hinnangule.
Kõigepealt märgib komisjon, et vaidlustatud otsus ei põhine üksnes
pro rata
süsteemi arvestamata jätmisel. Selles otsuses esitatud põhjused on laiemad. Puudused mõjutavad kõiki piirkondi ja mitte ainult püsirohumaid. Seepärast ei tohiks mõjutatud olla üksnes need maksed, mis on seotud toetuskõlblike piirkondade kindlaksmääramisega, „vaid kõigi piirkondadega, see tähendab 8,6 miljonit hektari püsirohumaaga“. Lisaks ei mõjuta väidetavat riski samal viisil kõik pinnad ja just sellepärast otsustati kohaldada 3% määra 5% asemel. Komisjon väidab ka, et Prantsuse Vabariik oleks võinud ja pidanud tõstatama küsimuse proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta haldusmenetluse staadiumis. Kuid pärast 20. mai 2016. aasta teatist, milles oli selgelt märgitud, milline oleks maksete peatamise alus ja kohaldatav maksumäär, st 3%, ei tõstatanud Prantsuse Vabariik seda küsimust oma 16. juuni 2016. aasta vastuses.
Samuti tuletab komisjon meelde, et tal tekkisid raskused toetuskõlblike maa-alade kindlakstegemisega. SIPA-süsteemil olid sellised puudused, et ei olnud võimalik määrata kindlaks abikõlblikke piirkondi, mis tõi EAGFi jaoks kaasa olulise finantsriski. Samuti ei suutnud komisjon tuvastatud puuduste tõttu arvutada välja asjaomaseid piirkondi ja selle kohta ei edastanud Prantsuse Vabariik teavet ka 16. juuni 2016. aasta vastuses. Lisaks arvutati peatamise baas ja peatamise määr metoodika alusel, mis on sätestatud komisjoni teatises C (2015) 3675 final, milles sätestatakse suunised finantskorrektsioonide arvutamiseks vastavuse kontrolli ja raamatupidamisarvestuse kontrollimise ning heakskiitmise menetluste raames. Prantsuse ametiasutused oleksid võinud – nagu nad võivad seda teha vastavuse kontrolli menetluse raames – esitada objektiivseid tõendeid selle kohta, et EAGFi maksimaalne kahjum oli väiksem summast, mis tulenes kavandatud madalama määra kohaldamisest, kuid seda nad ei teinud.
Tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et proportsionaalsuse põhimõte kui liidu õiguse üldpõhimõte nõuab, et liidu institutsioonide õigusaktid ei ületaks selle põhimõtte piire, mis on asjakohane ja vajalik kõnealuste eeskirjade eesmärkide saavutamiseks. Seega, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb kasutada kõige vähem piiravat ja põhjustatud ebameeldivused ei tohi olla taotletavate eesmärkide suhtes liiga suured (vt 6. novembri 2014. aasta otsus Kreeka versus komisjon,
T‑632/11
, avaldamata,
EU:T:2014:934
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõikest 2 teisest lõigust tuleneb sellega seoses, et rakendusakti, millega komisjon otsustab peatada igakuised maksed liikmesriigile kohaldatakse „makseasutuse poolt kantud kulude suhtes, mille puhul esinevad puudused, [...] kindlaksmääratava tähtaja jooksul, mis ei ole pikem kui 12 kuud“. Määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõikes 3 on sõnaselgelt öeldud, et ka nimetatud rakendusakti kohaldatakse „kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega“.
Sellega seoses, vastupidi komisjoni väidetele, ei eelda liikmesriigi õigus tugineda proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele Euroopa Liidu kohtutes seda, et liikmesriik peaks esitama komisjonile sellise kaebuse igakuiste maksete peatamiseks vastuvõetud rakendusakti vastuvõtmisele eelneva haldusmenetluse käigus. ELi õiguses puudub reegel, mis kohustaks liikmesriiki vastava õiguse kaotamisega ähvardades tõstatama õiguslikke probleeme komisjoni haldusmenetluses (vt analoogia alusel kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Archer Daniels Midland vs. komisjon,
C‑511/06 P
,
EU:C:2008:604
, punkt
). Nagu selgub määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõikest 3, peab komisjon järgima proportsionaalsuse põhimõtet ja ELi kohtul on kohustus kontrollida, kui seda taotletakse nagu käesoleval juhul. Komisjon peab seaduse kohaselt vastu võtma lõpliku otsuse, olenemata sellest, kas või kui ulatuslikult on adressaat haldusmenetluses oma kaitseõigusi tegelikult kasutanud (vt selle kohta kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Archer Daniels Midland vs. komisjon,
C‑511/06 P
