CELEX: 62018CJ0285
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné obstarávanie
Smernica 2014/24/EÚ
Článok 12 ods. 1
Pôsobnosť ratione temporis
Sloboda členských pri výbere spôsobu poskytovania služieb
Obmedzenia
Verejné zákazky, ktoré sú predmetom tzv. ‚in house‘ zadania zákazky
Interná transakcia
Prekrývanie sa verejnej zákazky a internej transakcie

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 ods. 2 písm. a) a článku 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132), článkov 1, 12 a 18 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18 (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
), článkov 18, 49, 56 a 106 ZFEÚ, ako aj článku 36 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu začatého na návrh Kauno miesto savivaldybė (magistrát mesta Kaunas, Litva) (ďalej len „mesto Kaunas“) a Kauno miesto savivaldybės administracija (mestská správa mesta Kaunas, ďalej len „verejný obstarávateľ“) vo veci uzavretia zmluvy o poskytovaní služieb medzi spoločnosťou UAB „Kauno švara“ a verejným obstarávateľom.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 1, 2, 5, 7, 31 a 32 smernice 2014/24 stanovujú:
„(1)
Zadávanie verejných zákaziek orgánmi členských štátov alebo v ich mene musí byť v súlade so zásadami Zmluvy o [FEÚ], a najmä so zásadami voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby, ako aj so zásadami, ktoré z nich vyplývajú, ako sú rovnaké zaobchádzanie, nediskriminácia, vzájomné uznávanie, proporcionalita a transparentnosť. Pre verejné zákazky, ktorých výška presahuje určitú hodnotu, by sa však mali vypracovať ustanovenia na koordináciu vnútroštátnych postupov obstarávania, aby sa zabezpečilo, že tieto zásady budú mať praktický účinok a že verejné obstarávanie bude otvorené pre hospodársku súťaž.
(2)
Verejné obstarávanie zohráva kľúčovú úlohu v stratégii Európa 2020, stanovenej v oznámení Komisie z 3. marca 2010 s názvom ‚Európa 2020 – Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu‘…, keďže je jedným z trhovo orientovaných nástrojov, ktoré sa majú využívať na dosiahnutie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu a na zabezpečenie čo najefektívnejšieho využitia verejných finančných prostriedkov. Na tento účel sa pravidlá upravujúce verejné obstarávanie prijaté na základe smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES [z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 1
; Mim. vyd. 06/007, s. 19)] a smernice [2004/18] musia zrevidovať a zmodernizovať s cieľom zvýšiť efektívnosť verejných výdavkov, uľahčiť najmä účasť malých a stredných podnikov (MSP) na verejnom obstarávaní a umožniť verejným obstarávateľom a obstarávateľom, aby lepšie využívali verejné obstarávanie na podporu spoločných spoločenských cieľov. Takisto je potrebné spresniť základné pojmy a koncepcie, aby sa zaistila právna istota a aby sa do pravidiel začlenili určité aspekty príslušnej ustálenej judikatúry Súdneho dvora.
…
(5)
Je potrebné pripomenúť, že nič v tejto smernici členské štáty nezaväzuje, aby dodávateľsky zabezpečili alebo externalizovali poskytovanie služieb, ktoré si želajú poskytovať sami alebo organizovať prostredníctvom iných ako verejných zákaziek v zmysle tejto smernice. …
…
(7)
Napokon by sa malo pripomenúť, že touto smernicou nie je dotknutá sloboda národných, regionálnych a miestnych orgánov vymedziť v súlade s právom Únie služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ich rozsah a charakteristické znaky služieb, ktoré sa majú poskytovať, vrátane akýchkoľvek podmienok týkajúcich sa kvality služieb, aby sa napĺňali ich ciele v oblasti verejnej politiky. Touto smernicou by zároveň nemala byť dotknutá právomoc národných, regionálnych a miestnych orgánov poskytovať, zadávať a financovať služby všeobecného hospodárskeho záujmu v súlade s článkom 14 [ZFEÚ] a protokolom 26 o službách všeobecného záujmu, ktorý je prílohou Zmluvy o [FEÚ] a Zmluvy o [EÚ]. Okrem toho sa táto smernica nezaoberá financovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu ani systémami pomoci, ktorú poskytujú členské štáty, najmä v sociálnej oblasti, v súlade s pravidlami [Európskej] únie týkajúcimi sa hospodárskej súťaže.
…
(31)
Pokiaľ ide o otázku, do akej miery by sa na zmluvy uzavreté medzi subjektmi vo verejnom sektore mali vzťahovať pravidlá verejného obstarávania, existuje značná právna neistota. Príslušná judikatúra [Súdneho dvora] sa v jednotlivých členských štátoch, dokonca aj medzi verejnými obstarávateľmi, vykladá rôznymi spôsobmi. Z tohto dôvodu je nevyhnutné spresniť, v ktorých prípadoch nepodliehajú zmluvy uzavreté v rámci verejného sektora uplatňovaniu pravidiel verejného obstarávania.
Toto spresnenie by sa malo riadiť zásadami stanovenými v príslušnej judikatúre [Súdneho dvora]. Samotná skutočnosť, že obe strany dohody sú ako také orgánmi verejnej moci, nevylučuje uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania. Uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania by však nemalo byť v rozpore so slobodou orgánov verejnej moci vykonávať úlohy vo verejnom záujme, ktoré boli na ne prenesené, používaním ich vlastných zdrojov, čo zahŕňa možnosť spolupráce s ostatnými orgánmi verejnej moci.
