CELEX: 62017TJ0012
Protección de los consumidores
Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1056
Reglamento de ejecución por el que se prorroga el período de aprobación de la sustancia activa glifosato
Reglamento (CE) n.º 1367/2006
Solicitud de revisión interna
Artículos 2, apartado 1, letra g), y 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006
Medida de alcance individual
Convenio de Aarhus

Antecedentes del litigio
La demandante, Mellifera e. V., Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung, es una asociación sin ánimo de lucro, registrada en Alemania, que fomenta la conservación y la promoción de las abejas.
Sobre la aprobación de la sustancia activa glifosato y la ampliación del período de aprobación
Mediante la Directiva 2001/99/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 2001, por la que se modifica el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, a fin de incluir en él las sustancias activas glifosato y tifensulfurón-metilo (
DO 2001, L 304, p. 14
), se incluyó la sustancia activa glifosato en el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (
DO 1991, L 230, p. 1
), y, por tanto, fue aprobada en virtud de esta última Directiva, con efecto a partir del 1 de julio de 2002.
La Directiva 91/414 fue derogada, con efectos a partir del 14 de junio de 2011, sin perjuicio de determinadas medidas transitorias, por el Reglamento (CE) n.
o
1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414 del Consejo (
DO 2009, L 309, p. 1
).
El artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.
o
1107/2009 preveía la adopción de un reglamento en el que figurara una lista de sustancias activas incluidas en el anexo I de la Directiva 91/414, sustancias que se tenían por aprobadas en virtud del Reglamento n.
o
1107/2009.
El Reglamento de Ejecución (UE) n.
o
540/2011 de la Comisión, de 25 de mayo de 2011, por el que se aplica el Reglamento n.
o
1107/2009 en lo que respecta a la lista de sustancias activas autorizadas (
DO 2011, L 153, p. 1
), adoptó la lista prevista por el artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.
o
1107/2009.
El glifosato figuraba en esta lista, con el 31 de diciembre de 2015 como fecha de expiración del período de aprobación.
Dentro de los plazos establecidos se presentó una solicitud de renovación de dicha aprobación.
El artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009, titulado «Prórroga del período de validez de la aprobación durante el procedimiento», dispone lo siguiente en su párrafo primero:
«Cuando, por razones ajenas al solicitante, parezca probable que la aprobación vaya a expirar antes de que se haya adoptado una decisión sobre su renovación, se adoptará, de conformidad con el procedimiento de reglamentación contemplado en el artículo 79, apartado 3, una decisión que aplace la expiración del período de aprobación para dicho solicitante por un período suficiente para examinar la solicitud.»
Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1885 de la Comisión, de 20 de octubre de 2015, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución n.
o
540/2011 en lo que respecta a la prórroga [del período] de aprobación de [la sustancia activa glifosato] […] (
DO 2015, L 276, p. 48
), que se adoptó sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009, la Comisión Europea prorrogó el período de aprobación del glifosato hasta el 30 de junio de 2016, debido a que la evaluación de la sustancia se había retrasado por razones ajenas al solicitante.
En las conversaciones mantenidas los días 18 y 19 de mayo de 2016 en el Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos, varios Estados miembros consideraron que era conveniente recabar el dictamen del Comité de Evaluación del Riesgo de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) acerca de la clasificación armonizada del glifosato con respecto a su carcinogenicidad antes de tomar una decisión sobre la renovación de su aprobación, pues dicho dictamen podía ser pertinente en cuanto a los criterios establecidos en el Reglamento n.
o
1107/2009. La Comisión dio curso a esta propuesta.
Teniendo en cuenta el tiempo necesario para el examen del expediente relativo a la clasificación armonizada por la ECHA, la Comisión consideró que la aprobación en vigor para el glifosato iba a expirar antes de que pudiera adoptarse una decisión sobre su renovación. Por consiguiente, consideró necesario prorrogar la aprobación del glifosato.
Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1056 de la Comisión, de 29 de junio de 2016, que modifica el Reglamento de Ejecución n.
o
540/2011 por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato (
DO 2016, L 173, p. 52
), la Comisión prorrogó por segunda vez el período de aprobación del glifosato con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009, indicando su nueva fecha de expiración, a saber, «seis meses tras la fecha de recepción por la Comisión del dictamen del Comité de Evaluación del Riesgo de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, o el 31 de diciembre de 2017, si esta última fecha es anterior».
Sobre la solicitud de revisión interna
El 11 de agosto de 2016, la demandante presentó a la Comisión una solicitud de revisión interna del Reglamento de Ejecución 2016/1056, con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO 2006, L 264, p. 13
).
