CELEX: 62016TJ0028
FEAGA y Feader
Gastos excluidos de la financiación
Desarrollo rural
Consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales
Criterios de selección de las operaciones
Principio de cooperación leal
Subsidiariedad
Confianza legítima
Proporcionalidad
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
Como resulta del artículo 15 del Reglamento (CE) n.
o
1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (
DO 2005, L 277, p. 1
), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) intervendrá en los Estados miembros a través de programas de desarrollo rural que pueden incluir un conjunto de programas regionales, como ocurre en la República Federal de Alemania, habida cuenta de la estructura federal de este Estado miembro.
Por lo que respecta al período de programación 2007-2013, el programa de desarrollo rural relativo al Estado libre de Baviera (Alemania), titulado «Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007-2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005» (Programa de futuro del Land de Baviera de desarrollo de la economía agrícola y de las zonas rurales correspondiente al período 2007-2013 con el apoyo del Feader al amparo del Reglamento n.
o
1698/2005; en lo sucesivo, «BayZal»), que incluye acciones en materia de consolidación y renovación de poblaciones rurales, fue sometido a la Comisión de las Comunidades Europeas, que lo aprobó mediante la Decisión C(2007) 3994 final, de 5 de septiembre de 2007 (en lo sucesivo, «Decisión de 5 de septiembre de 2007»), que establece una financiación a través del Feader por un importe máximo total de 1253943708 euros respecto a todo el período de programación.
Tras una primera inspección realizada por sus servicios del 2 al 6 de marzo de 2009, la Comisión estimó que existían fallos en la aplicación de los criterios de selección de las operaciones de consolidación y renovación de las poblaciones rurales en Baviera apoyadas por el Feader correspondientes a los años 2007 y 2008, lo que constituía un incumplimiento de un criterio fundamental. Finalizado el procedimiento que incluyó, en particular, acudir al órgano de conciliación con arreglo al Reglamento (CE) n.
o
885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.
o
1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (
DO 2006, L 171, p. 90
), la Comisión aplicó una corrección financiera correspondiente a una imputación a tanto alzado del 10 %, es decir, 1040620,50 euros, a los proyectos controvertidos que el Feader había financiado con respecto a los años 2007 y 2008.
Del 8 al 12 de julio de 2013, los servicios de la Comisión realizaron una segunda inspección, relativa a la ejecución de las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en el marco del BayZal, para comprobar el sistema de gestión y de control adoptado en Baviera.
Mediante escrito de 3 de septiembre de 2013, la Comisión comunicó a las autoridades alemanas los resultados de la inspección y les transmitió su apreciación de que existían deficiencias en la fijación o aplicación de los criterios de selección con respecto a las operaciones apoyadas por el Feader en Baviera, tanto en relación con los años 2007 a 2008, que ya habían dado lugar a una corrección, como con respecto a los años 2009 a 2012, y a partir de 2013. Los servicios de la Comisión y las autoridades alemanas iniciaron una negociación bilateral. Se inició también un segundo procedimiento de conciliación, con arreglo al artículo 16 del Reglamento n.
o
885/2006, que, sin embargo, no pudo prosperar.
El 13 de noviembre de 2015, la Comisión adoptó finalmente la Decisión de Ejecución (UE) 2015/2098 por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (
DO 2015, L 303, p. 35
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), mediante la que aplicó una corrección a tanto alzado del 10 % a los gastos efectuados en Baviera por las autoridades alemanas correspondientes a los años 2009 a 2014. Tras rectificar las bases de cálculo —dado que la Comisión barajaba inicialmente una corrección por importe de 11046145,96 euros—, el importe final de la corrección ascendió a 7719920 euros.
Los motivos formulados por la Comisión y que son la razón de la adopción de la Decisión impugnada figuran tanto en el informe redactado el 12 de junio de 2015 por el órgano de conciliación al haber acudido a él las autoridades alemanas tras la segunda inspección, como en el informe de síntesis redactado el 19 de octubre de 2015 por la Comisión (en lo sucesivo, «informe de síntesis»). En esencia, esos motivos pueden resumirse en los términos siguientes.
Las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en Baviera, conforme a las indicaciones presentadas por las autoridades alemanas, se desarrollan con arreglo a tres fases:
—
la primera fase, que corresponde a la fase inicial y de consulta, permite reunir a los actores regionales, municipales o locales, para consultarles y clarificar los objetivos perseguidos, distribuir las funciones y determinar si los distintos actores desean continuar con el procedimiento y recurrir a las posibles ayudas; esta fase la inician las autoridades públicas regionales competentes —en el caso de autos, las Ämter für ländliche Entwicklung (oficinas de desarrollo rural)— cuando estiman que es necesario y se debe iniciar en interés de los participantes un procedimiento de consolidación o renovación de poblaciones rurales;
—
la segunda fase incluye la decisión adoptada por la oficina de desarrollo rural de iniciar la consolidación o renovación de las poblaciones rurales, lo que conlleva la constitución de una comunidad de participantes que agrupa a los propietarios de los terrenos y a los titulares de derechos de propiedad, comunidad que será la solicitante y beneficiaria de las subvenciones;
—
la tercera fase incluye la planificación minuciosa y la concreta ejecución de la consolidación o renovación de la población rural en cada zona afectada.
Pues bien, según la Comisión, en primer término, durante los años 2007 y 2008, las operaciones de consolidación y renovación de poblaciones rurales no se aprobaron sobre la base de criterios de selección fijados por el órgano competente, como establecía el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.° 1698/2005.
En segundo término, en cuanto a los años 2009 a 2012, es cierto que, a raíz de una decisión de 22 de diciembre de 2008 del comité de seguimiento, comité establecido con arreglo al artículo 77 del Reglamento n.
o
1698/2005 y encargado de examinar los criterios de selección que debían aplicarse durante el período de programación 2007-2013 (en lo sucesivo, «Decisión de 22 de diciembre de 2008»), se modificaron los criterios de selección de los proyectos que figuraban inicialmente en el BayZal por lo que respecta a las fases primera y segunda de las operaciones de consolidación y renovación de poblaciones rurales, pero la Comisión estima que esos criterios no son adecuados para seleccionar los proyectos entre aquellos que sean subvencionables, puesto que los citados proyectos no se clasifican y su selección tiene carácter opaco y no es, por tanto, transparente. Tampoco se ha fijado ningún criterio de selección para decidir el inicio de los procedimientos. Estos se componen de distintos proyectos u operaciones, desconocidos en el momento en que se adopta una decisión respecto a ellos, de modo que su aprobación únicamente se realiza durante los años siguientes al inicio del procedimiento.
En tercer término, por lo que respecta a 2013, en diciembre de 2012 se aprobaron nuevos criterios de selección, que se aplican también al proceso de preselección, es decir, a la selección de los procedimientos ejecutados en Baviera. La aplicación de los criterios de selección tiene lugar mediante tres listas de control:
—
la lista de control A incluye los criterios de selección que permiten verificar si el procedimiento puede considerarse conforme con el programa de trabajo del BayZal y puede formar parte de él;
—
la lista de control B incluye los criterios de selección que permiten verificar si puede iniciarse la ejecución de un procedimiento o de una operación que puede formar parte del programa de trabajo;
—
la lista de control C incluye los criterios de selección que permiten seleccionar un proyecto.
La redacción de la lista de control C fue decidida en el mes de diciembre de 2008 y se aplicó a partir de 2009. Las listas de control A y B fueron redactadas en 2013 y aplicadas retroactivamente a todos los procedimientos y a los proyectos desde 2009.
