CELEX: 62013TJ0549
Agricoltura
Restituzione all’esportazione
Carne di volatili da cortile
Fissazione della restituzione a EUR 0
Obbligo di motivazione
Possibilità per la Commissione di limitarsi a una motivazione stereotipa
Prassi abituale della Commissione in materia di fissazione delle restituzioni
Articolo 164, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1234/2007
Natura non tassativa dei criteri previsti

Fatti
Con il presente ricorso, la Repubblica francese chiede l’annullamento di un atto adottato dalla Commissione europea, con il quale quest’ultima ha fissato a 0 l’importo delle restituzioni all’esportazione nel settore della carne di volatili da cortile per tre categorie di polli interi congelati.
I principi che regolano le restituzioni all’esportazione sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) (
GU L 299, pag. 1
), come modificato.
Il capo III, «Esportazioni», della parte III, «Scambi con i paesi terzi», del regolamento n. 1234/2007 contiene una sezione II, intitolata «Restituzioni all’esportazione», dedicata a dette restituzioni. L’articolo 162 di tale regolamento dispone che, nella misura necessaria per consentire l’esportazione sulla base delle quotazioni o dei prezzi praticati sul mercato mondiale ed entro i limiti che scaturiscono dagli accordi conclusi conformemente all’articolo 218 TFUE, la differenza tra tali quotazioni o prezzi e i prezzi nell’Unione europea può essere coperta da una restituzione all’esportazione per i prodotti rientranti, in particolare, nel settore delle carni di pollame.
A termini dell’articolo 164, paragrafo 1, del regolamento n. 1234/2007, le restituzioni all’esportazione sono le stesse per tutta l’Unione. Secondo il paragrafo 2 del medesimo articolo, le restituzioni sono fissate dalla Commissione e tale fissazione può aver luogo periodicamente o, per taluni prodotti, mediante gara. Tale paragrafo prevede altresì che, tranne in caso di fissazione mediante gara, l’elenco dei prodotti per i quali è accordata una restituzione all’esportazione e l’importo di tali restituzioni sono fissati almeno una volta ogni tre mesi.
Il successivo paragrafo 3 dello stesso articolo 164 così recita:
«Le restituzioni per un determinato prodotto sono fissate tenendo conto di uno o più dei seguenti aspetti:
a)
la situazione e le prospettive di evoluzione:
—
sul mercato comunitario, dei prezzi del prodotto in questione e delle sue disponibilità,
—
sul mercato mondiale, dei prezzi di tale prodotto;
b)
gli obiettivi dell’organizzazione comune del mercato, volti a garantire a tale mercato una situazione equilibrata e uno sviluppo naturale sul piano dei prezzi e degli scambi;
c)
la necessità di evitare perturbazioni tali da provocare uno squilibrio prolungato tra la domanda e l’offerta sul mercato della Comunità;
d)
l’aspetto economico delle esportazioni previste;
e)
i limiti che derivano dagli accordi conclusi a norma dell’articolo [218 TFUE];
f)
la necessità di stabilire un equilibrio tra l’utilizzazione dei prodotti di base comunitari nella fabbricazione di merci trasformate ai fini dell’esportazione verso i paesi terzi e l’utilizzazione dei prodotti di paesi terzi, che siano stati ammessi al regime di perfezionamento;
g)
le spese di commercializzazione e le spese di trasporto più favorevoli dai mercati della Comunità fino ai porti o altri luoghi di esportazione della Comunità, nonché le spese d’inoltro ai paesi di destinazione;
h)
la domanda sul mercato comunitario;
i)
con riguardo ai settori delle carni suine, delle uova e delle carni di pollame, la differenza tra i prezzi nella Comunità e i prezzi sul mercato mondiale del quantitativo di cereali da foraggio necessario per produrre nella Comunità i prodotti di tali settori».
Conformemente a tali norme, la Commissione ha fissato periodicamente, mediante regolamenti di esecuzione, l’importo delle restituzioni all’esportazione nel settore della carne di volatili da cortile.
Dalla data di adozione del regolamento (CE) n. 525/2010 della Commissione, del 17 giugno 2010, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 152, pag. 5
), l’importo di tali restituzioni è stato oggetto di progressiva riduzione, per quanto riguarda tre categorie di polli congelati. L’importo delle restituzioni all’esportazione è stato portato, anzitutto, da EUR 40/kg 100 a EUR 32,50/kg 100. Quest’ultimo importo, dopo essere stato mantenuto per otto regolamenti di esecuzione consecutivi, è stato successivamente ridotto a EUR 21,70/kg 100, per effetto del regolamento di esecuzione (UE) n. 962/2012 della Commissione, del 18 ottobre 2012, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 288, pag. 6
).
Una nuova riduzione, che ha portato l’importo delle restituzioni a EUR 10,85/kg 100 per le tre categorie di polli congelati in questione, è stata operata con il regolamento di esecuzione (UE) n. 33/2013 della Commissione, del 17 gennaio 2013, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 14, pag. 15
). Tale importo è stato poi mantenuto dal regolamento di esecuzione (UE) n. 360/2013 della Commissione, del 18 aprile 2013, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 109, pag. 27
).
Con il regolamento di esecuzione (UE) n. 689/2013, del 18 luglio 2013, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 196, pag. 13
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»), la Commissione ha fissato, in particolare, a zero l’importo delle restituzioni all’esportazione per tre categorie di polli congelati, contrassegnati dai codici 0207 12 10 99 00, 0207 12 90 9190 e 0207 12 90 9990.
L’importo delle restituzioni per gli altri sei prodotti – essenzialmente pulcini – ripreso nell’allegato del regolamento impugnato, già fissato a zero dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1056/2011 della Commissione, del 20 ottobre 2011, recante fissazione delle restituzioni all’esportazione nel settore del pollame (
GU L 276, pag. 31
), non è stato modificato.
Secondo l’allegato del regolamento impugnato, le destinazioni interessate dalle restituzioni all’esportazione sono costituite, in particolare, da paesi del Medio Oriente.
Il regolamento impugnato ha inoltre abrogato il regolamento n. 360/2013, che fissava sino a quel momento il livello delle restituzioni per il settore in questione.
I considerando da 1 a 3 del regolamento impugnato così recitano:
«(1)
Ai sensi dell’articolo 162, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1234/2007, la differenza tra i prezzi dei prodotti elencati nell’allegato I, parte XX, di detto regolamento praticati sul mercato mondiale e i prezzi degli stessi prodotti nell’Unione europea può essere coperta da una restituzione all’esportazione.
(2)
Vista la situazione attualmente esistente sul mercato del pollame, occorre fissare restituzioni all’esportazione nel rispetto delle norme e dei criteri previsti dagli articoli 162, 163, 164, 167 e 169 del regolamento (CE) n. 1234/2007.
(3)
Ai sensi dell’articolo 164, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1234/2007, le restituzioni possono essere differenziate secondo le destinazioni, in particolare quando ciò sia reso necessario dalla situazione del mercato mondiale o dalle particolari esigenze di taluni mercati, o dagli obblighi che scaturiscono dagli accordi conclusi a norma dell’articolo [218 TFUE]».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 14 ottobre 2013, la Repubblica francese ha proposto il presente ricorso.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, ha invitato le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti. Le parti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare il regolamento impugnato;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
riservare le spese.
In diritto
A sostegno del proprio ricorso, la Repubblica francese deduce due motivi, vertenti, il primo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE e, il secondo, sulla violazione dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007.
1.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE
La Repubblica francese fa valere che, nel regolamento impugnato, la Commissione non ha esposto il proprio ragionamento in modo chiaro e non equivoco non consentendo, pertanto, agli interessati di difendere i propri diritti e al Tribunale di esercitare il proprio controllo. A suo avviso, spettava alla Commissione sviluppare il proprio ragionamento in modo esplicito in quanto il regolamento impugnato sarebbe andato notevolmente al di là dei regolamenti precedenti.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica francese.