,
EU:C:2008:604
, punkt
).
Asjaolu, et Prantsuse Vabariik ei ole tõstatanud küsimust proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta haldusmenetluse staadiumis, nagu ta oleks saanud teha, ei võta temalt ära õigust vaidlustatud otsus selles osas vaidlustada, kui komisjon on selles küsimuses seisukoha võtnud, nagu ta peab eespoolnimetatud sätete kohaselt tegema.
Käesolevas asjas otsustas komisjon vaidlustatud otsuses, et „määruse nr 1306/2013 artikli 18 kohaselt tehtud igakuised maksed Prantsuse Vabariigile [peatuvad] [...] summa ulatuses, mis tuleneb käesoleva otsuse lisas sätestatud peatamisprotsendi 3% kohaldamisest 2015. aasta pindalatoetusega seotud igakuistele maksetele“ (vaidlustatud otsus, artikli 1 esimene lõik). Komisjon otsustas samuti, et „[k]äesolevat [...] peatamist kohaldatakse Prantsusmaale vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 18 lõikele 2 makseasutuste poolt kantud kulude hüvitamiseks tehtavatest igakuistest maksetest alates juulist 2016 kuni juunini 2017“ (vaidlustatud otsus, põhjendus 8 ja artikli 1 teine lõik).
Seoses meetme vastavustega proportsionaalsuse põhimõttele märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 9 järgmist:
„Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, võttes arvesse tuvastatud puuduste tõsisust ja jätkuvust ning kooskõlas auditite käigus tehtud järeldustega, leiab komisjon, et on asjakohane kehtestada peatamise määr 3% asjaomastest kogukuludest. Kuigi puuduste näol on tegemist võtmekontrolli ja järelkontrolli puudustega, mille kohta on [korralduskomitee finantskorrektsioonide arvutamise suunistes] ette nähtud 5% kindlasummaline korrektsioon, on õigustatud 3% määr. Kuigi tegevuskava rakendamisel esinevad viivitus ja puudused, siis alates 2015. aasta algusest on Prantsusmaa võtnud täiendavaid meetmeid selle olukorra lahendamiseks, mis mõjutavad positiivselt ristkontrolli maksete tegemise ajal, eelkõige tänu uute ortofotodele põldude graafilise registri koostamiseks. Võetakse arvesse, et finantsriski vähendab ka asjaolu, et Prantsuse ametiasutused on otsustanud maksta alles siis, kui kõik kontrollid (haldus- ja kohapealsed) on lõpule viidud.“
Selles kontekstis ei vaidle Prantsuse Vabariik vastu meetodile, millega määrati kindlaks komisjoni rakendatud peatamismäär 3% asjakohaste kulude summa kindlaks määramiseks. Prantsuse Vabariik vaidlustab üksnes asjaolu, et komisjoni otsustatud „peatamise alus“ puudutab „igakuiseid makseid, mis on seotud pindalatoetusega aastaks 2015“, samas kui vaidlustatud otsus põhineb sisuliselt
pro rata
eeskirjade kohaldamisel ja teatavate piirkondade lisamisel püsirohumaaks vastavalt kohalikele tavadele, mitte kõigile RPG-ga hõlmatud valdkondadele.
Prantsuse Vabariik märgib eelkõige, esiteks, et Prantsusmaa emamaal asuv RPG hõlmab kokku 27,272 miljonit hektarit. Prantsuse Vabariik leiab, tegemist on põllumajandustoetuse saamiseks kõlblike aladega 2015. aastal.
Teiseks väidab Prantsuse Vabariik, et püsirohumaad, mis moodustavad kokku 8,6 miljonit hektarit, vastavad seega vaid väikesele osale põllumajandustoetuseks kõlbliku ala kogupindalast. Prantsuse Vabariik on öelnud, et need püsirohumaad on sisuliselt rohttaimedega kaetud rohumaad, mis on selgelt abikõlblikud, ilma et oleks vaja kohaldada proportsionaalset süsteemi või kontrollida, kas on olemas kinnistunud tava sellel karjatada, hoolimata rohtse ressursi vähesusest.
Kolmandaks väidab Prantsuse Vabariik, et alates 2015. aastast on põllumajandustoetuse saamise tingimustele vastavate alade puhul
pro rata
süsteemi raames tegelikult hõlmatud või heakskiidetud kohalike tavade kohaselt deklareeritud alad maksimaalselt ligikaudu 520000 hektarit ehk peaaegu 2% RPG-ga hõlmatud valdkondadest. Prantsuse Vabariigi sõnul on tegemist 2015. aastal deklareeritud 500283 hektarit puitunud karjamaa ja 20852 hektarit tamme- ja kastanikasvatuses, mida hooldavad sead või väikemäletsejad.
Vastupidi Prantsuse Vabariigi väitele, et avastatud puudused ja järelikult ka asjaomased kulud oleksid need, mis vastavad proportsionaalselt tegelikult hõlmatud piirkondadele või kinnitatud kohalike tavade kohaselt abikõlblikkuse deklaratsioonile, tuleneb vaidlustatud otsusest selgelt, et komisjoni tuvastatud puudused omavad suuremat tähendust.
