CELEX: 62016CJ0267
Procedimiento prejudicial
Ámbito territorial del Derecho de la Unión
Artículo 355 TFUE, punto 3
Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones de los Tratados
Artículo 29
Anexo I, parte I, punto 4
Exclusión de Gibraltar del territorio aduanero de la Unión Europea
Alcance
Directiva 91/477/CEE
Artículo 1, apartado 4
Artículo 12, apartado 2
Anexo II
Tarjeta europea de armas de fuego
Actividades de caza y de tiro deportivo
Aplicabilidad al territorio de Gibraltar
Obligación de transposición
Inexistencia
Validez

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 29 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones de los Tratados (
DO 1972, L 73, p. 14
; en lo sucesivo, «Acta de Adhesión de 1972»), en relación con su anexo I, parte I, punto 4, así como sobre la interpretación y la validez del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1991, sobre el control de la adquisición y tenencia de armas (
DO 1991, L 256, p. 51
), en su versión modificada por la Directiva 2008/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 (
DO 2008, L 179, p. 5
) (en lo sucesivo, «Directiva 91/477»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Sr. Albert Buhagiar junto con otros seis demandantes (en lo sucesivo, «Sr. Buhagiar y otros») y el Minister for Justice (Ministro de Justicia de Gibraltar; en lo sucesivo, «Ministro»), en relación con la denegación por parte de este último de la solicitud del Sr. Buhagiar y otros de obtención de una tarjeta europea de armas de fuego (en lo sucesivo, «tarjeta»).
Marco jurídico
El artículo 28 del Acta de Adhesión de 1972 dispone:
«Los actos de las instituciones de la [Unión Europea] relativos a los productos del Anexo II del Tratado CEE y a los productos sometidos en el momento de su importación en la [Unión] a una regulación específica a consecuencia de la aplicación de la política agrícola común, así como los actos en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, no serán aplicables a Gibraltar, a menos que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, disponga otra cosa.»
A tenor del artículo 29 de la mencionada Acta de Adhesión, «los actos enumerados en la lista que figura en el Anexo I de la presente Acta serán objeto de las adaptaciones definidas en dicho Anexo».
El anexo I de la citada Acta de Adhesión, que contiene la lista a que se refiere el apartado anterior, incluye una parte I, titulada «Legislación aduanera». El punto 4 de dicha parte menciona las modificaciones introducidas en el Reglamento (CEE) n.
o
1496/68 del Consejo, de 27 de septiembre de 1968, relativo a la definición del territorio aduanero [de la Unión] (
DO 1968, L 238, p. 1
). El artículo 1 de este último Reglamento fue sustituido por el texto siguiente:
«El territorio aduanero [de la Unión] comprende los siguientes territorios:
–
[...]el territorio del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de las Islas Anglonormandas y de la Isla de Man.»
La parte VIII —titulada «Política comercial»— del anexo I del Acta de Adhesión de 1972 sustituyó la lista de países que figuraba en el anexo II del Reglamento (CEE) n.
o
1025/70 del Consejo, de 25 de mayo de 1970, por el que se establece un régimen común aplicable a las importaciones de países terceros (
DO 1970, L 124, p. 6
), en su versión modificada por los Reglamentos (CEE) n.
o
1984/70 del Consejo, de 29 de septiembre de 1970 (
DO 1970, L 218, p. 1
), (CEE) n.
o
724/71 del Consejo, de 30 de marzo de 1971 (
DO 1971, L 80, p. 3
), (CEE) n.
o
1080/71 del Consejo, de 25 de mayo de 1971 (
DO 1971, L 116, p. 8
), (CEE) n.
o
1429/71 del Consejo, de 2 de julio de 1971 (
DO 1971, L 151, p. 8
), y (CEE) n.
o
2384/71 del Consejo, de 8 de noviembre de 1971 (
DO 1971, L 249, p. 1
), por una nueva lista de la que se excluye a Gibraltar.
La parte VI —titulada asimismo «Política comercial»— del anexo II del Acta de Adhesión de 1972, dispone con respecto al Reglamento n.
o
1025/70 lo siguiente:
«El problema derivado de la supresión de la mención de Gibraltar en el anexo II debe resolverse de modo que se garantice que, por lo que respecta al régimen de liberalización de las importaciones en la [Unión], Gibraltar quede en la misma situación en que se encontraba antes de la adhesión.»
La versión de la Directiva 91/477 aplicable en el momento de los hechos del litigio principal es la resultante de las modificaciones introducidas en su texto original por la Directiva 2008/51, tras la adhesión de la Unión al Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, adoptado mediante resolución 55/255 de la Asamblea General de 8 de junio de 2001. La Directiva 2008/51 fue adoptada basándose en el artículo 95 CE, apartado 1, cuyo contenido coincide en lo fundamental con el del artículo 100 A, apartado 1, del Tratado CEE, en el que se basa la Directiva 91/477, y con el del artículo 114 TFUE, apartado 1, actualmente en vigor.
