CELEX: 62016TJ0260
EGFJ och Ejflu
Utgifter som undantagits från finansiering
Frikopplat direktstöd
Kontroller på plats
Fjärranalys
Bedömning av riskfaktorerna
Korrigeringsåtgärder som den berörda medlemsstaten ska vidta
Bedömning av den ekonomiska skadan
Proportionalitet

Bakgrund till tvisten
Efter en inspektion som kommissionen genomförde den 19–23 augusti 2013 av arealbaserat direktstöd för ansökningsåren 2011 och 2012 bedömde kommissionen att det fanns brister i Konungariket Sveriges tillämpning av sina skyldigheter i fråga om urvalet av stickprov, i enlighet med vad som följer av artikel 31 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (
EUT L 316, 2009, s. 65
).
De kontroller som medlemsstaterna ska utföra syftar till att uppdatera och kontrollera de uppgifter som de förfogar över avseende de jordbruksarealer för vilka stöd söks, för att minska risken för fel i samband med beviljandet av dessa stöd.
Kommissionen sände en skrivelse – till vilken en bilaga fogades – till de svenska myndigheterna den 6 december 2013 i enlighet med artikel 11.1 första stycket i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och Ejflu (
EUT L 171, 2006, s. 90
) (nedan tillsammans kallade meddelandet av den 6 december 2013). Kommissionen angav att de svenska myndigheterna inte helt hade uppfyllt sina skyldigheter med avseende på kontrollen av arealbaserade direktstöd för ansökningsåren 2011 och 2012 och konstaterade att jämförelsen mellan resultaten av fjärranalyskontroller och kontroller på plats hade avslöjat ett antal påtagligt olika fel, medan de båda typerna av kontroller borde ha gett samma resultat. Med användning av fjärranalys fanns det följaktligen anledning att misstänka att antingen kontrollurvalet eller kontrollmetoden hade brister. Felfrekvensen var nämligen lägre för fjärranalyskontroller, vilket tydde på att den riskanalys som byggde på ett kontrollurval inte hade utförts korrekt, eftersom den utfördes med ett begränsat antal riskfaktorer vilka i sig varken utvärderades årligen eller uppdaterades effektivt för att uppnå en bättre målinriktning av risken för Europeiska garantifonden för jordbruket ((EGFJ) (eller nedan kallad ”fonden”). Slutligen begärde kommissionen att de svenska myndigheterna i gengäld skulle visa vilka korrigerande åtgärder som hade vidtagits och vilka som planerats.
Den 5 februari 2014 sände de svenska myndigheterna, i detta fall Jordbruksverket (Sverige), ett svar till kommissionen beträffande dess anmärkningar.
Genom skrivelse av den 11 april 2014 kallade kommissionen de svenska myndigheterna till ett bilateralt möte i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 885/2006. Vid detta möte, som hölls den 20 maj 2014, vidhöll kommissionen sina slutsatser avseende förekomsten av brister för ansökningsåren 2011 och 2012.
Den 25 september 2014 sände de svenska myndigheterna sitt svar till kommissionen angående slutsatserna i protokollet från det bilaterala mötet den 20 maj 2014. De lade fram sin egen uppskattning av skadan för fonden för ansökningsåren 2011–2013. Skadan uppskattades till ett belopp på 636865 euro.
Den 15 januari 2015 sände kommissionen de svenska myndigheterna ett meddelande enligt artiklarna 11.2 tredje stycket och 16.1 i förordning nr 885/2006 (nedan kallat meddelandet av den 15 januari 2015). Kommissionen underkände där de svenska myndigheternas uppskattning av skadan och angav att de i förevarande fall misslyckats med att göra en kompletterande kontroll.
Den 24 februari 2015 begärde Konungariket Sverige att ärendet skulle hänskjutas till förlikningsorganet enligt artikel 16 i förordning nr 885/2006. Förlikningsorganet fann i sin rapport av den 9 juli 2015 att parternas ståndpunkter var oförenliga. Förlikningsorganet föreslog emellertid att kommissionen inte skulle låta korrigeringen omfatta ansökningar från de svenska län som inte använt fjärranalys år 2013 och beakta en karta som de svenska myndigheterna åberopat och som visade att kontrollzonernas geografiska belägenhet ändrats från och med år 2013.
Den 19 oktober 2015 delgav kommissionen Konungariket Sverige sitt slutliga ställningstagande (nedan kallat det slutgiltiga ställningstagandet av den 19 oktober 2015). Kommissionen beslutade att tillämpa en schablonkorrigering som endast gällde ansökningsåret 2013 och de åtta län i Sverige där fjärranalys hade genomförts under perioden 2011–2013. Kommissionen förklarade i huvudsak att den kontinuerliga underlåtenheten att uppdatera riskanalysen för kontrollurvalet vid fjärranalys, som med hänsyn till att den fortsatte motsvarar att en kompletterande kontroll saknades, medförde en risk för skada för EGFJ. Under dessa omständigheter ansåg kommissionen att en schablonkorrigering avseende alla arealrelaterade stöd var det bästa sättet att uppskatta den risken och att en korrigeringssats på två procent föreföll motiverad.
Enligt kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/417 av den 17 mars 2016 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (
EUT L 75, 2016, s. 16
) (nedan kallat det angripna beslutet), tillämpades en schablonkorrigering på två procent på de utgifter som verkställts i Sverige med avseende på frikopplade direktstöd under ansökningsåret 2013. Det slutliga beloppet för korrigeringen uppgick till 8811286,44 euro.
Förfarandet och parternas yrkanden
Konungariket Sverige har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 maj 2016.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 7 september 2016 har Republiken Tjeckien ansökt om att få intervenera i målet till stöd för Konungariket Sveriges yrkanden. Ansökan om intervention bifölls genom beslut av den 19 oktober 2016 av ordföranden på tribunalens andra avdelning.
Svaromål, replik och duplik har inkommit till tribunalens kansli den 5 oktober respektive den 1 december 2016 och den 13 januari 2017.
Efter att Republiken Tjeckien ingett en interventionsinlaga den 1 december 2016, inkom Konungariket Sverige och kommissionen med sina yttranden den 21 respektive den 23 februari 2017.
Den 28 februari 2017 delgavs parterna underrättelsen att det skriftliga förfarandet hade avslutats.
Konungariket Sverige begärde den 20 mars 2017 en muntlig förhandling.
Konungariket Sverige har yrkat att tribunalen ska
–
i första hand ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
i andra hand, ogiltigförklara och ändra det angripna beslutet, genom att det belopp som undantas från unionsfinansiering sätts ned till 1022259,46 euro,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
Republiken Tjeckien har yrkat att tribunalen ska bifalla Konungariket Sveriges yrkanden och ogiltigförklara det angripna beslutet i enlighet med vad som yrkats.
Parternas grunder och argument
Konungariket Sverige har åberopat tre grunder.
Konungariket Sverige har för det första hävdat att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att åsidosätta artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 och artikel 52 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (
EUT L 347, 2013, s. 549
) i den mån den, i meddelandet till Sverige av den 6 december 2013, som kommissionen sände efter sin utredning, varken angav den påstådda bristen eller vilka korrigerande åtgärder som skulle vidtas för att säkerställa att unionslagstiftningen iakttas i framtiden. Detta meddelande kan därför, enligt Konungariket Sverige, inte åberopas för att motivera den omtvistade finansiella korrigeringen.
För det andra har Konungariket Sverige anfört att kommissionen grundade det angripna beslutet på felaktiga slutsatser avseende skillnaderna i jämförelsen mellan det antal fel som upptäckts efter genomförandet av de två kontrollmetoderna. Konungariket Sverige anser därför att kommissionen inte har förmått visa att de påstådda bristerna, även om de antogs vara styrkta, skulle kunna leda till en risk för förlust för EGFJ.
För det tredje har Konungariket Sverige dessutom gjort gällande att kommissionen, vid beräkningen av schablonkorrigeringen, åsidosatte såväl artikel 52 i förordning nr 1306/2013 som sina egna riktlinjer i kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument nr VI/5330/97) och proportionalitetsprincipen.