Mediante la Decisión Ares (2016) 6306335, de 8 de noviembre de 2016 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión declaró inadmisible la solicitud de revisión interna porque el acto al que se refería dicha solicitud no constituía un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006, a saber, una medida de alcance individual. A este respecto, la Comisión explicó, en particular, que las disposiciones del Reglamento de Ejecución 2016/1056 eran aplicables a todos los operadores que fabrican o comercializan productos fitosanitarios con glifosato.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de enero de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
El escrito de contestación a la demanda se presentó en la Secretaría del Tribunal el 27 de marzo de 2017.
Los escritos de réplica y dúplica se presentaron en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 10 de mayo y el 26 de junio de 2017.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Ordene a la Comisión que adopte una nueva decisión en cuanto al fondo sobre su solicitud de efectuar una revisión interna del Reglamento de Ejecución 2016/1056.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado, en cuanto a la pretensión de anulación, y lo declare manifiestamente inadmisible en lo que se refiere a la pretensión relativa a la orden conminatoria.
–
Condene en costas a la demandante.
El 29 de agosto de 2017, la demandante presentó una solicitud de tratamiento prioritario del asunto en virtud del artículo 67, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Mediante decisión de 6 de septiembre de 2017, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal desestimó la solicitud de tratamiento prioritario.
Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de 19 de diciembre de 2017, el Tribunal instó a las partes a pronunciarse sobre las consecuencias de la renovación de la aprobación del glifosato por un período de cinco años, mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2324 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2017, que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato con arreglo al Reglamento n.
o
1107/2009 y modifica el anexo del Reglamento de Ejecución n.
o
540/2011 (
DO 2017, L 333, p. 10
), en lo que se refiere al presente recurso y, en particular, al interés de la demandante en ejercitar la acción.
La demandante y la Comisión presentaron sus respuestas a esta pregunta en la Secretaría del Tribunal el 17 de enero de 2018.
Fundamentos de Derecho
En virtud del artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, de no presentarse solicitud de celebración de una vista oral formulada por las partes en un plazo de tres semanas a partir de la notificación de la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento, el Tribunal podrá decidir resolver el recurso sin fase oral del procedimiento. En el caso de autos, el Tribunal, considerando que los documentos que obran en autos le ofrecen información suficiente, decidió, a falta de tal solicitud, resolver el recurso sin fase oral del procedimiento.
Sobre el interés en ejercitar la acción
Según reiterada jurisprudencia, solo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado (sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión,
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, apartado
; autos de 9 de noviembre de 2011, ClientEarth y otros/Comisión,
T‑120/10
, no publicado,
EU:T:2011:646
, apartado
, y de 30 de abril de 2015, EEB/Comisión,
T‑250/14
, no publicado,
EU:T:2015:274
, apartado
).
El interés del demandante en ejercitar la acción debe existir, habida cuenta del objeto del recurso, en el momento de la interposición, so pena de que se declare la inadmisibilidad, y debe subsistir hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento, lo que implica que el recurso ha de procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión,
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, apartados
y
; autos de9 de noviembre de 2011, ClientEarth y otros/Comisión,
T‑120/10
, no publicado,
EU:T:2011:646
, apartados
y
, y de 30 de abril de 2015, EEB/Comisión,
T‑250/14
, no publicado,
EU:T:2015:274
, apartados
y
).
En su respuesta a la pregunta del Tribunal sobre este punto, la Comisión alega que la entrada en vigor del Reglamento de Ejecución 2017/2324 privó a la demandante del interés en ejercitar la acción en lo que respecta a su pretensión de anulación de la Decisión impugnada y que su pretensión relativa a la orden conminatoria es, de entrada, manifiestamente inadmisible. Según la Comisión, tal anulación ya no podría procurar beneficio alguno a la demandante. Ciertamente, si el Tribunal anulase la Decisión impugnada, la Comisión debería pronunciarse de nuevo sobre la solicitud de revisión interna del Reglamento de Ejecución 2016/1056 presentada por la demandante respetando la apreciación jurídica del Tribunal. Ahora bien, la revisión interna del contenido del Reglamento de Ejecución 2016/1056 ya no podría reportar ningún beneficio a la demandante, ya que este Reglamento tenía únicamente por objeto prorrogar suficientemente el período de aprobación del glifosato para poder completar el examen de la solicitud de renovación de la aprobación. La Comisión considera que, dado que, entre tanto, el Reglamento de Ejecución 2017/2324 renovó la aprobación del glifosato, para el período comprendido entre el 16 de diciembre de 2017 y el 15 de diciembre de 2022, la revisión interna del Reglamento de Ejecución 2016/1056 ha quedado sin objeto.