No obstante, la Comisión estima que esas listas de control siguen siendo insuficientes puesto que, en concreto, no siempre incluyen una clasificación de los procedimientos ejecutados en Baviera ni se aplican a los procedimientos cuyo inicio aún está pendiente de decidir, de modo que la selección de las operaciones y proyectos en esta fase sigue sin ser transparente.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 26 de enero de 2016, la República Federal de Alemania interpuso el presente recurso.
El escrito de contestación, la réplica y la dúplica se presentaron en la Secretaría del Tribunal el 8 de abril, el 25 de mayo y el 7 de julio de 2016, respectivamente.
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal que:
—
Anule el artículo 1 y el anexo de la Decisión impugnada en la medida en que excluyen de la financiación de la Unión Europea los pagos efectuados con cargo al Feader por su organismo de pago competente por un importe total de 7719920,30 euros;
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
Fundamentos de Derecho
La República Federal de Alemania formula cuatro motivos en el recurso.
En primer término, alega un error de Derecho de la Comisión consistente en la infracción del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, en relación con el artículo 2, letra e), del mismo Reglamento, en la medida en que la Comisión incumple los requisitos de dicho Reglamento en lo relativo a los criterios de subvencionabilidad de los gastos considerados con cargo al Feader.
En segundo término, invoca la violación del principio de cooperación previsto en el artículo 6 del Reglamento n.
o
1698/2005, del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero, y del principio de protección de la confianza legítima, puesto que la Comisión vulnera el fundamento de una práctica que había aprobado o a la que no se había opuesto.
En tercer término, aduce la violación del principio de subsidiariedad en los términos que derivan del artículo 5 TUE, en la medida en que la Comisión usurpa la autonomía procedimental y las prerrogativas de los Estados miembros en materia de ordenación del territorio.
En cuarto término, alega la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento (UE) n.
o
1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.
o
352/78, (CE) n.
o
165/94, (CE) n.
o
2799/98, (CE) n.
o
814/2000, (CE) n.
o
1290/2005 y (CE) n.
o
485/2008 del Consejo (
DO 2013, L 347, p. 549
), y del artículo 31, apartado 2, del Reglamento (CE) n.
o
1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (
DO 2005, L 209, p. 1
), y la violación del principio de proporcionalidad en la medida en que, mediante la corrección a tanto alzado del 10 % que aplicó, la Comisión, por una parte, no apreció correctamente el carácter y el alcance, en cualquier caso mínimo, de una eventual infracción en relación con los criterios de selección y, por otra, no tuvo en cuenta que la Unión ni había sufrido un perjuicio financiero ni había corrido un riesgo real de sufrir tal perjuicio. Añade que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación sobre este extremo.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, en relación con el artículo 2, letra e), de ese mismo Reglamento, al haber vulnerado la Comisión los requisitos de subvencionabilidad de los gastos
En primer lugar, la República Federal de Alemania recuerda en la demanda que, en virtud del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader si se dedican a operaciones aprobadas de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente y que el concepto de «operación» se define en el artículo 2, letra e), del mismo Reglamento como «un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción seleccionado de acuerdo con criterios establecidos para el programa de desarrollo rural en cuestión y ejecutado por uno o varios beneficiarios, que permita alcanzar los objetivos citados en el artículo 4».
La República Federal de Alemania considera que la Comisión exige que se apliquen criterios de selección durante las fases primera y segunda del procedimiento de consolidación y renovación de poblaciones rurales tal como se aplica en Baviera, aun cuando se trata de fases anteriores a ese procedimiento en las que no existen aún ni operaciones ni beneficiarios, como mucho «potenciales beneficiarios», ya que éstos no aparecen hasta la tercera fase de la operación de consolidación y renovación de las poblaciones rurales, una vez constituida la comunidad de participantes que adquiere la condición de solicitante de la ayuda.
En segundo lugar, la República Federal de Alemania sostiene que la Comisión estima erróneamente que, durante las dos primeras fases de la operación de consolidación y renovación de las poblaciones rurales, las autoridades alemanas realizan una preselección ilegal de los proyectos en la medida en que deciden iniciar la tercera fase con arreglo a criterios no transparentes. Pues bien, según las autoridades alemanas, esas dos fases forman parte de un complejo proceso de información, consulta y determinación que sirve para apreciar la oportunidad de iniciar el procedimiento y verificar que se cumplen los requisitos previos que derivan de la normativa federal relativa a las consolidaciones. Añade que esa imputación de la Comisión adolece de falta de motivación.
En tercer lugar, por lo que respecta a los propios criterios de selección, la República Federal de Alemania estima que la Comisión impone requisitos excesivos que no se corresponden con el Derecho vigente ni figuran en el Reglamento n.
o
1698/2005, puesto que exige clasificar los proyectos, establecer una lista de selección en forma de cuadro resumen o incluso declarar qué procedimiento cumple mejor los criterios de selección. Indica que los proyectos subvencionables fueron efectivamente sometidos a criterios de selección, como los aprobados, en particular, por la Decisión de 22 de diciembre de 2008, adoptada en presencia de representantes de la Comisión. Señala que la Decisión de 22 de diciembre de 2008 incluía en anexo la lista de control C, relativa a los criterios de selección correspondientes al desarrollo rural, completada posteriormente por las listas de control A y B.
Las autoridades alemanas observan, con carácter subsidiario, que la Comisión también infringe sus propias directrices, en los términos que resultan del documento n.
o
VI/10535/99, de 23 de julio de 2002, titulado «Directrices relativas a la ejecución de los sistemas de gestión, de control y sancionador de las medidas de desarrollo rural establecidas por el Reglamento (CE) n.
o
1257/1999 del Consejo — Medidas de desarrollo rural financiadas por la sección garantía del FEOGA», que aprobó en 2002 y que mencionó en su comunicación a las autoridades alemanas de 11 de mayo de 2009. Esas Directrices se refieren efectivamente a los pagos directos en materia de política agrícola común (PAC) y no al Feader. No obstante, cabe deducir de ellas que los criterios de selección sólo sirven para elegir entre las solicitudes de ayudas concretas consideradas subvencionables. Así pues, dichos criterios únicamente adquieren un pertinencia real cuando debe realizarse efectivamente una selección, por ejemplo, cuando no existen recursos financieros suficientes en atención al número de proyectos, lo que, según las autoridades alemanas, no ocurre en el caso de autos.
En la réplica, la República Federal de Alemania pretende reforzar sus alegaciones relativas a la errónea interpretación de la Comisión de las disposiciones del Reglamento n.
o
1698/2005 insistiendo en la diferencia que existe entre las «medidas» y las «operaciones», que se definen, respectivamente, en el artículo 2, letra d), y en el artículo 2, letra e), del Reglamento n.
o
1698/2005. Así, sostiene que un procedimiento de consolidación precisamente no es una «operación», sino una «medida», con arreglo a esas definiciones, ya que las «medidas» son anteriores a las «operaciones». Pues bien, según la República Federal de Alemania, el Derecho de la Unión no incluye ninguna obligación de los Estados miembros de aplicar criterios de selección desde la fase de las medidas, pues no se ha alcanzado aún el grado de concreción exigido para poder hablar de operación. Sostiene además que, en la fase inicial en la que la Comisión pretende situarse, no existe aún ningún «beneficiario» en el sentido del Reglamento n.
o
1698/2005. El concepto de «potencial beneficiario» empleado por la Comisión carece de alcance jurídico y, usando ese concepto, la Comisión admite implícitamente que no existe un beneficiario concreto en las fases primera y segunda del procedimiento de consolidación y renovación de las poblaciones rurales. La República Federal de Alemania refuta, por otra parte, la afirmación de la Comisión de que comparte su análisis al no haber interpuesto un recurso judicial contra la corrección financiera que se le había impuesto en 2013 relativa a los ejercicios 2007 y 2008.