Sulla giurisprudenza riguardante l’obbligo di motivazione
Secondo costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenza del 15 aprile 1997, Irish Farmers Association e a.,
C‑22/94
, Racc.,
EU:C:1997:187
, punto
e giurisprudenza ivi citata). La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE va risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza del 6 marzo 2003, Interporc/Commissione,
C‑41/00 P
, Racc.,
EU:C:2003:125
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Sempre per giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e, nel caso di atti di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (v. sentenza del 9 settembre 2004, Spagna/Commissione,
C‑304/01
, Racc.,
EU:C:2004:495
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre il grado di precisione della motivazione di una decisione deve essere proporzionato alle possibilità materiali e alle condizioni tecniche o al lasso di tempo a disposizione per l’adozione della decisione stessa (sentenza del 1o dicembre 1965, Schwarze,
16/65
, Racc.,
EU:C:1965:117
).
Peraltro, dalla giurisprudenza risulta che una decisione, qualora rientri nell’ambito di una prassi decisionale costante, può essere sommariamente motivata, in particolare con un richiamo a tale prassi (v. sentenza del 14 febbraio 1990, Delacre e a./Commissione,
C‑350/88
, Racc.,
EU:C:1990:71
, punto
e giurisprudenza ivi citata, sentenza dell’8 novembre 2001, Silos,
C‑228/99
, Racc.,
EU:C:2001:599
, punto
). Nella citata sentenza Delacre e a./Commissione (
EU:C:1990:71
, punto
), la Corte ha rilevato che, nelle circostanze della specie, il riferimento, nella decisione impugnata, ai fondamenti normativi applicabili rispondeva al requisito di motivazione e la modifica dell’importo dell’aiuto in questione rispetto alle gare particolari precedenti non doveva essere oggetto di specifica motivazione. La Corte ha constatato, al punto 17 di tale sentenza, che la fissazione degli importi massimi degli aiuti «rappresenta[va] una procedura uniforme che si ripete[va] ogni quindici giorni circa e nell’ambito della quale le decisioni [venivano] adottate in base a criteri espliciti posti da una normativa peraltro pienamente conosciuta negli ambienti interessati e non differi[va]no notevolmente fra loro né per quanto riguarda le modalità di adozione né per quanto riguarda il contenuto».
Per contro, dalla giurisprudenza emerge che l’autorità dell’Unione deve sviluppare il proprio ragionamento in modo esplicito quando la decisione vada notevolmente al di là delle decisioni precedenti (v. sentenza Delacre e a./Commissione, cit. supra al punto
,
EU:C:1990:71
, punto
e giurisprudenza ivi citata; sentenza Silos, cit. supra al punto
,
EU:C:2001:599
, punto
).
Nella sentenza Silos, citata supra al punto
(
EU:C:2001:599
, punto
), richiamata dalla Repubblica francese, la Corte ha dichiarato che la motivazione di un regolamento che fissava a zero l’importo delle restituzioni all’esportazione nel settore dei cereali non soddisfaceva l’obbligo di motivazione, rilevando che la motivazione di tale regolamento, identica a quella del regolamento precedente con cui la Commissione aveva aumentato l’importo delle restituzioni relative ai prodotti in discussione nel procedimento principale, portandolo a ECU 74,93 per tonnellata, non forniva alcuna specifica spiegazione quanto alle ragioni che avevano indotto la Commissione, una settimana dopo l’adozione di quest’ultimo regolamento, ad abolire di fatto le restituzioni stesse, riducendone l’importo a ECU 0 per tonnellata. La Corte ha inoltre rilevato, al punto 30 di tale sentenza, che il semplice riferimento alle possibilità e alle condizioni di vendita sul mercato mondiale, alla necessità di evitare perturbazioni sul mercato dell’Unione e all’aspetto economico delle esportazioni non poteva, contrariamente a quanto sosteneva la Commissione, costituire un’adeguata motivazione per un regolamento che interrompeva la normale prassi della Commissione consistente nel fissare l’importo delle restituzioni in base alla differenza tra i prezzi dei prodotti considerati sul mercato dell’Unione, da una parte, e tali prezzi sul mercato mondiale, dall’altra.
Si deve tuttavia rilevare che dalla giurisprudenza risultante dalla sentenza Schwarze, citata supra al punto
(
EU:C:1965:117
), emerge che, in materia agricola, il ricorso a motivazioni stereotipe è, a talune condizioni, ammissibile.
Inoltre, dalla sentenza Delacre e a./Commissione, citata supra al punto
(
EU:C:1990:71
, punti
,
e
), emerge che il riferimento, nella motivazione di un atto, «ai fondamenti giuridici» può essere sufficiente purché tale atto rientri nell’ambito di una prassi decisionale costante.
Come rilevato dall’avvocato generale Geelhoed al paragrafo 52 delle conclusioni nella causa Silos (
C‑228/99
, Racc.,
EU:C:2001:196
), per prassi usuale, si deve intendere il costante comportamento della Commissione alla luce dei rapporti di mercato esistenti.
Sulla sufficienza della motivazione del regolamento impugnato
Nella specie, si deve rilevare che la motivazione del regolamento impugnato corrisponde a una motivazione stereotipa. Come sottolineato dalla Repubblica francese, tale motivazione è identica a quella dei regolamenti precedenti, che avevano fissato l’importo delle restituzioni, rispettivamente, a EUR 32,50/kg 100, a EUR 21,70/kg 100 e a EUR 10,85/kg 100 (v. supra, punti 7 e 8).
Va osservato che, data la periodicità della fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione e la procedura uniforme applicabile per l’adozione dei rispettivi regolamenti, una motivazione stereotipa è, secondo la giurisprudenza menzionata supra al punto 24, ammissibile purché la Commissione, nel fissare tale importo, agisca conformemente alla propria prassi abituale. La Repubblica francese riconosce del resto, al punto 31 dell’atto introduttivo del ricorso, che il regolamento impugnato rientra nell’ambito di una prassi decisionale costante e che, per tale ragione, può essere, in via di principio, motivato in modo sommario. Essa ritiene, tuttavia, che spettasse alla Commissione sviluppare il proprio ragionamento in modo esplicito, in quanto il regolamento impugnato sarebbe andato notevolmente al di là dei regolamenti precedenti.
Occorre quindi esaminare se la Commissione, nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione nel regolamento impugnato, abbia agito in conformità alla sua prassi abituale.
Sulla prassi abituale della Commissione
In risposta ad un quesito scritto del Tribunale, la Commissione ha esposto in dettaglio la prassi abituale da essa seguita, al momento dell’adozione del regolamento impugnato, in materia di fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione nel settore della carne di volatili da cortile.
La Commissione ha rilevato, in particolare, che la sua prassi abituale consisteva nell’effettuare, da un lato, un calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, fondato sulla differenza tra i prezzi sul mercato dell’Unione e i prezzi sul mercato mondiale e, dall’altro, un’analisi della situazione del mercato.
La Commissione ha inoltre precisato che, per quanto riguarda i polli interi congelati, la differenza di prezzo viene calcolata, da un lato, in base alla differenza tra il prezzo di costo in Francia calcolato su una base FOB (franco a bordo) e il prezzo di vendita a destinazione (prezzo mondiale considerato), ossia il prezzo comunicato dagli operatori e, dall’altro, in base alla differenza tra il prezzo di costo in Francia calcolato su una base FOB e il prezzo brasiliano, quando è disponibile e aggiornato.
L’Istituzione ha rilevato che l’analisi del mercato da essa effettuata consisteva in una raccolta il più possibilmente completa dei dati economici del settore che includevano, in particolare, l’evoluzione del prezzo medio settimanale del pollo nell’Unione, la variazione in percentuale dei prezzi del pollo, le quotazioni a termine dei semi di soia, del mais e del frumento da foraggio, i tassi di cambio, i prezzi degli ingredienti di base, le trasformazioni dei mangimi composti, le previsioni di produzione e la produzione di polli, le importazioni e le esportazioni.
La Commissione ha inoltre spiegato che, sulla base di tutti questi elementi, era possibile trarre conclusioni globali sulla situazione del mercato, che comprendevano: la produzione nell’Unione, i prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato dell’Unione, i margini di profitto dei produttori europei in relazione al costo degli alimenti, la situazione delle esportazioni e delle importazioni per il mercato dell’Unione ivi comprese le esportazioni con restituzioni, la situazione e i prezzi nei mercati internazionali (Brasile e Stati Uniti), tenendo conto dei tassi di cambio.
Alla luce dei chiarimenti forniti dalla Commissione, quest’ultima desumeva l’importo della restituzione dalla combinazione di questi due elementi, ossia il calcolo teorico e l’analisi del mercato.