Malo by sa zabezpečiť, aby akákoľvek spolupráca medzi orgánmi verejnej moci, ktorá bola vyňatá z pôsobnosti smernice, neviedla v súvislosti so súkromnými hospodárskymi subjektmi k narušeniu hospodárskej súťaže, pokiaľ stavia súkromného poskytovateľa služieb do zvýhodnenej pozície v porovnaní s jeho konkurentmi.
(32)
Na verejné zákazky zadané kontrolovaným právnickým osobám by sa nemalo vzťahovať uplatňovanie postupov ustanovených v tejto smernici, ak verejný obstarávateľ vykonáva nad dotknutou právnickou osobou kontrolu, ktorá je podobná kontrole, ktorú vykonáva nad svojimi vlastnými organizačnými jednotkami, a to za predpokladu, že kontrolovaná právnická osoba vykonáva viac ako 80 % svojej činnosti pri plnení úloh, ktorými ju poveril kontrolujúci verejný obstarávateľ alebo iné právnické osoby kontrolované týmto verejným obstarávateľom, a to bez ohľadu na konečného prijímateľa plnenia zákazky.
…“
Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“, vo svojom odseku 4 stanovuje:
„Táto smernica nemá vplyv na slobodu členských štátov vymedziť v súlade s právom Únie, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by sa tieto služby mali organizovať a financovať v súlade s pravidlami štátnej pomoci a aké osobitné povinnosti by sa na ne mali vzťahovať. Rovnako táto smernica nemá vplyv na rozhodnutie orgánov verejnej moci o tom, či, ako a v akom rozsahu chcú plniť verejné funkcie sami podľa článku 14 [ZFEÚ] a Protokolu č. 26.“
Článok 12 uvedenej smernice, ktorý sa vzťahuje na „verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Verejná zákazka, ktorú verejný obstarávateľ zadal právnickej osobe, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, nepatrí do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ak sú splnené všetky tieto podmienky:
a)
verejný obstarávateľ vykonáva nad príslušnou právnickou osobou kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad vlastnými organizačnými zložkami;
b)
viac ako 80 % činností kontrolovanej právnickej osoby sa vykonáva pri plnení úloh, ktorými ju poveril kontrolujúci verejný obstarávateľ alebo iné právnické osoby kontrolované týmto verejným obstarávateľom, a
c)
v kontrolovanej právnickej osobe nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu s výnimkou nekontrolných a neblokujúcich foriem súkromnej kapitálovej účasti vyžadovaných na základe ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov v súlade so Zmluvami, ktorými sa nevykonáva rozhodný vplyv na kontrolovanú právnickú osobu.
…“
Podľa článku 18 ods. 1 smernice 2014/24, nazvaného „Zásady obstarávania“:
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.
Obstarávanie sa nesmie robiť so zámerom vylúčiť ho z rozsahu pôsobnosti tejto smernice ani umelo zúžiť hospodársku súťaž. Hospodárska súťaž sa považuje za umelo zúženú, ak je návrh obstarávania vypracovaný so zámerom neprimerane zvýhodniť či znevýhodniť niektoré hospodárske subjekty.“
Podľa článku 91 prvého odseku smernica 2014/24 zrušila s účinnosťou od 18. apríla 2016 smernicu 2004/18.
Litovské právo
Podľa článku 10 ods. 5 Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (litovský zákon o verejnom obstarávaní, ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“), v znení platnom od 1. januára 2014 do 1. júla 2017, sa interná transakcia „môže začať iba s predchádzajúcim súhlasom Úradu pre verejné obstarávanie“.
Článok 10 zákona o verejnom obstarávaní v znení platnom od 1. júla 2017 stanovuje:
„1.   Požiadavky tohto zákona sa nevzťahujú na interné transakcie uzatvorené medzi verejným obstarávateľom a iným verejným obstarávateľom v prípade, ak sú bez výnimky splnené všetky nasledujúce podmienky:
(1)
verejný obstarávateľ vykonáva kontrolu nad iným obstarávateľom, ktorá je rovnaká ako kontrola, ktorú vykonáva nad vlastným oddelením alebo štrukturálnym útvarom, pričom vykonáva rozhodujúci vplyv na jeho strategické ciele a významné rozhodnutia, vrátane rozhodnutí týkajúcich sa dlhodobých investícií, prevodu, nájmu, záložného práva, hypotekárneho záložného práva; nadobudnutia alebo prevodu podielov v iných hospodárskych subjektoch; prevod vedenia pobočky iného subjektu. Takúto kontrolu môže vykonávať aj iná právnická osoba, ktorú samotnú rovnakým spôsobom kontroluje verejný obstarávateľ.
(2)
príjem získaný zo zmlúv uzatvorených s kontrolujúcim verejným obstarávateľom alebo s právnickými osobami kontrolovanými týmto verejným obstarávateľom a určený na plnenie jeho/ich potrieb alebo na výkon jeho/ich funkcií predstavuje viac ako 80 % priemerného príjmu získaného kontrolovaným verejným obstarávateľom zo zmlúv o predaji počas predchádzajúcich troch finančných rokov. Ak kontrolovaný verejný obstarávateľ vykonáva svoju činnosť menej ako tri roky, jeho výsledky sa musia odhadnúť v závislosti od jeho plánu činnosti.
(3)
neexistuje žiadna priama účasť súkromného kapitálu v kontrolovanom verejnom obstarávateľovi.