Por lo que respecta a la comparación realizada por la Comisión con los procedimientos vigentes en el Land de Renania del Norte-Westfalia (Alemania) y en el Land de Mecklemburgo-Antepomerania (Alemania), que cita como ejemplo, las autoridades alemanas alegan que no es pertinente, en particular, porque la normativa federal relativa a las consolidaciones permite atribuir a la comunidad de participantes funciones esenciales de la autoridad competente en cuanto a las consolidaciones, lo que singulariza el caso del Estado libre de Baviera con arreglo a la normativa bávara destinada a desarrollar la normativa federal sobre consolidaciones. Por otra parte, el procedimiento mencionado relativo al Land de Mecklemburgo-Antepomerania se refiere únicamente al período de programación 2014‑2020.
La Comisión refuta, por su parte, las alegaciones de las autoridades alemanas y aduce que los motivos que formuló, en particular durante el procedimiento de conciliación y en su informe de síntesis, están fundados.
Con carácter preliminar, procede recordar que, cuando la Comisión decide que el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) o el Feader no se hará cargo de determinados gastos como consecuencia de infracciones de disposiciones del Derecho de la Unión imputables a un Estado miembro, debe probar la existencia de tales infracciones (sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, apartado
). En otras palabras, la Comisión está obligada a justificar su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado (sentencia de 8 de mayo de 2003, España/Comisión,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, apartado
).
La Comisión no está obligada a demostrar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las autoridades nacionales ni la irregularidad de los datos que éstas han remitido, sino que debe aportar un elemento de prueba de las dudas serias y razonables que alberga acerca de dichos controles o de dichos datos (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, apartado
, y de 8 de mayo de 2003, España/Comisión,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, apartado
).
Ese Estado miembro debe demostrar posteriormente que se cumplen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, apartado
). Dicho de otro modo, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (sentencias de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, apartado
, y de 8 de mayo de 2003, España/Comisión,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, apartado
).
En el caso de autos, procede señalar que, en el marco general de la PAC, la ejecución de la política de desarrollo rural en la Unión mediante el instrumento de financiación y de programación que es el Feader se basa en el principio de una gestión compartida entre la Unión y los Estados miembros, siendo así que el Derecho de la Unión fija un marco jurídico general que los Derechos nacionales deben completar (conclusiones del Abogado General Saugmandsgaard Øe presentadas en el asunto Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:280
, punto
).
En primer término, las disposiciones que regulan en la Unión la financiación del Feader se encuentran en el Reglamento n.
o
1290/2005 para el período de programación 2007-2013. El período de programación 2014-2020 se rige por el Reglamento n.
o
1306/2013.
Las disposiciones generales que regulan el funcionamiento del Feader durante el período de programación 2007-2013 figuran, por su parte, en el Reglamento n.
o
1698/2005, derogado por el Reglamento (UE) n.
o
1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Feader y por el que se deroga el Reglamento n.
o
1698/2005 (
DO 2013, L 347, p. 487
), que abarca el período de programación siguiente (2014-2020).
La ayuda al desarrollo rural establecida por el Reglamento n.
o
1698/2005 se ejecuta mediante cuatro ejes, que son objeto de otras tantas secciones distintas que figuran en su título IV. La sección 1, titulada «Eje 1 — Aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal», menciona en su artículo 30 que la ayuda «podrá dedicarse especialmente a operaciones relacionadas con […] la consolidación y mejora de tierras». La sección 3, titulada «Eje 3 — Calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural», menciona en su artículo 52 que «las ayudas previstas en la presente sección abarcarán […] medidas de mejora de la calidad de vida en las zonas rurales, incluyendo […] la renovación y el desarrollo de poblaciones rurales». Así pues, las operaciones de consolidación de tierras agrícolas, por una parte, y las operaciones de renovación de poblaciones rurales, por otra, están comprendidas en dos ejes distintos.
En virtud del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, los «gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente». El artículo 2, letra e), del Reglamento n.
o
1698/2005 define el concepto de «operación» como «un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción seleccionado de acuerdo con criterios establecidos para el programa de desarrollo rural en cuestión y ejecutado por uno o varios beneficiarios, que permita alcanzar los objetivos citados en el artículo 4». El artículo 2, letra d), del mismo Reglamento define el concepto de «medida» como «una serie de operaciones que contribuyen a la aplicación de un eje, como se menciona en el artículo 4, apartado 2».
En el Reglamento (CE) n.
o
1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.
o
1698/2005 (
DO 2006, L 368, p. 15
), cuyo artículo 48, apartado 1, establece que, para proteger eficazmente los intereses financieros de la Unión, «los Estados miembros velarán por que todas las medidas de desarrollo rural que tengan la intención de aplicar sean verificables y controlables» y «a tal fin […] establecerán disposiciones de control que proporcionen garantías suficientes en cuanto al cumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y otros compromisos», figuran disposiciones complementarias.
El Reglamento n.
o
1305/2013 establece en su artículo 49, apartado 1, que «los criterios de selección [definidos por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural tras consultar al comité de seguimiento] deberán garantizar un trato equitativo a los solicitantes, un uso más satisfactorio de los recursos financieros y la orientación de las medidas hacia las prioridades de desarrollo rural de la Unión» y que «los criterios de selección se elaborarán y aplicarán atendiendo al principio de proporcionalidad en relación con el tamaño de la operación».
En segundo término, por lo que respecta a las normas derivadas de la normativa federal alemana aplicable a las consolidaciones y renovaciones de las poblaciones rurales en Baviera, estas últimas se rigen por la Flurbereinigungsgesetz (Ley de consolidación; en lo sucesivo, «FlurbG»), en su versión resultante de la revisión de 16 de marzo de 1976 (BGBl. 1976 I, p. 546), modificada por última vez el 19 de diciembre de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 2794). Habida cuenta de los artículos 1 y 37 de la FlurbG, las consolidaciones consisten en la reorganización de bienes inmuebles, en particular mediante un nuevo reparto de las tierras agrícolas comunales y de los bienes inmuebles dispersos o constituidos de modo no rentable, para mejorar las condiciones laborales en la agricultura y la silvicultura.
En el Estado libre de Baviera, el marco jurídico fijado a nivel federal por la FlurbG se completa con la Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (Ley de desarrollo de la Ley de consolidación). Las oficinas de desarrollo rural promueven acciones en materia de renovación y consolidación de poblaciones rurales, de las que también son responsables.
Por lo que respecta al error de Derecho supuestamente cometido por la Comisión, consistente en la infracción del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, en relación con el artículo 2, letra e), del mismo Reglamento, procede recordar que, en materia de articulación entre un Reglamento y determinadas disposiciones de Derecho nacional a las que remite, la aplicabilidad directa de un Reglamento no se opone a que el mismo Reglamento faculte a una institución de la Unión o a un Estado miembro para dictar medidas de aplicación y que, en ese caso, las modalidades del ejercicio de esta facultad están reguladas por el Derecho público del Estado miembro interesado (véase, por analogía, la sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania,
230/78
,
EU:C:1979:216
, apartado
).