Per quanto riguarda le conseguenze che devono essere tratte dalla sentenza Silos, citata supra al punto
(
EU:C:2001:599
), e, in particolare, dal punto 30 di detta sentenza, nel quale la Corte ha rilevato, con riguardo al settore dei cereali, che la prassi abituale della Commissione consisteva nel fissare l’importo delle restituzioni in base alla differenza tra i prezzi dei prodotti de quibus sul mercato dell’Unione, da una parte, e tali prezzi sul mercato mondiale, dall’altra, la Commissione ha precisato che essa fissava l’importo delle restituzioni «in base a» tale differenza di prezzi, nel senso che quest’ultima costituiva un elemento che essa prendeva in considerazione. La Commissione ha rilevato che la sua prassi abituale non è mai consistita nel considerare esclusivamente quest’unico elemento e nel fissare le restituzioni all’esportazione a un importo pari alla differenza tra il prezzo praticato nel mercato dell’Unione e il prezzo praticato nel mercato mondiale, ma che essa ha sempre considerato gli altri criteri per la fissazione delle restituzioni indicati dalla normativa applicabile.
Interrogata al riguardo all’udienza, la Repubblica francese non ha contestato il fatto che la prassi abituale della Commissione consistesse nell’effettuare, da un lato, un calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione e, dall’altro, un’analisi della situazione del mercato, conformemente ai chiarimenti forniti dalla Commissione in risposta ai quesiti scritti rivoltile.
Occorre quindi esaminare la questione se, nell’adozione del regolamento impugnato, la Commissione si sia discostata dalla sua prassi abituale, come da essa descritta. Infatti, qualora la Commissione si fosse discostata, nell’adozione del regolamento impugnato, dalla sua prassi abituale, la motivazione stereotipa fornita nel regolamento impugnato non risulterebbe sufficiente, conformemente alla giurisprudenza citata supra ai punti 25 e 26.
Sulla questione se la Commissione si sia discostata dalla sua prassi abituale
In risposta a un quesito del Tribunale rivoltole all’udienza, la Repubblica francese non ha contestato il fatto che, nella fattispecie, la Commissione avesse effettuato, da un lato, un calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione e, dall’altro, un’analisi della situazione del mercato. La Repubblica francese non contesta il fatto che la Commissione abbia seguito, dal punto di vista formale, la procedura abituale ai fini della fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione nel regolamento impugnato.
La Repubblica francese si fonda su due elementi per affermare che il regolamento impugnato va notevolmente al di là dei regolamenti precedenti. In primo luogo, essa afferma che la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni costituisce una misura inedita per i prodotti in questione. In secondo luogo, essa fa valere che la Commissione ha interrotto la propria prassi abituale basandosi, nell’adozione del regolamento impugnato, sul contesto interno e sul contesto internazionale.
– Sull’argomento relativo all’esistenza di una misura inedita
La Repubblica francese sostiene che la Commissione ha interrotto la propria prassi decisionale, in quanto la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione costituirebbe una misura inedita per i prodotti in questione.
Occorre tuttavia rilevare che il semplice fatto che tale importo sia stato fissato, per la prima volta, a zero per i prodotti in questione non significa automaticamente che la Commissione abbia interrotto la sua prassi abituale.
La modifica dell’importo delle restituzioni all’esportazione è insita nel sistema di fissazione periodica dell’importo di tali restituzioni, cosicché una stessa motivazione può riguardare importi di restituzioni all’esportazione assai diversi.
Occorre altresì rilevare, come sottolineato dalla Commissione, che l’entità della riduzione, in termini assoluti, è stata pari a quella delle due riduzioni precedenti (da EUR 32,50/kg 100 a EUR 21,70/kg 100 e, successivamente, a EUR 10,85/kg 100). Inoltre, per altri prodotti del settore del pollame, essenzialmente pulcini, l’importo delle restituzioni all’esportazione era già stato fissato a zero nel 2011.
Laddove la Repubblica francese fa valere che la fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione nei regolamenti precedenti riguardava prodotti rientranti nella categoria degli animali vivi, che non sarebbero paragonabili alle carni di volatili da cortile oggetto della fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione, prevista nel regolamento impugnato, e che i regolamenti precedenti riguardavano le esportazioni verso tutte le destinazioni ad eccezione degli Stati Uniti, occorre rilevare che tali argomenti si fondano su un’interpretazione troppo estensiva della nozione di «misura inedita». Non si può affermare, ogni volta che l’importo delle restituzioni all’esportazione per un prodotto e una destinazione determinati sia fissato per la prima volta a zero, che si tratti di una misura inedita. Il settore del pollame è stato caratterizzato da una riduzione progressiva dell’importo delle restituzioni all’esportazione e, per una parte dei prodotti rientranti in tale settore, l’importo delle restituzioni era già stato fissato a zero.
Come sottolineato dalla Commissione, la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione non può essere quindi qualificata come improvvisa. La riduzione dell’importo di dette restituzioni da EUR 10,85/kg 100 a EUR 0 non è strutturalmente diversa dalle riduzioni precedenti da EUR 32,50/kg 100 a EUR 21,70/kg 100 e, successivamente, a EUR 10,85/kg 100.
Nella parte in cui la Repubblica francese si richiama alla sentenza Silos, citata supra al punto
(
EU:C:2001:599
), occorre rilevare che, in tale sentenza, la Corte non si è basata soltanto sulla circostanza che l’importo era stato fissato a zero per dichiarare che il regolamento in questione interrompeva la prassi abituale della Commissione, consistente nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione in base alla differenza tra i prezzi sul mercato dell’Unione e i prezzi sul mercato mondiale. La Corte si è altresì basata sulla circostanza che, solo una settimana prima dell’adozione del regolamento in discussione in tale causa, la Commissione aveva aumentato l’importo delle restituzioni all’esportazione per portarlo a ECU 74,93 per tonnellata. In tale causa, si trattava quindi di una riduzione improvvisa dell’importo delle restituzioni all’esportazione che, evidentemente, non poteva essere spiegato con una modifica della situazione del mercato.
Nella specie, la riduzione non può essere qualificata come improvvisa, in quanto si inseriva nel quadro di una riduzione progressiva dell’importo delle restituzioni all’esportazione e l’entità della riduzione, in termini assoluti, corrispondeva a quello delle riduzioni precedenti.
La Repubblica francese ha del resto ammesso, all’udienza, che la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione non deve essere specificamente motivata quando sia determinata da dati economici. Occorre rilevare che, come emerge dall’esame del primo capo del secondo motivo (v. infra, punti da 87 a 142), la Commissione poteva ritenere, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, che, alla luce della situazione del mercato, non fosse necessario fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo.
Alla luce delle suesposte considerazioni, dev’essere respinto l’argomento della Repubblica francese relativo all’esistenza di una misura «inedita» che andrebbe notevolmente al di là dei regolamenti precedenti, dovuta al fatto che l’importo delle restituzioni sia stato fissato, per la prima volta, a zero per taluni prodotti.
– Sulla rilevanza del contesto interno e del contesto internazionale
La Repubblica francese sostiene che la Commissione ha interrotto la propria prassi abituale basandosi, nell’adozione del regolamento impugnato, sul contesto interno e sul contesto internazionale, vale a dire sulla prospettiva della futura entrata in vigore della nuova politica agricola comune (PAC) e sull’esito prevedibile dei negoziati internazionali concernenti le restituzioni all’esportazione nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC).
La Commissione sostiene che la presa in considerazione del contesto interno e del contesto internazionale non rientra in un mutamento della prassi, in quanto si tratterebbe di elementi rientranti nel contesto generale e che sono e devono essere presi in considerazione ogniqualvolta si proceda alla fissazione dell’importo delle restituzioni in forza dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007.
Per quanto riguarda quest’ultima affermazione, la Repubblica francese sostiene che l’iter logico seguito dalla Commissione è incoerente, in quanto quest’ultima affermerebbe, al punto 38 del controricorso, di essere tenuta a prendere in considerazione il contesto interno e il contesto internazionale, mentre, ai punti 59 e 61 del controricorso, essa affermerebbe unicamente che l’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 non osta alla presa in considerazione di tali elementi.