Los considerandos segundo a séptimo de la Directiva 91/477 declaran:
«Considerando que el Consejo Europeo, en su reunión celebrada en Fontainebleau los días 25 y 26 de junio de 1984, se fijó expresamente como objetivo la supresión de todas las formalidades de policía y de aduana en las fronteras intracomunitarias;
Considerando [...] que la Comisión ha indicado en su Libro blanco sobre “La realización del mercado interior” que la supresión de los controles de la seguridad de los objetos transportados y de las personas presupone, entre otras cosas, una aproximación de las legislaciones sobre las armas;
Considerando que la supresión de los controles sobre la tenencia de armas en las fronteras intracomunitarias requiere una regulación eficaz que permita el control, en el interior de los Estados miembros, de la adquisición y tenencia de armas de fuego y de su transferencia a otro Estado miembro […];
Considerando que esta normativa, en la medida en que se base en legislaciones parcialmente armonizadas, creará una mayor confianza mutua entre los Estados miembros en el ámbito de la salvaguardia de la seguridad de las personas; que, a este respecto, conviene prever categorías de armas de fuego cuya adquisición y tenencia por parte de los particulares estarán prohibidas o supeditadas a autorización o declaración;
Considerando que procede prohibir en principio el paso con armas de un Estado miembro a otro y que una excepción únicamente sería aceptable en el caso de adoptarse un procedimiento que permita a los Estados miembros estar informados de que va a introducirse un arma de fuego en su territorio;
Considerando, no obstante, que deben adoptarse normas más flexibles en materia de caza y de competiciones deportivas, con el fin de no obstaculizar más de lo necesario la libre circulación de personas».
A tenor del artículo 1 de esta Directiva:
«1.   A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “arma de fuego” toda arma portátil que tenga cañón y que lance, esté concebida para lanzar o pueda transformarse fácilmente para lanzar un perdigón, bala o proyectil por la acción de un combustible propulsor [...]. Las armas de fuego se clasifican en el anexo I, parte II.
[...]
1
quinquies
. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “localización” el rastreo sistemático de las armas de fuego y, de ser posible, de sus piezas y municiones, desde el fabricante al comprador [...].
[...]
2.   A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “armero” toda persona física o jurídica cuya actividad profesional consista [...] en la fabricación, comercio, cambio, alquiler, reparación o transformación de armas de fuego, piezas y municiones.
[…]
4.   La “[tarjeta]” será expedida por las autoridades de los Estados miembros, previa solicitud, a una persona que se convierte legalmente en titular y usuario de un arma de fuego. Será válida por un período máximo de cinco años, que podrá prorrogarse, y figurarán en ella las indicaciones previstas en el anexo II. La [tarjeta] será intransferible y se harán constar en ella el arma o las armas de fuego que posea y utilice el titular de la tarjeta. El usuario del arma de fuego deberá llevar siempre consigo la tarjeta. Se mencionarán en la tarjeta todo cambio en la tenencia o en las características del arma de fuego, así como la pérdida o robo de la misma.»
El artículo 4 de dicha Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1.   Los Estados miembros velarán por que toda arma de fuego o componente esencial que se comercialice bien haya sido marcado y registrado de conformidad con la presente Directiva, bien haya sido inutilizado.
[...]
4.   Los Estados miembros velarán asimismo por el establecimiento y mantenimiento [...] de un fichero informatizado de datos [...] que garantice el acceso de las autoridades facultadas a los ficheros de datos en los que se registrarán todas las armas de fuego objeto de la presente Directiva. [...]
[...]
5.   Los Estados miembros velarán por que todas las armas de fuego puedan vincularse a sus propietarios en todo momento. [...]»
A tenor del artículo 4
bis
de la Directiva 91/477:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3, los Estados miembros solo permitirán la adquisición y tenencia de armas de fuego a las personas a las que se les haya concedido una licencia o, por lo que se refiere a las categorías C o D, a las que se haya autorizado específicamente a adquirir o tener en su poder tales armas de fuego de conformidad con el Derecho interno.»
El artículo 5 de dicha Directiva establece lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3, los Estados miembros solo permitirán la adquisición y tenencia de armas de fuego a las personas que, teniendo un motivo justificado:
a)
hayan cumplido 18 años de edad, salvo en caso de adquisición (excepto mediante compra) o tenencia de armas de fuego para la práctica de la caza o el tiro deportivo, siempre que en tal caso las personas menores de 18 años de edad tengan permiso de sus padres [...];
b)
no representen un riesgo para ellos mismos, para el orden público o la seguridad pública. Una condena por un delito doloso violento se considerará indicativa de dicho riesgo.
Los Estados miembros podrán retirar el permiso de tenencia de un arma de fuego cuando deje de cumplirse una de las condiciones que justificaron su concesión.
[...]»
El artículo 6 de esta Directiva tiene la siguiente redacción:
«Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones oportunas para prohibir la adquisición y la tenencia de armas de fuego y municiones de la categoría A. [...]»
A tenor del artículo 7 de la citada Directiva:
«1.   No podrán adquirirse armas de fuego de la categoría B en el territorio de un Estado miembro sin que éste haya autorizado para ello al adquirente.
[...]
2.   No se podrá estar en posesión de armas de fuego de la categoría B en el territorio de un Estado miembro sin que éste haya autorizado para ello al poseedor. Si el poseedor fuere residente de otro Estado miembro, se informará de ello a este último.
[...]»
El artículo 8 de la misma Directiva dispone lo siguiente:
«1.   Un arma de fuego de la categoría C no podrá ser objeto de tenencia sin que el poseedor haya formulado una declaración a tal efecto ante las autoridades del Estado en que sea objeto de tenencia.
