CELEX: 62016TJ0260
EFRG i EFRROW
Wydatki wyłączone z finansowania
Pomoc bezpośrednia niezwiązana z wielkością produkcji
Kontrole na miejscu
Teledetekcja
Ocena czynników ryzyka
Środki zaradcze, które powinno podjąć dane państwo członkowskie
Oszacowanie szkody finansowej
Proporcjonalność

Okoliczności powstania sporu
W wyniku przeprowadzonej przez służby Komisji Europejskiej w dniach od 19 do 23 sierpnia 2013 r. kontroli dotyczącej bezpośredniej pomocy obszarowej w odniesieniu do lat składania wniosków 2011 i 2012 instytucja ta uznała, że istnieją uchybienia dotyczące wypełniania przez Królestwo Szwecji ciążących na nim obowiązków w zakresie doboru próby kontrolnej, które wynikają z art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. 2009, L 316, s. 65
).
Kontrole, które powinny przeprowadzać państwa członkowskie, mają na celu aktualizację i weryfikację będących w ich posiadaniu informacji na temat powierzchni użytków rolnych, w odniesieniu do których wnioskowano o pomoc, aby zmniejszyć ryzyko błędu związanego z przyznaniem owej pomocy.
W piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r., któremu towarzyszył załącznik, a które Komisja skierowała do władz szwedzkich na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. 2006, L 171, s. 90
) (zwanym dalej w całości „powiadomieniem z dnia 6 grudnia 2013 r.”), instytucja ta stwierdziła, że władze szwedzkie nie wypełniły całkowicie ciążących na nich zobowiązań w dziedzinie kontroli bezpośrednich płatności obszarowych w odniesieniu do lat składania wniosków 2011 i 2012, podnosząc, że porównanie wyników kontroli metodą teledetekcji z jednej strony i kontroli na miejscu z drugiej strony pozwoliło stwierdzić znacząco różną ilość błędów, mimo że kontrole te powinny były dać takie same wyniki. W związku z tym należałoby podejrzewać, że przy stosowaniu teledetekcji albo dobór próby kontrolnej, albo metoda kontroli były wadliwe. Odsetek błędów był bowiem niższy w wypadku kontroli za pomocą teledetekcji, co świadczy o tym, że analiza ryzyka oparta na doborze próby kontrolnej nie została przeprowadzona prawidłowo, ponieważ wzięto w niej pod uwagę ograniczoną liczbę czynników ryzyka, które same w sobie nie były corocznie oceniane ani skutecznie aktualizowane w celu uzyskania lepszej identyfikacji ryzyka dla Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) (zwanego dalej także „funduszem”). Komisja zwróciła się wreszcie do władz szwedzkich, aby przedstawiły w odpowiedzi przyjęte już i planowane środki zaradcze.
W dniu 5 lutego 2014 r. władze szwedzkie – a konkretnie Jordbruksverket (urząd ds. rolnictwa, Szwecja) – wystosowały odpowiedź na postawione przez Komisję zarzuty.
W piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r. Komisja zaprosiła władze szwedzkie na dwustronne spotkanie, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. Po spotkaniu, które odbyło się w dniu 20 maja 2014 r., Komisja podtrzymała swoje wnioski dotyczące stwierdzenia uchybień w odniesieniu do lat składania wniosków 2011 i 2012.
W dniu 25 września 2014 r. władze szwedzkie przesłały Komisji swą odpowiedź na wnioski zawarte w protokole ze spotkania dwustronnego z dnia 20 maja 2014 r., przedstawiając własną wycenę straty poniesionej przez fundusz w latach składania wniosków 2011–2013, która według nich wynosi 636865 EUR.
W dniu 15 stycznia 2015 r. Komisja skierowała do władz szwedzkich powiadomienie na podstawie art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 (zwane dalej „powiadomieniem z dnia 15 stycznia 2015 r.”). W powiadomieniu tym Komisja odrzuciła przedstawione przez te władze oszacowanie szkody, wskazując, że nie przeprowadziły one kontroli pomocniczej w prawidłowy sposób.
W dniu 24 lutego 2015 r. Królestwo Szwecji wniosło o przekazanie sprawy organowi pojednawczemu przewidzianemu w art. 16 rozporządzenia nr 885/2006. W sprawozdaniu z dnia 9 lipca 2015 r. organ ten uznał, że stanowiska stron są nie do pogodzenia. Organ ten zaproponował jednak Komisji wyłączenie z korekty wniosków pochodzących ze szwedzkich departamentów niekorzystających z teledetekcji w 2013 r. i uwzględnienie mapy, na którą powołały się władze szwedzkie i która świadczyła o zmianie zakresu geograficznego obszarów kontroli począwszy od roku 2013.
W dniu 19 października 2015 r. Komisja przekazała Królestwu Szwecji swoje ostateczne stanowisko (zwane dalej „ostatecznym stanowiskiem z dnia 19 października 2015 r.”). Postanowiła ona zastosować korektę ryczałtową, dotyczącą jedynie roku składania wniosków 2013 i ośmiu szwedzkich departamentów, w których teledetekcja została wdrożona w latach 2011–2013. Komisja wyjaśniła w istocie, że ciągły brak aktualizacji analizy ryzyka doboru próby kontrolnej do celów kontroli metodą teledetekcji, który ze względu na jego trwałość przekładał się na brak kontroli pomocniczych, powodował ryzyko strat dla EFRG. W tym stanie rzeczy korekta ryczałtowa dotycząca całej pomocy obszarowej będzie zdaniem Komisji najlepszym sposobem na oszacowanie ryzyka, a korekta w wysokości 2% wydaje się uzasadniona.
Decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2016/417 z dnia 17 marca 2016 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2016, L 75, s. 16
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) korekta ryczałtowa w wysokości 2% została zastosowana w odniesieniu do wydatków poniesionych w Szwecji na pomoc bezpośrednią niezwiązaną z wielkością produkcji w roku składania wniosków 2013, przy czym ostateczną kwotę korekty ustalono na 8811286,44 EUR.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 maja 2016 r. Królestwo Szwecji wniosło skargę w niniejszej sprawie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 września 2016 r. Republika Czeska złożyła wniosek o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Szwecji, na co uzyskała zgodę postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 19 października 2016 r.
Odpowiedź na skargę, replika i duplika zostały złożone w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 5 października i 1 grudnia 2016 r. oraz 13 stycznia 2017 r.
Po złożeniu przez Republikę Czeską uwag interwenienta w dniu 1 grudniu 2016 r. Królestwo Szwecji oraz Komisja przedstawiły swoje uwagi, odpowiednio w dniach 21 i 23 lutego 2017 r.
O zakończeniu pisemnego etapu postępowania strony powiadomiono w dniu 28 lutego 2017 r.
W dniu 20 marca 2017 r. Szwecja wskazała, że życzy sobie przeprowadzenia rozprawy.
Królestwo Szwecji wnosi do Sądu o:
–
tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez obniżenie kwoty wyłączonej z finansowania Unii Europejskiej do wysokości 1022259,46 EUR;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie Królestwa Szwecji kosztami postępowania.
Republika Czeska wnosi do Sądu o uwzględnienie żądań Królestwa Szwecji i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie.
Zarzuty i argumenty stron
W ramach skargi Królestwo Szwecji podnosi trzy zarzuty.
Po pierwsze, państwo to podnosi, że Komisja naruszyła prawo, nie uwzględniając przepisów art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 ani też przepisów art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 549
) w zakresie, w jakim w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r., które wskazana instytucja skierowała do tego państwa po przeprowadzeniu dochodzenia, ani nie sprecyzowała ona zarzucanego Królestwu Szwecji w tym wypadku uchybienia, ani nie wskazała środków zaradczych, jakie powinny zostać podjęte, aby zapewnić, że przepisy Unii będą w przyszłości przestrzegane. Na rzeczone powiadomienie nie można zatem powoływać się w celu uzasadnienia spornej korekty finansowej.
Po drugie, Królestwo Szwecji twierdzi, że Komisja oparła zaskarżoną decyzję na błędnych wnioskach odnoszących się do różnic wynikających z porównania liczby błędów stwierdzonych w wyniku realizacji dwóch rodzajów kontroli. Należałoby zatem uznać, że Komisja nie zdołała wykazać ani zarzucanych Królestwu Szwecji uchybień, ani tego, w jaki sposób uchybienia te, przy założeniu że zostaną one dowiedzione, mogły spowodować ryzyko straty dla EFRG.
Po trzecie, państwo to podnosi on również, że dokonując obliczenia kwoty korekty ryczałtowej, Komisja naruszyła zarówno art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, jak i swe własne wytyczne określone w dokumencie Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanym dalej „dokumentem nr VI/5330/97”), a także zasadę proporcjonalności.