Si deve rilevare che non sussiste alcun obbligo per la Commissione di prendere in considerazione i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC o l’adozione di testi giuridici contenenti modifiche degli orientamenti politici. Infatti, nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione, la Commissione non è in alcun caso tenuta a prendere in considerazione la circostanza che, nell’ambito dell’OMC, siano in corso negoziati riguardanti la loro abolizione, fino a quando tali negoziati non abbiano dato luogo alla conclusione di un accordo vincolante. Per quanto attiene all’evoluzione della PAC, occorre rilevare che solo il 17 dicembre 2013 si è provveduto all’adozione di un regolamento, in cui si è previsto, con decorrenza dal 1
o
gennaio 2014, che le restituzioni all’esportazione di importo positivo fossero concesse soltanto in caso di crisi [v. articolo 196, paragrafi 1 e 3, e articolo 232, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio (
GU L 347, pag. 671
)]. La Commissione non era affatto tenuta a prendere in considerazione i nuovi orientamenti politici, nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione, prima del 1
o
gennaio 2014, data di entrata in vigore delle nuove disposizioni in questione.
Tuttavia, la Commissione poteva certamente prendere in considerazione, nel fissare l’importo delle restituzioni, l’evoluzione futura della PAC e i negoziati nell’ambito dell’OMC, sebbene tali elementi non siano espressamente previsti dall’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 (per maggiori dettagli, v. infra, punti da 143 a 158).
Occorre tuttavia esaminare la questione se, laddove prenda in considerazione elementi non espressamente previsti dall’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, la Commissione debba menzionare esplicitamente tali elementi nella motivazione di un regolamento recante fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione.
Al riguardo, va rilevato che l’adozione di atti di portata generale si colloca sempre in un contesto politico ed economico generale. Sebbene l’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 preveda espressamente taluni criteri che possono essere presi in considerazione, resta il fatto che l’adozione di un regolamento che fissa l’importo delle restituzioni all’esportazione avviene in un contesto di tal genere, che può essere preso eventualmente in considerazione dalla Commissione.
Va osservato che non è sempre necessario menzionare tale contesto generale nella motivazione di un regolamento. Infatti, poiché è del tutto normale che la Commissione prenda in considerazione il contesto politico ed economico generale, il semplice fatto di tener conto di tale contesto non implica che essa agisca al di fuori della sua prassi abituale. Inoltre, il contesto politico ed economico generale è noto, di norma, agli operatori interessati.
Per quanto riguarda, più in particolare, gli elementi presi in considerazione dalla Commissione nel caso di specie, occorre rilevare quanto segue.
In primo luogo, i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC, riguardanti l’abolizione o la limitazione delle restituzioni all’esportazione rientrano nel contesto generale che non deve essere necessariamente menzionato nella motivazione di un regolamento che fissa l’importo delle restituzioni all’esportazione.
Infatti, laddove il sistema delle restituzioni all’esportazione sia oggetto di contestazioni a livello internazionale e laddove la Commissione abbia assunto l’impegno, subordinato alla condizione della conclusione di un accordo, di abolire le restituzioni all’esportazione, si tratta di un elemento che può influire sulle decisioni della Commissione in materia di fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione. Va osservato che l’impegno, subordinato alla condizione della conclusione di un accordo, di abolire le restituzioni all’esportazione per la fine del 2013 era già stato assunto nel 2005 nell’ambito del ciclo di Doha dell’OMC.
Inoltre, come rilevato, in sostanza, dalla Commissione, i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC ricadono nel contesto noto agli operatori interessati. Infatti, è naturale che gli operatori attivi nel settore dell’esportazione del pollame verso paesi terzi seguano da vicino i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC, riguardanti le restituzioni all’esportazione.
Tali negoziati in corso rientrano in un contesto generale che può indurre la Commissione a mostrarsi più cauta nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione.
Poiché è normale che la Commissione tenga conto del contesto generale, la presa in considerazione dei negoziati in corso non implica l’interruzione, da parte della Commissione, della propria prassi abituale.
In secondo luogo, per quanto riguarda la presa in considerazione degli orientamenti politici futuri, occorre rilevare quanto segue.
Al momento dell’adozione del regolamento impugnato, la riforma della PAC era stata oggetto di un accordo politico e i testi legislativi erano oggetto di revisione.
Secondo tale accordo politico, le restituzioni all’esportazione di importo positivo dovevano essere concesse soltanto in caso di crisi (v., per quanto riguarda il regolamento contenente disposizioni in tal senso, adottato il 20 dicembre 2013, punto 57 supra).
Orbene, un accordo politico sugli orientamenti futuri della PAC rientra in un contesto politico ed economico generale che può essere preso in considerazione dalla Commissione. Infatti, se è prevedibile che l’importo delle restituzioni all’esportazione, in un futuro prossimo, sia fissato a zero in modo permanente, salvo in caso di crisi del mercato, ciò può indurre la Commissione a ridurre l’importo delle restituzioni all’esportazione.
Occorre inoltre rilevare che gli orientamenti politici futuri rientrano nel contesto generale noto agli operatori interessati.
La presa in considerazione dei negoziati in corso nell’ambito dell’OMC e degli orientamenti politici futuri non necessitava, pertanto, di un riferimento esplicito nella motivazione del regolamento impugnato, salvo nel caso in cui tali elementi non solo fossero stati parte del contesto politico ed economico generale, considerato al momento della fissazione delle restituzioni all’esportazione, ma fossero stati anche la ratio del regolamento impugnato.
Nella fattispecie, la Repubblica francese ha riconosciuto, all’udienza, che la Commissione aveva effettuato il calcolo dell’importo teorico delle restituzioni all’esportazione. Dall’analisi del secondo motivo emerge inoltre che la Commissione ha svolto un’analisi della situazione del mercato che le ha consentito di ritenere, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, che la situazione del mercato fosse stabile e che non fosse necessario fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo (v. infra, punti da 87 a 142).
Ciò premesso, non vi è motivo di ritenere che i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC e gli orientamenti politici futuri fossero stati la ratio del regolamento impugnato.
All’udienza, la Commissione ha confermato che la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione era giustificata dall’analisi della situazione del mercato e che né i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC né gli orientamenti futuri della PAC erano stati elementi chiave nel procedere a tale fissazione.
La Repubblica francese ha affermato all’udienza che la Commissione, al termine dell’analisi economica, aveva imposto la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione per coerenza con la posizione assunta dalla stessa nei negoziati in corso dell’ambito dell’OMC, a prescindere dal risultato dell’analisi economica.
La Repubblica francese non ha dedotto, tuttavia, argomenti che consentano di confermare detta tesi. Nei limiti in cui la Repubblica francese afferma che la stessa Commissione avrebbe ammesso tale circostanza, è sufficiente constatare che quest’ultima ha soltanto osservato che i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC e i nuovi orientamenti della PAC erano stati presi in considerazione al momento dell’adozione del regolamento impugnato, ma non ha mai affermato che essi avevano costituito o la ratio o le cause principali della fissazione a zero dell’importo delle restituzioni. Per quanto riguarda l’argomento della Repubblica francese secondo il quale, dal punto di vista economico, una restituzione era necessaria, è sufficiente constatare che tale argomento è infondato, come emerge dall’analisi della prima parte del secondo motivo. Il semplice fatto che il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione abbia dato luogo a un risultato positivo non esclude affatto che l’analisi del mercato induca la Commissione a fissare a zero l’importo delle restituzioni (v. infra, punti da 94 a 99). La circostanza che esistesse una differenza tra il risultato del calcolo teorico e l’importo fissato nel regolamento impugnato non consente quindi di ritenere che i negoziati in corso nell’ambito dell’OMC o gli orientamenti futuri della PAC abbiano costituito o la ratio o un elemento chiave della fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che, nell’adottare il regolamento impugnato, la Commissione non si è discostata dalla sua prassi abituale e poteva quindi limitarsi a fornire una motivazione stereotipa, conformemente alla giurisprudenza citata supra al punto 24, e la presa in considerazione dei negoziati in corso nell’ambito dell’OMC e degli orientamenti politici futuri non necessitava di un riferimento specifico nella motivazione del regolamento impugnato.
Sugli altri argomenti dedotti dalla Repubblica francese
La Repubblica francese contesta alla Commissione di essersi limitata a elencare gli elementi sui quali, ai sensi dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, l’Istituzione deve basarsi nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione, senza precisare su quali, fra questi elementi, si era maggiormente basata né il modo in cui aveva potuto valutarli. Al riguardo, occorre rilevare che la Commissione osserva correttamente di non essere tenuta a elencare in ordine di importanza i criteri sui quali essa ha fondato, più in particolare, la sua decisione né ad indicare le ipotesi di fatto che essa ha considerato a sostegno della sua analisi.
