CELEX: 62018CJ0253
Zahtjev za prethodnu odluku
Promet
Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika
Uredba (EZ) br. 1370/2007
Članak 5. stavci 1. i 2.
Izravno sklapanje
Ugovori o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem
Pretpostavke
Direktiva 2014/24/EU
Članak 12.
Direktiva 2014/25/EU
Članak 28

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (
SL 2007., L 315, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između Stadt Euskirchena (grad Euskirchen, Njemačka) i društva Rhenus Veniro GmbH & Co. KG (u daljnjem tekstu: Rhenus Veniro) o namjeri izravne dodjele ugovora o javnoj usluzi prijevoza autobusom i drugim prijevoznim sredstvima.
Pravni okvir
Uredba br. 1370/2007
Članak 2. Uredbe br. 1370/2007, naslovljen „Definicije”, glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe:
(a)
,javni prijevoz putnika' znači usluge prijevoza putnika od općeg gospodarskog interesa dostupne javnosti na nediskriminirajućoj i stalnoj osnovi;
(b)
,nadležno tijelo' znači svako tijelo javne vlasti ili skupinu tijela javne vlasti države članice ili država članica s ovlastima intervencije u javni prijevoz putnika na danom zemljopisnom području, odnosno svako tijelo kojem je dana takva ovlast;
[…]
(h)
,izravno sklapanje' znači sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja;
[…]
(j)
,unutarnji operater' znači zasebna pravna osoba nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama;
[…]”
Člankom 4. stavkom 7. te uredbe određeno je:
„Ponude za nadmetanje i ugovori o javnim uslugama trebaju na transparentan način iskazati može li se razmotriti podugovaranje i, ako može, u kojem opsegu. Ako se podugovara, od operatera kojem je povjereno upravljanje i obavljanje usluga javnog prijevoza putnika u skladu s ovom Uredbom zahtijeva se da sam pruža glavninu usluga javnog prijevoza putnika. […]”
Članak 5. navedene uredbe, naslovljen „Sklapanje ugovora o javnim uslugama”, predviđa:
„1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u [[D]irektivom 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL 2004., L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jezik, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.),] ili [Direktivom 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jezik, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)], za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.
2.   Osim ako je to zabranjeno nacionalnim pravom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ili ne bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pruža integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti pružati usluge javnog prijevoza putnika sâmo ili izravno dodijeliti ugovore o javnim uslugama zasebnoj pravnoj osobi nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili, u slučaju skupine tijela, barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima kontrolu sličnu onoj nad vlastitim službama. Kada lokalno nadležno tijelo donese takvu odluku, vrijedi sljedeće:
[…]
(b)
uvjet primjene ovog stavka jest da unutarnji operater i svaki subjekt nad kojim taj operater ima čak i najmanji utjecaj obavljaju svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika unutar područja lokalnog nadležnog tijela, bez obzira na moguće pruge koje izlaze iz tog područja ili druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela, kao i da ne sudjeluju u konkurentnim javnim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika organiziranih izvan područja lokalnog nadležnog tijela;
[…]
(e)
razmatra li se podugovaranje prema članku 4. stavku 7., unutarnji operater obavezan je sam obaviti glavninu usluga javnog prijevoza putnika.
3.   Sva nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka nadmetanja, […].
[…]”
Članak 7. te uredbe, naslovljen „Objavljivanje”, u svojem stavku 2. određuje:
„Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u
Službenom listu Europske unije
, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:
(a)
ime i adresa nadležnog tijela;
(b)
vrsta predviđenog sklapanja;
(c)
usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem;
[…]”
Direktiva 2014/23/EU
Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji (
SL 2014., L 94, str. 1
.) stupila je na snagu 17. travnja 2014., a njezine su odredbe trebale biti prenesene do 18. travnja 2016.
