CELEX: 62014TJ0796
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Dokumenti sastavljeni u okviru pripremnih radnji koje su prethodile donošenju direktive o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda
Odbijanje pristupa
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka i pravnog savjetovanja
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja
Prevladavajući javni interes

Okolnosti spora
Tužitelj, društvo Philip Morris Ltd, porukom elektroničke pošte od 22. siječnja 2014. poslao je Glavnom tajništvu Europske komisije nekoliko zahtjeva za pristup dokumentima u skladu s Uredbom (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).
Svi ti zahtjevi odnosili su se na zakonodavni postupak koji je rezultirao usvajanjem Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (
SL 2014., L 127, str. 1
.) (u daljnjem tekstu: DDP).
Glavna je uprava (GU) Komisije za zdravlje i potrošače porukom elektroničke pošte od 21. veljače 2014. obavijestila tužitelja da, s obzirom na količinu dokumenata o kojima je riječ, ne može odgovoriti u roku koji je predviđen člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 te je predložila da se pronađe rješenje u skladu s člankom 6. stavkom 3. te uredbe.
Tužitelj je dopisom od 10. ožujka 2014. prihvatio prijedlog GU‑a za zdravlje i potrošače da se traženi dokumenti podijele u nekoliko skupina. Međutim, naveo je da će odbiti taj prijedlog ako bude značio da odgovor u pogledu svih dokumenata na koje se odnose njegovi zahtjevi neće dobiti do 25. travnja 2014.
Voditelj odjela D4 „Tvari ljudskog porijekla i nadzor nad duhanom”, koji je dio GU‑a za zdravlje i potrošače, naveo je u dopisu od 21. ožujka 2014. da je rok koji je tužitelj predložio bio nerazuman, istaknuvši da je institucija ovlaštena odvagnuti, s jedne strane, interes da se omogući javni pristup dokumentima te, s druge strane, napore koje to iziskuje, kako bi se, u tim konkretnim slučajevima, zaštitili interesi dobre uprave. Također je naveo da će se tom pitanju posvetiti što je prije moguće kako bi utvrdio sljedeće korake koji se moraju poduzeti i rokove koji se moraju primijeniti.
Glavni direktor GU‑a za zdravlje i potrošače dopisom je od 2. travnja 2014. odgovorio na neke od zahtjeva za pristup dokumentima te je obavijestio tužitelja da će GU razmotriti zahtjeve koji se odnose na ostale tražene dokumente iz pojedinih skupina.
Tužitelj je dopisom od 23. travnja 2014. podsjetio Komisiju da je, ako ne pronađe pravično rješenje, obvezuju rokovi iz članka 7. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, navevši da si pridržava pravo pokretanja postupka ako njegovi zahtjevi ne budu riješeni do 1. svibnja 2014. Također je zatražio da se redoslijed prvenstva pojedinih skupina dokumenata neznatno izmijeni, što je Komisija u većem dijelu prihvatila.
GU za zdravlje i potrošače odobrio je svojim prvotnim odgovorom od 15. svibnja 2014. potpuni pristup (pri čemu su osobni podaci prikriveni) većini dokumenata iz skupine br. 1 (ukupno 39 dokumenata), skupine br. 3 (ukupno 24 dokumenta) i skupine br. 5 (ukupno 5 dokumenata). Naveo je da se dokumenti iz skupina br. 2 i 4 te neki dokumenti iz skupine br. 3 još uvijek pregledavaju. Komisija je odobrila djelomičan pristup u pogledu 13 dokumenata iz skupina br. 1 i 3. Potpuni pristup nije odobrila radi zaštite procesa odlučivanja (u skladu s člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1049/2001), pravnog savjetovanja (u skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001), međunarodnih odnosa (u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom 1049/2001), komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe (u skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom 1049/2001) te radi zaštite privatnosti i integriteta pojedinaca (u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 1049/2001).
Tužitelj je dopisom od 6. lipnja 2014. Komisiji podnio ponovni zahtjev, tražeći potpuni pristup u pogledu 13 dokumenata glede kojih je Komisija odobrila samo djelomičan pristup.
Dana 1. lipnja 2014., Glavno tajništvo Komisije produljilo je rok za odgovor za 15 radnih dana, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001.
Dana 23. srpnja 2014., tužitelju je poslan drugi privremeni odgovor.
Dana 24. rujna 2014., Komisija je kao odgovor na ponovni zahtjev usvojila Odluku Ares (2014) 3142109 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom je odbila odobriti potpuni pristup u pogledu 6 od 13 dokumenata na koje se taj zahtjev odnosio.
Razlog za takvu odluku bila je nužnost zaštite:
—
u pogledu dokumenata br. 1 i 3 do 7, privatnosti i integriteta pojedinaca (članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1049/2001);
—
u pogledu dokumenta br. 1, pravnog savjetovanja (članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1049/2001);
—
u pogledu dokumenata br. 3 do 7, sudskog postupka (članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1049/2001);
—
u pogledu dokumenata br. 1 i 3 do 7, procesa odlučivanja (članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001);
—
podredno, u pogledu dokumenata br. 1 i 3 do 7, procesa odlučivanja (članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001).
Osim toga, Komisija je zaključila da ne postoji prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2.,
in fine
, i članka 4. stavka 3. prvog i drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001, koji bi opravdao otkrivanje dokumenata.