En sus observaciones en respuesta a la pregunta del Tribunal, la demandante sostiene que su interés en ejercitar la acción no ha desaparecido. A este respecto, alega que la revisión del Reglamento de Ejecución 2016/1056 es siempre posible. Sostiene, además, que no es un requisito previo para la revisión con arreglo al artículo 10 del Reglamento n.
o
1367/2006 que el acto en cuestión siga existiendo y produciendo un efecto jurídico. Por último, la demandante invoca el riesgo de que la ilegalidad alegada en el presente recurso se repita en el futuro.
A este respecto, debe recordarse que de la jurisprudencia se desprende que un demandante sigue teniendo interés en solicitar la anulación de un acto de una institución de la Unión Europea para evitar que la ilegalidad en que supuestamente incurre dicho acto se repita en el futuro. Este interés en ejercitar la acción se deriva del artículo 266 TFUE, párrafo primero, según el cual las instituciones de las que emane el acto anulado estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. No obstante, tal interés en ejercitar la acción solo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso (sentencias de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, apartados
a
, y de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
).
Este es el caso en el presente asunto, ya que la ilegalidad invocada por la demandante se basa en una interpretación del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, que la Comisión podría muy bien reiterar con ocasión de una nueva solicitud de revisión interna de un acto administrativo en virtud del Derecho medioambiental.
A este respecto, por una parte, procede señalar que la demandante indicó que, de conformidad con el objeto previsto en sus estatutos y con sus objetivos, iba a presentar en el futuro solicitudes de revisión interna si la Comisión adoptaba decisiones dudosas sobre la aprobación del glifosato o de otras sustancias activas. Así, la demandante anunció, en su respuesta a la pregunta del Tribunal sobre las consecuencias de la renovación de la aprobación del glifosato por el Reglamento de Ejecución 2017/2324, que iba a solicitar una revisión interna de dicho Reglamento a más tardar el 26 de enero de 2018.
Por otra parte, según se desprende de sus observaciones, la Comisión considera que un reglamento por el que se prorroga la aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009, así como un reglamento relativo a la aprobación inicial de tal sustancia en virtud del artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento y un reglamento por el que se renueva la aprobación con arreglo al artículo 20 del mismo Reglamento, despliega efectos jurídicos respecto a las categorías de personas consideradas de manera general y abstracta y, por lo tanto, constituye una medida de alcance general, y no un acto administrativo en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de este Reglamento. De ello se desprende que es probable que la Comisión reitere esta interpretación con ocasión de una solicitud de revisión interna de un reglamento relativo a la aprobación inicial de una sustancia activa o de un reglamento por el que se renueva la aprobación de una sustancia activa, como el Reglamento de Ejecución 2017/2324.
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la demandante mantiene su interés en ejercitar la acción de anulación de la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar las demás alegaciones invocadas por la demandante a este respecto.
Sobre la admisibilidad
Mediante su segunda pretensión, la demandante solicita al Tribunal que ordene a la Comisión que se pronuncie en cuanto al fondo sobre su solicitud de revisión interna. Así pues, mediante esta pretensión, la demandante solicita al Tribunal, en esencia, que dirija una orden conminatoria a la Comisión. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso de anulación, la competencia del juez de la Unión se limita al control de legalidad del acto impugnado y el Tribunal no puede, en el ejercicio de sus competencias, dictar una orden conminatoria a las instituciones de la Unión. En efecto, incumbe a la institución en cuestión adoptar, en virtud del artículo 266 TFUE, las medidas que conlleva la ejecución de la sentencia anulatoria (véase, en este sentido, el auto de 12 de marzo de 2014, PAN Europe/Comisión,
T‑192/12
, no publicado,
EU:T:2014:152
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se deduce que la segunda pretensión es manifiestamente inadmisible.
Esta conclusión no queda desvirtuada por los argumentos que la demandante desarrolló en el escrito de réplica, en el que, aun reconociendo que, según la jurisprudencia de los tribunales de la Unión, su segunda pretensión no es admisible, alega, no obstante, que ello tendría como consecuencia que el ejercicio efectivo de su derecho a una revisión interna y a la tutela judicial efectiva correría el riesgo de retrasarse de manera inaceptable y, en última instancia, resultar imposible. Por tanto, la demandante considera que, en interés de una aplicación eficaz del Reglamento n.
o
1367/2006 y para salvaguardar sus derechos, sería apropiado que el examen en cuanto al fondo de sus objeciones contra el Reglamento de Ejecución 2016/1056 constituyese el objeto del presente procedimiento ante el Tribunal. Pues bien, no cabe más que rechazar esta alegación. En efecto, cuando el artículo 12 del Reglamento n.
o
1367/2006 otorga al solicitante el derecho de interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se refiere únicamente a la decisión adoptada por la Comisión en respuesta a la solicitud de revisión interna. Contrariamente a lo que alega la demandante, la sentencia de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión (
T‑177/13
, no publicada,
EU:T:2016:736
), que invoca a este respecto, confirma que, aunque es inherente a una solicitud de revisión interna de un acto administrativo que el solicitante impugne la legalidad o la procedencia del acto contra el que se dirige, ello no significa que la parte demandante esté facultada para formular, en el marco de su recurso de anulación dirigido contra la negativa de revisión, alegaciones que cuestionen directamente la legalidad o la procedencia de dicho acto (sentencia de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión,
T‑177/13
, no publicada,
EU:T:2016:736
, apartado
).
