CELEX: 62019CJ0517
Apeliacinis skundas
Viešoji tarnyba
Europos Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatai
Pareigūnų tarnybos nuostatų reforma
Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 1023/2013
Naujos nuostatos dėl kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimo ir atostogų dėl kelionės laiko
Ryšys su užsienyje dirbančio asmens ar ekspatrianto statusu
Neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas
Vienodo požiūrio ir proporcingumo principai
Teisminės kontrolės intensyvumas

Savo apeliaciniais skundais Maria Alvarez y Bejarano, Ana-Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu ir Hassan Orfe El (C‑517/19 P), taip pat Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet ir Despina Kanellou (C‑518/19 P), prašo panaikinti atitinkamai 2019 m. balandžio 30 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimus
Alvarez y Bejarano ir kt. / Komisija
(T‑516/16 ir T‑536/16, nepaskelbtas Rink., toliau – pirmasis skundžiamas sprendimas,
EU:T:2019:267
) ir 2019 m. balandžio 30 d. sprendimas
Ardalic ir kt. / Taryba
(T‑523/16 ir T‑542/16, nepaskelbtas Rink., toliau – antrasis skundžiamas sprendimas,
EU:T:2019:272
), kuriais buvo atmesti jų ieškiniai dėl atitinkamai Europos Komisijos ir Europos Sąjungos Tarybos sprendimų nuo 2014 m. sausio 1 d. nebesuteikti jiems teisės į dvi su puse dienos papildomų kasmetinių atostogų kelionei namo (toliau – atostogos dėl kelionės laiko) ir nebemokėti fiksuoto dydžio kasmetinės kelionės iš darbo vietos į kilmės vietą išlaidų atlyginimo (toliau – kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimas) (toliau – ginčijami sprendimai), panaikinimo.
Teisinis pagrindas
Anksčiau galioję Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatai
Iki įsigaliojant 2013 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentui (ES, Euratomas) Nr. 1023/2013, kuriuo iš dalies keičiami Europos Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatai ir kitų Europos Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygos (
OL L 287, 2013, p. 15
), galiojusios Europos Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatų (toliau – ankstesnieji Pareigūnų tarnybos nuostatai) redakcijos V priedo „Atostogos“ 7 straipsnis buvo suformuluotas taip:
„Prie [kasmetinių] atostogų laikotarpio pridedamas kelionės laikas pagal atstumą geležinkeliu tarp darbo vietos ir atostogų vietos, apskaičiuojamas taip:
<…>
Šiame straipsnyje atostogų vieta kasmetinėms atostogoms nustatoma kilmės vieta.
Pirmesnės nuostatos taikomos pareigūnams, kurių darbo vieta yra valstybių narių teritorijose. Jeigu darbo vieta yra ne šiose teritorijose, atsižvelgiant į konkrečius poreikius, kelionės laikas nustatomas specialiu sprendimu.“
Pagal ankstesniųjų Pareigūnų tarnybos nuostatų 57 straipsnį ir Kitų Europos Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygų, galiojusių iki Reglamento Nr. 1023/2013 įsigaliojimo, 16 bei 91 straipsnius ankstesnių Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnis pagal analogiją buvo taikomas sutartininkams.
Ankstesniųjų Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo „Atlyginimas ir kompensuotinos išlaidos“ 7 straipsnyje buvo numatyta:
„1.   Pareigūnas turi teisę gauti jo paties, jo sutuoktinio ir kartu su juo gyvenančių išlaikomų asmenų kelionės išlaidų kompensaciją:
a)
pradedant eiti pareigas, kompensuojama kelionė nuo pareigūno įdarbinimo vietos iki jo darbo vietos;
b)
baigiant tarnybą, kaip apibrėžta [ankstesniųjų Pareigūnų tarnybos nuostatų] 47 straipsnyje, kompensuojama kelionė nuo jo darbo vietos iki kilmės vietos, kaip apibrėžta toliau nurodytoje 3 dalyje;
c)
visais atvejais perkeliant į kitą vietą, kai pasikeičia jo darbo vieta.
<…>
3.   Pagal tai, kur pareigūnas buvo priimtas į darbą arba kur yra jo interesų centras, tam pareigūnui pradėjus eiti savo pareigas, nustatoma jo kilmės vieta. Taip nustatyta kilmės vieta gali būti pakeista specialiu paskyrimų tarnybos sprendimu, kol pareigūnas eina pareigas arba jam pasitraukiant iš tarnybos. Tačiau kol pareigūnas eina pareigas, toks sprendimas gali būti priimtas tik išimtiniais atvejais ir pareigūnui pateikus tinkamus patvirtinamuosius dokumentus.“
Ankstesniųjų Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 8 straipsnyje buvo nustatyta:
„1.   Kiekvienais kalendoriniais metais pareigūnas turi teisę gauti kelionės iš savo darbo vietos iki kilmės vietos, kaip apibrėžta 7 straipsnyje, išlaidas atitinkančią sumą sau, ir – jeigu jis turi teisę gauti šeimos pašalpą – savo sutuoktiniui ir išlaikytiniams asmenims, kaip apibrėžta 2 straipsnyje.
<…>
2.   Fiksuoto tarifo išmoka apskaičiuojama pagal sumą, skirtą atstumo tarp pareigūno darbo vietos ir įdarbinimo arba kilmės vietos kilometrui;
<…>
4.   Pirmesnės nuostatos taikomos pareigūnams, kurių darbo vieta yra valstybių narių teritorijose. <…>
Šios kelionės išlaidos atlyginamos išmokant fiksuoto tarifo išmoką, apskaičiuojamą pagal kelionės lėktuvu klase, viena pakopa aukštesne už ekonominę klasę, kainą.“
Pagal Kitų Europos Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygų, galiojusių iki Reglamento Nr. 1023/2013 įsigaliojimo, 22, 26 ir 92 straipsnius ankstesniųjų Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 7 ir 8 straipsniai iš esmės pagal analogiją buvo taikomi sutartininkams.
Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatai
2014 m. sausio 1 d. įsigaliojo Europos Sąjungos pareigūnų tarnybos nuostatų redakcija, įtvirtinta Reglamente Nr. 1023/2013 (toliau – Pareigūnų tarnybos nuostatai).
Reglamento Nr. 1023/2013 2, 12 ir 24 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(2)
<…> būtina užtikrinti sistemą, pagal kurią būtų pritraukiami, įdarbinami ir išlaikomi aukštos kvalifikacijos daugiakalbiai darbuotojai, atrinkti iš kuo didesnės geografinės teritorijos valstybių narių piliečių ir tinkamai atsižvelgiant į lyčių pusiausvyrą, kurie būtų nepriklausomi ir laikytųsi aukščiausių profesionalumo standartų, ir suteikti tokiems darbuotojams galimybę pareigas atlikti kuo našiau ir veiksmingiau. Tuo požiūriu būtina įveikti dabartinius sunkumus, su kuriais susiduria institucijos, įdarbindamos pareigūnus arba darbuotojus iš kai kurių valstybių narių.