Kommissionen har bestritt de argument som framförts av Konungariket Sverige i samband med de tre grunder som den medlemsstaten har åberopat.
Republiken Tjeckien som har uttryckt sitt fulla stöd för Konungariket Sveriges argument, har begränsat sig till anmärkningar beträffande den andra och den tredje grunden.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och artikel 11.1 i förordning nr 885/2006
Konungariket Sverige har anfört att i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 regleras de olika steg som ska följas vid förfarandet för avslutande av räkenskaperna för EGFJ. Enligt artikel 11.1 första stycket i förordning nr 885/2006 ska den berörda medlemsstaten, för att så snart som möjligt kunna ta itu med de brister som konstaterats, i förväg delges resultatet av kommissionens utredning och få uppgifter om de korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa ett framtida uppfyllande av unionsbestämmelserna i fråga. Endast ett sådant skriftligt meddelande kan utgöra utgångspunkten för beräkningen av den frist på 24 månader som föreskrivs i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013, som gör det möjligt att identifiera de utgifter som kan komma att undantas från unionsfinansiering.
Vare sig skrivelsen av den 6 december 2013 eller kommissionens senare skrivelser eller meddelanden uppfyller emellertid kraven i artikel 11.1 första stycket i förordning nr 885/2006, eftersom det i dessa inte tydligt anges vad den brist som lagts Konungariket Sverige till last består i och inte heller vilka korrigerande åtgärder som detta varit skyldigt att vidta för att avhjälpa bristen. Kommissionen lämnade sådana förtydliganden först i sin slutliga ståndpunkt av den 19 oktober 2015, där den dessutom angav att det förhållandet att de påstådda bristerna fortsatte bör likställas med en avsaknad av kompletterande kontroll. Framför allt lydelsen i meddelandet av den 6 december 2013 gör det möjligt att dra slutsatsen att kommissionen endast angav att den misstänkte att antingen en kompletterande kontroll saknades, i förevarande fall i bedömningen av riskerna för stickprovsurvalet för fjärranalyskontroller eller att det förelåg en viss form av brister vid en grundläggande kontroll, nämligen i samband med en fysisk kontroll genom fjärranalys. Enligt rättspraxis ska det skriftliga meddelande som avses i artikel 11.1 i förordning nr 885/2006, för att uppfylla sitt varningssyfte, emellertid ge den aktuella medlemsstaten en fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar.
Trots att kommissionen endast undersökte ansökningsåren 2011 och 2012, likställdes de av den institutionen påtalade bristerna senare med en avsaknad av riskanalys, utan att grunden för en sådan förändring av kommissionens inställning framgår av handlingarna i målet eller av unionslagstiftningen eller av rättspraxis, eller ens av dess egna riktlinjer enligt vilka den omständigheten att det sätt på vilket ett kontrollförfarande kan förbättras är otillräckligt för att motivera finansiella korrigeringar.
Kommissionen har genmält att den, i sitt meddelande av den 6 december 2013, i synnerhet i punkt 1.2.1 i bilagan till detta, med rubriken ”Riskanalysens effektivitet”, lämnat de svenska myndigheterna utförliga uppgifter om de brister som den lade dem till last och begärde ytterligare förtydliganden om riskbedömningen för fjärranalyskontroller och förklaringar av hur det kan säkerställas att risken för fonden beaktas på lämpligt sätt. Denna begäran ska, åtminstone underförstått, anses vara en uppgift i allmänna ordalag om de korrigerande åtgärder som ska vidtas. Kommissionen angav, mot bakgrund av de skillnader som konstaterats mellan de två kontrollmetoderna, att det kunde misstänkas att antingen kontrollurvalet eller kontrollmetoden uppvisade skillnader.
Kommissionen har hävdat att den, i synnerhet i punkt 1.3.2 i bilagan till meddelandet av den 6 december 2013, hade nämnt de svagheter som konstaterats vid de snabba fältkontroller som de svenska myndigheterna genomförde efter fjärranalyserna.
Kommissionen har dessutom hävdat att det visserligen är riktigt att meddelandet av den 6 december 2013 hänför sig till ansökningsåren 2011 och 2012, men att det beror på att meddelandet avsåg en kontroll som utfördes i augusti 2013 och att det då inte fanns några resultat för år 2013. När oegentligheterna kvarstod, ålåg det emellertid kommissionen att beakta detta vid fastställandet av korrigeringsperioden. Att brister förelåg under åren 2011–2013 innebär att någon riskanalys inte kan anses ha genomförts under dessa år och därmed att inga kompletterande kontroller hade gjorts.
Även lydelsen i den skrivelse som Jordbruksverket sände till kommissionen den 5 februari 2014 gör det möjligt att konstatera att de svenska myndigheterna hade förstått vilka brister som förelåg enligt kommissionen.
Därefter, i inbjudan av den 11 april 2014 till ett bilateralt möte den 20 maj 2014 och i slutsatserna från det mötet lämnade kommissionen ytterligare information om de korrigerande åtgärder som skulle vidtas. Detta är en följd av att kontrollförfarandet är en dynamisk process och att de frågor som uppkommer behandlas allteftersom förfarandet fortgår, på grundval av de klargöranden som den berörda medlemsstaten lämnar. I vart fall kunde de korrigerande åtgärderna endast vara relevanta för framtiden och inte för ansökningsåren 2011–2013.
Kommissionen har även tillbakavisat påståendet att det var först vid tidpunkten för det slutliga ställningstagandet av den 19 oktober 2015 som den förtydligade vad den påstådda bristen bestod i vilket, tillsammans med att situationen varit oförändrad under de senaste åren, ledde till att den ansåg att det inte förelåg någon kompletterande kontroll. Enligt kommissionen framgick detta redan av dess meddelande av den 15 januari 2015 i enlighet med artikel 11.2 tredje stycket i förordning nr 885/2006.
I förevarande mål trädde artikel 11.1 och 11.2 i förordning nr 885/2006, som Konungariket Sverige har åberopat, i kraft från och med den 16 oktober 2006. Den bestämmelsen har följande lydelse:
”Kontroll av överensstämmelse
1.   När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapens regler, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här artikeln. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader efter det att de tagit emot meddelandet, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. I berättigade fall får kommissionen medge förlängning av svarstiden.
Efter utgången av svarstiden skall kommissionen sammankalla ett bilateralt möte och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om de åtgärder som skall vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat [unionens] budget.
2.   Inom två månader från den dag då medlemsstaten mottagit protokollet från det bilaterala möte som avses i punkt 1 tredje stycket, skall den inkomma med alla uppgifter som begärts under mötet eller varje annan uppgift som den anser kunna bidra till den pågående granskningen.
I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av den svarstid som avses i första stycket. Denna begäran skall lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.
Efter utgången av den svarstid som avses i första stycket skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontroll av överensstämmelse. Meddelandet skall innehålla en bedömning av de utgifter som kommissionen avser att undanta från [unionsfinansiering] i enlighet med artikel 31 i förordning (EG) nr 1290/2005 och det skall innehålla en hänvisning till artikel 16.1 i den här förordningen.”
Genom förordning nr 1306/2013 upphävdes förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EUT L 209, 2005, s. 1
). Artikel 52 i förordning nr 1306/2013 har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse” och är tillämplig från och med den 1 januari 2015.
Enligt artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013 får ett finansieringsavslag inte omfatta ”[u]tgifter [för EGFJ] … som har betalats mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av dess kontroller”.
Det framgår således att artikel 11 i förordning nr 885/2006 anger de olika steg som ska följas vid förfarandet för avslutande av räkenskaperna för EGFJ. I artikel 11.1 första stycket i den förordningen anges särskilt innehållet i det första skriftliga meddelandet genom vilket kommissionen delger medlemsstaterna resultatet av sina granskningar, innan det bilaterala mötet ordnas. Enligt denna bestämmelse ska den berörda medlemsstaten i det första meddelandet delges resultaten av kommissionens kontroller och de korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att de aktuella unionsreglerna följs i framtiden (dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punkt
).
