CELEX: 62018CJ0089
Begäran om förhandsavgörande
Associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Turkiet
Beslut nr 1/80
Artikel 13
’Standstill’-klausul
Familjeåterförening av makar
Ny begränsning
Tvingande hänsyn till allmänintresse
Lyckad integration
Effektiv styrning av migrationsströmmar
Proportionalitet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen. Associeringsrådet inrättades genom Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (
EGT 217, 1964, s. 3685
) (nedan kallat associeringsavtalet).
Begäran har framställts i ett mål mellan A och Udlændinge- og Integrationsministeriet, Danmark (Integrationsministeriet), tidigare Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, beträffande sistnämnda myndighets avslag på hennes ansökan om uppehållstillstånd i Danmark på grund av familjeåterförening.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Associeringsavtalet
Enligt artikel 2.1 associeringsavtalet syftar detta avtal till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.
I artikel 12 associeringsavtalet anges att ”[d]e avtalsslutande parterna ska vägledas av artiklarna 39 EG, 40 EG och 41 EG för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig”.
Beslut nr 1/80
I artikel 13 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.”
Artikel 14 i detta beslut har följande lydelse:
”1.   Bestämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan.
2.   Detta avsnitt påverkar inte rättigheter och skyldigheter som följer av nationell lagstiftning eller av ömsesidiga avtal mellan Turkiet och gemenskapens medlemsstater, såtillvida dessa inte innebär förmånligare bestämmelser för sina medborgare.”
Dansk rätt
I 9 § Udlændingeloven i målet tillämplig lydelse föreskrivs:
”1.   Uppehållstillstånd kan efter ansökan beviljas:
1)
en utlänning som är över 24 år, som är gift med eller har ett längre samboförhållande i en gemensam bostad med en i Danmark varaktigt bosatt person som är över 24 år:
…
d)
som har haft permanent uppehållstillstånd i landet längre tid än tre år,
…
7.   Uppehållstillstånd … enligt första stycket led 1 b–d kan, om inte särskilda skäl med hänsyn till familjens enhet talar emot det, endast beviljas om makarnas eller sambornas samlade anknytning till Danmark är starkare än makarnas eller sambornas samlade anknytning till ett annat land. …”
Enligt den hänskjutande domstolen framgår det av förarbetena till 9 § 7 stycket utlänningslagen att de beslutande myndigheterna, vid bedömningen av om makarnas eller sambornas anknytning till Danmark är starkare än till ett annat land, ska beakta samtliga omständigheter som förts fram.
Nämnda myndigheter ska göra en avvägning mellan å ena sidan referenspersonens anknytning till Danmark och å andra sidan makens eller sambons anknytning till sitt hemland. Vidare ska även referenspersonens anknytning till makens hemland beaktas.
De nationella myndigheterna ska särskilt beakta längden på och orsaken till makarnas vistelse i deras respektive hemländer, makarnas familjeband till Danmark i förhållande till makarnas familjeband till den anslutande makens hemland, makarnas språkkunskaper och makarnas utbildnings- eller arbetsmässiga anknytning till Danmark eller till ett annat land.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Sökanden i ärendet, A, är född i Turkiet och är turkisk medborgare. Hon gifte sig den 24 maj 1983 med B, som också är turkisk medborgare. Paret fick fyra barn som föddes i Turkiet innan paret skilde sig den 24 juni 1998.
B gifte sig den 7 januari 1999 med en tysk medborgare som bodde i Danmark. Som make till en unionsmedborgare fick B uppehållstillstånd i Danmark från och med den 6 juli 1999. Den 27 april 2006 erhöll han ett permanent uppehållstillstånd enligt de danska bestämmelser som genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, 2004, s. 77
, samt rättelse
EUT L 229, 2004, s. 35
, och
EUT L 197, 2005, s. 34
).
A:s och B:s fyra gemensamma barn fick också uppehållstillstånd i Danmark genom familjeåterförening med B.
B och hans maka som har tyskt medborgarskap skilde sig den 25 juni 2009. Därefter gifte A och B om sig den 28 augusti 2009 i Danmark. Med åberopande av äktenskapet med B, arbetstagare i medlemsstaten, gav A den 3 september samma år in en ansökan om uppehållstillstånd i Danmark hos Udlændingestyrelsen (migrationsmyndigheten) tidigare Udlændingeservice.
Genom beslut den 26 maj 2010 avslog migrationsmyndigheten ansökan med stöd av 9 § utlänningslagen.
Integrationsministeriet avslog den 30 september 2010 A:s överklagande av beslutet av den 26 maj samma år. Som grund för beslutet angavs att A och B inte uppfyllde de krav som uppställs i 9 § 7 stycket utlänningslagen. Ministeriet ansåg att A och B hade behållit en starkare anknytning till Turkiet än den anknytning som de har till Danmark.