<…>
(12)
Europos Vadovų Taryba savo 2013 m. vasario 8 d. išvadose dėl daugiametės finansinės programos pažymėjo, kad, norint konsoliduoti viešuosius finansus trumpuoju, vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiais, būtina, kad kiekviena viešojo administravimo tarnyba ir jos darbuotojai dėtų ypatingas pastangas siekiant didinti veiksmingumą, našumą ir prisitaikyti prie kintančių ekonominių aplinkybių. Tame raginime iš esmės pakartotas 2011 m. Komisijos pasiūlymo, kuriuo iš dalies keičiami Tarnybos nuostatai ir Kitų Europos Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygos, tikslas; šiuo pasiūlymu buvo siekiama užtikrinti išlaidų veiksmingumą ir jame buvo pripažinta, kad iššūkiai, su kuriais šiuo metu susiduria Europos Sąjunga, reikalauja ypatingų kiekvienos viešojo administravimo tarnybos ir kiekvieno šių tarnybų personalo nario pastangų gerinti veiksmingumą ir prisiderinti prie kintančių ekonominių ir socialinių aplinkybių Europoje. Maža to, Europos Vadovų Taryba ragino į Tarnybos nuostatų reformą įtraukti viso Sąjungos institucijų personalo atlyginimo ir pensijų tikslinimą dvejiems metams sustabdant metodo taikymą ir, kaip dalį atlyginimų skaičiavimo metodo reformos, iš naujo nustatyti naują solidarumo mokestį.
<…>
(24)
Reikėtų modernizuoti, racionalizuoti ir su ekspatrianto statusu susieti kelionės laiko ir kelionės iš darbo vietos į kilmės vietą kasmetinio išlaidų apmokėjimo taisykles, kad jų taikymas būtų paprastesnis ir skaidresnis. Visų pirma, metinės kelionės laikas turėtų būti pakeistas atostogomis namuose ir jo maksimali trukmė turėtų būti dvi su puse dienos.“
Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo „Atostogos“ 7 straipsnyje nustatyta:
„Pareigūnai, turintys teisę į ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje, turi teisę į dvi su puse dienos papildomų atostogų per metus, kurios skiriamos kelionei namo.
Pirma pastraipa taikoma pareigūnams, kurių darbo vieta yra valstybių narių teritorijose. Jeigu darbo vieta yra už šių teritorijų ribų, atostogų, kurios skiriamos kelionei namo, trukmė nustatoma specialiu sprendimu, atsižvelgiant į konkrečius poreikius.“
Pagal Reglamente Nr. 1023/2013 įtvirtintos Kitų Europos Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygų (toliau – KTĮS) redakcijos 16 ir 91 straipsnius Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnis pagal analogiją taikomas laikiniesiems tarnautojams ir sutartininkams.
Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo „Atlyginimas ir kompensuotinos išlaidos“ 4 straipsnis, pagal analogiją taikomas sutartininkams pagal KTĮS 21 ir 92 straipsnius, suformuluotas taip:
„1.   Ekspatriacijos išmoka, sudaranti 16 % bazinės mėnesinės algos, namų ūkio išmokos ir išlaikomo vaiko išmokos bendros sumos, mokama:
a)
pareigūnams:
–
kurie nėra ir niekada nebuvo valstybės, kurios teritorijoje yra jų darbo vieta, piliečiai ir
–
kurie penkerių metų laikotarpį, pasibaigusį prieš šešis mėnesius iki įsidarbinimo, nuolat negyveno ir neužsiėmė savo pagrindine veikla tos valstybės europinėje teritorijoje. Taikant šią nuostatą, neatsižvelgiama į aplinkybes, kylančias dėl darbo kitoje valstybėje [kitos valstybės tarnyboje] arba tarptautinėje organizacijoje;
b)
pareigūnams, kurie yra arba buvo valstybės, kurios teritorijoje yra jų darbo vieta, piliečiai, tačiau dešimt metų iki įsidarbinimo dėl su pareigomis valstybės tarnyboje arba tarptautinėje organizacijoje nesusijusių priežasčių nuolat gyveno tos valstybės ne europinėje teritorijoje.
<…>
2.   Pareigūnas, kuris nėra ir niekada nebuvo valstybės, kurioje jis dirba, piliečiu, tačiau neatitinka 1 dalyje nustatytų sąlygų, turi teisę į ketvirtadalio ekspatriacijos išmokos dydžio išmoką už darbą užsienyje.
3.   Taikant 1 ir 2 dalis, dėl vedybų valstybės, kurioje jis dirba, pilietybę automatiškai įgyjantis ir jos atsisakyti negalintis pareigūnas prilyginamas pareigūnui, kuriam taikoma 1 dalies a punkto pirmoji įtrauka.“
Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 7 straipsnyje numatyta:
„1.   Pareigūnas turi teisę gauti fiksuoto dydžio išmoką, atitinkančią jo paties, jo sutuoktinio ir kartu su juo gyvenančių išlaikomų asmenų kelionės išlaidas:
a)
pradedant eiti pareigas, kompensuojama kelionė nuo pareigūno įdarbinimo vietos iki jo darbo vietos;
b)
baigiant tarnybą, kaip apibrėžta Tarnybos nuostatų 47 straipsnyje, kompensuojama kelionė iš darbo vietos į kilmės vietą, kaip apibrėžta šio straipsnio 4 dalyje;
c)
persikeliant į kitą vietą, kai pasikeičia jo darbo vieta.
Mirus pareigūnui, našliu likęs sutuoktinis ir išlaikomi asmenys turi teisę tomis pačiomis sąlygomis gauti fiksuoto dydžio išmoką.
<…>
4.   Pareigūno kilmės vieta jam pradėjus eiti pareigas nustatoma iš esmės pagal tai, kur pareigūnas priimtas į darbą arba kur, remiantis specialiu ir pagrįstu jo prašymu, yra jo interesų centras. Taip nustatyta kilmės vieta gali būti pakeista specialiu paskyrimų tarnybos sprendimu, kol pareigūnas eina pareigas arba kai jis baigia tarnybą. Tačiau kol pareigūnas eina pareigas, toks sprendimas gali būti priimtas tik išimtiniais atvejais ir pareigūnui pateikus tinkamus patvirtinamuosius dokumentus.
<…>“
Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 8 straipsnyje nustatyta:
„1.   Kiekvienais kalendoriniais metais pareigūnai, turintys teisę į ekspatriacijos arba gyvenimo užsienyje išmoką, turi teisę, neviršijant 2 dalyje nustatytų ribų, gauti kelionės iš darbo vietos į kilmės vietą, kaip apibrėžta 7 straipsnyje, išlaidas atitinkančią fiksuoto dydžio išmoką sau ir – jeigu jis turi teisę gauti išmoką šeimai – savo sutuoktiniui bei išlaikomiems vaikams, kaip apibrėžta 2 straipsnyje.
<…>
2.   <…>
Kai kilmės vieta, kaip apibrėžta 7 straipsnyje, yra už Sąjungos valstybių narių teritorijų ribų, už Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo II priede išvardytų šalių bei teritorijų ribų ir už Europos laisvosios prekybos asociacijos valstybių narių teritorijų ribų, fiksuoto dydžio išmoka apskaičiuojama pagal išmoką už kiekvieną geografinio atstumo tarp pareigūno darbo vietos ir valstybės narės, kurios pilietybę jis turi, sostinės kilometrą.
<…>
4.   Šio straipsnio 1, 2 ir 3 dalys taikomos pareigūnams, kurių darbo vieta yra valstybių narių teritorijose <…>
Kelionės išlaidos kompensuojamos išmokant fiksuoto dydžio išmoką, apskaičiuojamą pagal kelionės lėktuvu ekonomine klase kainą.“
Pagal KTĮS 22, 26 ir 92 straipsnius Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 7 ir 8 straipsniai tam tikromis sąlygomis taikomi laikiniesiems tarnautojams ir pagal analogiją sutartininkams.
Ginčų aplinkybės
Toliau apibendrinamos ginčų aplinkybės, nurodytos pirmojo skundžiamo sprendimo 8–14 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 8–14 punktuose.
Apeliantai bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P yra atitinkamai Komisijos ir Tarybos pareigūnai ar sutartininkai, dirbantys Belgijoje. Jų kilmės vieta yra už šios valstybės narės teritorijos ribų. Jie turi dvigubą pilietybę, įskaitant Belgijos pilietybę. Nė vienas iš jų negauna ekspatriacijos išmokos arba išmokos už darbą užsienyje.