Cuando un Reglamento incluye tal habilitación, de ello no se desprende sin embargo que el Estado miembro disponga de una facultad de apreciación ilimitada para establecer normas de aplicación, ni que éstas deban tener un determinado contenido. El Estado miembro ha de observar los requisitos y los límites establecidos por las normas de la Unión específicamente aplicables en este contexto y que constituyen además la base jurídica concreta de la actividad normativa en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2015, Finlandia/Comisión,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, apartado
).
Habida cuenta de las consideraciones antes expuestas, procede señalar que del considerando 61 y del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005 resulta que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, las normas de subvencionabilidad de los gastos se fijan, en principio, a nivel nacional y que los gastos sólo serán subvencionables si se dedican a operaciones aprobadas de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente.
En el caso de autos, la fijación de criterios de selección que permitan determinar los gastos que podrán beneficiarse de la contribución del Feader se corresponde con las medidas de aplicación que el Reglamento n.
o
1698/2005 atribuye a las autoridades nacionales para ejecutar los objetivos que el mismo fija (en este litigio, el apoyo al desarrollo rural por el Feader).
En este contexto, corresponde a las autoridades alemanas actuar respetando las directrices y los límites fijados por la habilitación que les confiere el Reglamento n.
o
1698/2005, por una parte, en la fijación de criterios de selección con respecto a los gastos de que se trate y, por otra, en su aplicación.
No obstante, las modalidades de ejecución de las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales se rigen íntegra y exclusivamente por el Derecho nacional. En efecto, el Reglamento n.
o
1698/2005 no permite a la Comisión imponer un procedimiento u opciones normativas concretas para realizar las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en el Estado miembro interesado.
En cambio, dado que las autoridades alemanas solicitan la contribución del Feader para los gastos soportados en consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en Baviera, hay que comprobar, en primer término, la existencia de criterios de selección que respondan al objetivo perseguido por el Reglamento n.
o
1698/2005 y, en segundo término, los requisitos para la efectiva aplicación de dichos criterios.
Por lo que respecta a la calificación de las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales como «operaciones», lo que, en virtud de la formulación del artículo 2, letra e), del Reglamento n.
o
1698/2005, precisa someterlas a criterios de selección, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme (véase, por analogía, la sentencia de 25 de octubre de 2012, Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, de conformidad con lo que sostiene la Comisión, la definición del concepto de «operación» prevista en el artículo 2, letra e), del Reglamento n.
o
1698/2005, en la medida en que remite a «un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción» ejecutado por uno o varios beneficiarios para alcanzar los objetivos de apoyo en favor del desarrollo rural, es extremadamente amplia, lo que permite garantizar que, pese a la variedad de tipos de operaciones en cuestión y cualquiera que sea la situación concreta del procedimiento nacional controvertido, se realice efectivamente la selección en los términos impuestos por la normativa.
Las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales, a partir del momento en que forman parte de un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción destinados a que surja una realización concreta, deben considerarse operaciones y someterse, por tanto, a criterios de selección como los establecidos en las disposiciones del Reglamento n.
o
1698/2005.
En cambio, hay que declarar que el concepto de «medida» con arreglo al artículo 2, letra d), del Reglamento n.
o
1698/2005, en cuanto se corresponde con «una serie de operaciones que contribuyen a la aplicación de un eje», debe considerarse una categoría abstracta de operaciones que los Estados miembros pueden elegir en sus programas de desarrollo para tratar de lograr que se realice alguno de los cuatro ejes mencionados en el Reglamento n.
o
1698/2005. Por consiguiente, la consolidación es una medida cuando designa la acción general consistente en racionalizar el uso de tierras agrícolas. Lo mismo ocurre con la renovación de poblaciones rurales cuando designa la acción general consistente en mejorar la vida en las zonas rurales. Inversamente, a partir del momento en que la consolidación o la renovación de una población rural se incluye en una acción identificable, vinculada, en particular, a un lugar geográfico o a una comunidad identificada de individuos, debe considerarse una operación.
Habida cuenta del efecto inmediato y directo del Reglamento n.
o
1698/2005, esta calificación conlleva la obligación de aplicar criterios de selección, cualquiera que sea la fase en la que se halle la operación controvertida conforme a la normativa nacional. Admitir lo contrario sería desvirtuar el principio de interpretación autónoma y uniforme de los conceptos del Derecho de la Unión.
Así pues, la República Federal de Alemania defiende equivocadamente que las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en Baviera constituyen situaciones específicas que impiden aplicar criterios de selección durante sus dos primeras fases por no existir proyectos concretos o comunidades de beneficiarios.
La República Federal de Alemania también admite la posibilidad de someter a criterios de selección las dos fases iniciales de las operaciones de consolidación y renovación de poblaciones rurales en Baviera, puesto que, a partir de la Decisión de 22 de diciembre de 2008, modificó los criterios de selección de los proyectos, tal como figuraban inicialmente en el BayZal, con el objetivo de aplicarlos en esas fases primera y segunda, aunque la Comisión hubiese considerado que dichos criterios no eran adecuados. Por otra parte, el documento presentado como anexo por la Comisión, procedente de las autoridades del Regierungsbezirk der Oberpfalz (distrito del Alto Palatinado, Alemania), titulado «Programa de trabajo de 2003 de la Administración del distrito del Alto Palatinado y de la Dirección de Desarrollo rural de Ratisbona — Calendario 2003», permite apreciar que las autoridades locales clasificaban las solicitudes de proyectos de consolidación o renovación de poblaciones rurales a fin de distribuirlas en cuatro grupos, que antes o después debían ser objeto de decretos de consolidación. Pues bien, como observa la Comisión, las solicitudes más antiguas se registraron en 1985 y el gran número de solicitudes en espera deja entrever que no todas recibirán financiación, en particular al no haber superado la etapa de inclusión en el programa de trabajo de la oficina de desarrollo rural competente a nivel local.
Estas apreciaciones permiten desestimar las objeciones de las autoridades alemanas al motivo formulado por la Comisión, y que está fundado, según el cual, durante las dos primeras fases del procedimiento de consolidación y renovación de poblaciones rurales vigente en Baviera, las autoridades competentes efectivamente realizan una preselección de los proyectos destinados a recibir financiación del Feader, pero deciden iniciar la tercera fase con arreglo a criterios no transparentes, lo que, además, viola el principio de igualdad de trato que pueden invocar legítimamente las entidades e individuos que desean financiación del Feader. Esta situación, que existía antes de que se adoptara la Decisión de 22 de diciembre de 2008, perduró después de ella.
En efecto, como admite la República Federal de Alemania en el apartado 54 de la réplica, aunque la lista de control A se redactó en el marco de la Decisión de 22 de diciembre de 2008 a fin de mejorar la documentación de los trabajos preparatorios exigidos para adoptar la decisión de iniciar un procedimiento de consolidación o renovación de poblaciones rurales, no incluye criterios de selección en el sentido del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005 puesto que las autoridades alemanas estiman, en cualquier caso, que en esa etapa, aunque decidan incluir una operación en el programa de trabajo del BayZal, no existe todavía ningún beneficiario de las ayudas ni es posible presentar solicitudes de financiación para proyectos concretos.
La falta de motivación alegada por las autoridades alemanas en cuanto al motivo de la Comisión relativo a la preselección ilegal de las solicitudes de financiación debe desestimarse también. En el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas en materia de PAC, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEAGA o del Feader (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Países Bajos/Comisión,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, apartado
). Pues bien, las autoridades alemanas participaron en el procedimiento de conciliación con arreglo al artículo 16 del Reglamento n.
o
885/2006 antes de la adopción de la Decisión impugnada, de modo que estuvieron estrechamente asociadas al proceso de elaboración de esa Decisión y conocían los motivos por los que la Comisión consideraba que las cantidades discutidas no debían correr a cargo del Feader como consecuencia de la selección ilegal de los proyectos en las dos primeras fases de los procedimientos de consolidación y renovación de poblaciones rurales tal como se habían llevado a cabo en Baviera.