2.   Interná transakcia môže byť uzatvorená len vo výnimočnom prípade, keď sú splnené podmienky uvedené v odseku 1 tohto článku a nepretržitosť, kvalitu a dostupnosť služieb nemožno zaručiť v prípade zabezpečenia prostredníctvom procesov verejného obstarávania.
…
5.   Verejnoprávne podniky, verejné spoločnosti s ručením obmedzeným a spoločnosti s ručením obmedzeným, v ktorých podiely vo vlastníctve štátu predstavujú viac ako polovicu hlasov na valnom zhromaždení spoločníkov, nemôžu uzatvárať žiadne interné transakcie.“
Článok 4 Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas (litovský zákon o hospodárskej súťaži) z 23. marca 1999 (Žin., 1999, č. 30‑856, ďalej len „zákon o hospodárskej súťaži“) uvádza:
„1.   Pri plnení pridelených úloh týkajúcich sa regulácie hospodárskych činností v Litovskej republike musia orgány verejnej správy zaručiť slobodu spravodlivej hospodárskej súťaže.
2.   Orgánom verejnej správy sa zakazuje prijímať právne akty alebo iné rozhodnutia, ktoré zvýhodňujú alebo diskriminujú jednotlivé hospodárske subjekty alebo ich skupiny a ktoré vedú alebo môžu viesť k rozdielom v podmienkach hospodárskej súťaže pre hospodárske subjekty konkurujúce si na relevantnom trhu, okrem prípadov, keď sa nedá vyhnúť rozdielom v podmienkach hospodárskej súťaže pri dodržiavaní súladu so zákonmi Litovskej republiky.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Dňa 7. februára 2014 verejný obstarávateľ uverejnil oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania služieb súvisiacich s údržbou a obhospodarovaním výsadby, lesov a parkov v meste Kaunas.
Táto zákazka, ktorá je zložená z troch častí, bola v celom rozsahu pridelená spoločnosti Irgita a okrem iného viedla k tomu, že 18. marca 2014 bola podpísaná zmluva o poskytovaní služieb kosenia na dobu troch rokov, t. j. do 18. marca 2017.
Táto zmluva stanovovala maximálne množstvo služieb, ktoré sa od spoločnosti Irgita mohlo požadovať. Verejný obstarávateľ sa však nezaviazal objednať všetky služby ani celé množstvo služieb stanovených v uvedenej zmluve. Okrem toho musel verejný obstarávateľ platiť spoločnosti Irgita iba za skutočne poskytnuté služby v súlade so sadzbami uvedenými v tej istej zmluve.
Dňa 1. apríla 2016 verejný obstarávateľ predložil Viešųjų pirkimų tarnyba (Úrad pre verejné obstarávanie, Litva) žiadosť o povolenie, aby mohol so spoločnosťou Kauno švara uzavrieť internú transakciu na služby, ktoré boli v podstate podobné tým, ktorými bola na základe zmluvy z 18. marca 2014 poverená spoločnosť Irgita.
Kauno švara, ktorá má právnu subjektivitu, je kontrolovaná verejným obstarávateľom, ktorý je jej výlučným vlastníkom. Okrem toho v roku 2015 dosiahla 90,07 % svojich príjmov z činností vykonávaných v prospech verejného obstarávateľa.
Dňa 20. apríla 2016 orgán pre verejné obstarávanie povolil uzavretie zmluvy medzi spoločnosťou Kauno švara a verejným obstarávateľom na účely poskytovania dotknutých služieb, pričom mu uložil povinnosť, aby pred uzatvorením uvedenej zmluvy vyhodnotil možnosť obstarať tieto služby prostredníctvom verejného obstarávania. V každom prípade mal verejný obstarávateľ povinnosť konať v súlade s článkom 4 ods. 2 zákona o hospodárskej súťaži.
Dňa 3. mája 2016 mesto Kaunas rozhodlo uzatvoriť zmluvu o poskytovaní služieb kosenia so spoločnosťou Kauno švara a schválilo sadzby za služby, ktoré majú byť poskytnuté (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Dňa 19. mája 2016 verejný obstarávateľ a Kauno švara uzavreli uvedenú zmluvu (ďalej len „sporná zmluva“). Táto zmluva, ktorej doba platnosti zmluvy bola stanovená na päť rokov, okrem iného stanovuje, že objednávky služieb budú závisieť od potrieb verejného obstarávateľa, že služby budú odmeňované v súlade so sadzbami stanovenými v zmluve a že doba jej trvania bude môcť byť predĺžená.
Irgita podala 20. mája 2016 žalobu proti spornému rozhodnutiu a spornej zmluve na príslušnom litovskom prvostupňovom súde. V rámci tejto žaloby tvrdila, že s prihliadnutím na zmluvu z 18. marca 2014 uzavretú medzi ňou a verejným obstarávateľom nemohol verejný obstarávateľ uzavrieť spornú zmluvu.
Žaloba spoločnosti Irgita bola na prvom stupni zamietnutá, avšak mala úspech v odvolacom konaní na Lietuvos apeliacinis teismas (Odvolací súd, Litva), ktorý rozhodnutím zo 4. októbra 2017 sporné rozhodnutie zrušil a spornú zmluvu vyhlásil za neplatnú.