Komisja kwestionuje argumentację przedstawioną przez Królestwo Szwecji w ramach trzech podniesionych przez to państwo zarzutów.
Republika Czeska, która deklaruje pełne poparcie dla argumentacji Królestwa Szwecji, ograniczyła się do przedstawienia uwag dotyczących zarzutów drugiego i trzeciego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006
Królestwo Szwecji twierdzi, że art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 regulują różne etapy, jakie winna obejmować procedura rozliczania rachunków w odniesieniu do EFRG. W szczególności, na mocy art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006, aby dane państwo członkowskie mogło jak najszybciej usunąć stwierdzone niedociągnięcia, powinno ono najpierw zostać powiadomione o wynikach dochodzenia Komisji oraz poinformowane o środkach zaradczych, jakie mają być podjęte dla zagwarantowania w przyszłości przestrzegania danych przepisów Unii. Tylko takie pisemne powiadomienie może stanowić punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, pozwalającego na określenie wydatków, które mogą zostać wyłączone z finansowania Unii.
Tymczasem ani powiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r., ani też późniejsze pisma czy powiadomienia Komisji nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006, ponieważ nie wskazują one jasno, ani na czym polega uchybienie zarzucane Królestwu Szwecji, ani środków zaradczych, jakie państwo to powinno zastosować w celu rozwiązania problemu. Takie szczegółowe informacje zostały przedstawione przez Komisję dopiero w jej ostatecznym stanowisku z dnia 19 października 2015 r., w którym instytucja ta wskazała ponadto, że utrzymywanie się zarzucanych Królestwu Szwecji uchybień należy utożsamić z brakiem kontroli pomocniczej. W szczególności treść powiadomienia z dnia 6 grudnia 2013 r. pozwala stwierdzić, że Komisja ograniczyła się do wskazania, że podejrzewa ona albo zaistnienie uchybień dotyczących kontroli pomocniczej, a konkretnie analizy ryzyka przy doborze próby kontrolnej do kontroli metodą teledetekcji, albo zaistnienie pewnego rodzaju uchybienia przy kluczowej kontroli, a mianowicie przy kontroli fizycznej metodą teledetekcji. Pisemne powiadomienie przewidziane w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 powinno jednak umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby powiadomienie to mogło pełnić funkcję ostrzeżenia.
Co więcej, podczas gdy służby tej instytucji przeprowadziły dochodzenie jedynie w odniesieniu do lat składania wniosków 2011 i 2012, sformułowane przez Komisję podejrzenia dotyczące nieprawidłowości zostały później utożsamione z brakiem analizy ryzyka, przy czym podstawa takiej zmiany stanowiska Komisji nie wynika z akt sprawy, prawa lub orzecznictwa Unii ani nawet z jej własnych wytycznych, według których możliwość udoskonalenia procedury kontroli nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzenia korekt finansowych.
W odpowiedzi na te argumenty Komisja podnosi, że w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r., a w szczególności w pkt 1.2.1 załącznika do tego powiadomienia, zatytułowanego „Skuteczność analizy ryzyka”, przedstawiła ona władzom szwedzkim szczegółowe informacje dotyczące zarzucanych Królestwu Szwecji niedociągnięć i zażądała udzielenia dalszych wyjaśnień na temat oceny ryzyka do celów kontroli metodą teledetekcji, jak również wyjaśnień dotyczących sposobu zapewnienia należytego uwzględnienia ryzyka dla funduszu. Żądanie to należy uznać, przynajmniej w sposób dorozumiany, za ogólne określenie środków zaradczych, jakie powinny zostać podjęte. Ze względu na różnice między dwoma rodzajami kontroli Komisja wskazała, że można podejrzewać, iż niedociągnięcia dotyczą albo doboru próby kontrolnej, albo metody kontroli.
Komisja podnosi w szczególności, że w pkt 1.3.2 załącznika do powiadomienia z dnia 6 grudnia 2013 r. wspomniała o niedociągnięciach stwierdzonych podczas szybkich kontroli na miejscu przeprowadzonych przez władze szwedzkie w następstwie kontroli metodą teledetekcji.
Komisja podnosi ponadto, że o ile jest prawdą, iż powiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r. odnosi się do lat składania wniosków 2011 i 2012, o tyle wynika to z faktu, że w zakresie, w jakim powiadomienie to dotyczyło kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2013 r., nie istniał na tym etapie żaden wynik odnoszący się do roku 2013. Jednak w związku z tym, że nieprawidłowości utrzymywały się, instytucja ta musiała wziąć je pod uwagę przy ustalaniu okresu korekty finansowej. Fakt, iż nieprawidłowości miały miejsce w latach 2011–2013, oznacza, że nie można było uznać, iż we wskazanych latach przeprowadzono jakąkolwiek ocenę ryzyka, i że wobec tego żadna kontrola pomocnicza nie miała miejsca.
Treść pisma wystosowanego do Komisji w dniu 5 lutego 2014 r. przez szwedzki urząd ds. rolnictwa pozwala także stwierdzić, że władze szwedzkie zrozumiały, jakie niedociągnięcia zarzuca im Komisja.
Następnie w zaproszeniu z dnia 11 kwietnia 2014 r. na dwustronne spotkanie przewidziane na dzień 20 maja 2014 r., jak też we wnioskach z tego spotkania, Komisja przedstawiła bardziej szczegółowe informacje na temat środków zaradczych, jakie należy podjąć. Jest to związane z faktem, że procedura kontroli jest procesem dynamicznym, a pojawiające się zagadnienia są poruszane kolejno w miarę czynionych w tym procesie postępów, na podstawie wyjaśnień przedstawianych przez dane państwo członkowskie. W każdym razie środki zaradcze mogły zostać podjęte jedynie w odniesieniu do przyszłości, a nie w odniesieniu do lat składania wniosków 2011–2013.
Komisja podważa ponadto twierdzenie, zgodnie z którym dopiero w swym ostatecznym stanowisku z dnia 19 października 2015 r. miała sprecyzować, na czym polega zarzucane Królestwu Szwecji uchybienie, które w połączeniu z brakiem zmiany sytuacji w ostatnich latach skłoniło ją do uznania, że nie przeprowadzono kontroli pomocniczej. Jej zdaniem informacje te wynikały już z powiadomienia z dnia 15 stycznia 2015 r., dokonanego na podstawie art. 11 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006.
W niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 885/2006, na który powołuje się Królestwo Szwecji, wszedł w życie z dniem 16 października 2006 r. i ma następujące brzmienie:
„Rozliczenie zgodności rachunków
1.   W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami [Unii], powiadamia ona państwo członkowskie o wynikach kontroli, [i] środkach naprawczych, które [jakie] mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami.
Takie powiadomienie zawiera odesłanie do niniejszego artykułu. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tego powiadomienia, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi.
Po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zwołuje spotkanie dwustronne, podczas którego obydwie strony usiłują doprowadzić do porozumienia, w sprawie środków, które [jakie] mają zostać podjęte, jak również oceny naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez budżet [Unii].
2.   W terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania protokołu ze spotkania dwustronnego, o którym mowa w ust. 1 akapit trzeci, państwo członkowskie przekazuje wszystkie informacje wymagane [których przedstawienia zażądano] na tym spotkaniu, jak również wszystkie inne informacje, które uważa za użyteczne w ramach prowadzonego badania.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Po upływie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym, Komisja formalnie przekazuje państwu członkowskiemu wnioski, do których [jakich] doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. Takie powiadomienie zawiera ocenę wydatku, który Komisja zamierza wyłączyć z finansowania [Unii] na mocy art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, i zawiera odesłanie do art. 16 ust. 1 niniejszego rozporządzenia”.
Rozporządzenie nr 1306/2013, którym uchylono rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. 2005, L 209, s. 1
), zawiera art. 52, zatytułowany „Rozliczanie zgodności”, który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015 r.
Zgodnie z przepisami art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 odmowa finansowania nie może dotyczyć „wydatków [EFRG] dokonanych więcej niż 24 miesiące przed powiadomieniem na piśmie państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli”.
Oznacza to, że art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 określa poszczególne etapy, jakie winna obejmować procedura rozliczania rachunków EFRG. W szczególności art. 11 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia określa treść pierwszego pisemnego powiadomienia, w którym Komisja informuje państwa członkowskie o wynikach kontroli przed zorganizowaniem spotkania dwustronnego. Zgodnie z tym przepisem pierwsze powiadomienie powinno przedstawiać wyniki przeprowadzonej przez Komisję kontroli i określać środki zaradcze, jakie należy podjąć w celu zapewnienia przestrzegania danych zasad Unii w przyszłości (wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, pkt
).