Seega, nagu märgitud vaidlustatud otsuse põhjendustes 5 ja 6, puudutasid komisjoni mainitud puudused muu hulgas „seda, kuidas Prantsuse Vabariik kehtestas maksimaalse abikõlbliku piirkonna hindamise
pro rata
süsteemi püsirohumaa jaoks“. Lisaks märkis komisjon, et tegevuskava ei olnud veel rakendatud põhjusel, et kõik SIPAga hõlmatud piirkonnad ei olnud maksimaalsed abikõlblikud piirkonnad, mis olid kehtestatud vastavalt regulatiivsetele nõuetele. Need tegurid ja eelkõige SIPA ajakohastamise ja parandamise viivitused ja puudused on komisjoni arvates tegelikult toonud 2015. aasta abitaotluste haldamise jaoks kaasa märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi, eelkõige seoses toetusesaajale vajaliku teabe esitamisega maksimaalse abikõlbliku põllumaaga ja mittepõllumajanduslike aladega, sealhulgas ökoloogilise tähtsusega aladega. Nagu vaidlustatud otsuse põhjenduses 7 märgitud, olid need puudused ühest küljest sellise mõjuga, et tegevuskava eesmärke ei olnud võimalik lähitulevikus saavutada, et anda „piisavat kinnitust abi nõuetekohase haldamise ja maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta 2015. aastal“. Teisest küljest oli nende viivituste tagajärjeks, nagu ka komisjon märkis, mõju „toetusõiguste lõpliku väärtuse kindlaks määramisele, mis oleks pidanud toimuma hiljemalt 1. aprillil 2016 [...], samuti maksete sooritamisele“. Kuid eespool punktides 100–105 esitatud põhjustel on komisjon kogu haldusmenetluse jooksul teadvustanud SIPA ajakohastamisel esinevaid puudusi ja nende tagajärgi EAGF-i poolt rahastatava pindalatoetuse haldamiseks ja kontrollimiseks, ilma et Prantsuse ametiasutused oleks andnud rahuldavaid vastuseid.
Prantsuse Vabariiki ei saa seega tema argumentides toetada, kui ta väidab, et komisjon ei saanud käesoleval juhul tugineda maksesüsteemi kui terviku puudujäägile.
Järelikult oli komisjonil õigus, kui ta leidis, et peatamise protsendimäära, mida Prantsuse Vabariik ei vaidlusta, st 3% kohaldamisel tuleb aluseks võtta kõik 2015. aastal pindalatoetusega seotud maksed.
Kuna vaid Portugali Vabariik vaidlustab komisjoni kasutatud metoodika peatamise määra 3% leidmiseks, täpsemalt analoogia kasutamise finantskorrektsioonide arvutamise suuniste nõuetele vastavuse kontrolli menetluse raames, tuleb märkida, et nimetatud suuniste kasutamine analoogia alusel ei näita iseenesest seda, et käesolevas asjas peatatud summa on ebaproportsionaalne. Lisaks sellele, kuna toimikutes puuduvad muud asjakohased kättesaadavad andmed deklareeritud alade kohta, mis toobki esile tuvastatud puuduste probleemi, tuleb asuda seisukohale, et komisjoni kasutatud fikseeritud väärtus ei ole metoodilises plaanis sellisena ebaproportsionaalne.
Eelnevast tuleneb, et Prantsuse Vabariik, keda toetab Portugali Vabariik, ei saa põhjendatult väita, et vaidlustatud otsusega on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet.
Järelikult tuleb teine väide tagasi lükata ja seetõttu hagi tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Prantsuse Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista hagejalt.
Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid oma kohtukulud ise. Seega kannab Portugali Vabariik oma kohtukulud ise.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kolmas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Prantsuse Vabariik kannab lisaks oma kohtukuludele ka Euroopa Komisjoni kohtukulud.

3.
Jätta Portugali Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 26. septembril 2018 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord

Õiguslik raamistik ja vaidluse taust

Vaidlustatud sätted

Tegevuskava ettevalmistamine ja heakskiitmine

Tegevuskava järelevalve, taotlus uueks läbivaatamiseks ning tegevuskava uued üksikasjad

Maksete peatamise menetluse rakendamine

Menetlus ja poolte nõuded

Õiguslik käsitlus

Esimene väide, et on rikutud määruse nr 1306/2013 artikli 41 lõige 2 punkti b

Teine väide, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet

Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.