CELEX: 62014TJ0787
Recurso de casación
Función pública
Personal del BCE
Acceso a los documentos
Documentos relativos a la controversia entre las partes en el procedimiento
Denegación parcial de acceso
Regla de la concordancia entre el recurso y la reclamación
Excepción de ilegalidad

Mediante su recurso de casación presentado con arreglo al artículo 9 del anexo I del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo (BCE) solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Sala Segunda) de 18 de septiembre de 2014, Cerafogli/BCE (F‑26/12, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:F:2014:218
), por la que éste, en primer lugar, anuló la Decisión de 21 de junio de 2011 del Director General adjunto de la Dirección General «Recursos Humanos, Presupuesto y Organización» (en lo sucesivo; «DG “Recursos Humanos”») del BCE por la que se desestima parcialmente la solicitud de acceso a determinados documentos presentada el 20 de mayo de 2011 por la Sra. Maria Concetta Cerafogli, en segundo lugar, condenó al BCE a pagar a la Sra. Cerafogli la cantidad de 1000 euros, en tercer lugar, desestimó el recurso de la Sra. Cerafogli en todo lo demás y, en cuarto lugar, condenó al BCE en costas.
Marco jurídico
El artículo 23.2 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, adoptado mediante la Decisión 2004/257/CE del BCE, de 19 de febrero de 2004 (
DO 2004, L 80, p. 33
), dispone que el acceso del público a los documentos redactados o conservados por el BCE se regulará por una decisión del Consejo de Gobierno. El Consejo de Gobierno adoptó, el 4 de marzo de 2004, la Decisión BCE/2004/3, relativa al acceso público a los documentos del BCE (
DO 2004, L 80, p. 42
).
El artículo 7 de las Condiciones de contratación del personal del BCE (en lo sucesivo, «Condiciones de contratación») y el artículo 1.1.3 de las Normas aplicables al personal del BCE (en lo sucesivo, «Normas aplicables al personal») regulan las condiciones de acceso de los miembros del personal del BCE a su expediente personal. En particular, el artículo 1.1.3 antes mencionado establece que «un miembro del personal tiene derecho, incluso después de cesar en sus funciones en el BCE, a conocer todos los documentos que figuran en su expediente».
El 1 de agosto de 2006, el Comité Ejecutivo adoptó normas relativas al acceso de los miembros del personal del BCE a los documentos que se refieren a su relación laboral con el BCE, que fueron objeto de algunas modificaciones aprobadas por el Comité Ejecutivo el 30 de septiembre de 2008 (en lo sucesivo, «normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE»). Conforme a esas normas, toda solicitud de acceso a los documentos a la que no resulte aplicable la Decisión BCE/2004/3 será tramitada por el Director General de la DG «Recursos Humanos». Además, esas normas prevén algunas excepciones al derecho de acceso a los documentos, que afectan en particular a los documentos preparatorios, los dictámenes jurídicos internos y las decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno en relación con las condiciones de contratación del personal del BCE.
Antecedentes del litigio
Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 5 a 16 y 19 de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:
«5
El 28 de octubre de 2010, el [Tribunal de la Función Pública] [dictó] las sentencias Cerafogli/BCE (
F‑84/08
,
EU:F:2010:134
;
F‑96/08
,
EU:F:2010:135
, y
F‑23/09
,
EU:F:2010:138
) en tres asuntos entre la demandante y el BCE (en lo sucesivo, “sentencias de 28 de octubre de 2010”).
Mediante escrito de 20 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, “solicitud de 20 de mayo de 2011”), la demandante solicitó al BCE, conforme a la Decisión BCE/2004/3, que le enviara los siguientes documentos:
“I)
Todas las decisiones del Comité Ejecutivo —y los documentos que se le remitieron— relativas a las sentencias del [Tribunal de la Función Pública] [...] en los asuntos F‑96/08 y F‑84/08, incluidos todos los documentos internos, memo[randos] y/o actas [;]
II)
Las decisiones del Comité Ejecutivo —y los documentos que se le remitieron— relativas a la concesión a la [demandante] de una revisión anual de los salarios y de las primas [...] para los años 2005 y 2006, incluidos todos los documentos internos, memo[randos] y actas [;]
III)
Todas las decisiones del Comité Ejecutivo —y los documentos que se le remitieron— relativas a los asuntos F‑96/08 y F‑84/08 y al asunto F‑23/09 anteriores [a las] sentencias del [Tribunal de la Función Pública] [...] de 28 de octubre de 2010, incluidos todos los documentos internos, memo[randos] y/o actas.”
7.
En función de la naturaleza de los documentos solicitados por la demandante, el BCE examinó la solicitud de 20 de mayo de 2011 tanto con arreglo al régimen de la Decisión BCE/2004/3 como de conformidad con las normas de acceso a los documentos del personal del BCE y, consecuentemente, adoptó, el 21 de junio de 2011, dos decisiones distintas.
8.
La primera decisión, que llevaba la firma del Director General de la DG “Secretaría y Servicios Lingüísticos” y del Jefe de la División “Secretaría” de esa misma Dirección General, fue adoptada sobre la base de la Decisión BCE/2004/3 (en lo sucesivo, “decisión adoptada sobre la base de la Decisión BCE/2004/3”). Mediante dicha Decisión, el BCE remitió a la demandante tres documentos que hacían referencia a la Decisión del Comité Ejecutivo de 24 de mayo de 2011 relativa a la política salarial para el año 2008. Sin embargo, el BCE se negó a remitirle los documentos preparatorios de dicha Decisión, basándose en el artículo 4, apartado 3, de la Decisión BCE/2004/3, que prohíbe el acceso “a documentos que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el seno del BCE [...] incluso después de adoptada la decisión, salvo que su divulgación revista un interés público superior”. Además, tampoco accedió a presentar las correspondientes actas de las reuniones del Comité Ejecutivo, sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión BCE/2004/3, que protege “el interés público respecto de [...] la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE”. Por último, el BCE indicó que la solicitud de 20 de mayo de 2011 sólo se mencionaba la Decisión BCE/2004/3 en la medida en que hacía referencia a la decisión del mencionado Comité Ejecutivo, mientras que la parte restante se refería a las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, y que la DG “Recursos humanos” daría una respuesta por separado en el marco de esas normas.