[...]
3.   Si un Estado miembro prohíbe o requiere una autorización en su territorio para la adquisición y la tenencia de armas de fuego de la categoría B, C o D, dará cuenta de ello a los demás Estados miembros, que lo harán constar expresamente al expedir la correspondiente tarjeta [...], a efectos de la aplicación del apartado 2 del artículo 12.»
El artículo 11 de la Directiva 91/477 está redactado en los siguientes términos:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 12, las armas de fuego sólo podrán transferirse de un Estado miembro a otro con arreglo al procedimiento previsto en los apartados siguientes. Estas disposiciones se aplicarán asimismo en caso de transferencia de un arma de fuego con motivo de una venta por correspondencia.
[...]
3.   Por lo que respecta a la transferencia de armas de fuego [...], cada Estado miembro podrá conceder a los armeros el derecho de realizar transferencias de armas de fuego desde su territorio a armeros establecidos en otro Estado miembro sin necesidad de la autorización previa a que se refiere el apartado 2. A tal fin, expedirá una autorización válida durante un período máximo de tres años que podrá ser suspendida o anulada en cualquier momento mediante decisión motivada. [...]
[...]»
A tenor del artículo 12 de esta Directiva:
«1.   Salvo que se utilice el procedimiento previsto en el artículo 11, la tenencia de un arma de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros sólo se permitirá si el interesado ha obtenido la autorización de dichos Estados miembros.
Los Estados miembros podrán conceder dicha autorización para uno o varios viajes y por un plazo máximo de un año, renovable. Estas autorizaciones se harán constar en la [tarjeta], que el viajero deberá presentar ante todo requerimiento de las autoridades de los Estados miembros.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los cazadores, respecto de las categorías C y D, y los tiradores deportivos, respecto de las categorías B, C y D, podrán tener en su poder sin autorización previa una o varias armas de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros a fin de practicar sus actividades, siempre y cuando estén en posesión de una [tarjeta] en la que se enumeren dicha o dichas armas de fuego y puedan probar el motivo del viaje, en particular, exhibiendo una invitación u otra prueba de sus actividades de caza o de tiro deportivo en el Estado miembro de destino.
Los Estados miembros no podrán condicionar la aceptación de una [tarjeta] al pago de tasas o cánones.
No obstante, no será de aplicación esta excepción respecto de los viajes que se realicen a un Estado miembro que, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 8, prohíba la adquisición y tenencia del arma en cuestión o que la someta a licencia; en este caso se hará una mención expresa en la [tarjeta].
[...]»
El anexo I, parte II, letra A, de dicha Directiva enumera una serie de objetos, clasificados en las siguientes categorías: «Categoría A — Armas de fuego prohibidas», «Categoría B — Armas de fuego sujetas a autorización», «Categoría C — Armas de fuego sujetas a declaración» y «Categoría D — Otras armas de fuego», que, en virtud de esta clasificación, deben considerarse en principio «armas de fuego» a efectos de esta misma Directiva.
El anexo II de la Directiva 91/477 detalla la información que debe contener la tarjeta y especifica que ha de incluir la mención siguiente:
«“El derecho de efectuar un viaje a otro Estado miembro con armas de las categorías B, C o D mencionadas en la presente tarjeta estará supeditad[o] a una o más autorizaciones [previas] del Estado miembro que se visita. Las autorizaciones podrán anotarse en la tarjeta.
La formalidad de la autorización previa antes contemplada en principio no será necesaria para efectuar un viaje con un arma de categoría C o D para practicar la caza o con un arma de categoría B, C o D para la práctica del tiro deportivo siempre que se esté en posesión de la [tarjeta] y se pueda acreditar el motivo del viaje”.
Si un Estado miembro ha informado a los demás Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 8, que la tenencia de algunas armas de fuego de las categorías B, C o D está prohibida o sujeta a autorización, se añadirá una de las siguientes menciones:
“Están prohibidos los viajes a [Estado(s) afectado(s)] con el arma (identificación)”.
“Los viajes a [Estado(s) afectado(s)] con el arma (identificación) están sometidos a autorización”.»
El considerando 1 de la Directiva 2008/51 declara lo siguiente:
«La Directiva [91/477] ha constituido una medida de acompañamiento del mercado interior. Combina el compromiso de garantizar cierta libertad de circulación para algunas armas de fuego en el espacio [de la Unión] con la necesidad de limitar esta libertad con determinadas garantías de seguridad adaptadas a este tipo de productos.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Sr. Buhagiar y otros son miembros de la asociación de tiro deportivo Gibraltar Target Shooting Association. El 19 de mayo de 2015, el Sr. Buhagiar, en su calidad de presidente de dicha asociación, dirigió una carta al Ministro solicitándole que expidiese una tarjeta a cada uno de los demandantes en el procedimiento principal.
El 2 de junio de 2015, el Ministro respondió que, habida cuenta de la postura tanto de la Comisión como del Gobierno del Reino Unido según la cual la Directiva 91/477 no se aplica en el territorio de Gibraltar ya que tiene por objeto facilitar la libre circulación de mercancías, el Gobierno de Gibraltar decidió no proceder a su transposición. En consecuencia, el Ministro respondió que no podía expedir las tarjetas solicitadas. Ante esta negativa, el Sr. Buhagiar y otros recurrieron ante la Supreme Court of Gibraltar (Tribunal Supremo de Gibraltar).