Naposljetku, Komisija je, primjenjujući članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001, odobrila potpuni pristup dokumentima br. 2 i 8 do 13 te širi djelomičan pristup dokumentima br. 1 i 3. Zaključila je da za ostale dokumente (dokumente br. 1 i 3 do 7) nije bilo moguće odobriti širi djelomičan pristup od onog koji je pružen jer su za prikrivene dijelove u tim dokumentima vrijedila, kako je već objašnjeno, izuzeća na koja se pozivala.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužitelj je tajništvu Općeg suda 4. prosinca 2014. podnio predmetnu tužbu.
Komisija je 16. ožujka 2015. dostavila svoj odgovor na tužbu.
U skladu s člankom 47. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991., Opći je sud (osmo vijeće) odlučio da druga razmjena podnesaka nije potrebna.
Opći je sud na temelju prijedloga suca izvjestitelja odlučio otvoriti usmeni dio postupka.
Rješenjem od 11. studenoga 2015., Opći je sud, u skladu s člankom 91. točkom (c) Poslovnika Općeg suda, Komisiji naložio da podnese kopije dokumenata kojima je zatražen pristup te je naveo da se ti dokumenti, u skladu s člankom 104. tog poslovnika, ne smiju priopćiti tužitelju. Komisija je postupila u skladu s tim zahtjevom unutar predviđenog roka.
U skladu s člankom 68. stavkom 1. Poslovnika, predmeti T‑796/14, T‑800/14 i T‑18/15 su odlukom predsjednika osmog vijeća Općeg suda od 16. prosinca 2015. spojeni za potrebe usmenog postupka.
Stranke su iznijele svoja usmena očitovanja te su odgovorile na pitanja koja im je Opći sud postavio na raspravi održanoj 21. siječnja 2016.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu proglasi dopuštenom;
—
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome odbija potpuni pristup dokumentima br. 1 i 3 do 7, kako su navedeni u tužbi, uz izuzetak podataka koji se odnose na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinaca;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe tri tužbena razloga, pri čemu u prvom navodi povredu obveze obrazlaganja, u drugom povredu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, a u trećem povredu članka 4. stavka 3. te uredbe.
Prvi tužbeni razlog: povreda obveze obrazlaganja pobijane odluke
Tužitelj navodi da Komisija nije obrazložila zašto je djelomično odbila odobriti pristup. Kao prvo, tvrdi da je Komisija iznijela samo općenite argumente kako bi opravdala svoju odluku o odbijanju, ne navevši pritom razloge za svako pojedino odbijanje niti činjenične okolnosti koje su relevantne za ista. Dalje, što se tiče pitanja jesu li postojali razlozi koji se odnose na prevladavajući javni interes, Komisija je, umjesto da ispita pretpostavke za svaki razlog pojedinačno, provela opću ocjenu svih razloga i dokumenata. Pobijana odluka se zato mora poništiti. Dalje, u pobijanoj se odluci, prilikom primjene izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, ne objašnjava je li se opravdanje za svako prikrivanje podataka odnosilo na „pravno savjetovanje” ili na „sudski postupak”. Naposljetku, načelo jednakosti oružja ne može biti relevantno u kontekstu pristupa dokumentima koji se odnose na zakonodavni postupak.
Komisija navodi da ti argumenti nisu utemeljeni.
Odmah treba istaknuti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, obveza obrazlaganja predstavlja bitan postupovni zahtjev, te je odvojena od pitanja je li obrazloženje točno, koje se odnosi na sadržajnu zakonitost pobijane mjere (presude od 22. ožujka 2001., Francuska/Komisija,
C‑17/99
,
EU:C:2001:178
, t.
35.
, i od 26. listopada 2011., Dufour/ECB,
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
, t.
52.
).
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da obrazloženje, koje je propisano člankom 296. UFEU‑a, mora odgovarati prirodi mjere o kojoj je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja ju je donijela kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz navedenog članka mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju već i u odnosu na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
63.
; od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, t.
55.
; od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
80.
; i od 19. studenoga 2014., Ntouvas/ECDC,
T‑223/12
, neobjavljena,
EU:T:2014:975
, t.
20.
).
Kada je riječ o zahtjevu za pristup dokumentima, svaka odluka institucije na temelju izuzeća nabrojenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 treba biti obrazložena. Ako neka institucija odluči odbiti pristup dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, ona mora pružiti objašnjenja, kao prvo, o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva i, kao drugo, u slučajevima iz stavaka 2. i 3. tog članka, postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnog dokumenta (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
48.
i
49.
; od 11. ožujka 2009., Borax Europe/Komisija,
T‑121/05
, neobjavljena,
EU:T:2009:64
, t.
37.
; i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće,
T‑331/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:419
, t.
96.
).
Stoga, obveza je institucije koja je odbila pristup dokumentu pružiti obrazloženje iz kojeg se može shvatiti i provjeriti, s jedne strane, odnosi li se doista zatraženi dokument na područje obuhvaćeno izuzećem koje se ističe i, s druge strane, postoji li doista potreba zaštite koja se odnosi na to izuzeće (presude od 26. travnja 2005., Sison/Vijeće,
T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, t.
61.
, i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće,
T‑331/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:419
, t.
99.
).
U ovom predmetu, iz obrazloženja pobijane odluke proizlazi da je Komisija svoje odbijanje potpunog pristupa, u dijelu relevantnom za ovaj predmet, temeljila na izuzećima predviđenima u članku 4. stavku 2. drugoj alineji (zaštita sudskog postupka i pravnog savjetovanja) i članku 4. stavku 3. prvom i drugom podstavku (zaštita procesa odlučivanja) Uredbe br. 1049/2001.
