CELEX: 62016TJ0133
Talous- ja rahapolitiikka
Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta
Asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 3 kohta
Luottolaitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtava henkilö
Direktiivin 2013/36/EU 13 artiklan 1 kohta ja Ranskan rahataloutta ja rahoitusmarkkinoita koskevan lain L. 511-13 §:n 2 momentti
Periaate, jonka mukaan luottolaitoksen hallintoelimen puheenjohtaja ei saa hoitaa samanaikaisesti saman laitoksen pääjohtajan tehtävää
Direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohta ja Ranskan rahataloutta ja rahoitusmarkkinoita koskevan lain L. 511-58 §

Asian tausta
Crédit agricole on hajautettu pankkikonserni, jota säännellään Ranskan rahataloutta ja rahoitusmarkkinoita koskevan lain (code monétaire et financier français, jäljempänä rahatalous- ja rahoitusmarkkinalaki) L. 512-20–L. 512-54 §:llä. Konsernilla on kolmikerroksinen organisaatio, jonka muodostavat Crédit agricole mutuelin paikallispankit, Crédit agricole mutuelin aluepankit ja Crédit agricole SA, joka on sen keskuslaitos Ranskassa.
Crédit agricole on luokiteltu luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (
EUVL 2013, L 287, s. 63
) 6 artiklassa tarkoitetuksi merkittäväksi valvottavaksi ryhmittymäksi ja kuuluu siten Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) yksinomaiseen valvontaan saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa mainittujen tehtävien osalta.
Crédit agricolen keskuslaitos pyysi 8., 10., 14. ja 24.4.2015 kantajien eli Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provencen (kantaja asiassa T‑133/16), Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi-Pyrénées’n (kantaja asiassa T‑134/16), Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente-Maritime Deux-Sèvresin (kantaja asiassa T‑135/16) ja Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardien (kantaja asiassa T‑136/16) pyynnöstä Autorité de contrôle prudentiel et de résolutionia (vakavaraisuusvalvonta- ja kriisinratkaisuviranomainen, jäljempänä ACPR) hyväksymään B:n, C:n, T:n ja W:n nimitykset kantajien hallitusten puheenjohtajiksi ja ”tosiasiallisiksi johtajiksi”.
ACPR ilmoitti näistä pyynnöistä EKP:lle kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa (YVM-kehysasetus) 16.4.2014 annetun asetuksen (EU) N:o 468/2014 (
EUVL 2014, L 141, s. 1
) 93 artiklan mukaisesti. EKP vastaanotti kaikki vaadittavat asiakirjat 8.6.2015.
EKP ilmoitti 31.8.2015 kullekin kantajista erikseen ja Crédit agricolen keskuslaitokselle, ettei se aikonut hyväksyä B:n, C:n, T:n ja W:n nimityksiä kantajien tosiasiallisiksi johtajiksi, ja antoi niille YVM-kehysasetuksen 31 artiklan mukaisesti tilaisuuden esittää huomautuksensa.
Crédit agricolen keskuslaitos pyysi 30.9.2015 EKP:tä lykkäämään asian käsittelyä, koska EKP:n aikomus olla hyväksymättä B:n, C:n, T:n ja W:n nimityksiä perustui keskuslaitoksen mukaan [rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain] L. 511-13 §:ssä ja L. 532-2 §:n 4 momentissa tarkoitettujen tosiasiallisten johtajien nimityksiä koskevaan ACPR:n kantaan 2014-P-07 (jäljempänä ACPR:n kanta 2014-P-07), jonka lainmukaisuus oli riitautettu Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska).
EKP teki 7.10.2015 neljä päätöstä, joissa se ensinnäkin hylkäsi kantajien esittämät asian käsittelyn lykkäämistä koskevat pyynnöt sillä perusteella, ettei sen tehtävänä olleiden päätösten oikeusperustana ollut ACPR:n kanta 2014-P-07. Toiseksi se hyväksyi B:n, C:n, T:n ja W:n nimitykset kantajien hallitusten puheenjohtajiksi. Kolmanneksi EKP katsoi, etteivät B, C, T ja W saa hoitaa samanaikaisesti kantajien tosiasiallisten johtajien tehtäviä.
EKP perusteli tätä kieltoaan sillä, että oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettuun neuvoston direktiiviin 2013/36/EU (
EUVL 2013, L 176, s. 338
) sisältyi luottolaitosten hyvää hallintoa koskevia säännöksiä, kuten 88 artiklan 1 kohdan e alakohta, jossa lähtökohtaisesti kielletään laitoksen valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtajaa hoitamasta samanaikaisesti saman laitoksen pääjohtajan tehtävää. Se korosti, että direktiivin 2013/36 johdanto-osan 57 perustelukappaleen mukaan tämän kiellon tarkoituksena on varmistaa, että ylimmän hallintoelimen liikkeenjohtoon osallistumattomat jäsenet voivat rakentavasti kyseenalaistaa laitoksen strategian. Lisäksi se korosti olevansa asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti velvollinen soveltamaan rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ää, jolla direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohta on saatettu osaksi Ranskan lainsäädäntöä. EKP muistutti, että kyseisessä säännöksessä lähtökohtaisesti kielletään luottolaitoksen tai rahoitusyhtiön pääjohtajaa tai vastaavia johtotehtäviä hoitavaa henkilöä toimimasta saman laitoksen tai yhtiön hallituksen tai vastaavia valvontatehtäviä hoitavan elimen puheenjohtajana. Se myös huomautti, että direktiivin johdanto-osan 54 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden on voitava määrätä tässä direktiivissä edellytettyjen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä koskevien periaatteiden ja standardien lisäksi muita hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä koskevia periaatteita ja standardeja.