Tento súd uviedol, že právo uzavrieť internú transakciu, upravené v článku 10 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní, v znení platnom od 1. júla 2014 do 1. júla 2017, sa nemôže odchýliť od zákazov narušenia hospodárskej súťaže medzi hospodárskymi subjektmi, priznať výhody jednému z nich a diskriminovať ostatných, ako sú uvedené v článku 4 ods. 2 zákona o hospodárskej súťaži. Sporná zmluva je však podľa neho nezákonná, a to predovšetkým z dôvodov, že viedla k zníženiu množstva objednávok služieb od spoločnosti Irgita a že verejný obstarávateľ tým, že uzavrel internú transakciu bez objektívnej potreby, poskytol podniku podliehajúcemu jeho kontrole výhody, ktoré môžu narušiť podmienky hospodárskej súťaže medzi hospodárskymi subjektmi na trhu údržby zalesnených častí mesta Kaunas.
Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Najvyšší súd, Litva) v rámci kasačného opravného prostriedku, ktorý mu podalo mesto Kaunas a verejný obstarávateľ, na jednej strane uvádza, že sporná zmluva predstavuje jednoznačne internú transakciu, a na druhej strane, že spor vo veci samej nastoľuje všeobecnú otázku vzťahu medzi internými transakciami a dodržiavaním zásady voľnej hospodárskej súťaže medzi nezávislými subjektmi.
Okrem toho poznamenáva, že od konca roka 2011 do polovice roka 2015 bola judikatúra Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Najvyšší správny súd, Litva) ustálená v tom zmysle, že interné transakcie, ktoré sú v súlade s kritériami stanovenými v rozsudku z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
), sú zákonné. Od polovice roka 2015, najmä vzhľadom na dve uznesenia Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavný súd, Litva), Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Najvyšší správny súd, Litva) však podmienil zákonnosť interných transakcií nielen dodržaním kritérií stanovených v rozsudku z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
), ale aj dodržaním iných kritérií posúdenia vyplývajúcich najmä zo zákona o hospodárskej súťaži. Medzi tieto kritériá patrí najmä nepretržitosť, kvalita a dostupnosť služby, ako aj účinky plánovanej internej transakcie na rovnosť zaobchádzania s inými hospodárskymi subjektmi na jednej strane a na ich možnosť zúčastniť sa hospodárskej súťaži o poskytovanie takýchto služieb na druhej strane.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že pojem „interná transakcia“ predstavuje autonómny pojem vlastný právu Únie, keďže vzhľadom na rozsudok z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
), podľa všetkého vychádza zo všeobecného pojmu „verejná zákazka“. Z dôvodu, že definícia tohto pojmu neobsahuje odkaz na právo členských štátov, spadá uvedený pojem do pôsobnosti práva Únie, ako vyplýva z rozsudku z 18. januára 2007, Auroux a i. (
C‑220/05
,
EU:C:2007:31
).
Okrem toho z článku 12 smernice 2014/24 v spojení s odôvodneniami 2, 31 a 32 tejto smernice vyplýva, že zákonnosť internej transakcie v zmysle tohto článku závisí výlučne od podmienok stanovených v rozsudku z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
), čo vylučuje zohľadnenie iných skutočností a naznačuje, že smernica 2014/24 vykonáva striktnú harmonizáciu interných transakcií.
Vnútroštátny súd však nevylučuje, že členské štáty si ponechávajú určitú mieru voľnej úvahy. V tejto súvislosti podľa článku 1 ods. 4 smernice 2014/24 nemá táto smernica vplyv na slobodu členských štátov vymedziť v súlade s právom Únie, čo považujú za „služby všeobecného hospodárskeho záujmu“, ako by sa tieto služby mali organizovať a financovať v súlade s pravidlami štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať. Rovnako táto smernica nemá vplyv na rozhodnutie orgánov verejnej moci o tom, či a ako chcú plniť verejné funkcie sami podľa článku 14 ZFEÚ a Protokolu 26. článok 36 Charty tiež stanovuje, že Únia uznáva a rešpektuje prístup k službám všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý je ustanovený vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou, v súlade so Zmluvami, s cieľom podporovať sociálnu a územnú súdržnosť Únie.
Podľa vnútroštátneho súdu by mali mať členské štáty možnosť podmieniť využitie internej transakcie dodržaním najmä požiadaviek jasnosti, predvídateľnosti a ochrany legitímnej dôvery za predpokladu, že tieto požiadavky sú jasne stanovené v ich právnych predpisoch a nevyplývajú výlučne z judikatúry.
Navyše aj v prípade, že by vnútroštátne súdy mohli stanoviť obmedzenia vykonávania interných transakcií, vnútroštátny súd pochybuje o dôvodnosti týchto obmedzení. Podľa vnútroštátneho súdu totiž odôvodnenie Lietuvos apeliacinis teismas (Odvolací súd, Litva) vedie k spochybneniu práva verejného obstarávateľa na uskutočnenie internej transakcie v súlade s kritériami stanovenými v rozsudku z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
), ak sú dotknuté služby schopné poskytnúť iné hospodárske subjekty než kontrolovaný podnik.
Za týchto okolností Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Najvyšší súd, Litva) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Spadá interná transakcia (
in house
) vzhľadom na okolnosti v prejednávanej veci do pôsobnosti smernice 2004/18 alebo smernice 2014/24, ak postupy pre uzatvorenie spornej internej transakcie, najmä administratívne konanie, začali v čase, keď bola smernica 2004/18 stále účinná, ale samotná zmluva bola uzatvorená 19. mája 2016, keď už [uvedená] smernica [bola zrušená]?
2.