Iz obrazloženja, kada se promatra u vezi s prvotnom odlukom, također je vidljivo da su sporni dokumenti, u pogledu kojih je odobren samo djelomičan pristup, sljedeći:
—
dokument br. 1: „Bilješka uz spis – sastanak odjela C6 s LS i SG”, od 6. svibnja 2011., koji sadržava zapisnik sa sastanka između predstavnika Komisijina GU‑a za zdravlje i potrošače i njezine pravne službe;
—
dokument br. 3: zapisnik sa sastanka usmjeravajuće skupine za procjenu učinka, koji se odnosio na reviziju Direktive o duhanskim proizvodima, a održan je 19. srpnja 2012.;
—
dokument br. 4: poruka elektroničke pošte od 13. ožujka 2012. koju je, u vezi s određenim pitanjima o kojima se interno raspravljalo u okviru sastavljanja Direktive o duhanskim proizvodima, poslao službenik GU‑a za poduzetništvo i industriju”;
—
dokument br. 5: poruka elektroničke pošte od 11. svibnja 2011. koju je, u vezi s četvrtim sastankom usmjeravajuće skupine za procjenu učinka, službenik GU‑a za unutarnje tržište i usluge poslao raznim glavnim upravama;
—
dokument br. 6: poruka elektroničke pošte od 20. ožujka koju je službenik GU‑a za unutarnje tržište i usluge poslao raznim glavnim upravama;
—
dokument br. 7: poruka elektroničke pošte od 20. srpnja 2012. koju je službenik GU‑a za unutarnje tržište i usluge poslao drugim službenicima istog GU‑a, a koja je sadržavala zapisnik sa sastanka koji je 19. srpnja 2012. održan između različitih Komisijinih službi.
Kao prvo, Komisija je smatrala da će otkrivanje dokumenta br. 1, koji je sadržavao mišljenje njezine pravne službe, ugroziti pravno savjetovanje koje je zaštićeno izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, a to je izuzeće namijenjeno zaštiti interesa institucija da traže i dobiju otvorene, objektivne i razumljive pravne savjete. Njegovim bi otkrivanjem javnosti postala dostupna interna mišljenja o izrazito osjetljivim pitanjima koja su postala predmet spora. U pogledu dokumenata br. 3 do 7, koji su sastavljeni za internu uporabu u okviru prethodnih rasprava i savjetovanja u vezi s usvajanjem zakonodavnih prijedloga te su sadržavali komentare različitih Komisijinih službi o pakiranju i označivanju duhanskih proizvoda te o pravilima prodaje duhanskih proizvoda, smatrala je da će ti dokumenti ugroziti sudski postupak, koji je također zaštićen člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001.
Komisija je i u pogledu zaštite pravnog savjetovanja i u pogledu zaštite sudskog postupka smatrala da bi potpuno otkrivanje traženih dokumenata moglo imati negativan učinak na njezinu sposobnost da učinkovito brani DDP. Istaknula je da vjerojatnost ugrožavanja zaštićenih interesa nije hipotetska, nego da je stvarna i opipljiva, te je u vezi s tim spomenula:
—
postupak koji je Poljska pred Sudom Europske unije pokrenula protiv Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije (u kojem je u međuvremenu, 4. svibnja 2016., donesena presuda Poljska/Parlament i Vijeće (
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
));
—
činjenicu da se duhanska industrija snažno protivila usvajanju DDP‑a te da se, stoga, očekivalo da će u bliskoj budućnosti biti postavljena prethodna pitanja o valjanosti te direktive i mjerama država članica, kakav je bio slučaj u pogledu prve direktive o duhanskim proizvodima;
—
činjenicu da je tužitelj u međuvremenu sam najavio da će pred High Courtom of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Ujedinjena Kraljevina) pokrenuti postupak protiv DDP‑a, što je značilo da će Sud Europske unije vjerojatno morati odnosni predmet razmatrati u okviru prethodnog postupka;
—
razne sporove koji su u tijeku pred Svjetskom trgovinskom organizacijom (WTO) (na ovaj navod se pozivala samo u kontekstu izuzeća koje se odnosi na sudski postupak u pogledu dokumenata br. 3 do 7).
Osim toga, Komisija je smatrala da bi otkrivanje dokumenata br. 1 i 3 do 7 ugrozilo i zaštitu procesa odlučivanja, koja je predviđena u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Budući da se Direktiva o duhanskim proizvodima razmatra u postupku pred Sudom Europske unije, Komisija ne može isključiti mogućnost da će se zakonodavni proces odlučivanja, ako se ta direktiva poništi, morati ponovno pokrenuti te da bi isti bio ozbiljno ugrožen ako bi se u cijelosti otkrili dokumenti koji sadržavaju razmatranja o tom pitanju. Komisija je stoga u pobijanoj odluci zaključila da bi otkrivanje prikrivenih dijelova dokumenata ugrozilo proces odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 te da se, sve dok sudski postupak traje, za proces odlučivanja ne može smatrati da je konačno završen. Komisija je podredno zaključila da se na dokumente primjenjuje i izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Kao drugo, Komisija je isključila postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje dokumenata. Iako je priznala važnost transparentnosti kako bi se građanima omogućilo da sudjeluju u demokratskom procesu kao i pretpostavku otvorenosti kada je riječ o dokumentima koji se odnose na zakonodavni postupak, Komisija je ipak utvrdila da zaštita njezinih internih stajališta, načela jednakosti oružja i njezina procesa odlučivanja ima veću važnost. Osim toga, zaključila je da je interes na koji se tužitelj poziva privatne, a ne javne naravi.