I detta avseende ska det erinras om att unionsdomstolen har slagit fast att, i samband med genomförandet av kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (
EGT L 158, 1995, s. 6
), ska det skriftliga meddelande som avses i artikel 8.1 i den förordningen, som i allt väsentligt är identiskt med innehållet i meddelandet enligt artikel 11.1 första stycket i förordning nr 885/2006, ge medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens invändningar, så att det kan uppfylla det varningssyfte som avsågs i artikel 8.1 första stycket i den förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punkt
).
Härav följer att kommissionen i det första meddelandet som avses i artikel 11 i förordning nr 885/2006 tillräckligt tydligt ska ange syftet med den utredning som den har genomfört och de brister som konstaterats vid denna utredning, vilka senare kan åberopas som bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande de kontroller som utförts av de nationella myndigheterna eller beträffande de sifferuppgifter som dessa lämnat och därmed motivera de finansiella korrigeringar som antas i det slutliga beslutet om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som verkställs av medlemsstaten i samband med EGFJ (se, analogt, dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När de felaktigheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering dessutom består efter dagen för det skriftliga meddelandet om resultatet av kontrollerna, har kommissionen rätt, och till och med en skyldighet, att beakta denna omständighet när den fastställer den period för vilken de aktuella finansiella korrigeringarna ska gälla (se, analogt, dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska således prövas huruvida meddelandet av den 6 december 2013, som bestod av skrivelsen av den 6 december 2013 och bilagan till denna, kan anses uppfylla kraven i artikel 11 i förordning nr 885/2006. Mot denna bakgrund ska det kontrolleras dels huruvida syftet med och resultatet av utredningen är tillräckligt tydligt angivna i meddelandet, i den mån de lagts till grund för den omtvistade finansiella korrigeringen, dels huruvida meddelandet innehåller de korrigerande åtgärder som ska vidtas i framtiden.
I den skrivelse som innehåller meddelandet av den 6 december 2013 hänvisas det inledningsvis till de utredningar som ägde rum i Sverige mellan den 19 och den 23 augusti 2013. I mycket allmänna ordalag nämns att, mot bakgrund av de iakttagelser som gjordes och som berör arealbaserat direktstöd för ansökningsåren 2011 och 2012, ansåg kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling att de svenska myndigheterna inte helt hade uppfyllt de krav som följer av rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (
EUT L 30, 2009, s. 16
), förordning nr 1122/2009 och kommissionens förordning (EG) nr 1120/2009 av den 29 oktober 2009 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i avdelning III i förordning nr 73/2009 (
EUT L 316, 2009, s. 1
).
I den aktuella skrivelsen preciserades vidare att enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005, kan de konstaterade bristerna leda till att en del av de utgifter som finansierats av EGFJ undantas från unionsfinansiering och kommer att ligga till grund för korrigeringarna fram till dess att lämpliga korrigerande åtgärder har vidtagits.
Punkt 1.2.1 i bilagan till meddelandet av den 6 december 2013 har rubriken ”Riskanalysens effektivitet”. Där erinras först och främst om bestämmelserna i artiklarna 26 och 31 i förordning nr 1122/2009. Därefter anges principen att ”fjärranalys och klassiska kontroller på plats ska i allmänhet anses ge samma resultat [och om] detta inte är fallet kan det misstänkas att antingen kontrollurvalet eller kontrollmetoden har brister”.
Bilagan i meddelandet av den 6 december 2013 innehåller därefter en jämförelse av den felfrekvens som konstaterats vid kontroller av arealer hos jordbruksföretag som erhåller stöd, beroende på om kontroller på plats eller fjärranalys använts och beroende på om stickproven valts ut slumpmässigt eller på grundval av en bedömning av riskfaktorerna.
En översiktstabell gör det i synnerhet möjligt att slå fast att felfrekvensen för kontroller med fjärranalys som gjorts av stickprov som valts ut på grundval av en bedömning av riskfaktorerna regelmässigt är lägre än felfrekvensen för kontroller på plats. Den förstnämnda uppgår till 0,96 respektive 0,31 procent för åren 2011 och 2012 och den sistnämnda till 1,34 respektive 1,41 procent för samma år.
Efter att ha erinrat om de svenska myndigheternas förklaringar som hänför sig dels till metoden för att välja ut de kontrollerade jordbruksföretagen, dels till en rationalisering av fjärranalyskontrollerna för att koncentrera dessa till områden på svenskt territorium med en viss anläggningstäthet, drog kommissionen slutsatsen att ”[d]et [fanns] därför en risk för att de svenska myndigheterna inte tillräckligt ringa[de] in riskerna i samband med fjärranalyskontroller”.
Denna slutsats vad gäller behovet av en bättre utvärdering av riskfaktorerna är klar och otvetydig och kan inte, i motsats till vad Konungariket Sverige har hävdat, likställas med enbart en misstanke, vilket enligt den medlemsstaten inte räcker för att motivera en finansiell korrigering. Det kan därför konstateras att syftet med och resultatet av utredningen är tillräckligt tydligt angivna.
Beträffande de korrigerande åtgärder som ska vidtas hänvisades det i skrivelsen med meddelandet av den 6 december 2013 visserligen endast till bilagan i det meddelandet och de svenska myndigheterna uppmanades att underrätta kommissionen om vilka korrigerande åtgärder som redan hade vidtagits eller planerats och om tidsplanen för deras genomförande. Den bilagan innehåller emellertid en uppmaning till de svenska myndigheterna att ”ytterligare klargöra sin riskbedömning för fjärranalyskontroller och förklara hur de säkerställer att risken beaktas på lämpligt sätt”.
Mot bakgrund av de konstaterade bristerna, framstår denna slutsats beträffande de nödvändiga korrigerande åtgärderna som klar och desto mer entydig, eftersom de svenska myndigheterna lämnade vissa förklaringar till de brister som kommissionen hade konstaterat. Det är således uppenbart att innebörden av denna slutsats var tydlig för dem.
Under dessa omständigheter framgår de korrigerande åtgärder som de svenska myndigheterna var skyldiga att vidta i framtiden på ett tillräckligt utförligt sätt i meddelandet av den 6 december 2013, mot bakgrund av de krav som följer av artikel 11 i förordning nr 885/2006.
Meddelandet av den 6 december 2013 avser visserligen endast ansökningsåren 2011 och 2012, medan den finansiella korrigeringen avser ansökningsåret 2013. Det ska dock påpekas att ansökningsåret 2013 inte hade avslutats under kommissionens inspektion i augusti 2013. När de oegentligheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering fortgår efter dagen för det skriftliga meddelandet om resultatet av kontrollerna, ankommer det dessutom på kommissionen att beakta detta förhållande vid fastställandet av den period som de omtvistade finansiella korrigeringarna hänför sig till.
Det framgår nämligen av artikel 11 i förordning nr 885/2006 att om den berörda medlemsstaten inte genomför korrigerande åtgärder beträffande de oegentligheter som kommissionen konstaterat, får denna, fram till den dag då de korrigerande åtgärder som den har ålagt faktiskt genomförs, undanta de utgifter som påverkas av den bristande efterlevnaden av unionsbestämmelserna (dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punkt
).
I meddelandet av den 15 januari 2015 konstaterade kommissionen emellertid att det fortfarande förelåg en betydande skillnad mellan felfrekvensen för fjärranalys och för kontroller på plats. Felfrekvensen var 0,39 respektive 0,74 procent.
Redan i detta skede, och inte först genom det slutliga ställningstagandet av den 19 oktober 2015, vilket Konungariket Sverige felaktigt har hävdat, underrättade kommissionen Konungariket Sverige om att de brister som hade konstaterats fortfarande förelåg. De korrigerande åtgärder som skulle vidtas var med nödvändighet av samma slag som dem som angetts tidigare.
Mot bakgrund av ovanstående framgår det att kommissionen inte har åsidosatt de krav som följer av artikel 11 i förordning nr 885/2006 och att talan inte kan bifallas såvitt avser Konungariket Sveriges första grund, eftersom det saknas fog för den.
