CELEX: 62016CJ0683
Řízení o předběžné otázce
Společná rybářská politika
Nařízení (EU) č. 1380/2013
Článek 11
Zachování biologických mořských zdrojů
Ochrana životního prostředí
Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin
Výlučná pravomoc Evropské unie

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 11 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES (
Úř. věst. 2013, L 354, s. 22
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Deutscher Naturschutzring Deutscher Naturschutzring – Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV (Německé sdružení na ochranu přírody – Zastřešující organizace německých sdružení na ochranu přírody a životního prostředí, dále jen „Německé sdružení na ochranu přírody“) a Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody, Německo) týkajícímu se rozhodnutí tohoto úřadu, kterým odmítl žádost uvedeného sdružení o zákaz rybolovu pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně a zákaz pevných sítí v mořských oblastech „Sylter Außenriff“„Pommersche Bucht mit Oderbank“ a „Pommersche Bucht“.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Úmluva Organizace spojených národů o mořském právu, podepsaná v Montego Bay dne 10. prosince 1982 (dále jen „úmluva z Montego Bay“), vstoupila v platnost dne 16. listopadu 1994. Jménem Evropského společenství byla schválena rozhodnutím Rady 98/392/ES ze dne 23. března 1998 (
Úř. věst. 1998, L 179, s. 1
; Zvl. vyd. 04/03, s. 260).
Článek 91 odst. 1 úmluvy z Montego Bay, nadepsaný „Státní příslušnost plavidel“, zní následovně:
„[…] Plavidla mají státní příslušnost toho státu, pod jehož vlajkou jsou oprávněna plout […]. Musí zde však být skutečné pouto mezi státem a plavidlem.“
Článek 94 této úmluvy, nadepsaný „Povinnosti státu vlajky“, stanoví:
„1.   Každý stát účinně uplatňuje svou jurisdikci a kontrolu ve správních, technických a sociálních záležitostech nad plavidly, která plují pod jeho vlajkou.
2.   Každý stát zejména:
a)
vede lodní rejstřík obsahující jména a další údaje o plavidlech plujících pod jeho vlajkou s výjimkou těch, která jsou vyňata ze všeobecně přijatých mezinárodních předpisů vzhledem k jejich malé velikosti;
[…]“
Unijní právo
Nařízení č. 1380/2013
V bodě 25 odůvodnění nařízení č. 1380/2013 se uvádí:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES [ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (
Úř. věst. 2010, L 20, s. 7
)], směrnice Rady 92/43/EHS [ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (
Úř. věst. 1992, L 206, s. 7
; Zvl. vyd. 15/02, s. 102)] a směrnice 2008/56/ES [Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. června 2008, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti mořské environmentální politiky (rámcová směrnice o strategii pro mořské prostředí) (
Úř. věst. 2008, L 164, s. 19
] ukládají členským státům určité povinnosti týkající se zvláště chráněných oblastí, zvláštních oblastí ochrany a chráněných mořských oblastí. K provedení těchto opatření by mohlo být třeba přijmout opatření spadající do oblasti působnosti [společné rybářské politiky]. Je proto vhodné zmocnit členské státy, aby ve vodách pod jejich svrchovaností či jurisdikcí přijímaly opatření pro zachování zdrojů, která jsou nezbytná k plnění jejich povinností podle těchto aktů Unie, pokud taková opatření nemají dopad na zájmy jiných členských států v oblasti rybolovu. V případech, kdy by taková opatření mohla mít dopad na zájmy jiných členských států v oblasti rybolovu, by pravomoc přijímat tato opatření měla být svěřena Komisi a mělo by být využito regionální spolupráce mezi dotčenými členskými státy.“
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, v odstavci 1 bodě 20 stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:[…]
20)
‚technickým opatřením‘ opatření, které stanoví podmínky používání a strukturu lovných zařízení a omezení přístupu do rybolovných oblastí, a tím reguluje druhové a velikostní složení úlovků a dopady na části ekosystémů v důsledku rybolovných činností;
Článek 6 uvedeného nařízení, nadepsaný „Obecná ustanovení“, v odstavci 1 stanoví:
„Unie přijme opatření pro zachování zdrojů uvedená v článku 7 za účelem splnění cílů [společné rybářské politiky], které spočívají v zachování a udržitelném využívání biologických mořských zdrojů, jak jsou stanoveny v článku 2.“
Článek 7 téhož nařízení, který je nadepsán „Druhy opatření pro zachování zdrojů“, stanoví:
„1.   Opatření pro zachování a udržitelné využívání biologických mořských zdrojů mohou kromě jiného zahrnovat:
[…]
i)
opatření nezbytná pro dodržení povinností podle právních předpisů Unie týkajících se životního prostředí přijatá podle článku 11;
j)
technická opatření uvedená v odstavci 2.