Vid prövningen beaktade Integrationsministerie
t
särskilt att A och B är födda i Turkiet och att de vuxit upp och gått i skola där. De har vidare haft ett långvarigt familjeliv i detta tredjeland och under tiden fått fyra barn.
A överklagade den 10 mars 2014 Integrationsministeriets beslut hos Retten i Aalborg (domstolen i Aalborg, Danmark) och yrkade att beslutet av den 30 september 2010 skulle upphävas och att ansökan om familjeåterförening skulle tas upp till förnyad prövning. Målet lämnades över till Københavns Byret (domstolen i Köpenhamn, Danmark) den 26 maj 2014. Sistnämnda domstol hänvisade den 14 december 2016 målet till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst, Danmark), eftersom domstolar i första instans enligt nationell rätt får hänskjuta principiella frågor till appellationsdomstolen som då dömer som första instans.
Den hänskjutande domstolen anser sammanfattningsvis att den nationella lagstiftningen som är tillämplig i målet innebär en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. Rätten konstaterar dock att domstolen redan har slagit fast, bland annat i det mål i vilket dom meddelades den 12 april 2016, Genc (
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
), att ”nya begränsningar” av denna bestämmelse kan rättfärdigas med hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse såsom att säkerställa en lyckad integration av medborgare från tredje land i den mottagande medlemsstaten. Detta förutsätter dock att begränsningarna är ägnade att säkerställa att det legitima mål som eftersträvas uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Med beaktande av detta önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i om de nationella bestämmelserna, så som de har tillämpats av de nationella myndigheterna, är proportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet.
Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
I ett fall då det införts ’nya restriktioner’ för familjeåterförening mellan äkta makar, vilka i princip strider mot ’stand still’-bestämmelsen i artikel 13 i beslut nr 1/80 och då dessa restriktioner motiveras av skälet att uppnå en ’lyckad integration’, vilket godkänts av domstolen i domen av den 12 april 2016, Genc (
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
), och domen av den 10 juli 2014, Dogan (
C-138/13
,
EU:C:2014:2066
), kan då en bestämmelse som 9 § sjunde stycket utlänningslagen – vilken bland annat innebär att det i princip ställs upp som ett villkor för familjeåterförening mellan en person, som är tredjelandsmedborgare och har uppehållstillstånd i Danmark, och dennes maka, att parets anknytning till Danmark är starkare än till Turkiet – anses vara ’motiverad av hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse och anses ägnad att säkerställa att det legitima mål som eftersträvas uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det’?
2)
Om den första frågan besvaras jakande, med innebörden att ett anknytningskrav i princip ska anses ägnat att säkerställa integrationsändamålet är det då möjligt att, utan att detta strider mot kriterierna för prövningen av om det har införts en begränsning eller strider mot kravet på proportionalitet,
a)
tillämpa en praxis, enligt vilken det, när maken med uppehållstillstånd i medlemsstaten (referenspersonen) först kom dit som 12–13-åring eller senare, vid bedömningen av referenspersonens anknytning till medlemsstaten lägga stor vikt vid följande:
–
om den berörde personen antingen har vistats lagligt under en längre period om cirka tolv år i medlemsstaten,
–
eller har vistats i medlemsstaten och haft ett fast arbete där som innebär en väsentlig grad av kontakt och kommunikation med kollegor och eventuella kunder på medlemsstatens språk, under en period som utan betydande avbrott har varat i minst fyra till fem år,
–
eller har vistats i medlemsstaten och haft ett fast arbete där som inte innebär en hög grad av kontakt och kommunikation med kollegor och eventuella kunder på medlemsstatens språk under en period som utan betydande avbrott har varat i minst sju, åtta år,
b)
tillämpa en praxis, enligt vilken det förhållandet att referenspersonen har behållit en betydande anknytning till sitt hemland genom att besöka hemlandet ofta eller långvarigt talar emot att anknytningskravet är uppfyllt, medan kortare semestervistelser eller kortare skolvistelser inte talar emot ett bifall,
c)
tillämpa en praxis, enligt vilken det förhållandet att det föreligger en så kallad ’gift, skild, omgift’-situation starkt talar emot att anknytningskravet är uppfyllt?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Med sin första fråga önskar den hänskjutande domstolen få svar på om artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att en nationell bestämmelse enligt vilken det är ett krav för familjeåterförening mellan en turkisk medborgare, som är arbetstagare och uppehåller sig lagligt i den berörda medlemsstaten, och dennes make att deras anknytning till denna medlemsstat är starkare än till ett tredje land, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13. Om det är en ny begränsning önskar domstolen få svar på om begränsningen kan rättfärdigas av det eftersträvade syftet att säkerställa en lyckad integration i den berörda medlemsstaten av medborgare från tredje land.