Dicho órgano jurisdiccional afirma que el Derecho de la Unión se aplica plenamente en el territorio de Gibraltar, en virtud del artículo 355 TFUE, punto 3, salvo las excepciones previstas en los artículos 28 a 30 del Acta de Adhesión de 1972. Señala que, con arreglo al artículo 29 de dicha Acta, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de esta, Gibraltar está excluido del territorio aduanero de la Unión y que el Tribunal de Justicia ya ha aclarado, a este respecto, que la aplicación de las Directivas que tienen como base jurídica los artículos 114 TFUE o 115 TFUE, cuya finalidad principal es la libre circulación de mercancías, está excluida en el territorio de Gibraltar.
No obstante, los demandantes en el procedimiento principal sostienen, en primer lugar, que habida cuenta del objetivo de las exclusiones previstas en el Acta de Adhesión de 1972, que deben ser objeto de interpretación restrictiva, las medidas del Derecho de la Unión relativas a la libre circulación de mercancías que no pongan en riesgo la finalidad de esas exclusiones deben aplicarse en el territorio de Gibraltar. Según ellos, es el caso de las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la tarjeta, destinadas a favorecer a los cazadores y tiradores deportivos, puesto que dicho documento se expide exclusivamente a efectos de realizar viajes desde y hacia los Estados miembros para permitir a esas personas participar en eventos deportivos. La expedición de la tarjeta es ajena a las transacciones comerciales sobre las mercancías a que se refiere, a saber, las armas de fuego.
Los demandantes en el procedimiento principal exponen, a continuación, que las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la tarjeta tienen por objeto facilitar la libre prestación y recepción de servicios por cazadores y tiradores deportivos entre los Estados miembros. Por ese motivo, dichas disposiciones son aplicables, según ellos, en el territorio de Gibraltar, lo que implica la obligación de las autoridades competentes de transponerlas mediante un acto de Derecho nacional aplicable en ese territorio. Su no transposición origina una discriminación con respecto a los cazadores y tiradores deportivos residentes en Gibraltar, que deben asumir gastos adicionales y sufrir dilaciones administrativas cuando viajan a través de la Unión con sus armas de fuego para participar en eventos y competiciones de caza o tiro deportivo, lo que constituye una infracción del artículo 56 TFUE. Afirman que las armas de fuego utilizadas en tal contexto no pueden considerarse mercancías implicadas en intercambios comerciales, sino un equipamiento deportivo necesario para tales eventos o competiciones.
Por último, el Sr. Buhagiar y otros alegan que las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la tarjeta afectan a la libre circulación de personas, como lo confirma —según ellos— el séptimo considerando de la propia Directiva. Por este motivo, consideran que dicha Directiva, que fue adoptada sobre la base del artículo 100 A, apartado 1, del Tratado CEE, se fundamenta en una base jurídica errónea. Señalan, en efecto, que en virtud del artículo 100 A, apartado 2, del Tratado CEE, cuyo contenido coincide en lo sustancial con el del artículo 95 CE, apartado 2, y con el del artículo 114 TFUE, apartado 2, no puede seguirse el procedimiento legislativo contemplado en el respectivo apartado 1 de dichos artículos para adoptar actos de la Unión relativos a la libre circulación de personas. Por consiguiente, los demandantes en el procedimiento principal impugnan la validez de las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la tarjeta, o incluso la validez de la propia Directiva en su totalidad.
En estas circunstancias, la Supreme Court of Gibraltar (Tribunal Supremo de Gibraltar) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Cabe aplicar a Gibraltar las disposiciones de la Directiva [91/477] relativas a la [tarjeta], aun cuando únicamente se refieran a la libre circulación de mercancías, debido a que no entrañan ningún tipo de transacción comercial y, por consiguiente, se encuentran excluidas del ámbito de aplicación de las excepciones concedidas a Gibraltar en virtud del Acta de Adhesión de 1972?
2)
¿Son aplicables [en el territorio de] Gibraltar, con respecto a los cazadores y a los tiradores deportivos, las disposiciones de la Directiva [91/477] relativas a la [tarjeta] por tratarse de disposiciones que se refieren a la libre circulación de servicios?
3)
¿Son inválidas, con respecto a los cazadores y a los tiradores deportivos, las disposiciones de la Directiva [91/477] relativas a la [tarjeta] por el motivo de que se refieren a la libre circulación de personas y, por consiguiente, fueron adoptadas con arreglo a una base jurídica errónea?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus tres cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que aclare el alcance de la exclusión de Gibraltar del territorio aduanero de la Unión, tal como está contemplada en el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de dicha Acta, y que examine, dentro de ese contexto, la cuestión de la aplicabilidad, en el territorio de Gibraltar, de las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la tarjeta, en lo que respecta a los cazadores y tiradores deportivos.