EKP huomautti rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-52-IV §:stä ilmenevän, että rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:ssä tarkoitetuksi tosiasialliseksi johtajaksi voidaan hyväksyä ainoastaan pääjohtajan, varapääjohtajan, hallituksen jäsenen tai ainoan pääjohtajan tehtävässä toimiva henkilö. Se viittasi myös ACPR:n kantaan 2014-P-07, josta ilmenee, että liikkeenjohtoon liittymättömät valvontatehtävät, jotka Ranskan yhtiöoikeuden mukaan poikkeavat pääjohtajan liikkeenjohdollisista tehtävistä, kuuluvat valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtajalle, jonka vastuulla on johtaa tämän elimen työskentelyä.
Tästä EKP päätteli, että ylimmän hallintoelimen liikkeenjohdolliset tehtävät ja liikkeenjohtoon liittymättömät tehtävät on lähtökohtaisesti erotettava toisistaan. Se totesi, että koska B, C, T ja W oli nimitetty kantajien hallitusten puheenjohtajiksi ja koska mitään poikkeushakemuksia ei ollut esitetty, heitä ei voitaisi samanaikaisesti nimittää kantajien tosiasiallisiksi johtajiksi.
Kantajat hakivat 6.11.2015 näiden päätösten uudelleenkäsittelyä asetuksen N:o 1024/2013 24 artiklan, luettuna yhdessä oikaisulautakunnan perustamisesta ja sen toimintasäännöistä 14.4.2014 annetun Euroopan keskuspankin päätöksen 2014/360/EU (
EUVL 2014, L 175, s. 47
) 7 artiklan kanssa, mukaisesti. Oikaisulautakunnassa pidettiin kuuleminen 10.12.2015.
Oikaisulautakunta antoi 17.12.2015 asioissa T‑133/16–T‑136/16 yhteisen lausunnon, jossa EKP:n päätökset todettiin lainmukaisiksi. Se totesi kantajien kyseenalaistaneen neljällä oikaisuvaatimuksellaan sen, että EKP oli rinnastanut tosiasiallisen johtajan käsitteen liikkeenjohtoon osallistuvan johtajan käsitteeseen. EKP myös huomautti kantajien väittäneen, ettei hallituksen puheenjohtajan nimittäminen tosiasialliseksi johtajaksi ole suinkaan ristiriidassa valvontatehtävien ja liikkeenjohdollisten tehtävien samanaikaisen hoitamisen kiellon kanssa, vaan sillä mahdollistetaan luottolaitoksen tasapainoinen hallinnointi ja ohjaus, kun laitokselle nimitetään tosiasiallinen johtaja, joka ei ole pääjohtajan määräysvallan alainen.
Ensinnäkin oikaisulautakunta totesi rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 ja L. 511-52 §:stä yhdessä luettuina ilmenevän, että vaikkei tosiasiallisen johtajan tehtäviä olekaan erikseen määritelty, hänen katsotaan hoitavan samanlaisia liikkeenjohdollisia tehtäviä kuin pääjohtaja tai varapääjohtaja, kun taas hallituksen puheenjohtajaa pidetään liikkeenjohtoon osallistumattomana johtajana.
Toiseksi oikaisulautakunta viittasi direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, joka pantiin täytäntöön rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:llä, mainittuun periaatteeseen, jonka mukaan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja ei saa samanaikaisesti hoitaa pääjohtajan tehtäviä. Tästä se päätteli, että kyseinen sääntö estää hallituksen puheenjohtajaa hoitamasta pääjohtajan tehtäviin verrattavia liikkeenjohdollisia tehtäviä.
Kolmanneksi oikaisulautakunta tutki kantajien hallitusten puheenjohtajien toimivaltuudet. Vastauksessaan kantajien väitteeseen, jonka mukaan 10.9.1947 annetussa osuustoimintalaissa nro 47-1175 (JORF 11.9.1947, s. 9088; jäljempänä 10.9.1947 annettu osuustoimintalaki) ei säädetä mitään hallituksen tehtävänjaosta, se katsoi, että hallituksen valvontatehtävät ja liikkeenjohdolliset tehtävät on erotettava toisistaan, jotta varmistetaan rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ssä vahvistetun säännön noudattaminen.