Treba istaknuti da iz tog obrazloženja pobijane odluke proizlazi da je Komisija, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 29. i 30. ove presude, dovoljno jasno i razumljivo iznijela razloge zbog kojih je zaključila, kao prvo, da bi pristup traženim dokumentima mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva i, kao drugo, da ne postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tih dokumenata.
Nadalje, valja dodati da je obrazloženje iz pobijane odluke tužitelju omogućilo, kako jasno proizlazi iz njegovih pisanih očitovanja, da shvati razloge zbog kojih mu je odbijen pristup dokumentima te da pripremi svoju tužbu. Osim toga, to obrazloženje ujedno omogućuje Općem sudu da provede nadzor.
S obzirom na navedeno, mora se zaključiti da pobijana odluka sadržava dostatno obrazloženje. Pitanje utemeljenosti izuzeća na koje se Komisija pozivala mora se razmotriti u okviru drugog i trećeg tužbenog razloga.
Posljedično, prvi tužbeni razlog mora se odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog: povreda članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001
Tužitelj svojim drugim tužbenim razlogom navodi, kao prvo, da Komisija nije dokazala na koji bi način otkrivanje dokumenata u svakom pojedinom slučaju konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja ili sudskog postupka. Kao drugo, ističe da izuzeće koje se odnosi na sudski postupak nije primjenjivo.
U pogledu obrazloženja koje je pruženo u vezi s pravnim savjetovanjem, tužitelj ističe da bi institucije u pravilu trebale otkriti mišljenja svojih pravnih službi koja se odnose na zakonodavni postupak te da Komisija nije dala nikakvo objašnjenje koje bi pokazalo zašto bi, u ovom predmetu, potpuno otkrivanje dokumenata konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja. Općeniti navodi o sposobnosti pravne službe da obrani valjanost DDP‑a nisu relevantni ni za izuzeće kojim se štiti pravno savjetovanje ni za izuzeće kojim se štiti „sudski postupak”. Naposljetku, Komisija nije provela detaljnu i konkretnu ocjenu pitanja može li prevladavajući javni interes opravdati otkrivanje svakog pojedinog dokumenta o kojem je riječ.
Tužitelj ističe da izuzeće koje se odnosi na sudski postupak nije primjenjivo. Sporni dokumenti su sastavljeni samo u okviru prethodnih savjetovanja i rasprava s ciljem usvajanja odnosnog zakonodavnog prijedloga te ni jedan od tih dokumenata nije izrađen u okviru tekućeg, završenog ili budućeg sudskog postupka.
Što se tiče Komisijina pozivanja na postupak pred WTO‑om, tužitelj tvrdi da obveza uskog tumačenja izuzeća nužno isključuje takve postupke, jer mehanizam WTO‑a za rješavanje sporova nije „sud”. Osim toga, postupci pred WTO‑om temelje se na potpuno odvojenom i različitom pravnom okviru te traženi dokumenti ne mogu biti relevantni za predmet pred WTO‑om.
Komisija navodi da ti argumenti nisu utemeljeni.
Komisija tvrdi da je, u pogledu zaštite pravnog savjetovanja, dostatno obrazložila zašto je dokument br. 1 trebao biti obuhvaćen takvom zaštitom.
Komisija tvrdi da se izuzeće u vezi sa sudskim postupkom treba tumačiti na način da se odnosi, i prije i nakon početka takvog postupka, ne samo na dokumente u spisu predmeta i dokumente sastavljene za potrebe konkretnog sudskog postupka, nego i na druge interne dokumente koji su usko „povezani” s budućim ili tekućim sudskim postupkom, ili su „relevantni” za isti, s obzirom na to da bi otkrivanje takvih dokumenata bilo u suprotnosti s načelom jednakosti oružja te bi narušilo neometeno i pravilno vođenje sudskog postupka.
Valja imati na umu da Uredba br. 1049/2001, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., odražava namjeru izraženu u članku 1. stavku 2. UEU‑a da se označi nova faza stvaranja „sve tješnje povezane unije među narodima Europe”, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. te uredbe, pravo pristupa dokumentima institucija povezano je s demokratskom naravi tih institucija (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
34.
; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
68.
; i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
72.
).
Zato je svrha Uredbe br. 1049/2001, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti što je moguće širi pristup dokumentima institucija Unije (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
33.
; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
69.
; i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
73.
).
Točno je da to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Točnije, te u skladu s njezinom uvodnom izjavom 11., Uredba br. 1049/2001 predviđa niz izuzeća kojima se institucije ovlašćuju da odbiju pristup dokumentu ako njegovo otkrivanje može ugroziti zaštitu jednog od interesa zaštićenih tom odredbom (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
62.
; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
70.
i
71.
; od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
74.
; i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, t.
29.
).
Unatoč tomu, budući da takva izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što je moguće šireg javnog pristupa dokumentima, moraju se usko tumačiti i primjenjivati (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
63.
; od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
36.
; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
73.
; i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
75.
).
Međutim, puka činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od prava na pristup predviđenim člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 nije dovoljna da opravda primjenu tog izuzeća (presude od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
51.
, i od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, t.
69.
).
Kao prvo, kada institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Nadalje, vjerojatnost takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
76.
i navedenu sudsku praksu).
Kao drugo, ako institucija primijeni jedno od izuzeća predviđenih člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, na toj je instituciji da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta u odnosu na, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, uzimajući u obzir prednosti koje proizlaze, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1049/2001, iz veće otvorenosti, a koje se sastoje u tješnjem sudjelovanju građana u procesu odlučivanja kao i u većoj legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
45.