La segunda decisión fue adoptada por el Director General adjunto de la DG “Recursos Humanos” sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE (en lo sucesivo, “decisión adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE”). Mediante esta decisión, el BCE comunicó a la demandante las decisiones más recientes en materia de concesión de la revisión anual de los salarios y primas para los años 2005 y 2006, así como una nota del Director General de la DG “Secretaría y Servicios Lingüísticos” dirigida al Director General de la DG “Recursos Humanos”, de la que se desprende que el Comité Ejecutivo, en sus reuniones de 23 de noviembre de 2010 y de 19 de abril de 2011, se pronunció sobre la decisión de no interponer recurso contra las sentencias de 28 de octubre de 2010 y sobre la revisión anual de los salarios y de las primas de la demandante para los años 2005 y 2006. Sin embargo, el BCE se negó a transmitir a la demandante, invocando su carácter confidencial, los documentos preparatorios de las opiniones de los órganos rectores del BCE y los dictámenes jurídicos internos.
Mediante escrito de 15 de julio de 2011, la demandante presentó una “solicitud confirmatoria” con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Decisión BCE/2004/3, rechazando el examen de su solicitud de 20 de mayo de 2011 efectuado de conformidad con los dos regímenes y reiterando la citada solicitud.
Mediante escrito de 5 de agosto de 2011, el Presidente del BCE respondió a la solicitud confirmatoria confirmando en esencia la decisión adoptada sobre la base de la Decisión BCE/2004/3, pero facilitando al mismo tiempo varios documentos distintos a la demandante.
Mediante escrito de 12 de agosto de 2011, el Director General de la DG “Recursos Humanos” informó a la demandante de que su solicitud confirmatoria de 15 de julio de 2011 había sido examinada como recurso administrativo contra la decisión adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE. Mediante ese escrito, trasladó a la demandante varios documentos, precisando que algunos de ellos sólo habían sido parcialmente divulgados, conforme a las normas de confidencialidad que regulan el acceso a los dictámenes del Servicio Jurídico (en lo sucesivo, “Decisión de 12 de agosto de 2011”).
El 10 de octubre de 2011, la demandante presentó al Presidente del BCE una reclamación con arreglo al artículo 41 de las Condiciones de contratación contra la Decisión de 12 de agosto de 2011, en la medida en que ésta le denegaba el acceso a todos los documentos solicitados o únicamente le otorgaba un acceso parcial a determinados documentos.
La citada reclamación recibió dos respuestas por parte del BCE.
Por un lado, el Presidente del BCE desestimó la reclamación mediante la Decisión de 12 de diciembre de 2011 y remitió a la demandante información y documentos adicionales, en particular en materia de política salarial del BCE y las sentencias de 28 de octubre de 2010 (en lo sucesivo, “resolución desestimatoria de la reclamación”). Sin embargo, algunos de esos documentos sólo fueron parcialmente divulgados, en virtud de las normas de confidencialidad que regulan el acceso a los dictámenes jurídicos internos, conforme a las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, y a los datos personales de los agentes del BCE, en virtud del Reglamento (CE) n.
o
45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (
DO 2001, L 8, p. 1
).
Por otro lado, mediante escrito de 12 de diciembre de 2011, el Director General adjunto de la DG “Recursos Humanos” informó a la demandante de que la parte de la reclamación en la que precisaba que la solicitud de acceso a los documentos presentada al Comité Ejecutivo hacía referencia a todos los documentos enviados a uno o varios miembros de éste había sido considerada una nueva solicitud en el marco de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE.
[...]
En la vista, la demandante precisó sus pretensiones de anulación afirmando que cuando solicita la anulación de la “Decisión de 21 de junio de 2011” se refiere únicamente a la Decisión adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE y no a la Decisión adoptada sobre la base de la Decisión BCE/2004/3.»
Procedimiento en primera instancia y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada ante la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 23 de febrero de 2012, registrada con la referencia F‑26/12, la Sra. Cerafogli solicitó, en esencia, la anulación de la Decisión de 21 de junio de 2011 del BCE, por la que se le denegaba el acceso a determinados documentos y la indemnización de los daños morales que alega haber sufrido como consecuencia de esa decisión.
En apoyo de su recurso en primera instancia, la Sra. Cerafogli invocó cinco motivos, basados, respectivamente, en una excepción de ilegalidad de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, en la vulneración de los principios de buena administración y de transparencia, en la violación del derecho de defensa y en el incumplimiento de la obligación de motivación así como en la falta de competencia del autor de la decisión adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE.
Mediante auto de 15 de enero de 2014, el Tribunal de la Función Pública reabrió la fase oral del procedimiento para permitir a las partes presentar observaciones sobre la admisibilidad de los diferentes motivos invocados por la Sra. Cerafogli y de la excepción de ilegalidad dirigida contra las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, conforme a la regla de la concordancia entre la reclamación y el recurso, en particular a la luz de la sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki (
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
), a la luz de las sentencias de 11 de diciembre de 2008, Reali/Comisión (
F‑136/06
,
EU:F:2008:168
), apartados
a
, y de 1 de julio de 2010, Mandt/Parlamento (
F‑45/07
,
EU:F:2010:72
), apartado
. El BCE y la Sra. Cerafogli presentaron sus observaciones, respectivamente, los días 5 y 6 de febrero de 2014.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal de la Función Pública declaró la admisibilidad de la excepción de ilegalidad.
En este sentido expuso las siguientes consideraciones:
«36
[...] la jurisprudencia relativa al principio de tutela judicial efectiva a la luz del artículo 47 de la Carta (sentencias Otis y otros,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, apartados
a
, y Koninklijke Grolsch/Comisión,
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
, apartados
y
) ha conocido una evolución que justifica que examine de nuevo la oportunidad de aplicar la regla de la concordancia cuando se haya propuesto una excepción de ilegalidad por primera vez en el recurso (sentencia de 12 de marzo de 2014, CR/Parlamento,
F‑128/12
, RecFP,
EU:F:2014:38
, apartado
).
En particular, en la sentencia Koninklijke Grolsch/Comisión, (
EU:T:2011:476
, apartados
,
y
), el Tribunal General de la Unión Europea, tras declarar que ninguna disposición del Derecho de la Unión impone al destinatario de un pliego de cargos por infracción de las normas en materia de competencia refutar sus diferentes elementos fácticos o jurídicos durante el procedimiento administrativo, so pena de no poder hacerlo posteriormente durante el procedimiento judicial, desestimó la alegación de la Comisión Europea que rechazaba la admisibilidad de un motivo por no haberlo invocado en términos claros y precisos durante el procedimiento administrativo. En efecto, el Tribunal General de la Unión Europea ha declarado que, en las circunstancias descritas, esa alegación suponía limitar el acceso de la demandante a la justicia y, más concretamente, restringir su derecho a que su causa sea oída por un tribunal. Pues bien, como recordó el Tribunal General de la Unión Europea, el derecho a un recurso efectivo y el acceso a un tribunal imparcial están garantizados en el artículo 47 de la Carta.