Prieš įsigaliojant Reglamentui Nr. 1023/2013 apeliantai turėjo teisę į atostogas dėl kelionės laiko ir kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimą, tačiau įsigaliojus šiam reglamentui jie neteko šių lengvatų, nes tariamai neatitiko Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnyje ir VII priedo 8 straipsnyje nustatytos naujos sąlygos, pagal kurią šios lengvatos suteikiamos tik pareigūnams, turintiems teisę į ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje.
Apie šiuos pakeitimus sužinoję iš savo asmens bylų apeliantai pateikė skundus atitinkamoms institucijoms pagal Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsnį. Šie skundai buvo atmesti.
Procesas Bendrajame Teisme
2014 m. rugpjūčio 26 d. ir 2015 m. sausio 26 d. Europos Sąjungos tarnautojų teismo kanceliarija gavo du apeliantų byloje C‑517/19 P ieškinius dėl su jais susijusių ginčijamų sprendimų panaikinimo; jie buvo įregistruoti numeriais F‑85/14 ir F‑13/15.
2014 m. rugsėjo 29 d. Tarnautojų teismo kanceliarija gavo apeliantų byloje C‑518/19 P ieškinį dėl su jais susijusių ginčijamų sprendimų panaikinimo; jis buvo įregistruotas numeriu F‑100/14. Dar vienu ieškiniu (jį Tarnautojų teismo kanceliarija gavo 2015 m. vasario 16 d.) devyni iš šių apeliantų prašė panaikinti sprendimus nebeatlyginti jiems metinės kelionės išlaidų; jis buvo įregistruotas numeriu F‑27/15.
Taikant 2016 m. liepos 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) 2016/1192 dėl jurisdikcijos perdavimo Bendrajam Teismui kaip pirmajai instancijai spręsti Europos Sąjungos ir jos tarnautojų ginčus (
OL L 200, 2016, p. 137
) 3 straipsnį, šie keturi ieškiniai buvo perduoti nagrinėti Bendrajam Teismui tos stadijos, kurios buvo 2016 m. rugpjūčio 31 d. Jie įregistruoti numeriais T‑516/16, T‑523/16, T‑536/16 ir T‑542/16.
Skundžiami sprendimai
Grįsdami atitinkamus ieškinius pirmojoje instancijoje apeliantai bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P nurodė tris identiškai suformuluotus pagrindus dėl Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnio ir VII priedo 8 straipsnio neteisėtumo. Pirmasis pagrindas buvo susijęs su šių nuostatų neteisėtumu dėl„neatsižvelgimo į apeliantų kilmės vietą“, antrasis – su sąlygos dėl ekspatriacijos išmokos arba išmokos už darbą užsienyje gavimo neteisėtumu, o trečiasis – su proporcingumo, teisinio saugumo, įgytų teisių ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų bei teisės į šeimos gyvenimo gerbimą pažeidimu.
Pirmajame ir antrajame skundžiamuose sprendimuose Bendrasis Teismas dėl iš esmės identiškų motyvų nepritarė jokiems iš apeliantų nurodytų pagrindų ir atmetė ieškinius.
Dėl ieškinio pirmojo pagrindo Bendrasis Teismas iš esmės nusprendė, kad Reglamentu Nr. 1023/2013 padarytais pakeitimais nebuvo nepaisoma apeliantų kilmės vietos nustatymo, nes ji ir toliau turi reikšmės, be kita ko, palaikų gabenimui į kilmės vietą mirties tarnyboje atveju, taip pat persikeliant į kilmės vietą tarnybos nutraukimo atveju (pirmojo skundžiamo sprendimo 49–54 punktai ir antrojo skundžiamo sprendimo 47–52 punktai).
Kiek tai susiję su antruoju ieškinio pagrindu, kuriuo apeliantai kritikavo Sąjungos teisės aktų leidėjo sprendimą susieti kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimą ir atostogų dėl kelionės laiko suteikiamą su ekspatriacijos išmokos arba išmokos už darbą užsienyje gavimu, nes taip tariamai buvo pažeistas vienodo požiūrio principas, Bendrasis Teismas, visų pirma remdamasis 2007 m. sausio 23 d. Tarnautojų teismo sprendimu Chassagne / Komisija (
F‑43/05
,
EU:F:2007:14
,
punktas), laikėsi nuomonės, kad tokių išlaidų atlyginimo ir atostogų suteikimo sąlygų ir tvarkos nustatymo srityje Sąjungos teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją (pirmojo skundžiamo sprendimo 66 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 64 punktas). Jis pabrėžė, kad šioje srityje Sąjungos teismas, „vertindamas, ar paisyta vienodo požiūrio ir nediskriminavimo principų, turi tik patikrinti, ar atitinkama institucija neskirstė asmenų neobjektyviai arba akivaizdžiai neadekvačiai, o kiek tai susiję su proporcingumo principu – ar priimta priemonė nėra akivaizdžiai netinkama, atsižvelgiant į atitinkamais teisės aktais siekiamą tikslą“ (pirmojo skundžiamo sprendimo 67 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 65 punktas).
Kiek tai susiję su Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsniu ir VII priedo 8 straipsniu siekiamu tikslu, Bendrasis Teismas priminė, kad pareigūno galimybė išsaugoti asmeninius ryšius su jo pagrindinių interesų vieta yra bendrasis Sąjungos viešosios tarnybos teisės principas, ir pabrėžė, kad siekdamas šio tikslo Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo modernizuoti ir racionalizuoti atostogas dėl kelionės laiko ir metinės kelionės išlaidų atlyginimą reglamentuojančias taisykles, susiedamas jas su „ekspatrianto“ arba „užsienyje dirbančio asmens“ statusu, kad jų taikymas būtų paprastesnis ir skaidresnis (pirmojo skundžiamo sprendimo 68 ir 69 punktai ir antrojo skundžiamo sprendimo 66 ir 67 punktai).
Atsižvelgdamas į šį tikslą ir šio teisės aktų leidėjo turimą plačią diskreciją Bendrasis Teismas pabrėžė, kad ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje gaunančių pareigūnų ir tarnautojų padėties negalima lyginti su pareigūnų ir tarnautojų, kurie, kaip apeliantai, turi dvi pilietybes, įskaitant jų darbo vietos valstybės pilietybę, net jeigu jų kilmės vieta nėra šioje valstybėje, padėtimi. Iš tiesų pareigūnas ar tarnautojas, neįgyjantis jo paskyrimo vietos valstybės pilietybės, rodo tam tikrą norą išlaikyti ryšius su savo kilmės vieta, o tai, kad pareigūnas ar tarnautojas paprašė paskyrimo valstybės narės pilietybės ir ją gavo, įrodo jei ne santuokinių ryšių buvimą šioje valstybėje, tai bent jau siekį joje įsteigti savo pagrindinių interesų centrą. Tuo remdamasis Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad ekspatrianto arba užsienyje dirbančio asmens padėtis ir apeliantų padėtis teisiškai nebuvo panašios ir tai pateisino skirtingą požiūrį remiantis prielaida, kad asmens pilietybė yra rimtas požymis, įrodantis daugybę glaudžių šio asmens ryšių su jo pilietybės valstybe (pirmojo skundžiamo sprendimo 71–73 punktai ir antrojo skundžiamo sprendimo 69–71 punktai).