W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii orzekł już, że w ramach wdrażania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (
Dz.U. 1995, L 158, s. 6
) pisemne powiadomienie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia i które jest zasadniczo identyczne z powiadomieniem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006, powinno umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby powiadomienie to mogło pełnić funkcję ostrzeżenia nadaną mu w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, pkt
).
Wynika z tego, że w pierwszym pisemnym powiadomieniu, o którym mowa w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, Komisja winna wystarczająco dokładnie wskazać przedmiot prowadzonego przez jej służby dochodzenia i stwierdzone w jego trakcie uchybienia, ponieważ mogą one zostać następnie podniesione jako dowód poważnych i racjonalnych wątpliwości, jakie instytucja ta może żywić wobec wyników kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe czy też przekazanych przez nie danych i, co za tym idzie, uzasadniać korekty finansowe zastosowane w końcowej decyzji o wyłączeniu z finansowania Unii niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie w ramach EFRG (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże w sytuacji gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej zachodzą również po dacie pisemnego podania do wiadomości wyników kontroli weryfikujących, Komisja ma prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym należy zbadać, czy powiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r., składające się z pisma z dnia 6 grudnia 2013 r. i załącznika do tego pisma, można uznać za zgodne z wymogami określonymi w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006. Należy zatem zbadać, czy wspomniane powiadomienie zawiera, po pierwsze, wystarczającą identyfikację przedmiotu i wyników dochodzenia, w zakresie, w jakim stały się one podstawą dokonania spornej korekty finansowej, a po drugie, opis środków zaradczych, jakie należy podjąć na przyszłość.
Korespondencja, która składa się na powiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r., odnosi się przede wszystkim do czynności dochodzeniowych, które miały miejsce w Szwecji w dniach od 19 do 23 sierpnia 2013 r., przy czym wspomniano w niej ogólnie, że w świetle poczynionych w związku z tymi czynnościami spostrzeżeń dotyczących bezpośrednich płatności obszarowych za lata składania wniosków 2011 i 2012 służby dyrekcji generalnej Komisji ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich uznały, że władze szwedzkie nie spełniły całkowicie wymogów wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 i (WE) nr 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
), z rozporządzenia nr 1122/2009, a także z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (
Dz.U. 2009, L 316, s. 1
).
W omawianym piśmie wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 stwierdzone niedociągnięcia mogą prowadzić do wykluczenia z finansowania Unii części wydatków finansowanych w ramach EFRG i że będą one stanowić podstawę rzeczonych korekt, dopóki nie zostaną przyjęte odpowiednie środki zaradcze.
Jeśli chodzi o załącznik do powiadomienia z dnia 6 grudnia 2013 r., to w pkt 1.2.1, pod tytułem „Skuteczności analizy ryzyka”, przypomniano w nim w pierwszej kolejności przepisy art. 26 i 31 rozporządzenia nr 1122/2009, a następnie przedstawiono zasadę, w myśl której „[k]ontrole metodą teledetekcji i klasyczne kontrole na miejscu […] powinny generalnie prowadzić do takich samych rezultatów, [a] jeśli tak nie jest, można podejrzewać, że albo dobór próby kontrolnej, albo metoda kontroli są nieprawidłowe”.
W załączniku zawartym w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. przedstawiono następnie porównanie ilości błędów stwierdzonych podczas kontroli powierzchni gospodarstw korzystających z pomocy w zależności od tego, czy przeprowadzone zostały kontrole na miejscu, czy kontrole metodą teledetekcji, oraz w zależności od tego, czy próba kontrolna została wybrana w sposób losowy, czy w oparciu o ocenę czynników ryzyka.
Tabela podsumowująca pozwala w szczególności stwierdzić, że odsetek błędów wskazywanych przez kontrole metodą teledetekcji przeprowadzane na próbie wybranej na podstawie oceny czynników ryzyka jest systematycznie niższy niż odsetek błędów wskazywanych przez kontrole na miejscu, przy czym ten pierwszy wynosi 0,96% i 0,31% odpowiednio w odniesieniu do lat 2011 i 2012, a ten drugi –1,34% i 1,41% odpowiednio w odniesieniu do tych samych lat.
Po przedstawieniu wyjaśnień przez władze szwedzkie, które odnoszą się z jednej strony do metody wyboru kontrolowanych gospodarstw, a z drugiej strony do usprawnienia kontroli metodą teledetekcji, aby skupiały się one na obszarach terytorium Szwecji o określonej gęstości gospodarstw, Komisja uznała, że „[i]stnieje zatem niebezpieczeństwo, że władze szwedzkie nie zidentyfikowały w wystarczającym stopniu ryzyka w odniesieniu do kontroli metodą teledetekcji”.
Ten wniosek dotyczący konieczności polepszenia oceny czynników ryzyka wydaje się jasny i jednoznaczny i , przeciwnie do tego, co utrzymuje Królestwo Szwecji, nie może zostać uznany za zwykłe podejrzenie, które nie pozwala uzasadnić korekty finansowej. Należy zatem uznać, że stanowi on wystarczającą identyfikację przedmiotu i wyników dochodzenia.
Co się tyczy środków zaradczych, które powinny zostać przyjęte, to o ile pismo zawarte w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. ogranicza się do odesłania do załącznika do tego powiadomienia i wezwania władz szwedzkich do poinformowania Komisji o przyjętych już bądź przewidywanych środkach zaradczych, a także harmonogramu ich wdrażania, o tyle wskazany załącznik zawiera skierowane do władz szwedzkich wezwanie do „bardziej szczegółowego wyjaśnienia oceny ryzyka do celów kontroli metodą teledetekcji i wyjaśnienia, w jaki sposób władze te upewniają się, że ryzyko to jest uwzględniane we właściwy sposób”.
W świetle stwierdzenia wykrytych uchybień wniosek ten – w odniesieniu do środków zaradczych, jakie powinny zostać przyjęte – wydaje się jasny i tym bardziej jednoznaczny, że władze szwedzkie przekazały pewne wyjaśnienia w przedmiocie uchybień stwierdzonych przez służby Komisji, wobec czego znaczenie tego wniosku było w tym zakresie oczywiste.
W tych okolicznościach wydaje się, że środki zaradcze, jakie miały zostać przyjęte w przyszłości przez władze szwedzkie, zostały wystarczająco szczegółowo określone w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. w świetle wymogów wynikających z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006.
Ponadto chociaż powiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r. odnosi się jedynie do lat składania wniosków 2011 i 2012, podczas gdy korekta finansowa dotyczy roku składania wniosków 2013, należy przypomnieć, że po pierwsze, rok składania wniosków 2013 nie dobiegł jeszcze końca, gdy w sierpniu 2013 r. służby Komisji przeprowadzały kontrolę, a po drugie, ponieważ nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej utrzymywały się również po dacie pisemnego podania do wiadomości wyników kontroli weryfikujących, Komisja ma obowiązek uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego dotyczy dana korekta finansowa.
Z przepisów art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 wynika bowiem, że w wypadku braku wdrożenia przez dane państwo członkowskie środków zaradczych w odpowiedzi na stwierdzone przez Komisję nieprawidłowości instytucja ta może, ze względu na nieprzestrzeganie zasad Unii, wyłączyć z finansowania wydatki, których nieprawidłowości te dotyczą, aż do dnia, w którym wdrożone zostaną nakazane przez nią środki zaradcze (wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, pkt
).
Tymczasem w powiadomieniu z dnia 15 stycznia 2015 r. Komisja stwierdziła, że w dalszym ciągu utrzymuje się znacząca różnica między odsetkiem błędów wskazywanych przez kontrole metodą teledetekcji a odsetkiem błędów wskazywanych przez kontrole na miejscu, przy czym odsetki te wynoszą odpowiednio 0,39% i 0,74%.
Na tym etapie, a nie tylko począwszy od ostatecznego stanowiska z dnia 19 października 2015 r., jak błędnie twierdzi Królestwo Szwecji, państwo to zostało poinformowane o utrzymujących się uchybieniach stwierdzonych przez służby Komisji, co oznacza, że środki zaradcze, jakie należało zastosować, musiały mieć ten sam charakter co środki, o których wspomniano wcześniej.