Si bien es cierto que la jurisprudencia antes mencionada ha sido desarrollada en ámbitos diferentes al del contencioso entre las instituciones de la Unión Europea y sus agentes, la sentencia Koninklijke Grolsch/Comisión (
EU:T:2011:476
), aborda la compatibilidad con el artículo 47 de la Carta de una limitación del acceso a la justicia que no ha sido expresamente prevista por el legislador. En el ámbito del contencioso de la función pública, la regla de la concordancia entre los motivos invocados en el procedimiento administrativo previo y los invocados en el recurso, aun teniendo su fundamento en el artículo 91, apartado 1, del Estatuto y, por lo que se refiere al personal del BCE, en el artículo 41 de las Condiciones de contratación y en el artículo 8.1 de las Normas aplicables al personal, es una regla de origen jurisprudencial.
Pues bien, el [Tribunal de la Función Pública] estima que tres tipos de consideraciones se oponen a que se declare la inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en un recurso por la única razón de que no fue planteada en la reclamación que precedió a dicho recurso. Estas consideraciones se refieren, en primer lugar, a la finalidad del procedimiento administrativo previo, en segundo lugar, a la naturaleza de la excepción de ilegalidad y, en tercer lugar, al principio de tutela judicial efectiva.
En primer lugar, por lo que se refiere a la finalidad del procedimiento administrativo previo, que es el mismo en el contexto del artículo 91 del Estatuto que en el del contencioso del personal del BCE, de una jurisprudencia reiterada resulta que dicho procedimiento no tiene razón de ser cuando las imputaciones se dirigen contra una decisión que la administración no puede modificar. Además, en el contexto del artículo 91 del Estatuto, la jurisprudencia ha excluido la necesidad de presentar una reclamación contra las decisiones adoptadas por tribunales de oposición o contra un informe de calificación (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
, y jurisprudencia citada).
Asimismo, la obligación de formular una excepción de ilegalidad en la reclamación so pena de inadmisibilidad no puede obedecer a la finalidad del procedimiento administrativo previo [...]
En efecto, habida cuenta del principio de presunción de legalidad de los actos de las instituciones de la Unión Europea, según el cual la normativa de la Unión Europea es plenamente eficaz mientras el órgano jurisdiccional competente no haya declarado su ilegalidad, una administración no puede elegir dejar sin aplicar un acto general en vigor, que infringe, a su juicio, una norma jurídica de rango superior, con el objeto de permitir la resolución extrajudicial de la controversia (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
, y jurisprudencia citada).
Esta posibilidad queda excluida
a fortiori
cuando la administración de que se trata actúa en una situación de competencia reglada, toda vez que, en ese caso, no puede revocar o modificar la decisión impugnada por el agente, aunque estime fundada una excepción de ilegalidad dirigida contra la disposición sobre cuya base ha sido adoptada la decisión impugnada (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
Además, el hecho de plantear por primera vez en el recurso una excepción de ilegalidad no puede afectar al principio de seguridad jurídica, puesto que, aun cuando el interesado hubiera propuesto esa excepción de ilegalidad ya en la fase de la reclamación, la administración no habría podido aprovecharse de esa circunstancia para resolver el conflicto con su empleado mediante una solución pactada.
En segundo lugar, por lo que atañe a la naturaleza de la excepción de ilegalidad, según reiterada jurisprudencia, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho a impugnar por vía incidental la validez de un acto de alcance general adoptado por una institución de la Unión que constituya la base jurídica del acto recurrido, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer un recurso directo contra tal acto, cuyas consecuencias sufriría de este modo sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación (sentencias Simenthal/Comisión,
92/78
,
EU:C:1979:53
, apartado
; Andersen y otros/Parlamento,
262/80
,
EU:C:1984:18
, apartado
, y Sina Bank/Consejo,
T‑15/11
,
EU:T:2012:661
, apartado
). Así pues, el artículo 277 TFUE tiene por objetivo proteger al justiciable contra la aplicación de un acto normativo ilegal, entendiéndose que los efectos de una sentencia que declara la inaplicabilidad de un acto de ese tipo se limitan únicamente a las partes en el litigio y que dicha sentencia no cuestiona el acto en sí mismo, que ha adquirido firmeza (sentencias Carius/Comisión,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, apartado
, y jurisprudencia citada, y CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
Pues bien, aun suponiendo que la obligación de proponer una excepción de ilegalidad en la reclamación, so pena de inadmisibilidad, pueda responder a la finalidad del procedimiento administrativo previo, el [Tribunal de la Función Pública] considera que la propia naturaleza de la excepción de ilegalidad es la de conciliar el principio de legalidad y el de seguridad jurídica (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
Además, del tenor del artículo 277 TFUE resulta que, una vez transcurrido el plazo de recurso, una parte sólo tiene la posibilidad de impugnar un acto de alcance general en el contexto de un litigio ante el juez de la Unión. Por lo tanto, dicha excepción no puede producir plenamente sus efectos en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
En tercer y último lugar, el [Tribunal de la Función Pública] recuerda que el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, actualmente plasmado en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta y a tenor del mismo “toda persona tiene derecho a que su causa sea oída [...] por un juez independiente e imparcial, establecido [...] por la ley”. Este párrafo corresponde al artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en los sucesivo, “CEDH’’) (sentencia Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI,
C‑334/12 RX‑II
,
EU:C:2013:134
, apartados
y
).