Den andra grunden: Kommissionen har inte styrkt påstådda brister och den finansiella risken för EGFJ
Först och främst har Konungariket Sverige gjort gällande att kommissionens påståenden om det påstådda åsidosättandet av artikel 31.2 i förordning nr 1122/2009 bygger på det felaktiga antagandet att resultaten av klassiska fältkontroller och av fjärranalyskontroller leder till samma resultat. Det är emellertid fråga om två metoder som kompletterar varandra. Kontroll på plats är till sin natur mer exakt och gör det möjligt att notera ett större antal fel, medan fjärranalys ger en överblick och möjliggör kontroll av större områden. Detta bekräftas dessutom av lydelsen i artikel 35.1 b i förordning nr 1122/2009, där det föreskrivs att de medlemsstater som tillämpar fjärranalys ska genomföra fysiska kontroller, när fjärranalys inte gör det möjligt att ge den behöriga myndigheten resultat som är tillräckligt exakta. Kommissionen har för övrigt inte förklarat varför de båda kontrollmetoderna skulle ge liknande resultat.
Konungariket Sverige har därefter gjort gällande att skillnaderna mellan de felfrekvenser som konstaterats efter användning av respektive kontrollmetod, som dessutom varierat i de bedömningar kommissionen gjort under handläggningen av ärendet, varit små eller till och med marginella, eftersom de i absoluta tal ligger på mellan 0,27 och 0,56 procent, vilket innebär att de ligger under gränsen på två procent, vilket är den felfrekvens som är bruklig i ärenden av detta slag enligt Europeiska unionens revisionsrätt. Vid förhandlingen har Konungariket Sverige upprepat det argumentet och hänvisat till tribunalens praxis som, enligt dess uppfattning, framgår av dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen (
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
). Enligt Konungariket Sverige är den konstaterade skillnaden under alla omständigheter alltför liten för att dra slutsatsen att en kompletterande kontroll saknas. Kommissionen har därför inte förmått styrka att det föreligger tvivel om effektiviteten av sådana kontroller, vilket krävs enligt de principer som följer av rättspraxis.
Slutligen har Konungariket Sverige anfört att det visserligen inte finns gemensamma regler för hur utveckling och uppdatering av riskanalysens effektivitet ska skötas enligt artikel 31.2 i förordning nr 1122/2009, vilket innebär att det ankommer på medlemsstaterna att själva fastställa riskfaktorerna. Sverige har emellertid följt riktlinjerna i kommissionens databas ”WikiCap”. Kommissionen ställde dessutom satellitbilder till förfogande endast under förutsättning att 25 procent av den fotograferade arealen skulle användas för kontrolländamål. Detta förhållande medförde begränsningar med tanke på den stora andelen skogsmark i landet och skulle ha gjort det nödvändigt att koncentrera kontrollerna till län med mycket jordbruksmark. De svenska myndigheterna har i övrigt angett att de har genomfört delvisa kontroller på plats avseende mellan 85 och 90 procent av de jordbruksföretag som omfattas av fjärranalyser, varför fjärranalys användes som enda kontrollmetod på en mycket liten del av de jordbruksföretag som kontrollerats.
Under dessa omständigheter anser Konungariket Sverige att det följt kommissionens riktlinjer när det gäller urvalet av områden för fjärranalys och har hävdat att det inriktat sina kontroller på områden där stödrättigheterna hade de högsta värdena, vilket är helt i överensstämmelse med riktlinjerna. Dessutom inriktades kontrollerna även på jordbrukare vars typ av verksamhet och storleken på den brukade ytan var mest relevanta för kontrollerna. De svenska myndigheterna har dessutom ändrat de kontrollerade områdena med hjälp av satellitbilder som beställdes specifikt för ansökningsåren 2011–2013. Beträffande ansökningsåret 2013, ändrades även riskfaktorerna för att vara identiska med de som föreskrivs i samband med kontroller på plats. Detta motsäger kommissionens påstående att ingen uppdatering eller utvärdering gjorts av riskfaktorerna för tre på varandra följande år.
I repliken ansåg Konungariket Sverige att kommissionen gjort en felaktig tolkning av slutsatserna från det bilaterala mötet den 20 maj 2014 och att medlemsstaten, i motsats till vad kommissionens hävdat, inte angett att den inte hade genomfört någon bedömning av riskfaktorerna i fjärranalyserna.
Republiken Tjeckien har i huvudsak angett att urvalet av stickprover avseende kontroller på plats och avseende fjärranalyskontroller görs med hjälp av olika metoder, vilket medför att jämförelsen av fel som upptäckts enligt någon av metoderna inte är relevant. Eftersom urvalet av områden för fjärranalyskontroller ska göras i slutet av det år som föregår året för stödansökan och eftersom kommissionen ställt endast ett begränsat antal satellitbilder till förfogande, grundar sig urvalet av områden som ska granskas på geografiska kriterier och inte på en riskanalys grundad på kännedom om samtliga jordbrukare och deras stödansökningar. Jordbrukare som kontrollerats genom fjärranalys utgör därför en lägre helhetsrisk och frekvensen upptäckta fel är också lägre, varför den felmarginal som är förknippad med denna typ av kontroll är större.
Republiken Tjeckien har tillagt att det inte anges i någon bestämmelse i förordning nr 1122/2009 att de båda typerna av kontroller bör leda till samma felfrekvens eller att olika felfrekvens innebär tvivel om kontrollernas effektivitet.
Kommissionen har genmält att skillnaden mellan resultaten av kontroller på plats och fjärranalyskontroller i sig utgör en svårighet. Om båda kontrollmetoderna anses vara lika giltiga, betyder det däremot att om de inte ger liknande resultat, betyder det att kvaliteten på kontrollerna eller valet av kontrollmetod kan ifrågasättas.
Beträffande de varierande sifferuppgifter som kommissionen lämnat, har kommissionen förklarat att den hade tillhandahållit uppgifter grundade på både slumpbaserat urval och riskbaserat urval. Kommissionen har emellertid medgett att den årliga felfrekvensen om 0,99 procent för klassiska kontroller på plats för år 2012 är felaktig och att den korrekta nivån är 0,87 procent, men att det inte har någon betydelse i målet.
I fråga om avsaknaden av årlig utvärdering och lämplig uppdatering av riskanalyserna, har kommissionen gjort gällande att en förändring av kontrollområdenas geografiska belägenhet under ansökningsåret 2013 inte bevisar att en utvärdering av riskfaktorerna har gjorts. Det är för övrigt kommissionens ståndpunkt att de svenska myndigheterna under det bilaterala mötet den 20 maj 2014 medgav att de inte hade gjort en utvärdering av riskfaktorerna beträffande fjärranalyserna. I enlighet med slutsatserna från det mötet ändrades riskanalysen för fjärranalyskontrollerna inte förrän från och med ansökningsåret 2014, och inte ansökningsåret 2013. Utifrån de uppgifter som Konungariket Sverige lämnat i ansökan är det dessutom möjligt att konstatera att om en ändring hade gjorts för år 2013 skulle den inte ha lett till några förbättringar, varför kommissionens anmärkning är välgrundad.