W związku z powyższym wydaje się, że wymogi wynikające z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 nie zostały przez Komisję naruszone i że zarzut pierwszy podniesiony przez Królestwo Szwecji należy oddalić, ponieważ jest on bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na braku wykazania przez Komisję zarzucanych Królestwu Szwecji niedociągnięć i ryzyka finansowego dla EFRG
Przede wszystkim Królestwo Szwecji podnosi, że twierdzenia Komisji dotyczące rzekomego naruszenia przepisów art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 opierają się na błędnym założeniu, zgodnie z którym wyniki klasycznych kontroli w terenie i kontroli metodą teledetekcji prowadzą do tego samego rezultatu. Tymczasem chodzi tu o dwie uzupełniające się metody, przy czym kontrola na miejscu jest siłą rzeczy dokładniejsza i pozwala na wykrycie większej liczby błędów, podczas gdy teledetekcja umożliwia uzyskanie ogólnego obrazu i kontrolowanie większych obszarów. Znajduje to zresztą potwierdzenie w brzmieniu art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje, że państwa członkowskie korzystające z teledetekcji przystępują do przeprowadzenia kontroli fizycznych, w sytuacji gdy teledetekcja nie pozwala na dostarczenie właściwym władzom wystarczająco dokładnych wyników. Komisja nie wyjaśniła zresztą, na jakiej podstawie twierdzi, że te dwie metody kontroli powinny prowadzić do uzyskania podobnych wyników.
Następnie Królestwo Szwecji podnosi, że różnice między odsetkami stwierdzonych błędów zależne od tego, która z tych dwóch metod kontroli została zastosowana, nie dość że wahały się w ocenach przedstawianych przez Komisję w toku badania sprawy, to jeszcze różnice te są nieznaczne, a wręcz marginalne, ponieważ ich wartości bezwzględne mieszczą się w przedziale od 0,27% do 0,56%, czyli poniżej limitu 2%, stanowiącego współczynnik stosowany w tego rodzaju sprawach przez Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej. Na rozprawie Królestwo Szwecji powtórzyło ten argument, powołując się na rozstrzygnięcie Sądu, które wynika w jego ocenie z wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., Rumunia/Komisja (
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
). Stwierdzona różnica jest w każdym wypadku zbyt niska, aby dojść do wniosku o istnieniu braku dotyczącego kontroli pomocniczej, wobec czego Komisja nie zdołała wykazać w wymagany prawem sposób istnienia wątpliwości co do skuteczności wspomnianych kontroli, a jest to wymagane w świetle wywiedzionych z orzecznictwa zasad.
Królestwo Szwecji podnosi wreszcie, że choć nie istnieją wspólne reguły określające warunki rozwoju i utrzymania skuteczności oceny analizy ryzyka, którą należy przeprowadzić na podstawie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, wobec czego to państwa członkowskie powinny samodzielnie określić czynniki ryzyka, to jednak państwo to kierowało się wytycznymi zawartymi w bazie danych Komisji, zwanej „WikiCap”. Należało również uwzględnić fakt, iż Komisja udostępniała zdjęcia satelitarne jedynie pod warunkiem, że 25% sfotografowanej powierzchni zostało wykorzystane do celów kontroli, co powodowało w Szwecji ograniczenia ze względu na wysoki odsetek obszarów zalesionych na terytorium tego państwa i skutkowało koniecznością skoncentrowania kontroli na departamentach posiadających wiele gruntów rolnych. Władze szwedzkie wskazują zresztą, że przeprowadziły one częściowe kontrole na miejscu w odniesieniu do 85–90% gospodarstw poddanych kontroli metodą teledetekcji, w związku z czym zastosowanie wyłącznie teledetekcji dotyczyło jedynie bardzo niewielkiej część skontrolowanych gospodarstw.
W tych okolicznościach Królestwo Szwecji uważa, że przy wyborze obszarów do skontrolowania metodą teledetekcji postępowało zgodnie z wytycznymi Komisji, i twierdzi, że skoncentrowało swe kontrole na obszarach na obszarach, gdzie uprawnienia do płatności miały najwyższe wartości, co jest w pełni zgodne ze wspomnianymi wytycznymi. Ponadto kontrole te były również ukierunkowane na rolników, w wypadku których charakter działalności i wielkość eksploatowanej powierzchni miały największe znaczenie z punktu widzenia kontroli. Ponadto władze szwedzkie zmieniły kontrolowane obszary z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych zamówionych konkretnie w odniesieniu do lat składania wniosków 2011–2013 i, w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, czynniki ryzyka zostały również zmienione, tak aby były one identyczne z tymi przewidzianymi w ramach kontroli na miejscu. Jest to sprzeczne z twierdzeniami Komisji, zgodnie z którymi nie doszło ani do aktualizacji, ani do oceny czynników ryzyka przez okres trzech kolejnych lat.
W replice Królestwo Szwecji podnosi, że Komisja dokonała błędnej interpretacji ustaleń ze spotkania dwustronnego z dnia 20 maja 2014 r. i że wbrew temu, co twierdzi ta instytucja, państwo to nie wskazało, że nie przeprowadziło żadnej oceny czynników ryzyka w odniesieniu do kontroli metodą teledetekcji.
Z kolei Republika Czeska podnosi w istocie, że próba, która miała zostać poddana kontroli na miejscu, i próba, która miała zostać poddana kontroli metodą teledetekcji, zostały wybrane są w oparciu o różne metody, wobec czego porównanie błędów wykrytych za pomocą pierwszej i drugiej z tych metod jest pozbawione znaczenia. Ponadto ze względu na to, że wybór obszarów, które miały zostać poddane kontroli metodą teledetekcji, powinien zostać dokonany pod koniec roku poprzedzającego rok składania wniosków o przyznanie pomocy, i że Komisja udostępniła jedynie ograniczoną liczbę zdjęć satelitarnych, wybór obszarów podlegających kontroli został dokonany na podstawie kryteriów geograficznych, a nie na podstawie analizy ryzyka opartej na wiedzy o wszystkich rolnikach i ich wnioskach o przyznanie pomocy. Z rolnikami poddanymi kontroli metodą teledetekcji związane było zatem ogólnie mniejsze ryzyko, przy czym odsetek wykrytych błędów również był niższy, wobec czego margines błędu związany z kontrolą tego rodzaju jest większy.
Republika Czeska dodaje, że żaden przepis rozporządzenia nr 1122/2009 nie wskazuje, że dwa rozważane rodzaje kontroli powinny prowadzić do wykrycia takiego samego odsetka błędów ani że różnica dotycząca odsetka błędów podaje w wątpliwość skuteczność kontroli.
Komisja podnosi w odpowiedzi, że różnica między wynikami kontroli na miejscu a wynikami kontroli metodą teledetekcji sama w sobie stanowi problem. Jeżeli te dwa rodzaje kontroli są uznawane za jednakowo ważne, a przy tym nie prowadzą one do podobnych wyników, oznacza to, że jakość kontroli lub wybór metody kontroli mogą być kwestionowane.
Co się tyczy zmiany w danych liczbowych przedstawionych przez Komisję, instytucja ta wyjaśnia, że dostarczyła ona dane oparte zarówno na próbie losowej, jak i na próbie dobranej na podstawie analizy ryzyka. Komisja przyznaje jednak, że roczny odsetek błędów wynoszący 0,99% w wypadku klasycznych kontroli na miejscu odnoszących się do 2012 r. jest błędny i że prawidłowa wartość wynosi 0,87%, ale że w niniejszej sprawie jest to bez znaczenia.
Jeśli chodzi o brak oceny rocznej i odpowiedniej aktualizacji w zakresie analizy ryzyka, Komisja podnosi, że zmiana lokalizacji obszarów kontroli w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 nie dowodzi istnienia oceny czynników ryzyka. Komisja podtrzymuje zresztą stanowisko, zgodnie z którym podczas dwustronnego spotkania z dnia 20 maja 2014 r. władze szwedzkie przyznały, że nie dokonały oceny czynników ryzyka w odniesieniu do kontroli metodą teledetekcji. W świetle ustaleń z tego spotkania analiza ryzyka dotycząca kontroli metodą teledetekcji została zmieniona dopiero od roku składania wniosków 2014, nie zaś od roku składania wniosków 2013. Co więcej, dane przedstawione przez Królestwo Szwecji w skardze pozwalają stwierdzić, że nawet jeśli zmiana zostałaby dokonana w odniesieniu do 2013 r., to nie skutkowałaby ona poprawą sytuacji, wobec czego zarzut Komisji pozostaje zasadny.