Članak 5. te direktive, naslovljen „Definicije”, određuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
,koncesije' znači koncesije radova ili koncesije usluga, kako je definirano u točkama (a) i (b):
(a)
,koncesija radova' znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju izvođenje radova jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje radova koji su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja;
(b)
,koncesija usluga' znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
[…]”
Direktiva 2014/24/EU
Članak 12. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
.), naslovljen „Ugovori o javnoj nabavi između subjekata u javnom sektoru”, određuje:
„1.   Ugovor o javnoj nabavi koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi na temelju privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
nad tom pravnom osobom javni naručitelj obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama;
(b)
pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi kontrolu; i
(c)
nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
Smatra se da javni naručitelj nad pravnom osobom provodi kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu prvog podstavka točke (a) ako ima presudan utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi kontrola. Takvu kontrolu također može provoditi i drugi subjekt nad kojim javni naručitelj ili naručitelj na isti način provodi kontrolu.
2.   Stavak 1. se također primjenjuje ako pravna osoba pod kontrolom koja je javni naručitelj dodijeli ugovor svom javnom naručitelju koji nad njim provodi kontrolu ili drugoj pravnoj osobi nad kojom isti javni naručitelj provodi kontrolu, pod uvjetom da u pravnoj osobi kojoj se dodjeljuje ugovor o javnoj nabavi nema izravnog učešća privatnog kapitala osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
3.   Javni naručitelj koji ne provodi kontrolu nad pravnom osobom na temelju privatnog ili javnog prava u smislu stavka 1. ipak može dodijeliti ugovor o javnoj nabavi toj pravnoj osobi bez primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
nad tom pravnom osobom javni naručitelj provodi zajedno s drugim javnim naručiteljima kontrolu sličnu onoj koju provode nad svojim poslovnim jedinicama;
(b)
ta pravna osoba provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima ti javni naručitelji provode kontrolu; i
(c)
nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
Za potrebe prvog podstavka točke (a) smatra se da javni naručitelj provodi zajedničku kontrolu nad pravnom osobom ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
i.
tijela pravne osobe pod kontrolom nadležna za odlučivanje sastavljena su od predstavnika svih sudjelujućih javnih naručitelja. Pojedinačni predstavnici mogu predstavljati nekoliko sudjelujućih javnih naručitelja ili sve njih;
ii.
ti javni naručitelji mogu zajedno imati presudan utjecaj nad strateškim ciljevima i važnim odlukama pravne osobe pod kontrolom; i
iii.
pravna osoba pod kontrolom nema interese različite od interesa javnih naručitelja koji nad njom provode kontrolu.
4.   Ugovor koji je zaključen isključivo između dva ili više javnih naručitelja ne pripada pod područje primjene ove Direktive kada su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
ugovor utvrđuje ili provodi suradnju između uključenih javnih naručitelja s ciljem osiguravanja da se javne usluge koje oni trebaju pružati pružaju s ciljem ostvarivanja njihovih zajedničkih ciljeva;
(b)
ta je suradnja uspostavljena isključivo na temelju potreba vezanih uz javne interese; i
(c)
sudjelujući javni naručitelji ostvaruju na otvorenom tržištu manje od 20 % aktivnosti na koje se odnosi suradnja.
5.   Za utvrđivanje postotnog udjela aktivnosti iz stavka 1. prvog podstavka točke (b), stavka 3. prvog podstavka točke (b) te stavka 4. točke (c) uzima se u obzir prosjek sveukupnog prometa ili odgovarajuće alternativno mjerilo koje se temelji na djelatnosti poput troškova koje su relevantna pravna osoba ili javni naručitelj imali za usluge, robu i radove za razdoblje od tri godine prije dodjele ugovora.
Ako, zbog datuma na koji su relevantna pravna osoba ili javni naručitelj osnovani ili kada su počeli obavljati djelatnosti ili zbog reorganizacije njezinih djelatnosti, za promet ili alternativno mjerilo koje se temelji na djelatnosti, poput troškova, nisu dostupni podaci za prethodne tri godine ili više nisu važeći, dostatno je da ta pravna osoba poslovnim projekcijama pokaže da je mjerilo djelatnosti vjerodostojno.”