En su escrito de réplica, la demandante señaló que tenía la intención de solicitar al Tribunal la adopción de medidas provisionales en relación con su segunda pretensión, sobre la base del artículo 279 TFUE. A este respecto, basta señalar que no se le ha presentado al Tribunal ninguna solicitud en este sentido.
Sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento
En su escrito de réplica, la demandante solicitó al Tribunal que, en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento adoptada en virtud del artículo 89, apartados 2, letra b), y 3, letra b), del Reglamento de Procedimiento, instase a la Comisión a adoptar una decisión en cuanto al fondo sobre la solicitud de revisión interna o, al menos, a pronunciarse sobre este punto.
Esta solicitud no puede sino declararse inadmisible.
En efecto, como la Comisión ha subrayado con acierto, la demandante no puede, mediante una diligencia de ordenación del procedimiento, eludir el principio jurídico según el cual los órganos jurisdiccionales de la Unión no pueden dirigir una orden conminatoria a las instituciones de la Unión.
Sobre el fondo
En apoyo de su recurso, la demandante alega un motivo único, basado en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, y del Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»).
El motivo único del recurso comprende, esencialmente, dos partes. La primera de ellas se basa en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, y la segunda en la violación del Convenio de Aarhus.
Sobre la primera parte del motivo único, basada en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento
La demandante alega que el Reglamento de Ejecución 2016/1056 constituye una medida de alcance individual en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006 y, por lo tanto, puede ser objeto de una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10, apartado 1, de este Reglamento.
La demandante recuerda, a este respecto, la necesidad de distinguir las medidas de alcance individual de las de alcance general, ya que estas últimas son medidas que se aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta.
La demandante alega que la ampliación del período de aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009 se inscribe en el marco de un procedimiento de aprobación, durante el cual se adopta una decisión sobre la solicitud de renovación de la aprobación de la sustancia en cuestión. En su opinión, esta ampliación del período de aprobación produce un efecto jurídico frente al solicitante, que, de este modo, está autorizado a seguir comercializando la sustancia de que se trate. Considera que el hecho de que el Reglamento de Ejecución 2016/1056 fuera adoptado en el marco de un procedimiento de aprobación relativo a una solicitud individual aboga, a la luz de la jurisprudencia, en favor de la conclusión de que dicho Reglamento de Ejecución reviste el carácter de una medida de alcance individual.
Según la demandante, estas características distinguen la aprobación de una sustancia activa en virtud del Reglamento n.
o
1107/2009 de un reglamento por el que se fijan los límites máximos de residuos de determinados productos sobre la base del Reglamento (CE) n.
o
396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de febrero de 2005, relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal y que modifica la Directiva 91/414 (
DO 2005, L 70, p. 1
). Arguye que la fijación de tales contenidos máximos se dirige a cualquier persona que comercialice o transforme dichos productos; en cambio, la ampliación del período de aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009 se dirige únicamente al solicitante y actual titular de la autorización.
La demandante reconoce que la aprobación de una sustancia activa tiene también efectos favorables para los potenciales fabricantes de los productos fitosanitarios en cuestión y para otros operadores. En su opinión, sin embargo, en este caso se trata de una situación típica en materia de autorización de comercialización de un producto que se concede a una empresa, pero que beneficia indirectamente a otros usuarios del producto, que podrán utilizarlo para los fines para los que está autorizado. A su entender, la circunstancia de que la aprobación de un producto, que se dirige a un determinado titular de una autorización, beneficie posteriormente a un gran número de operadores económicos no cambia en nada el hecho de que la aprobación en sí misma constituye una medida de alcance individual.
La demandante alega asimismo que otros efectos favorables de la aprobación, en particular en lo que respecta a la comercialización y el uso de los productos fitosanitarios que contengan esta sustancia activa, no se derivan de dicha aprobación, sino de las disposiciones que regulan esta materia, en particular del Reglamento n.
o
1107/2009.
A juicio de la demandante, la aprobación de una sustancia activa en virtud del Reglamento n.
o
1107/2009 es comparable a la autorización de comercialización de organismos modificados genéticamente en virtud del Reglamento (CE) n.
o
1829/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre alimentos y piensos modificados genéticamente (
DO 2003, L 268, p. 1
), modificado en último lugar por el Reglamento (CE) n.
o
298/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008 (
DO 2008, L 97, p. 64
), que constituye una medida de alcance individual en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006.