Kommissionen har bestritt de svenska myndigheternas påstående att skillnaderna mellan felfrekvenserna är marginella. Den har tvärtom hävdat att skillnaderna var betydande, eftersom kontrollerna på plats i förhållande till fjärranalyserna innehöll en och en halv gång fler fel år 2011, mer än två och en halv gånger fler fel år 2012 och nästan dubbelt så många fel år 2013. Tröskeln på två procent som de svenska myndigheterna åberopat är dessutom inte tillämplig i samband med förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
Tribunalen erinrar om att enligt fast rättspraxis finansierar EGFJ endast interventioner som genomförs i enlighet med unionsbestämmelser i samband med den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. Det åligger härvidlag kommissionen att styrka att dessa bestämmelser har åsidosatts. Kommissionen är följaktligen skyldig att motivera det beslut i vilket den konstaterar att kontroller saknas eller att de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört är bristfälliga (se dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört är otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de lämnat är oriktiga, utan ska lägga fram bevisning för det allvarliga och rimliga tvivel som institutionen hyser beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som är bäst lämpad att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att lägga fram så utförlig och fullständig bevisning som möjligt för att dess kontroller eller sifferuppgifter är verkliga och, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är oriktiga (se dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är oriktiga, kan dessa konstateranden utgöra grund för allvarliga tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I avdelning III med rubriken ”Kontroller” i förordning nr 1122/2009 återfinns artikel 26, som har rubriken ”Allmänna principer”. I artikel 26.1 anges att ”[d]e administrativa kontroller och kontroller på plats som föreskrivs i denna förordning ska genomföras på ett sådant sätt att det är möjligt att effektivt kontrollera att villkoren för beviljande av stöd samt de krav och normer som omfattas av tvärvillkoren är uppfyllda”. I ovannämnda avdelning III finns ett kapitel II som avser kontroller av stödkriterier. Avsnitt II i denna avser kontroller på plats.
I artikel 30 i förordning nr 1122/2009, som särskilt avser kontroller på plats beträffande stödkriterier, föreskrivs bland annat att ”Det sammanlagda antalet kontroller på plats som genomförs per år ska omfatta minst 5 % av alla jordbrukare som ansöker om stöd inom systemet med samlat gårdsstöd, systemet för samlad arealersättning eller om arealstöd inom ramen för särskilt stöd”.
Artikel 31 i förordning nr 1122/2009 avser frågan om urvalet av stickprov och utvärdering och uppdatering av riskfaktorer. Artikeln har följande lydelse:
”Urval av stickprovet
1.   Ett stickprov för de kontroller på plats som ska göras enligt denna förordning ska sammanställas av den behöriga myndigheten på grundval av en riskanalys och representativa stödansökningar.
För att säkra att stickprovet är representativt ska medlemsstaterna slumpmässigt välja ut 20–25 % av det minsta antal jordbrukare som är föremål för kontroller på plats enligt artikel 30.1 och 30.2.
Om antalet jordbrukare som ska kontrolleras på plats är större än det minsta antal jordbrukare som ska kontrolleras på plats enligt artikel 30.1 och 30.2 får antalet slumpvis utvalda jordbrukare i det kompletterande provet inte överskrida 25 %.
2.   Riskanalysens effektivitet ska bedömas och analyseras årligen enligt följande:
a)
Varje riskfaktors relevans fastställs.
b)
Resultaten från det riskbaserade stickprovet jämförs med det slumpvisa stickprovet enligt punkt 1 andra stycket.
c)
Den särskilda situationen i varje medlemsstat beaktas.
3.   Den behöriga myndigheten ska föra register över orsakerna till att en viss jordbrukare väljs ut för en kontroll på plats. Den inspektör som genomför kontrollen på plats ska vara informerad om orsakerna innan kontrollen på plats inleds.
4.   En del av stickprovet kan i tillämpliga fall tas fram före utgången av den aktuella ansökningsperioden, på grundval av tillgängliga uppgifter. Det preliminära urvalet ska kompletteras när samtliga relevanta ansökningar finns tillgängliga.”
Artikel 35 i förordning nr 1122/2009, som avser fjärranalys och dess samband med kontroller på plats, har följande lydelse:
”Fjärranalys
1.   Medlemsstater som utnyttjar den möjligheten som ges i artikel 33 andra stycket att genomföra kontroller på plats genom fjärranalys ska
a)
utföra bildanalys av satellit- eller flygbilder över samtliga jordbruksskiften i den ansökan som ska kontrolleras för att bestämma marktäcket och för att mäta arealen,
b)
utföra fysiska fältkontroller av alla jordbruksskiften för vilka bildanalysen inte tillåter kontroll av deklarationens riktighet på ett för den behöriga myndigheten godtagbart sätt.
2.   De ytterligare kontroller som avses i artikel 30.3 ska genomföras som traditionella kontroller på plats, om det under det aktuella året inte längre är möjligt att genomföra dem med fjärranalys.”
Vad för det första beträffar Konungariket Sveriges argument att kommissionen inte visat att Sverige hade åsidosatt artikel 31 i förordning nr 1122/2009 och att den grundat sig på det felaktiga antagandet att fjärranalyskontroller och kontroller på plats bör ge samma resultat, erinrar tribunalen om att de kontroller som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra inom ramen för ordningen för stöd till jordbrukare enligt EGFJ ska vara förenliga med de allmänna principer som är angivna i artikel 26.1 i förordning nr 1122/2009, särskilt kriteriet att kontrollen av att villkoren för beviljande av stöd ska vara effektiv samt de krav och normer som omfattas av tvärvillkoren.
Såsom kommissionen har gjort gällande och såsom framgår av artiklarna 33 och 35 i förordning nr 1122/2009, kan båda kontrollmetoderna visserligen användas av medlemsstaterna med giltig verkan, men användningen av inspektioner på plats är emellertid obligatorisk för alla jordbruksskiften för vilka fjärranalys inte gör det möjligt att kontrollera deklarationens riktighet.
Även om det i förordning nr 1122/2009 inte uttryckligen stadgas att båda kontrollmetoderna bör leda till liknande resultat, såsom kommissionen har kunnat ange i punkt 12.4.1.2 i den sammanfattande rapporten, kvarstår det förhållandet att fjärranalyskontrollernas otillräcklighet ska kompenseras med kontroller på plats för att säkerställa en effektiv kontroll av att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda. Om användningen av den ena eller den andra kontrollmetoden visar att stora skillnader föreligger mellan metoderna när det gäller att upptäcka fel, kan det därför endast röra sig om en tillfällig situation som måste rättas till genom en utveckling av bedömningen av riskfaktorer, så att felfrekvensen till slut tenderar att vara liknande eller, åtminstone, att skillnaden tenderar att minska. Konungariket Sveriges argument att delvisa inspektioner på plats gjordes i 85 till 90 procent av de jordbruksföretag som omfattades av fjärranalyser saknar i detta hänseende betydelse, eftersom det inte påverkar de konstaterade skillnaderna mellan felfrekvenserna. Kravet på en årlig utvärdering och uppdatering av riskfaktorer nämns för övrigt uttryckligen i artikel 31.2 i förordning nr 1122/2009.
Det ska erinras om att, såsom kommissionen har gjort gällande, orsaken till den finansiella korrigering som kommissionen har gjort i föreliggande fall, beror på att en riskanalys har utförts, men med ett begränsat antal riskfaktorer, vilka varken utvärderats årligen eller uppdaterats på lämpligt sätt för att bättre ringa in riskerna för fonden.
Under dessa förhållanden framstår den omständigheten att det finns en betydande, fortgående skillnad mellan felfrekvenserna beroende på vilken kontrollmetod som använts som ett bevis på det allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen kan ha hyst beträffande den metod som de svenska myndigheterna använt för att bättre ringa in risken för fonden, med tanke på det antal riskfaktorer som valts och kravet att årligen utvärdera och uppdatera dessa faktorer.
Dessutom har kommissionens tvivel vunnit berättigat stöd av de svenska myndigheternas inställningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse i samband med räkenskapsavslutning. Det förefaller i själva verket, såsom framgår av protokollet från det bilaterala mötet den 20 maj 2014, att vad gäller klassiska kontroller på plats har de ovannämnda myndigheterna angett att de genomförde en årlig utvärdering av de riskfaktorer som ger upphov till överdeklarationer och att de därefter anpassade riskanalysen, men att en sådan analys inte utfördes beträffande fjärranalyskontroller. Den enda riskfaktor som beaktades var förhållandet ”deklarerad areal i ansökan/utbetalning”.