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem władz szwedzkich, zgodnie z którym wykryte różnice między odsetkami błędów są marginalne, twierdząc, że – przeciwnie – różnice te były znaczne, gdyż kontrole na miejscu umożliwiły wykrycie, w porównaniu z kontrolą metodą teledetekcji, 1,5 raza więcej błędów w 2011 r., ponad 2,5 raza więcej błędów w 2012 r. i prawie 2 razy więcej błędów w 2013 r. Ponadto wynoszący 2% próg, na który powołują się władze szwedzkie, nie ma zastosowania w kontekście procedury rozliczenia zgodności rachunków na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem EFRG finansuje jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. W tym względzie to do Komisji należy dowiedzenie, że doszło do naruszenia tych przepisów. W związku z tym Komisja ma obowiązek uzasadnić decyzję stwierdzającą brak kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie lub niewydolność systemu kontroli (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Komisja powinna jednak nie tyle wykazać w wyczerpujący sposób niedostatek kontroli przeprowadzonych przez administracje krajowe lub nieprawidłowość przekazanych przez nie danych, ile przedstawić dowód poważnej i racjonalnej wątpliwości stwierdzonej w odniesieniu do kontroli lub danych (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, iż to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do dokonania rozliczenia rachunków EFRG, i to na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przezeń kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności nieprawdziwości twierdzeń Komisji (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji bez wsparcia swych zarzutów dowodami wykazującymi istnienie wiarygodnego i działającego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawdziwe, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zawarty w tytule III „Kontrole” rozporządzenia nr 1122/2009 art. 26, zatytułowany „Zasady ogólne”, stanowi w ust. 1, że „[k]ontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności”. Wskazany tytuł III zawiera rozdział II, poświęcony kontrolom odnoszącym się do kryteriów kwalifikowalności wniosków o przyznanie pomocy, którego sekcja II poświęcona jest konkretnie kontrolom na miejscu.
Artykuł 30 rozporządzenia nr 1122/2009, który dotyczy w szczególności kontroli na miejscu odnoszących się do kryteriów kwalifikowalności, stanowi w szczególności, że „[w]szystkie kontrole na miejscu przeprowadzane w każdym roku obejmują co najmniej 5% wszystkich rolników składających odpowiednio wnioski w ramach systemu płatności jednolitej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub płatności obszarowych w ramach wsparcia specjalnego”.
Artykuł 31 rozporządzenia nr 1122/2009, który dotyczy kwestii wyboru próby kontrolnej, a także oceny i aktualizacji czynników ryzyka, ma następujące brzmienie:
„Wybór próby kontrolnej
1.   Próby kontrolne do kontroli na miejscu na mocy niniejszego rozporządzenia wybierane są przez właściwy organ na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności złożonych wniosków o przyznanie pomocy.
Aby zapewnić reprezentatywność, państwa członkowskie wybierają losowo od 20 do 25% minimalnej liczby rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2.
Jeżeli jednak liczba rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu, przekracza minimalną liczbę rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu przewidzianym w art. 30 ust. 1 i 2, odsetek wybranych losowo rolników w dodatkowej próbie nie powinien przekraczać 25%.
2.   Skuteczność analizy ryzyka ocenia się i aktualizuje co roku poprzez:
a)
ustalenie znaczenia każdego z czynników ryzyka;
b)
porównanie wyników opartych na analizie ryzyka i wyników próby dobranej losowo, o której mowa w ust. 1 akapit drugi;
c)
uwzględnienie szczególnej sytuacji w danym państwie członkowskim.
3.   Właściwy organ przechowuje informacje o powodach wyboru każdego z rolników do kontroli na miejscu. Kontroler, który przeprowadza kontrolę na miejscu, otrzymuje odpowiednie informacje przed jej rozpoczęciem.
4.   W stosownych przypadkach dobór próby kontrolnej może być częściowo dokonany przed końcem odpowiedniego okresu składania wniosków, na podstawie dostępnych informacji. Prowizoryczną próbę uzupełnia się, kiedy dostępne są już wszystkie przedmiotowe wnioski”.
Artykuł 35 rozporządzenia nr 1122/2009, który dotyczy teledetekcji oraz jej powiązania z kontrolami na miejscu, ma następujące brzmienie:
„Teledetekcja
1.   W przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje przewidzianą w art. 33 akapit drugi możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas:
a)
wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni;
b)
przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy.
2.   Dodatkowe kontrole, o których mowa w art. 30 ust. 3, przeprowadza się tradycyjnymi metodami kontroli na miejscu, jeżeli w bieżącym roku nie można ich już przeprowadzić z wykorzystaniem teledetekcji”.
Po pierwsze, w odniesieniu do zastrzeżenia Królestwa Szwecji dotyczącego okoliczności, że Komisja nie wykazała, iż państwo to naruszyło art. 31 rozporządzenia nr 1122/2009, i że instytucja ta oparła się na błędnym założeniu, zgodnie z którym metody kontroli za pomocą teledetekcji i kontroli na miejscu powinny prowadzić do tych samych rezultatów, należy przypomnieć, iż kontrole, jakie państwa członkowskie są zobowiązane wdrożyć w ramach systemu wsparcia dla rolników w ramach EFRG, muszą być zgodne z ogólnymi zasadami określonymi w art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w szczególności w świetle kryterium skuteczności weryfikacji spełnienia warunków przyznawania pomocy oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do wzajemnej zgodności.
Chociaż, jak twierdzi Komisja i jak wynika z art. 33 i 35 rozporządzenia nr 1122/2009, oba rodzaje kontroli mogą być skutecznie stosowane przez państwa członkowskie, to jednak przeprowadzenie kontroli na miejscu jest obowiązkowe w odniesieniu do wszystkich działek, dla których kontrola metodą teledetekcji nie pozwala na stwierdzenie, iż deklaracja jest prawidłowa.
Tymczasem choć rozporządzenie nr 1122/2009 nie stanowi wyraźnie, że dwa rozważane sposoby kontroli powinny prowadzić do osiągnięcia podobnych wyników, takich jak te, o których Komisja mogła wspomnieć w pkt 12.4.1.2 sprawozdania podsumowującego, to jednak nie zmienia to faktu, iż słabe punkty kontroli metodą teledetekcji należy rekompensować w drodze kontroli na miejscu, aby zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy. W związku z tym jeżeli zastosowanie takiej czy innej formy kontroli prowadzi do stwierdzenia znaczących różnic w wykrywaniu błędów, może to być jedynie sytuacją tymczasową, która musi zostać skorygowana poprzez uwzględnienie zmian czynników ryzyka, tak aby ostatecznie odsetki błędów stały się podobne, a przynajmniej zbliżyły się do siebie. Argument Królestwa Szwecji, zgodnie z którym przeprowadzono częściowe kontrole na miejscu w odniesieniu do 85–90% gospodarstw objętych kontrolami metodą teledetekcji, wydaje się w tym względzie nieskuteczny, ponieważ nie ma to wpływu na stwierdzone różnice między odsetkami błędów. Konieczność dokonania oceny i corocznej aktualizacji czynników ryzyka została zresztą wyraźnie wspomniana w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009.
Należy przypomnieć, że – jak podnosi Komisja – uzasadnieniem korekty finansowej, które w niniejszej sprawie przyjęła ta instytucja, jest fakt, że analiza ryzyka została wykonana z uwzględnieniem ograniczonej liczby czynników ryzyka, które nie były ani corocznie oceniane, ani aktualizowane w odpowiedni sposób, co pozwoliłoby lepiej zidentyfikować ryzyko dla funduszu.
W tych okolicznościach wydaje się, że utrzymywanie się znaczącej różnicy między odsetkami błędów w zależności od zastosowanej metody kontroli stanowi dowód poważnych i racjonalnych wątpliwości, które Komisja miała mieć w stosunku do metody przyjętej przez władze szwedzkie w celu uzyskania lepszej identyfikacji ryzyka dla funduszu, ze względu na liczbę uwzględnionych czynników ryzyka oraz konieczność ich corocznej oceny i aktualizacji.
Ponadto wątpliwości Komisji zostały w uzasadniony sposób wzmocnione poprzez stanowisko władz szwedzkich przedstawione w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. Okazuje się bowiem – jak wynika ze sprawozdania ze spotkania dwustronnego, które odbyło się w dniu 20 maja 2014 r. – że jeżeli chodzi o klasyczne kontrole na miejscu, władze te wskazały, że dokonywały corocznej oceny czynników ryzyka prowadzących do zawyżania deklarowanych powierzchni, a następnie dostosowywały ocenę ryzyka, lecz analiza taka nie była przeprowadzana względem kontroli metodą teledetekcji. Jedynym uwzględnionym czynnikiem ryzyka jest stosunek „powierzchnia zadeklarowana we wniosku/uzyskana płatność”.