Za predpokladu, že interná transakcia patrí do pôsobnosti smernice 2004/18:
a)
Má sa článok 1 ods. 2 písm. a) tejto smernice (nie však výlučne) s ohľadom na judikatúru Súdneho dvora okrem iných v rozsudkoch z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
),
EU:C:1999:562
);… z 18. januára 2007, Auroux a i. (
C‑220/05
,
EU:C:2007:31
), a… zo 6. apríla 2006, ANAV (
C‑410/04
,
EU:C:2006:237
), chápať a vykladať v tom zmysle, že pojem interná transakcia spadá do pôsobnosti práva Únie a že obsah a uplatňovanie tohto pojmu nie sú dotknuté vnútroštátnymi právnymi predpismi členských štátov, okrem iného obmedzeniami pri uzatváraní takýchto transakcií, napríklad podmienkou, že zmluvy uzavreté v rámci verejného obstarávania nemôžu zabezpečiť kvalitu, dostupnosť a kontinuitu služieb, ktoré majú byť poskytnuté?
b)
Ak je odpoveď na [druhú] otázku [písm. a)] záporná, to znamená, že pojem interná transakcia čiastočne alebo úplne spadá do pôsobnosti práva členských štátov, má sa vyššie uvedené ustanovenie smernice 2004/18 vykladať v tom zmysle, že členské štáty disponujú voľnou úvahou pri stanovení obmedzení alebo dodatočných podmienok pre uzatváranie interných transakcií (v porovnaní s právom Únie a judikatúrou Súdneho dvora, ktorá ho vykladá), ale môžu vykonávať túto voľnú úvahu iba prostredníctvom konkrétnych a jasných pozitívno‑právnych ustanovení upravujúcich verejné obstarávanie?
3.
Za predpokladu, že interná transakcia patrí do pôsobnosti smernice 2014/24:
a)
Majú sa ustanovenia článku 1 ods. 4 a článku 12 tejto smernice a článok 36 Charty spoločne alebo oddelene (nie však výlučne), berúc do úvahy judikatúru Súdneho dvora okrem iného v rozsudkoch z 18. novembra 1999, Teckal (
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
);… z 18. januára 2007, Auroux a i. (
C‑220/05
,
EU:C:2007:31
), a… zo 6. apríla 2006, ANAV (
C‑410/04
,
EU:C:2006:237
), chápať a vykladať v tom zmysle, že pojem interná transakcia spadá do pôsobnosti práva Únie a že obsah a uplatňovanie tohto pojmu nie sú dotknuté vnútroštátnymi právnymi predpismi členských štátov, okrem iného obmedzeniami pri uzatváraní takýchto transakcií, napríklad podmienkou, že zmluvy uzavreté v rámci verejného obstarávania nemôžu zabezpečiť kvalitu, dostupnosť a kontinuitu služieb, ktoré majú byť poskytnuté?
b)
Ak je odpoveď na [tretiu] otázku [písm. a),] záporná, to znamená, že pojem interná transakcia čiastočne alebo úplne spadá do pôsobnosti práva členských štátov, majú sa ustanovenia článku 12 smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že členské štáty disponujú voľnou úvahou pri stanovení obmedzení alebo dodatočných podmienok pre uzatváranie interných transakcií (v porovnaní s právom Únie a judikatúrou Súdneho dvora, ktorá ho vykladá), ale môžu vykonávať túto voľnú úvahu iba prostredníctvom konkrétnych a jasných pozitívno‑právnych ustanovení upravujúcich verejné obstarávanie?
4.
Bez ohľadu na to, ktorá smernica sa vzťahuje na spornú internú transakciu, majú sa zásady rovnosti a nediskriminácie medzi dodávateľmi v rámci verejného obstarávania a transparentnosti (článok 2 smernice 2004/18 a článok 18 smernice 2014/24), všeobecný zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti (článok 18 ZFEÚ), sloboda usadiť sa (článok 49 ZFEÚ), sloboda poskytovania služieb (článok 56 ZFEÚ), možnosť poskytnúť podnikom výlučné práva (článok 106 ZFEÚ) a judikatúra Súdneho dvora [(rozsudky z 18. novembra 1999, Teckal,
C‑107/98
,
EU:C:1999:562
; zo 6. apríla 2006, ANAV,
C‑410/04
,
EU:C:2006:237
; z 10. septembra 2009, Sea,
C‑573/07
,
EU:C:2009:532
; z 8. decembra 2016, Undis Servizi,
C‑553/15
,
EU:C:2016:935
) a iné] chápať a vykladať v tom zmysle, že interná transakcia uzatvorená verejným obstarávateľom a subjektom právne oddeleným od tohto verejného obstarávateľa, pričom verejný obstarávateľ vykonáva nad týmto subjektom kontrolu obdobnú tej, ktorú vykonáva nad svojimi vlastnými oddeleniami, a činnosť tohto subjektu pozostáva prevažne z činnosti vykonávanej v prospech verejného obstarávateľa, je sama osebe v súlade so zákonom a okrem iného neporušuje právo iných hospodárskych subjektov na spravodlivú hospodársku súťaž, nediskriminuje tieto iné hospodárske subjekty a nijako nezvýhodňuje kontrolovaný subjekt, ktorý uzatvoril internú transakciu?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či situácia, o akú ide vo veci samej, v ktorej verejný obstarávateľ zadal verejnú zákazku právnickej osobe, nad ktorou vykonáva kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad svojimi organizačnými zložkami, v rámci konania, ktoré sa začalo v čase, keď ešte bola platná smernica 2004/18, a ktoré viedlo k uzavretiu zmluvy po zrušení tejto smernice, spadá do pôsobnosti smernice 2004/18 alebo smernice 2014/24.