De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos acerca de la interpretación del artículo 6, apartado 1, del CEDH, al que procede referirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, apartado 3, de la Carta, se desprende que el ejercicio del derecho a la tutela judicial admite restricciones, en especial, respecto a los requisitos de admisibilidad del recurso. Aun cuando los interesados deben esperar la aplicación de normas que impongan esas restricciones, ello no debe impedir, sin embargo, que los justiciables hagan uso de una vía de recurso disponible (véanse, en este sentido, TEDH, sentencia Anastasakis c. Grecia de 6 de diciembre de 2011, demanda n.
o
41959/08, no publicada en el
Recueil des arrêts et décisions
, § 24; sentencia Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI,
EU:C:2013:134
, apartado
; el auto Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comisión,
C‑73/10 P
,
EU:C:2010:684
, apartado
; sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
En particular, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos precisó que las restricciones al derecho a un tribunal relativas a los requisitos de admisibilidad de un recurso no pueden restringir el acceso que tiene un justiciable de forma o hasta un punto tales que se vulnere la propia esencia de su derecho a que su causa sea oída por un tribunal. Esas limitaciones sólo son conciliables con el artículo 6, apartado 1, del CEDH si persiguen una finalidad legítima y existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad pretendida (véase TEDH, sentencias Liakopoulou c. Grecia de 24 de mayo de 2006, demanda n.
o
20627/04, no publicada en el
Recueil des arrêts et décisions
, § 1; Kemp y otros c. Luxemburgo de 24 de abril de 2008, demanda n.
o
17140/05, no publicada en el
Recueil des arrêts et décisions
, § 47, y Viard c. Francia de 9 de enero de 2014, demanda n.
o
71658/10, no publicada en el
Recueil des arrêts et décisions
, § 29). En efecto, se menoscaba el derecho de acceso a un tribunal si la normativa que lo regula ya no atiende a los objetivos de seguridad jurídica y de recta administración de la justicia y constituye una especie de barrera que impide que el órgano jurisdiccional competente resuelva en cuanto al fondo el litigio del justiciable (opinión del Abogado General Mengozzi en relación con la sentencia de reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI,
EU:C:2013:134
, apartados
a
; TEDH, sentencia L’Erablière A.S.B.L. c. Bélgica de 24 de febrero de 2009, publicada por extractos en el
Recueil des arrêts et décisions
, demanda n.
o
49230/07, § 35; sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
).
Pues bien, la sanción de inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en la demanda constituye una restricción al derecho a la tutela judicial efectiva que no es proporcionada al objetivo perseguido por la regla de la concordancia, a saber, permitir una solución pactada de las controversias que surjan entre el funcionario afectado y la administración y respetar el principio de seguridad jurídica (sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
, y jurisprudencia citada).
A este respecto, el Tribunal [de la Función Pública] recuerda que, según la jurisprudencia, se debe presumir que todo funcionario normalmente diligente debe conocer las normas aplicables al personal (véase la sentencia BM/BCE,
F‑106/11
,
EU:F:2013:91
, apartado
, en relación con las normas que regulan el salario de los agentes del BCE; en relación con el estatuto, véase la sentencia CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, apartado
, y jurisprudencia citada). Sin embargo, una excepción de ilegalidad puede llevar al Tribunal [de la Función Pública] a apreciar la legalidad de tales normas a la luz de principios generales o de normas jurídicas de rango superior que pueden exceder el marco de las normas directamente aplicables al personal. Debido a la naturaleza intrínsecamente jurídica de una excepción de ilegalidad, y al razonamiento que lleva al interesado a buscar y plantear tal ilegalidad, no cabe exigir al miembro del personal del BCE que interpone la reclamación, y que no dispone necesariamente de los conocimientos jurídicos adecuados, que formule tal excepción en la fase administrativa previa, so pena de una subsiguiente inadmisibilidad. Por lo tanto, esa declaración de inadmisibilidad constituye una sanción desproporcionada e injustificada para el agente afectado.
Además, el hecho de supeditar la posibilidad de formular una excepción de ilegalidad en la fase del recurso a la aplicación de una regla de la concordancia con la reclamación entraña el riesgo de favorecer indebidamente a una categoría de funcionarios y de agentes, a saber, aquellos que disponen de conocimientos jurídicos, frente al resto de categorías de funcionarios y de agentes.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe declararse la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en el recurso.»
En cuanto al examen de fondo de la excepción de ilegalidad, el Tribunal [de la Función Pública] declaró que la Sra. Cerafogli sostenía justificadamente que las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE habían sido adoptadas a través de un procedimiento irregular, toda vez que el Comité de personal no había sido consultado antes de la adopción de esas normas. En consecuencia, consideró que el BCE había infringido los artículos 48 y 49 de las Condiciones de contratación y que, por lo tanto, la tercera imputación de la excepción de ilegalidad estaba fundada, sin que fuera necesario examinar las otras imputaciones de la excepción de ilegalidad.
El Tribunal de la Función Pública consideró que, por consiguiente, la Decisión de 21 de junio de 2011, adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, era ilegal en sí misma y que no era necesario examinar los otros motivos invocados por la Sra. Cerafogli (apartado 71 de la sentencia recurrida).
Seguidamente, el Tribunal de la Función Pública declaró que, como consecuencia de la anulación de la decisión adoptada sobre la base de las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE, la Sra. Cerafogli se encontraba de nuevo en una posición de espera en cuanto a la decisión final sobre su solicitud de 20 de mayo de 2011 y que esa prolongación de la situación de espera y de incertidumbre, provocada por la ilegalidad de la decisión de que se trata, constituía un daño moral que no podía ser plenamente reparado mediante la mera anulación de dicha decisión. Habida cuenta de estas circunstancias y, en particular, por un lado, de la gravedad del vicio de que adolecían las normas aplicables a las solicitudes de acceso a los documentos del personal del BCE por no haberse consultado previamente al Comité de personal y, por otro lado, de que el BCE ya había facilitado a la Sra. Cerafogli varios documentos, el Tribunal de la Función Pública estimó que el daño sería justamente indemnizado condenando al BCE a pagar a la Sra. Cerafogli la cantidad de 1000 euros.
Por último, el Tribunal de la Función Pública condenó en costas al BCE.
Procedimiento ante el Tribunal General y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 28 de noviembre de 2014, el BCE interpuso el presente recurso de casación.
La Sra. Cerafogli presentó su escrito de contestación en el plazo fijado.
Se autorizó al BCE, previa solicitud, a presentar un escrito de réplica, que formalizó en el plazo señalado.
Se autorizó a la Sra. Cerafogli a presentar un escrito de dúplica, que ella formalizó en el plazo señalado.
Mediante auto de 29 de junio de 2015, el Presidente de la Sala de Casación del Tribunal General admitió la intervención de la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del BCE.