La Repubblica francese ritiene inoltre che, nel regolamento impugnato, la Commissione non abbia affatto precisato gli elementi sui quali aveva basato la propria valutazione e che una motivazione di tal genere equivalga ad una mancanza di motivazione.
Occorre rilevare che dal punto 19 della sentenza Delacre e a./Commissione, citata supra al punto
(
EU:C:1990:71
), risulta che, quando una motivazione stereotipa è sufficiente, in quanto la Commissione si è mantenuta, nell’adottare l’atto in questione, entro una prassi decisionale costante, il riferimento nell’atto controverso ai «fondamenti giuridici» soddisfa l’obbligo di motivazione. Nella specie, la Commissione ha menzionato i fondamenti giuridici applicabili per la fissazione delle restituzioni all’esportazione nei considerando del regolamento impugnato, in particolare nel considerando 2.
La Repubblica francese fa valere inoltre che, nel caso in cui le istituzioni dell’Unione dispongano di un ampio potere discrezionale, il rispetto delle garanzie conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione nei procedimenti amministrativi, in particolare l’obbligo di motivare la decisione in modo sufficiente, assume maggiore rilevanza.
Al riguardo, è sufficiente osservare che le sentenze richiamate supra ai punti 24 e 28, secondo le quali la Commissione può ricorrere a motivazioni standard quando si mantiene entro una prassi decisionale costante, riguardavano cause rientranti nel settore dell’agricoltura. Tale giurisprudenza non può essere quindi rimessa in discussione in base al rilievo che la Commissione dispone in genere, in tale settore, di un ampio potere discrezionale.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che la motivazione del regolamento impugnato è sufficiente. Pertanto, il primo motivo deve essere respinto.
2.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007
Il secondo motivo si suddivide in due capi, vertenti, il primo, sulla valutazione manifestamente errata della situazione del mercato e, il secondo, sulla circostanza che la Commissione avrebbe manifestamente ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale avendo tenuto conto, ai fini dell’adozione del regolamento impugnato, di elementi non previsti dall’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007.
Sul primo capo, vertente sulla valutazione manifestamente errata della situazione del mercato
La Repubblica francese sostiene che, ritenendo che la situazione del mercato giustificasse la fissazione a zero dell’importo delle restituzioni all’esportazione nel settore della carne di volatili da cortile, la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica francese.
In limine, occorre ricordare che il legislatore dell’Unione dispone in materia agricola di un ampio potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli articoli da 40 TFUE a 43 TFUE gli attribuiscono. Conseguentemente, il controllo giurisdizionale deve limitarsi ad accertare che il provvedimento di cui trattasi non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere, ovvero che l’autorità in questione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale (v. sentenza del 14 marzo 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
, Racc.,
EU:C:2013:169
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Su talune premesse sulle quali si fonda l’iter logico seguito dalla Repubblica francese
Occorre rilevare che l’argomento della Repubblica francese si fonda su una premessa errata riguardante la ratio delle restituzioni all’esportazione.
La Repubblica francese sostiene, nella replica, che dall’articolo 162, paragrafo 1, del regolamento n. 1234/2007 emerge che la ratio delle restituzioni all’esportazione risiede nel coprire la differenza tra le quotazioni o i prezzi del mercato mondiale e i prezzi dell’Unione.
Tuttavia, occorre rilevare che la ratio delle restituzioni all’esportazione è di consentire all’Unione di vendere ai paesi terzi le eccedenze, presenti nel mercato interno, del prodotto in questione (v. ordinanza del 26 settembre 2013, Tilly‑Sabco/Commissione,
T‑397/13 R
,
EU:T:2013:502
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Lo scopo del regime delle restituzioni all’esportazione non è di sovvenzionare un qualsiasi esportatore, ma di agevolare, ove necessario, le esportazioni nell’ambito della realizzazione degli obiettivi della PAC, quali previsti all’articolo 39 TFUE, vale a dire, in particolare, di stabilizzare i mercati e di garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola nonché prezzi ragionevoli ai consumatori (ordinanza Tilly‑Sabco/Commissione, cit.,
EU:T:2013:502
, punto
).
Il fatto di coprire la differenza tra le quotazioni o i prezzi del mercato mondiale e i prezzi dell’Unione non costituisce quindi la ratio delle restituzioni all’esportazione, ma solo un mezzo che consente all’Unione di vendere eccedenze ai paesi terzi per garantire, in particolare, la stabilità del suo mercato. In tal senso, l’articolo 164, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1234/2007 prevede che la Commissione possa tener conto «[de]gli obiettivi dell’organizzazione comune del mercato, volti a garantire a tale mercato una situazione equilibrata e uno sviluppo naturale sul piano dei prezzi e degli scambi».
L’argomento della Repubblica francese si fonda, inoltre, sulla premessa secondo la quale l’evoluzione dei prezzi del prodotto considerato nell’ambito dell’Unione e nel mercato mondiale costituirebbe un fattore essenziale nella fissazione delle restituzioni all’esportazione.
All’udienza, la Repubblica francese ha aggiunto che il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, fondato sulla differenza tra i prezzi sul mercato dell’Unione e i prezzi sul mercato mondiale, costituisce un fattore essenziale nella fissazione delle restituzioni all’esportazione e che l’importo della restituzione risultante dal calcolo teorico potrebbe essere semplicemente «adeguato» in base all’analisi della situazione del mercato. Essa ritiene, inoltre, che l’analisi del mercato prevalga sul risultato del calcolo teorico solo in caso di grave crisi del mercato. A suo avviso, l’analisi del mercato potrebbe sempre «determinare una leggera variazione» dell’importo della restituzione, ma l’unico caso in cui la Commissione potrebbe non concedere alcuna restituzione, sebbene una restituzione sia «necessaria», sarebbe quello di un deficit di carne di volatili da cortile nel mercato dell’Unione.
Tali premesse sono tuttavia errate. Infatti, alla luce del tenore dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, la Commissione deve tener conto «di uno o più» aspetti previsti da tale disposizione. Secondo tale tenore, la Commissione può anche basarsi su un unico elemento tra quelli previsti da tale disposizione la quale non stabilisce neppure un ordine gerarchico tra tali diversi elementi. Nulla esclude che la Commissione possa attribuire particolare rilevanza, ad esempio, all’elemento previsto all’articolo 164, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1234/2007, ossia agli «obiettivi dell’organizzazione comune del mercato, volti a garantire a tale mercato una situazione equilibrata e uno sviluppo naturale sul piano dei prezzi e degli scambi». Nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione, la Commissione può quindi attribuire maggiore rilevanza al risultato dell’analisi del mercato rispetto al risultato del calcolo teorico.
L’affermazione della Repubblica francese secondo la quale l’analisi della situazione del mercato consentirebbe semplicemente di «adeguare» il risultato del calcolo non trova alcun sostegno nel regolamento n. 1234/2007. Lo stesso dicasi per la tesi della Repubblica francese, secondo la quale l’unico caso in cui la Commissione potrebbe non concedere alcuna restituzione, sebbene una restituzione sia «necessaria», sarebbe quello di un deficit di carne di volatili da cortile nel mercato dell’Unione.
Occorre rilevare che, laddove la Repubblica francese fa riferimento, in tale contesto, ad una «restituzione necessaria», si tratta del risultato del calcolo teorico dell’importo della restituzione. Tale calcolo teorico riguarda unicamente la questione se una restituzione all’esportazione di importo positivo sia «necessaria» per gli esportatori di carne di volatili da cortile per essere in grado di vendere i loro prodotti nelle regioni interessate da tali restituzioni. Tuttavia, nell’ambito dell’analisi complessiva della situazione del mercato, la Commissione non è tenuta a considerare la particolare situazione delle imprese esportatrici. Anche qualora una restituzione all’esportazione sia «necessaria» agli esportatori per essere in grado di vendere i loro prodotti, ciò non significa che sia «necessario», alla luce della situazione generale del mercato, fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo.
