CELEX: 62018CJ0197
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Smernica 91/676/EHS
Ochrana vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov
Cieľ znížiť znečistenie
Vody zasiahnuté znečistením
Obsah dusičnanov maximálne 50 mg/l
Akčné programy prijaté členskými štátmi
Práva jednotlivcov na zmenu takéhoto programu
Aktívna legitimácia pred vnútroštátnymi orgánmi a súdmi

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 288 ZFEÚ, ako aj článku 5 ods. 4 a 5 a prílohy I časti A bodu 2 smernice Rady 91/676/EHS z 12. decembra 1991 o ochrane vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov (
Ú. v. ES L 375, 1991, s. 1
; Mim. vyd. 15/002, s. 68).
Tento návrh bol podaný v rámci konania, ktoré sa začalo na návrh Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (vodárenské združenie v Severnom Burgenlande, Rakúsko) (ďalej len „vodárenské združenie“), pána Roberta Prandla a Gemeinde Zillingdorf (obec Zillingdorf, Rakúsko) proti rozhodnutiu Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus (Spolkové ministerstvo pre trvalý rozvoj a turizmus, Rakúsko), predtým Bundesministerium für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Spolkové ministerstvo poľnohospodárstva, lesného hospodárstva, životného prostredia a vodohospodárstva, Rakúsko) (ďalej len „ministerstvo“) z 30. mája 2016, ktorým ministerstvo zamietlo ako neprípustné žiadosti o zmenu alebo opätovné preskúmanie Verordnung Aktionsprogramm Nitrat 2012 (Akčný program pre dusičnany 2012).
Právny rámec
Medzinárodné právo
Článok 2 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, ktorý bol podpísaný 25. júna 1998 v Aarhuse a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (
Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1
, ďalej len „Aarhuský dohovor“), s názvom „Definície“ stanovuje vo svojich odsekoch 4 a 5:
„4.   ‚Verejnosť‘ znamená jednu alebo viac fyzických osôb alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny;
5.   ‚Zainteresovaná [dotknutá –
neoficiálny preklad
] verejnosť‘ znamená verejnosť, ktorá je alebo by mohla byť ovplyvnená rozhodovacím procesom týkajúcim sa životného prostredia, alebo sa o tento proces zaujíma; pre potreby tejto definície sa mimovládne organizácie podnecujúce k ochrane životného prostredia a spĺňajúce všetky požiadavky vnútroštátneho práva považujú za zaujímajúce sa o rozhodovací proces.“
Článok 9 Aarhuského dohovoru stanovuje vo svojom odseku 3:
„… každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.“
Právo Únie
Prvé, tretie, piate, šieste a desiate až trináste odôvodnenie smernice 91/676 stanovujú:
„keďže v niektorých oblastiach členských štátov sa obsah dusičnanov vo vode zvyšuje a tento obsah je už vysoký v porovnaní s normami stanovenými v smernici Rady 75/440/EHS zo 16. júna 1975, týkajúcej sa požadovanej kvality povrchových vôd určených na odber pitnej vody v členských štátoch [(
Ú. v. ES L 194, 1975, s. 26
; Mim. vyd. 15/001, s. 17)], ktorá bola zmenená a doplnená smernicou [Rady] 79/869/EHS [z 9. októbra 1979 (
Ú. v. ES L 271, 1979, s. 44
; Mim. vyd. 15/001, s. 118)], ako aj v porovnaní s normami stanovenými v smernici Rady 80/778/EHS z 15. júla 1980 o kvalite vôd na ľudskú spotrebu [
Ú. v. ES L 229, 1980, s. 11
], ktorá bola zmenená a doplnená Aktom o pristúpení z roku 1985;
…
keďže z reformy Spoločnej poľnohospodárskej politiky vytýčenej v Zelenej knihe Komisie ‚Perspektívy spoločnej poľnohospodárskej politiky‘ vyplýva, že používanie dusíkatých hnojív a maštaľného hnoja je pre poľnohospodárstvo spoločenstva potrebné, avšak nadmerné používanie hnojív predstavuje riziko pre životné prostredie…
…
keďže hlavnou príčinou znečistenia vôd spoločenstva sú v rámci rôznych iných zdrojov dusičnany z poľnohospodárskych zdrojov;
keďže je preto potrebné, aby sa s cieľom ochrany zdravia ľudí, prírodných zdrojov a vodných ekosystémov a s cieľom zabezpečenia iných zákonných spôsobov používania vody znížilo znečistenie vôd zapríčinené alebo vyvolané dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov a zabránilo ďalšiemu znečisťovaniu tohto druhu; keďže je na tento účel dôležité prijať opatrenia týkajúce sa tak skladovania všetkých dusíkatých látok a ich aplikácie na pôdu, ako aj určitých praktík pôdneho hospodárstva;
…
keďže je potrebné, aby členské štáty identifikovali ohrozené pásma a vypracovali a realizovali akčné programy s cieľom znížiť znečistenie vôd zlúčeninami dusíka v týchto pásmach;
keďže súčasťou týchto akčných programov by mali byť opatrenia, ktorými by sa obmedzila aplikácia všetkých hnojív s obsahom dusíka na pôdu a ktoré by predovšetkým stanovili osobitné limity na používanie maštaľných hnojív;
keďže na zabezpečenie účinnosti týchto opatrení je potrebné monitorovanie vôd a uplatňovanie referenčných metód merania na zisťovanie zlúčenín dusíka;
keďže je známe, že hydrogeológia je v niektorých členských štátoch na takej úrovni, že to potrvá dlhé roky, než sa ochranné opatrenia prejavia v zlepšení kvality vôd“.