2.   Technická opatření mohou zahrnovat mimo jiné:
[…]
c)
omezení nebo zákaz používání určitých lovných zařízení a provádění rybolovných činností v určitých oblastech nebo obdobích;
[…]
e)
konkrétní opatření na minimalizaci negativního dopadu rybolovných činností na biologickou rozmanitost moří a mořské ekosystémy, včetně opatření pro zamezení případným nežádoucím úlovkům a jejich co nejvýraznějšímu možnému snížení.“
Článek 11 nařízení 1380/2013, nadepsaný „Opatření pro zachování zdrojů nezbytná pro dodržení povinností vyplývajících z právních předpisů Unie v oblasti životního prostředí“, stanoví:
„1.   Členské státy jsou zmocněny přijímat opatření pro zachování zdrojů, která nemají vliv na rybářská plavidla jiných členských států a která jsou použitelná ve vodách spadajících pod jejich svrchovanost nebo do jejich jurisdikce [spadajících do jejich svrchované pravomoci či jurisdikce] a jsou nutná pro účely plnění jejich povinností podle článku 13 odst. 4 směrnice 2008/56/ES, článku 4 směrnice 2009/147/ES nebo článku 6 směrnice 92/43/EHS, pokud jsou tato opatření slučitelná s cíli podle článku 2 tohoto nařízení, splňují cíle příslušného právního předpisu Unie, k jehož provádění jsou určeny, a jsou alespoň tak přísná jako stávající opatření stanovená v právních předpisech Unie.
2.   Pokud se členský stát (dále jen ‚členský stát, který daný proces zahájil‘) domnívá, že je zapotřebí přijmout opatření za účelem dodržení povinností uvedených v odstavci 1, a jiné členské státy mají přímý zájem na řízení rybolovu dotčeného těmito opatřeními, je Komisi svěřena pravomoc přijmout na žádost taková opatření prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci v souladu s článkem 46. Pro tyto účely se použije článek 18 odst. 1 až 4 a 6 obdobně.“
Článek 18 tohoto nařízení, nadepsaný „Regionální spolupráce v oblasti opatření pro zachování zdrojů“, stanoví v odstavci 1:
„Pokud byla Komise nadána pravomocí […] v případech uvedených v článku 11 […] přijmout opatření prostřednictvím aktů v přenesené působnosti nebo prováděcích aktů, týkající se opatření Unie pro zachování zdrojů vztahujících se na příslušnou zeměpisnou oblast, členské státy s přímým zájmem na řízení, jehož se tato opatření dotýkají se mohou ve lhůtě stanovené v příslušném opatření pro zachování zdrojů nebo víceletém plánu dohodnout na předložení společných doporučení za účelem splnění cílů stanovených v příslušných opatřeních Unie pro zachování zdrojů nebo víceletých plánech nebo zvláštních plánech výmětů. […]“
Směrnice 92/43
Patnáctý bod odůvodnění směrnice 92/43, ve znění směrnice Rady 2006/105/ES ze dne 20. listopadu 2006 (
Úř. věst. 2006, L 363, s. 368
), uvádí:
„vzhledem k tomu, že pro některé druhy rostlin a živočichů je třeba vytvořit obecný systém ochrany na doplnění směrnice 79/409/EHS [Rady ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (
Úř. věst. 1979, L 103, s. 1
; Zvl. vyd. 15/01, s. 98)]; že by měla být provedena opatření pro péči o některé druhy, pokud je to nutné vzhledem ke stavu jejich ochrany, a to včetně zákazu určitých metod odchytu nebo usmrcování, přičemž za určitých podmínek mohou být přípustné odchylky;“
V článku 3 odst. 1 prvním pododstavci této směrnice se stanoví:
„Pod názvem ‚NATURA 2000‘ bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.“
Článek 4 odst. 4 uvedené směrnice stanoví:
„Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“
Článek 6 odst. 2 téže směrnice stanoví:
„Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“
Směrnice 2004/35/ES
Článek 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (
Úř. věst. 2004, L 143, s. 56
; Zvl. vyd. 15/08, s. 357), nadepsaný „Předmět“, zní následovně:
„Účelem této směrnice je vytvořit rámec odpovědnosti za životní prostředí založený na zásadě ‚znečišťovatel platí‘ s cílem předcházet škodám na životním prostředí a napravovat je.“
Směrnice 79/409
Článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice 79/409 stanoví:
„Ochrana, uchování a obnova biotopů a stanovišť bude zahrnovat zejména následující opatření:
a)
vytvoření ochranných pásem.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 15. září 2005 přijalo Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Nukleare Sicherheit (Spolkové ministerstvo životního prostředí, ochrany přírody a jaderné bezpečnosti, Německo) na základě čl. 3 odst. 2, písm. a) směrnice 79/409 Verordnung über die Festsetzung Naturschutzgebietes „Pommersche Bucht“ (nařízení o chráněné krajinné oblasti „Pomořanský záliv“) (BGBl. 2005 I, s. 2778.). Toto nařízení stanoví, že v této oblasti nacházející se v Baltském moři se zakazuje jakákoli činnost, která by mohla vést ke zničení, poškození, změně či trvalému narušení chráněné krajinné oblasti. Profesionální mořský rybolov však byl z tohoto zákazu výslovně vyloučen.