Mediante auto de 29 de junio de 2015, el Presidente de la Sala de Casación del Tribunal desestimó la demanda de intervención de Union for Unity (U4U) en apoyo de las pretensiones de la Sra. Cerafogli.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala de Casación), ante la falta de una solicitud en este sentido presentada por las partes en el plazo previsto en el artículo 207 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, decidió resolver el presente recurso de casación sin fase oral.
El BCE solicita al Tribunal General que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Resuelva con arreglo a los motivos que el BCE invocó en primera instancia.
—
Disponga que cada parte cargue con sus propias costas.
La Comisión solicita al Tribunal General que anule la sentencia recurrida.
La Sra. Cerafogli solicita al Tribunal General que:
—
Desestime el recurso de casación por ser completamente infundado.
—
Confirme la sentencia recurrida.
—
Condene en costas al BCE.
Sobre el recurso de casación
El BCE, apoyado por la Comisión, rechaza tanto la pertinencia de la analogía realizada por el Tribunal de la Función Pública entre el contencioso de la competencia y el de la función pública como los tres tipos de consideraciones que llevaron al Tribunal de la Función Pública a efectuar una nueva apreciación de la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez ante él, que hacen referencia, en primer lugar, a la finalidad del procedimiento administrativo previo, en segundo lugar, a la naturaleza de la excepción de ilegalidad y, en tercer lugar, al principio de tutela judicial efectiva.
A este respecto, el BCE invoca cuatro motivos para fundamentar su recurso de casación.
El primer motivo se basa, por una lado, en una extrapolación errónea por parte del Tribunal de la Función Pública de la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Koninklijke Grolsch/Comisión (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), a los asuntos relativos al personal, ya que esos dos tipos de contenciosos son distintos y dicha extrapolación lleva a una interpretación errónea del alcance del principio de tutela judicial efectiva a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») (primera parte), y, por otro lado, en falta de motivación (segunda parte).
En apoyo de su segundo motivo, el BCE alega que, al considerar que una excepción de ilegalidad podía ser invocada por primera vez ante el juez y no en el marco del procedimiento administrativo previo, el Tribunal de la Función Pública no tuvo en cuenta la finalidad del procedimiento administrativo previo, que tiende a favorecer una solución pactada de los litigios, lo que supone que la Administración tenga conocimiento de todas las imputaciones que formula el agente contra la decisión que impugna (primera parte), y el derecho de defensa de la institución en el marco del procedimiento administrativo previo (segunda parte). Además, el BCE sostiene en esencia que el Tribunal de la Función Pública estimó equivocadamente que la Administración no tenía otra opción que aplicar una regla de alcance general aun cuando la considerara ilegal y que no tomó en consideración la situación particular del BCE, que es también el autor de las disposiciones aplicables al personal (tercera parte) y que efectuó una interpretación errónea del principio de seguridad jurídica (cuarta parte).
El tercer motivo se basa en una apreciación errónea de la naturaleza de la excepción de ilegalidad y en una interpretación indebida del artículo 227 TFUE (primera parte), en la medida en que en esencia el Tribunal de la Función Pública consideró erróneamente que una excepción de ilegalidad no puede producir plenamente sus efectos en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa. El BCE alega, en primer lugar, que la protección de un justiciable contra la aplicación de un acto ilegal no impide que se impongan criterios de admisibilidad para proponer válidamente una excepción de ilegalidad, en segundo lugar, que el hecho de que sólo se pueda invocar con carácter incidental no supone la imposibilidad de formular dicha excepción en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa y, por último, en tercer lugar, que es necesario que se advierta a la Administración desde la fase administrativa previa de la eventual ilegalidad de una disposición de alcance general para garantizar su derecho de defensa y actuar, en su caso, apoyándose en un fundamento jurídico correcto, no sólo respecto al agente que presentó una reclamación sino también respecto a todo el personal. Según el BCE, el Tribunal de la Función Pública también vulneró el principio de seguridad jurídica (segunda parte).
Por último, mediante su cuarto motivo, el BCE sostiene que el Tribunal de la Función Pública interpretó erróneamente el principio de tutela judicial efectiva y el principio de proporcionalidad, en la medida en que, en esencia, consideró que la admisibilidad de la excepción de ilegalidad en la fase del recurso ante el juez de la Unión constituye una sanción desproporcionada para el agente afectado, en particular si éste no era jurista o no estaba asesorado jurídicamente (primera parte) y que, por lo tanto, no tomó en consideración algunos hechos pertinentes en el caso concreto, a saber, el hecho de que la Sra. Cerafogli estaba representada por un asesor jurídico desde el procedimiento administrativo previo (segunda parte).
La Sra. Cerafogli rebate esta argumentación.
En primer lugar, es preciso recordar que, al igual que el artículo 91, apartado 2, del Estatuto, el artículo 42 de las Condiciones de contratación y el artículo 8.1 de las Normas aplicables al personal prevén que un agente del BCE sólo puede interponer un recurso judicial tras agotar el procedimiento administrativo previo, que, en el caso del personal del BCE, comprende dos etapas, a saber, una solicitud de examen precontencioso y una reclamación previa.
Procede recordar que la legalidad de una decisión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho de que disponía la institución en el momento en que ésta adoptó la referida decisión. Habida cuenta del carácter evolutivo de la fase administrativa previa, la elaboración del acto en el que se fija la posición definitiva de la institución llega a su fin cuando se adopta la respuesta de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») a la reclamación presentada por el agente. La legalidad del acto definitivo que perjudica a la demandante se aprecia en función de los elementos de hecho y de Derecho de los que disponía la institución en el momento de adoptar de forma expresa o implícita dicha respuesta, sin perjuicio de que la institución pueda, en las condiciones previstas en la jurisprudencia, aportar precisiones complementarias en la fase contenciosa (sentencia de 21 de mayo de 2014, Mocová/Comisión,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, apartado
).