Con carácter preliminar, procede precisar en primer lugar, habida cuenta del objeto del litigio principal, a saber, la denegación de la solicitud del Sr. Buhagiar y otros de expedición de una tarjeta para poder beneficiarse de ella en el marco del procedimiento simplificado de transferencia de armas de fuego entre Estados miembros por parte de cazadores y tiradores deportivos, que la disposición de la Directiva 91/477 que, según aquellos, debería haberse transpuesto en el territorio de Gibraltar es la relativa a la utilización de la tarjeta en tal contexto, es decir, el artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta. Estas dos últimas disposiciones definen respectivamente el concepto de tarjeta europea de armas de fuego y su contenido.
En segundo lugar, si bien el Derecho de la Unión se aplica, en principio, en el territorio de Gibraltar en virtud del artículo 355 TFUE, apartado 3, la aplicabilidad de determinados actos de la Unión está excluida en ese territorio, según el Acta de Adhesión de 1972, en consideración a su situación jurídica especial y sobre todo al estatuto de puerto franco de dicho territorio (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de julio de 2005, Comisión/Reino Unido,
C‑349/03
,
EU:C:2005:488
, apartado
, y de 13 de junio de 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association,
C‑591/15
,
EU:C:2017:449
, apartados
y
).
Como ya declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 59 de la sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido (
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
), la exclusión de Gibraltar del territorio aduanero de la Unión, prevista en el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de dicha Acta, supone que no le son aplicables ni las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías ni las del Derecho de la Unión derivado que se dirigen, con respecto a la libre circulación de mercancías, a garantizar una aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, de conformidad con los artículos 94 CE y 95 CE, actualmente artículos 114 TFUE y 115 TFUE.
No desvirtuó esta conclusión la circunstancia de que las directivas de que se trataba en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, destinadas principalmente a suprimir los obstáculos a los intercambios de mercancías y basadas en los citados artículos 94 CE y 95 CE, incluían disposiciones relativas a la protección del medio ambiente, ámbito en el cual las normas del Derecho de la Unión se aplican, en principio, en el territorio de Gibraltar (véase, a este respecto, la sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, apartados
y
).
El Tribunal de Justicia ha precisado a este respecto que, ciertamente, la no aplicación en el territorio de Gibraltar de tales directivas puede poner en peligro la coherencia de otras políticas de la Unión cuando esas directivas persiguen asimismo, aunque con carácter accesorio, objetivos relacionados con esas otras políticas, como la política de protección del medio ambiente. No obstante, la existencia de tal riesgo no puede conducir a extender el ámbito de aplicación territorial de dichas directivas que persiguen, con carácter principal, objetivos relacionados con la libre circulación de mercancías más allá de los límites impuestos por los Tratados y por el Acta de Adhesión de 1972 (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, apartado
).
Resulta de estas consideraciones que, por una parte, cuando un acto de la Unión tiene por objeto, con carácter principal, la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros con respecto a la libre circulación de mercancías, de conformidad con los artículos 114 TFUE y 115 TFUE, dicho acto no puede ser aplicable en el territorio de Gibraltar, aunque persiga, con carácter accesorio, uno o varios objetivos relacionados con otras políticas de la Unión.
Por otra parte, contrariamente a lo que parecen considerar el Sr. Buhagiar y otros, y tal como ha señalado el Abogado General en los puntos 54 y 55 de sus conclusiones, el análisis del objetivo principal de un acto de la Unión es pertinente a efectos de determinar si dicho acto es aplicable en un territorio excluido del ámbito de aplicación territorial del Derecho de la Unión en una determinada materia.
Las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente deben examinarse a la luz de las anteriores consideraciones.
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972, en relación con el anexo I, parte I, punto 4 de esta, debe interpretarse en el sentido de que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con su artículo 1, apartado 4, y su anexo II, se aplica en el territorio de Gibraltar, bien porque tiene por objeto facilitar la libre prestación de servicios o la libre circulación de personas, bien porque, aunque se refiera a la libre circulación de mercancías, no trata sobre los intercambios ni las transacciones comerciales relativos a las armas de fuego.
Si el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477 se interpretase en el sentido de que persigue el objetivo de facilitar la libre circulación de personas, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la validez de esa disposición, o incluso en cuanto a la validez de la propia Directiva 91/477 en su conjunto, pues la elección de la base jurídica de esta sería errónea, ya que dicha Directiva se basa en el artículo 100 A, apartado 1, del Tratado CEE, posteriormente artículo 95 CE, apartado 1, sobre cuyo fundamento se adoptó la Directiva 2008/51 que modificó la Directiva 91/477, y actualmente artículo 114 TFUE, apartado 1, pese a que el artículo 100 A, apartado 2, del Tratado CEE, posteriormente artículo 95 CE, apartado 2, y actualmente artículo 114 TFUE, apartado 2, excluye la adopción de disposiciones relativas a la libre circulación de personas tomando como fundamento el respectivo apartado 1 de dichos artículos.
A este respecto, por lo que se refiere en primer lugar a la cuestión de si el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta, es aplicable a Gibraltar debido a que tiene por objeto facilitar la libre prestación de servicios o la libre circulación de personas, procede analizar el objetivo principal de dicha Directiva, como se ha recordado en el apartado 36 de la presente sentencia.
Por otra parte, en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la elección de la base jurídica en que se basa la Directiva 91/477, es importante señalar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto. Si el examen del acto en cuestión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que requiere el objetivo o el componente principal (sentencia de 6 de mayo de 2014, Comisión/Parlamento y Consejo,
C‑43/12
,
EU:C:2014:298
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Así pues, para dar una respuesta útil a las preguntas del órgano jurisdiccional remitente, es preciso identificar la finalidad principal de la Directiva 91/477 y analizar su contenido.