; od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, t.
32.
; i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
53.
).
Osim toga, Sud je također zaključio da su ti aspekti od posebne važnosti kada Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu, kako proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, koja predviđa da se širi pristup dokumentima mora omogućiti upravo u takvim slučajevima. Otvorenost u tom pogledu doprinosi jačanju demokracije tako što građanima omogućava nadzor nad svim informacijama koje su bile temelj zakonodavnog akta. Mogućnost građana da saznaju razloge koji su temelj zakonodavnih radnji preduvjet je da učinkovito izvršavaju svoja demokratska prava (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
46.
, i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, t.
33.
). Iako se ta sudska praksa odnosi na pristup dokumentima Vijeća, relevantna je i za Komisijine dokumente sastavljene u okviru zakonodavnog postupka.
Zaštita pravnog savjetovanja
Tužitelj u biti kritizira nejasnoću argumenata na koje se Komisija poziva, argumenata koje je, po njegovu mišljenju, sudska praksa, u svakom slučaju, već odbila.
U skladu sa sudskom praksom, kada je riječ o izuzeću u pogledu pravnog savjetovanja predviđenom u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, ispitivanje koje dotična institucija provodi kada se od nje zatraži da otkrije dokument nužno se mora izvršiti u tri koraka koja odgovaraju trima kriterijima iz te odredbe (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
37.
, i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
95.
).
Stoga se ta institucija prvo mora uvjeriti da se dokument čije se otkrivanje traži doista odnosi na pravno savjetovanje. Kao drugo, mora ispitati ugrožava li otkrivanje dijelova predmetnog dokumenta, za koje je utvrđeno da se odnose na pravno savjetovanje, zaštitu koju pravno savjetovanje mora uživati, u smislu da bi otkrivanje nanijelo štetu interesu institucije da traži pravne savjete i da dobiva otvorene, objektivne i cjelovite savjete. Kako bi se mogla pozvati na rizik od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Kao treće i konačno, ako dotična institucija smatra da otkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnog savjetovanja kako je upravo definirana, na njoj je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to otkrivanje, neovisno o tome što bi se time ugrozile njezine sposobnosti traženja pravnih savjeta i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih savjeta (u tom pogledu, vidjeti presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
38.
do
44.
, i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
96.
).
Sud je također zaključio da, ako bi otkrivanje mišljenja koje pravna služba te institucije izdaje tijekom zakonodavnih postupaka ugrozilo interes za zaštitom neovisnosti te pravne službe, vjerojatnost tog ugrožavanja mora se odvagnuti u odnosu na prevladavajuće javne interese na kojima se temelji Uredba br. 1049/2001. Prevladavajući javni interes predstavlja činjenica da otkrivanje dokumenata koji sadržavaju mišljenja pravne službe institucije o pravnim pitanjima koja se javljaju u okviru rasprava o zakonodavnim inicijativama povećava transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka te osnažuje demokratsko pravo europskih građana da nadziru informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta, a to se pravo osobito spominje u uvodnim izjavama 2. i 6. te uredbe (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
67.
).
Iz gore navedenih razmatranja proizlazi da Uredba br. 1049/2001 načelno nameće obvezu otkrivanja mišljenja pravne službe institucije koja se odnose na zakonodavni postupak (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
68.
).
Međutim, taj zaključak ne znači da nije moguće odbiti, iz razloga zaštite pravnog savjetovanja, otkrivanje određenog pravnog mišljenja, koje je izdano u okviru zakonodavnog postupka, ali koje je izrazito osjetljive naravi ili ima izrazito širok opseg koji nadilazi okvir dotičnog zakonodavnog postupka. U tom slučaju, na odnosnoj je instituciji da detaljno obrazloži to odbijanje (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
69.
).
Opći je sud u ovom predmetu mogao zaključiti, nakon što su mu bili dostavljeni dokumenti povodom mjere izvođenja dokaza koju je usvojio rješenjem od 11. studenoga 2015., da dokument br. 1 predstavlja mišljenje Komisijine pravne službe.
Iako iz presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), proizlazi da se pravno mišljenje načelno mora otkriti, ta presuda ne znači da se otkrivanje pravnog mišljenja ne može odbiti u određenim slučajevima.
Osim toga, točno je da je Sud argument, u skladu s kojim otkrivanje pravnog mišljenja može ugroziti sposobnost institucije da pred sudom brani valjanost zakonodavnog akta, odbio kao toliko općenit argument da ne može opravdati izuzeće od otvorenosti predviđeno Uredbom br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
65.
).
Međutim, za razliku od predmeta u kojem je donesena presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), u predmetnom slučaju je, u vrijeme usvajanja pobijane odluke (24. rujna 2014.), pred sudovima Ujedinjene Kraljevine bio u tijeku postupak koji je tužitelj krajem lipnja pokrenuo osporavajući DDP, a u kojem je postojala velika vjerojatnost da će, s obzirom na kontroverzna pravna pitanja u vezi s DDP‑om i povijest zakonodavnog postupka usvajanja DDP‑a (vidjeti točku 91. u nastavku), biti upućen zahtjev za prethodnu odluku.