En su escrito de réplica, la demandante alega que el Reglamento de Ejecución 2016/1056 solo es una decisión intermedia adoptada durante el procedimiento de renovación, que tiene por objeto salvaguardar los derechos individuales del solicitante de la renovación. Según el propio tenor del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009, se trata de una decisión sobre un caso individual, destinada a producir efectos con respecto al solicitante y relativa al examen de su solicitud de renovación.
La demandante sostiene, además, que la aprobación de una sustancia activa no constituye una regulación general y abstracta, dado que no establece los requisitos que debe cumplir la sustancia de que se trate, sino que la autoriza. Se trata, por el contrario, aduce aquella, de un acto de ejecución típico, a saber, un caso de aplicación a un supuesto concreto de los requisitos establecidos en los artículos 4 y siguientes del Reglamento n.
o
1107/2009.
Finalmente, la demandante alega que la aprobación de la sustancia activa es una etapa previa y un componente de la autorización del producto fitosanitario. Añade que no existe ninguna razón para considerar que, mientras que la autorización de un producto fitosanitario es un acto administrativo, la aprobación de la sustancia activa contenida en dicha autorización constituye, por su parte, una medida de alcance general. A su juicio, el legislador de la Unión, en el Reglamento n.
o
1107/2009, dividió el procedimiento de autorización en varias etapas, pero solo lo hizo en razón del reparto de competencias, debido a consideraciones de fondo, entre la Unión y los Estados miembros.
La Comisión rebate estas alegaciones.
Con carácter preliminar, procede recordar que, según el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 de este mismo Reglamento podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo de la Unión que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental. La Comisión no niega que la demandante sea una organización no gubernamental que cumple los criterios enunciados en el artículo 11 del Reglamento n.
o
1367/2006. Tampoco discute que el Reglamento de Ejecución 2016/1056, al que se refería la solicitud de revisión interna de la demandante, constituye un acto adoptado en virtud del Derecho medioambiental.
En cambio, las dos partes discrepan sobre la cuestión de si el Reglamento de Ejecución 2016/1056 debe considerarse un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006. A tenor de dicha disposición, un acto administrativo es una medida de alcance individual. Procede, pues, dilucidar si el Reglamento de Ejecución 2016/1056 tiene un alcance individual o si se trata de una medida de alcance general.
A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia, para determinar el alcance de un acto, el juez de la Unión no puede contentarse con la denominación oficial del acto, sino que debe tener en cuenta principalmente su objeto y su contenido (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo,
16/62 y 17/62
,
EU:C:1962:47
, pp. 901 y 918). Se considera que una medida tiene alcance general cuando se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con categorías de personas contempladas de forma general y abstracta (sentencias de 21 de noviembre de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin y otros/Comisión,
C‑244/88
,
EU:C:1989:588
, apartado
, y de 15 de enero de 2002, Libéros/Comisión,
C‑171/00 P
,
EU:C:2002:17
, apartado
).
En el caso de autos, procede recordar que el Reglamento de Ejecución 2016/1056 fue aprobado sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009. De esta disposición se desprende que la medida a la que se refiere se adopta en el marco de un procedimiento de renovación de la aprobación de una sustancia activa. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.
o
1107/2009, la solicitud de renovación deberá ser presentada por un productor de la sustancia activa en cuestión. Además, debe señalarse que, a tenor del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009, se adoptará una decisión que aplace la expiración de la aprobación «para dicho solicitante» cuando, por razones ajenas «al solicitante», parezca probable que la aprobación vaya a expirar antes de que se haya adoptado una decisión sobre su renovación. Se desprende, pues, del propio texto del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 que la medida establecida en dicha disposición pretende proteger los intereses del solicitante de la renovación de la aprobación de la sustancia activa, extremo que, además, la Comisión reconoció en su escrito de dúplica. El hecho de que tal medida se adopte sin que sea necesario que el solicitante de la renovación presente una solicitud en este sentido no afecta a esta conclusión.
No obstante, conviene precisar que el objeto y el contenido de la medida prevista en el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 no se limitan a conferir al solicitante de la renovación de la aprobación de la sustancia activa una protección contra el riesgo de que el procedimiento de renovación en cuestión se retrase por razones ajenas a su voluntad.
En efecto, un reglamento de ejecución adoptado sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 prorroga la aprobación de la sustancia activa en cuestión por un determinado período. Por tanto, esta medida tiene las mismas consecuencias que un reglamento de ejecución relativo a la aprobación inicial de dicha sustancia en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento n.
o
1107/2009 o que un reglamento por el que se renueva la aprobación con arreglo al artículo 20 de ese mismo Reglamento.