Komise dne 12. listopadu 2007 přijala rozhodnutí 2008/23/ES, kterým se podle směrnice 92/43 přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti (
Úř. věst. 2008, L 12, s. 1
), jímž byla na tento seznam přidána oblast „Sylter Außenriff“ (Syltský vnější útes) nacházející se v Severním moři.
Komise dne 13. listopadu 2007 přijala rozhodnutí 2008/25/ES, kterým se podle směrnice 92/43 přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti (
Úř. věst. 2008, L 12, s. 383
), jímž byla oblast „Pommersche Bucht mit Oderbank“ (Pomořanský záliv s břehem Odry) nacházející se v Baltském moři přidána na tento seznam.
Spolková republika Německo k dnešnímu dni tyto oblasti neoznačila jako zvláště chráněné oblasti podle čl. 4 odst. 4 směrnice 92/43, ani nepřijala opatření pro zachování zdrojů.
Všechny tři dotčené oblasti se nacházejí ve vodách německé výlučné hospodářské zóny. Rybolov je na moři prováděn pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně a pevných sítí, což ovlivňuje útesy a písečné naplaveniny a vede také k nechtěnému odchytu sviňuchy obecné a mořských ptáků.
Dne 30. července 2014 předložilo Německé sdružení na ochranu přírody Spolkovému úřadu pro ochranu přírody žádost o zákaz mořských rybolovných technik s pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně a pevných sítí v zónách „Sylter Außenriff“, „Pommersche Bucht mit Oderbank“ a „Pommersche Bucht“ z důvodu, že používání těchto technik je v rozporu s čl. 6 odst. 2 směrnice 92/43. Tento zákaz byl podle něj nutný k ochraně a nápravě situace ve smyslu čl. 2 bodů 10 a 11 směrnice 2004/35, kterou měly příslušné orgány zjednat v souladu s čl. 5 odst. 3, čl. 6 odst. 2, jakož i článkem 12 této směrnice.
Rozhodnutím ze dne 29. října 2014 Spolkový úřad pro ochranu přírody žádost německého sdružení pro ochranu přírody zamítl. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím téhož úřadu ze dne 19. prosince 2014.
Německé sdružení na ochranu přírody podalo proti uvedenému zamítavému rozhodnutí žalobu k Verwaltungsgericht Köln (správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo).
Spolkový úřad pro ochranu přírody na svou obranu uvádí, že nemá pravomoc přijmout opatření, která německé sdružení na ochranu přírody požaduje, jelikož tato pravomoc podle něj v souladu s čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU náleží výlučně Unii. Uznává, že článek 11 nařízení č. 1380/2013 umožňuje členským státům přijmout určitá opatření pro zachování zdrojů, avšak v případě, že by tato opatření mohla mít vliv na rybářská plavidla jiných členských států, může je podle téhož článku přijmout pouze Komise.
Vzhledem k tomu, že žaloba může být opodstatněná pouze v případě, že opatření požadovaná žalobcem může přijmout Spolková republika Německo, a nikoli Komise, se Verwaltungsgericht Köln (správní soud v Kolíně nad Rýnem) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být článek 11 [nařízení č. 1380/2013] vykládán v tom smyslu, že brání opatřením členského státu týkajícím se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nutná pro účely plnění povinností členského státu podle článku 6 [směrnice 92/43], jež mají vliv na rybářská plavidla jiných členských států a jimiž se v lokalitách Natura 2000 zcela zakazuje profesionální mořský rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i pevných sítí (,tenatových sítí‘)?