Por último, por lo que respecta a la alegación de la República Federal de Alemania de que la Comisión fija unos requisitos excesivos en cuanto a los propios criterios de selección, procede señalar lo siguiente.
Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, cuando una norma del Derecho derivado de la Unión relativa a la PAC exige una interpretación, aquella debe interpretarse, en la medida de lo posible, de modo conforme con las disposiciones del Tratado (véase la sentencia de 13 de abril de 2011, Alemania/Comisión,
T‑576/08
,
EU:T:2011:166
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, del tenor del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, en relación con el artículo 2, letra c), del mismo Reglamento, resulta que los gastos efectuados con cargo a operaciones como las consolidaciones o renovaciones de poblaciones rurales deben efectuarse con arreglo a determinados criterios de selección. Pues bien, como resulta expresamente del artículo 73 del Reglamento n.
o
1698/2005, incumbe a la Comisión, en el contexto de la gestión compartida entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, garantizar una buena gestión financiera de acuerdo con el artículo 274 CE, cuyas disposiciones figuran actualmente en el artículo 317 TFUE.
Aunque el principio de una buena gestión financiera no debe reducirse a una definición meramente contable, conlleva que los créditos presupuestarios se empleen de conformidad con los principios de economía, eficacia y eficiencia, principio este último referido a la óptima relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos, como resulta del artículo 28
bis
del Reglamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (
DO 2002, L 248, p. 1
), en su versión modificada, y del artículo 30 del Reglamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 del Consejo (
DO 2012, L 298, p. 1
).
La observancia de estos principios exige que los criterios de selección elegidos permitan financiar prioritariamente las operaciones que mejor respondan a los objetivos de desarrollo rural en los términos que resultan de los cuatros ejes mencionados en el Reglamento n.
o
1698/2005.
Así pues, hay que velar por que los criterios elegidos permitan identificar entre todas las operaciones para las que se solicita financiación del Feader las más aptas para alcanzar los objetivos de la PAC por medio del Reglamento n.
o
1698/2005.
En este contexto, habida cuenta de la colaboración entre la Unión y los Estados miembros, aunque las autoridades alemanas pueden determinar libremente la lista de criterios de selección, sin incluir necesariamente un sistema de calificación o clasificación cuantificada de las operaciones, dicha listas deben permitir determinar las operaciones que deben gozar prioritariamente de apoyo del Feader sobre la base de sus méritos.
Por consiguiente, procede analizar si las modalidades de selección aplicadas por las autoridades alemanas se adecuan a esos requisitos.
En este contexto, procede señalar, como acertadamente alega la Comisión, que los criterios de subvencionabilidad de las operaciones deben distinguirse de los criterios de selección.
Los criterios de subvencionabilidad permiten, como máximo, declarar que las operaciones cumplen los requisitos esenciales para ser financiadas por el Feader, como figurar en las grandes líneas de objetivos de la PAC tal como están recogidas en el BayZal, pero no identificar las operaciones que deban financiarse prioritariamente de conformidad con sus méritos.
Los criterios de selección de las autoridades alemanas que hay que analizar son, por una parte, los introducidos en diciembre de 2008 a raíz de la primera inspección de la Comisión, que figuran en la lista de control C, y, por otra, los aprobados en diciembre de 2012, que figuran en las listas de control A y B.
La lista de control C, titulada «Criterios para solicitar medidas financieras del Feaga», se corresponde con la lista de control que habían elaborado las autoridades alemanas en diciembre de 2008.
Está compuesta por tres cuadros, el primero de los cuales, bajo el título «Concordancia con los objetivos del BayZal», incluye un cuestionario destinado a comprobar que la operación de que se trata forma parte de los objetivos del BayZal. El segundo cuadro, relativo a los «Criterios de selección común a todos los códigos de medidas», se destina a comprobar que se cumplen los requisitos de fondo que permiten recibir subvenciones, en particular en atención a la fiabilidad y al rendimiento del titular del proyecto, a la certeza de la financiación y a la garantía de que la operación se realiza en una región subvencionable, durante el período de programación y sin doble subvención. El tercer cuadro, titulado «Criterios de selección específicos de los distintos códigos de medidas», menciona cinco criterios, que sirven de resumen, como la inclusión de la operación en el programa de trabajo, de los cuales deben cumplirse al menos dos para que la operación sea subvencionable por el Feader.
Aunque los criterios de la lista de control C pueden determinar la subvencionabilidad de una operación, no incluyen en cambio elementos que permitan una evaluación comparativa con respecto a otros proyectos también subvencionables. En estas circunstancias, no cumplen los requisitos del Reglamento n.
o
1698/2005.
La lista de control A se titula «Criterios para incluir procedimientos/operaciones en el programa de trabajo» y se compone de cuatro cuadros titulados, respectivamente, «Desarrollo de los espacios rurales (estrategia)», «Sinergias regionales», «Participación municipal y resultados actuales de la administración en el municipio» y «Conformidad con los objetivos del desarrollo rural».
Estos cuatro cuadros relacionan determinados criterios cuyo cumplimiento debe comprobarse a efectos de decidir si las solicitudes del procedimiento de consolidación deben ser incluidas en el programa de trabajo. Pues bien, como observa la Comisión, no existe ninguna relación entre los criterios, el número de respuestas con «sí» o «no» y la apreciación global de que el procedimiento, correspondiente a la operación de consolidación o renovación de una población rural, puede ser incluido en el programa de trabajo de la oficina de desarrollo rural competente.
La lista de control A, aunque permite verificar la subvencionabilidad teórica de una operación, no permite ninguna acción comparativa ni tampoco cumple los requisitos del Reglamento n.
o
1698/2005.
La lista de control B se titula «Criterios para iniciar procedimientos/operaciones» y permite determinar si procede adoptar formalmente la decisión de iniciar un procedimiento de consolidación con arreglo a la normativa vigente en Baviera.
Dicha lista sólo incluye seis criterios formales para determinar si cabe iniciar un procedimiento, como el criterio de la inclusión efectiva del procedimiento u operación en el programa de trabajo. Pues bien, estos criterios se refieren a la eventual subvencionabilidad con cargo al Feader, pero evidentemente no permiten comparación alguna con otras operaciones.
Por lo que respecta a la alegación de las autoridades alemanas de que, conforme al documento n.
o
VI/10535/99, mencionado por la Comisión en su escrito de 11 de mayo de 2009, la selección de las operaciones es únicamente «posible», de modo que no presenta carácter obligatorio, hay que señalar que las directrices que figuran en el documento n.
o
VI/10535/99 se refieren al período de programación anterior (2000-2006) y que en el Reglamento n.
o
1698/2005 no se recogió el carácter facultativo de la selección.
Así pues, no cabe invocar el documento n.
o
VI/10535/99 para oponerse a la aplicación de las disposiciones imperativas del Reglamento n.
o
1698/2005. Además, ha de señalarse que, según el tenor del escrito de la Comisión de 11 de mayo de 2009, el documento n.
o
VI/10535/99 se mencionaba en lo relativo a las modalidades de aplicación de los criterios de selección y no en cuanto a la oportunidad de aplicarlos o no.