Ako vyplýva z ustálenej judikatúry, smernicou uplatniteľnou na verejné zákazky je v zásade tá smernica, ktorá bola platná v okamihu, keď si verejný obstarávateľ vybral druh konania, ktoré použije, a s konečnou platnosťou rozhodol, či zadaniu verejnej zákazky musí predchádzať výberové konanie (pozri najmä rozsudky z 10. júla 2014, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, bod
, a zo 7. apríla 2016, Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, bod
).
Vzhľadom na to, že smernica 2004/18 bola v súlade s článkom 91 prvým odsekom smernice 2014/24 zrušená s účinnosťou od 18. apríla 2016, treba preskúmať, či k tomuto dátumu verejný obstarávateľ už vo veci samej prijal konečné rozhodnutie o využití internej transakcie.
V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že verejný obstarávateľ požiadal 1. apríla 2016 orgán verejného obstarávania o povolenie uzatvoriť internú transakciu, o ktorú ide vo veci samej, a že toto povolenie mu bolo udelené 20. apríla 2016, teda po zrušení smernice 2004/18.
Ako uviedol generálny advokát v bode 34 svojich návrhov, keďže orgán verejného obstarávania vydal svoje povolenie po zrušení smernice 2004/18, situácia, o ktorú ide vo veci samej, nevyhnutne patrí do pôsobnosti smernice 2014/24.
Okrem toho, keďže toto povolenie bolo podmienené tým, že verejný obstarávateľ vyhodnotí možnosť obstarať služby, o ktoré ide vo veci samej, prostredníctvom klasického postupu verejného obstarávania, nemohol verejný obstarávateľ ku dňu zrušenia smernice 2004/18, teda k 18. aprílu 2016, s konečnou platnosťou rozhodnúť o otázke, či bol pred zadaním dotknutej verejnej zákazky povinný vyhlásiť výberové konanie.
Za týchto podmienok treba na prvú otázku odpovedať tak, že situácia, o akú ide vo veci samej, v ktorej verejný obstarávateľ zadal verejnú zákazku právnickej osobe, nad ktorou vykonáva kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad svojimi organizačnými zložkami, v rámci konania, ktoré sa začalo v čase, keď ešte bola platná smernica 2004/18, a ktoré viedlo k uzavretiu zmluvy po zrušení tejto smernice, a to po 18. apríli 2016, spadá do pôsobnosti smernice 2014/24, ak verejný obstarávateľ s konečnou platnosťou rozhodol o otázke, či bol pred zadaním dotknutej verejnej zákazky povinný vyhlásiť výberové konanie, po tomto dátume.
O druhej otázke
Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.
O tretej otázke písm. a)
Na úvod treba uviesť, že tretia otázka písm. a) odkazuje najmä na článok 1 ods. 4 smernice 2014/24, ako aj na článok 36 Charty, ktoré upravujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu.
Vzhľadom na to, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu neobsahuje žiadnu skutočnosť, ktorá by mohla odôvodniť, že výklad pojmu „služby všeobecného hospodárskeho záujmu“ je relevantný na účely rozhodnutia sporu vo veci samej, neumožňuje Súdnemu dvoru užitočne odpovedať na tretiu otázku písm. a) v rozsahu, v akom sa týka článku 1 ods. 4 smernice 2014/24 a článku 36 Charty.
Tretiu otázku písm. a) tak treba preformulovať a vychádzať z toho, že vnútroštátny súd sa ňou pýta, či sa má článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu pravidlu, ktorým členský štát podmieňuje uzatváranie interných transakcií najmä tým, že prostredníctvom procesov verejného obstarávania nemožno zaručiť kvalitu poskytovaných služieb, ich dostupnosť alebo kontinuitu.
Na úvod treba uviesť, že cieľom smernice 2014/24, ako uvádza jej odôvodnenie 1, je koordinácia vnútroštátnych postupov obstarávania verejných zákaziek, ktorých výška presahuje určitú hodnotu.
S prihliadnutím na túto úvahu treba vykladať článok 12 ods. 1 smernice 2014/24, podľa ktorého „verejná zákazka, ktorú verejný obstarávateľ zadal právnickej osobe, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, nepatrí do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ak sú splnené všetky… podmienky [uvedené v písmenách a) až c) tohto odseku]“.
Toto ustanovenie, ktoré sa obmedzuje na spresnenie podmienok, ktoré musí verejný obstarávateľ dodržať, keď chce uzavrieť internú transakciu, len oprávňuje členské štáty na to, aby takúto transakciu vylúčili z pôsobnosti smernice 2014/24.
Nemôže tak odňať členským štátom slobodu uprednostniť spôsob poskytovania služieb, vykonania stavebných prác alebo zásobovania dodávkami tovaru na úkor iných spôsobov. Táto sloboda totiž zahŕňa výber, ktorý sa uskutočňuje v štádiu pred zadaním zákazky, a preto nemôže spadať do pôsobnosti smernice 2014/24.