Chociaż Królestwo Szwecji kwestionuje dokonaną przez Komisję interpretację sprawozdania ze spotkania dwustronnego z dnia 20 maja 2014 r., to jednak należy stwierdzić, że w piśmie z dnia 25 września 2014 r., które państwo to wystosowało w odpowiedzi na to sprawozdanie, szwedzki urząd ds. rolnictwa nie zakwestionował formalnie braku analizy ryzyka w przypadku kontroli metodą teledetekcji. Urząd ten wyjaśnił natomiast, w jaki sposób przeprowadził ocenę szkody poniesionej przez fundusz, w szczególności w odniesieniu do roku składania wniosków 2014, posługując się wstępnymi danymi dotyczącymi nieprawidłowości stwierdzonych w 2013 r.
Po drugie, co się tyczy twierdzenia Królestwa Szwecji, zgodnie z którym stwierdzone różnice między odsetkami błędów uzależnione od przyjętej metody kontroli są zbyt małe, by móc wykazać naruszenie art. 31 rozporządzenia nr 1122/2009, a w każdym razie pozostają one poniżej wynoszącego 2% progu, który został określony przez Trybunał Obrachunkowy, jako próg oznaczający akceptowalny odsetek wykrytych błędów, należy zaznaczyć, że stwierdzone odsetki błędów, które doprowadziły do przyjęcia ostatecznego stanowiska z dnia 19 października 2015 r., które wynikają z kontroli prób wyselekcjonowanych na podstawie oceny czynników ryzyka i o których wspomniano w powiadomieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., wynosiły, odpowiednio dla kontroli na miejscu i dla kontroli metodą teledetekcji, w 2011 r. 0,84% i 0,57%, w 2012 r. 0,99% i 0,31%, a w 2013 r. 0,74% i 0,39%. W trakcie trzech wskazanych lat kontrole na miejscu umożliwiły zatem wykrycie znacznie wyższego odsetka błędów niż kontrole metodą teledetekcji, a mianowicie odsetka błędów większego odpowiednio o 1,5 raza, 3 razy i 2 razy.
Wbrew temu, co twierdzi Królestwo Szwecji, ta różnica w wynikach zależna od zastosowanej metody wydaje się istotna i nie można twierdzić, że dwie rozważane metody kontroli dają równoważne wyniki. Ponadto, jeśli chodzi o współczynnik wynoszący 2%, zwany także „progiem istotności”, który byłby dopuszczalny w świetle standardów Trybunału Obrachunkowego, nie jest on istotny w niniejszej sprawie. W rzeczywistości pojęcie „progu istotności”, wprowadzone przez Trybunał Obrachunkowy w opinii nr 2/2004 z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie modelu „jednolitej kontroli” (single audit) (oraz wniosku w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej) (
Dz.U. 2004, C 107, s. 1
), a także próg istotności wynoszący 2%, o którym mowa między innymi w załączniku 1.1, zatytułowanym „Podejście kontrolne i metodyka kontroli”, pkt 17, do sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego dotyczącego wykonania budżetu za rok budżetowy 2014 wraz z odpowiedziami instytucji (
Dz.U. 2015, C 373, s. 1
), dotyczą progu, od którego prace Trybunału Obrachunkowego w zakresie kontroli są planowane, ale nie wykazano, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, jak słusznie podkreśla Komisja, w odniesieniu do procedury rozliczenia zgodności rachunków na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013.
Wreszcie chociaż jest prawdą, że odsetek błędów przedstawiony przez Komisję mógł zmieniać się w trakcie procedury rozliczania rachunków, a mianowicie w odniesieniu do kontroli metodą teledetekcji próby wyselekcjonowanej w oparciu o ocenę ryzyka w odniesieniu do roku składania wniosków 2011 odsetek ten zmienił się z 0,96% w powiadomieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. do 0,84% w powiadomieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., to jednak nie ma to wpływu na przypomniane w pkt 84 powyżej stwierdzenie, że istnieje znaczna różnica między odsetkami błędów w zależności od zastosowanej metody.
Po trzecie, w odniesieniu do twierdzenia Królestwa Szwecji, zgodnie z którym począwszy od roku składania wniosków 2013 czynniki ryzyka dotyczące kontroli metodą teledetekcji były dostosowywane, z przedstawionej w załączeniu do skargi mapy dotyczącej obszarów kontroli metodą teledetekcji z 2013 r. wynika co najwyżej, że obszary kontrolowane metodą teledetekcji rzeczywiście zostały zmienione. Utrzymująca się różnica między odsetkami błędów w 2013 r. pozwala ponadto stwierdzić, że zmiana ta miała bardzo ograniczone znaczenie. Natomiast, jak wynika z pkt 83 i 84 powyżej, żaden element nie pozwala stwierdzić, że dostosowanie czynników ryzyka zostało skutecznie przeprowadzone.
Okazuje się zatem, że dowody świadczące o niewystarczającym zakresie kontroli przeprowadzonych przez władze szwedzkie, które wzbudziły poważne wątpliwości Komisji co do ustanowienia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli, nie zostały podważone za pomocą przedstawionych przez te władze argumentów, wobec czego dalsza analiza tych argumentów jest zbędna (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2014 r., Dania/Komisja,
C‑417/12 P
,
EU:C:2014:2288
, pkt
). Z uwagi na znaczną wielkość obszaru geograficznego, który pozostaje problematyczny po zaakceptowaniu przez Komisję ograniczenia korekty finansowej do ośmiu departamentów (zob. pkt 9 powyżej), wydaje się, że Komisja mogła zasadnie podejrzewać, że stwierdzone uchybienie ma charakter systemowy, w sytuacji gdy Królestwo Szwecji nie dostarczyło konkretnych dowodów, które pozwalałyby wykazać, że zaobserwowane rozbieżności miedzy odsetkami błędów w zależności od metody kontroli są efektem czynników innych niż uchybienia odnoszące się do dokonanych przez władze szwedzkie wyborów w zakresie ustanowienia kontroli metodą teledetekcji. W tych okolicznościach Komisja mogła słusznie uznać, że przepisy art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 zostały naruszone przez Królestwo Szwecji, co oznacza, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, wytycznych zawartych w dokumencie nr VI/5330/97 i zasady proporcjonalności
W pierwszej kolejności Królestwo Szwecji podnosi, że korekta ryczałtowa w wysokości 2% nie jest uzasadniona w świetle charakteru i zakresu analizowanej niezgodności oraz rzeczywistej szkody, jaką mogłaby ona spowodować dla funduszu. Fakt, że w procedurze kontroli można wprowadzić ulepszenia, nie stanowi istotnego naruszenia przepisu prawa Unii i nie jest sam w sobie wystarczający, aby pociągnąć za sobą korekty finansowe ze względu na domniemaną nieskuteczność kontroli pomocniczej. W każdym razie kwota wyłączona z finansowania Unii powinna zostać zmniejszona.
W drugiej kolejności Królestwo Szwecji utrzymuje, że korekta ryczałtowa nie jest uzasadniona z uwagi na fakt, iż możliwe było oszacowanie szkód finansowych wyrządzonych Unii poprzez podjęcie proporcjonalnych wysiłków. Bez właściwego uzasadnienia Komisja postanowiła zastosować korektę ryczałtową, a także odrzuciła szacunki przedstawione przez władze szwedzkie, podczas gdy na podstawie rozbieżności między tymi dwoma rodzajami kontroli można było określić kwotę, którą należało ewentualnie wyłączyć z finansowania Unii, a mianowicie 1022259,46 EUR. Kwota ta została obliczona poprzez powiększenie kwoty korekt uzyskanej w następstwie kontroli metodą teledetekcji – korekty uzyskane po zastosowaniu tej metody są około dwa razy niższe niż korekty uzyskane dzięki zastosowaniu metody kontroli na miejscu – i dodanie do niej kwot podlegających odzyskaniu z mocą wsteczną. Ponadto dopiero w ostatecznym stanowisku z dnia 19 października 2015 r. Komisja poinformowała szwedzkie władze, że uważała, iż ma do czynienia z brakiem kontroli pomocniczych, uniemożliwiającym korekty w odniesieniu do zakończonych już lat składania wniosków 2011–2013.
W trzeciej kolejności Królestwo Szwecji twierdzi, że korekta ryczałtowa nie jest także zgodna z wytycznymi Komisji przedstawionymi w dokumencie nr VI/5330/97. Dopiero w grudniu 2013 r. Komisja poinformowała władze szwedzkie o swych uwagach dotyczących skuteczności analizy ryzyka, nie wskazując dokładnie odnośnych uchybień ani środków zaradczych, wobec czego władzom tym nie można zarzucać, że nie podjęły działań zmierzających do ulepszenia sposobu przeprowadzania kontroli pomocniczych.
W czwartej kolejności Królestwo Szwecji podnosi, że korekta ryczałtowa jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności, ponieważ kwota tej korekty jest ewidentnie nieproporcjonalna do szkody, jaką mógł ponieść fundusz.