De todo lo anterior resulta que la Comisión no cometió un error al declarar, por una parte, que el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005 imponía unos criterios que permitían la selección comparativa de las operaciones y, por otra, que los criterios aplicados en Baviera incumplían ese requisito.
Debe señalarse también que, pese a que las autoridades alemanas se refieren únicamente a la infracción del Reglamento n.
o
1698/2005, relativo al período de programación 2007-2013, la obligación de selección de las operaciones de consolidación y renovación de poblaciones rurales se mantuvo en el período de programación 2014-2020, como resulta del artículo 49 del Reglamento n.
o
1305/2013. Dado que la República Federal de Alemania no ha demostrado que la Comisión hubiese incurrido en un error, por lo que respecta a 2014, al exigir la aplicación de criterios de selección comparativos, la Decisión impugnada no es criticable a este respecto.
Habida cuenta del análisis anterior, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de cooperación establecido en el artículo 6 del Reglamento n.
o
1698/2005, del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero, y del principio de protección de la confianza legítima
La República Federal de Alemania alega que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión violó el principio de cooperación e incumplió la obligación de lealtad recíproca entre la Unión y los Estados miembros tal como resultan del artículo 6, apartados 1 y 3, del Reglamento n.
o
1698/2005 y del artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero.
En primer lugar, la República Federal de Alemania expone que, mediante la Decisión de 5 de septiembre de 2007, la Comisión aprobó el BayZal. Afirma que éste establece con precisión el procedimiento vigente en Baviera en materia de consolidación y renovación de poblaciones rurales, en particular las distintas fases de dicho procedimiento y su duración, que puede abarcar varios años, y la necesidad de financiar también operaciones o proyectos decididos antes de que se iniciara, en 2007, el período de programación y que se hallaban ya en fase de ejecución.
Estima que la Decisión de 5 de septiembre de 2007, al haber estado precedida por una fase de concertación de nueve meses, permitió a la Comisión conocer todos los aspectos pertinentes del procedimiento vigente en Baviera, de modo que aquella no puede oponerse a esta manera de actuar de las autoridades alemanas. Por último, sostiene que la Comisión debería haber adoptado una decisión que modificase la Decisión de 5 de septiembre de 2007 si hubiera estimado necesaria una práctica distinta de las autoridades alemanas, lo que no ha hecho.
En segundo lugar, el comité de seguimiento se reunió en varias ocasiones a partir de noviembre de 2007 en presencia de representantes de la Comisión. Pues bien, a raíz de la oposición de éstos al enfoque inicialmente previsto, se fijaron criterios de selección adicionales. Sostiene que los representantes de la Comisión no manifestaron dudas con respecto a estos criterios, ni formularon objeciones contra el hecho de que, debido a la suficiencia de recursos financieros, no fuera necesario clasificar las operaciones.
Las autoridades alemanas, que declaran haber confiado en las expectativas que la Comisión les había hecho concebir tanto validando el BayZal como con la actitud de sus representantes presentes en la reunión del comité de seguimiento, alegan la violación del principio de protección de la confianza legítima.
En la réplica, las autoridades alemanas también aducen, subsidiariamente, la corresponsabilidad de la Comisión en una eventual infracción del Reglamento n.
o
1698/2005, lo que, a su juicio, debería limitar en todo caso el importe de la corrección financiera.
La Comisión solicita la desestimación del segundo motivo debido a la preeminencia del Derecho derivado de la Unión, resultante, en el caso de autos, del Reglamento n.
o
1698/2005, sobre las disposiciones del BayZal. Aduce que, aunque efectivamente aprobó el BayZal, ello no impide que las autoridades alemanas lleven a cabo una selección comparativa de las operaciones controvertidas.
Por otra parte, expone que, si bien sus representantes participaron en las actividades del comité de seguimiento, se trataba de una participación de carácter consultivo, como establece el artículo 77, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento n.
o
1698/2005. En estas circunstancias, la Comisión refuta cualquier idea de aprobación de la actuación invocada por las autoridades alemanas que excluya la aplicación de criterios de selección comparativos. Se remite, en particular, al escrito que dirigió el 11 de mayo de 2009 a las autoridades alemanas en el que mencionaba inequívocamente la necesidad de aplicar tales criterios.
Hay que recordar que el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero, establece que, conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Además, según el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1698/2005, «la ayuda del Feader se prestará a través de una estrecha concertación […] entre la Comisión, el Estado miembro y las autoridades y los organismos designados por el Estado miembro en virtud de las normas y prácticas nacionales», precisándose que, según el mismo artículo, apartado 3, la «cooperación abarcará la elaboración y el seguimiento del plan estratégico nacional y la elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de los programas de desarrollo rural».
El principio de protección de la confianza legítima forma parte, según jurisprudencia reiterada, de los principios fundamentales de la Unión. El derecho a invocar este principio se extiende a todo justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir expectativas fundadas (véase la sentencia de 14 de marzo de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Constituyen garantías que pueden dar lugar al nacimiento de esas expectativas, al margen de la forma en que se comunique, la información precisa, incondicionada y concordante emanada de fuentes autorizadas y fiables. En cambio, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (sentencia de 14 de marzo de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, apartado
).
En el caso de autos, es necesario poner de relieve, en primer lugar, como alega la Comisión, que el hecho de que el BayZal no estableciese que la concesión de la ayuda del Feader se supeditaba a la aplicación de criterios de selección comparativos entre las operaciones potencialmente subvencionables es irrelevante en la interpretación del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, tal como se formula en los apartados 65 y 66 anteriores, según la cual la aplicación de tales criterios tenía carácter imperativo (véase, por analogía, la sentencia de 7 de julio de 2016, Polonia/Comisión,
C‑210/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:529
, apartado
).
Dado que esta interpretación se impone tanto a las autoridades alemanas como a la Comisión, conlleva que la elaboración, en un primer momento, y la posterior aplicación, en un segundo momento, de criterios de selección comparativos era imperativa.
Por consiguiente, la aprobación del BayZal por la Comisión no podía implicar su renuncia a exigir criterios de selección comparativos, lo que, en cualquier caso, la habría llevado a excederse en sus facultades. En consecuencia, la República Federal de Alemania se equivoca en cuanto al alcance de la aprobación del BayZal.
De todas formas, tampoco correspondía a la Comisión adoptar una decisión que modificase su Decisión de 5 de septiembre de 2007. Las disposiciones del BayZal y las de la normativa nacional resultante de la FlurbG y de la Ley de desarrollo de la Ley de consolidación son efectivamente compatibles con la aplicación de criterios de selección comparativos. En cambio, la inactividad de las autoridades alemanas reside en la falta de elaboración y aplicación de tales criterios.
En segundo lugar, es necesario también poner de relieve que, con arreglo al artículo 77, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento n.
o
1698/2005, la participación de los servicios de la Comisión en las reuniones del comité de seguimiento tenía carácter consultivo, de modo que no procede oponerles una supuesta posición firme adoptada en ese contexto. Además, tras las modificaciones introducidas en diciembre de 2008, manifestaron su desacuerdo con la inexistencia de criterios de selección comparativos. Así resulta, en particular, del escrito que la Comisión dirigió el 11 de mayo de 2009 a las autoridades alemanas, que, en su anexo, apartado 2.2.2, bajo el título «Nueva lista de control “Criterios de selección en el desarrollo rural”», alberga dudas acerca de las modalidades de comparación de los nuevos proyectos con los presentados antes de 2009 y las acompaña con la petición a las autoridades alemanas de que precisen más las modalidades de selección de dichos proyectos.