Neljänneksi oikaisulautakunta tutki kantajien väitteen, jossa vedottiin siihen, että nimittämällä hallituksen puheenjohtaja luottolaitoksen tosiasialliseksi johtajaksi voitaisiin soveltaa rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:ssä tarkoitettua kahden käsittelijän periaatetta, jolla toimivaltuuksien tasapainoinen jako pystyttäisiin varmistamaan paremmin kuin nimittämällä luottolaitokselle tosiasiallinen johtaja, joka raportoi pääjohtajalle. Oikaisulautakunta totesi, että nimityksissä on otettava huomioon direktiivissä 2013/36 vahvistettu ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:llä täytäntöön pantu valvontatehtävien ja liikkeenjohdollisten tehtävien erottamisen periaate, ja korosti valvontatehtävällä olevan ensisijainen merkitys luottolaitosten hyvän hallinnon varmistamisessa.
Tämän perusteella se katsoi rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13, L. 511-52 ja L. 511-58 §:stä yhdessä luettuina ilmenevän, että tosiasiallinen johtaja hoitaa pääjohtajalle tai vastaavissa tehtävissä toimivalle henkilölle kuuluvia liikkeenjohdollisia tehtäviä ja että koska hallituksen puheenjohtaja ei tällaisia tehtäviä voi hoitaa, häntä ei voida nimittää tosiasialliseksi johtajaksi. Näin ollen oikaisulautakunta katsoi, että 7.10.2015 tehdyt päätökset olisi korvattava uusilla päätöksillä, jotka ovat sisällöltään identtisiä.
Niinpä EKP teki 29.1.2016 asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan, asetuksen N:o 468/2014 93 artiklan ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13, L. 511-52, L. 511-58, L. 612-23-1 ja R. 612-29-3 §:n mukaisesti päätökset ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/98, ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/100, ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/101 ja ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/99 (jäljempänä yhdessä riidanalaiset päätökset), joilla asetuksen N:o 1024/2013 24 artiklan 7 kohdan mukaisesti kumottiin 7.10.2015 tehdyt päätökset ja korvattiin ne päätöksillä, jotka olivat sisällöltään identtisiä.
Conseil d’État antoi 30.6.2016 tuomion, jossa se totesi ACPR:n kannan 2014-P-07 lainmukaiseksi ja antoi siinä yhteydessä tulkintansa rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentista ja L. 511-58 §:stä.
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat nostivat nyt käsiteltävät kanteet unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.3.2016 toimittamillaan kannekirjelmillä.
Euroopan komissio pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.7.2016 toimittamallaan kirjelmällä saada osallistua asian käsittelyyn tukeakseen EKP:n vaatimuksia.
Unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtaja päätti 1.8.2016 tekemällään päätöksellä yhdistää asiat T‑133/16–T‑136/16 asian käsittelyn kirjallista vaihetta, mahdollista suullista vaihetta sekä asian käsittelyn päätteeksi annettavaa ratkaisua varten. Samana päivänä tekemällään päätöksellä unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtaja hyväksyi komission väliintulijaksi tukemaan EKP:n vaatimuksia.
Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari nimettiin toiseen jaostoon, jolle tämä asia näin ollen siirrettiin.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti toisen jaoston ehdotuksesta työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti antaa asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu toinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa suullisen käsittelyn.
Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin kuultiin 23.10.2017 pidetyssä istunnossa.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaiset päätökset.
EKP ja komissio vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteet
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantajien kanteidensa tueksi esittämät perustelut voidaan jakaa neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee direktiivin 2013/36 13 artiklan ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n rikkomista, toinen rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-52-IV §:n rikkomista, kolmas rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n ja direktiivin 2013/36 13 ja 88 artiklan rikkomista ja neljäs toissijaisesti rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n rikkomista.
EKP väittää, että kaikki neljä kanneperustetta on hylättävä perusteettomina. Komissio katsoo, että kolme ensimmäistä kanneperustetta on hylättävä tehottomina ja neljäs kanneperuste perusteettomana. Se väittää toissijaisesti, että kolme ensimmäistä kanneperustetta on hylättävä perusteettomina.
On huomautettava, että kantajat väittävät ensimmäisessä kanneperusteessaan, että EKP muutti rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n ja direktiivin 2013/36 13 artiklan merkitystä, kun se rinnasti tosiasiallisen johdon käsitteen toimivan johdon käsitteeseen. Toisessa kanneperusteessaan ne väittävät, että EKP teki oikeudellisen virheen, kun se rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511‑52‑IV §:stä päätteli, että tosiasialliseksi johtajaksi voidaan hyväksyä ainoastaan pääjohtajan, varapääjohtajan, hallituksen jäsenen tai ainoan pääjohtajan tehtävässä toimiva henkilö. Kolmannessa kanneperusteessaan ne väittävät, ettei sääntö, jonka mukaan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja ei saa samanaikaisesti hoitaa pääjohtajan tehtäviä, tarkoita sitä, että tosiasiallisen johtajan käsite rajattaisiin pelkästään liikkeenjohdollisten tehtävien hoitamiseen. Neljäs kanneperuste esitetään toissijaisesti siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että tosiasiallisiksi johtajiksi voidaan kelpuuttaa ainoastaan ylimmän hallintoelimen jäsenet, joilla on liikkeenjohdollisia tehtäviä. Kantajat väittävät, että EKP on tulkinnut rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511‑58 §:ää virheellisesti, koska kyseisessä säännöksessä ei suinkaan kielletä hallituksen puheenjohtajaa hoitamasta mitään liikkeenjohdollisia tehtäviä, vaan ainoastaan pääjohtajan tehtävää.