Zejména:
a)
Musí být článek 11 [nařízení č. 1380/2013] vykládán v tom smyslu, že pod pojem ‚opatření pro zachování zdrojů‘ spadají rybolovné metody uvedené v předběžné otázce č. 1?
b)
Musí být článek 11 [nařízení č. 1380/2013] vykládán v tom smyslu, že pod pojem ‚rybářská plavidla jiných členských států‘ spadají i taková rybářská plavidla jiného členského státu, která plují pod vlajkou Spolkové republiky Německo?
c)
Musí být článek 11 [nařízení č. 1380/2013] vykládán v tom smyslu, že pojem [‚opatření, která], splňují cíle příslušného právního předpisu Unie‘, zahrnuje rovněž taková opatření přijatá členským státem, která plnění cílů, jež jsou uvedeny v uvedených unijních předpisech, pouze podporují?
2)
Musí být článek 11 [nařízení č. 1380/2013] vykládán v tom smyslu, že brání opatřením členského státu týkajícím se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nutná pro účely plnění jeho povinností podle [směrnice 2004/35], co se týče prevence a nápravy škody na životním prostředí?
3)
V případě záporné odpovědi na první či druhou předběžnou otázku, brání výlučná pravomoc Evropské unie v oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky podle článku 3 odst. 1 písm. d) SFEU přijetí výše uvedených opatření členským státem?“
K předběžným otázkám
K první otázce
K přípustnosti
Spolkový úřad pro ochranu přírody tvrdí, že první otázka je nepřípustná z důvodu, že žalobce odkazuje na čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013, zatímco na taková opatření, jako jsou opatření uváděná předkládajícím soudem, se vztahuje pouze čl. 11 odst. 2 a následující tohoto nařízení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se na předběžné otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou vnitrostátním soudem odmítnout pouze tehdy, je-li zjevné, že požadovaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz rozsudek ze dne 12. října 2010, Rosenbladt,
C‑45/09
,
EU:C:2010:601
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě přitom cílem argumentace Spolkového úřadu pro ochranu přírody není prokázat, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, že se jedná o hypotetický problém nebo že Soudní dvůr nedisponuje skutkovými či právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny, ale představuje stanovisko zaujaté k výkladu ustanovení jednotlivých odstavců článku 11 nařízení č. 1380/2013, o nějž je Soudní dvůr žádán.
Za těchto podmínek tedy není namístě konstatovat, že je první otázka nepřípustná.
K věci samé
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 11 nařízení č. 1380/2013 vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal opatření týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nutná k plnění povinností tohoto členského státu podle článku 6 směrnice 92/43, jimiž se v lokalitách Natura 2000 zcela zakazuje profesionální mořský rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i pevných sítí, a jež mají vliv na rybářská plavidla jiných členských států.
Nejprve je třeba připomenout, že podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 jsou členské státy zmocněny přijímat opatření pro zachování zdrojů, která nemají vliv na rybářská plavidla jiných členských států a která jsou použitelná ve vodách spadajících do jejich svrchované pravomoci či jurisdikce a jsou nutná pro účely plnění jejich povinností podle čl. 13 odst. 4 směrnice 2008/56, článku 4 směrnice 2009/147 nebo článku 6 směrnice 92/43, pokud jsou tato opatření slučitelná s cíli ve smyslu článku 2 tohoto nařízení, splňují cíle příslušného právního předpisu Unie, k jehož provádění jsou určeny, a jsou alespoň tak přísná jako stávající opatření stanovená v právních předpisech Unie.
Pokud jde nejprve o povinnosti, které členským státům ukládá článek 6 směrnice 92/43 a na které má reagovat přijetí opatření zmiňovaných předkládajícím soudem, ze znění článku 6 vyplývá, že tato opatření spočívají v tom, že členské státy „přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice“.
Vzhledem k tomu, že předkládající soud formuloval svou otázku v tom směru, že opatření dotčená v původním řízení slouží k tomu, aby byly splněny povinnosti vyplývající z tohoto ustanovení, není namístě, aby se Soudní dvůr k tomuto vyslovil.
Předkládající soud dále uvádí, že jeho otázka se týká „konkrétně“ výkladu tří pojmů použitých v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013, a sice zaprvé „opatření pro zachování zdrojů“, zadruhé „opatření, která splňují cíle příslušného právního předpisu Unie“ a zatřetí „plavidla jiných členských států“. Je tedy třeba, aby Soudní dvůr objasnil každý z těchto pojmů.