È possibile che l’analisi della situazione del mercato consenta alla Commissione di ritenere che la situazione nel mercato dell’Unione sia stabile e che non sia necessario fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo per garantire la stabilità del mercato e garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola. In tale situazione, la Commissione può non concedere restituzioni all’esportazione o fissare il loro importo a zero, anche se il risultato del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione è positivo. Tale ipotesi non è limitata alle situazioni in cui esista un deficit di carne di volatili da cortile o una grave crisi nel mercato dell’Unione.
Occorre ora esaminare gli elementi sui quali la Commissione si è basata nel fissare a zero l’importo delle restituzioni all’esportazione, alla luce dei chiarimenti dalla stessa forniti nel corso del presente procedimento, e, successivamente, esaminare gli argomenti concreti dedotti dalla Repubblica francese a sostegno del proprio argomento secondo il quale la Commissione avrebbe valutato la situazione del mercato in modo manifestamente errato.
Sugli elementi sui quali la Commissione si è basata nel fissare a zero l’importo delle restituzioni all’esportazione
La Commissione ha osservato, nel controricorso, che, nel fissare a zero l’importo delle restituzioni all’esportazione nel regolamento impugnato, essa ha tenuto conto, in particolare, dei seguenti elementi:
—
i prezzi delle carni di volatili da cortile nel mercato interno erano elevati, a causa di una forte domanda interna;
—
i margini di profitto dei produttori in relazione al costo dei mangimi erano superiori alla media storica nonostante il prezzo elevato dei mangimi da diversi mesi; inoltre, il costo dei cereali, dopo aver raggiunto livelli storici, era destinato a diminuire;
—
le esportazioni con restituzioni continuavano ad aumentare nonostante tre riduzioni consecutive dell’importo delle restituzioni (del 7% per i primi cinque mesi del 2013);
—
le esportazioni di carne di volatili da cortile aumentavano (dello 0,6% in volume e dell’1% in valore per i primi cinque mesi del 2013), ivi comprese quelle di prodotti senza restituzioni che rappresentavano la maggior parte delle esportazioni, a dimostrazione della concorrenzialità del settore;
—
le prospettive di evoluzione del mercato erano buone con previsioni di crescita della produzione di carne di volatili da cortile europea dello 0,7%, incentivata dall’aumento della domanda nel mercato interno e nel mercato internazionale;
—
per contro, tenuto conto dei prezzi elevati del pollo nel mercato interno, del costo elevato dei mangimi e della svalutazione del real brasiliano (BRL), il differenziale di prezzo rispetto al pollame originario del Brasile era stimato in EUR 44,73/kg 100;
—
è stato preso in considerazione l’andamento del tasso di cambio.
La Commissione ha inoltre rilevato che, tenuto conto della situazione del mercato e della sua evoluzione, le restituzioni all’esportazione non erano necessarie per garantire l’equilibrio del mercato, in particolare nell’Unione, nonché uno sviluppo naturale sul piano del prezzo.
Dai chiarimenti forniti dalla Commissione emerge che, sebbene il risultato del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni sia stato positivo, essa ha ritenuto che la situazione nel mercato dell’Unione fosse stabile e che non fosse necessario fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo per garantire la stabilità del mercato e uno sviluppo naturale sul piano del prezzo. Essa ha quindi attribuito particolare rilevanza al criterio di cui all’articolo 164, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1234/2007.
Occorre rilevare che elementi quali l’aumento dei prezzi nel mercato dell’Unione, l’esistenza di margini di profitto dei produttori dell’Unione superiori alla media storica e l’aumento delle esportazioni sono elementi che consentivano, in via di principio, alla Commissione di ritenere, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, che la situazione nel mercato dell’Unione fosse stabile e che non fosse necessario fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo per garantire la stabilità del mercato.
Occorre quindi esaminare gli argomenti concreti dedotti dalla Repubblica francese, relativi ad errori manifesti di valutazione in cui sarebbe incorsa la Commissione.
Sugli argomenti concreti dedotti dalla Repubblica francese, relativi alla valutazione manifestamente errata della situazione del mercato
La Repubblica francese sostiene che, per quanto riguarda l’evoluzione dei prezzi nell’ambito dell’Unione e dei prezzi nel mercato mondiale del prodotto considerato, l’analisi esposta dalla Commissione nel corso della riunione del 18 luglio 2013 del comitato di gestione dell’organizzazione comune dei mercati agricoli in base a un documento intitolato «EU Market situation for poultry» (Situazione del mercato avicolo dell’Unione; in prosieguo: il «documento presentato al comitato di gestione») è manifestamente errata.
La Repubblica francese rileva che la Commissione ha ritenuto che i prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato fossero aumentati. Essa afferma che, così facendo, la Commissione non ha tenuto conto della variabile relativa al tasso di cambio tra l’euro e il dollaro statunitense (USD) e che la presa in considerazione di tale variabile avrebbe indotto la Commissione a constatare che i prezzi mondiali della carne di volatili da cortile erano rimasti complessivamente stabili o, quantomeno, erano aumentati solo in misura minima.
Al riguardo, la Repubblica francese rileva che i prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato mondiale sono passati da circa USD 185/kg 100 a USD 204/kg 100 nel corso dell’anno precedente l’adozione del regolamento impugnato, ossia un aumento del 9,3%, ma che tale aumento è stato in gran parte compensato dall’apprezzamento dell’euro del 6,5% rispetto al dollaro statunitense durante lo stesso periodo.
In primo luogo, si deve rilevare che, anche tenendo conto dei dati numerici forniti dalla Repubblica francese, non risulta che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare un aumento dei prezzi nel mercato mondiale. La Repubblica francese ammette che l’aumento dei prezzi del 9,3% è stato «in gran parte», ma non integralmente, compensato dalla rivalutazione dell’euro rispetto al dollaro statunitense. Va osservato che un aumento, sia pure relativamente modesto, resta pur sempre un aumento.
In secondo luogo, occorre rilevare che le cifre riguardanti i prezzi nel mercato mondiale sui quali si basa la Repubblica francese (aumento da USD 185/kg 100 a USD 204/kg 100) corrispondono alle cifre comunicate dagli operatori alla Commissione, come ha confermato la Repubblica francese in risposta a un quesito del Tribunale, rivoltole all’udienza. Si tratta del prezzo di vendita a destinazione, ossia in Medio Oriente. Si tratta, quindi, dei dati numerici considerati dalla Commissione nel calcolo dell’importo teorico delle restituzioni all’esportazione.
All’udienza, la Repubblica francese ha osservato che il risultato del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni effettuato dalla Commissione corrisponde, per quanto a sua conoscenza, all’incirca alla cifra calcolata dagli operatori interessati. La Repubblica francese non afferma quindi che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’ambito del calcolo teorico. Essa non afferma, in particolare, che la Commissione ha erroneamente calcolato l’importo teorico delle restituzioni all’esportazione per non aver tenuto conto delle variazioni del tasso di cambio, al momento del raffronto tra i prezzi nel mercato dell’Unione e i prezzi nel mercato mondiale.
Per quanto riguarda l’argomento della Repubblica francese secondo il quale la Commissione avrebbe ritenuto erroneamente, in base ai dati esposti alla pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione, che i prezzi della carne di volatili da cortile fossero aumentati nel mercato mondiale, occorre rilevare quanto segue.
Alla pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione viene indicata l’evoluzione dei prezzi nel mercato dell’Unione, degli Stati Uniti e del Brasile. Tali prezzi sono tutti espressi in euro, il che significa che tengono conto della variazione del tasso di cambio del dollaro statunitense e del real brasiliano rispetto all’euro.
Occorre rilevare che il documento presentato al comitato di gestione riguarda soprattutto l’analisi della situazione del mercato. Nell’ambito dell’analisi della situazione del mercato, la Commissione non è tenuta a prendere in considerazione la particolare situazione delle imprese che esportano i prodotti interessati dalle restituzioni all’esportazione verso le destinazioni considerate, ma può esaminare la situazione complessiva del mercato.
La scelta della Commissione di non presentare al comitato di gestione i prezzi di vendita degli esportatori in Medio Oriente si spiega col fatto che lo scopo del documento presentato al comitato di gestione non è di spiegare il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, ma soprattutto di presentare la situazione del mercato. In risposta a un quesito formulato in proposito dal Tribunale nel corso dell’udienza, la Repubblica francese ha confermato di essere al corrente della prassi della Commissione consistente nel mantenere riservati i dettagli del calcolo dell’importo teorico delle restituzioni nonché il risultato di tale calcolo e nel non comunicare tali elementi al comitato di gestione.