Článok 1 smernice 91/676 stanovuje:
„Cieľom tejto smernice je:
–
zníženie znečistenia vôd zapríčinené alebo vyvolané [zapríčineného alebo vyvolaného –
neoficiálny preklad
] dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov a
–
zabránenie ďalšiemu znečisťovaniu tohto druhu.“
Článok 2 uvedenej smernice znie takto:
„Na účely tejto smernice:
a)
pod ‚podzemnými vodami‘ sa rozumejú všetky vody, ktoré sa nachádzajú pod povrchom zeme v saturovaných pásmach a sú v priamom kontakte s pôdou alebo s podložím;
b)
pod ‚sladkou vodou‘ sa rozumie prirodzene sa vyskytujúca voda s nízkou koncentráciou solí, ktorá sa vo všeobecnosti považuje za vhodnú na to, aby sa z nej odoberala a úpravou získavala pitná voda;
…
i)
pod ‚eutrofizáciou‘ sa rozumie obohacovanie vôd o zlúčeniny dusíka, ktoré vyvolávajú zrýchlený rast rias a vyšších foriem rastlinstva, čo má za následok nežiaduce narušenie rovnováhy organizmov žijúcich vo vode, ako aj narušenie kvality príslušných vôd;
j)
pod ‚znečistením‘ sa rozumie priame alebo nepriame vypúšťanie zlúčenín dusíka z poľnohospodárskych zdrojov do vodného prostredia, čo má za následok ohrozenie zdravia ľudí, poškodzovanie prírodného prostredia a vodných ekosystémov, znehodnocovanie sociálneho využitia alebo bránenie iným zákonným spôsobom využívania vodných zdrojov;
k)
pod ‚ohrozeným pásmom‘ sa rozumejú pásma pôdy označené v súlade s článkom 3 ods. 2“
Článok 3 uvedenej smernice stanovuje:
„1.   Vody zasiahnuté znečistením a vody, ktoré by mohli byť zasiahnuté znečistením v prípade, že by sa nerealizovali opatrenia podľa článku 5, členské štáty identifikujú v súlade s kritériami stanovenými v prílohe 1.
2.   V priebehu dvoch rokov po oznámení tejto smernice označia členské štáty ako ohrozené pásma všetky známe pôdne pásma na svojich územiach, ktorých vody zodpovedajú identifikácii podľa odseku 1 a ktoré sa podieľajú na znečisťovaní. …
…
4.   Členské štáty preskúmajú najmenej každé štyri roky zoznam označených ohrozených pásem, a ak je to potrebné, príslušným spôsobom ho zmenia alebo doplnia tak, aby zohľadnili zmeny a skutočnosti, ktoré nebolo možné v čase jeho zostavovania predvídať. …
5.   Členské štáty sa oslobodzujú od povinnosti identifikovať osobitné ohrozené pásma v prípade, ak vypracujú a realizujú akčné programy uvedené v článku 5 v súlade s touto smernicou, a to na celom území svojich krajín.“
Podľa článku 4 uvedenej smernice:
„1.   S cieľom poskytnutia všeobecnej úrovne ochrany všetkých vôd pred znečistením uskutočnia členské štáty v priebehu dvoch rokov od oznámenia tejto smernice nasledujúce kroky:
a)
vypracujú kódex alebo kódexy vhodných postupov v poľnohospodárstve…
b)
podľa potreby vypracujú program vrátane poskytovania školení a informácií poľnohospodárom…
…“
Článok 5 smernice 91/676 stanovuje:
„1.   V priebehu dvoch rokov od zostavenia počiatočného zoznamu označených ohrozených pásem, uvedeného v článku 3 ods. 2, alebo v priebehu jedného roka od každého ďalšieho označovania, uvedeného v článku 3 ods. 4, vypracujú členské štáty s cieľom realizácie cieľov špecifikovaných v článku 1 akčné programy vo vzťahu k označeným ohrozeným pásmam.
2.   Akčný program sa môže vzťahovať na všetky ohrozené pásma na území daného členského štátu, ak to však členský štát považuje za vhodné, môžu byť pre rôzne ohrozené pásma alebo časti pásem vypracované osobitné programy.
3.   V akčných programoch sa zohľadnia:
a)
dostupné vedecké a technické údaje, predovšetkým so zreteľom na príslušné hodnoty dusičnanov pochádzajúcich z poľnohospodárskych a iných zdrojov;
b)
podmienky životného prostredia v príslušných oblastiach daných členských štátov.
4.   Akčné programy sa realizujú v priebehu štyroch rokov od ich vypracovania a pozostávajú z nasledujúcich záväzných opatrení:
a)
opatrenia uvedené v prílohe III;
b)
opatrenia, ktoré členské štáty stanovili v kódexoch vhodných poľnohospodárskych postupov…
5.   Okrem toho v prípadoch, ak sa na začiatku alebo na základe skúseností z realizácie akčných programov zistí, že opatrenia uvedené v odseku 4 nebudú postačujúce na dosiahnutie cieľov špecifikovaných v článku 1, prijmú členské štáty v rámci akčných programov podľa potreby doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy. Pri výbere týchto opatrení a postupov zohľadnia členské štáty ich účinnosť a výšku nákladov v porovnaní s inými možnými preventívnymi opatreniami.
6.   Členské štáty zostavia a budú realizovať vhodné monitorovacie programy na vyhodnotenie účinnosti akčných programov vypracovaných podľa tohto článku.