Sloboda členských štátov, pokiaľ ide o výber spôsobu poskytovania služieb, ktorým verejní obstarávatelia uspokojujú svoje vlastné potreby, vyplýva tiež z odôvodnenia 5 smernice 2014/24, v ktorom sa uvádza, že „nič v tejto smernici členské štáty nezaväzuje, aby dodávateľsky zabezpečili alebo externalizovali poskytovanie služieb, ktoré si želajú poskytovať sami alebo organizovať prostredníctvom iných ako verejných zákaziek v zmysle tejto smernice“, čím toto odôvodnenie prebralo judikatúru Súdneho dvora predchádzajúcu uvedenej smernici.
Rovnako ako smernica 2014/24 neukladá členským štátom povinnosť využiť verejné obstarávanie, nemôže ich nútiť, aby využili internú transakciu, ak sú splnené podmienky stanovené v článku 12 ods. 1.
Slobodu, ktorá je takto ponechaná členským štátom, zdôrazňuje článok 2 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1
), podľa ktorého:
„V tejto smernici sa uznáva zásada slobodnej správy štátnymi, regionálnymi a miestnymi orgánmi v súlade s vnútroštátnym právom a právom Únie. Tieto orgány môžu slobodne rozhodovať o tom, ako najlepšie riadiť uskutočňovanie stavebných prác a poskytovanie služieb, zabezpečiť najmä vysokú úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovnaké zaobchádzanie a podporu univerzálneho prístupu a práv používateľov v oblasti verejných služieb.
Tieto orgány si môžu zvoliť plnenie svojich úloh vo verejnom záujme s využitím vlastných zdrojov alebo v spolupráci s inými orgánmi alebo môžu tieto úlohy preniesť na hospodárske subjekty.“
Sloboda členských štátov, pokiaľ ide o výber spôsobu správy, ktorý považujú za najvhodnejší na uskutočňovanie stavebných prác alebo poskytovanie služieb, však nemôže byť neobmedzená. Pri jej uplatňovaní musia naopak rešpektovať základné pravidlá Zmluvy o FEÚ, najmä voľný pohyb tovaru, slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby, ako aj zásady, ktoré z nich vyplývajú, ako sú rovnosť zaobchádzania, zákaz diskriminácie, vzájomné uznávanie, proporcionalita a transparentnosť (pozri analogicky rozsudky z 9. júla 1987, CEI a Bellini,
27/86 až 29/86
,
EU:C:1987:355
, bod
; zo 7. decembra 2000, Telaustria a Telefonadress,
C‑324/98
,
EU:C:2000:669
, bod
, ako aj z 10. septembra 2009, Sea,
C‑573/07
,
EU:C:2009:532
, bod
).
V týchto medziach môže členský štát uložiť verejnému obstarávateľovi podmienky možnosti uzavrieť internú transakciu, ktoré nie sú stanovené v článku 12 ods. 1 smernice 2014/24, najmä s cieľom zabezpečiť kontinuitu, kvalitu a dostupnosť služby.
S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy treba na tretiu otázku písm. a) odpovedať tak, že článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnemu pravidlu, ktorým členský štát podmieňuje uzatváranie interných transakcií najmä tým, že prostredníctvom procesov verejného obstarávania nemožno zaručiť kvalitu poskytovaných služieb, ich dostupnosť alebo kontinuitu, ak výber vyjadrený v prospech konkrétneho spôsobu poskytovania služieb vykonaný v štádiu pred zadaním verejnej zákazky rešpektuje zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, vzájomného uznávania, proporcionality a transparentnosti.
O tretej otázke písm. b)
Svojou treťou otázkou písm. b) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 v spojení so zásadou transparentnosti má vykladať v tom zmysle, že podmienky, ktorými členské štáty podmieňujú uzavretie interných transakcií, musia byť stanovené prostredníctvom konkrétnych a jasných pozitívno‑právnych ustanovení upravujúcich verejné obstarávanie.
Ako už bolo uvedené v bode 44 tohto rozsudku, smernica 2014/24 neodníma členským štátom slobodu uprednostniť v štádiu, ktoré predchádza štádiu zadávania verejnej zákazky, jeden spôsob poskytovania služieb, vykonania stavebných prác alebo zásobovania dodávkami tovaru na úkor iných spôsobov.
Z toho vyplýva, že ak členský štát zavedie pravidlá, podľa ktorých je takýto spôsob poskytovania služieb, vykonávania stavebných prác alebo zásobovania dodávkami tovaru uprednostnený v porovnaní s inými, ako to bolo v prejednávanej veci, pokiaľ ide o podmienky, ktoré litovské právo stanovuje pre uzatváranie interných transakcií v zmysle článku 12 ods. 1 smernice 2014/24, nemôže zavedenie týchto pravidiel spadať pod prebratie tejto smernice.
Nič to nemení na skutočnosti, že pokiaľ sa členské štáty rozhodnú pre tento postup, sú aj naďalej povinné, ako to bolo zdôraznené v bode 48 tohto rozsudku, dodržiavať rôzne zásady, vrátane zásady transparentnosti.
Zásada transparentnosti, podobne ako zásada právnej istoty, vyžaduje, aby podmienky, ktoré členské štáty stanovia pre uzavretie interných transakcií, boli upravené prostredníctvom dostatočne dostupných, presných pravidiel, ktorých uplatnenie je predvídateľné, s cieľom vyhnúť sa akémukoľvek riziku svojvôle.
S prihliadnutím na vyššie uvedené úvahy prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či sa vývoj výkladu ustanovení zákona o hospodárskej súťaži zo strany litovských najvyšších súdov od polovice roka 2015 prejavil dostatočne jasne a presne a či bol dostatočne zverejnený, aby o ňom mohli byť verejní obstarávatelia, ako aj dotknuté hospodárske subjekty primerane informovaní.