Direktiva 2014/25/EU
Članak 11. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.), naslovljen „Usluge prijevoza”, određuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom
Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.”
Članak 28. Direktive 2014/25, naslovljen „Ugovori između javnih naručitelja”, sadržava odredbe koje su u biti istovjetne onima iz članka 12. Direktive 2014/24, kako su navedene u točki 9. ove presude.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Grad Euskirchen je nadležno tijelo u smislu članka 2. točke (b) Uredbe br. 1370/2007.
U skladu s člankom 7. stavkom 2. te uredbe, grad Euskirchen je 8. prosinca 2016. u dodatku
Službenog lista Europske unije
objavio prethodnu informacijsku obavijest o namjeri izravne dodjele ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika autobusom i drugim prijevoznim sredstvima koji nema oblik ugovora o koncesiji usluga na temelju članka 5. stavka 2. navedene uredbe.
U skladu s tom prethodnom informacijskom obavijesti, navedeni ugovor o javnoj nabavi koji se odnosio na pokrivanje više od milijun kilometara godišnje, trebao je biti dodijeljen SVE Stadtverkehr Euskirchenu GmbH (u daljnjem tekstu: SVE), društvu čiji je jedini vlasnik grad Euskirchen, u trajanju od 120 mjeseci od 1. siječnja 2019.
Budući da SVE nije imao vozilo ni vozača za samostalno ispunjavanje ugovora koji je predmet javne nabave, obznanio je namjeru podugovaranja s RVK Regionalverkehrom Köln GmbH (u daljnjem tekstu: RVK), društvom koje pruža prijevozne usluge na čitavom području koje pokriva Zweckverband Verkehrsverbund Rhein‑Sieg (međuopćinski sindikat prijevozne zajednice Rhein‑Sieg, Njemačka).
Kölner Verkehrsbetriebe AG, Kreisholding Rhein Sieg GmbH, Rhein‑Erft Verkehrsgesellschaft mbH, Elektrische Bahn der Stadt Bonn und des Rhein Sieg Kreises SBB GmbH (SBB GmbH) i Stadtwerke Bonn Verkehrs GmbH te Kreis Euskirchen (okrug Euskirchen, Njemačka) i Rheinisch‑Bergischer Kreis (okrug Rheinisch‑Berg, Njemačka) drže po 12,5 % udjela u RVK‑u. Od preostalih udjela 2,5 % drži Oberbergischer Kreis (okrug Oberberg, Njemačka), a 10 % sam podugovaratelj.
SVE je tijekom 2016. prihvatio prijedlog kupnje 2,5 % udjela u RVK‑u na 1. siječnja 2019., dan početka ispunjenja ugovora o javnoj nabavi čija je dodjela bila planirana.
Rhenus Veniro podnio je tužbu protiv namjeravane izravne dodjele nadležnom Vergabekammeru (Vijeće za javnu nabavu, Njemačka).
Vergabekammer (Vijeće za javnu nabavu) je odlukom od 16. svibnja 2017. zabranio gradu Euskirchenu da ugovor dodijeli SVE‑u.
S tim u vezi Vergabekammer (Vijeće za javnu nabavu) je najprije istaknuo da SVE ne ispunjava kriterij osobnog ispunjenja ugovora o prijevozu iz članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007. Zatim je naveo da je RVK pružao usluge prijevoza u drugim teritorijalnim sektorima različitima od grada Euskirchena, što je bilo protivno tim odredbama. Naposljetku je naglasio da se djelatnost RVK‑a ne može pripisati SVE‑u jer je potonji na dan 1. siječnja 2019. imao samo 2,5 % RVK‑a.