Členské štáty, ktoré na svojom území uplatňujú článok 5, budú na vybraných meracích bodoch monitorovať obsah dusičnanov vo vodách (povrchové vody a podzemné vody), čo umožní určiť rozsah znečistenia vôd dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov.
7.   Najmenej každé štyri roky členské štáty preskúmajú a podľa potreby upravia svoje akčné programy vrátane dodatočných opatrení prijatých podľa odseku 5. Členské štáty budú o zmenách v akčných programoch informovať Komisiu.“
Príloha I uvedenej smernice znie takto:
„A.
Vody uvedené v článku 3 ods. 1 sa určujú za pomoci nasledujúcich kritérií:
1.
či povrchové sladké vody, najmä tie, ktoré sa používajú alebo sa majú používať na odber pitnej vody, obsahujú alebo či by mohli obsahovať v prípade, že sa neprijmú opatrenia podľa článku 5, vyššiu koncentráciu dusičnanov, než ustanovuje smernica 75/440/EHS [zmenená smernicou 79/869];
2.
či je obsah dusičnanov v podzemných vodách vyšší ako 50 mg/l alebo či by mohol byť vyšší ako 50 mg/l, ak by sa neprijali opatrenia podľa článku 5;
3.
či sú prírodné sladkovodné jazerá, iné sladkovodné útvary, ústia riek, pobrežné vody a morské vody eutrofné alebo či by v blízkej budúcnosti mohli byť eutrofné, ak by sa neprijali opatrenia podľa článku 5.
B.
Pri uplatňovaní týchto kritérií členské štáty tiež zohľadnia:
1.
fyzické a environmentálne charakteristiky vôd a súše;
2.
súčasné poznatky o tom, ako sa zlúčeniny dusíka správajú v rámci životného prostredia (vody a pôda);
3.
súčasné poznatky o dosahu opatrení prijatých podľa článku 5.“
Príloha III smernice 91/676 obsahuje podrobný zoznam opatrení, ktoré majú byť súčasťou akčných programov uvedených v článku 5 ods. 4 písm. a) smernice. Bod 1 uvedenej prílohy stanovuje:
„1.
Súčasťou týchto opatrení sú pravidlá týkajúce sa:
…
(3)
obmedzenia aplikácie hnojív na pôdu, ktoré zodpovedá vhodným postupom v poľnohospodárstve a berie do úvahy charakteristiky daného ochranného pásma…
…
pritom je potrebné zachovať rovnováhu medzi:
i)
predpokladaným množstvom dusíka potrebným pre plodiny
a
ii)
zásobovaním plodín dusíkom získaným z pôdy a hnojenia, pričom úroveň tohto prísunu dusíka sa rovná:
–
množstvu dusíka prítomnému v pôde v okamihu, keď ho plodina začína využívať v značnej miere (prebytočné množstvá na konci zimy),
–
prísunu dusíka prostredníctvom čistej mineralizácie zásob organického dusíka v pôde,
–
prísunu dusíkatých zlúčenín z maštaľného hnoja,
–
prísunu dusíkatých zlúčenín z chemických a iných hnojív.“
Rakúske právo
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že prebratie článku 5 smernice 91/676 bolo zabezpečené § 55p Wasserrechtsgesetz 1959 (zákon o ochrane vôd z roku 1959). Toto ustanovenie oprávňuje spolkového ministra prijať prostredníctvom nariadenia programy na postupné znižovanie a predchádzanie ďalšiemu znečisťovaniu vôd priamym alebo nepriamym uvoľňovaním zlúčením dusíka z poľnohospodárskych zdrojov. Akčný program pre dusičnany 2012 bol teda prijatý na základe § 55p zákona o ochrane vôd z roku 1959.
§ 10 ods. 1 uvedeného zákona upravuje využívanie podzemnej vody vlastníkmi pôdy, ktorí môžu vyžívať podzemné vody na domáce a hospodárske účely bez toho, aby museli požiadať o povolenie, ak sa voda získava len ručnými pumpami alebo čerpadlami alebo ak je odber v primeranom vzťahu k vlastnému pozemku.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Žalobou podanou na Verwaltungsgericht Wien (Správny súd Viedeň, Rakúsko), vodárenské združenie, pán Prandl a obec Zillingdorf spochybňujú rozhodnutie ministerstva z 30. mája 2016, na základe ktorého boli ich žiadosti o zmenu akčného programu pre dusičnany 2012 zamietnuté ako neprípustné.
Vodárenské združenie je verejnoprávnym subjektom, ktorému zo zákona vyplýva povinnosť zabezpečovať na konkrétne vymedzenom území, v danom prípade Burgenland (Rakúsko), verejné zásobovanie vodou. Je štvrtým najväčším dodávateľom v Rakúsku a zabezpečuje zásobovanie v priemere asi 160000 osôb. Na dotknutom území sú vlastníci zastavaných pozemkov v zásade povinní pripojiť sa do siete zásobovania vodou. Na to, aby sa mohla voda používať ako pitná voda, musí byť obsah dusičnanov nižší ako 50 mg/l. V niektorých bodoch merania však hodnota dusičnanov v odoberaných podzemných vodách prekročila túto hodnotu o viac než 100 %. Tieto vody sú teda pred svojím dodaním upravované s cieľom znížiť hodnoty dusičnanov pod 50 mg/l.
Pán Prandl je vlastníkom domácej studne. Voda, ktorá z nej pochádza, obsahovala v čase podania žiadosti o zmenu akčného programu pre dusičnany 2012 dusičnany vo výške 59 mg/l. V decembri 2017 síce hranica 50 mg/l nebola prekročená. Je však nesporné, že hodnoty sú premenlivé, takže prekročenie obsahu dusičnanov nad 50 mg/l nie je vylúčené.