A este respecto, procede recordar que el Reglamento n.
o
1107/2009 distingue entre, por una parte, los procedimientos de aprobación y renovación de la aprobación de una sustancia activa, que constituyen el objeto de las disposiciones que figuran en su capítulo II (artículos 4 a 27), y, por otra parte, el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios que contienen una sustancia activa, que se rige por las disposiciones que figuran en su capítulo III (artículos 28 a 57). Del artículo 28, apartado 1, del Reglamento n.
o
1107/2009 se desprende que, en principio, los productos fitosanitarios solo podrán comercializarse y utilizarse si han sido autorizados en el Estado miembro de que se trate conforme a este Reglamento. Además, del artículo 29, apartado 1, letra a), del Reglamento n.
o
1107/2009 se desprende que un producto fitosanitario solo se autorizará si la sustancia activa que contiene ha sido aprobada.
Por tanto, la aprobación de una sustancia activa en virtud del Reglamento n.
o
1107/2009 no solo produce efectos jurídicos con respecto a la persona que la solicitó, sino también con respecto a cualquier operador cuyas actividades requieran dicha aprobación, en particular los productores de productos fitosanitarios que contienen esta sustancia, y a toda autoridad pública competente, especialmente las autoridades públicas de los Estados miembros responsables de la autorización de estos productos, lo que la demandante, por otro lado, reconoció en la réplica.
Así, por una parte, en lo que respecta a los productores de productos fitosanitarios, estos podrán solicitar ante las autoridades nacionales competentes, tras la aprobación de la sustancia activa, la autorización de un producto fitosanitario que contenga dicha sustancia activa, sin que sea necesario que hayan tomado parte en el procedimiento de aprobación de esa sustancia activa.
Por otra parte, en lo que respecta a las autoridades competentes de los Estados miembros, este Tribunal ya ha declarado que la aprobación de una sustancia activa tiene la consecuencia jurídica de facultarles, con sujeción a diversos requisitos adicionales enunciados en el artículo 29 del Reglamento n.
o
1107/2009, para autorizar la comercialización de productos fitosanitarios que contengan esta sustancia activa, si se les presenta una solicitud en este sentido (auto de 28 de septiembre de 2016, PAN Europe y otros/Comisión,
T‑600/15
,
EU:T:2016:601
, apartado
).
Por consiguiente, procede concluir que el Reglamento de Ejecución 2016/1056 tiene alcance general, ya que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta [véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 25 de octubre de 2011, Microban International y Microban (Europe)/Comisión,
T‑262/10
,
EU:T:2011:623
, apartado
].
Ciertamente, un reglamento de ejecución por el que se aprueba una sustancia activa, se amplía su período de aprobación o se renueva su aprobación en virtud del Reglamento n.
o
1107/2009 no establece los requisitos que debe cumplir la utilización de esta sustancia y se distingue, por tanto, de un reglamento por el que se fijan los límites máximos de residuos de algunos productos, sobre la base del Reglamento n.
o
396/2005, tal y como la demandante ha señalado acertadamente. Sin embargo, esta diferencia no afecta al carácter general del alcance del Reglamento de Ejecución 2016/1056.
De ello se deduce que un reglamento de ejecución relativo a la prórroga de la aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009, como el Reglamento de Ejecución 2016/1056 controvertido en el presente asunto, debe considerarse una medida de alcance general y, por consiguiente, no constituye un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), y del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006.
Las demás alegaciones de la demandante no desvirtúan esta conclusión.
En primer lugar, como se ha recordado en el apartado 55 de la presente sentencia, para determinar el alcance de un acto, no basta con limitarse a su denominación oficial, sino que deben tenerse en cuenta principalmente su objeto y su contenido. Por consiguiente, el hecho de que el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 mencione una «decisión» que aplace la expiración del período de aprobación no permite en modo alguno cuestionar el hecho de que el acto así designado constituye, habida cuenta de su objeto y su contenido, un acto de alcance general y no uno de alcance individual.
Por lo demás, del tenor del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 y de su contexto se desprende claramente que el término «decisión» se utiliza en sentido amplio de acto que produce efectos jurídicos, incluidos actos como el Reglamento de Ejecución 2016/1056.
En segundo lugar, contrariamente a lo que alega la demandante, la medida adoptada para ampliar el período de aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 no va dirigida únicamente al solicitante y actual titular de la autorización. En efecto, el Reglamento de Ejecución 2016/1056 no indica destinatario, sino que se limita a disponer, en su artículo 2, que es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que la demandante ha reconocido en la réplica. La alegación de la demandante de que no es necesario que la aprobación de una sustancia activa tenga destinatario, porque en el caso de las sustancias activas no se precisa de ninguna autorización de comercialización, no puede poner en entredicho el hecho de que esta aprobación no se dirige a uno o varios destinatarios mencionados individualmente, sino a categorías de destinatarios consideradas de forma general y abstracta, como, en particular, los productores de los productos fitosanitarios que contengan esta sustancia y las autoridades nacionales competentes.