Pokud jde zaprvé o výklad pojmu „opatření pro zachování zdrojů“, je třeba konstatovat, že znění článku 11 tohoto nařízení neumožňuje určit dosah tohoto pojmu. Pro účely výkladu odstavce 1 tohoto článku je však třeba vzít v úvahu nejen znění tohoto ustanovení, ale i jeho kontext a cíle, které sleduje (v tomto smyslu rozsudek ze dne 5. dubna 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable,
C‑119/09
,
EU:C:2011:208
, bod
).
Kontext čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 je přitom takový, že opatření pro zachování zdrojů stanovená v čl. 7 odst. 1 tohoto nařízení zahrnují technická opatření podle čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení, mezi něž patří i v písm. c) uvedená opatření týkající se „omezení nebo zákaz[u] používání určitých lovných zařízení a provádění rybolovných činností v určitých oblastech nebo obdobích“.
S ohledem na tuto definici proto taková opatření, jako jsou opatření popsaná předkládajícím soudem, která spočívají v zákazu rybolovu pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i pevných sítí, jsou opatřeními pro zachování zdrojů ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1380/2013, a spadají tudíž do působnosti čl. 11 odst. 1 uvedeného nařízení.
Cíl sledovaný uvedeným čl. 11 odst. 1 tento závěr potvrzuje.
Jak totiž vyplývá z bodu 25 odůvodnění, jakož i ze samotného znění čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013, cílem tohoto ustanovení je umožnit členskému státu přijmout opatření nezbytná ke splnění povinností, které pro něj vyplývají z článku 6 směrnice 92/43, nemá-li to nepříznivý dopad na rybářská plavidla jiných členských států.
K opatřením, která členský stát může přijmout za účelem dosažení souladu se závazky, které pro něj vyplývají z uvedeného článku 6, patří – jak uvádí bod 15 odůvodnění směrnice 92/43 – zákaz metod odchytu nebo usmrcování mořské fauny v zájmu ochrany konkrétních druhů.
Německé sdružení na ochrany přírody a portugalská vláda tvrdí, že pojem „opatření pro zachování zdrojů“ míří pouze na opatření sledujících cíle v souvislosti se společnou rybářskou politikou, zatímco zmiňovaná opatření pro zachování zdrojů mají širší rozsah, neboť byla přijata s cílem chránit životní prostředí.
Jak nicméně uvedl generální advokát v bodě 23 svého stanoviska, to, že opatření, kterým se zakazuje používání některých zařízení a rybolovné postupy, má vliv i na jiné druhy než ty, které jsou předmětem rybolovu, nepostačuje k tomu, aby byla tato opatření vyňata z působnosti společné rybářské politiky.
Argumentace v opačném smyslu totiž neobstojí při bližším zkoumání znění a systematiky článků 7 a 11 nařízení č. 1380/2013, jejichž platnost není zpochybňována. Tyto články neobsahují žádné výjimky, pokud jde o přijetí technických opatření omezujících povolené rybolovné techniky s cílem chránit životní prostředí. Článek 7 odst. 1 písm. d) a odst. 2 písm. e) tohoto nařízení naopak výslovně počítá s přijetím opatření pro zachování zdrojů podporujících rybolovné techniky s malým dopadem na mořský ekosystém a v širším slova smyslu přijetím konkrétních opatření za účelem minimalizace negativního dopadu rybolovu na mořskou biologickou rozmanitost a mořský ekosystém.
Zadruhé, co se týče pojmu „opatření k dosažení cílů příslušných právních předpisů Unie“, na první pohled se může jevit, že sloveso „dosáhnout“ vyjadřuje požadavek, aby uvedená opatření umožňovala sama o sobě splnit cíl sledovaný příslušnými právními předpisy.
Je však je třeba uvést, že v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice 92/43 je cílem „oblastí Natura 2000“ označujících spojitou evropskou ekologickou síť zvláštních oblastí ochrany ve smyslu této směrnice, zmiňovaných předkládajícím soudem, zajistit zachování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě tento stav obnovit.
S ohledem na tento cíl a zařazení těchto stanovišť v komplexních ekosystémech je dané opatření pro zachování zdrojů v kombinaci s dalšími opatřeními s to obecně přispět k dosažení uvedených cílů, i když samo o sobě k dosažení těchto cílů nestačí. Výklad, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 povoluje přijmout pouze opatření, která sama o sobě postačují k dosažení uvedeného cíle, by toto ustanovení zbavoval jeho užitečného účinku.