Obec Zillingdorf prevádzkuje studňu, pričom voda z nej je označená ako úžitková, hneď ako sa hodnota dusičnanov zvýši. V čase podania žiadosti o zmenu akčného programu pre dusičnany 2012 bol obsah dusičnanov 71 mg/l. Tento obsah zostával v priebehu konania vo veci samej vysoký.
Rozhodnutie ministerstva o zamietnutí je založené na zásade rakúskeho práva, podľa ktorého je právnická alebo fyzická osoba aktívne legitimovaná v konaní pred správnymi alebo súdnymi orgánmi, len ak je nositeľkou subjektívnych vecných práv, o ktorých tvrdí, že boli porušené. Verwaltungsgericht Wien (Správny súd Viedeň) zdôrazňuje, že vo veci, ktorá mu bola predložená, relevantné ustanovenia rakúskeho správneho práva, a síce zákon o ochrane vôd z roku 1959 a Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (správny poriadok), nepriznávajú žalobcom v konaní vo veci samej subjektívne vecná práva.
Vzhľadom na túto prekážku vnútroštátneho práva sa vnútroštátny súd pýta, či sa žalobcovia v konaní vo veci samej môžu odvolávať na právo Únie a najmä na smernicu 91/676 s cieľom dosiahnuť zmenu akčného programu pre dusičnany 2012.
V rozsudkoch z 25. júla 2008, Janecek (
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
) a z 19. novembra 2014, ClientEarth (
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
), totiž Súdny dvor uznal, že v oblasti kvality ovzdušia sa môžu určité osoby dovolávať dodržiavania limitných hodnôt, pokiaľ sa ich to priamo týka, najmä z dôvodu priameho ohrozenia ich zdravia. Nie je vylúčené, že by sa táto judikatúra mohla uplatniť aj v oblasti kvality vody.
V súlade s článkom 5 smernice 91/676 sú členské štáty povinné prijať akčné programy, akým je napríklad akčný program pre dusičnany 2012. Tieto programy by mali obsahovať záväzné opatrenia smerujúce k zníženiu znečistenia vôd a zabráneniu ďalšiemu znečisťovaniu dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov.
Viaceré skutočnosti však bránia tomu, aby sa na túto povinnosť mohol jednotlivec odvolávať pred vnútroštátnym orgánom.
Po prvé, je ťažké určiť presný rozsah uvedenej povinnosti, keďže nie je isté, či prahová hodnota 50 mg/l, stanovená v prílohe I smernice 91/676 na účely určenia ohrozených pásem v zmysle článku 3 smernice, je v tejto súvislosti záväzná.
Po druhé, smernica 91/676 priznáva členských štátom určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber prostriedkov pri príprave akčných programov podľa článku 5 ods. 4 uvedenej smernice, ako aj pri prijímaní doplňujúcich a účinnejších opatrení uvedených v odseku 5 toho článku.
Po tretie, ohrozenie verejného zdravia nie je zjavné, pretože iné pravidlá, najmä smernica Rady 98/83/ES z 3. novembra 1998 o kvalite vody určenej na ľudskú spotrebu (
Ú. v. ES L 330, 1998, s. 32
; Mim. vyd. 15/004, s. 90), zabezpečujú kvalitu vody dodávanej spotrebiteľom.
Za týchto podmienok sa Verwaltungsgericht Wien (Správny súd Viedeň) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„Má sa článok 288 ZFEÚ v spojení s článkom 5 ods. 4 [smernice 91/676] alebo článkom 5 ods. 5 v spojení s prílohou I časťou A bodom 2 [tejto smernice] vykladať v tom zmysle, že:
a)
verejný dodávateľ vody,… keď údajne nedostatočnými akčnými programami (keďže hodnota dusičnanov vo vode 50 mg/l je v oblasti tohto zásobovateľa vodou prekročená) je do tej miery dotknutý, že musí prijať opatrenia na úpravu vody;
…
b)
spotrebiteľ… zo zákona oprávnený užívať vodu z jeho súkromnej domácej studne…, keď údajnými nedostatočnými akčnými programami, keďže hodnota dusičnanov vo vode 50 mg/l je z jeho odberného miesta vody (domáca studňa) prekročená, je do tej miery dotknutý, že nemôže využiť svoje zákonom vymedzené prináležiace právo užívania podzemnej vody na svojom pozemku;
…
c)
obec, [ktorá]… [v dôsledku údajne nedostatočných akčných programov] užíva ňou prevádzkovanú obecnú studňu… iba ako zdroj úžitkovej vody…, keďže hodnota dusičnanov vo vode 50 mg/l je v zdroji získavania prekročená a tým užívanie ako pitnej vody nie je k dispozícií,
[sú v prejednávanej veci priamo dotknuté v zmysle judikatúry Súdneho dvora prípadne nedostatočným prebratím smernice 91/676, a sú že im preto na základe uvedenej smernice priznané subjektívne práva]
–
na zmenu už vydaného vnútroštátneho akčného programu na prebratie smernice [91/676] (podľa článku 5 ods. 4 [tejto smernice]) v tom zmysle, že touto zmenou budú prijaté prísnejšie opatrenia s cieľom dosiahnutia cieľov článku 1 [tejto smernice], a konkrétne dosiahnutia hodnoty dusičnanov v podzemnej vode maximálne 50 mg/l na jednotlivých odberných miestach?