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, la regla de la concordancia entre la reclamación y el recurso exige, so pena de inadmisibilidad, que todo motivo invocado ante el juez de la Unión lo haya sido ya en el marco del procedimiento administrativo previo, a fin de que la AFPN haya estado en condiciones de conocer de forma suficientemente precisa las críticas que el interesado formula respecto a la decisión impugnada. Esta regla se justifica por la propia finalidad del procedimiento administrativo previo, que tiene por objeto permitir una solución pactada de las controversias que surjan entre los funcionarios y la Administración (véase la sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores resulta que, en los recursos de funcionarios, si bien las pretensiones deducidas ante el juez de la Unión sólo pueden contener motivos de impugnación que se apoyen en la misma causa que los invocados en la reclamación, dichos motivos pueden desarrollarse, ante el juez de la Unión formulando motivos y alegaciones que no figuren necesariamente en la reclamación, pero que estén estrechamente relacionados con ella (véase la sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, es preciso señalar, por un lado, que, dado que el procedimiento administrativo previo tiene carácter informal y que los interesados actúan en esa fase sin intervención de abogado, la Administración no debe interpretar las reclamaciones de manera restrictiva, sino que, por el contrario debe examinarlas con un espíritu abierto, y, por otro lado, que el artículo 91 del Estatuto y las disposiciones correspondientes de las Condiciones de contratación y del artículo 8.1 de las Normas aplicables al personal no tienen como objetivo vincular, de modo riguroso y definitivo, a la eventual fase contenciosa, toda vez que el recurso contencioso no modifica ni la causa ni el objeto de la reclamación (véase la sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ciertamente, según jurisprudencia reiterada, para que el procedimiento administrativo previo pueda alcanzar su objetivo, es necesario que la AFPN esté en condiciones de conocer de manera suficientemente precisa las críticas que los interesados formulan respecto a la decisión impugnada (véase la sentencia de 25 de octubre 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, es necesario precisar que, aunque la inmutabilidad del objeto y de la causa del litigio entre la reclamación y la demanda es necesaria para permitir una solución amistosa de las controversias, informando a la AFPN, desde la fase de reclamación, de los reproches del interesado, la interpretación de estos conceptos no puede dar lugar a que se restrinjan las posibilidades del interesado de impugnar de manera efectiva una decisión que le resulte lesiva (sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
).
Ésta es la razón por la que el concepto de objeto del litigio, que se corresponde con las pretensiones del interesado, y el concepto de causa del litigio, que consiste en el fundamento —jurídico y fáctico— de tales pretensiones, no deben interpretarse de manera restrictiva (sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
).
En este contexto, debe señalarse, en particular, que el mero cambio de fundamento jurídico de una impugnación no basta para caracterizar la novedad de la causa de ésta. Así, varios fundamentos jurídicos pueden sustentar una sola y misma pretensión y, por tanto, una sola y misma causa. En otros términos, el hecho de invocar en el recurso la violación de una disposición específica que no se había invocado en la reclamación no implica necesariamente que la causa del litigio haya sido, por ello, modificada. En efecto, hay que atenerse al contenido esencial de dicha causa y no a la mera literalidad de sus fundamentos jurídicos, debiendo verificar el juez de la Unión si existe un vínculo estrecho entre sus fundamentos y si éstos presentan una relación sustancial con las propias pretensiones (sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, apartado
).
Por otra parte, a tenor del artículo 277 TFUE, aunque haya expirado el plazo previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión puede recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el artículo 263, párrafo segundo.
Como ha recordado acertadamente el Tribunal de la Función Pública en el apartado 45 de la sentencia recurrida (véase el apartado 10 anterior), según jurisprudencia reiterada, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes el derecho de impugnar por vía incidental la validez de un acto anterior de una institución que constituya la base jurídica del acto recurrido, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer, en virtud del artículo 263 TFUE, un recurso directo contra tal acto, cuyas consecuencias sufriría, por tanto, sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación.
Así pues, la posibilidad que ofrece el artículo 277 TFUE de invocar la inaplicabilidad de un Reglamento o de un acto de carácter general que constituya la base jurídica del acto de aplicación impugnado no constituye una acción autónoma y sólo puede ejercitarse con carácter incidental. Sin un derecho principal a recurrir, dicho artículo 277 TFUE no puede invocarse (sentencias de 16 de julio de 1981, Albini/Consejo y Comisión,
33/80
,
EU:C:1981:186
, apartado
, y de 22 de octubre de 1996, CSF y CSME/Comisión,
T‑154/94
,
EU:T:1996:152
, apartado
; véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84
,
EU:C:1985:318
, apartado
).
Como el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio. De ello resulta que el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al caso objeto del recurso, y que debe existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2007, Ianniello/Comisión,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, apartado
y jurisprudencia citada). A este respecto, la existencia de esa conexión se puede deducir en especial de la constatación de que el acto impugnado a título principal se sustenta esencialmente en una disposición del acto cuya legalidad se impugna (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de octubre de 2006, Carius/Comisión,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, apartado
, y de 20 de noviembre de 2007, Ianniello/Comisión,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, apartado
; véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 4 de marzo de 1998, De Abreu/Tribunal de Justicia,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, apartados
y
).
Por último, es necesario precisar que la ilegalidad del acto de alcance general en el que se basa la decisión individual no puede llevar a la anulación del acto de alcance general, sino únicamente a la de la decisión individual en que se basa (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad,
9/56
,
EU:C:1958:7
, apartado
). En efecto, como señaló acertadamente el Tribunal de la Función Pública, en el apartado 45 de la sentencia recurrida, el artículo 277 TFUE tiene por objetivo proteger al justiciable contra la aplicación de un acto normativo ilegal, sin cuestionar el acto de alcance general en sí, que ya no es impugnable una vez transcurrido el plazo del artículo 263 TFUE. Así pues, una sentencia que declara la inaplicabilidad de un acto de alcance general únicamente tiene fuerza de cosa juzgada frente a las partes en el litigio en el que recayó dicha sentencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de febrero de 1974, Kortner y otros/Consejo y otros,
15/73 a 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 a 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 y 135/73 a 137/73
,
EU:C:1974:16
, apartado
).
De la jurisprudencia recordada en los apartados 42 a 45 anteriores resulta que, en primer lugar, la excepción de ilegalidad únicamente puede ser propuesta con carácter incidental, con ocasión de un recurso principal interpuesto ante el juez de la Unión y dirigido contra una decisión individual que resulta lesiva al demandante; en segundo lugar, es necesario que el propio recurso principal sea admisible; en tercer lugar, la excepción sólo es admisible si el demandante no dispone del derecho a presentar un recurso directo contra el acto de alcance general que presenta una conexión con la decisión individual que le resulta lesiva; en cuarto lugar, corresponde al juez de la Unión declarar inaplicable el acto de alcance general cuya ilegalidad declara y extraer las consecuencias de dicha inaplicabilidad sobre el acto individual lesivo al demandante y, en quinto lugar, esa declaración de inaplicabilidad sólo tiene fuerza de cosa juzgada frente a las partes en el litigio y no produce efectos
erga omnes
.