Be to, Bendrasis Teismas konstatavo, kad teisė į ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje taip pat priklauso nuo to, ar nustatytos konkrečios faktinės aplinkybės, būdingos suinteresuotojo pareigūno padėčiai jo kilmės vietos požiūriu, ir kad pareigūnas, visiškai integravęsis savo paskyrimo vietos valstybėje ir dėl to negaunantis ekspatriacijos išmokos ar išmokos už darbą užsienyje, negali teigti turįs glaudesnių ryšių su savo kilmės vieta nei teisę į šią išmoką turintis pareigūnas. Taigi, Bendrojo Teismo nuomone, ne pareigūno pilietybė, kuri tik parodo jo ryšį su paskyrimo vieta, bet faktinė situacija pateisina išmokos skyrimą, taip siekiant pašalinti faktinę nelygybę tarp pareigūnų, kurie integravosi į paskyrimo vietos valstybės visuomenę, ir tų, kurie to nepadarė (pirmojo skundžiamo sprendimo 73 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 71 punktas).
Galiausiai Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad, „atsižvelgiant į visos sistemos logiką ir plačią teisės aktų leidėjo diskreciją, [buvo] tikslinga manyti, kad sistema, pagal kurią atostogų dėl kelionės laiko suteikimas ir kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimas siejamas su ekspatriacijos išmokos arba išmokos už darbą užsienyje gavimu, nėra nei akivaizdžiai neadekvati, nei akivaizdžiai netinkama, atsižvelgiant į jos tikslą“, todėl „[nebuvo] pažeistas principas, pagal kuri visi tarnautojai turi turėti galimybę išsaugoti asmeninius ryšius su savo pagrindinių interesų centru, taip pat lygybės ar nediskriminavimo principas“ (pirmojo skundžiamo sprendimo 75 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 73 punktas).
Dėl trečiojo pagrindo, susijusio, be kita ko, su proporcingumo principo pažeidimu, Bendrasis Teismas nusprendė, kad nebuvo galima teigti, jog naudodamasis plačia diskrecija teisės aktų leidėjas nustatė priemones, akivaizdžiai neproporcingas jo siekiamam tikslui (pirmojo skundžiamo sprendimo 86 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 84 punktas).
Konkrečiai kalbant, Bendrasis Teismas nusprendė, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1023/2013 24 konstatuojamojoje dalyje primintą tikslą, buvo visiškai proporcinga numatyti, kad tarnautojas, kuris yra jo darbo vietos valstybės pilietis, iš esmės negali būti laikomas ekspatriantu, be to, naujos Pareigūnų tarnybos nuostatų normos leido apeliantams, pirma, išsaugoti ryšį su jų kilmės vieta, nes priėmus šias normas jos nustatymas nepasikeitė, ir, antra, taip pat išsaugoti ryšį su pilietybės valstybe nare, su kuria tie ryšiai laikomi stipriausiais (pirmojo skundžiamo sprendimo 82 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 80 punktas).
Be to, atsižvelgdamas į Reglamento Nr. 1023/2013 2 ir 12 konstatuojamąsias dalis, pagal kurias teisės aktų leidėjas, įdarbindamas aukštos kvalifikacijos darbuotojus, turi atrinkti juos „iš kuo didesnės geografinės teritorijos valstybių narių piliečių“ ir „užtikrinti išlaidų veiksmingumą“, Bendrasis Teismas pabrėžė, kad teisės aktų leidėjas, naudodamasis savo plačia diskrecija, nusprendė atlyginti kasmetinės kelionės išlaidas tik tarnautojams, „kuriems to labiausiai reikėjo“, t. y. „ekspatriantams arba dirbantiems užsienyje ir mažiausiai integruotiems jų paskyrimo vietos valstybėje, kad jie galėtų išsaugoti ryšį su savo pilietybės valstybe nare, su kuria jų ryšiai yra stipriausi“ (pirmojo skundžiamo sprendimo 84 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 82 punktas).
Galiausiai Bendrasis Teismas, remdamasis 1980 m. spalio 16 d. Sprendimo Hochstrass / Teisingumo Teismas (
147/79
,
EU:C:1980:238
) 14 punktu, priminė, kad nors dėl bendro ir abstraktaus pobūdžio reglamentavimo ribinėse situacijose kartais kyla nepatogumų, teisės aktų leidėjo negalima kritikuoti už tai, kad šis nusprendė suskirstyti asmenis į kategorijas, jeigu šis skirstymas iš esmės nėra diskriminuojantis juo siekiamo tikslo atžvilgiu (pirmojo skundžiamo sprendimo 85 punktas ir antrojo skundžiamo sprendimo 83 punktas).
Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
Byloje C‑517/19 P apeliantai Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti pirmąjį skundžiamą sprendimą,
–
panaikinti ginčijamus sprendimus, kiek jie su jais susiję,
–
priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
Komisija Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti apeliacinį skundą ir
–
priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
Europos Parlamentas ir Taryba – į bylą pirmojoje instancijoje įstojusios šalys, kurios pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 172 straipsnį, taip pat prašo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
Byloje C‑518/19 P apeliantai Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti antrąjį skundžiamą sprendimą,
–
panaikinti ginčijamus sprendimus, kiek jie su jais susiję,
–
priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Taryba Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti apeliacinį skundą ir
–
priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
Europos Parlamentas – į bylą pirmojoje instancijoje įstojusi šalis, kuri pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą pagal Procedūros reglamento 172 straipsnį, taip pat prašo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
2019 m. spalio 1 d. Teisingumo Teismo pirmininkas, remdamasis Procedūros reglamento 54 straipsnio 2 dalimi, nusprendė sujungti bylas C‑517/19 P ir C‑518/19 P, kad būtų bendrai vykdomos rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas sprendimas.
Dėl apeliacinių skundų
Grįsdami savo apeliacinius skundus apeliantai bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P nurodo tris tapačius pagrindus, susijusius, pirma, su teisės klaida apibrėžiant teisminės kontrolės apimtį, antra, su vienodo požiūrio principo ir jam būdingos sąvokos „panašumas“ pažeidimu ir, trečia, su proporcingumo principo pažeidimu.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors trečiasis pagrindas, kaip ir antrasis, apeliaciniame skunde pateiktas bendresniame lygybės principo pažeidimo kontekste, tiek iš grindžiant šį trečiąjį pagrindą pateiktų argumentų, tiek iš apeliacinio skundo priedo, kuriame pateikta apeliantų nurodytų pagrindų santrauka, matyti, kad šis trečiasis pagrindas siejamas tik su proporcingumo principo, o ne su vienodo požiūrio principo pažeidimu.
Dėl pirmojo pagrindo
Šalių argumentai
Apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai Reglamento Nr. 1023/2013 teisėtumo kontrolę, kurią jis atliko atsižvelgdamas į vienodo požiūrio principą, apribojo tik patikrinimu, ar nagrinėjamos priemonės, atsižvelgiant į jų tikslą, nėra „savavališkos“ arba „akivaizdžiai“ neadekvačios ir netinkamos. Šiuo klausimu jie patikslina, kad pirmojo skundžiamo sprendimo 67 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 65 punkte Bendrasis Teismas klaidingai nurodė, kad srityse, kuriose teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją, jis galėjo atlikti tik tokią ribotą kontrolę.
Apeliantų teigimu, aplinkybė, kad teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją, neturi reikšmės nagrinėjant Reglamento Nr. 1023/2013 nuostatų, susijusių su atostogų dėl kelionės laiko suteikimu ir metinės kelionės išlaidų atlyginimu, suderinamumą su vienodo požiūrio principu.
Iš tiesų, kadangi vienodo požiūrio principas yra bendrasis principas, taikomas Europos Sąjungos viešojoje tarnyboje, šis teisės aktų leidėjas privalo jo laikytis, ir jo veiksmų teisėtumui bet kuriuo atveju taikoma visapusiška Sąjungos teismo kontrolė.
Apeliantai priduria, kad šios bylos skiriasi nuo bylos, kurioje buvo priimtas 2007 m. sausio 23 d. Tarnautojų teismo sprendimas Chassagne / Komisija (
F‑43/05
,
EU:F:2007:14
), juo Bendrasis Teismas grindė skundžiamų sprendimų motyvus. Iš tiesų pastarojoje byloje buvo nagrinėjamas tik metinės kelionės išlaidų atlyginimo sąlygų pakeitimo teisėtumas, o dabartinės bylos susijusios su pačia teisės į tokį atlyginimą esme.
Galiausiai teigiama, kad suteikęs teisės aktų leidėjo diskrecijai viršenybę prieš vienodo požiūrio principą Bendrasis Teismas parodė šiai diskrecijai „nepagrįstą pagarbą“, ir tai turėjo lemiamos reikšmės sprendžiant ginčus. Šiuo klausimu apeliantai pažymi, jog Bendrasis Teismas „labai bendrais žodžiais“ suformulavo išvadą, kad, atsižvelgiant į „visos sistemos logiką ir plačią teisės aktų leidėjo diskreciją“, Reglamentas Nr. 1023/2013, atsižvelgiant į jo tikslą, nebuvo „akivaizdžiai“ nesuderinamas su bendruoju vienodo požiūrio principu.
Komisija byloje C‑517/19 P, taip pat Taryba ir Parlamentas bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P prašo atmesti pirmąjį pagrindą.
Teisingumo Teismo vertinimas
Reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją pareigūnų ir administracijos teisiniai santykiai yra statutiniai, o ne sutartiniai. Tai reiškia, kad teisės aktų leidėjas, laikydamasis iš Sąjungos teisės kylančių reikalavimų, gali bet kada pakeisti pareigūnų teises ir pareigas (2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Centeno Mediavilla ir kt. / Komisija,
C‑443/07 P
,
EU:C:2008:767
,
punktas ir 2010 m. kovo 4 d. Sprendimo Angé Serrano ir kt. / Parlamentas,
C‑496/08 P
,
EU:C:2010:116
,
punktas).
Tas pats pasakytina apie sutartininkus, kiek tai susiję su jiems pagal analogiją taikomomis Pareigūnų tarnybos nuostatų normomis.
Tarp šių reikalavimų yra vienodo požiūrio principas, įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 20 straipsnyje (šiuo klausimu žr. 2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Centeno Mediavilla ir kt. / Komisija,
C‑443/07 P
,
EU:C:2008:767
,
punktą ir 2010 m. kovo 4 d. Sprendimo Angé Serrano ir kt. / Parlamentas,
C‑496/08 P
,
EU:C:2010:116
,
punktą).
Remiantis suformuota jurisprudencija, pagal šį principą reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas (2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Campoli / Komisija,
C‑71/07 P
,
EU:C:2008:424
,
punktas; 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo HK / Komisija,
C‑460/18 P
,
EU:C:2019:1119
,
punktas ir 2020 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Komisija ir Taryba / Carreras Sequeros ir kt.,
C‑119/19 P ir C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
,
punktas).
Be to, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad, esant Pareigūnų tarnybos nuostatų normoms, kaip antai nagrinėjamoms šioje byloje, ir atsižvelgiant į plačią Sąjungos teisės aktų leidėjo diskreciją šiuo klausimu vienodo požiūrio principas pažeidžiamas tik tuomet, kai teisės aktų leidėjas skirsto asmenis savavališkai arba akivaizdžiai neadekvačiai, atsižvelgiant į atitinkamomis normomis siekiamą tikslą (šiuo klausimu žr. 1983 m. liepos 14 d. Sprendimo Ferrario ir kt. / Komisija,
152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, 177/81–179/81, 182/81 ir 186/81
,
EU:C:1983:208
,
punktą; 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Campoli / Komisija,
C‑71/07 P
,
EU:C:2008:424
,
punktą; 2010 m. balandžio 15 d. Sprendimo Gualtieri / Komisija,
C‑485/08 P
,
EU:C:2010:188
,
punktą ir 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo HK / Komisija,
C‑460/18 P
,
EU:C:2019:1119
,
punktą).
Taigi, atsižvelgiant į šią jurisprudenciją, Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, kai pirmojo skundžiamo sprendimo 67 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 65 punkte konstatavo, kad, atsižvelgdamas į vienodo požiūrio principą, jis turėjo tik patikrinti, ar teisės aktų leidėjas, priimdamas ginčijamas Reglamento Nr. 1023/2013 nuostatas, neskirstė asmenų savavališkai ar akivaizdžiai netinkamai.
Dėl argumento, kad pirmojo skundžiamo sprendimo 75 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 73 punkte Bendrasis Teismas labai bendrais žodžiais suformulavo išvadą, kad, remiantis „visos sistemos logik[a] ir plači[a] teisės aktų leidėjo diskrecij[a]“, Reglamentas Nr. 1023/2013, atsižvelgiant į jo tikslą, nebuvo „akivaizdžiai“ nesuderinamas su bendruoju vienodo požiūrio principu, pažymėtina, kad šis argumentas paremtas klaidingu šių sprendimų supratimu, todėl jį reikia atmesti kaip akivaizdžiai nepagrįstą.
Iš tiesų tik po to, kai pirmojo skundžiamo sprendimo 65–74 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 63–72 punktuose Bendrasis Teismas konstatavo, kad, remiantis šio sprendimo 53 punkte nurodyta jurisprudencija, pareigūnų ir tarnautojų, gaunančių ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje, padėtis nebuvo panaši į apeliantų padėtį, jis nusprendė, kad Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnyje numatytų atostogų dėl kelionės laiko ir VII priedo 8 straipsnyje numatyto metinės kelionės išlaidų atlyginimo susiejimas su sąlyga turėti teisę į ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje, atsižvelgiant į šių nuostatų tikslą, nebuvo akivaizdžiai neadekvatus ar netinkamas, todėl nepažeidė vienodo požiūrio principo.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad apeliacinių skundų pirmasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl antrojo pagrindo
Šalių argumentai
Antrajame pagrinde, kuriuo ginčijami pirmojo skundžiamo sprendimo 70–73 punktai ir antrojo skundžiamo sprendimo 68–71 punktai, apeliantai tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai nusprendė, kad pareigūnų ir tarnautojų, neturinčių teisės į išmoką už darbą užsienyje ar ekspatriacijos išmoką, padėtis nėra panaši į pareigūnų ir tarnautojų, turinčių teisę į tokią išmoką, padėtį, nors ir pirmųjų, ir antrųjų darbo vieta nesutapo su jų kilmės vieta.
Šiuo klausimu apeliantai tvirtina, kad siekiant nustatyti, ar skirtingos situacijos yra panašios, reikia atsižvelgti į akto, kuriuo nustatomas skirtumas, dalyką ir tikslą, taip pat į srities, kuriai šis aktas priklauso, principus ir tikslus. Pagal Reglamentą Nr. 1023/2013 pareigūno ar tarnautojo teisė išsaugoti asmeninius santykius su kilmės vieta priklauso nuo jo integracijos darbo vietos valstybėje laipsnio, nors, kaip Bendrasis Teismas konstatavo pirmojo skundžiamo sprendimo 68 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 66 punkte, Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsniu ir VII priedo 8 straipsniu visuomet siekiama to paties tikslo – leisti pareigūnams ir tarnautojams bei jų išlaikytiniams bent kartą per metus grįžti į kilmės vietą, siekiant palaikyti su ja šeimos, socialinius ir kultūrinius ryšius. Be to, kaip Bendrasis Teismas priminė skundžiamuose sprendimuose, tokia galimybė tapo bendruoju Sąjungos viešosios tarnybos teisės principu.
Taigi apeliantai mano, kad, atsižvelgiant į nagrinėjamų Reglamento Nr. 1023/2013 nuostatų dalyką ir tikslą, visų Sąjungos pareigūnų ir tarnautojų, kurių kilmės vieta yra kitoje nei jų darbo vietos valstybėje, padėtis yra panaši, nesvarbu, ar jie gauna ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje. Taigi numatydamas, kad tik tokią išmoką gaunantys pareigūnai ir tarnautojai gali pasinaudoti atostogomis dėl kelionės laiko ir metinės kelionės išlaidų atlyginimu, teisės aktų leidėjas šias lengvatas padarė priklausomas nuo šių pareigūnų ir tarnautojų integracijos jų darbo vietos valstybėje laipsnio, t. y. nuo subjektyvaus kriterijaus.
Apeliantai tvirtina, jog tai, kad pareigūno ar tarnautojo kilmės vieta nustatyta už valstybės, kurioje yra jo darbo vieta, teritorijos ribų, neturi jokios įtakos jų teisei į ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje, ir atvirkščiai. Jų teigimu, pareigūno ar tarnautojo kilmės vietos nustatymas ir ekspatriacijos išmokos ar išmokos už darbą užsienyje skyrimas atitinka skirtingus poreikius ir interesus.
Taigi, anot jų, pirmojo skundžiamo sprendimo 71 ir 73 punktuose bei antrojo skundžiamo sprendimo 69 ir 71 punktuose Bendrasis Teismas klaidingai preziumavo, kad pareigūnas ar tarnautojas, negaunantis ekspatriacijos išmokos dėl to, kad penkerių metų laikotarpį, pasibaigusį prieš šešis mėnesius iki įsidarbinimo, nuolat gyveno ar vykdė savo pagrindinę profesinę veiklą valstybės, kurioje yra jo darbo vieta, teritorijoje, ketino nutraukti ryšius su savo kilmės vieta ir perkelti pagrindinių interesų centrą į darbo vietos valstybę. Be to, tai, kad pareigūnas ar tarnautojas įgijo savo darbo vietos valstybės pilietybę, nereiškia, kad jis ketino perkelti ten savo interesų centrą ir nutraukti šeimos ar turtinius ryšius su savo kilmės vieta.
Komisija byloje C‑517/19 P, taip pat Taryba ir Parlamentas bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P prašo atmesti antrąjį pagrindą.
– Teisingumo Teismo vertinimas
Kaip priminta šio sprendimo 52 punkte, pagal vienodo požiūrio principą reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas.
Pagal suformuotą jurisprudenciją, siekiant nustatyti, ar buvo pažeistas šis principas, reikia atsižvelgti, be kita ko, į nuostatos, kuria, kaip teigiama, pažeidžiamas šis principas, dalyką ir tikslą (2018 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Piessevaux / Taryba,
C‑454/17 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2018:680
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad, kaip savo išvados 61 punkte pažymėjo generalinis advokatas, Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnio ir VII priedo 8 straipsnio dalykas ir tikslas iš esmės nepasikeitė įsigaliojus Reglamentui Nr. 1023/2013, nes šiomis nuostatomis ir toliau siekiama suteikti lengvatų, leidžiančių pareigūnams ir jų išlaikytiniams bent kartą per metus grįžti į kilmės vietą, siekiant palaikyti su ja šeimos, socialinius ir kultūrinius ryšius; primintina, kad ši vieta nustatoma pagal VII priedo 7 straipsnio 4 dalį pareigūnui pradedant tarnybą, iš esmės remiantis jo įdarbinimo vieta arba, jam pateikus aiškų ir pagrįstą prašymą, jo interesų centru.
Tokiomis aplinkybėmis, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1023/2013 24 konstatuojamosios dalies, iš dalies pakeisdamas Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnį ir VII priedo 8 straipsnį Sąjungos teisės aktų leidėjas, vykdydamas Pareigūnų tarnybos nuostatų ir kitų Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygų reformą, norėjo modernizuoti ir racionalizuoti taisyklės, reglamentuojančias atostogas dėl kelionės laiko ir metinės kelionės išlaidų atlyginimą, susiedamas jas su ekspatrianto ar užsienyje dirbančio asmens statusu, kad jų taikymas taptų paprastesnis ir skaidresnis. Beje, šis konkretus tikslas patenka į bendresnį tikslą, t. y. kaip matyti iš šio reglamento 2 ir 12 konstatuojamųjų dalių, užtikrinti išlaidų veiksmingumą kintančiomis ekonominėmis ir socialinėmis aplinkybėmis Europoje, kai reikalaujama konsoliduoti viešuosius finansus ir dėti ypatingas kiekvienos viešojo administravimo tarnybos ir jos personalo pastangas gerinti veiksmingumą, kartu neatsisakant tikslo įdarbinti aukštos kvalifikacijos darbuotojus iš kuo didesnės geografinės teritorijos.
Šiuo tikslu teisės aktų leidėjas, priimdamas Reglamentą Nr. 1023/2013, nusprendė susieti teisę į atostogas dėl kelionės laiko ir kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimą su plačiai suprantamu „ekspatrianto statusu“, t. y. suteikti šią teisę tik pareigūnams ir tarnautojams, atitinkantiems Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 4 straipsnyje numatytas sąlygas gauti ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje; taip jis ketino tiksliau reglamentuoti šias priemones ir leisti jomis pasinaudoti tik asmenims, kuriems to labiausiai reikia dėl jų turimo ekspatrianto ar užsienyje dirbančio asmens statuso.
Reikia priminti, pirma, kad ekspatriacijos išmokos mokėjimo tikslas – atlyginti konkrečias išlaidas ir nepatogumus, atsirandančius dėl to, kad pradėję dirbti Sąjungos institucijose pareigūnai priversti persikelti iš nuolatinės gyvenamosios vietos valstybės į darbo vietos valstybę ir integruotis į naują aplinką. Ekspatriacijos samprata taip pat priklauso nuo pareigūno subjektyvios padėties, t. y. jo integravimosi į naują aplinką laipsnio, kuris priklauso, pavyzdžiui, nuo nuolatinės jo gyvenamosios vietos ar nuo pagrindinės profesinės veiklos vykdymo. Taigi skiriant ekspatriacijos išmoką siekiama pašalinti faktinę nelygybę tarp pareigūnų, kurie yra integravęsi į darbo vietos valstybės visuomenę, ir tų, kurie to nėra padarę (2008 m. sausio 24 d. Sprendimo Adam / Komisija,
C‑211/06 P
,
EU:C:2008:34
,
ir
punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
Kita vertus, pagal Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 4 straipsnio 2 dalį išmoka už darbą užsienyje mokama pareigūnui, kuris nėra ir niekada nebuvo valstybės, kur dirba, pilietis ir neatitinka ekspatriacijos išmokos skyrimo sąlygų. Taigi šia išmoka siekiama kompensuoti nepatogumus, kurių pareigūnai patiria dėl savo turimo užsieniečių statuso, t. y. tam tikrus teisinius ir faktinius nepatogumus, susijusius su pilietinėmis teisėmis, šeima, švietimu, kultūra ar politika, kurių šios valstybės piliečiai nepatiria (šiuo klausimu žr. 1980 m. spalio 16 d. Sprendimo Hochstrass / Teisingumo Teismas,
147/79
,
EU:C:1980:238
,
punktą).
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 4 straipsnyje nustatyti objektyvūs kriterijai, pagal kuriuos jame numatytos išmokos skiriamos tik pareigūnams, kurie iš esmės nėra ar yra mažai integravęsi į savo darbo vietos valstybės visuomenę; atvirkščiai, galima daryti prielaidą, kad pareigūnai, kurie neatitinka šių išmokų gavimo sąlygų, yra pakankamai integravęsi darbo vietos valstybėje narėje, todėl jiems nekyla šio sprendimo 69 ir 70 punktuose nurodytų nepatogumų.
Vadinasi, nors jų kilmės vieta nebuvo nustatyta jų darbo vietos valstybėje, pareigūnai ir tarnautojai, kaip antai apeliantai, kurie neatitinka ekspatriacijos išmokos ar išmokos už darbą užsienyje skyrimo sąlygų, su šia valstybe palaiko glaudesnius ryšius nei šias sąlygas atitinkantys pareigūnai ir tarnautojai, kurie, kaip Bendrasis Teismas pabrėžė pirmojo skundžiamo sprendimo 70 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 68 punkte,
a priori
neturi jokio ryšio su savo darbo vietos valstybe, nes, pirma, nėra ir niekada nebuvo jos piliečiai ir (arba), antra, niekada, bent jau atsižvelgiant į ilgalaikę retrospektyvą, negyveno šioje valstybėje ir nevykdė joje profesinės veiklos
Taigi, kaip Bendrasis Teismas iš esmės teisingai nusprendė pirmojo skundžiamo sprendimo 73 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 71 punkte, pareigūnai ir tarnautojai, kaip antai apeliantai, negali teigti turintys glaudesnį ryšį su jų kilmės vieta nei pareigūnas ar tarnautojas, turintis teisę gauti ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje. Iš tiesų pastarasis yra mažiausiai integravęsis darbo vietos valstybėje ir dėl to jam labiausiai reikia palaikyti ryšius su jo kilmės vieta.
Vadinasi, pirmojo skundžiamo sprendimo 71 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 69 punkte Bendrasis Teismas teisingai konstatavo, kad pareigūnų ir tarnautojų, gaunančių ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje, padėtis nėra panaši į apeliantų padėtį.
Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, antrąjį apeliacinių skundų pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl trečiojo pagrindo
– Šalių argumentai
Nurodydami trečiąjį pagrindą apeliantai tvirtina, kad pirmojo skundžiamo sprendimo 69 ir 80–86 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 67 ir 78–84 punktuose Bendrasis Teismas klaidingai įvertino Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnio ir VII priedo 8 straipsnio tikslą ir proporcingumą.
Pirma, jie pažymi, kad priešingai, nei Bendrasis Teismas konstatavo pirmojo skundžiamo sprendimo 69 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 67 punkte, Reglamente Nr. 1023/2013 nustatyta sistema yra sunkiau taikoma ir mažiau skaidri nei taikytoji iki šio reglamento įsigaliojimo. Iš tiesų pagal ankstesnę sistemą kasmetinės kelionės išlaidos buvo atlyginamos kiekvienam pareigūnui ar tarnautojui, kurio kilmės vieta buvo nustatyta kitoje nei darbo vietoje, o pagal naują tvarką teisė į išlaidų atlyginimą skiriasi atsižvelgiant į suinteresuotojo pareigūno ar tarnautojo pilietybę, jo kilmės vietą, darbo vietą ir jo integracijos šioje vietoje laipsnį. Taigi teigiama, kad Bendrasis Teismas supainiojo sąvokas „ekspatriacija“ ir „kilmės vieta“ ir dėl to atsirado akivaizdžiai ir visiškai savavališkos situacijos, nes išlaidų atlyginimas nebesiejamas su atstumu tarp kilmės vietos ir darbo vietos.
Šiuo klausimu apeliantai nurodo dviejų iš jų pavyzdį, kai kilmės vieta buvo nustatyta atitinkamai Peru ir Brazilijoje. Jie paaiškina, kad jeigu tie du asmenys būtų paskirti dirbti į Sąjungos delegaciją Pietų Amerikoje, jų metinės kelionės išlaidos būtų atlyginamos remiantis atstumu nuo jų darbo vietos iki valstybės narės, kurios piliečiai jie yra, sostinės, t. y. Briuselio (Belgija). Taigi grąžintina suma būtų didesnė už tą, kuri pagal ankstesniuosius Pareigūnų tarnybos nuostatus būtų apskaičiuota remiantis atstumu nuo darbo vietos iki kilmės vietos, nes abi šios vietos yra Pietų Amerikos žemyne.
Apeliantai taip pat nurodo dar vieno iš jų, kurio kilmės vieta yra Maroke, pavyzdį. Jie teigia, kad jeigu šis asmuo būtų paskirtas dirbti į Europos Sąjungos intelektinės nuosavybės tarnybą (EUIPO) Alikantėje (Ispanija) arba į Komisijos Jungtinio tyrimų centro (JTC) Perspektyvių technologinių studijų institutą Sevilijoje (Ispanija), jo metinės kelionės išlaidų atlyginimas būtų apskaičiuojamas remiantis atstumu nuo darbo vietos iki Briuselio (apie 1800 km), nors Rabatas (Marokas) nuo Alikantės ar Sevilijos nutolęs mažiau nei 1000 km.
Be to, apeliantai pabrėžia, kad Bendrasis Teismas atmetė šiuos argumentus, pateikdamas nepakankamus ir glaustus motyvus, nes pirmojo skundžiamo sprendimo 85 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 83 punkte tik pripažino šias situacijas „atsitiktiniais nepatogumais“, remdamasis 1980 m. spalio 16 d. Sprendimu Hochstrass / Teisingumo Teismas (
147/79
,
EU:C:1980:238
).
Antra, apeliantai tvirtina, kad Reglamentas Nr. 1023/2013 taip pat nėra tinkamas pasiekti nurodytam tikslui, t. y. kaip Bendrasis Teismas pabrėžė pirmojo skundžiamo sprendimo 84 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 82 punkte, teisę į kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimą suteikti tik pareigūnams ir tarnautojams, kuriems jos „labiausiai reikia“, t. y. „ekspatriantams ar dirbantiems užsienyje“.
Šiuo klausimu apeliantai atkreipia dėmesį į tai, kad pareigūnui ar tarnautojui, kurio kilmės vieta yra už Sąjungos ribų ir kuris gauna ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje, kasmetinės kelionės išlaidos neatlyginamos, jeigu jo darbo vieta yra mažiau nei 200 km nuo jo pilietybės valstybės narės sostinės, nors, vadovaujantis Sąjungos teisės aktų leidėjo logika, jis priklauso prie asmenų, kuriems tokio atlyginimo labiausiai reikia.
Komisija byloje C‑517/19 P, taip pat Taryba ir Parlamentas bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P prašo atmesti trečiąjį apeliacinių skundų pagrindą.
– Teisingumo Teismo vertinimas
Primintina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją proporcingumo principas yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų ir įpareigoja, kad Sąjungos teisės nuostata įtvirtintos priemonės būtų tinkamos atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti (2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Čekijos Respublika / Parlamentas ir Taryba,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Dėl teisminės šių sąlygų laikymosi kontrolės šio sprendimo 53 punkte jau konstatuota, kad, esant tokioms Pareigūnų tarnybos nuostatų normoms, kaip nagrinėjamos šioje byloje, Sąjungos teisės aktų leidėjas turi didelę diskreciją.
Vadinasi, nereikia aiškintis, ar tokioje srityje priimta priemonė buvo vienintelė arba geriausia iš galimų, nes tik akivaizdžiai netinkamas tokios priemonės pobūdis kompetentingų institucijų siekiamo tikslo atžvilgiu gali turėti įtakos tokios priemonės teisėtumui (2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Čekijos Respublika / Parlamentas ir Taryba,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Nagrinėjamu atveju, kaip pažymėta šio sprendimo 67 punkte, iš Reglamento Nr. 1023/2013 24 konstatuojamosios dalies matyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, vykdydamas Pareigūnų tarnybos nuostatų ir kitų Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygų reformą, norėjo modernizuoti ir racionalizuoti taisyklės, reglamentuojančias atostogas dėl kelionės laiko ir metinės kelionės išlaidų atlyginimą, susiedamas jas su ekspatrianto arba užsienyje dirbančio asmens statusu, kad jų taikymas taptų paprastesnis ir skaidresnis.
Šiuo klausimu apeliantai teigia, pirma, kad, priešingai, nei Bendrasis Teismas konstatavo pirmojo skundžiamo sprendimo 84 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 82 punkte, šios nuostatos neatitinka šio tikslo. Anot jų, iki Reglamentu Nr. 1023/2013 įvykdytos reformos taikyta sistema buvo paprastesnė ir skaidresnė, nes pagal naują tvarką atostogų dėl kelionės laiko suteikimas ir metinės kelionės išlaidų atlyginimas priklauso nuo daugybės skirtingų faktinių kriterijų, nurodytų šio sprendimo 77 punkte.
Vis dėlto, šiam priekaištui negalima pritarti. Kaip generalinis advokatas iš esmės pažymėjo savo išvados 78 punkte, nors Pareigūnų tarnybos nuostatų V priedo 7 straipsnis ir VII priedo 8 straipsnis nuo šiol turi būti aiškinami juos siejant su Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 4 straipsniu, susijusiu su ekspatriacijos išmokos arba išmokos už darbą užsienyje skyrimu, pastarasis suformuluotas pakankamai tiksliai ir aiškiai, ir tai leidžia užtikrinti paprastą ir skaidrų šių pirmųjų dviejų Pareigūnų tarnybos nuostatų taisyklių taikymą, laikantis Reglamento Nr. 1023/2013 24 konstatuojamojoje dalyje nurodyto teisės aktų leidėjo tikslo.
Be to, kalbant apie apeliantų nurodytas ir šio sprendimo 78 ir 79 punktuose apibūdintas situacijas, reikia konstatuoti, kad jos yra hipotetinės ar teorinės, nes apeliantai neteigė, kad kai kurie iš jų buvo paskirti į Sąjungos delegaciją Pietų Amerikoje, EUIPO Alikantėje arba JTC Perspektyvių technologinių studijų institutą Sevilijoje.
Iš jurisprudencijos matyti, kad pareigūnas ar tarnautojas neturi teisės reikšti ieškinio teisės arba institucijų interesais ir grįsdamas ieškinį gali nurodyti tik konkrečiai su juo susijusius pagrindus (2007 m. kovo 8 d. Nutarties Strack / Komisija,
C‑237/06 P
,
EU:C:2007:156
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Antra, kalbant apie šio sprendimo 81 punkte pakartotą apeliantų argumentą, kad Reglamentas Nr. 1023/2013 nėra tinkamas siekiant tikslo suteikti teisę į atostogas dėl kelionės laiko ir kasmetinės kelionės išlaidų atlyginimą tik pareigūnams ir tarnautojams, kuriems to „labiausiai reikia“, t. y. „ekspatriantams“ arba „dirbantiems užsienyje“, reikia pabrėžti, kad, kaip priminta šio sprendimo 67 punkte, tikslas modernizuoti ir racionalizuoti taisykles, reglamentuojančias, be kita ko, metinės kelionės išlaidų atlyginimą, susiejant jas su ekspatrianto ar užsienyje dirbančio asmens statusu, patenka į bendresnį tikslą užtikrinti išlaidų veiksmingumą kintančiomis ekonominėmis ir socialinėmis aplinkybėmis Europoje, kai reikalaujama konsoliduoti viešuosius finansus ir dėti ypatingas kiekvienos viešojo administravimo tarnybos ir jos personalo pastangas gerinti veiksmingumą, kartu neatsisakant tikslo įdarbinti aukštos kvalifikacijos darbuotojus iš kuo didesnės geografinės teritorijos.
Atlyginant kasmetinės kelionės išlaidas tik pareigūnams ir tarnautojams, gaunantiems ekspatriacijos išmoką ar išmoką už darbą užsienyje, t. y. tiems, kurie yra mažiausiai integravęsi savo darbo vietos valstybėje ir kuriems dėl to labiausiai reikia išsaugoti ryšius su jų kilmės vieta, galima prisidėti įgyvendinant pirmesniame punkte primintą teisės aktų leidėjo siekiamą bendresnį tikslą užtikrinti Sąjungos viešosios tarnybos išlaidų veiksmingumą, toliau įdarbinant aukštos kvalifikacijos darbuotojus iš kuo didesnės geografinės teritorijos.
Kaip generalinis advokatas iš esmės pažymėjo savo išvados 77 punkte, būtent naudodamasis plačia diskrecija teisės aktų leidėjas, apsvarstęs įvairias galimybes, nusprendė sumažinti nagrinėjamas lengvatas gaunančių asmenų skaičių ir šių lengvatų nesuteikti tai pareigūnų ir tarnautojų kategorijai, prie kurios priskiriami apeliantai, kurių ryšį su kilmės vieta jis laikė ne tokiu stipriu.
Taigi Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 86 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 84 punkte teisingai nusprendė, kad negalima teigti, jog naudodamasis plačia diskrecija teisės aktų leidėjas nustatė priemones, kurios yra akivaizdžiai neproporcingos siekiamam tikslui.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad apeliantų nurodyta ir šio sprendimo 82 punkte apibūdinta situacija negali paneigti šios išvados.
Iš tiesų tokia situacija, kuri suponuoja teisę į ekspatriacijos išmoką arba išmoką už darbą užsienyje, yra hipotetinė arba teorinė, nes nė vienas iš apeliantų negauna tokios išmokos.
Vadinasi, apeliacinių skundų trečiąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia atmesti visus apeliacinius skundus.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, bylinėjimosi išlaidų klausimą sprendžia Teisingumo Teismas.
Pagal to paties reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Jei į bylą pirmojoje instancijoje įstojusi šalis, kuri pati nepateikė apeliacinio skundo, dalyvauja procese Teisingumo Teisme, pastarasis, remdamasis procedūros reglamento 184 straipsnio 4 dalimi, gali nuspręsti, kad ta šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Galiausiai pagal šio reglamento 140 straipsnio 1 dalį, kuri, remiantis jo 184 straipsnio 1 dalimi, taip pat taikoma apeliacinėse bylose, įstojusios į bylą valstybės narės ir institucijos pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Byloje C‑517/19 P Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas iš apeliantų ir šie pralaimėjo bylą, todėl jie turi padengti savo ir Komisijos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Parlamentas ir Taryba, kaip į bylą Bendrajame Teisme įstojusios šalys, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Byloje C‑518/19 P Taryba reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas iš apeliantų ir šie pralaimėjo bylą, todėl jie turi padengti savo ir Tarybos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Parlamentas, kaip į bylą Bendrajame Teisme įstojusi šalis, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:

1.
Atmesti apeliacinius skundus bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P.

2.
Maria Alvarez y Bejarano, Ana-Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu ir Hassan Orfe El padengia savo ir Europos Komisijos apeliacinėje byloje C‑517/19 P patirtas bylinėjimosi išlaidas.

3.
Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet ir Despina Kanellou padengia savo ir Europos Sąjungos Tarybos apeliacinėje byloje C‑518/19 P patirtas bylinėjimosi išlaidas.

4.
Europos Sąjungos Taryba padengia savo bylinėjimosi išlaidas apeliacinėje byloje C‑517/19 P.

5.
Europos Parlamentas padengia savo bylinėjimosi išlaidas apeliacinėse bylose C‑517/19 P ir C‑518/19 P.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: prancūzų.