–
na prijatie doplňujúcich opatrení alebo účinnejších postupov (podľa článku 5 ods. 5 smernice [91/676]) s cieľom uskutočniť ciele uvedené v článku 1 [tejto smernice] a konkrétne dosiahnuť hodnotu dusičnanov v podzemnej vode maximálne 50 mg/l na jednotlivých odberných miestach?
Vo všetkých troch prípadoch je pritom vždy zaručená ochrana zdravia spotrebiteľov buď – v prípadoch uvedených pod písmenami b) a c) – odberom vody od dodávateľov vody (s povinnosťou alebo právom na pripojenie), alebo – v prípade uvedenom pod písmenom a) – primeranými opatreniami na úpravu vody.“
O prejudiciálnej otázke
Podstatou otázky vnútroštátneho súdu je, či sa článok 288 ZFEÚ, ako aj článok 5 ods. 4 a 5 a príloha I časť A bod 2 smernice 91/676 majú vykladať v tom zmysle, že fyzické a právnické osoby, akými sú žalobcovia v konaní vo veci samej, ktoré sú zodpovedné za zásobovanie vodou alebo majú možnosť využívať studňu, musia mať možnosť požadovať od príslušných vnútroštátnych orgánov zmenu existujúceho akčného programu alebo prijatie doplňujúcich opatrení alebo účinnejších postupov stanovených v článku 5 ods. 5 tejto smernice na účely dosiahnutia prahovej hodnoty dusičnanov 50 mg/l v každom odbernom mieste.
Vnútroštátny súd sa touto otázkou pýta, po prvé, či a za akých podmienok právo Únie priznáva v tomto zmysle jednotlivcom aktívnu legitimáciu v konaniach pred vnútroštátnymi orgánmi a súdmi, po druhé, aké povinnosti konkrétne vyplývajú zo smernice 91/676, a po tretie, či sa týchto povinností môže voči príslušným vnútroštátnym orgánom priamo dovolávať jednotlivec.
O aktívnej legitimácii jednotlivcov
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora by bolo nezlučiteľné so záväzným účinkom, ktorý smernici priznal článok 288 ZFEÚ, keby sa zásadne vylúčilo, aby sa dotknuté osoby mohli odvolávať na smernicou uložené povinnosti (rozsudky z 19. januára 1982, Becker,
8/81
,
EU:C:1982:7
, bod
; zo 7. septembra 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, bod
, ako aj z 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Najmä v prípadoch, v ktorých normotvorca Únie ukladá členským štátom prostredníctvom smernice povinnosť prijať určité správanie, by bol potrebný účinok takéhoto opatrenia oslabený, ak by sa osoby podliehajúce súdnej právomoci nemohli na ňu pred vnútroštátnym súdom odvolávať a vnútroštátne súdy by ju nemohli vziať do úvahy ako časť práva Únie na účely preskúmania, či vnútroštátny zákonodarca v rámci jemu vyhradeného oprávnenia voľby formy a prostriedkov vykonania smernice neprekročil medze voľnej úvahy určenej predmetnou smernicou (rozsudky z 24. októbra 1996, Kraaijeveld a i.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, bod
, ako aj z 26. júna 2019, Craeynest a i.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, bod
).
Z toho vyplýva, ako zdôraznila generálna advokátka v bode 41 svojich návrhov, že prinajmenšom fyzické alebo právnické osoby, ktorých sa priamo dotýka porušenie ustanovení smernice, musia mať možnosť domáhať sa na príslušných orgánoch, prípadne aj prostredníctvom žaloby na príslušnom súde, dodržiavania príslušných povinností.
Okrem toho „členovia verejnosti, ak sú splnené podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké“, majú práva stanovené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Uvedené ustanovenie v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť účinnú súdnu ochranu práv vyplývajúcich z práva Únie, najmä z ustanovení práva životného prostredia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Právo na prostriedok nápravy stanovené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru by tak bolo zbavené akéhokoľvek potrebného účinku, ba priam jeho samotnej podstaty, ak by sa malo pripustiť, že zavedením takýchto podmienok by bolo určitým kategóriám „členov verejnosti“, či dokonca „členov dotknutej verejnosti“, ako sú organizácie na ochranu životného prostredia spĺňajúce požiadavky stanovené v článku 2 ods. 5 Aarhuského dohovoru, odopreté akékoľvek právo na súdne preskúmanie (rozsudok z 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Na účely určenia, či fyzické a právnické osoby, akými sú žalobcovia v konaní vo veci samej, sú priamo dotknuté porušením povinností stanovených smernicou 91/676, je potrebné preskúmať účel, ako aj relevantné ustanovenia uvedenej smernice, ktorých správne uplatnenie sa požaduje pred vnútroštátnym súdom.
Z článku 1 smernice 91/676 vyplýva, že jej cieľom je zníženie znečistenia vôd zapríčinené alebo vyvolané dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov a zabránenie ďalšiemu znečisťovaniu tohto druhu. Na tento účel článok 5 uvedenej smernice stanovuje, že za podmienok, ktoré uvádza, členské štáty vypracujú akčné programy a v prípade potreby prijmú doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy.
Podľa článku 2 písm. j) uvedenej smernice sa pod „znečistením“ rozumie priame alebo nepriame vypúšťanie zlúčenín dusíka z poľnohospodárskych zdrojov do vodného prostredia, čo má za následok ohrozenie zdravia ľudí, poškodzovanie prírodného prostredia a vodných ekosystémov, znehodnocovanie sociálneho využitia alebo bránenie iným zákonným spôsobom využívania vodných zdrojov.