Kolmelle ensimmäiselle kanneperusteelle on todettava olevan yhteistä se, että ne kaikki koskevat EKP:n riidanalaisissa päätöksissä tosiasiallisen johtajan käsitteestä esittämää tulkintaa. Nämä kanneperusteet on siten tutkittava yhdessä.
Ensimmäinen, toinen ja kolmas kanneperuste, joiden mukaan EKP tulkitsi virheellisesti tosiasiallisen johtajan käsitettä
Kuten edellä tämän tuomion 9 ja 18 kohdasta ilmenee, EKP totesi riidanalaisissa päätöksissä, että luottolaitoksen tosiasiallisen johtajan käsitteellä on ymmärrettävä tarkoitettavan johtajia, joilla on liikkeenjohdollisia tehtäviä, kuten pääjohtajaa, varapääjohtajaa, hallituksen jäseniä tai ainoaa pääjohtajaa. Lisäksi on huomautettava, että viitatessaan luottolaitoksen tosiasiallisen johtajan käsitteeseen EKP tarkoitti viitata direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”luottolaitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtaviin henkilöihin” ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka vastaavat ”luottolaitoksen toiminnan tosiasiallisesta johtamisesta”.
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan mukaan ”toimivaltaiset viranomaiset voivat myöntää toimiluvan luottolaitoksen liiketoiminnan aloittamiseen vain, jos toimilupaa hakevan luottolaitoksen toimintaa johtaa tosiasiallisesti ainakin kaksi henkilöä”. Rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentin mukaan ”luottolaitosten, mukaan lukien edellä L. 511-10 §:n I momentissa mainittujen luottolaitosten sivuliikkeiden, tai rahoitusyhtiöiden toiminnan tosiasiallisesta johtamisesta vastaa vähintään kaksi henkilöä”.
Aluksi on tutkittava komission väite, jonka mukaan nämä kolme kanneperustetta ovat väitetysti tehottomia. Komissio väittää, etteivät säännöt, joiden lainvastaisuuteen kantajat vetoavat, olleet oikeusperustana EKP:n kieltäytymiselle hyväksymästä kantajien hallitusten puheenjohtajien nimityksiä tosiasiallisiksi johtajiksi, vaan oikeusperustana olivat ainoastaan direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohta ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §, jolla ensiksi mainittu on saatettu osaksi Ranskan lainsäädäntöä.
Riidanalaisissa päätöksissä EKP kielsi kantajien hallitusten puheenjohtajia toimimasta samanaikaisesti tosiasiallisen johtajan tehtävässä. Se katsoi, että hallituksen puheenjohtajan nimittäminen tosiasialliseksi johtajaksi on vastoin direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdassa vahvistettua ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n 1 momentilla, jonka mukaan”luottolaitoksen tai rahoitusyhtiön pääjohtaja tai vastaavia johtotehtäviä hoitava henkilö ei saa toimia saman laitoksen tai yhtiön hallituksen tai vastaavia valvontatehtäviä hoitavan elimen puheenjohtajana”, täytäntöön pantua periaatetta, jonka mukaan luottolaitoksen valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja ei saa samanaikaisesti hoitaa laitoksen pääjohtajan tehtäviä.
On todettava, että tämä päättely perustuu väistämättä siihen EKP:n olettamaan, jonka mukaan direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:ssä tarkoitettu luottolaitoksen toiminnan tosiasiallinen johtaminen rinnastetaan liikkeenjohdollisten tehtävien hoitamiseen kyseisessä laitoksessa.
Tämä rinnastus ilmenee nimenomaisesti riidanalaisista päätöksistä, joissa EKP korostaa, että ”[rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain] L. 511-52 IV osastossa määritetään tehtävät, joissa henkilön on toimittava, jotta hänen nimityksensä tosiasialliseksi johtajaksi voitaisiin hyväksyä, ja ne ovat – – pääjohtajan, varapääjohtajan, hallituksen jäsenen tai ainoan pääjohtajan tehtävät”. Se ilmenee myös EKP:n riidanalaisissa päätöksissä ACPR:n kantaan 2014-P-07 tehdystä viittauksesta, jossa korostetaan, että ”liikkeenjohtoon liittymättömät valvontatehtävät, jotka Ranskan yhtiöoikeuden mukaan poikkeavat pääjohtajan liikkeenjohdollisista tehtävistä, kuuluvat valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtajalle, jonka vastuulla on johtaa tämän elimen työskentelyä”.