Konungariket Sverige har bestritt kommissionens tolkning av protokollet från det bilaterala mötet den 20 maj 2014, men det ska dock konstateras att i skrivelsen av den 25 september 2014, som sändes som svar på det protokollet, ifrågasatte Jordbruksverket inte formellt att en riskanalys saknades avseende fjärranalyskontroller. Jordbruksverket har dock förklarat hur verket med hjälp av preliminära siffror för avvikelser som konstaterats år 2013 hade gjort en bedömning av den skada som åsamkats fonden, särskilt vad gäller ansökningsåret 2014.
Konungariket Sverige har för det andra påstått att de konstaterade skillnaderna i felfrekvens, beroende på vilken kontrollmetod som använts, är för små för att visa att det skett ett åsidosättande av artikel 31 i förordning nr 1122/2009 och i vart fall ligger under den tröskel på två procent som revisionsrätten slagit fast som en godtagbar andel upptäckta fel. Tribunalen konstaterar att felfrekvenserna som ledde fram till det slutliga ställningstagandet av den 19 oktober 2015, vilket följer av en kontroll av stickprov som valts ut i förhållande till en utvärdering av riskfaktorerna och som nämns i meddelandet av den 15 januari 2015, för kontrollerna på plats respektive fjärranalyskontrollerna år 2011 slogs fast till 0,84 procent respektive 0,57 procent, år 2012 till 0,99 respektive 0,31 procent och år 2013 till 0,74 respektive 0,39 procent. Under de tre aktuella åren är det med ledning av kontrollerna på plats, således möjligt att upptäcka en mycket högre felandel än med fjärranalyskontrollerna, nämligen, i angiven ordning, en och en halv gång, tre gånger och dubbelt så många fel.
I motsats till vad Konungariket Sverige har hävdat, framstår denna skillnad i resultaten beroende på vilken metod som använts som betydande och det kan inte hävdas att de båda kontrollmetoderna ger likvärdiga resultat. Dessutom är frekvensen på två procent, som också kallas ”väsentlighetströskeln”, och som skulle vara godtagbar enligt revisionsrättens normer, inte relevant i förevarande mål. Begreppet ”väsentlighetströskel”, som revisionsrätten införde i sitt yttrande nr 2/2004 av den 18 mars 2004 om samordnad granskning (single audit) (och ett förslag till ram för gemenskapens interna kontroll) (
EUT C 107, 2004, s. 1
), liksom den väsentlighetströskel på två procent som är angiven i bilaga 1.1, med rubriken ”Revisionsmetod”, punkt 17 i revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2014 med institutionernas svar (
EUT C 373, 2015, s. 1
), avser ett tröskelvärde med utgångspunkt från vilket revisionsrättens granskning planeras. Det har dock inte visats att detta värde skulle vara relevant i förevarande mål, såsom kommissionen med fog har gjort gällande, beträffande ett förfarande i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 för kontroll av överensstämmelse i samband med räkenskapsavslutning.
Slutligen är det visserligen riktigt att de felfrekvenser som kommissionen har angett har kunnat ändras under förfarandet för avslutande av räkenskaperna, och dessa har, i fråga om fjärranalys av prover som bygger på riskbedömning för ansökningsåret 2011, gått från 0,96 procent i meddelandet av den 6 december 2013 till 0,84 procent i meddelandet av den 15 januari 2015. Detta saknar dock betydelse för slutsatsen att det förelåg betydande skillnader mellan frekvenserna beroende på vilken metod som valts, såsom tribunalen erinrat om ovan i punkt 84.
När det för det tredje gäller Konungariket Sveriges påstående att riskfaktorerna för fjärranalyskontroller anpassats från och med ansökningsåret 2013, följer det på sin höjd av den karta över områden för fjärranalyser för år 2013, som getts in som bilaga till ansökan, att områdena för fjärranalys faktiskt har ändrats. Att det finns en kvarstående skillnad mellan felfrekvenserna för år 2013 gör det för övrigt möjligt att slå fast att den ändringen endast har haft en mycket begränsad inverkan. Däremot finns det, såsom framgår ovan av punkterna 83 och 84, inga uppgifter som gör det möjligt att slå fast att det skett en giltig anpassning av riskfaktorerna.
Det framgår därmed att de omständigheter som visar att kontrollerna som genomförts av svenska myndigheter varit bristfälliga och som gav kommissionen allvarliga tvivel beträffande huruvida ett lämpligt och effektivt system för övervaknings- och kontrollåtgärder införts, inte har vederlagts av dessa myndigheters argument, och det är därför inte nödvändigt att vidare pröva dessa argument (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, Danmark/kommissionen,
C‑417/12 P
,
EU:C:2014:2288
, punkt
). Med beaktande av att ett betydande geografiskt område fortfarande berörs efter det att kommissionen godtagit att begränsa den finansiella korrigeringen till åtta län (se ovan punkt 9), framgår det att kommissionen hade fog för sina tvivel huruvida den konstaterade bristen var systembetingad, eftersom Konungariket Sverige inte har lagt fram några särskilda omständigheter som visar att de iakttagna skillnaderna mellan felfrekvenserna beroende på vilken kontrollmetod som valts kunde tillskrivas andra faktorer än brister till följd av de nationella myndigheternas val i fråga om användning av fjärranalyskontroller. Under dessa omständigheter hade kommissionen fog för att anse att Konungariket Sverige hade åsidosatt artikel 31.2 i förordning nr 1122/2009, varför talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, av de riktlinjer som fastställs i dokument nr VI/5330/97 och av proportionalitetsprincipen
För det första har Konungariket Sverige hävdat att schablonkorrigeringen på två procent inte är motiverad med hänsyn till den aktuella överträdelsens art och dess potential att orsaka fonden en verklig förlust. Den omständigheten att ett kontrollförfarande kan förbättras utgör inte ett allvarligt åsidosättande av en unionsregel och är inte i sig tillräcklig för att föranleda finansiell korrigering till följd av en påstått misslyckad kompletterande kontroll. Under alla omständigheter ska det belopp som undantas från unionsfinansiering sättas ned.
För det andra har Konungariket Sverige anfört att schablonkorrigeringen inte är motiverad, med hänsyn till att det med rimlig ansträngning gått att beräkna unionens finansiella förlust. Utan att lämna någon relevant motivering beslutade kommissionen att göra en schablonkorrigering och godtog dessutom inte de svenska myndigheternas beräkning, medan det på grundval av skillnaderna mellan de båda kontrollmetoderna skulle ha varit möjligt att fastställa det belopp som eventuellt ska undantas från unionsfinansiering, i detta fall 1022259,46 euro. Det beloppet har beräknats genom att öka beloppet för korrigeringar som uppnåtts efter fjärranalyskontroller – korrigeringar med den metoden är ungefär två gånger färre än med kontroller på plats – och till det beloppet lägga de belopp som ska återkrävas retroaktivt. Det var dessutom först i det slutliga ställningstagandet av den 19 oktober 2015 som kommissionen meddelade de svenska myndigheterna att den ansåg att en kompletterande kontroll saknades, vilket gjorde det omöjligt att göra en korrigering för ansökningsåren 2011–2013, som redan hade löpt ut.
Konungariket Sverige anser för det tredje att schablonkorrigeringen inte heller följer kommissionens riktlinjer i dokument nr VI/5330/97. Först i december 2013 informerade kommissionen de svenska myndigheterna om sina synpunkter beträffande riskanalysens effektivitet. Kommissionen redovisade emellertid inte de aktuella bristerna eller de korrigerande åtgärderna, varför myndigheterna inte kan klandras för att de inte vidtog åtgärder för att förbättra tillämpningen av de kompletterande kontrollerna.
Vidare har Konungariket Sverige anfört att schablonkorrigeringen strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom beloppet för korrigeringen uppenbarligen inte står i proportion till den förlust som fonden eventuellt har lidit.
I sin replik har Konungariket Sverige som svar till kommissionen hävdat att tribunalen enligt artikel 263 FEUF är behörig att delvis ogiltigförklara ett kommissionsbeslut, vilket med nödvändighet medför en ändring av ett sådant beslut. De delar som yrkas ogiltigförklarade, i förevarande mål kommissionens val att använda sig av en schablonkorrigering, kan dessutom avskiljas från resten av det angripna beslutet, varvid det angripna beslutets kärninnehåll inte skulle ändras om det delvis skulle ogiltigförklaras.