Komisija je stoga s pravom smatrala da je bilo moguće predvidjeti da će se u bliskoj budućnosti uputiti zahtjev za prethodnu odluku. Osim toga, Republika Poljska je 22. srpnja 2014. podnijela Sudu Europske unije tužbu osporavajući nekoliko odredbi DDP‑a koje su, po mišljenju Republike Poljske, povređivale članak 114. UFEU‑a, načelo proporcionalnosti i načelo supsidijarnosti.
Posljedično, Komisijin argument, u skladu s kojim bi i njezina sposobnost da se tijekom sudskog postupka učinkovito brani i načelo jednakosti oružja mogli biti ugroženi, nije neutemeljen.
Naime, iz otkrivenih dijelova dokumenta br. 1 proizlazi da je mišljenje pravne službe bilo da Europska unija – u pogledu određenih političkih opcija sadržanih u nacrtu procjene učinka i povezanih s duhanskim proizvodima, od kojih su neke prikrivene – nije bila nadležna usvajati zakonodavstvo ili da politička opcija nije bila proporcionalna s obzirom na članak 114. UFEU‑a.
Otkrivanje prikrivenih dijelova dokumenta br. 1 moglo bi ugroziti zaštitu pravnog savjetovanja, odnosno, zaštitu interesa institucije da traži pravne savjete i da dobije otvorene, objektivne i cjelovite savjete, kao i sposobnost Komisijine pravne službe da pred Sudom Europske unije, ravnopravno s drugim strankama, brani valjanost DDP‑a, zato što bi se time otkrilo stajalište Komisijine pravne službe o osjetljivim i spornim pitanjima prije nego što bi ona imala mogućnost to stajalište iznijeti tijekom sudskog postupka, a da pritom druge stranke nisu imale sličnu obvezu.
Naposljetku, što se tiče argumenta da Komisija nije provela detaljnu i konkretnu ocjenu pitanja može li prevladavajući javni interes opravdati otkrivanje dokumenata o kojima je riječ, treba istaknuti da iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija dala obrazloženje povezano s njezinim pravom na obranu kojim je opravdala podređenost javnog interesa za transparentnošću razlozima na kojima se temeljilo izuzeće na koje se pozivala. Također je objasnila da interes tužitelja da dobije što širi pristup dokumentima nije javni, nego očito privatni interes. Posljedično, ne može se zaključiti da Komisija nije provela konkretnu ocjenu niti da nije dala obrazloženje koje opravdava njezinu odluku.
U skladu s tim, prigovor koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 u vezi sa zaštitom pravnog savjetovanja mora se odbiti.
Zaštita sudskog postupka
Kako je navedeno u gornjoj točki 44., tužitelj tvrdi da izuzeće koje se odnosi na sudski postupak nije primjenjivo na dokumente br. 3 do 7. Osim toga, navodi da Komisija nije objasnila zašto bi otkrivanje dokumenata konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu sudskog postupka.
Treba imati na umu da među izuzećima koja su iscrpno navedena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 postoji izuzeće koje se odnosi na sudski postupak.
Iz sudske prakse proizlazi da pojam „sudski postupak” treba razumjeti na način da je zaštiti javnog interesa protivno otkrivanje sadržaja dokumenata koji su sastavljeni isključivo u svrhu konkretnog sudskog postupka (vidjeti presude od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija,
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, t.
88.
i
89.
i navedenu sudsku praksu, i od 3. listopada 2012., Jurašinović/Vijeće,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, t.
66.
i navedenu sudsku praksu).
Slično tomu, zaključeno je da „dokumenti koji su sastavljeni isključivo u svrhu konkretnog sudskog postupka” obuhvaćaju podneske i druge dokumente koji su podneseni, interne dokumente o ispitivanju predmeta u tijeku, i dopisivanje u vezi s predmetom između GU‑a o kojem je riječ i pravne službe ili odvjetničkog ureda, pri čemu je svrha te definicije područja primjene izuzeća u spomenutom predmetu osigurati zaštitu internog rada Komisije kao i povjerljivost i zaštitu profesionalnih tajni u pružanju odvjetničkih usluga (presuda od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija,
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, t.
90.
).
Osim toga, postojanje opće pretpostavke u pogledu podnesaka u sudskom postupku predviđenom u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 priznato je sve dok taj postupak traje (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
94.
).
Sud je u tom kontekstu zaključio da podnesci koji su mu uloženi u okviru sudskog postupka imaju posebne značajke jer su se po svojoj naravi više odnosili na sudske aktivnosti Suda nego na upravne aktivnosti Komisije, pri čemu potonje, osim toga, ne zahtijevaju jednako širok pristup dokumentima kao zakonodavne aktivnosti institucije Unije.
U skladu s tom sudskom praksom, takvi se podnesci sastavljaju samo za potrebe tog sudskog postupka, u kojem imaju ključnu ulogu. Tužitelj parametre spora definira putem tužbe kojom pokreće postupak dok stranke osobito tijekom pisanog dijela postupka sudovima Unije pružaju informacije na temelju kojih treba riješiti spor (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
78.
).
Sud je također zaključio da izuzeće u pogledu zaštite sudskog postupka podrazumijeva da je takva zaštita nužna kako bi se osiguralo poštivanje načelâ jednakosti oružja i dobrog sudovanja. Ako bi se pristup dokumentima odobrio jednoj stranci, narušila bi se nužna ravnopravnost stranaka u sporu, koja je temelj načela jednakosti oružja, utoliko što bi obveza otkrivanja dokumenata vrijedila samo za instituciju od koje se traži da odobri pristup dokumentima, a ne za sve stranke postupka (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
85.
do
87.
).