En tercer lugar, dado que el Reglamento n.
o
1107/2009 distingue claramente, por una parte, los procedimientos de aprobación, de ampliación del período de aprobación y de renovación de la aprobación de una sustancia activa, y, por otra parte, el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios que contienen tal sustancia activa (véase el apartado 59 de la presente sentencia), la aprobación de la sustancia activa, al contrario de lo que alega la demandante, no puede considerarse parte de la autorización del producto fitosanitario.
En cuarto lugar, aunque la distinción que hace el Reglamento n.
o
1107/2009 entre los procedimientos mencionados en el anterior apartado 70 fuera únicamente, como sostiene la demandante, el resultado del reparto de competencias, debido a consideraciones de fondo, entre la Unión y los Estados miembros, no sería menos cierto que las medidas relativas a la aprobación, ampliación o renovación de la aprobación de sustancias activas, adoptadas sobre la base del Reglamento n.
o
1107/2009, tienen un alcance general.
En quinto lugar, al contrario de lo que alega la demandante, en el presente caso no se trata de una situación típica en materia de autorización de comercialización de un producto que se concede a una empresa y que beneficia indirectamente a otros usuarios del producto, que pueden utilizarlo para los fines respecto a los que ha sido autorizado. En efecto, como ya se ha explicado en el anterior apartado 59, la aprobación de una sustancia activa no significa que un producto fitosanitario que contiene dicha sustancia pueda, por ese mero hecho, comercializarse.
En sexto lugar, los efectos de la aprobación de una sustancia activa con arreglo al Reglamento n.
o
1107/2009 no son comparables a los de una autorización de comercialización de organismos modificados genéticamente en virtud del Reglamento n.
o
1829/2003. En efecto, tal autorización permite, conforme a lo dispuesto en los artículos 4, apartado 2, y 16, apartado 2, del Reglamento n.
o
1829/2003, comercializar el producto, mientras que la aprobación de una sustancia activa con arreglo al Reglamento n.
o
1107/2009 no implica autorización de los productos fitosanitarios que contienen esta sustancia, cuya autorización es objeto de un procedimiento distinto.
En séptimo lugar, la alegación de la demandante según la cual los efectos de la aprobación de una sustancia activa con respecto a personas distintas del solicitante de la aprobación en cuestión resultan de las disposiciones del Reglamento n.
o
1107/2009, y no de la aprobación de la sustancia activa como tal, se basa en una interpretación errónea del contenido de dicha aprobación. En efecto, es la aprobación de una sustancia activa, o la prórroga de la aprobación o la renovación de dicha aprobación, la que produce sus efectos, en particular, con respecto a los productores de productos fitosanitarios y a los Estados miembros. El hecho de que estos efectos estén previstos en el Reglamento n.
o
1107/2009 no afecta a esta conclusión.
En octavo lugar, el mero hecho de que una medida adoptada sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1107/2009 se inscriba en el procedimiento de renovación de la aprobación de una sustancia activa, caracterizado por la participación del solicitante de la renovación, no significa que deba considerarse una medida de alcance individual.
Por último, contrariamente a lo que la demandante afirma a este respecto, el hecho de que la aprobación de una sustancia activa pueda estar sujeta a condiciones y restricciones, con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.
o
1107/2009, no demuestra que se trate de una medida de alcance individual, a la vista de los efectos jurídicos desplegados por dicha aprobación frente a personas distintas del solicitante. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1107/2009, invocado también por la demandante en este contexto, se limita a preceptuar que los requisitos establecidos en los apartados 1, 2 y 3 de este mismo artículo —que una sustancia activa debe cumplir para ser aprobada— se considerarán cumplidos cuando así se haya establecido con respecto a uno o varios usos representativos de al menos un producto fitosanitario que contenga tal sustancia. Por tanto, esta disposición carece de pertinencia en lo que respecta a si una medida por la que se aprueba una sustancia activa es de alcance general o individual.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del motivo único.