En cuanto a la finalidad de la Directiva 91/477, de sus considerandos segundo a cuarto se desprende que fue adoptada con el fin de establecer el mercado interior y que, en dicho contexto, la supresión de los controles de la seguridad de los objetos transportados y de las personas presuponía, entre otras cosas, una aproximación de las legislaciones mediante una regulación eficaz de las armas de fuego, dirigida a establecer el control, en el interior de los Estados miembros, de su adquisición, tenencia y transferencia (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Zeman,
C‑543/12
,
EU:C:2014:2143
, apartados
y
). Tal regulación, parcialmente armonizada, crearía, según el quinto considerando de dicha Directiva, una mayor confianza mutua entre los Estados miembros en el ámbito de la salvaguardia de la seguridad de las personas.
El sexto considerando de la citada Directiva declara que el paso de un Estado miembro a otro con armas debería estar prohibido, siendo únicamente aceptables las excepciones a este principio si existe un procedimiento que permita a los Estados miembros estar informados de que va a introducirse un arma de fuego en su territorio. El séptimo considerando declara que deberían adoptarse normas más flexibles en materia de caza y de competiciones deportivas, con el fin de no obstaculizar más de lo necesario la libre circulación de personas.
Por lo que respecta al contenido de la Directiva 91/477, ha de observarse que su artículo 1, que figura en el capítulo 1 de la misma, relativo a su ámbito de aplicación, define una serie de conceptos que emplea, como los de «arma de fuego» y «armero», y el de «tarjeta», definido en el apartado 4 de dicho artículo, en lo sustancial, como un documento expedido por las autoridades de un Estado miembro a instancias de una persona que se convierte legalmente en titular y usuario de un arma de fuego. Se precisa asimismo que la tarjeta es un documento intransferible en el que han de constar el arma o armas de fuego que posea y utilice su titular, y que deberá llevar siempre consigo el usuario del arma de fuego, definiéndose más detalladamente su contenido en el anexo II de la citada Directiva.
El capítulo 2 de la Directiva 91/477, titulado «Armonización de las legislaciones sobre armas de fuego», incluye disposiciones que contemplan la armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la tenencia y adquisición de armas de fuego.
En su capítulo 3, titulado «Formalidades exigidas para la circulación de armas dentro de la [Unión]», la Directiva 91/477 establece el principio de prohibición de la transferencia de armas de fuego de un Estado miembro a otro, salvo si se sigue el procedimiento previsto en su artículo 11, que contempla la necesidad de una autorización previa de la transferencia que se pretenda realizar por parte del Estado miembro en que se encuentren las armas, tras examinar ese Estado miembro las condiciones de seguridad de la transferencia. El artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva dispone que, salvo que se utilice el procedimiento previsto en el artículo 11, la tenencia de un arma de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros sólo se permitirá si el interesado ha obtenido la autorización de cada uno de esos Estados miembros, autorización que deberá constar en la tarjeta.
El artículo 12, apartado 2, párrafo primero, de esta Directiva establece que, no obstante lo dispuesto en el apartado 1 del mismo artículo, los cazadores, respecto de las categorías C y D, y los tiradores deportivos, respecto de las categorías B, C y D, podrán tener en su poder sin autorización previa una o varias armas de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros a fin de practicar sus actividades, siempre y cuando estén en posesión de una tarjeta en la que se enumeren dicha o dichas armas y puedan probar el motivo del viaje.
Resulta de estos elementos de la Directiva 91/477 que esta fue adoptada, como lo confirma el considerando 1 de la Directiva 2008/51, como «medida de acompañamiento del mercado interior» que, al mismo tiempo que garantiza un elevado nivel de seguridad para los ciudadanos europeos, contribuye a crear las condiciones que permitan la supresión de los controles en las fronteras entre los Estados miembros mediante el establecimiento de un marco armonizado mínimo relativo a la adquisición y la tenencia de armas de fuego de uso civil, y a su transferencia entre Estados miembros.
Se desprende en particular de su contenido que dicha Directiva pretende, por una parte, aproximar las disposiciones de los Estados miembros en lo que respecta a las condiciones de adquisición y tenencia de armas de fuego de diversas categorías, disponiendo, por imperativos de seguridad pública, que la adquisición de determinados tipos de armas de fuego debe estar prohibida.
Por otra parte, la Directiva 91/477 incluye normas dirigidas a armonizar las medidas administrativas de los Estados miembros relativas a la circulación de armas de fuego de uso civil, siendo el principio básico la prohibición de circulación de las armas, siempre con el fin de garantizar un elevado nivel de seguridad pública, a menos que se sigan los procedimientos previstos a tal efecto por la propia Directiva.
De lo anterior se deduce que la Directiva 91/477 constituye una medida dirigida a garantizar, con respecto a la libre circulación de mercancías, en este caso, armas de fuego de uso civil, una aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, regulando esa libertad mediante garantías de seguridad adaptadas a la naturaleza de tales mercancías.
No desvirtúan esta conclusión las alegaciones de los demandantes en el procedimiento principal, según las cuales el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta, tiene por objeto facilitar bien la libre prestación y recepción de servicios por cazadores y tiradores deportivos, bien la libre circulación de personas.