Enligt domstolens fasta praxis utgör ”standstill”-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 ett generellt förbud mot att anta nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor beträffande dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat än vad som gällde när nämnda beslut trädde i kraft med avseende på den berörda medlemsstaten (dom av den 29 mars 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet står det klart att den nationella bestämmelsen 9 § 7 stycket utlänningslagen infördes efter det att beslut nr 1/80 trädde i kraft i Danmark. Det är även ostridigt att bestämmelsen när det gäller familjeåterförening innebär att villkoren såvitt gäller makar till turkiska medborgare som lagligt uppehåller sig i medlemsstaten har skärpts i förhållande till de bestämmelser som gällde när beslut nr 1/80 trädde i kraft i nämnda medlemsstat.
I övrigt framgår av de omständigheter som lagts fram hos domstolen att B är en turkisk arbetstagare som utövar avlönat arbete i Danmark och att hans maka, A, önskar återförena sig med honom i denna medlemsstat. Vidare, vilket framgår av punkterna 15 och 16 i denna dom, har de nationella myndigheterna avslagit A:s ansökan om familjeåterförening med stöd av 9 § 7 stycket utlänningslagen.
Eftersom B är en turkisk arbetstagare som är vederbörligen integrerad på den danska arbetsmarknaden och omfattas av en ekonomisk frihet, nämligen fri rörlighet för arbetstagare, omfattas denna situation av tillämpningsområdet för artikel 13 i beslut nr 1/80 (dom av den 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
).
Det är därför enbart situationen för den turkiske arbetstagaren bosatt i den berörda medlemsstaten, i förevarande fall B, som ska beaktas vid bedömningen av om det finns anledning att bortse från den aktuella nationella bestämmelsen med hänsyn till ”standstill”-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80, om det visar sig att bestämmelsen är ägnad att påverka friheten att inneha en anställning i denna medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
).
I detta sammanhang erinras om att en nationell lagstiftning som innebär en skärpning av villkoren för familjeåterförening för turkiska arbetstagare, som är lagligen bosatta i den berörda medlemsstaten, jämfört med de villkor som gällde vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft i denna medlemsstat, utgör en ny begränsning, i den mening som avses i artikel 13 i detta beslut, av dessa turkiska arbetstagares utövande av den fria rörligheten för arbetstagare i nämnda medlemsstat (dom av den 7 augusti 2018, Yön,
C‑123/17
,
EU:C:2018:632
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är alltså så, att en turkisk medborgare som reser till en medlemsstat för att där utöva en anställning kan påverkas negativt när lagstiftningen i denna stat försvårar eller omöjliggör familjeåterförening, på så sätt att nämnda medborgare blir tvungen att välja mellan att utöva sin anställning i den berörda medlemsstaten och sitt familjeliv i Turkiet (se för ett liknande resonemang dom av den 7 augusti 2018, Yön,
C‑123/17
,
EU:C:2018:632
, punkterna
och
).
Genom att skärpa inresevillkoren för en maka till en turkisk medborgare som är arbetstagare på den reguljära danska arbetsmarknaden, beträffande familjeåterförening innebär den aktuella nationella bestämmelsen, såsom förs fram av generaladvokaten i punkt 15 i förslaget till avgörande, en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 av B:s utövande av fri rörlighet för arbetstagare i den aktuella medlemsstaten.
Som följer av domstolens praxis är en sådan begränsning, som har till syfte eller leder till att en turkisk medborgares rätt till fri rörlighet för arbetstagare i en medlemsstat underkastas mer restriktiva villkor än de som var tillämpliga då beslut nr 1/80 trädde i kraft förbjuden. Detta gäller under förutsättning att denna begränsning inte omfattas av de begränsningar som anges i artikel 14 i beslutet eller motiveras av ett tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima mål som eftersträvas uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 7 augusti 2018, Yön,
C‑123/17
,
EU:C:2018:632
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det står klart att den nationella bestämmelse som är aktuell i målet inte omfattas av de begränsningar som framgår av artikel 14 i beslut nr 1/80.
Den hänskjutande domstolen har anfört att syftet med 9 § 7 stycket utlänningslagen är att säkerställa en lyckad integration i Danmark av medborgare från tredje land. Enligt den danska regeringen syftar den nationella bestämmelsen också till att säkerställa en effektiv styrning av migrationsströmmar.