V obecnější rovině je třeba dále poukázat na to, že podle ustálené judikatury bude opatření přiměřené v případě, že může přispět ke sledovanému cíli, a nikoli nutně k jeho splnění (obdobně viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, bod
).
Pojem „opatření k dosažení cílů příslušných právních předpisů Unie“ proto musí být chápán v tom smyslu, že zahrnuje opatření přijatá členským státem, která pouze podporují realizaci cílů stanovených v dotčených unijních právních předpisech.
Taková opatření, jako jsou opatření popsaná předkládajícím soudem, která zcela zakazují profesionální námořní rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, přitom mohou podpořit zachování nebo případně obnovu typů přírodních stanovišť a stanovišť mořských druhů vyskytující se v dotčených oblastech, a spadají proto do působnosti čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013.
Co se týče zatřetí pojmu „plavidla jiných členských států“, znění čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 není nápomocné, pokud jde o určení základních znaků tohoto pojmu.
Z článku 91 odst. 1 a čl. 94 odst. 1 úmluvy z Montego Bay, kterou musí Evropská unie respektovat, však vyplývá, že plavidla mají státní příslušnost státu, pod jehož vlajkou mají právo plout, a že každý stát účinně uplatňuje svou jurisdikci a kontrolu nad plavidly plujícími pod jeho vlajkou.
Z toho vyplývá, že pojem „rybářská plavidla jiných členských států“ použitý v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 musí být chápán tak, že se vztahuje pouze na lodě plující pod vlajkou jiného členského státu, než je stát, do jehož svrchované pravomoci či jurisdikce spadá dotčená oblast, a která tedy spadají do jurisdikce členského státu, pod jehož vlajkou plují a který nad nimi má kontrolu.
Přitom vzhledem k tomu, že předkládající soud sám konstatoval – jak vyplývá z formulace jeho otázky – že jím popsaná opatření mají dopad na taková plavidla, tato opatření nesplňují požadavky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013, a členský stát je tudíž na tomto základě nemůže jednostranně přijmout.
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal opatření týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nutná pro účely plnění povinností tohoto členského státu podle článku 6 směrnice Rady 92/43, jimiž se v oblastech Natura 2000 zcela zakazuje profesionální mořský rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i pevných sítí, pokud taková opatření mají dopad na rybářská plavidla plující pod vlajkou jiných členských států.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 11 nařízení č. 1380/2013 vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nezbytná k tomu, aby splnil své povinnosti vyplývající ze směrnice 2004/35.
Z článku 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 v tomto ohledu vyplývá, že pravomoc podle tohoto ustanovení se omezuje na opatření, která jsou pro členské státy nezbytná, aby splnily povinnosti stanovené třemi konkrétními normami unijního práva v oblasti životního prostředí, a to článkem 13 odst. 4 směrnice 2008/56, článkem 4 směrnice 2009/147 a článkem 6 směrnice 92/43.
Článek 11 odst. 1 tedy nezmiňuje směrnici 2004/35 a z jeho znění nelze dovodit, že by výčet ustanovení unijního práva, na které toto ustanovení odkazuje, nebyl taxativní.
Vzhledem k tomu, že uvedený čl. 11 odst. 1 představuje výjimku z obecného pravidla stanoveného v článku 6 nařízení č. 1380/2013, podle něhož má Unie pravomoc přijímat opatření pro zachování zdrojů, toto ustanovení musí být vykládáno striktně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Zh. a O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, bod
).
Pokud tedy normotvůrce chtěl zakotvit pravomoc k přijímání nezbytných opatření k zachování zdrojů s cílem umožnit členským státům splnit jejich povinnosti vyplývající ze směrnice 2004/35, měl tak učinit výslovně.
Z toho vyplývá, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nezbytná k tomu, aby tento členský stát splnil své povinnosti vyplývající ze směrnice 2004/35.
K třetí otázce
Poněvadž třetí otázka byla položena pouze pro případ, že by odpověď na první nebo druhou otázku byl záporná, není potřeba na ni odpovídat.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

1)
Článek 11 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal opatření týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nutná pro účely plnění povinností tohoto členského státu podle článku 6 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, jimiž se v oblastech Natura 2000 zcela zakazuje profesionální mořský rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i pevných sítí, pokud taková opatření mají dopad na rybářská plavidla plující pod vlajkou jiných členských států.

2)
Článek 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát přijal taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, týkající se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nezbytná k tomu, aby tento členský stát splnil své povinnosti vyplývající ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.