A este respecto, es importante observar que, en vista del riesgo para la seguridad de las personas que suponen las armas de fuego, su libre circulación únicamente ha podido alcanzarse mediante una regulación estricta de los requisitos para su transferencia entre Estados miembros, entre los que figura el principio de autorización previa expedida por los Estados miembros afectados por la transferencia de tales mercancías.
En tales circunstancias, el legislador de la Unión quiso que determinadas transferencias de armas de fuego no estuviesen necesariamente sujetas a tal autorización, cuando pueda demostrarse que presentan un riesgo menor para la seguridad pública. Entre estas transferencias se encuentran las contempladas en el artículo 11, apartado 3, de la Directiva 91/477, realizadas por determinados armeros. El beneficio de este régimen está supeditado a la concesión de una autorización específica, que se añade a los rigurosos controles de la actividad de los armeros establecidos en el artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva. Del mismo modo, las transferencias contempladas en el artículo 12, apartado 2, de la citada Directiva son efectuadas por cazadores y tiradores deportivos, una categoría de poseedores de armas de fuego que supuestamente tienen, debido a sus respectivas actividades, razones legítimas y fácilmente controlables, en particular mediante la tarjeta que obligatoriamente han de llevar consigo, para realizar transferencias de armas de fuego.
Así pues, el legislador de la Unión, teniendo en cuenta los imperativos de seguridad pública, estableció requisitos más flexibles en lo que respecta a las transferencias de armas de fuego destinadas a la práctica de la caza y a las competiciones deportivas, puesto que, como se desprende del séptimo considerando de la Directiva 91/477, el marco armonizado establecido por esta puede tener una repercusión negativa sobre el ejercicio de las demás libertades fundamentales por personas que desean transferir sus armas con fines legítimos.
En este contexto, el Tribunal de Justicia ha precisado que la tarjeta tiene como finalidad permitir la libre circulación de los cazadores y tiradores deportivos con sus armas de un Estado miembro a otro, subrayando que el artículo 1, apartado 4, en relación con el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, tiene como objetivo principal facilitar la circulación de las armas destinadas a la caza o a practicar actividades deportivas (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Zeman,
C‑543/12
,
EU:C:2014:2143
, apartados
,
y
).
Por lo tanto, aunque un procedimiento simplificado de transferencia de armas de fuego como el establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, que lleva implícita la tarjeta, pueda tener una repercusión positiva sobre la libre prestación de servicios y la libre circulación de personas en el ámbito de la caza y el tiro deportivo, no deja de ser cierto que dicha disposición participa del objetivo principal de la Directiva, que no es facilitar tales libertades, sino regular la adquisición y tenencia de las armas de fuego de uso civil y la libre circulación de esas armas en la Unión.
No cabe, pues, considerar que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con su artículo 1, apartado 4, y su anexo II, es aplicable a Gibraltar basándose en que dicha disposición no tiene por objeto facilitar la libre circulación de mercancías.
Asimismo, el análisis de la Directiva 91/477 consistente, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 41 de la presente sentencia, en identificar su finalidad principal y examinar su contenido no ha revelado aspecto alguno que pueda afectar a su validez como consecuencia de la decisión del legislador de la Unión de basar dicha Directiva en el artículo 100 A, apartado 1, del Tratado CEE, y, en el caso de la Directiva 2008/51, en el artículo 95 CE, apartado 1.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta, es aplicable a Gibraltar debido a que, aun cuando se refiere a la libre circulación de mercancías, no trata sobre los intercambios ni las transacciones comerciales relativos a las armas de fuego, debe precisarse que el órgano jurisdiccional remitente suscribe ciertamente la premisa de que la exclusión de Gibraltar prevista en el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de esta, implica en principio que los actos de la Unión que tengan por objeto, con carácter principal, garantizar, en lo que respecta a la libre circulación de mercancías, una aproximación de las disposiciones de los Estados miembros no se aplican en el territorio de Gibraltar, con arreglo a la jurisprudencia dimanante de la sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido (
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
).
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente duda acerca de la respuesta que merecen las alegaciones de los demandantes en el procedimiento principal, según los cuales el principio general de interpretación restrictiva de las excepciones haría aplicables en dicho territorio disposiciones como el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta, debido a que no se refieren a la libre circulación de mercancías en un contexto comercial y, por lo tanto, pertenecen a una categoría de medidas relativas a la libre circulación de mercancías que no perjudica a los intereses, especificados en el apartado 31 de la presente sentencia, que dicha exclusión pretende preservar.
A este respecto, es cierto que el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972 constituye una excepción a la norma, establecida en el artículo 355 TFUE, punto 3, según la cual el Derecho de la Unión se aplica a Gibraltar, excepción que, como subrayó el Tribunal de Justicia en los apartados 43 y 51 de la sentencia de 21 de julio de 2005, Comisión/Reino Unido (
C‑349/03
,
EU:C:2005:488
), debe interpretarse de forma restrictiva, en el sentido de que su alcance se limita a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que permite que preserve Gibraltar.
Dicho esto, ha de subrayarse que, en el asunto que dio lugar a esta última sentencia, el Tribunal de Justicia no tuvo que pronunciarse sobre el régimen de actos de la Unión pertenecientes al ámbito de la libre circulación de mercancías a la luz de dicha excepción, contrariamente al asunto que dio lugar a la sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido (
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
).