Na tretiu otázku písm. b) treba preto odpovedať tak, že článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 v spojení so zásadou transparentnosti sa má vykladať v tom zmysle, že podmienky, ktorými členské štáty podmieňujú uzavretie interných transakcií, musia byť stanovené prostredníctvom konkrétnych a jasných pozitívno‑právnych ustanovení upravujúcich verejné obstarávanie, ktoré musia byť dostatočne dostupné a ktorých uplatňovanie je predvídateľné, s cieľom vyhnúť sa akémukoľvek riziku svojvôle, čo v prejednávanej veci musí overiť vnútroštátny súd.
O štvrtej otázke
Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je uzavretie internej transakcie, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 12 ods. 1 písm. a) až c) smernice 2014/24, samo osebe v súlade s právom Únie.
Z článku 12 ods. 1 písm. a) až c) smernice 2014/24 vyplýva, že do pôsobnosti tejto smernice nepatrí verejná zákazka, ktorú verejný obstarávateľ zadal právnickej osobe, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, ak po prvé verejný obstarávateľ vykonáva nad príslušnou právnickou osobou kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad vlastnými organizačnými zložkami, po druhé viac ako 80 % činností kontrolovanej právnickej osoby sa vykonáva pri plnení úloh, ktorými ju poveril kontrolujúci verejný obstarávateľ alebo iné právnické osoby kontrolované týmto verejným obstarávateľom, a po tretie v kontrolovanej právnickej osobe nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu.
Toto ustanovenie sa však týka výlučne pôsobnosti smernice 2014/24 a nemožno ho chápať tak, že stanovuje podmienky, za ktorých musí byť verejná zákazka zadaná v rámci internej transakcie.
Ako to v podstate vyplýva z bodu 48 tohto rozsudku, skutočnosť, že interná transakcia v zmysle článku 12 ods. 1 smernice 2014/24 nepatrí do pôsobnosti tejto smernice, nemôže oslobodiť členské štáty, ale ani verejných obstarávateľov od povinnosti rešpektovať najmä zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, proporcionality a transparentnosti.
Okrem toho treba uviesť, že odôvodnenie 31 tejto smernice uvádza, pokiaľ ide o spoluprácu medzi subjektmi vo verejnom sektore, že by sa malo zabezpečiť, aby akákoľvek spolupráca takéhoto typu, ktorá bola vyňatá z pôsobnosti uvedenej smernice, neviedla v súvislosti so súkromnými hospodárskymi subjektmi k narušeniu hospodárskej súťaže.
V prejednávanej veci prináleží predovšetkým vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či verejný obstarávateľ tým, že uzavrel internú transakciu, o ktorú ide vo veci samej, ktorej predmet sa prekrýva s predmetom verejnej zákazky vykonávanej spoločnosťou Irgita ako úspešným uchádzačom, neporušil svoje zmluvné povinnosti vyplývajúce z tejto zákazky, ako aj zásadu transparentnosti, ak by sa ukázalo, že tento verejný obstarávateľ dostatočne jasne nedefinoval svoje potreby, najmä tým, že nezaručil úspešnému uchádzačovi poskytnutie minimálneho množstva služieb, alebo či uvedená transakcia predstavuje podstatnú zmenu všeobecnej štruktúry zákazky zadanej spoločnosti Irgita.
Na štvrtú otázku treba preto odpovedať tak, že uzavretie internej transakcie, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 12 ods. 1 písm. a) až c) smernice 2014/24, nie je samo osebe v súlade s právom Únie.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

1.
Situácia, o akú ide vo veci samej, v ktorej verejný obstarávateľ zadal verejnú zákazku právnickej osobe, nad ktorou vykonáva kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad svojimi organizačnými zložkami, v rámci konania, ktoré sa začalo v čase, keď ešte bola platná smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby, a ktoré viedlo k uzavretiu zmluvy po zrušení tejto smernice, a to po 18. apríli 2016, spadá do pôsobnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, ak verejný obstarávateľ s konečnou platnosťou rozhodol o otázke, či bol pred zadaním dotknutej verejnej zákazky povinný vyhlásiť výberové konanie po tomto dátume.

2.
Článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnemu pravidlu, ktorým členský štát podmieňuje uzatváranie interných transakcií najmä tým, že prostredníctvom procesov verejného obstarávania nemožno zaručiť kvalitu poskytovaných služieb, ich dostupnosť alebo kontinuitu, ak výber vyjadrený v prospech konkrétneho spôsobu poskytovania služieb vykonaný v štádiu pred zadaním verejnej zákazky rešpektuje zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, vzájomného uznávania, proporcionality a transparentnosti.

3.
Článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 v spojení so zásadou transparentnosti sa má vykladať v tom zmysle, že podmienky, ktorými členské štáty podmieňujú uzavretie interných transakcií, musia byť stanovené prostredníctvom konkrétnych a jasných pozitívno‑právnych ustanovení upravujúcich verejné obstarávanie, ktoré musia byť dostatočne dostupné a ktorých uplatňovanie je predvídateľné, s cieľom vyhnúť sa akémukoľvek riziku svojvôle, čo v prejednávanej veci musí overiť vnútroštátny súd.

4.
Uzavretie internej transakcie, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 12 ods. 1 písm. a) až c) smernice 2014/24, nie je samo osebe v súlade s právom Únie.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: litovčina.