Tento pojem je konkretizovaný v článku 3 ods. 1 smernice 91/676, a najmä v prílohe I časti A bode 2 uvedenej smernice, z ktorého vyplýva, že členské štáty musia prinajmenšom považovať podzemnú vodu za znečistenú, ak je obsah dusičnanov vyšší ako 50 mg/l, alebo predpokladať, že by mohla byť znečistená, ak by v prípade neexistencie vhodných opatrení prijatých podľa článku 5 smernice mohla byť táto hodnota prekročená.
Z článku 2 písm. j) a článku 3 ods. 1 smernice 91/676 teda vyplýva, že obsah dusičnanov v podzemných vodách, ktorý je vyšší alebo by mohol byť vyšší ako 50 mg/l, sa musí považovať za obsah, ktorý bráni legitímnemu využívaniu vôd.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že fyzická alebo právnická osoba, ktorá má možnosť odoberať a využívať podzemné vody, je priamo dotknutá prekročením alebo rizikom prekročenia tejto prahovej hodnoty, čo môže obmedziť jej možnosť tým, že bráni oprávnenému využívaniu týchto vôd.
Vzhľadom na rozmanitosť využití uvedených v článku 2 písm. j) smernice 91/676, skutočnosť, že toto prekročenie ako také neznamená ohrozenie zdravia osôb, ktoré chcú podať žalobu, nemôže tento záver spochybniť.
Pokiaľ ide konkrétnejšie o situáciu žalobcov v konaní vo veci samej, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že tie sú na základe § 10 zákona o ochrane vôd oprávnené využívať pre svoje domáce alebo hospodárske potreby zdroje podzemnej vody, ktoré majú k dispozícii.
Vzhľadom na to, že obsah dusičnanov v dotknutých podzemných vodách je vyšší alebo by mohol byť vyšší ako 50 mg/l, je žalobcom v konaní vo veci samej zabránené využívať tieto vody.
Ako totiž vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, prekročenie tejto prahovej hodnoty je takej povahy, že im môže zabrániť v bežnom využívaní vody z ich studní alebo ich prinajmenšom núti k tomu, aby im vznikli výdavky na ich vyčistenie.
Fyzické a právnické osoby, akými sú osoby dotknuté v konaní vo veci samej, sú teda priamo dotknuté neuskutočnením hlavného cieľa smernice 91/676, uvedeného v jej článku 1, ktorým je zníženie a predchádzanie znečisťovania vôd zapríčinené alebo vyvolané dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov, ktoré by vyplývalo z porušenia určitých povinností vyplývajúcich pre členské štáty z tejto smernice.
Z toho vyplýva, že fyzické a právnické osoby, akými sú žalobcovia v konaní vo veci samej, musia mať možnosť žiadať od vnútroštátnych orgánov, a to aj prostredníctvom žaloby na príslušnom súde, dodržiavanie týchto povinností.
O rozsahu povinnosti znížiť a predchádzať znečisťovaniu
Pokiaľ ide o povinnosti vyplývajúce zo smernice 91/676, vnútroštátny súd sa osobitne pýta, či maximálny obsah dusičnanov 50 mg/l v podzemných vodách, stanovený v prílohe I časti A bode 2 smernice, je rozhodujúcim faktorom pre povinnosť príslušných vnútroštátnych orgánov zmeniť akčné programy, ktoré prijali na základe článku 5 ods. 1 až 4 uvedenej smernice, alebo prijať doplňujúce opatrenia v súlade s odsekom 5 uvedeného článku.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je na účely výkladu ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (rozsudok zo 7. februára 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, bod
a citovaná judikatúra).
Ako uviedla generálna advokátka v bode 55 svojich návrhov, politika Únie v oblasti životného prostredia sa podľa článku 37 Charty základných práv Európskej únie, článku 3 ods. 3 ZEÚ a článku 191 ods. 2 ZFEÚ zameriava na vysokú úroveň jeho ochrany.
Z bodov 36 až 39 tohto rozsudku vyplýva, že dosiahnutím cieľa znížiť znečistenie vôd zapríčinené alebo vyvolané dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov a predchádzať ďalšiemu takémuto znečisťovaniu má smernica 91/676 umožniť jednotlivcom zákonné využívanie vôd, z čoho vyplýva, že obsah dusičnanov nesmie prekročiť 50 mg/l.
Generálna advokátka v bodoch 72 a 73 svojich návrhov pripomenula, že smernica 91/676 stanovuje pre boj proti znečisťovaniu vôd dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov osobitné nástroje. Uplatní sa na prípady, keď splodiny zlúčením dusíka poľnohospodárskeho pôvodu významne prispievajú k znečisteniu (rozsudok z 29. apríla 1999, Standley a i.,
C‑293/97
,
EU:C:1999:215
, bod
). Z tohto hľadiska je namieste uviesť, že Súdny dvor už rozhodol, že takýto príspevok je významný, pokiaľ je poľnohospodárstvo napríklad zodpovedné za 17 % všetkého dusíka v určitom povodí (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2005, Komisia/Belgicko,
C‑221/03
,
EU:C:2005:573
, bod
). Ak je táto podmienka na uplatnenie smernice 91/676 splnená, je na členských štátoch, aby v súlade s článkom 3 ods. 1 tejto smernice určili stav vôd na svojom území.