SVE je podnio tužbu Oberlandesgerichtu Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka) protiv odluke Vergabekammera (Vijeće za javnu nabavu), u kojoj je istaknuo pogrešnu primjenu članka 5. Uredbe br. 1370/2007 s obzirom na to da su RVK zajednički nadzirala nadležna tijela i da je on pružao svoje usluge na području tih tijela.
Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka) najprije primjećuje da ishod spora ovisi o odgovoru koji će Sud dati na zahtjeve za prethodnu odluku koji su mu podneseni u spojenim predmetima Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro (C‑266/17 i C‑267/17), koji se odnose na primjenjivost članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 na ugovore o javnim uslugama koji nisu koncesije usluge.
Ako Sud potvrdno odgovori na to pitanje, Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) pita se o tome može li se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 primijeniti kada unutarnji operater veći dio ugovora koji mu je dodijeljen obavi preko društva u kojem drži samo 2,5 % kapitala, a ostatak kapitala izravno ili neizravno drže druga nadležna tijela.
U tim je okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Isključuje li članak 5. stavak 2. druga rečenica točka (e) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 – putem obveze samostalnog obavljanja glavnine usluga javnog prijevoza putnika – to da unutarnji operater tu glavninu usluga obavlja putem društva u kojem drži udjel od 2,5 %, a preostale udjele posredno ili neposredno drže druga nadležna tijela?”
O prethodnom pitanju
Svojim prethodim pitanjem sud koji je uputo zahtjev u biti pita Sud o tome primjenjuje li se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 na izravnu dodjelu ugovora koji se odnosi na javnu uslugu prijevoza putnika autobusom koji nema oblik ugovora o koncesiji i, ako da, dopušta li ta odredba unutarnjem operateru da većinu tih usluga pruži društvo u kojem on ima samo 2,5 % kapitala.
S tim u vezi valja naglasiti da je Sud već presudio da se, kad je riječ o ugovorima koji su uobičajeno obuhvaćeni područjem
ratione materiae
i i
ratione temporis
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, na izravne dodjele ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesiji u smislu tih direktiva ne primjenjuje članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007, nego sustav izravnih dodjela koji je razvijen na temelju tih direktiva (vidjeti u tom smislu presudu od 21. ožujka 2019., Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro,
C‑266/17 i C‑267/17
,
EU:C:2019:241
, t.
73.
do
76.
).
Kad je riječ o direktivama 2014/24 i 2014/25, kojima su stavljene izvan snage direktive 2004/18 i 2004/17, i koje, za razliku od tih potonjih direktiva više ne definiraju pojam „ugovor o koncesiji”, koji je sada uređen Direktivom 2014/23, Sud je istaknuo da ta prvonavedena direktiva u članku 12., a drugonavedena direktiva u članku 28., kodificiraju i pobliže određuju sudsku praksu koju je Sud razvio u području izravne dodjele, što svjedoči o tome da je zakonodavac Unije namjeravao da taj sustav izravne dodjele bude vezan za te dvije direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 21. ožujka 2019., Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro,
C‑266/17 i C‑267/17
,
EU:C:2019:241
, t.
77.
i
78.
).
U predmetnom slučaju prethodna informacijska obavijest o namjeri izravne dodjele ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika autobusom i drugim prijevoznim sredstvima o kojoj je riječ u glavnom postupku objavljena je 8. prosinca 2016., a tog su se dana direktive 2014/24 i 2014/25 već primjenjivale s obzirom na to da je rok za njihovo prenošenje već bio istekao.
S obzirom na prethodno navedeno, na prethodno pitanje treba odgovoriti tako da članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 valja tumačiti na način da se ne primjenjuje na izravnu dodjelu ugovora o javnim uslugama prijevoza autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesiji u smislu Direktive 2014/23.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

Članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 valja tumačiti na način da se ne primjenjuje na izravnu dodjelu ugovora o javnim uslugama prijevoza autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesiji u smislu Direktive Vijeća 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački