CELEX: 62014CJ0260
Ennakkoratkaisupyyntö
Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen
Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95
Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR)
Asetus (EY) N:o 1083/2006
Hankintaviranomaisena toimivan rahastojen edunsaajan hankintasopimuksen, jonka tarkoituksena on tuetun toimen toteuttaminen, sopimuspuolen valinta
Väärinkäytöksen käsite
Unionin oikeuden rikkomista koskeva arviointiperuste
Kansallisen lainsäädännön vastaiset tarjouspyyntömenettelyt
Jäsenvaltioiden tekemien rahoitusoikaisujen luonne
Hallinnolliset toimenpiteet tai seuraamukset

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (
EYVL 1995, L 312, s. 1
) 1, 2 ja 4 artiklan ja 5 artiklan c alakohdan sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 (
EUVL 2006, L 210, s. 25
) 2 artiklan 7 alakohdan ja 98 artiklan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa eri asiassa, joista toisessa vastakkain ovat Județul Neamț (Neamțin piirikunta) ja Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administrației Publice (aluekehityksestä ja julkisesta hallinnosta vastaava ministeriö) ja toisessa Județul Bacău (Bacăun piirikunta) ja Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice ja jotka koskevat viimeksi mainitun näille piirikunnille osoittamien sellaisten hallinnollisten toimien pätevyyttä, joissa kyseiset piirikunnat velvoitetaan hankintaviranomaisina, jotka ovat järjestäneet tuettuja toimia koskevia julkisia hankintamenettelyjä, maksamaan takaisin osan niille myönnetystä tuesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Euroopan unionin oikeus
Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklassa säädetään:
”1.   Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.
2.   Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”
Mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.
2.   Hallinnollista seuraamusta ei voi määrätä, jos seuraamuksesta ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty yhteisön säännöksellä. Jos yhteisön säännöstöihin sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä muutetaan myöhemmin, sovelletaan lievempiä määräyksiä takautuvasti.
3.   Yhteisön oikeudessa säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaan.
4.   Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.”
Mainitun asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että
—
velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat,
—
takuu, joka on annettu myönnetyn etuuden hakemuksen tueksi tai ennakkomaksua saataessa, määrätään kokonaan tai osittain menetetyksi.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisin perimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.
3.   Toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen.
4.   Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”
Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:
a)
hallinnollisen sakon maksaminen;
b)
perusteettomasti saatua tai maksamatta jätettyä määrää suuremman määrän maksaminen, mihin lisätään tarvittaessa korot; tämä erityisissä säädöksissä määrättävän prosenttiosuuden mukaan määrätty lisämäärä ei saa ylittää sitä ehdottomasti tarpeellista tasoa, joka tekee siitä vakuuttavan;
c)
yhteisön säädösten mukaan myönnetyn etuuden takaisinperiminen kokonaan tai osittain, vaikka toimija on saanut aiheettomasti vain osan tästä etuudesta;
– –”
Asetuksen N:o 1083/2006 1 artiklan viimeisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – tässä asetuksessa säädetään kumppanuutta, ohjelmatyötä, arviointia, hallinnointia, myös varainhoitoa, seurantaa ja valvontaa koskevat periaatteet ja säännöt jäsenvaltioiden ja komission välisen tehtäväjaon perusteella.”
Kyseisen asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan seuraavilla käsitteillä seuraavaa:
– –
7)
’sääntöjenvastaisuus’: yhteisön oikeuden säännösten tai määräysten rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi.”
Kyseisen asetuksen 98 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta ja tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta silloin, kun havaitaan toimien tai toimenpideohjelmien luonteeseen tai niiden täytäntöönpano- tai valvontaedellytyksiin vaikuttavia merkittäviä muutoksia, sekä tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä.
2.   Jäsenvaltioiden on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai systeemisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Jäsenvaltion tekemät oikaisut käsittävät toimenpideohjelman julkisen rahoitusosuuden peruuttamisen kokonaan tai osittain. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon sääntöjenvastaisuuksien luonne ja vakavuus sekä niistä rahastolle aiheutunut taloudellinen tappio.
Jäsenvaltio voi käyttää tällä tavoin vapautuneet rahastojen varat 31 päivään joulukuuta 2015 saakka uudelleen kyseiseen toimenpideohjelmaan 3 kohdassa tarkoitettujen säännösten mukaisesti.
3.   Rahoitusosuutta, joka on peruutettu 2 kohdan mukaisesti, ei saa käyttää uudelleen oikaisun kohteena olleeseen toimeen tai toimiin, ja jos rahoitusoikaisu tehdään järjestelmästä aiheutuvan sääntöjenvastaisuuden vuoksi, osuutta ei saa käyttää sellaisiin koko toimintalinjaa tai sen osaa koskeviin olemassa oleviin toimiin, joiden osalta järjestelmästä aiheutuva sääntöjenvastaisuus tapahtui.
– –”
Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1303/2013 (
EUVL 2013, L 347, s. 320
) korvattiin asetus N:o 1083/2006 1.1.2014 alkaen.
Asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
36)
’sääntöjenvastaisuudella’ mitä tahansa unionin oikeuden tai sen soveltamiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön rikkomista, joka johtuu [Euroopan rakenne- ja investointi]rahastojen täytäntöönpanoon osallistuvan talouden toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja joka tuottaa tai voisi tuottaa vahinkoa unionin talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menoerän vuoksi.”
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (
EUVL 2004, L 134, s. 114
), sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1422/2007 (
EUVL 2007, L 317, s. 34
; jäljempänä direktiivi 2004/18), johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioissa valtion, paikallisten yhteisöjen ja muiden julkisoikeudellisten laitosten puolesta tehtyjen hankintasopimusten osalta on noudatettava perustamissopimuksen periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta ja niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, syrjimättömyyden periaatetta, vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja avoimuusperiaatetta. Tietyn arvon ylittävien julkisten hankintojen osalta on kuitenkin suotavaa laatia säännökset, joiden mukaan näitä sopimuksia koskevat kansalliset sopimuksentekomenettelyt sovitetaan yhteisössä yhteen ja jotka perustuvat edellä mainittuihin periaatteisiin, jotta voidaan varmistaa niiden vaikutus ja taata julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle. Näitä yhteensovittamista koskevia säännöksiä olisi siten tulkittava edellä mainittujen sääntöjen ja periaatteiden sekä perustamissopimuksen muiden määräysten mukaisesti.”
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisten hankintojen kynnysarvot”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, joita ei jätetä sen soveltamisalan ulkopuolelle 10 ja 11 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten eikä 12–18 artiklan nojalla ja joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa vastaa vähintään seuraavia kynnysarvoja:
a)
133000 euroa sellaisten hankintaviranomaisten, jotka ovat liitteessä IV lueteltuja keskushallintoviranomaisia, tekemien muiden kuin b alakohdan kolmanteen luetelmakohtaan kuuluvien julkisia tavarahankintoja ja palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta – –
b)
206000 euroa
—
muiden kuin liitteessä IV tarkoitettujen hankintaviranomaisten tekemien julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta,
—
liitteessä IV lueteltujen, puolustusalanhankintaviranomaisten tekemien julkisia tavarahankintoja koskevien sopimusten osalta, kun nämä sopimukset koskevat muita kuin liitteessä V tarkoitettuja tuotteita,
—
hankintaviranomainen tekemien julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta, kun näiden sopimusten kohteena ovat liitteen II A luokassa 8 luetellut palvelut, sellaiset luokkaan 5 kuuluvat teleliikenteen palvelut, joiden [yhteisen hankintanimikkeistön] luokat vastaavat CPC‑viitenumeroita 7524, 7525 ja 7526, ja/tai liitteessä II B luetellut palvelut;
c)
5150000 euroa julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten osalta.”
Romanian oikeus
Yhteisön varojen sekä asianomaisten yhteisrahoitukseen perustuvien varojen, joita on käytetty väärin, tarkastamisesta ja takaisinperimisestä annetun hallituksen asetuksen nro 79/2003 (ordonanță Guvernului nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, Monitorul Oficial al României, osa I, nro 622,30.8.2003), sellaisena kuin sitä sovellettiin rahoitussopimusten ja pääasioissa kyseessä olevien tuettujen toimien toteuttamiseksi järjestettyjen hankintamenettelyjen toteuttamishetkellä (jäljempänä hallituksen asetus nro 79/2003), 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan rahoitustukena, jota ei tarvitse maksaa takaisin, väärinkäytösten johdosta perusteettomasti maksettujen summien, joita Euroopan yhteisö ja/tai asianomaiset osarahoitusta tarjoavat rahastot ovat myöntäneet, tarkastamiseen ja takaisinperimiseen.”
Asetuksen nro 79/2003 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a)
väärinkäytöksellä laillisuutta, sääntöjenmukaisuutta ja vastaavuutta koskevien vaatimusten sellaista rikkomista suhteessa kansallisen ja/tai yhteisön oikeuden säännöksiin sekä näihin perustuvien sopimusten tai muiden oikeudellisesti velvoittavien sitoumusten määräyksiin, josta on aiheettomina menoina seurauksia Euroopan yhteisön yleiselle talousarviolle ja/tai yhteisön hoidossa tai sen nimissä oleville talousarvioille taikka talousarviolle, josta kyseessä oleva rahoitus saadaan;
– –
d)
väärinkäytökseen perustuvilla talousarvion saatavilla määriä, jotka on perittävä takaisin Euroopan yhteisön yleiseen talousarvioon ja/tai yhteisön hoidossa tai sen nimissä oleviin talousarvioihin sekä kyseessä olevaa osarahoitusta koskeviin talousarvioihin yhteisön varojen ja osarahoituksesta maksettujen määrien väärinkäytön vuoksi ja/tai kyseisistä varoista saatavaa kokonais- tai osittaisrahoitusta koskevaan järjestelmään kuuluvien toimenpiteiden yhteydessä aiheettomasti saatujen suoritusten seurauksena;
– –”
Asetuksen nro 79/2003 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Väärinkäytöksiin perustuvien talousarvion saatavien takaisinperimisen kohteena ovat yhteisön varoista ja/tai kyseessä olevasta osarahoituksesta aiheettomasti maksetut määrät, pankkikulut, mukaan lukien niihin liittyvät lisämenot, sekä muut määrät, joista velallisen on lain mukaan vastattava.
– –”
Sillä hetkellä, kun toimivaltainen viranomainen tarkasti pääasioissa kyseessä olevat tuetut toimet, hallituksen asetus nro 79/2003 oli korvattu unionin varojen ja/tai niihin liittyvien kansallisten julkisten varojen saamisessa ja käyttämisessä ilmenneiden väärinkäytösten ehkäisemisestä ja toteamisesta sekä niitä koskevista seuraamuksista kiireellisenä annetulla hallituksen asetuksella nro 66/2011 (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 461, 30.6.2011).
Kiireellisenä annetun hallituksen asetuksen nro 66/2011 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä hallituksen kiireellisenä annetussa asetuksessa tarkoitetaan
a)
väärinkäytöksellä laillisuutta, sääntöjenmukaisuutta ja vastaavuutta koskevien vaatimusten sellaista rikkomista suhteessa kansallisen ja/tai unionin oikeuden säännöksiin sekä näihin perustuvien sopimusten tai muiden oikeudellisesti velvoittavien sitoumusten määräyksiin, joka johtuu tuensaajan tai unionin varojen hoidosta vastaavan viranomaisen teosta tai laiminlyönnistä, josta on aiheettomasti maksetun määrän vuoksi ollut seurauksia tai josta voisi olla seurauksia Euroopan unionin talousarviolle ja/tai kansainvälisten julkisten tuenantajien talousarvioille ja/tai niihin liittyville kansallisille julkisille varoille;
– –
h)
väärinkäytösten toteamista koskevalla toiminnalla toimivaltaisten viranomaisten tämän asetuksen säännösten mukaisesti harjoittamaa valvonta-/tutkintatoimintaa väärinkäytösten olemassaolon todentamiseksi;
i)
väärinkäytöksiin perustuvien talousarvion saatavien määrittämistä koskevalla toiminnalla toimintaa, jonka avulla vahvistetaan ja eritellään todettuun väärinkäytökseen perustuva maksuvelvollisuus laatimalla saatavan osoittava asiakirja;
– –
o)
rahoitusoikaisujen soveltamisella toimivaltaisten viranomaisten tämän kiireellisenä annetun asetuksen säännösten mukaisesti toteuttamia hallinnollisia toimenpiteitä, jotka muodostuvat sellaisten menojen, joiden osalta on todettu väärinkäytös, jättämisestä unionin varoista ja/tai niihin liittyvistä kansallisista julkisista varoista maksettavan rahoituksen ulkopuolelle;
– –”
Kiireellisenä annetun hallituksen asetuksen nro 66/2011 27 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos väärinkäytöksiin todetaan syyllistytyn siinä, miten tuensaajat ovat soveltaneet julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevia säännöksiä joko julkisten hankintasopimusten osalta voimassa olevien kansallisten oikeussääntöjen tai yksityisiin tuensaajiin sovellettavien erityisten sopimuksentekomenettelyjen osalta, väärinkäytösten toteamista ja rahoitusoikaisujen määrittämistä koskeva muistio laaditaan 20 ja 21 §:n nojalla.”
Kiireellisenä annetun hallituksen asetuksen nro 66/2011 28 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellä olevan 27 §:n säännösten perusteella vahvistetun talousarvion saatavan arvo lasketaan määrittämällä rahoitusoikaisut liitteessä vahvistettujen säännösten mukaisesti.”
Kiireellisenä annetun hallituksen asetuksen nro 66/2011 liitteessä olevan taulukon, joka koskee sopimuksia, joiden arvo alittaa kansallisessa julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä vahvistetun kynnysarvon Euroopan unionin virallinen lehdessä julkaisemiselle, 2.3 kohdan mukaan sellaisia rikkomisia, jotka koostuvat lainvastaisten kelpuuttamis- ja valintaperusteiden tai arviointiperusteiden soveltamisesta, koskee oikaisu/vähennys, jonka määrä on 10 prosenttia tai alennettu 5 prosenttia kyseessä olevan sopimuksen arvosta vakavuudesta riippuen.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Kahdelle vierekkäiselle romanialaiselle aluehallintoyksikölle eli Neamțin piirikunnalle (asia C‑260/14) ja Bacăun piirikunnalle (asia C‑261/14) myönnettiin kauden 2007–2013 alueellisen toimenpideohjelman yhteydessä rahoitusta Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR). Rahoitus toteutettiin kauden 2007–2013 alueellisen toimenpideohjelman hallinnosta vastaavana viranomaisena toimivan Ministerul Dezvoltarii Regionale și Turismuluin (aluekehityksestä ja matkailusta vastaava ministeriö) ja kyseisten aluehallintoviranomaisten välillä tehtyjen rahoitussopimusten avulla.
Asiassa C‑260/14 rahoitussopimus koskee Romanissa (Romania) noin 40 kilometriä Bacăun (Romania) kaupungista pohjoiseen sijaitsevassa kaupungissa olevan koulukeskuksen kunnostamista, laajentamista ja uudenaikaistamista. Bacău sijaitsee noin 300 kilometrin päässä Bukarestista (Romania) pohjoiseen ja 370 kilometrin päässä Bulgarian rajalta, Itä-Karpaattien takana ja lähellä Moldovan rajaa idässä ja Ukrainan rajaa pohjoisessa. Neamțin piirikunta, joka on hankintaviranomaisena toimiva tuensaaja, järjesti tarkastuspalveluja koskevaa julkista hankintaa koskevan sopimuksen, jonka ennakoitu arvo oli 20264,18 euroa, tekemiseksi tarjouspyyntömenettelyn, jonka jälkeen tehtiin tarkastuspalveluja koskeva sopimus, jonka arvo on 19410,12 euroa.
Asiassa C‑261/14 rahoitussopimus koskee piirikunnallisen tien perusparannusta. Bacăun piirikunta järjesti julkista rakennusurakkaa koskevan 2820515 euron arvoisen sopimuksen tekemiseksi avoimen tarjouspyyntömenettelyn, jonka päätteeksi tehtiin urakkasopimus 17.9.2009.
Unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista käy ilmi, että aluekehityksestä ja julkisesta hallinnosta vastaava ministeriö katsoi näissä kahdessa menettelyssä, että sekä Neamțin piirikunnan että Bacăun piirikunnan asettamat edellytykset olivat lainvastaisia julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön nähden. Näin ollen kyseinen ministeriö sovelsi rahoitusoikaisua, joka oli kummassakin tapauksessa 5 prosenttia kyseisen sopimuksen arvosta.
Neamțin piirikunta ja Bacăun piirikunta vaativat kumpikin asianomaisia rahoitusoikaisuja koskevien päätösten oikaisua. Koska aluekehityksestä ja julkisesta hallinnosta vastaava ministeriö hylkäsi nämä vaatimukset, pääasioiden kantajat kääntyivät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen puoleen saadakseen kyseiset päätökset kumottua.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin joutuu näissä riita-asioissa erityisesti ratkaisemaan sen, onko olemassa asetuksessa N:o 2988/95 tarkoitettu ”väärinkäytös” tai asetuksessa N:o 1083/2006 tarkoitettu ”sääntöjenvastaisuus”, ja mahdollisesti sen, minkä luonteisia kyseisen ministeriön tekemät rahoitusoikaisut ovat.
Näin ollen Curtea de Apel Bacău (Bacăun muutoksenhakutuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, joista ensimmäinen on esitetty ainoastaan asiassa C‑260/14 ja toinen ja kolmas ovat pääasiallisesti samat asiassa C‑260/14 ja asiassa C‑261/14:
”1)
Kun rakennerahastoista tukea saava hankintaviranomainen ei tehdessään hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on tuetun toimen toteuttaminen, noudata oikeussääntöjä, jotka koskevat sellaisten julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä, joiden ennakoitu arvo alittaa direktiivin 2004/18 7 artiklan a alakohdassa säädetyn kynnysarvon, onko kyseessä asetuksen N:o 2988/95 1 artiklassa tarkoitettu ’väärinkäytös’ tai asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettu ’sääntöjenvastaisuus’?
2)
Onko asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan [ensimmäisen alakohdan] toista virkettä tulkittava siten, että jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut ovat silloin, kun niitä sovelletaan rakennerahastoista osarahoitettuihin menoihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien oikeussääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, asetuksen N:o 2988/95 4 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia toimenpiteitä, vai siten, että ne ovat saman asetuksen 5 artiklan c alakohdassa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan siten, että jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut ovat hallinnollisia seuraamuksia, sovelletaanko asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä vahvistettua periaatetta, jonka mukaan lievempiä seuraamuksia sovelletaan taannehtivasti?
4)
Onko tilanteessa, jossa rahoitusoikaisuja on sovellettu rakennerahastoista osarahoitettuihin menoihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien oikeussääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 2 alakohta, luettuna yhdessä asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan [ensimmäisen alakohdan] toisen virkkeen kanssa ja kun otetaan huomioon myös oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet, esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa rahoitusoikaisuja, jotka kuuluvat sellaisen kansallisen säädöksen soveltamisalaan, joka on tullut voimaan sen jälkeen, kun julkisia hankintoja koskevia sopimuksia koskevien oikeussääntöjen väitetty rikkominen on tapahtunut?”
Asiat C‑260/14 ja C‑261/14 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 16.7.2014 antamalla määräyksellä suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys asiassa C‑260/14
Asiassa C‑260/14 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa tulkittava siten, että se, että hankintaviranomainen, joka saa rakennerahastoista tukea tehdessään julkista hankintaa koskevaa sopimusta, jonka ennakoitu arvo alittaa direktiivin 2004/18 7 artiklan a alakohdassa säädetyn kynnysarvon, ei noudata kansallisia säännöksiä, voi merkitä hankintasopimusta tehtäessä asetuksen N:o 2988/95 1 artiklassa tarkoitettua ”väärinkäytöstä” tai asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ”sääntöjenvastaisuutta”.
Aluksi on huomautettava, että koska pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen arvo alittaa direktiivin 2004/18 7 artiklan a alakohdassa säädetyn kynnysarvon, hankintasopimus ei kuulu tässä direktiivissä säädettyjen menettelyjen soveltamisalaan.
Tästä on kuitenkin myös täsmennettävä, että asetuksessa N:o 2988/95 ainoastaan vahvistetaan tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat yleiset säännöt unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Väärin käytettyjen varojen takaisinperintä on suoritettava muiden säännösten eli tarvittaessa alakohtaisten säännösten perusteella (ks. tuomio 18.12.2014, Somvao,
C‑599/13
,
EU:C:2014:2462
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 46 kohdassa, nämä alakohtaiset säännökset kuuluvat asetukseen N:o 1083/2006.
Koska asetukset N:o 2988/95 ja N:o 1083/2006 kuuluvat samaan järjestelyyn, jolla taataan unionin moitteeton varainhoito ja unionin taloudellisten etujen suojaaminen, asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”väärinkäytös” ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”sääntöjenvastaisuus” on tulkittava keskenään yhtenäisellä tavalla.
Tämän jälkeen on palautettava mieliin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdan sanamuodosta seuraa, että unionin oikeuden rikkominen merkitsee väärinkäytöstä tai sääntöjenvastaisuutta, ei siis kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että myös kansallisen oikeuden rikkominen voisi merkitä tällaista väärinkäytöstä tai sääntöjenvastaisuutta.
Tästä on todettava, että koska pääasioissa kyseessä oleville toimille myönnettiin unionin rahoitusta, näihin toimiin sovelletaan unionin oikeutta. Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan käsitettä ”väärinkäytös” ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdan käsitettä ”sääntöjenvastaisuus” on siis tulkittava siten, että niillä tarkoitetaan paitsi unionin oikeuden rikkomista myös kansallisen oikeuden sellaisten säännösten rikkomista, joilla osaltaan taataan unionin varoista rahoitettujen hankkeiden moitteetonta hallinnointia koskevan unionin oikeuden asianmukainen soveltaminen.
Sen normatiivisen kehyksen, johon muun muassa asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohta kuuluu, tarkastelu ja tällä asetuksella tavoiteltu päämäärä vahvistavat termin ”väärinkäyttö”/”sääntöjenvastaisuus” tällaisen tulkinnan.
Normatiivisesta kehyksestä, johon asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohta kuuluu, on ensinnäkin todettava, että kyseisen asetuksen tarkoituksena, sellaisena kuin se on määritelty asetuksen 1 artiklassa, on muun muassa vahvistaa hallinnointia, seurantaa ja valvontaa koskevat periaatteet ja säännöt EAKR:n taloudellisesti tukemille toimille jäsenvaltioiden ja komission välisen tehtäväjaon perusteella.
Nämä hallinnointi-, seuranta- ja valvontatehtävät täsmennetään asetuksen N:o 1083/2006 VI osastossa ja varainhoitotehtäviä käsitellään kyseisen asetuksen VII osaston, jonka 2 luku koskee rahoitusoikaisuja, säännöksissä. Tästä ilmenee selvästi, että on ensisijassa jäsenvaltioiden tehtävänä tehdä tarvittaessa edellytetyt rahoitusoikaisut ja näin ollen valvoa, että toimet ovat kaikkien niin unionin tasolla kuin kansallisella tasolla sovellettavien sääntöjen mukaisia.
Toiseksi asetuksella N:o 1083/2006 tavoitellusta päämäärästä on todettava, että kuten edellä 34 kohdassa todetaan, kyseisessä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen tarkoituksena on rakennerahastojen lainmukaisen ja sääntöjenmukaisen käytön takaaminen unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi.
Koska ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että kansallisen lainsäädännön rikkomisella voidaan saattaa kyseenalaiseksi kyseisten rahastojen toiminnan tehokkuus, tulkinnalla, jonka mukaan tällaisia rikkomisia ei voida pitää asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna ”sääntöjenvastaisuutena”, ei taattaisi unionin lainsäätäjän tällä alalla tavoittelemien päämäärien täysimääräistä toteutumista.
Kun otetaan huomioon edellä todettu, asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”sääntöjenvastaisuus” ja asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”väärinkäytös” on tulkittava siten, että ne viittaavat myös rakennerahastojen tukemiin toimiin sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten rikkomisiin.
Tällaista tulkintaa tukee myös asetuksen N:o 1303/2013, jolla korvattiin asetus N:o 1083/2006 1.1.2014 alkaen, 2 artiklan 36 alakohtaan sisältyvä ”sääntöjenvastaisuuden” määritelmä.
Tämä määritelmä – joka on esitetty edellä 11 kohdassa – viittaa nyttemmin nimenomaisesti mihin tahansa unionin oikeuden tai sen soveltamiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön rikkomiseen. Kun tätä kansallisen lainsäädännön rikkomista koskevaa täsmennystä luetaan edellä todetun valossa, sillä voidaan selventää asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa olevan käsitteen ”sääntöjenvastaisuus” ulottuvuutta (ks. vastaavasti e contrario tuomio 7.4.2016, PARTNER Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
,
ja
kohta).
Asiassa C‑260/14 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa on tulkittava siten, että se, että hankintaviranomainen, joka saa rakennerahastoista tukea tehdessään julkista hankintaa koskevaa sopimusta, jonka ennakoitu arvo alittaa direktiivin 2004/18 7 artiklan a alakohdassa säädetyn kynnysarvon, ei noudata kansallisia säännöksiä, voi merkitä kyseistä hankintasopimusta tehtäessä kyseisen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ”väärinkäytöstä” tai kyseisen 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ”sääntöjenvastaisuutta” sikäli kuin sen tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle perusteettoman menon takia.
Toinen kysymys asiassa C‑260/14 ja ensimmäinen kysymys asiassa C‑261/14
Asiassa C‑260/14 esittämällään toisella ja asiassa C‑261/14 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä tulkittava siten, että jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut ovat silloin, kun niitä sovelletaan rakennerahastoista osarahoitettuihin menoihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien oikeussääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, asetuksen N:o 2988/95 4 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia toimenpiteitä, vai siten, että ne ovat kyseisen asetuksen 5 artiklan c alakohdassa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia.
Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon mukaan rahoitusoikaisut, joita jäsenvaltioiden on tehtävä silloin, kun ne havaitsevat toimiin tai toimenpideohjelmiin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia, käsittävät kyseisen toimenpideohjelman julkisen rahoitusosuuden peruuttamisen kokonaan tai osittain. Lisäksi asetuksen 98 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltio voi tietyin edellytyksin käyttää tällä tavoin vapautuneet rahastojen varat uudelleen.
Tämän jälkeen on todettava, että edellä mainitun säännöksen sanamuodosta itsestään, kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan kanssa, ilmenee, että rahoitusoikaisujen, joita jäsenvaltioiden on tehtävä silloin, kun ne havaitsevat toimiin tai toimenpideohjelmiin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia, tarkoituksena on asianomaisten taloudellisten toimijoiden perusteettomasti saamien etujen takaisin periminen muun muassa asettamalla velvollisuus maksaa perusteettomasti maksetut varat takaisin.
Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 105 kohdassa totesi, unionin tuomioistuin on jo useaan kertaan täsmentänyt, että sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamisvelvollisuus ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus sen toteamisesta, ettei unionin lainsäädännössä säädetyn edun saannille asetettuja edellytyksiä ole noudatettu, mikä aiheuttaa saadun edun perusteettomuuden (ks. vastaavasti tuomio 4.6.2009, Pometon,
C‑158/08
,
EU:C:2009:349
,
kohta; tuomio 17.9.2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.12.2014, Somvao,
C‑599/13
,
EU:C:2014:2462
,
kohta). Sillä ennakkoratkaisupyynnöissä mainitulla seikalla, että absoluuttinen takaisin maksettava määrä ei konkreettisessa tapauksessa välttämättä ole täysin sama kuin rakennerahastoille tosiasiallisesti aiheutunut tappio, ei voida saattaa kyseenalaiseksi tätä toteamusta.
Edellä todetusta seuraa näin ollen, että asiassa C‑260/14 esitettyyn toiseen kysymykseen ja asiassa C‑261/14 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut ovat silloin, kun niitä sovelletaan rakennerahastoista osarahoitettuihin menoihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien säännösten noudattamatta jättämisen vuoksi, asetuksen N:o 2988/95 4 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia toimenpiteitä.
Kolmas kysymys asiassa C‑260/14 ja toinen kysymys asiassa C‑261/14
Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomiolle edellä 51 kohdassa annettu vastaus, asiassa C‑260/14 esitettyyn kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ja asiassa C‑261/14 esitettyyn toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Neljäs kysymys asiassa C‑260/14
Asiassa C‑260/14 esittämällään neljännellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa rahoitusoikaisuja, jotka kuuluvat sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan, joka on tullut voimaan sen jälkeen, kun julkisia hankintoja koskevia sopimuksia koskevien oikeussääntöjen väitetty rikkominen on tapahtunut.
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on toteuttaessaan toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluvat muun muassa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet (ks. erityisesti tuomio 3.9.2015, A2A,
C‑89/14
,
EU:C:2015:537
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on muistutettava, että tämän saman oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka on oikeusvarmuuden periaatteen vastaista, että asetusta sovelletaan taannehtivasti eli sen voimaantuloa edeltäneeseen tilanteeseen, riippumatta niistä edullisista tai epäedullisista vaikutuksista, joita tällaisella soveltamisella voisi olla asianomaisen henkilön kannalta, mainittu periaate edellyttää, että kaikkia tosiseikkoja arvioidaan tavallisesti niiden aikaisten oikeussääntöjen perusteella, ellei toisin nimenomaisesti ilmoiteta. Vaikka uusi laki on siis pätevä ainoastaan tulevaisuuteen nähden, sitä kuitenkin sovelletaan myös vanhan lain voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin, jos poikkeuksesta ei ole säädetty (ks. erityisesti tuomio 3.9.2015, A2A,
C‑89/14
,
EU:C:2015:537
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, luottamuksensuojan periaatteen soveltamisalaa ei myöskään saada laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säännöstön soveltaminen aikaisemman säännöstön voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin (ks. erityisesti tuomio 3.9.2015, A2A,
C‑89/14
,
EU:C:2015:537
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä todetusta seuraa, että asiassa C‑260/14 esitettyyn neljänteen kysymykseen on vastattava, että oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa rahoitusoikaisuja, jotka kuuluvat sellaisen kansallisen säädöksen soveltamisalaan, joka on tullut voimaan sen jälkeen, kun julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien säännösten väitetty rikkominen on tapahtunut, kunhan kyse on uuden säännöstön soveltamisesta aikaisemman säännöstön soveltamisaikana syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava ottaen huomioon kaikki pääasiassa merkitykselliset seikat.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohtaa ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa on tulkittava siten, että se, että hankintaviranomainen, joka saa rakennerahastoista tukea tehdessään julkista hankintaa koskevaa sopimusta, jonka ennakoitu arvo alittaa julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1422/2007, 7 artiklan a alakohdassa säädetyn kynnysarvon, ei noudata kansallisia säännöksiä, voi merkitä kyseistä hankintasopimusta tehtäessä kyseisen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ”väärinkäytöstä” tai kyseisen 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ”sääntöjenvastaisuutta” sikäli kuin sen tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle perusteettoman menon takia.

2)
Asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut ovat silloin, kun niitä sovelletaan rakennerahastoista osarahoitettuihin menoihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien säännösten noudattamatta jättämisen vuoksi, asetuksen N:o 2988/1995 4 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia toimenpiteitä.

3)
Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa rahoitusoikaisuja, jotka kuuluvat sellaisen kansallisen säädöksen soveltamisalaan, joka on tullut voimaan sen jälkeen, kun julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien säännösten väitetty rikkominen on tapahtunut, kunhan kyse on uuden säännöstön soveltamisesta aikaisemman säännöstön soveltamisaikana syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava ottaen huomioon kaikki pääasiassa merkitykselliset seikat.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: romania.