Koska riidanalaiset päätökset perustuvat EKP:n olettamaan, jonka mukaan luottolaitoksen liiketoiminnan tosiasiallinen johtaminen rinnastetaan liikkeenjohdollisten tehtävien hoitamiseen kyseisessä laitoksessa, ja koska kantajat kolmella ensimmäisellä kanneperusteellaan riitauttavat tämän olettaman paikkansapitävyyden, nämä kolme perustetta eivät voi olla tehottomia, kuten komissio väittää. Ei nimittäin ole poissuljettua, että kyseiset kanneperusteet siinä tapauksessa, että ne osoittautuvat perustelluiksi, vaikuttavat riidanalaisten päätösten lainmukaisuuteen.
Komission väite, jonka mukaan ensimmäinen, toinen ja kolmas kanneperuste ovat tehottomia, on siten hylättävä.
Ensimmäisessä kanneperusteessaan, joka koskee direktiivin 2013/36 13 artiklan ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n rikkomista, kantajat väittävät, että EKP muutti näiden kahden säännöksen merkitystä rinnastaessaan tosiasiallisen johdon käsitteen toimivan johdon käsitteeseen. Tästä ne huomauttavat erityisesti, että direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa käytettyyn ilmaukseen ”laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavat henkilöt” ei sisälly viittausta saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa vahvistettuun ”toimivan johdon” määritelmään, ja päättelevät tästä, että tosiasiallisen johtajan ei välttämättä tarvitse olla laitoksen toimivan johdon jäsen. Niiden mukaan ilmauksen ”tosiasiallinen” olisi ymmärrettävä tarkoittavan sananmukaisesti sitä, mikä on ”todellista” tai ”tosiasiallisesti, todella olemassa”. Direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohta ei sitä paitsi estä säätämästä kansallisessa oikeudessa, että valvontatehtävästä vastaavat henkilöt hoitavat myös liikkeenjohdollisia tehtäviä, eikä kyseinen säännös myöskään tarkoita, että ainoastaan toimivan johdon jäseniä voidaan pitää tosiasiallisina johtajina tai että tosiasiallisten johtajien on vastattava luottolaitoksen päivittäisestä johtamisesta. Lisäksi tosiasiallisen johtajan käsite viittaa kantajien mukaan luottolaitoksen ylimpään hallintoelimeen, jolla on kaksiulotteinen tehtävä eli valvontatehtävä ja liikkeenjohdollinen tehtävä. Ne myös katsovat EKP:n virheellisesti päätelleen rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain muista säännöksistä, että tosiasiallisina johtajina voidaan pitää ainoastaan johtajia, jotka käyttävät toimeenpanovaltaa. Lopuksi kantajat väittävät, ettei 30.6.2016 annettuun Conseil d’État’n tuomioon voida tehokkaasti vedota perusteena sille, että niitä kiellettiin nimittämästä hallitustensa puheenjohtajia tosiasiallisiksi johtajiksi, koska kyseinen tuomio perustuu osuuspankin yhtiöjärjestyksen virheelliseen tulkintaan.
Toisessa kanneperusteessaan, joka koskee rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-52-IV §:n rikkomista, kantajat väittävät, että EKP teki oikeudellisen virheen, kun se päätteli tästä säännöksestä, että tosiasialliseksi johtajaksi voidaan hyväksyä ainoastaan pääjohtajan, varapääjohtajan, hallituksen jäsenen tai ainoan pääjohtajan tehtävässä toimiva henkilö. Ne muistuttavat, ettei rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-52-IV §:n tarkoituksena ole määrittää, missä tehtävissä toimivat henkilöt voidaan nimittää tosiasialliseksi johtajaksi, vaan ainoastaan vahvistaa säännöt, joilla rajoitetaan usean tehtävän samanaikaista hoitamista sen varmistamiseksi, että johtajat voivat käyttää riittävästi aikaa tehtävänsä hoitamiseen. Se, että tosiasiallisiin johtajiin sovelletaan samoja sääntöjä kuin liikkeenjohdollisia tehtäviä hoitaviin johtajiin, ei tarkoita, että heidät rinnastettaisiin toisiinsa, sillä tätä käsitettä ei määritellä oikeussäännöissä. Ne lisäävät, että rahatalous- ja rahoitusmarkkinalaissa tosiasiallisille johtajille määrätyt erityistehtävät oikeuttavat soveltamaan heihin tiukempia usean tehtävän samanaikaista hoitamista rajoittavia sääntöjä kuin ylimmän hallintoelimen muihin jäseniin, jotka hoitavat liikkeenjohtoon liittymättömiä tehtäviä. Lopuksi kantajat katsovat, että EKP viittasi virheellisesti rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-52-IV §:ään määrittääkseen tehtävät, jotka kuuluvat rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ssä asetetun usean tehtävän samanaikaisen hoitamisen kiellon soveltamisalaan, koska näihin kahteen säännökseen sisältyvillä esteellisyyssäännöillä on eri tarkoitus.