Así pues, la República Federal de Alemania alega erróneamente la violación del principio de cooperación y el incumplimiento de la obligación de lealtad, así como la supuesta corresponsabilidad de la Comisión. Tampoco puede invocar fundadamente que existía información precisa, incondicionada y concordante emanada de los servicios de la Comisión con arreglo a la cual el sistema de selección, tal como existía, era satisfactorio. En consecuencia, debe desestimarse también la alegación basada en la violación del principio de confianza legítima.
Habida cuenta del análisis anterior, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 TUE
En el tercer motivo, la República Federal de Alemania aduce que, con su interpretación extensiva del Reglamento n.
o
1698/2005, que obliga a aplicar criterios de selección a las distintas fases del procedimiento de consolidación y renovación de poblaciones rurales vigente en Baviera, la Comisión viola el principio de subsidiariedad usurpando la autonomía procedimental de los Estados miembros y de los municipios en el ámbito de la ordenación territorial. En su opinión, se trata de un ámbito que gestionan mejor los Estados miembros y, en su caso, los actores regionales y locales y cuya organización goza de protección de rango constitucional en Alemania.
La República Federal de Alemania considera que la Comisión persigue el objetivo de reducir a sólo una las tres fases del procedimiento de consolidación y renovación de las poblaciones rurales en Baviera, lo que no dejaría de tener un efecto negativo en la participación ciudadana y daría lugar a que se tuvieran en cuenta proyectos mal preparados, lo que conllevaría costes adicionales.
En este contexto, la República Federal de Alemania reitera su alegación de que el Reglamento n.
o
1698/2005 únicamente impone criterios de selección en relación con las operaciones identificadas en la tercera fase.
La Comisión solicita, por su parte, la desestimación del tercer motivo alegando que las normativas nacionales no pueden invalidar las normas directamente aplicables procedentes del Derecho de la Unión, ni siquiera en atención al principio de subsidiariedad.
En cualquier caso, la Comisión niega que desee controlar el procedimiento vigente en Baviera, que, a su juicio, puede conciliarse perfectamente con la obligación de aplicar criterios de selección. Expone que si las autoridades alemanas se consideren imposibilitadas para ello, también pueden optar por otras medidas del eje en cuestión, en los términos definidos en el Reglamento n.
o
1698/2005.
Procede recordar que, con arreglo al principio de subsidiariedad, tal como está consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 3, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión sólo intervendrá cuando, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión (sentencia de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión,
T‑50/07
, no publicada,
EU:T:2009:206
, apartado
).
En el caso de autos, la necesidad de tomar en consideración el principio de subsidiariedad aparece, en particular, en el tenor del considerando 61 del Reglamento n.
o
1698/2005, en virtud del cual, «de acuerdo con el principio de subsidiariedad y salvo excepciones, procede establecer las normas nacionales relativas a la subvencionabilidad de los gastos», que completa el considerando 63 del mismo Reglamento, según el cual «la aplicación descentralizada de las acciones del Feader debe acompañarse de garantías especialmente en cuanto a la calidad de la ejecución, los resultados, la correcta gestión financiera y el control».
A este respecto, la Comisión, en su condición de responsable de la ejecución del presupuesto de la Unión, debe, por un lado, verificar en qué condiciones se realizaron los pagos y se efectuaron los controles y, por otro, financiar únicamente los gastos si esas condiciones ofrecen todas las garantías necesarias respecto de la conformidad con las normas de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión,
T‑50/07
, no publicada,
EU:T:2009:206
, apartado
).
Aunque el reparto de funciones entre la Comisión y las autoridades alemanas lleve a atribuir a éstas la elaboración de las normas nacionales pertinentes que regulen la subvencionabilidad de los gastos, dado que, en particular, el Reglamento n.
o
1698/2005 remite a medidas nacionales de aplicación en este extremo, no es menos cierto que la Comisión está obligada a controlar si las autoridades alemanas cumplen efectivamente sus obligaciones en este ámbito, sin que ello confiera, no obstante, a la Comisión facultad alguna que le permita imponer normas concretas con respecto a la normativa nacional relativa al procedimiento de consolidación y renovación de poblaciones rurales.
Como alega la Comisión, las obligaciones que recaen en los Estados miembros en virtud del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005 consisten en aplicar criterios de selección que permitan realizar una selección comparativa de las operaciones en cuestión, lo que parece un objetivo alcanzable sin que ello conlleve vulnerar la normativa nacional, incluso regional, que regula el procedimiento de consolidación y renovación de las poblaciones rurales.
Por tanto, la República Federal de Alemania no puede invocar fundadamente la violación del principio de subsidiariedad puesto que no demuestra que la Comisión usurpe su ámbito competencial, como resulta de la aplicación del principio de subsidiariedad, al exigir que se observe lo dispuesto en el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005.
Habida cuenta del análisis anterior, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.
o
1306/2013, y del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.
o
1290/2005, en la violación del principio de proporcionalidad y en la falta de motivación
La República Federal de Alemania, que reitera en el cuarto motivo su afirmación de que no infringió lo dispuesto en el Reglamento n.
o
1698/2005, alega subsidiariamente que, al imponerle una corrección financiera del 10 %, la Comisión apreció, en todo caso, indebidamente el carácter y el alcance reducido de la infracción, ignorando el hecho de que la Unión no había sufrido ningún perjuicio financiero ni había corrido el riesgo de sufrirlo.
La República Federal de Alemania afirma que la Comisión, al referirse a las directrices para aplicar las correcciones financieras en los términos en que se definen en el documento n.
o
VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección garantía del FEOGA», estimó equivocadamente que se había infringido un control fundamental.
Según la República Federal de Alemania, en todas las operaciones para las que se solicitó financiación del Feader se cumplían los requisitos de subvencionabilidad previstos en el Reglamento n.
o
1698/2005 —lo que también admitió el órgano de conciliación—, los proyectos se adecuaban a los objetivos del Feader y se disponía también de recursos financieros suficientes. Además, la definición de los controles fundamentales tal como figura en el documento n.
o
VI/5330/97 no incluye los criterios de selección.
Solamente la imposibilidad absoluta de apreciar la subvencionabilidad de las operaciones controvertidas puede conllevar una corrección del 10 %, y no las supuestas deficiencias en la selección de los mejores proyectos entre todas las operaciones subvencionables.
En opinión de la República Federal de Alemania, la corrección del 10 % también infringe el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.
o
1306/2013 y el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.
o
1290/2005, puesto que la Comisión, al equiparar las deficiencias en la apreciación de la subvencionabilidad de los gastos con las deficiencias en el procedimiento de selección, no tuvo en cuenta la naturaleza de la infracción.
Por último, la República Federal de Alemania alega que la falta de motivación se debe a que la Comisión no ha expuesto, con arreglo a sus Directrices, en qué consistía la infracción de los controles fundamentales con respecto a los criterios de selección.
En la réplica, la República Federal de Alemania indica que, en la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal, la Comisión justificó
a posteriori
la aplicación del tipo de corrección del 10 % explicando que se había aplicado a otros Estados miembros una corrección financiera limitada al 5 % por deficiencias de la misma naturaleza, pues estos aplicaban, no obstante, un sistema de puntos para clasificar las operaciones. Afirma que, además de ser extemporánea, esta motivación es contraria al Reglamento, ya que éste no impone un sistema de puntos para clasificar las operaciones.