W replice Królestwo Szwecji podnosi, w odpowiedzi na argument Komisji, że na mocy art. 263 TFUE Sąd jest właściwy do stwierdzenia nieważności części decyzji Komisji, co oznacza siłą rzeczy zmianę takiej decyzji. Elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, a mianowicie decyzja o zastosowaniu korekty ryczałtowej, są ponadto możliwe do oddzielenia od pozostałej części zaskarżonej decyzji, wobec czego w przypadku stwierdzenia częściowej nieważności istota zaskarżonej decyzji nie uległaby zmianie.
Republika Czeska podnosi, że zgodnie z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja powinna koncentrować się na dokładnym określaniu kwot rzeczywiście stanowiących dla Unii stratę finansową, jak wynika również z wytycznych zawartych w komunikacie Komisji C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie traktowania przez Komisję, w kontekście rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR, stwierdzonych niedociągnięć we wdrożonych przez państwa członkowskie systemach kontroli wzajemnej zgodności (art. 3 rozporządzenia nr 1782/2003) (zwanym dalej „dokumentem AGRI‑2005‑64043”). W niniejszym przypadku wysokość szkody finansowej jest możliwa do określenia i Komisja powinna przynajmniej – w przypadku braku zgody na metodę wybraną przez Królestwo Szwecji – wezwać to państwo do dokonania obliczenia z zastosowaniem innej metody obliczeniowej, którą instytucja ta uważa za właściwą. Nieprawidłowość ta stanowi sama w sobie podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wnosi o to Królestwo Szwecji.
Komisja twierdzi natomiast, że skoro skarga oparta jest na art. 263 TFUE i zmierza do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to Sąd nie jest uprawniony do zmiany tej decyzji. W przypadku gdyby należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, zadaniem Komisji byłoby, zgodnie z art. 264 TFUE, podjęcie środków, które zapewniłyby wykonanie wyroku Sądu. W związku z tym żądanie ewentualne Królestwa Szwecji uzasadnione argumentacją przedstawioną w ramach zarzutu trzeciego nie może zostać zbadane co do istoty przez Sąd.
W duplice Komisja podnosi również, że skoro Królestwo Szwecji domaga się obecnie, jak wskazało w replice, stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim przewiduje ona korektę ryczałtową, to państwo to zmierza do zmiany swej skargi, na co nie pozwala utrwalone orzecznictwo w tej dziedzinie. Ponadto zarzut trzeci, w zakresie, w jakim dotyczy żądania ewentualnego, sam byłby niedopuszczalny w kontekście oceny żądania głównego.
W każdym wypadku Komisja podnosi, że utrzymywanie się uchybień stwierdzonych w latach 2011, 2012 i 2013 oznacza, iż nie można uznać, że analiza ryzyka została faktycznie przeprowadzona, w związku z czym żadna kontrola pomocnicza nie miała miejsca, a zatem istnieje ryzyko dla funduszu. Wytyczne Komisji przedstawione w dokumencie nr VI/5330/97 zezwalają na zastosowanie korekty finansowej, w sytuacji gdy państwo członkowskie uchybiło ciążącemu na nim zobowiązaniu do zweryfikowania we właściwy sposób kwalifikowalności określonych wniosków, które zostały uwzględnione. Analiza ryzyka stanowi kontrolę pomocniczą, której nieskuteczność uzasadnia korektę ryczałtową w wysokości 2%.
Różnice między stwierdzonymi odsetkami błędów w zależności od rodzaju kontroli nie stanowią same w sobie podstawy do dokonania korekty ryczałtowej, natomiast świadczą one o tym, że analizy ryzyka nie można uznawać za przeprowadzoną. W tych okolicznościach zasugerowany przez władze szwedzkie sposób obliczania ryzyka dla funduszu w oparciu o tę różnicę jest niewystarczający. Nieprawdziwe jest zresztą twierdzenie, że został on zatwierdzony przez księgowych Komisji.
Co się tyczy zasady proporcjonalności, Komisja uważa, że została ona zachowana, ponieważ korekta została ograniczona do roku składania wniosków 2013 i do ośmiu szwedzkich departamentów, w których kontrole zostały przeprowadzone metodą teledetekcji, a nie na miejscu, w latach 2011–2013.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do kwestii dopuszczalności zarzutu trzeciego, należy zaznaczyć, że – jak wynika z treści skargi – jest on zasadniczo oparty na naruszeniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Tymczasem nic nie pozwala uznać, że zarzut ten został podniesiony przez Królestwo Szwecji wyłącznie na poparcie żądania drugiego, przedstawionego posiłkowo i zmierzającego do obniżenia kwoty korekty finansowej, a nie również na poparcie żądania pierwszego, które zmierza do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że Komisja naruszyła prawo, między innymi błędnie decydując się na zastosowanie korekty ryczałtowej.
Analiza brzmienia pkt 11 skargi pozwala bowiem stwierdzić, że o ile Królestwo Szwecji podnosi w pierwszej kolejności, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ Komisja, po przeprowadzeniu nieprawidłowej procedury rozliczenia rachunków, błędnie uznała, że analiza ryzyka przeprowadzona przez władze szwedzkie nie została przeprowadzona prawidłowo, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a zatem podważeniem samej zasady korekty finansowej, o tyle państwo to twierdzi również, że gdyby Sąd miał jednak uznać, że władze szwedzkie dopuściły się pewnych uchybień, uzasadniających co do zasady korektę finansową, to sposób oszacowania tej korekty jest w każdym wypadku błędny.
W tych okolicznościach, bez konieczności badania dopuszczalności zarzutu trzeciego w zakresie, w jakim ma on na celu poparcie żądania drugiego, które zmierza do tego, by Sąd, po uprzednim stwierdzeniu częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, zmienił kwotę korekty finansowej, należy stwierdzić, że nic nie sprzeciwia się temu, by zarzut ten został uznany za dopuszczalny i wzięty pod uwagę w zakresie, w jakim został on podniesiony na poparcie żądania pierwszego, które ma na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto, wbrew temu, co twierdzi Komisja, i jak wynika z przedstawionej w pkt 101 powyżej analizy pkt 11 skargi, nie wydaje się, aby w tym zakresie Królestwo Szwecji zmieniło swe żądania na etapie repliki.
Jak podnosi Królestwo Szwecji, w orzecznictwie dopuszczono stwierdzenie nieważności decyzji Komisji wydanej w dziedzinie rozliczania rachunków, w sytuacji gdy takie stwierdzenie nieważności dotyczy motywów i sentencji decyzji przewidujących zastosowanie korekty ryczałtowej (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, pkt
,
). Takie stwierdzenie nieważności nie ma wpływu na zgodność z prawem pozostałych motywów danej decyzji, które mogą w szczególności odnosić się do stwierdzenia przypisywanych danemu państwu członkowskiemu niedociągnięć w kontrolach.
Co się tyczy konsekwencji ewentualnego stwierdzenia nieważności, należy ponadto przypomnieć, że choć zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zadaniem sądu Unii nie jest kierowanie do instytucji Unii nakazów ani zastępowanie ich w ramach sprawowanej przezeń kontroli zgodności z prawem, to jednak zgodnie z art. 266 TFUE zadaniem właściwej instytucji jest zastosowanie środków niezbędnych do wykonania wyroku wydanego w postępowaniu w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Omnis Group/Komisja,
T‑74/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:283
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc w wypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy podstawą stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie błędnego zastosowania korekty ryczałtowej, zadaniem Komisji będzie wyciągnięcie konsekwencji z takiego orzeczenia.
W drugiej kolejności, w ramach analizy zarzutu trzeciego co do istoty, należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, to z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie konsekwencji finansowych, jakie należy z tego wyciągnąć (wyroki: z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, pkt
; z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, pkt
).
Artykuł 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, dotyczący rozliczania zgodności, ma następujące brzmienie:
„Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu w oparciu o wagę stwierdzonej niezgodności. Komisja należycie uwzględnia charakter naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Komisja dokonuje wyłączenia w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, zaś w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku, gdy ze względu na charakter sprawy lub ze względu na to, że państwo członkowskie nie przekazało Komisji niezbędnych informacji, dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku”.
Wobec tego w świetle przepisów art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja dokonuje wyłączenia z finansowania Unii w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Wynika stąd, że obliczenie kwoty korekty finansowej w oparciu o zindywidualizowaną ocenę skutków finansowych poszczególnych uchybień na podstawie informacji dostarczonych przez zainteresowane państwo członkowskie jest co do zasady dopuszczalne, jeżeli przeprowadzenie takiej zindywidualizowanej oceny nie wiąże się z nieproporcjonalnym wysiłkiem (wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Rumunia/Komisja,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
, pkt
).