Kolmannessa kanneperusteessaan, joka koskee rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n ja direktiivin 2013/36 13 ja 88 artiklan rikkomista, kantajat väittävät lähinnä, ettei sääntö, jonka mukaan hallituksen puheenjohtaja ei saa hoitaa samanaikaisesti pääjohtajan tehtäviä, merkitse tosiasiallisen johtamisen käsitteen kaventamista pelkästään liikkeenjohdollisten tehtävien hoitamiseen. Koska ylin hallintoelin hoitaa samanaikaisesti sekä valvontatehtäviä että liikkeenjohdollisia tehtäviä, on kantajien mukaan loogista, että näitä kahta tehtäväryhmää edustaa kaksi tosiasiallista johtajaa. Ne väittävät, että EKP:n lähestymistavalla, jonka seurauksena luottolaitokselle nimitetään pääjohtajan, apulaisjohtajan tai varapääjohtajan lisäksi tosiasiallinen johtaja, kyseenalaistetaan direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa käyttöön otettu kahden käsittelijän periaate tai neljän silmän sääntö, koska tosiasiallinen johtaja olisi alistussuhteessa pääjohtajaan. Ne toistavat, että toteamus hallituksen puheenjohtajan esteellisyydestä tosiasiallisen johtajan tehtävään perustuu siihen virheelliseen olettamaan, että pääjohtaja rinnastetaan tosiasialliseen johtajaan. EKP:n viittauksella rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n 2 momenttiin ei ole merkitystä, koska kyseinen säännös koskee yksinomaan Euroopan unionin ulkopuolelle sijoittautuneiden luottolaitosten sivuliikkeitä ja muodostaa siten ”erityisen esteellisyysjärjestelmän”.
EKP, jonka vaatimuksia komissio tukee, kiistää kantajien väitteet.
Ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa kanneperusteessaan kantajat väittävät lähinnä, että EKP teki oikeudellisen virheen, kun se tulkitsi tosiasiallisen johtajan käsitteen viittaavan ainoastaan sellaisiin ylimmän hallintoelimen jäseniin, joilla on liikkeenjohdollisia tehtäviä. Näin ollen ne kiistävät EKP:n direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdasta ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentista esittämän tulkinnan. Vaikka siis kantajat erityisesti toisessa ja kolmannessa kanneperusteessaan viittaavatkin direktiivin 2013/36 ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain muihin säännöksiin ja 10.9.1947 annettuun osuustoimintalakiin, ne tekevät näin ainoastaan kiistääkseen EKP:n direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdasta ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentista esittämän tulkinnan.
On muistutettava, että riidanalaiset päätökset tehtiin muun muassa asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella, jonka mukaan ”EKP:llä on tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti yksinomainen toimivalta hoitaa vakavaraisuusvalvontatarkoituksissa seuraavat tehtävät kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta: – – sen varmistaminen, että noudatetaan 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja säädöksiä, joilla luottolaitoksilta edellytetään, että niillä on käytössä vankat hallinto- ja ohjausjärjestelyt, mukaan lukien luottolaitosten johtamisesta vastuussa olevia henkilöitä koskevat sopivuusvaatimukset, riskinhallintaprosessit, sisäisen valvonnan mekanismit, palkkaus- ja palkkiopolitiikat ja ‑käytännöt sekä toimivat sisäiset prosessit pääoman riittävyyden arvioimiseksi, luottoluokitusmallit mukaan luettuina”.
Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että ”tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi”.
Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan mukaan EKP oli siten velvollinen soveltamaan paitsi direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohtaa myös sen kansallista täytäntöönpanosäännöstä eli rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momenttia.
Näin ollen asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan on tarkoitettava sitä, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi riidanalaisten päätösten lainmukaisuuden sekä direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan että rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentin kannalta.
Sen tarkistamiseksi, tekikö EKP kantajien väittämän oikeudellisen virheen, on siten määritettävä paitsi direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan myös rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentin merkitys.
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan tulkinta
On huomattava, että ilmausta ”laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavat henkilöt” käytetään direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan lisäksi saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 7 alakohdassa, jonka mukaan ”ylimmällä hallintoelimellä” tarkoitetaan ”sellaista tai sellaisia laitoksen elintä tai elimiä, joka tai jotka on nimetty kansallisen oikeuden mukaisesti ja jolla tai joilla on toimivalta vahvistaa laitoksen strategia, tavoitteet ja yleinen johtaminen ja joka valvoo ja seuraa tai jotka valvovat ja seuraavat johdon päätöksentekoa ja johon tai joihin kuuluu laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavia henkilöitä”.
Nämä ovat direktiivin 2013/36 ainoat kohdat, joissa kyseinen ilmaus esiintyy. Direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 8 alakohtaan sisältyvässä ”ylimmän hallintoelimen valvontatehtävän” määritelmässä sen paremmin kuin saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa olevassa ”toimivan johdon” määritelmässäkään ei siis mainita ”laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavia henkilöitä”.