Pokiaľ sa podľa tohto posledného ustanovenia v spojení s prílohou I časťou A smernice 91/676 musia vody považovať za znečistené alebo ohrozené znečistením, členské štáty sú povinné prijať opatrenia stanovené v jej článku 5, teda akčné programy, a ak je to nevyhnutné, doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Komisia/Nemecko,
C‑543/16
, neuverejnený,
EU:C:2018:481
, bod
).
Na jednej strane, pokiaľ ide o akčné programy, ktorých vykonávanie je neoddeliteľne spojené s článkom 3 ods. 1 smernice 91/676, keďže ak sú alebo by mohli byť vody znečistené pri neexistencii vhodných akčných programov prijatých podľa článku 5 ods. 4 smernice, členské štáty sú povinné takéto akčné programy prijať. Opatrenia, ktoré obsahujú, sú v každom prípade do značnej miery určené samotnou smernicou 91/676, ako to vyplýva z jej článku 5 ods. 4 v spojení s jej prílohou III.
Je pravda, že členské štáty majú pri výbere podrobných pravidiel vykonávania požiadaviek smernice 91/676 určitú mieru voľnej úvahy. V každom prípade sú povinné dbať na to, aby ciele tejto smernice, a teda ciele politiky Únie v oblasti životného prostredia, boli dosiahnuté v súlade s požiadavkami článku 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ (rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Francúzsko,
C‑237/12
,
EU:C:2014:2152
, bod
).
Na druhej strane, ako vyplýva z článku 5 ods. 5 smernice, členské štáty majú povinnosť prijať v rámci akčných programov doplňujúce alebo účinnejšie opatrenia, ktoré pokladajú za potrebné, ak sa na začiatku alebo na základe skúseností z realizácie týchto programov zistí, že opatrenia uvedené v odseku 4 uvedeného článku nebudú postačujúce na dosiahnutie cieľov špecifikovaných v článku 1 uvedenej smernice.
Podľa judikatúry Súdneho dvora z toho vyplýva, že členské štáty musia prijať takéto doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy, len čo sa zistí, že sú potrebné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Komisia/Nemecko,
C‑543/16
, neuverejnený,
EU:C:2018:481
, bod
a citovanú judikatúru).
S cieľom splniť predovšetkým túto poslednú uvedenú povinnosť sú členské štáty povinné dôkladne sledovať stav vôd. Podľa článku 5 ods. 6 prvého pododseku smernice 91/676 sú povinné zostaviť a realizovať monitorovacie programy.
Podľa článku 5 ods. 3 písm. a) a b) smernice 91/676 akčné programy zohľadnia najlepšie dostupné vedecké a technické poznatky, ako aj fyzikálne, geologické a klimatické podmienky každého regiónu (rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Francúzsko,
C‑237/12
,
EU:C:2014:2152
, bod
). Rovnaká požiadavka sa vzťahuje aj na monitorovacie programy, pretože musia byť vhodné na posúdenie účinnosti akčných programov. Dvanáste odôvodnenie smernice tento záver potvrdzuje.
Okrem toho vzhľadom na trináste odôvodnenie smernice 91/676, v závislosti od hydrogeologických podmienok a výslednej doby trvania potrebnej na to, aby opatrenia, ktoré už boli prijaté na základe článku 5 tejto smernice, mohli viesť k zlepšeniu kvality vôd, predstavujú hodnoty skutočne namerané vo vode a trendy, ktoré sa objavia v priebehu času, relevantné skutočnosti s cieľom určiť potrebu prijatia doplňujúcich opatrení alebo účinnejších postupov.
Takéto relevantné skutočnosti predstavujú skutočnosti uvádzané vnútroštátnym súdom, a síce významné prekročenie maximálneho obsahu dusičnanov 50 mg/l v niektorých miestach merania u prvého žalobcu v konaní vo veci samej, kolísanie kvality vody v domácej studni druhého žalobcu v konaní vo veci samej a trvalé znečistenie vody v studni tretieho žalobcu v konaní vo veci samej.
Okrem toho Súdny dvor už rozhodol, že na účely konštatovania potreby prijať doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy podľa článku 5 ods. 5 smernice 91/676 nie je potrebné preukázať neúčinnosť už prijatých opatrení (rozsudok z 21. júna 2018, Komisia/Nemecko,
C‑543/16
, neuverejnený,
EU:C:2018:481
, body
a
).
Generálna advokátka v bode 105 svojich návrhov uviedla, že nadbytok dusíka v pôde je tiež relevantnou skutočnosťou na účely konštatovania nedostatočnosti akčného programu.
Takýto nadbytok je totiž v rozpore s článkom 5 ods. 4 písm. a) smernice 91/676 v spojení s jej prílohou III ods. 1 bodom 3 tejto smernice. Tieto ustanovenia zavádzajú zásadu vyváženého hnojenia a vyžadujú rovnováhu medzi predpokladaným množstvom dusíka potrebným pre plodiny a zásobovaním plodín dusíkom získaným z pôdy a hnojenia. Ukladajú tak členským štátom povinnosť presne určiť množstvo dusíka, ktoré môžu poľnohospodári použiť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Komisia/Nemecko,
C‑543/16
, neuverejnený,
EU:C:2018:481
, body
,
a
).
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba uviesť, že za predpokladu, že dusičnany z poľnohospodárskych zdrojov prispievajú významným spôsobom k znečisteniu, ako je uvedené v bode 51 tohto rozsudku, sú členské štáty v súlade s článkami 1, 3 a 5 smernice 91/676 povinné použiť opatrenia uvedené v článku 5 ods. 4 a 5 smernice, pokiaľ je obsah dusičnanov v podzemných vodách vyšší alebo by mohol byť vyšší ako 50 mg/l, ak by sa tieto opatrenia neprijali.