All’udienza, la Repubblica francese ha sollevato la questione delle ragioni per cui la Commissione non presenta al comitato di gestione i dati sui quali fonda il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione nonché il risultato di tale calcolo. Al riguardo, va rilevato che la Repubblica francese non ha dedotto un motivo vertente sulla circostanza che il comitato di gestione sarebbe stato indotto in errore su un punto essenziale per omissioni da parte della Commissione. La Repubblica francese non fa valere, del resto, che essa stessa o un altro Stato membro avrebbe formulato un quesito relativo al calcolo teorico nella riunione del comitato di gestione e che la Commissione avrebbe rifiutato di rispondere a tale quesito.
La Repubblica francese fa inoltre valere che la riduzione dei prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato brasiliano nel corso dell’anno precedente l’adozione del regolamento impugnato, quale risultante dai dati numerici contenuti nella pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione, ha avuto un impatto assai più significativo sui prezzi mondiali dell’aumento dei prezzi nel mercato statunitense, quale risulta anch’esso dai dati numerici contenuti nella stessa pagina, cosicché i prezzi mondiali della carne di volatili da cortile non sarebbero aumentati nel corso dell’anno precedente l’adozione del regolamento impugnato.
Tale argomento non può essere accolto. Se è vero che i prezzi in Brasile sono presi in considerazione nel calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, quando sono disponibili e aggiornati (v. supra, punto 35), ciò non significa che, nell’ambito dell’analisi della situazione complessiva del mercato, la Commissione sia tenuta a fondare la propria analisi relativa all’evoluzione del prezzo nel mercato mondiale, prima di tutto, sul prezzo in Brasile.
Occorre inoltre rilevare che alla pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione viene indicata l’evoluzione dei prezzi nel lungo periodo, ossia nel periodo compreso tra il 2009 e il 2013.
Al riguardo, va ricordato che lo scopo del documento presentato al comitato di gestione non consiste nell’illustrare il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, bensì soprattutto di presentare la situazione complessiva del mercato. Se nel calcolo teorico si tiene conto dell’evoluzione dei prezzi nel breve periodo, la Commissione può prendere in considerazione, per valutare la situazione del mercato, l’evoluzione dei prezzi nel lungo periodo.
Dalla pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione emerge chiaramente che la tendenza nel lungo periodo dei prezzi del pollo nell’Unione e negli Stati Uniti era al rialzo.
Per quanto riguarda i prezzi del pollo in Brasile, dalla pagina 18 del documento presentato al comitato di gestione emerge che, al termine del periodo considerato, si è verificata una riduzione dei prezzi. Tuttavia, se si tiene conto della totalità del periodo considerato, dal 2009 al 2013, non vi era alcuna tendenza al ribasso dei prezzi in Brasile.
Tenuto conto di un’evidente tendenza al rialzo dei prezzi del pollo negli Stati Uniti, e in mancanza di una tendenza al ribasso dei prezzi in Brasile nel lungo periodo, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione laddove ha dichiarato che i prezzi nel mercato mondiale erano in rialzo.
La Repubblica francese afferma che la Commissione avrebbe dovuto porre a raffronto, da un lato, i prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato dell’Unione e, dall’altro, i prezzi della carne di volatili da cortile in Medio Oriente.
Al riguardo, è sufficiente constatare che la Commissione ha provveduto a porre a raffronto tali prezzi in modo corretto, e ciò nell’ambito del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione.
L’argomento della Repubblica francese, secondo il quale tale raffronto avrebbe dovuto necessariamente indurre la Commissione a mantenere se non addirittura ad aumentare l’importo delle restituzioni all’esportazione, è fondato sulla premessa errata secondo la quale il calcolo teorico dovrebbe costituire il fattore principale nella fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione e secondo la quale l’analisi del mercato consentirebbe soltanto di «adeguare» tale importo.
La Repubblica francese fa inoltre valere che, a causa della svalutazione del real brasiliano avvenuta nel 2012, i prezzi della carne di volatili da cortile in Medio Oriente tendevano piuttosto a diminuire e, in ogni caso, non tendevano ad aumentare e ancor meno ad aumentare in modo più significativo dei prezzi della carne di volatili da cortile nel mercato dell’Unione. Essa sostiene che la Commissione avrebbe dovuto constatare che la differenza tra i prezzi nel mercato dell’Unione e i prezzi nel mercato del Medio Oriente non poteva diminuire ed era anche probabile che tale differenza aumentasse nel periodo successivo e, di conseguenza, la presa in considerazione, ai sensi dell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, delle prospettive di evoluzione dei prezzi nel mercato dell’Unione e nel mercato mondiale avrebbe dovuto indurre la Commissione, nell’adottare il regolamento impugnato, a mantenere, se non addirittura ad aumentare, l’importo delle restituzioni all’esportazione per la carne di volatili da cortile.
Al riguardo, va ricordato che la differenza tra, da un lato, i prezzi nel mercato dell’Unione e, dall’altro, i prezzi di vendita in Medio Oriente riguarda il calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione. L’argomento della Repubblica francese è quindi fondato sull’erronea premessa secondo la quale la Commissione dovrebbe tener conto del risultato del calcolo teorico quale elemento essenziale nella fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione.
Si deve aggiungere che l’argomento della Repubblica francese equivale ad affermare che l’aumento dei prezzi nell’ambito dell’Unione rappresentava un fattore che avrebbe dovuto indurre la Commissione ad aumentare l’importo delle restituzioni all’esportazione, avendo tale aumento accentuato la differenza tra i prezzi nel mercato dell’Unione e i prezzi in Medio Oriente, e quindi il risultato del calcolo teorico. Tuttavia, tale argomento non tiene conto del fatto che un aumento dei prezzi del prodotto in questione nel mercato dell’Unione è un fattore che depone a favore di una situazione stabile su tale mercato e può essere quindi uno dei fattori che possono indurre la Commissione a non concedere restituzioni all’esportazione o a fissare a zero il loro importo. Infatti, una situazione già stabile nel mercato dell’Unione può indurre la Commissione a ritenere che restituzioni all’esportazione di importo positivo non siano necessarie per smaltire le eccedenze e garantire la stabilità del mercato.
La Repubblica francese afferma, inoltre, che la Commissione non ha tenuto conto del notevole aumento del prezzo dei cereali e della soia nel mercato mondiale, che comporterebbe automaticamente l’aumento del costo dei mangimi dei volatili da cortile e, pertanto, il notevole aumento dei costi di produzione della carne di volatili da cortile per gli allevatori dell’Unione.
Al riguardo, la Commissione sottolinea di aver tenuto conto del fatto che i margini di profitto dei produttori in relazione al costo dei mangimi erano superiori alla media storica nonostante il prezzo elevato dei mangimi da diversi mesi. Inoltre, il costo dei cereali, dopo aver raggiunto livelli storici, era destinato, a suo avviso, a diminuire.
Occorre rilevare che, alle pagine 8 e 9 del documento presentato al comitato di gestione, viene indicata l’evoluzione dei prezzi dei mangimi per il pollame. Inoltre, la pagina 10 del medesimo documento indica i margini di profitto dei produttori in relazione al costo di tali mangimi.
In tali circostanze, non vi è motivo di ritenere che la Commissione non abbia considerato l’aumento del costo dei mangimi.
Interrogata su tale punto all’udienza, la Repubblica francese si è limitata ad affermare che il semplice fatto che la Commissione avesse indicato l’aumento dei prezzi dei mangimi nelle tabelle presentate al comitato di gestione non dimostrava che avesse effettivamente preso in considerazione tale elemento.
A tal proposito, occorre rilevare, in primo luogo, che spetta alla Repubblica francese dimostrare che la Commissione sia incorsa in un manifesto errore di valutazione. Nel documento presentato al comitato di gestione, prodotto dalla Repubblica francese in allegato all’atto introduttivo del ricorso e sul quale la stessa si basa, viene esposta l’analisi della situazione del mercato effettuata dalla Commissione e sono fornite quindi informazioni sugli elementi che quest’ultima ha preso in considerazione nell’ambito di tale analisi. Qualora la Repubblica francese ritenga che un elemento non sia stato considerato, sebbene sia contenuto nel documento presentato al comitato di gestione, spetta alla stessa fornire elementi concreti che consentano di ritenere che la Commissione non abbia comunque considerato tale elemento.