Koska direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa käytettyä ilmausta ”laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavat henkilöt” ei määritellä kyseisessä direktiivissä, siitä on tarpeen antaa tulkinta.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2005, VEMW ym.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska asetuksen ja erityisesti jonkin sen säännöksen sanamuotoon tukeutuvan ja historiallisen tulkinnan perusteella ei voida arvioida sen nimenomaista merkitystä, kyseistä säännöstöä on tulkittava sekä sen tarkoituksen että systematiikan perusteella (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1998, Ranska ym. v. komissio,
C‑68/94 ja C‑30/95
,
EU:C:1998:148
,
kohta ja tuomio 25.3.1999, Gencor v. komissio,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
,
kohta).
–
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukainen ja historiallinen tulkinta
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa olevan ilmauksen ”luottolaitoksen toimintaa johtaa tosiasiallisesti – – kaksi henkilöä” sanamuodon mukaisesta tulkinnasta on ensinnäkin huomautettava, että tämä ilmaus muodostuu kolmesta osasta: ensinnäkin viittauksesta johtamisen käsitteeseen (johtaa – – ainakin kaksi henkilöä), toiseksi tätä johtamista määrittävästä adverbista (tosiasiallisesti) ja kolmanneksi viittauksesta johtamisen kohteeseen (laitoksen toiminta).
Viittauksesta johtamisen käsitteeseen ilmenee ainoastaan, että kyseisten henkilöiden on oltava ”johtajia” ja siten ylimmän hallintoelimen, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 2013/36 2 artiklan 1 kohdan 7 alakohdassa, jäseniä; tämän vahvistaa jälkimmäisen säännöksen sanamuoto, jossa mainitaan nimenomaisesti, että ylimpään hallintoelimeen kuuluu laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavia henkilöitä.
Koska sekä direktiivin 2013/36 johdanto-osan 56 perustelukappaleesta, jonka mukaan ”ylimmällä hallintoelimellä olisi katsottava olevan liikkeenjohdollisia tehtäviä ja valvontatehtäviä”, että 3 artiklan 1 kohdan 7 alakohdan sanamuodosta ilmenee, että ylimpään hallintoelimeen kuuluvat kaikki johtajat ja että heillä on valvontatehtäviä ja liikkeenjohdollisia tehtäviä, tämän ilmauksen täsmällistä ulottuvuutta ei voida määritellä pelkästään sen perusteella, että ylimpään hallintoelimeen osallistuu laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtavia henkilöitä.
Adverbista ”tosiasiallisesti” on toiseksi todettava, että se voidaan tulkita ainakin kahdella eri tavalla, kuten asianosaisten lausumista ilmenee. Ensinnäkin sen voidaan kantajien tapaan tulkita viittaavan luottolaitoksen johtajien toiminnan jatkuvuuteen ja todellisuuteen, jolloin se voi tarkoittaa sellaisten liikkeenjohtoon osallistuvien johtajien toimintaa, joilla on valvontatehtäviä. Toiseksi sen voidaan EKP:n tapaan tulkita viittaavan luottolaitoksen liikkeenjohtoon, mikä tarkoittaisi, että se voi koskea ainoastaan laitoksen toimivaan johtoon, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa, kuuluvia ylimmän hallintoelimen jäseniä.
Viittauksesta tosiasiallisen johtamisen kohteeseen eli ”laitoksen toimintaan” on kolmanneksi todettava, että kyseinen ilmaus näyttää pikemminkin viittaavan siihen, että ainoastaan toimivaan johtoon kuuluvien ylimmän hallintoelimen jäsenten voidaan katsoa tosiasiallisesti johtavan luottolaitoksen toimintaa.
Viittaus ”luottolaitoksen toiminnan [tosiasialliseen johtamiseen]” vaikuttaisi nimittäin olevan käsitteellisesti lähempänä toimivan johdon liikkeenjohdollisia tehtäviä ja direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa mainittua ”vastaamista päivittäisestä johtamisesta” kuin 3 artiklan 1 kohdan 8 alakohdassa ylimmän hallintoelimen valvontatehtäväksi määritettyä ”johdon päätöksenteon valvontaa ja seurantaa”.
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan historiallisesta tulkinnasta on toiseksi huomautettava, että vaikka jo luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 12.12.1977 annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 77/780/ETY (
EYVL 1977, L 322, s. 30
) 3 artiklan 2 kohdassa asetettiin luottolaitoksen toimiluvan myöntämiselle hyvin samankaltainen edellytys kuin direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa, tämän edellytyksen sanamuotoa muutettiin direktiivillä 2013/36.
Direktiivin 77/780 3 artiklan 2 kohdassa nimittäin säädettiin, että ”luottolaitoksen toimintaa hoitaa tosiasiallisesti ainakin kaksi henkilöä”. Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY (
EYVL 2000, L 126, s. 1
) 6 artiklan 1 kohdassa ja luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (uudelleenlaadittu teksti) 14.6.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/48/EY (
EUVL 2006, L 177, s. 1
) 11 artiklan 1 kohdassa säädettiin vastaavasti, että ”luottolaitoksen toimintaa hoitaa tosiasiallisesti ainakin kaksi henkilöä”.