Por último, la República Federal de Alemania refuta la afirmación de la Comisión de que ni siquiera garantizó, mediante controles administrativos, que se llevara a cabo una correcta selección, puesto que, contrariamente a lo afirmado, realizó controles en cada una de las operaciones y los documentó.
Por su parte, la Comisión expone que, con arreglo al artículo 24 del Reglamento (UE) n.
o
65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.
o
1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (
DO 2011, L 25, p. 8
), en la selección de operaciones deben efectuarse controles administrativos. Añade que la selección de operaciones no consiste únicamente en cumplimentar las listas de control A, B y C y en comprobar que los gastos son subvencionables por el hecho de que se incluyan en el BayZal, sino en seleccionar debidamente las operaciones potencialmente subvencionables.
Así pues, según la Comisión, no se controló el proceso central mediante el cual se supone que la Administración local decide admitir o no una operación a la financiación del Feader, ya que las listas de control A, B y C no evalúan los proyectos comparativamente. Las operaciones subvencionadas se corresponden, en su conjunto, con gastos que observan los criterios de subvencionabilidad, de modo que el riesgo que asume el Feader no es total. Sin embargo, la falta de selección comparativa genera un mayor riesgo y se trata de una deficiencia en un control fundamental que justifica la aplicación del tipo de corrección del 10 %.
La Comisión expone asimismo, por lo que respecta a la falta de motivación alegada por la República Federal de Alemania, que se eligió el tipo del 10 % habida cuenta de que no se había producido una correcta selección de las operaciones, a diferencia de los Estados miembros sometidos a una corrección al tipo del 5 %, y no como consecuencia de que no se utilizase un sistema de evaluación basado en puntos. La República Federal de Alemania fue debidamente informada de esta situación mediante la correspondencia intercambiada durante el procedimiento administrativo y en el informe de síntesis, de modo que le fueron comunicados los motivos que justificaban la aplicación del tipo del 10 %.
Por lo que respecta a las correcciones financieras en el ámbito del Feader, el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.
o
1290/2005 dispone que la Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión (sentencia de 26 de febrero de 2015, Lituania/Comisión,
T‑365/13
, no publicada,
EU:T:2015:113
, apartado
).
El documento n.
o
VI/5330/97 precisa, en su apéndice 2, las repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros. Cuando la información obtenida en la inspección no permita evaluar, mediante la extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, las pérdidas sufridas por la Unión a causa de una deficiencia de control, puede concebirse la aplicación de correcciones financieras a tanto alzado, en función de la magnitud del riesgo de pérdidas (sentencia de 26 de febrero de 2015, Lituania/Comisión,
T‑365/13
, no publicada,
EU:T:2015:113
, apartado
).
En el documento n.
o
VI/5330/97, para determinar el grado de riesgo de pérdida para los fondos de la Unión, la Comisión clasifica los controles en dos categorías. Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral. Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos (sentencia de 26 de febrero de 2015, Lituania/Comisión,
T‑365/13
, no publicada,
EU:T:2015:113
, apartado
).
El Documento n
o
VI/5330/97 establece cuatro categorías de correcciones a tanto alzado para el cálculo de los gastos no subvencionables:
—
el 25 % de los gastos, cuando no se aplique el sistema de control o se aplique de forma muy deficiente, existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas y, por consiguiente, exista riesgo de pérdidas particularmente elevadas para el FEAGA;
—
el 10 % de los gastos, cuando no se apliquen uno o más controles fundamentales o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad y, por tanto, pueda concluirse fundadamente que existe un alto riesgo de grandes pérdidas para el FEAGA;
—
el 5 % de los gastos, cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número o con la frecuencia o el rigor requeridos en los reglamentos y, por consiguiente, pueda concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes y que existe un riesgo significativo de pérdidas para el FEAGA;
—
el 2 % de los gastos, cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares y, en consecuencia, sean menores el riesgo de pérdidas para el FEAGA y la gravedad de la infracción.
En el caso de autos, de las conclusiones del informe de síntesis resulta que la Comisión estimó que la selección de las operaciones seguía sin ser transparente, lo que suponía un riesgo para el Feader, de modo que procedía aplicar una corrección a tanto alzado del 10 %.
Como alega la Comisión, la falta de transparencia de la selección no resulta de que las autoridades alemanas no hayan recurrido a un sistema concreto de criterios de evaluación que incluya un sistema de calificación, sino, más fundamentalmente, a que no se apliquen criterios de selección comparativos, tal como establece el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, como se ha demostrado al examinar el primer motivo, de modo que las autoridades alemanas incumplieron una de las obligaciones fundamentales que les incumbía en virtud de dicha disposición.
Con arreglo al artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.
o
1290/2005, correspondía a la Comisión extraer las consecuencias del incumplimiento declarado determinando los importes que debían excluirse sobre la base, en particular, de la importancia de la disconformidad, teniendo en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión.
El incumplimiento declarado, en la medida en que impidió a las autoridades alemanas determinar la subvencionabilidad de las solicitudes de financiación en las condiciones establecidas en el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.
o
1698/2005, debe considerarse, en consecuencia, el fallo de un control fundamental, del que puede concluirse fundadamente que hace recaer en el Feader un alto riesgo de grandes pérdidas. En efecto, la afirmación de que se disponía de recursos financieros suficientes para todas las operaciones resulta materialmente inexacta si se consideran todas las solicitudes de proyectos de consolidación o renovación de poblaciones rurales, en particular las que no superaron la etapa de la inclusión en el programa de trabajo de la oficina de desarrollo rural competente a nivel local. El incumplimiento de las autoridades alemanas también conlleva el riesgo de asignar recursos de la Unión a operaciones que no presentan los méritos necesarios, de modo que la alegación de la República Federal de Alemania de que la Unión no había sufrido un perjuicio financiero ni había corrido el riesgo de sufrirlo, como consecuencia de la disponibilidad de recursos financieros suficientes, debe considerarse inoperante en todo caso.
En una apreciación abstracta del riesgo corrido, en atención al número indeterminado de supuestos individuales afectados y sus circunstancias, el importe a tanto alzado de los gastos no subvencionables fue, con arreglo a lo que se preconiza en el documento n.
o
VI/5330/97, válidamente evaluado en el 10 %.
Así pues, al elegir este porcentaje, contrariamente a lo que sostienen las autoridades alemanas, la Comisión no infringió lo dispuesto en el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.
o
1306/2013 y en el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.
o
1290/2005, ni violó el principio de proporcionalidad.
Por lo que respecta al supuesto incumplimiento de la obligación de motivación, procede recordar de nuevo que, dado que las autoridades alemanas participaron en el procedimiento de conciliación con arreglo al artículo 16 del Reglamento n.
o
885/2006, antes de la adopción de la Decisión impugnada, estuvieron estrechamente asociadas al proceso de elaboración de dicha decisión. Por consiguiente, conocían los motivos por los que la Comisión consideraba que debía aplicar el tipo a tanto alzado del 10 %.
En consecuencia, la referencia al tipo de corrección del 5 % establecido con respecto a determinados Estados miembros no es una motivación facilitada
a posteriori
por la Comisión para justificar la aplicación de un tipo del 10 %. Por tanto, debe desestimarse la alegación de la República Federal de Alemania a este respecto.
En atención al análisis anterior, procede desestimar el cuarto motivo y, por tanto, la totalidad del recurso.
Costas
Con arreglo al artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Por haber visto desestimadas sus pretensiones, procede condenar en costas a la República Federal de Alemania, de conformidad con las pretensiones de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Prek
Schalin
Costeira
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de abril de 2017.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.