Konkrétne, ak sa v rámci monitorovacích programov uvedených v bode 57 tohto rozsudku a najmä vzhľadom na ukazovatele uvedené v bodoch 59 až 63 uvedeného rozsudku zdá, že sa zníženie znečistenia vôd neočakáva, členské štáty musia prijať doplňujúce opatrenia alebo účinnejšie postupy podľa článku 5 ods. 5 smernice 91/676.
Okrem toho sa vnútroštátny súd svojou otázkou snaží zistiť, či v podzemných vodách musí byť maximálny obsah dusičnanov 50 mg/l dodržaný v každom odbernom mieste.
V tejto súvislosti treba uviesť, že v súlade s článkom 5 ods. 6 druhým pododsekom smernice 91/676, ak členský štát neoznačil osobitné ohrozené pásma, ale používa ustanovenia uvedeného článku 5 na celom svojom vnútroštátnom území, musí byť obsah dusičnanov sledovaný vo vybraných meracích bodoch, ktoré umožňujú zistiť rozsah znečistenia vôd dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Rakúska republika si zvolila túto možnosť.
Z toho vyplýva, že prekročenie obsahu dusičnanov 50 mg/l vo vode alebo riziko takéhoto prekročenia v jednom z vybraných meracích bodov vedie k povinnosti vykonať opatrenia stanovené v článku 5 ods. 4 a 5 smernice 91/676. Naproti tomu uvedená smernica neukladá členským štátom povinnosť rozšíriť monitorovacie opatrenia nad rámec toho, čo je stanovené v článku 5 ods. 6 uvedenej smernice.
Vzhľadom na to, že hodnoty namerané v studni alebo na inom odbernom mieste, akými sú studne a odberné miesta žalobcov vo veci samej, sa líšia od hodnôt získaných na meracích bodoch, nie je vylúčené, že umiestnenie týchto bodov bolo vybrané v rozpore s článkom 5 ods. 6 smernice 91/676, takže tieto meracie body neumožňujú určiť rozsah znečistenie na území, na ktoré sa vzťahujú.
O možnosti odvolávať sa na povinnosť znížiť znečistenie a zabrániť mu
Povinnosti stanovené v článku 5 ods. 4 a 5 smernice 91/676 sú jasné, presné a bezpodmienečné, takže jednotlivci sa môžu na ne odvolať proti štátu (pozri analogicky rozsudok z 26. júna 2019, Craeynest a i.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, bod
).
Je pravda, že členským štátom prislúcha, aby s výhradou obmedzení vyplývajúcich z prílohy III smernice 91/676 určili opatrenia nevyhnutné na dosiahnutie súladu s týmito povinnosťami. Tieto opatrenia však musia byť podľa článku 1 uvedenej smernice spôsobilé znížiť znečistenie vôd zapríčinené alebo vyvolané dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov a zabrániť ďalšiemu znečisťovaniu vôd tohto druhu.
Preto aj keď členské štáty disponujú v tomto zmysle voľnou úvahou, nič to nemení na tom, že musí existovať možnosť podrobiť rozhodnutia prijaté príslušnými orgánmi súdnemu preskúmaniu, najmä s cieľom overiť, či uvedené rozhodnutia neprekročili medze stanovené na výkon tejto právomoci (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. októbra 1996, Kraaijeveld a i.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, bod
; z 25. júla 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, bod
, ako aj z 26. júna 2019, Craeynest a i.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, bod
).
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 288 ZFEÚ, ako aj článok 5 ods. 4 a 5 a príloha I časť A bod 2 smernice 91/676 sa majú vykladať v tom zmysle, že ak vypúšťanie zlúčenín dusíka poľnohospodárskeho pôvodu významným spôsobom prispieva k znečisťovaniu predmetných podzemných vôd, také fyzické a právnické osoby, akými sú žalobcovia v konaní vo veci samej, musia mať možnosť požadovať od príslušných vnútroštátnych orgánov zmenu existujúceho akčného programu alebo prijatie doplňujúcich opatrení alebo účinnejších postupov stanovených v článku 5 ods. 5 tejto smernice, pokiaľ v prípade, že by sa neprijali tieto opatrenia, je obsah dusičnanov v podzemných vodách vyšší alebo by mohol byť vyšší ako 50 mg/l v jednom alebo viacerých meracích bodoch v zmysle článku 5 ods. 6 uvedenej smernice.
O trovách konania
Vzhľadom na to, že konanie má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

Článok 288 ZFEÚ, ako aj článok 5 ods. 4 a 5 a príloha I časť A bod 2 smernice Rady 91/676/EHS z 12. decembra 1991 o ochrane vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov sa majú vykladať v tom zmysle, že ak vypúšťanie zlúčenín dusíka poľnohospodárskeho pôvodu významným spôsobom prispieva k znečisťovaniu predmetných podzemných vôd, také fyzické a právnické osoby, akými sú žalobcovia v konaní vo veci samej, musia mať možnosť požadovať od príslušných vnútroštátnych orgánov zmenu existujúceho akčného programu alebo prijatie doplňujúcich opatrení alebo účinnejších postupov stanovených v článku 5 ods. 5 tejto smernice, pokiaľ v prípade, že by sa neprijali tieto opatrenia, je obsah dusičnanov v podzemných vodách vyšší alebo by mohol byť vyšší ako 50 mg/l v jednom alebo viacerých meracích bodoch v zmysle článku 5 ods. 6 uvedenej smernice.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.