Republiken Tjeckien har anfört att enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013 bör kommissionen prioritera en exakt beräkning av de belopp som faktiskt utgör en ekonomisk förlust för unionen, såsom även framgår av de riktlinjer som anges i kommissionens meddelande C(2006)2210 AGRI-2005–64043 av den 9 juni 2006 om behandling av kommissionen i samband med avslutandet av räkenskaperna för EGFJ:s garantisektion i händelse av brister i kontrollsystemen för tvärvillkor som genomförts av medlemsstaterna (artikel 3 i förordning nr 1782/2003) (nedan kallat dokument AGRI-2005–64043). I förevarande fall är den ekonomiska skadan mätbar och det ålåg kommissionen, för det fall den inte godtar den metod som Konungariket Sverige valt, att åtminstone uppmana den medlemsstaten att göra en beräkning med hjälp av en beräkningsmetod som den ansåg lämplig. Detta fel är i sig en grund för att ogiltigförklara det angripna beslutet i den utsträckning som Konungariket Sverige yrkat.
Kommissionen har gjort gällande att, eftersom talan grundar sig på artikel 263 FEUF och avser ogiltigförklaring av det angripna beslutet, är tribunalen inte behörig att ändra beslutet. För det fall det angripna beslutet ogiltigförklarades, skulle det enligt artikel 264 FEUF ankomma på kommissionen att vidta de åtgärder som krävs för att följa tribunalens dom. Följaktligen kan tribunalen inte i sak pröva Konungariket Sveriges andrahandsyrkande, såsom det är utformat med stöd av de argument som framförts i samband med den tredje grunden.
Kommissionen har i sin duplik även påpekat att, eftersom Konungariket Sverige nu i sin replik har yrkat delvis ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del det i detta föreskrivs en schablonkorrigering, har Konungariket Sverige försökt ändra sin talan, vilket enligt fast rättspraxis inte är tillåtet. Eftersom den tredje grunden avser andrahandsyrkandet, kan den inte prövas vid bedömningen av förstahandsyrkandet.
Kommissionen anser under alla omständigheter att den omständigheten att de brister som konstaterades under åren 2011–2013 kvarstår innebär att det inte kan anses att en riskanalys verkligen genomförts. Inga kompletterande kontroller har således ägt rum och det finns därför en risk för fonden. Kommissionens riktlinjer som anges i dokument nr VI/5330/97 tillåter användning av en schablonkorrigering när en medlemsstat inte på ett tillbörligt sätt har kontrollerat att de utbetalda ersättningsanspråken har varit riktiga. En riskanalys är en kompletterande kontroll, vars bristande effektivitet motiverar en schablonkorrigering på två procent.
Skillnaderna mellan de felfrekvenser som slagits fast beroende på typ av kontroll utgör inte i sig ett skäl för schablonkorrigering, men visar emellertid att riskanalysen inte kan anses ha genomförts. Under dessa omständigheter är den beräkning av risken för fonden, som de svenska myndigheterna har föreslagit och som grundar sig på denna skillnad otillräcklig. Det är för övrigt inte korrekt att hävda att den godkänts av kommissionens redovisningsavdelning.
Kommissionen anser att proportionalitetsprincipen har iakttagits, eftersom korrigeringen begränsades till ansökningsåret 2013 och till de åtta svenska län där kontroller genom fjärranalys, men inte på plats, använts under åren 2011–2013.
För det första, när det gäller frågan huruvida den tredje grunden kan prövas i sak, konstaterar tribunalen att det framgår av lydelsen i ansökan att den i huvudsak avser åsidosättande av artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013. Det finns emellertid ingenting som tyder på att Konungariket Sverige har åberopat den enbart till stöd för det andra yrkandet, vilket har framställts i andra hand och avser nedsättning av den finansiella korrigeringens belopp och inte också till stöd för det första yrkandet, i den mån detta avser ogiltigförklaring av det angripna beslutet, eftersom kommissionen handlat rättsstridigt, bland annat genom att felaktigt besluta om att tillämpa en schablonkorrigering.
En granskning av ordalagen i punkt 11 i ansökan visar nämligen att Konungariket Sverige visserligen i första hand anser att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras, eftersom kommissionen, efter ett rättsstridigt förfarande för avslutande av räkenskaperna, felaktigt kom fram till att den riskanalys som genomförts av de svenska myndigheterna inte hade genomförts på ett korrekt sätt, vilket innebar att det angripna beslutet i sin helhet var ogiltigt och följaktligen att själva principen att det ska göras en finansiell korrigering var utesluten. Konungariket Sverige anser även att om tribunalen ändå skulle finna att de svenska myndigheterna gjort sig skyldiga till vissa brister som i princip skulle motivera en finansiell korrigering, är sättet för att beräkna korrigeringen under alla omständigheter felaktigt.
Under dessa omständigheter, och utan att det är nödvändigt att pröva huruvida den tredje grunden kan tas upp till sakprövning till den del den utgör ett stöd för det andra yrkandet, som syftar till att tribunalen, även om det skulle ske efter det att den först delvis ogiltigförklarade det angripna beslutet, ska ändra den finansiella korrigeringens belopp, konstaterar tribunalen att det inte finns något hinder för att denna grund tas upp till sakprövning och beaktas till den del den utgör stöd för det första yrkandet avseende ogiltigförklaring av det angripna beslutet. I motsats till vad kommissionen har hävdat och såsom framgår av granskningen ovan i punkt 101 av punkt 11 i ansökan framgår det för övrigt inte att Konungariket Sverige har ändrat sina yrkanden i repliken i detta avseende.
Såsom Konungariket Sverige har hävdat, godtas i rättspraxis ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut om avslutande av räkenskaper när en sådan ogiltigförklaring åsyftar skälen till och artikeldelen i ett beslut som avser användning av en schablonkorrigering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2005, Grekland/kommissionen,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, punkterna
och
). En sådan ogiltigförklaring inverkar inte på lagenligheten av de övriga skälen i det aktuella beslutet, skäl som kan avse bland annat att brister konstateras i de kontroller som åligger den berörda medlemsstaten.
Vad gäller de slutsatser som ska dras av en eventuell ogiltigförklaring, erinrar tribunalen om att enligt fast rättspraxis ankommer det visserligen inte på unionsdomstolen att rikta förelägganden till unionens institutioner eller att sätta sig i institutionernas ställe vid sin prövning av beslutets lagenlighet. Enligt artikel 266 FEUF ankommer det emellertid på den aktuella institutionen att vidta åtgärder för att följa en dom som har meddelats i samband med en talan om ogiltigförklaring (se dom av den 30 maj 2013, Omnis Group/kommissionen,
T‑74/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:283
, punkt
och där angiven rättspraxis).
1Om det angripna beslutet ogiltigförklaras, på grund av att kommissionen oriktigt använt sig av en schablonkorrigering, ankommer det på kommissionen att dra de slutsatser som följer av ogiltigförklaringen.
För det andra noterar tribunalen beträffande prövningen i sak av den tredje grunden, att det enligt fast rättspraxis visserligen åligger kommissionen att styrka att unionsbestämmelserna har åsidosatts, men när åsidosättande styrkts, åligger det medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de ekonomiska konsekvenserna av åsidosättandet (dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen,
C‑153/01
, REG,
EU:C:2004:589
, punkt
, och dom av den 7 juli 2005, Grekland/kommissionen,
C‑5/03
, REG,
EU:C:2005:426
, punkt
).
Artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013, som rör kontrollen av överensstämmelse, har följande lydelse:
”Kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.”
Med hänsyn till artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 ska kommissionen därför grunda undantagande från unionsfinansiering på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Av detta följer att en korrigering i princip får beräknas utifrån en individuell värdering av de ekonomiska konsekvenserna av olika brister, på grundval av uppgifter som tillhandahålls av den berörda medlemsstaten, om en sådan individuell värdering inte medför orimliga ansträngningar (dom av den 16 februari 2017Rumänien/kommissionen,
T-145/15
,
EU:T:2017:86
, punkt
).
I bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 definieras kompletterande kontroller som ”administrativa insatser som krävs för att handlägga ansökningarna korrekt, till exempel kontroll av iakttagande av sista ansökningsdag, identifiering av dubblettansökningar avseende samma föremål, riskbedömning, tillämpning av sanktionsåtgärder och lämplig övervakning av förfarandena”.
I dokument nr VI/5330/97 anges även de ekonomiska följderna av brister i medlemsstaternas kontroller. När uppgifter som framkommit genom utredningen inte gör det möjligt att genom extrapolering av bestämda förluster med hjälp av statistiska metoder eller genom hänvisning till andra verifierbara uppgifter bedöma de förluster som unionen lidit till följd av en bristande kontroll, kan en schablonmässigt beräknad finansiell korrigering övervägas, utifrån omfattningen av risken för förlust för fonden (dom av den 3 mars 2016, Spanien/kommissionen,
T-675/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:123
, punkt
).
Riktlinjerna i dokument nr VI/5330/97 anpassas till de nödvändiga villkoren genom dokumentet AGRI-2005-64043. I det dokumentet föreskrivs tre metoder som kan användas för att fastställa de lämpliga finansiella korrigeringarna: för det första avslag på individuella ansökningar som inte varit föremål för de erforderliga kontrollerna; för det andra bedömning av risken för fonden genom extrapolering av resultaten av granskningen av ett representativt stickprov; och för det tredje antagande av schablonkorrigeringar (dom av den 19 oktober 2017, Spanien/kommissionen,
T‑502/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:730
, punkt
). Det är genom lydelsen i dokument AGRI-2005-64043 möjligt att slå fast att det finns en prioritetsordning mellan de tre möjligheterna och att en schablonbedömning av risken ska väljas i sista hand (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2016, Spanien/kommissionen,
T‑675/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:123
, punkt
). Denna rangordning av metoder för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering nämns också uttryckligen i artikel 12.2, 12.3 och 12.6 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (
EUT L 255, 2014, s. 18
), som trädde i kraft i september 2014.
Det följer av det ovan anförda att kommissionen enligt sina egna riktlinjer, i förevarande fall kunde använda schablonmetoden endast om det inte fanns anledning att använda de andra metoderna, särskilt beräkning genom extrapolering. Såsom Konungariket Sverige med fog har gjort gällande, ska nämligen den schablonmässiga beräkningsmetoden i enlighet med artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 tillämpas i sista hand, även om den i praktiken ofta tillämpas av kommissionen.
Det framgår av vad som slagits fast i samband med prövningen av den andra grunden att bristerna i fråga om Konungariket Sveriges genomförande av åtgärder för att bedöma och uppdatera riskfaktorerna fortgick från år 2011 till år 2013 och att kommissionen – mot bakgrund av uppgifterna i dokument VI/5330/97– gjorde en riktig bedömning när den, med utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, kvalificerade dem som underlåtenhet att göra en kompletterande kontroll, eftersom det är fråga om en återkommande brist i de administrativa åtgärder avseende riskanalys som krävs för att handlägga ansökningarna korrekt. Det är nämligen fråga om underlåtenhet att göra den kompletterande kontroll som föreskrivs i artikel 31.2 i förordning nr 1122/2009, och inte endast ett konstaterande att ett tillsynsförfarande kan förbättras, vilket inte behöver leda till en finansiell korrigering. Under dessa omständigheter saknas grund för Konungariket Sveriges argument att det i förevarande fall inte är fråga om ett allvarligt åsidosättande av en unionsregel som kan föranleda beslut om finansiell korrigering.
Kommissionen anser emellertid även att konstaterandet att det förelåg en underlåtenhet att göra en kompletterande kontroll, med hänsyn till att det var fråga om en total avsaknad av kontroll, i sig var tillräckligt för att i princip utesluta användningen av en korrigering grundad på en uppskattning genom extrapolering av unionens ekonomiska skada och för att bortse från de uppgifter som lämnats av Konungariket Sverige för att beloppsbestämma denna skada.
Extrapoleringsmetoder grundade på fastslagna oegentligheter under ett senare år har visserligen i vissa fall inte ansetts utgöra en tillförlitlig beräkningsgrund, bland annat om oegentligheterna inte upprepas följande år eller om kontrollresultaten varierar påtagligt från ett år till ett annat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2002, Frankrike/kommissionen,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, punkterna
och
, och dom av den 3 mars 2016, Spanien/kommissionen,
T‑675/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:123
, punkterna
–
). I förevarande fall förhåller det sig emellertid så, att de uppgifter som Konungariket Sverige lade fram under förfarandet för avslutande av räkenskaperna och som avsåg beräkning genom extrapolering av felaktigt utbetalda belopp inte beaktades på grund av att de inte skulle vara tillförlitliga, utan på grund av att kommissionen ansåg att de inte var relevanta inom ramen för ett förfarande för avslutande av räkenskaperna som hade sitt ursprung i ett konstaterande av att det förelåg en fullständig avsaknad av kompletterande kontroll.
Tribunalen konstaterar härvidlag att de svenska myndigheterna verkligen försåg kommissionen med uppgifter som gjorde det möjligt att göra en beräkning genom extrapolering av felaktigt utbetalda belopp. I skrivelsen av den 25 september 2014 från Jordbruksverket till kommissionen som svar på slutsatserna i protokollet från det bilaterala mötet av den 20 maj 2014 finns en uppskattning av fondens förlust. I det skedet tillhandahöll de svenska myndigheterna, som inte hade kännedom om att korrigeringen endast skulle komma att avse ansökningsåret 2013, en uppskattning för ansökningsåren 2011–2013, vilken byggde på preliminära siffror för fel som hade upptäckts år 2013.
Den extrapoleringsmetod som de svenska myndigheterna använde består, i huvudsak, i att höja korrigeringssatsen för fjärranalyskontroller i syfte att korrigera beloppet för den korrigering som redan hade gjorts för det aktuella året.
Genom att underlåta att beakta de uppgifter som de svenska myndigheterna tillhandahållit och som avsåg beräkning genom extrapolering av felaktigt utbetalda belopp – utan att bedöma deras tillförlitlighet eller huruvida rimliga ansträngningar skulle ha gjort det möjligt att använda dem – med hänvisning till att de under alla omständigheter inte var relevanta, bortsåg kommissionen från att användningen av den schablonmässiga beräkningsmetoden, i enlighet med vad som följer av artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013, är subsidiär.
Under dessa omständigheter, och utan att det är nödvändigt att pröva de övriga argument som Konungariket Sverige har anfört – särskilt avseende åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, ska det första yrkandet bifallas på den tredje grunden. Det angripna beslutet ska därför ogiltigförklaras, eftersom kommissionen felaktigt tillämpade schablonmetoden beträffande Konungariket Sverige för att undanta ett belopp på 8811286,44 euro från unionsfinansiering för ansökningsåret 2013, det vill säga två procent av det frikopplade direktstöd som utbetalats till Konungariket Sverige för det ansökningsåret.
Tribunalen erinrar om att det ankommer på kommissionen att dra slutsatserna av detta avgörande vid beräkningen av den finansiella korrigering som den i förekommande fall kommer att fastställa avseende den bristande överensstämmelse som den har konstaterat.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Medlemsstater som har intervenerat ska enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
Konungariket Sverige har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska den bära sina rättegångskostnader och ersätta Konungariket Sveriges kostnader.
Republiken Tjeckien, som har intervenerat i målet, ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/417 av den 17 mars 2016 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) ogiltigförklaras i den del det avser frikopplat direktstöd med ett totalt belopp på 8811286,44 euro som betalats ut till Konungariket Sverige för ansökningsåret 2013.

2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och Konungariket Sveriges rättegångskostnader.

3)
Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.

Prek
Schalin
Costeira
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 25 september 2018.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
M. Prek
(
*1
)	Rättegångsspråk: svenska.