Sobre la segunda parte del motivo único, basada en la violación del Convenio de Aarhus
A este respecto, la demandante sostiene que, también a la luz del Derecho internacional público, se impone una interpretación amplia de los actos que pueden ser objeto de una revisión en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006. Afirma que el Convenio de Aarhus, vinculante para la Unión directamente, no dispone que únicamente se refiera a las decisiones de alcance individual. En efecto, según la demandante, del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se desprende que, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 de este artículo, cada parte contratante velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. Pues bien, el Reglamento n.
o
1367/2006 tiene precisamente por objeto aplicar el Convenio de Aarhus. El procedimiento de revisión interna debe aplicarse, por lo tanto, a todas las medidas en el sentido del Convenio de Aarhus. La demandante considera que el enfoque divergente de los órganos jurisdiccionales de la Unión no puede estar justificado a la vista del proyecto de conclusiones y recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus sobre el cumplimiento de este por la Unión, elaborado en la 53.
a
reunión de este Comité, entre el 21 y el 24 de junio de 2016 (en lo sucesivo, «Recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus»).
En cualquier caso, según la demandante, la falta de efecto directo del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no cambia en modo alguno el hecho de que los artículos 10, apartado 1, y 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006 deben ser objeto de una interpretación conforme con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Concluye que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006 no puede interpretarse de forma tan estricta, en cuanto a la interpretación del concepto de «medida de alcance individual», que impida que puedan impugnarse actos regulados por el Derecho medioambiental, como las medidas de prórroga del período de aprobación de una sustancia activa adoptadas con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009.
La Comisión rebate estas alegaciones.
De las alegaciones de la demandante se desprende, en esencia, que esta pretende sostener que una solicitud de revisión interna, en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, también debe ser posible, a la luz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, cuando el acto de que se trate no constituya una medida de alcance individual, sino un acto de alcance general.
Es necesario recordar que, según el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, cada parte contratante velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
Procede recordar asimismo que, según el considerando 4 del Reglamento n.
o
1367/2006, este último fue adoptado con vistas a la aplicación de los requisitos del Convenio de Aarhus a las instituciones y órganos de la Unión. En particular, de los considerandos 18 y 19 del mismo Reglamento se desprende que la instauración de un procedimiento de revisión interna tiene por objeto permitir una aplicación eficaz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Por otra parte, como ya se ha señalado, a tenor del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, las organizaciones no gubernamentales solo podrán presentar solicitudes para tal revisión en relación con actos de alcance individual.
Ahora bien, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no precisa que la posibilidad que prevé de entablar procedimientos administrativos solo se refiere a los casos en los que los actos controvertidos sean de alcance individual.
No obstante, de la jurisprudencia se desprende que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no es directamente aplicable en el ordenamiento jurídico de la Unión y tampoco puede invocarse como criterio de legalidad de los actos de la Unión. Se desprende asimismo de esta jurisprudencia que, según el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, las partes contratantes de este disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto a la definición de las modalidades de aplicación de los «procedimientos administrativos o judiciales» a los que se refiere dicha disposición (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe,
C‑404/12 P y C‑405/12 P
,
EU:C:2015:5
, apartados
a
).
No cabe sino desestimar la alegación de la demandante de que esta jurisprudencia no puede mantenerse a la vista de las recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus. En cualquier caso, suponiendo que estas recomendaciones fueran vinculantes con respecto a las partes contratantes del Convenio de Aarhus, se trata, según observó acertadamente la Comisión, de un simple proyecto que, como reconoció la demandante en la réplica, no se adoptó por dicho Comité hasta el 17 de marzo de 2017, es decir, después de la fecha de adopción de la Decisión impugnada. Por consiguiente, no es necesario responder a la cuestión de si, como alega la Comisión, al referirse a la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, la reunión de las partes, prevista en el artículo 10 del Convenio de Aarhus, debía adoptar las recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, o si ello no era necesario, como alega la demandante.
Por lo que se refiere a la alegación de la demandante según la cual es necesaria una interpretación conforme al Derecho internacional de los artículos 10, apartado 1, y 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.
o
1367/2006, lo que tendría como consecuencia que actos como las medidas de prórroga del período de aprobación de una sustancia activa, adoptadas sobre la base del artículo 17 del Reglamento n.
o
1107/2009, deban considerarse incluidos en el ámbito de dichas disposiciones, procede recordar que una interpretación conforme al Derecho internacional de una disposición del Derecho derivado de la Unión solo es posible si dicha disposición permite tal interpretación y no puede servir de base para una interpretación
contra legem
de esta disposición. Pues bien, dado que, en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, solo los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de este mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», pueden ser objeto de una solicitud de revisión interna, no es posible interpretar estas disposiciones en el sentido de que los actos administrativos a los que se refieren comprenden los actos de alcance general, puesto que tal interpretación sería una interpretación
contra legem
(véase, en este sentido, el auto de 17 de julio de 2015, EEB/Comisión,
T‑565/14
, no publicado,
EU:T:2015:559
, apartados
a
).
Habida cuenta de cuanto antecede, debe desestimarse la segunda parte del motivo único y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Mellifera e. V., Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de septiembre de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.