Osim toga, Sud je zaključio da je pretpostavka koja se protivi otkrivanju podnesaka opravdana ako se uzmu u obzir Statut Suda Europske unije i poslovnici sudova Europske unije (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
96.
do
99.
).
Naposljetku, Sud je utvrdio da gore navedena opća pretpostavka vrijedi samo za konkretne postupke koji su u tijeku. Iako se za otkrivanje podnesaka uloženih u tekućem sudskom postupku pretpostavlja da ugrožava zaštitu tog postupka, zbog činjenice da ti podnesci predstavljaju temelj na kojem Sud obavlja svoje sudske aktivnosti, Sud je zaključio da to nije slučaj kada je dotični postupak završen odlukom Suda (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
130.
).
Nakon što postupak završi, više nema razloga pretpostavljati da otkrivanje podnesaka uloženih u okviru tog postupka može ugroziti zaštitu istog. Sud nije isključio mogućnost da otkrivanje podnesaka uloženih u sudskom postupku koji je završen, ali povezan s drugim postupkom koji je još u tijeku, može ugroziti potonji postupak, osobito ako stranke tekućeg postupka nisu iste kao one u završenom postupku. Unatoč tomu, rizik od takvog ugrožavanja ovisi o nekoliko čimbenika, kao što su stupanj sličnosti između argumenata iznesenih u odnosnim predmetima. Ako su Komisijini argumenti samo djelomično ponovljeni, njihovo djelomično otkrivanje može biti dovoljno da spriječi rizik od ugrožavanja postupka koji je u tijeku. U skladu s tim, Komisija može samo na temelju posebne ocjene podnesaka kojima se traži pristup utvrditi je li moguće odbiti njihovo otkrivanje na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
132.
do
135.
).
U ovom je predmetu nesporno da su dokumenti br. 3 do 7 sastavljeni tijekom godina koje su prethodile početku bilo kakvog sudskog postupka. Naime, kako jasno proizlazi iz pobijane odluke, ti su dokumenti sastavljeni u okviru prethodnih savjetovanja i rasprava s ciljem usvajanja odnosnog zakonodavnog prijedloga. Stoga se, već na temelju tog razloga, za njih ne može smatrati da su sastavljeni samo za potrebe konkretnog sudskog postupka (u tom pogledu, vidjeti presudu od 3. listopada 2012., Jurašinović/Vijeće,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, t.
76.
).
Međutim, Komisija smatra da se izuzeće u pogledu zaštite sudskog postupka treba protumačiti na način da obuhvaća i dokumente koji nisu sastavljeni samo za potrebe sudskog postupka, pozivajući se, u biti, na načelo jednakosti oružja i na svoja prava obrane, koja usko tumačenje tog izuzeća može ugroziti. Po mišljenju Komisije, ako otkrivanje podnesaka koji se odnose na poseban sudski postupak može ugroziti njezin položaj u tom postupku, isto vrijedi i u pogledu dokumenata koji javnosti otkrivaju njezino stajalište o pitanjima koja mogu biti predmet budućih postupaka koji nisu još pokrenuti, ali su razumno predvidljivi.
Valja imati na umu da se izuzeća predviđena člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 trebaju, u skladu sa sudskom praksom navedenom u gornjoj točki 52., usko tumačiti i primjenjivati.
U tom istom smislu, valja imati na umu da se predmet u kojem je donesena presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija (
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), prije svega odnosio na posebne dokumente, odnosno podneske, i na pitanje kada je opća pretpostavka primjenjiva i kada se u pogledu podnesaka mora provesti posebna ocjena.
Međutim, iz gore navedene sudske prakse ne proizlazi da se ostali dokumenti moraju, u svakom slučaju, isključiti iz područja primjene izuzeća koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka. Naime, iz te je sudske prakse vidljivo da su načela jednakosti oružja i dobrog sudovanja bit tog izuzeća (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
85.
). Potreba za osiguravanjem jednakosti oružja pred sudom opravdava zaštitu ne samo dokumenata sastavljenih isključivo za potrebe konkretnog sudskog postupka, kao što su podnesci, nego i dokumenata čije otkrivanje može, u okviru konkretnog sudskog postupka, ugroziti tu jednakost, koja predstavlja sastavni dio pojma poštenog suđenja. Međutim, kako bi se izuzeće moglo primijeniti, potrebno je da zatraženi dokumenti, u vrijeme usvajanja odluke kojom se odbija pristup tim dokumentima, imaju dovoljno usku vezu sa sporom koji se vodi pred sudovima Europske unije, a u vezi s kojim se dotična institucija poziva na to izuzeće, te da otkrivanje tih dokumenata, iako nisu sastavljeni u okviru tekućeg sudskog postupka, može ugroziti načelo jednakosti oružja te, potencijalno, sposobnost dotične institucije da se brani u tom postupku. Drugim riječima, potrebno je da ti dokumenti otkrivaju stajalište dotične institucije o spornim pitanjima koja su se pojavila tijekom odnosnog sudskog postupka.
Gore navedena razmatranja mogu se primijeniti i na postupke koji se u vrijeme usvajanja odluke o odbijanju pristupa traženim dokumentima vode pred nacionalnim sudom, pod uvjetom da se u njima javljaju pitanja tumačenja i valjanosti akta Unije u smislu da je, uzimajući u obzir kontekst predmeta, vrlo vjerojatno da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku.