W załączniku 2 do dokumentu nr VI/5330/97 zdefiniowano kontrole pomocnicze jako „czynności administracyjne niezbędne do poprawnej obsługi wniosków, takie jak sprawdzanie przestrzegania terminów do złożenia wniosków, identyfikacja wniosków składanych podwójnie, analiza ryzyka, stosowanie kar i odpowiednie nadzorowanie procedur”.
Dokument nr VI/5330/97 wyjaśnia także konsekwencje finansowe uchybień w zakresie kontroli przeprowadzonych przez państwa członkowskie. Jeżeli zebrane w trakcie dochodzenia informacje nie pozwalają na oszacowanie strat poniesionych przez Unię w następstwie uchybień w zakresie kontroli przez zastosowanie ekstrapolacji określonych strat przy użyciu metody statystycznej lub przez odniesienie do innych weryfikowalnych danych, można przewidzieć korektę finansową obliczoną ryczałtowo, w zależności od zakresu ryzyka straty dla funduszu (wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Hiszpania/Komisja,
T‑675/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:123
, pkt
).
Jeśli chodzi o dokument AGRI‑2005‑64043, to dostosowuje on do wymogów wzajemnej zgodności wytyczne zawarte w dokumencie nr VI/5330/97. Przewiduje on trzy metody, które mogą być stosowane przy ustalaniu właściwych korekt finansowych, a mianowicie: po pierwsze, odrzucanie poszczególnych wniosków, które nie zostały poddane wymaganej kontroli, po drugie, ocena ryzyka dla funduszu poprzez ekstrapolację wyników kontroli przeprowadzonych na reprezentatywnej próbie, i po trzecie, stosowanie korekt ryczałtowych (wyrok z dnia 19 października 2017 r., Hiszpania/Komisja,
T‑502/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:730
, pkt
). Na podstawie treści dokumentu AGRI‑2005‑64043 można stwierdzić, że istnieje hierarchia dotycząca wyboru jednej z tych trzech możliwości, przy czym ryczałtową ocenę ryzyka należy uznać za metodę stosowaną w ostatniej kolejności (zob. podobnie wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Hiszpania/Komisja,
T‑675/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:123
, pkt
). O tej hierarchii metod ustalania kwot podlegających wyłączeniu z finansowania Unii wspomniano zresztą wyraźnie w art. 12 ust. 2, 3 i 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (
Dz.U. 2014, L 255, s. 18
), które weszło w życie we wrześniu 2014 r.
Z powyższych rozważań wynika, że w świetle swych własnych wytycznych Komisja mogła w niniejszym przypadku zastosować metodę ryczałtową, tylko jeżeli należało odrzucić zastosowanie innych metod, w szczególności obliczania przez ekstrapolację. Jak słusznie twierdzi Królestwo Szwecji, ryczałtowa metoda obliczania ma bowiem charakter dopełniający w świetle przepisów art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, nawet jeśli w praktyce Komisja często ją stosuje.
Z ustaleń poczynionych w ramach badania zarzutu drugiego wynika, że niedociągnięcia we wdrażaniu przez Królestwo Szwecji środków oceny i aktualizacji czynników ryzyka utrzymywały się od 2011 r. do 2013 r. oraz że w świetle wskazówek zawartych w dokumencie nr VI/5330/97, jako że chodzi tu o powtarzający się brak działań administracyjnych niezbędnych do prawidłowego rozpatrywania wniosków, które mają związek z analizą ryzyka, Komisja, w ramach wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych, mogła zasadnie uznać go za brak wdrożenia kontroli pomocniczej. Chodzi tu bowiem o wadliwość kontroli pomocniczej, której przeprowadzenie przewidują przepisy art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, a nie po prostu o stwierdzenie niedoskonałości procedury kontroli, które nie prowadziłoby do zastosowania korekty finansowej. W tych okolicznościach zastrzeżenie Królestwa Szwecji oparte na twierdzeniu, że w tym wypadku nie doszło do istotnego naruszenia przepisu prawa Unii, które mogłoby prowadzić do zastosowania korekt finansowych, nie wydaje się zasadne.
Jednakże Komisja uznała również, że stwierdzenie braku wdrożenia kontroli pomocniczej, w sytuacji gdy chodzi o całkowitą niewydolność kontroli, samo w sobie wystarcza do tego, aby z zasady wykluczyć zastosowanie korekty opartej na oszacowaniu przez ekstrapolację szkód finansowych poniesionych przez Unię i odrzucić dane przedstawione przez Królestwo Szwecji w celu obliczenia tej szkody.
Chociaż w określonych przypadkach można było uznać, że metody ekstrapolacji oparte na nieprawidłowościach stwierdzonych w roku późniejszym nie mogą stanowić pewnej podstawy dla obliczeń, zwłaszcza gdy nieprawidłowości te nie powtórzyły się w kolejnych latach lub gdy wyniki kontroli w kolejnych latach istotnie różnią się od siebie (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 stycznia 2002 r., Francja/Komisja,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, pkt
,
; z dnia 3 marca 2016 r., Hiszpania/Komisja,
T‑675/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:123
, pkt
–
), to jednak w tym wypadku nieuwzględnienie danych przedstawionych przez Królestwo Szwecji w trakcie procedury rozliczania rachunków w celu obliczenia nienależnie wypłaconych kwot metodą ekstrapolacji nie miało źródła w ewentualnym braku wiarygodności tych danych, ale w okoliczności, że Komisja uznała te dane za pozbawione znaczenia w kontekście procedury rozliczania rachunków wszczętej ze względu na stwierdzenie całkowitej niewydolności kontroli pomocniczej.
W tym względzie należy stwierdzić, że władze szwedzkie rzeczywiście przedstawiły Komisji dane pozwalające na obliczenie metodą ekstrapolacji nienależnie wypłaconych kwot. W piśmie wystosowanym do Komisji przez szwedzki urząd ds. rolnictwa w dniu 25 września 2014 r., w odpowiedzi na wnioski przedstawione w protokole ze spotkania dwustronnego z dnia 20 maja 2014 r., znajduje się oszacowanie szkody poniesionej przez fundusz. Na tym etapie władze szwedzkie, nie wiedząc, że korekta dotyczy jedynie roku składania wniosków 2013, dostarczyły oszacowanie odnoszące się do lat składania wniosków 2011–2013, sporządzone na podstawie wstępnych danych liczbowych dotyczących błędów wykrytych w 2013 r.
Metoda ekstrapolacji przyjęta przez władze szwedzkie sprowadza się w istocie do podwyższenia współczynnika korekty wynikającego z kontroli metodą teledetekcji w celu skorygowania kwoty korekty, która została już dokonana w odniesieniu do danego roku.
Tymczasem odmawiając wzięcia pod uwagę danych przedstawionych przez władze szwedzkie w celu obliczenia nienależnie wypłaconych kwot metodą ekstrapolacji i nie oceniając przy tym, czy dane te są wiarygodne ani czy proporcjonalne starania pozwoliłyby na ich wykorzystanie, ze względu na to, że według Komisji dane te były w każdym wypadku nieistotne, instytucja ta nie uwzględniła posiłkowego charakteru stosowania metody ryczałtowej, który wynika z przepisów art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.
W tych okolicznościach, bez konieczności badania pozostałych argumentów Królestwa Szwecji, dotyczących w szczególności naruszenia zasady proporcjonalności, należy uznać zarzut trzeci za zasadny i uwzględnić żądanie pierwsze. Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja błędnie zastosowała w niej wobec Królestwa Szwecji metodę ryczałtową w celu wyłączenia z finansowania Unii kwoty 8811286,44 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, co stanowi 2% kwoty pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji wypłaconej Królestwu Szwecji w odniesieniu do wskazanego roku składania wniosków.
Należy przypomnieć, że zadaniem Komisji będzie wyciągnięcie konsekwencji z niniejszego orzeczenia przy obliczaniu kwoty korekty finansowej, którą instytucja ta będzie musiała w stosownym wypadku ustalić w świetle stwierdzonej niezgodności z prawem.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponadto art. 138 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
Ponieważ Komisja przegrała sprawę, a Królestwo Szwecji wniosło o obciążenie jej kosztami postępowania, Komisję należy obciążyć, poza jej własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Królestwo Szwecji.
Republika Czeska, państwo członkowskie występujące w niniejszej sprawie w charakterze interwenienta, pokryje własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba),
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/417 z dnia 17 marca 2016 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy wypłaconej Królestwu Szwecji pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji w łącznej kwocie 8811286,44 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013.

2)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Królestwo Szwecji.

3)
Republika Czeska pokrywa własne koszty.

Prek
Schalin
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 września 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: szwedzki.