El sistema de este cauce jurídico incidental, vinculado a la interposición de un recurso principal ante el juez, justifica que se declare admisible una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez ante el juez de la Unión, como excepción a la regla de la concordancia entre el recurso y la reclamación.
En efecto, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, del sistema normativo y jurisdiccional instituido por el Tratado se desprende que, si bien es cierto que, para los sujetos de Derecho, el respeto del principio de legalidad implica la posibilidad de impugnar en vía judicial la validez de los actos de alcance general, dicho principio implica igualmente para todos los sujetos de Derecho de la Unión la obligación de reconocer la plena eficacia de tales actos mientras su invalidez no haya sido declarada por un órgano jurisdiccional competente al efecto (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de febrero de 1979, Granaria,
101/78
,
EU:C:1979:38
, apartado
, y de 28 de enero de 2016, Éditions Odile Jacob/Comisión,
C‑514/14 P
, no publicada,
EU:C:2016:55
, apartado
).
En efecto, conforme al artículo 277 TFUE, sólo el juez es competente para declarar la ilegalidad de un acto de alcance general y extraer las consecuencias de la inaplicabilidad que resulten de ello por lo que se refiere al acto de alcance individual impugnado ante él, toda vez que los Tratados no reconocen dicha competencia a la institución a quien se dirige la reclamación.
EL BCE alega que, en ciertos casos, la propia institución puede ser el autor del acto de alcance general —como sucede en el presente caso— y, por lo tanto, ella podría extraer las eventuales consecuencias de una excepción de ilegalidad invocada en apoyo de una reclamación.
Sin embargo, en este caso, no se trata de una competencia atribuida por los Tratados o por un acto de Derecho derivado, sino de una facultad que la institución puede arrogarse.
Ciertamente, la institución podría, en su caso, revocar el acto de alcance general del que es autor, pero esa revocación no supone una declaración de ilegalidad de dicho acto, declaración que únicamente el juez es competente para realizar.
Además, los efectos de la revocación de un acto de alcance general por la institución, siempre que ésta sea autor de dicho acto, difieren de los que resultan de una declaración de ilegalidad por el juez de la Unión: dado que la revocación de un acto tiene efectos retroactivos, priva de fundamento jurídico a todo acto adoptado basándose en él, incluidos los actos que no hayan sido objeto de recurso, mientras que la declaración de ilegalidad efectuada por el juez, al no tener efectos
erga omnes
, supone la ilegalidad de la decisión individual impugnada, pero permite que el acto de alcance general subsista en el ordenamiento jurídico sin afectar a la legalidad de los otros actos que hayan sido adoptados basándose en él y que no hayan sido impugnados en el plazo fijado para ello (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de febrero de 1974, Kortner y otros/Consejo y otros,
15/73 a 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 a 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 y 135/73 a 137/73
,
EU:C:1974:16
, apartados
y
).
Por último, en cuanto a la eventual derogación de un acto de alcance general —o a la posibilidad, para una institución, de decidir que la revocación de un acto de alcance general, del que es autor, implique el mantenimiento de una parte de sus efectos (sentencia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Comisión,
C‑89/96
,
EU:C:1999:573
, apartados
a
)— únicamente tiene efectos de cara al futuro y, por lo tanto, no afecta a la legalidad de la decisión individual adoptada sobre la base de ese acto de alcance general y que se impugna (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión,
T‑481/93 y T‑484/93
,
EU:T:1995:209
, apartado
).
Dicho de otro modo, la institución puede, ciertamente, revocar o derogar un acto de alcance general del que es autor, cuando considere que dicho acto adolece de ilegalidad, pero esa revocación, o esa derogación, no equivale a una declaración de ilegalidad, ni a los efectos que de ésta se derivan, que sólo el juez puede realizar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 TFUE.
En estas circunstancias, la exigencia formal de poner en conocimiento de la institución, en el marco de una reclamación, una excepción de ilegalidad de alcance general so pena de inadmisibilidad ulterior de esa misma excepción ante el juez de la Unión, siendo así que la decisión que dicha institución puede reservar a la citada excepción, en la medida en que sea el autor del acto, no equivale a una declaración de ilegalidad por el juez de la Unión, es contraria al sistema en que se encuadra y a la razón de ser de la excepción de ilegalidad.
No obstan a esta apreciación las alegaciones formuladas por el BCE en apoyo de la primera parte de su segundo motivo.
El BCE, apoyado por la Comisión, alega, en esencia, que el Tribunal de la Función Pública, al admitir que el agente puede promover por primera vez una excepción de ilegalidad ante el juez de la Unión, como excepción a la regla de la concordancia, desvirtuó la finalidad del procedimiento administrativo previo, que tiene por objeto encontrar una solución pactada de la controversia entre el agente y la institución a la que pertenece.
A este respecto, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, el principio de legalidad implica, para todos los sujetos de Derecho de la Unión, la obligación de reconocer la plena eficacia de tales actos mientras su invalidez no haya sido declarada por un órgano jurisdiccional competente al efecto (véase el apartado 48 anterior).
Ahora bien, dicho principio no puede ser desvirtuado por una institución para encontrar una solución pactada a una controversia entre ella y uno de sus agentes, cuando no exista una decisión del juez sobre la inaplicabilidad del acto de alcance general.
Por consiguiente, el Tribunal de la Función Pública no incurrió en error de Derecho al reconocer la admisibilidad de la excepción de ilegalidad por las razones expuestas en los apartados 42 y 45 a 47 de la sentencia recurrida.
Así pues, es preciso rechazar, además de la primera parte del segundo motivo, las partes tercera y cuarta del segundo motivo invocado por el BCE, en virtud de las cuales éste alega, por un lado, que el Tribunal de la Función Pública consideró indebidamente que la Administración no tiene más opción que aplicar una regla de alcance general incluso cuando considere que es ilegal y que no tuvo en cuenta la situación particular del BCE que, en el caso concreto, es también el autor de las disposiciones aplicables al personal (tercera parte) y, por otro lado, interpretó indebidamente el principio de seguridad jurídica (cuarta parte).
Asimismo, debe desestimarse por las mismas razones la primera parte del tercer motivo, en virtud de la cual el BCE alega que el Tribunal de la Función Pública consideró equivocadamente que una excepción de ilegalidad no puede producir plenamente sus efectos en un procedimiento de reclamación administrativa.