U tim dvama slučajevima, iako ti dokumenti nisu sastavljeni u okviru konkretnog sudskog postupka, integritet odnosnog sudskog postupka i jednakost oružja kojima stranke raspolažu može biti ozbiljno ugrožena ako bi stranke imale povlašten pristup internim informacijama koje pripadaju drugoj stranci i koje su usko povezane s pravnim aspektima tekućeg ili potencijalnog (ali predstojećeg) postupka.
U tom je pogledu dobro poznato da je zakonodavni prijedlog u vezi s duhanskim proizvodima jedan od najkontroverznijih od svih nedavno usvojenih prijedloga Unije. Stoga se, kao i slučaju prve direktive o duhanskim proizvodima, koja je bila predmet stalnih pravnih rasprava, moglo predvidjeti da će i DDP biti predmet takvih pravnih rasprava.
Kako je već gore navedeno, bilo je utvrđeno da je postupak protiv DDP‑a koji je tužitelj pokrenuo krajem lipnja 2014. bio u tijeku pred sudovima Ujedinjene Kraljevine u vrijeme usvajanja pobijane odluke. U srpnju 2014., i Republika Poljska je pokrenula postupak pred Sudom Europske unije osporavajući valjanost nekoliko odredbi DDP‑a koje su, po njezinu mišljenju, povređivale članak 114. UFEU‑a, načelo proporcionalnosti i načelo supsidijarnosti.
Komisija je stoga imala puno pravo smatrati da je, uzimajući u obzir povijest zakonodavnog postupka u vezi s usvajanjem DDP‑a, postojala velika vjerojatnost da će u bliskoj budućnosti biti upućen zahtjev za prethodnu odluku te da bi, posljedično, otkrivanje spornih dokumenata moglo ugroziti načelo jednakosti oružja u očekivanom prethodnom postupku.
Zato je potrebno razmotriti jesu li dokumenti br. 3 do 7 „relevantni” za dva gore navedena sudska postupka te, u skladu s tim, može li otkrivanje tih dokumenata ugroziti načelo jednakosti oružja, koje predstavlja glavni element na koji se Komisija poziva kako bi opravdala odbijanje potpunog otkrivanja tih dokumenata.
Treba istaknuti da je Komisija u pogledu većine traženih dokumenata odobrila potpuni pristup ili vrlo širok djelomičan pristup. Slično tomu, treba istaknuti da Komisija, s obzirom na to da su prikriveni dijelovi određenih dokumenata kratki, nije mogla pružiti detaljnije objašnjenje o sadržaju tih dokumenata a da ih ne otkrije.
Osim toga, mora se zaključiti, nakon što su dokumenti dostavljeni povodom mjere izvođenja dokaza od 11. studenoga 2015., da su se prikriveni dijelovi dokumenata br. 3 do 7 odnosili na pitanja u vezi s pakiranjem i označivanjem duhanskih proizvoda te u vezi s pravilima prodaje duhanskih proizvoda, a ta su pitanja vjerojatno povezana sa zakonodavnim ovlastima Europske unije, izabranom pravnom osnovom te s proporcionalnošću predloženog akta. Osim toga, ovdje se radi o stajalištima koja su službenici raznih Komisijinih glavnih uprava zauzeli u pogledu zakonitosti različitih razmatranih opcija.
Načelo jednakosti oružja zahtijeva da institucija koja je izdala pobijani akt može pred sudovima učinkovito braniti zakonitost svojih radnji. Ta bi mogućnost bila ozbiljno ugrožena ako bi se odnosna institucija morala braniti ne samo u pogledu tužbenih razloga i argumenata koje tužitelj iznosi ili, što je slučaj u ovom predmetu, koji će biti izneseni u kontekstu budućeg prethodnog postupka, nego i u pogledu svojih internih stajališta koja se odnose na zakonitost različitih opcija koje su predviđene u okviru sastavljanja odnosnog akta. Osobito, za razliku od situacije u kojoj se otkrivaju dokumenti koji sadržavaju elemente koji predstavljaju činjeničnu osnovu Komisijina izvršavanja ovlasti, što može biti potrebno kako bi se ispunili ciljevi navedeni u točki 30. ove presude, otkrivanjem dokumenata koji sadržavaju takva stajališta Komisiji se nameće obveza da se brani od ocjena koje je provelo njezino vlastito osoblje, a koje su u konačnici zanemarene. To može narušiti ravnotežu jer tužitelja, s druge strane, nije moguće obvezati da otkrije takve interne ocjene (u tom pogledu, vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
87.
).
Stoga, otkrivanje takvih dokumenata javnosti, dok je u tijeku sudski postupak koji se odnosi na tumačenje i zakonitost dotičnog akta, moglo bi ugroziti Komisijin položaj u postupku i načelo jednakosti oružja, zato što bi se time otkrila interna stajališta njezinih službi o spornim pitanjima, a druga stranka pritom ne bi imala takvu obvezu.
S obzirom na navedeno, drugi tužbeni razlog mora se odbiti. Osim toga, budući da je Komisija odbijanje pristupa temeljila na nekoliko izuzeća te da se opravdano pozvala na izuzeće koje se odnosi na zaštitu pravnog savjetovanja u pogledu dokumenta br. 1 i na izuzeće koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka u pogledu dokumenata br. 3. do 7., nije potrebno razmatrati utemeljenost trećeg tužbenog razloga kojim se navodi povreda članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, u kojem je predviđeno izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja, a taj se tužbeni razlog u svakom slučaju mora odbiti.
Iz toga slijedi da se tužba mora odbiti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
odlučuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu Philip Morris Ltd nalaže se snošenje troškova.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 15. rujna 2016.
Potpisi
(
*1
)	Jezik predmeta: engleski