När det för det första gäller målet att säkerställa en lyckad integration har domstolen redan slagit fast att ett sådant mål, med hänsyn till den betydelse som det i unionsrätten läggs vid integrationsåtgärder, kan utgöra ett sådant tvingande skäl av allmänintresse vid tillämpningen av artikel 13 i beslut nr 1/80 (dom av den 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkterna
et 56).
Enligt 9 § 7 stycket utlänningslagen är en förutsättning för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligt bosatt i Danmark och dennes maka att deras anknytning till denna medlemsstat är starkare än anknytningen till tredje land. Det ska således prövas om denna bestämmelse är ägnad att genomföra det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Vad beträffar om den nationella bestämmelsen i fråga syftar till att säkerställa att det fastställda målet uppnås, kan konstateras att enligt nämnda bestämmelse är en lyckad integration i Danmark av en maka till en turkisk arbetstagare, som är lagligt bosatt i denna medlemsstat, inte säkerställd när deras anknytning till tredje land är starkare än anknytningen till Danmark.
Den anknytning som såväl den make som redan befinner sig på danskt område, som sökanden i målet har till tredje land har inte någon större betydelse för möjligheten för den sistnämnde att integreras väl i denna medlemsstat. Den nationella bestämmelsen innebär därför att det vid tidpunkten för ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening inte går att säkerställa att sökanden inte kommer att integreras väl i Danmark.
Som generaladvokaten väsentligen har anfört i punkt 31 i sitt förslag till avgörande innebär bestämmelsen nämligen inte att det är möjligt att avgöra utsikterna för integration vare sig av makan till en turkisk arbetstagare som lagligt uppehåller sig i Danmark eller för paret som de utgör tillsammans.
Det framgår av handlingarna i målet att de nationella myndigheterna har bedömt att B har behållit starkare anknytning till Turkiet än den han har till Danmark. Det kan emellertid konstateras att B är en turkisk arbetstagare integrerad på den reguljära danska arbetsmarknaden och lagligt bosatt med sina barn i denna medlemsstat sedan flera år tillbaka. Av detta följer att en turkisk medborgares anknytning till sitt ursprungsland inte kan begränsa möjligheten för den sistnämndes integration. Relationen till ursprungslandet utesluter inte en relation till den mottagande medlemsstaten.
Dessutom är det för det första så, att det i 9 § 7 stycket utlänningslagen inte föreskrivs någon åtgärd för att förbättra möjligheterna till integration av den som i medlemsstaten önskar förenas med en make som är turkisk arbetstagare och lagligt bosatt i Danmark.
För det andra framgår det av handlingarna i målet att de nationella myndigheternas tillämpning av villkoret i 9 § 7 stycket utlänningslagen grundas på diffusa och oprecisa kriterier som medför motstridig praxis och oförutsägbarhet vilket strider mot principen om rättssäkerhet.
Av detta följer att den nationella bestämmelsen inte är utformad så, att den garanterar att avsikten, som är att säkerställa en lyckad integration i Danmark av tredjelandsmedborgare, verkligen uppnås.
Vad för det andra gäller det mål som angetts av den danska regeringen, nämligen en effektiv styrning av migrationsströmmar, har domstolen redan slagit fast att ett sådant mål kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 (dom av den 29 mars 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
).
Den danska regeringen har preciserat detta närmare och angett att bestämmelsen innebär att målet att effektivt styra migrationsströmmarna kan uppnås, eftersom bestämmelsen gör det möjligt att begränsa familjeåterföreningen till de fall där den som söker uppehållstillstånd har större förutsättningar att integreras i Danmark.
Som framgår av punkterna 37 och 38 i denna dom innebär bestämmelsen dock inte att det går att bedöma utsikterna för integration av den som ansöker om permanent uppehållstillstånd med åberopande av familjeåterförening i Danmark.
Under dessa omständigheter är den aktuella bestämmelsen inte ägnad att säkerställa målet att uppnå en effektiv styrning av migrationsströmmarna.
Med beaktande av samtliga tidigare överväganden ska den första frågan besvaras så, att artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att en nationell bestämmelse enligt vilken en förutsättning för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som lagligt uppehåller sig i den aktuella medlemsstaten och dennes make är att anknytningen till denna medlemsstat ska vara starkare än till tredje land innebär en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan begränsning är inte motiverad.
Den andra frågan
Med hänsyn till svaret på den första frågan behöver den andra frågan inte besvaras.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 13 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980, om utveckling av associeringen, och som fogats till avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilken undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och vilket ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapernas räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963, ska tolkas så, att en nationell bestämmelse enligt vilken en förutsättning för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som lagligt uppehåller sig i den aktuella medlemsstaten och dennes make är att anknytningen till denna medlemsstat ska vara starkare än till tredje land innebär en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan begränsning är inte motiverad.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: danska.