A este respecto, no puede prosperar ninguna de las imputaciones formuladas en apoyo de esa primera parte del tercer motivo.
En primer lugar, el BCE sostiene que la protección de un justiciable contra la aplicación de un acto ilegal no impide que se impongan criterios de admisibilidad para proponer válidamente una excepción de ilegalidad.
Ciertamente, de una jurisprudencia reiterada resulta que el artículo 47 de la Carta no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos presentados directamente ante el juez de la Unión (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, apartado
, y auto de 29 de abril de 2015, von Storch y otros/BCE,
C‑64/14 P
, no publicado,
EU:C:2015:300
, apartado
).
A este respecto, es preciso señalar que la posibilidad de invocar un excepción de ilegalidad en el marco de un litigio entre un agente y una institución está supeditada a que concurran varios requisitos de admisibilidad: como cauce jurídico incidental, supone que se haya presentado un recurso principal, que éste se dirija contra una decisión que resulte lesiva al funcionario, que ese recurso principal sea admisible, que el agente no haya podido solicitar la anulación del acto de alcance general que sirve de base a la decisión lesiva y que exista una conexión suficiente entre el acto de alcance general y la decisión individual recurrida.
No obstante, el régimen jurídico de la excepción de ilegalidad y, en particular, las consideraciones vinculadas al hecho de que únicamente el juez puede declarar la inaplicabilidad de un acto de alcance general llevan a deber considerar que no puede constituir un requisito de admisibilidad adicional el hecho de que dicha excepción sea propuesta previamente en la fase de la reclamación.
En segundo lugar, el BCE indica que el hecho de que una excepción de ilegalidad sólo pueda invocarse con carácter incidental no supone la imposibilidad de proponer dicha excepción en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa.
Ciertamente, el carácter incidental de la excepción de ilegalidad no impide que dicha excepción se proponga en la fase de la reclamación. Sin embargo, el hecho de que el agente tengo derecho a formular esa excepción en la fase de la reclamación no implica que esté obligado a hacerlo so pena de inadmisibilidad ulterior de ese motivo ante el juez de la Unión.
En tercer lugar, el BCE sostiene que es necesario que se dé conocimiento a la Administración, desde la fase administrativa previa, de la eventual ilegalidad de una disposición de alcance general para garantizar su derecho de defensa y actuar, en su caso, apoyándose en un fundamento jurídico correcto no sólo frente al agente que presentó una reclamación, sino también con respecto a todo el personal.
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate. Este principio exige que se permita a la persona afectada expresar de manera adecuada su punto de vista sobre los hechos que puedan serle imputados en el acto que se adopte (véase el auto de 12 de mayo de 2010, CPEM/Comisión,
C‑350/09 P
, no publicado,
EU:C:2010:267
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, cabe recordar que, habida cuenta del carácter evolutivo de la fase administrativa previa, la elaboración del acto en el que se fija la posición definitiva de la institución llega a su fin en el momento de adoptarse la respuesta de la AFPN a la reclamación presentada por el agente (sentencia de 21 de mayo de 2014, Mocová/Comisión,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, apartado
).
Así pues, es preciso declarar que, en el marco del procedimiento administrativo de reclamación, la institución no puede invocar el derecho de defensa, toda vez que es el autor, y no el destinatario, del acto que resulta lesivo al agente.
A mayor abundamiento, el BCE no discute que su derecho de defensa esté plenamente garantizado en el marco del procedimiento jurisdiccional, en el que puede presentar todas las alegaciones que considere oportunas si se le opone una excepción de ilegalidad en apoyo de un recurso principal.
Además, las razones expuestas en los apartados 59 y 60 de la presente sentencia llevan a rechazar la segunda parte de la argumentación formulada por el BCE en apoyo de esa imputación, que es preciso desestimar, por lo tanto, en su conjunto, así como la segunda parte del tercer motivo basada en la violación del principio de seguridad jurídica.
Tampoco puede acogerse la alegación del BCE relativa a la vulneración de su derecho de defensa formulada en apoyo de la segunda parte de su segundo motivo.
Habida cuenta de que las razones expuestas en los apartados 42 y 45 a 47 de la sentencia recurrida son suficientes para justificar la admisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez ante el Tribunal de la Función Pública como excepción a la regla de la concordancia, procede considerar que son inoperantes las demás alegaciones formuladas por el BCE en apoyo, en primer lugar, de su primer motivo, basado en una extrapolación errónea por el Tribunal de la Función Pública de la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Koninklijke Grolsch/Comisión (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), a los asuntos relativos al personal, toda vez que esos dos tipos de contencioso son distintos y dicha extrapolación conduce a una interpretación errónea del alcance del principio de tutela judicial efectiva a la luz del artículo 47 de la Carta (primera parte), y, por otro lado, en la falta de motivación (segunda parte); en segundo lugar, de la primera parte del cuarto motivo, en virtud de la cual, el BCE sostiene que el Tribunal de la Función Pública interpretó erróneamente el principio de tutela judicial efectiva y el principio de proporcionalidad, en la medida en que estimó, en esencia, que la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad en la fase del recurso ante el juez de la Unión constituye una sanción desproporcionada para el agente afectado, y, en tercer lugar, de la segunda parte del cuarto motivo, basada en que el Tribunal de la Función Pública no tomó en consideración algunos hechos pertinentes del caso, como el hecho de que la Sra. Cerafogli estuviera representada por un asesor jurídico desde el procedimiento administrativo previo (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de junio de 1994, de Compte/Parlamento,
C‑326/91 P
,
EU:C:1994:218
, apartado
, y de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, apartado
).
En consecuencia, procede aprobar la solución adoptada por el Tribunal de la Función Pública al reconocer la admisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez ante el juez de la Unión, como excepción a la regla de la concordancia.
Por consiguiente, procede desestimar el recurso de casación.
Costas
Con arreglo al artículo 211, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
A tenor del artículo 134, apartado 1, del citado Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 211, apartado 1, de este Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos del BCE, procede condenarlo en costas, de conformidad con las pretensiones de la Sra. Cerafogli.
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 211, apartado 1, de este Reglamento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. La Comisión soportará sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala de Casación)
decide:

1)
Desestimar el recurso de casación.

2)
El Banco Central Europeo (BCE) cargará con sus propias costas y con las de la Sra. Maria Concetta Cerafogli.

3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de octubre de 2016.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.