In secondo luogo, occorre rilevare che la circostanza che i margini di profitto dei produttori in relazione al costo dei mangimi fossero superiori alla media storica, nonostante l’aumento del costo dei mangimi, era proprio un elemento che deponeva a favore di una situazione stabile nel mercato dell’Unione. La presa in considerazione di siffatta circostanza significa che la Commissione ha tenuto conto, necessariamente, dell’aumento del costo dei mangimi, che costituisce uno dei fattori di tale calcolo.
In terzo luogo, occorre ricordare che, nell’ambito del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione, la differenza di prezzo è calcolata in base alla differenza tra il prezzo di costo in Francia calcolato su una base fob e il prezzo di vendita a destinazione (v. supra, punto 35). Il fatto che sia stato preso in considerazione il costo di produzione significa che la Commissione ha tenuto conto dei costi dei mangimi. Come precisato dalla Commissione, in risposta ai quesiti scritti posti dal Tribunale, il prezzo di costo in Francia viene calcolato tenendo conto del costo dei mangimi, del costo degli animali vivi, del costo degli animali morti, del costo «macellazione» e del costo di applicazione del regime fob. Si deve inoltre ricordare che la Repubblica francese non afferma che la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’ambito del calcolo teorico dell’importo delle restituzioni all’esportazione (v. supra, punto 111).
In risposta all’argomento dedotto dalla Commissione nel controricorso, secondo il quale le esportazioni di carne di volatili da cortile erano in aumento, la Repubblica francese afferma che, con un aumento delle esportazioni di carne di volatili da cortile dello 0,6% in volume e dell’1% in valore per i primi cinque mesi del 2013, la Commissione avrebbe dovuto ritenere che le esportazioni fossero rimaste stabili in tale periodo.
Al riguardo, è sufficiente rilevare che un aumento, sia pure modesto, resta pur sempre un aumento. La Commissione può considerare un aumento, anche modesto, delle esportazioni quale elemento che depone a sfavore della necessità di fissare restituzioni all’esportazione di importo positivo.
Infine, la Repubblica francese ha fatto valere, all’udienza, che la situazione del mercato nel luglio 2013 era identica a quella dell’aprile e del gennaio 2013.
Tuttavia, la Repubblica francese non ha suffragato tale affermazione con argomenti concreti. Dal documento presentato al comitato di gestione emerge, del resto, che la situazione del mercato nel luglio 2013 non era identica a quella esistente nell’aprile o nel gennaio 2013. Ad esempio, dalla pagina 10 del documento presentato al comitato di gestione emerge che i margini di profitto dei produttori in relazione al costo dei mangimi erano più elevati nel luglio 2013 che nell’aprile o nel gennaio 2013.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che il primo capo del secondo motivo dev’essere respinto.
Sul secondo capo, vertente sulla circostanza che la Commissione avrebbe manifestamente ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale per aver tenuto conto, nell’adozione del regolamento impugnato, di elementi non previsti dall’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007
La Repubblica francese ritiene che la Commissione sia tenuta, nella fissazione dell’importo delle restituzioni all’esportazione, a prendere in considerazione esclusivamente elementi rientranti fra quelli elencati all’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, in quanto tale elenco è tassativo. Essa ritiene che, avendo preso in considerazione, nell’adozione del regolamento impugnato, il contesto interno e il contesto internazionale, ossia l’esistenza di un accordo politico sulla riforma della PAC e l’esistenza, nell’ambito dei negoziati del ciclo di Doha dell’OMC, di un impegno, subordinato alla condizione della conclusione di un accordo, ad abolire le restituzioni all’esportazione, la Commissione abbia preso in considerazione elementi non previsti all’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 e abbia quindi manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica francese.
L’argomento della Repubblica francese si fonda sulla premessa secondo la quale l’elenco, contenuto nell’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, dei fattori di cui la Commissione può tener conto nella fissazione dell’importo delle restituzioni sarebbe tassativo.
Si deve quindi esaminare se tale premessa sia corretta.
Occorre rilevare che la formulazione adottata all’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 è piuttosto flessibile. Infatti, a termini di tale paragrafo «[l]e restituzioni per un determinato prodotto sono fissate tenendo conto di uno o più dei seguenti aspetti (…)».
Da tale formulazione risulta che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione almeno uno degli elementi elencati in tale articolo. Tuttavia, da tale formulazione non risulta che l’elenco di tali elementi sia tassativo. L’espressione «tenendo conto di» non osta alla presa in considerazione di altri elementi.
La flessibilità della formulazione prescelta depone in senso contrario alla tassatività dell’elenco. Tale flessibilità risulta del resto confermata da altre versioni linguistiche della disposizione in esame. Pertanto, la versione inglese, «One or more of the following aspects shall be taken into account when refunds for a certain product are being fixed», e la versione tedesca, «Die Ausfuhrerstattungen werden je nach Erzeugnis unter Berücksichtigung eines oder mehrerer der folgenden Faktoren festgesetzt», confermano che la Commissione deve solo «tener conto» di uno o più tra gli elementi elencati, il che non significa che deve basarsi esclusivamente su tali fattori.
Inoltre, la circostanza che, a termini dell’articolo 162, paragrafo 1, del regolamento n. 1234/2007, la stessa concessione delle restituzioni all’esportazione è facoltativa depone a favore di un potere discrezionale e di una flessibilità assai ampi a favore della Commissione laddove si tratti di fissare l’importo di tali restituzioni.
Infatti, risulterebbe poco convincente l’ipotesi che la Commissione possa decidere di non concedere affatto restituzioni all’esportazione, e ciò senza essere costretta a fondare tale decisione su determinati criteri, ma che, nel fissare l’importo di tali restituzioni, debba tener conto esclusivamente di elementi elencati tassativamente.
Contrariamente a quanto afferma la Repubblica francese, l’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 non sarebbe privato di qualsiasi effetto utile se la lista degli elementi elencati da tale disposizione non fosse considerata tassativa.
Infatti, anche se l’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 non osta alla presa in considerazione di altri elementi, da tale paragrafo risulta che la Commissione deve (anche) tener conto di almeno uno degli elementi elencati da tale disposizione.
Dalle suesposte considerazioni risulta che la premessa sulla quale la Repubblica francese fonda il suo argomento è errata.
Ad abundantiam, occorre rilevare che, come osserva in sostanza la Commissione, anche se l’elenco dei criteri di cui all’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007 fosse ritenuto tassativo, ciò non osterebbe alla presa in considerazione del contesto politico ed economico generale.
Infatti, va ricordato che l’adozione di atti di portata generale si colloca sempre in un contesto politico ed economico generale ed è del tutto normale che la Commissione tenga conto di tale contesto (v. supra, punti 60 e 61).
Quando la Commissione tiene conto degli orientamenti politici futuri e dei negoziati in corso sul piano internazionale, nel fissare l’importo delle restituzioni all’esportazione secondo i criteri flessibili di cui all’articolo 164, paragrafo 3, del regolamento n. 1234/2007, ciò non significa che ecceda i limiti del suo potere discrezionale, e ciò anche se l’elenco dei criteri previsti dalla disposizione in questione fosse ritenuto tassativo. Infatti, il contesto generale può sempre influire sull’esercizio del potere discrezionale della Commissione e un elenco, sia pure tassativo, dei criteri che la Commissione può prendere in considerazione non può impedirle di tener conto di detto contesto generale.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che la decisione della Commissione di tener conto delle prospettive di riforma della PAC nonché dei negoziati in corso nell’ambito dell’OMC non può essere contestata.
Il secondo capo del secondo motivo dev’essere quindi parimenti respinto e, di conseguenza, il ricorso in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Nella specie, la Commissione ha chiesto che il Tribunale voglia «riservare le spese». Così facendo, non ha validamente richiesto che la Repubblica francese fosse condannata alle spese. Infatti, la domanda diretta ad ottenere la riserva delle spese da parte del Tribunale non ha alcun senso nel caso di specie ed equivale a una mancata domanda sulle spese da parte della Commissione.
Ciò premesso, si deve dichiarare che ciascuna parte sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 gennaio 2016.
Firme
(
*1
)   Lingua processuale: il francese.