De ello se desprende que la necesidad, recordada en el apartado 63 de la presente sentencia, de interpretar de forma restrictiva el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972 no significa que existan disposiciones de la Unión que, pese a participar del objetivo principal de un acto dirigido a garantizar, con respecto a la libre circulación de mercancías, una armonización de las disposiciones de los Estados miembros, sean aplicables en el territorio de Gibraltar, como parecen considerar los demandantes en el procedimiento principal.
En este contexto, interesa recordar que, en virtud del artículo 28 TFUE, apartado 1, que figura en el título II de la tercera parte del Tratado FUE, relativo a la libre circulación de mercancías, la unión aduanera abarca la totalidad de los intercambios de mercancías. Dicha unión implica necesariamente que se garantice la libre circulación de mercancías entre Estados miembros y, de manera general, dentro de esta (sentencia de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Reino Unido,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, apartado
).
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe entenderse por «mercancías», en el sentido de la citada disposición, productos que pueden valorarse en dinero y que, como tales, pueden ser objeto de transacciones comerciales. Ahora bien, las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías se aplican, en principio, con independencia de que las mercancías en cuestión sean o no trasladadas más allá de las fronteras nacionales para su venta o reventa o bien para uso personal o consumo (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 1989, Schumacher,
215/87
,
EU:C:1989:111
, apartado
, y de 3 de diciembre de 2015, Pfotenhilfe-Ungarn,
C‑301/14
,
EU:C:2015:793
, apartado
).
Por lo tanto, habida cuenta de que el Derecho derivado de la Unión tiene, en principio, el mismo ámbito de aplicación que los propios Tratados (véase, por analogía, la sentencia de 15 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑132/14 a C‑136/14
,
EU:C:2015:813
, apartado
), y de que la interpretación estricta de la exclusión de Gibraltar del territorio aduanero de la Unión no puede, so pena de menoscabar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, conducir a la interpretación de que la libre circulación de mercancías tiene, en las relaciones con Gibraltar, un alcance más limitado que el que resulta de las disposiciones del Tratado FUE, las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a la transferencia de las armas de fuego de uso civil deben considerarse incluidas en el ámbito de la libre circulación de mercancías, tanto si esas transferencias se efectúan dentro de un contexto comercial, incluso por mediación de los armeros o en el marco de una venta por correspondencia, como fuera de ese contexto, es decir, por particulares, concretamente cazadores y tiradores deportivos a efectos de su utilización en el marco de sus respectivas actividades.
De ello se desprende que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con el artículo 1, apartado 4, y el anexo II de esta, no se aplica en el territorio de Gibraltar, aun cuando dicha disposición del Derecho de la Unión no trate sobre los intercambios ni las transacciones comerciales relativos a las armas de fuego.
Además, contrariamente a lo que sugieren los demandantes en el procedimiento principal en sus observaciones escritas, la aplicabilidad de los actos de la Unión por los que se armonizan las disposiciones de los Estados miembros relativas a la libre circulación de mercancías en el territorio de Gibraltar no puede depender de las razones a que obedezca la transferencia de las mercancías en cuestión. De lo contrario, se crearía, como señalaron el Gobierno de Gibraltar y la Comisión en la vista ante el Tribunal de Justicia, así como el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones, una situación de inseguridad jurídica en cuanto a la determinación de las normas del Derecho de la Unión relativas a la libre circulación de mercancías aplicables en el territorio de Gibraltar, lo que podría asimismo perjudicar a los intereses que el régimen reconocido a Gibraltar por el Acta de Adhesión de 1972 pretende proteger.
Por añadidura, de lo anterior resulta, por una parte, que la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477 no puede plantearse fuera del marco legislativo parcialmente armonizado relativo a los controles de la adquisición y tenencia de armas de fuego establecido en dicha Directiva.
Por otra parte, la transposición, en el territorio de Gibraltar, de las disposiciones de la Directiva 91/477 necesarias para asegurar un funcionamiento eficaz y fiable de la tarjeta en el contexto del citado procedimiento y la realización del objetivo consistente en garantizar un elevado nivel de seguridad de las personas exigiría que se transpusiesen un significativo número de disposiciones de dicha Directiva, lo que ampliaría indebidamente el ámbito de aplicación territorial del Derecho de la Unión.
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 29 del Acta de Adhesión de 1972, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de esta, debe interpretarse en el sentido de que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477, en relación con su artículo 1, apartado 4, y su anexo II, no se aplica en el territorio de Gibraltar. El examen de las cuestiones no ha revelado aspecto alguno que pueda afectar a la validez de dicha Directiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 29 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones de los Tratados, en relación con el anexo I, parte I, punto 4, de esta, debe interpretarse en el sentido de que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 91/477/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1991, sobre el control de la adquisición y tenencia de armas, en su versión modificada por la Directiva 2008/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, en relación con su artículo 1, apartado 4, y su anexo II, no se aplica en el territorio de Gibraltar.

2)
El examen de las cuestiones prejudiciales no ha revelado aspecto alguno que pueda afectar a la validez de la Directiva 91/477, en su versión modificada por la Directiva 2008/51.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.