Onkin todettava, että viittauksella ”luottolaitoksen toiminnan tosiasialliseen [hoitamiseen]” saatettiin hyvinkin ymmärtää tarkoitettavan ylimmän hallintoelimen, jolla direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 7 alakohdan mukaan on toimivalta ”vahvistaa laitoksen strategia, tavoitteet ja yleinen johtaminen”, tehtävää kokonaisuutena.
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan viittaus ”laitoksen toiminnan [tosiasialliseen johtamiseen]” sitä vastoin vaikuttaa edellä tämän tuomion 60 ja 61 kohdassa mainituista syistä olevan käsitteellisesti lähempänä toimivan johdon ”liikkeenjohdollisia tehtäviä” ja direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa mainittua vastuuta laitoksen ”päivittäisestä johtamisesta”.
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan ominaispiirteenä on siis sanamuodon muuttuminen siten, että viittaus, jota on mahdollisesti voitu soveltaa kaikkiin ylimmän hallintoelimen jäseniin, on muuttunut viittaukseksi, jolla tarkoitetaan ainoastaan laitoksen toimivan johdon jäseniä.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukainen ja historiallinen tulkinta näyttäisivät puoltavan sitä, että ilmauksella ”luottolaitoksen toimintaa johtaa tosiasiallisesti – – kaksi henkilöä” on ymmärrettävä viitattavan sellaisiin ylimmän hallintoelimen jäseniin, jotka kuuluvat myös luottolaitoksen toimivaan johtoon.
Pelkästään näiden tulkintojen perusteella ei kuitenkaan voida määrittää varmasti direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa käytetyn ilmauksen merkitystä, koska mainitussa direktiivissä ei luoda nimenomaista yhteyttä luottolaitoksen toimivaan johtoon kuulumisen ja ”laitoksen toiminnan [tosiasiallisen johtamisen]” välille. Näin ollen on edellä tämän tuomion 55 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tarkistettava, vahvistavatko direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan teleologinen ja asiayhteyden mukainen tulkinta tämän päätelmän.
–
Direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan teleologinen ja asiayhteyden mukainen tulkinta
On todettava, ettei direktiivissä 2013/36 säädetä mitään 13 artiklan 1 kohdan tarkoituksesta, sillä kyseistä säännöstä ei käsitellä ainoassakaan direktiivin johdanto-osan perustelukappaleessa. Sen tarkoitusta ei myöskään voida johtaa aiemmasta lainsäädännöstä.
Direktiiveihin 77/780, 2000/12 ja 2006/48 ei nimittäin sisältynyt sellaista johdanto-osan perustelukappaletta, jossa olisi selitetty edellä tämän tuomion 62 kohdassa tarkoitetun luottolaitosten toimiluvan myöntämisedellytyksen tarkoitus.
Tältä osin kantajat väittävät, että direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan tavoitteena on direktiivien 77/780, 2000/12 ja 2006/48 asiaa koskevien säännösten tapaan varmistaa luottolaitosten hyvä hallinto vahvistamalla kahden käsittelijän periaate tai neljän silmän sääntö, jolla estetään vallan keskittäminen yhden henkilön käsiin, ja että tämän periaatteen tai säännön tehokkuuden säilyttäminen edellyttää sitä, että laitoksella on pääjohtajan lisäksi toinen, tosiasiallinen johtaja, joka, kuten hallituksen puheenjohtaja, ei ole pääjohtajan määräysvallan alainen.
Sen vaatimuksen pakollisuudella, jonka mukaan luottolaitoksen toimintaa johtaa tosiasiallisesti ainakin kaksi henkilöä, voitaisiin tulkita olevan tarkoitus paitsi mahdollistaa luottolaitoksen tosiasiallisen johtamisen jatkuvuus, jottei se vaarantuisi ainoan johtajan ollessa estynyt, myös varmistaa luottolaitosta tosiasiallisesti johtavien henkilöiden keskinäinen valvonta.
On kuitenkin todettava, että direktiivissä 2013/36 luottolaitosten ohjaukselle ja hallinnoinnille asetetut tavoitteet ilmenevät selvästi sen perusteluista ja erityisesti johdanto-osan 53, 54 ja 57 perustelukappaleesta.
Direktiivin 2013/36 johdanto-osan 53 perustelukappaleessa todetaan, että ”hallinnointi- ja ohjausjärjestelmien heikkoudet monissa laitoksissa ovat omalta osaltaan lisänneet pankkialalla liiallista ja varomatonta riskinottoa, mikä on johtanut yksittäisten laitosten konkursseihin sekä järjestelmäongelmiin jäsenvaltioissa ja muualla maailmassa. Koska laitosten hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä koskevat säännöt ovat olleet hyvin yleisiä ja merkittävä osa hallinnointi- ja ohjausjärjestelmien kehystä ei ole ollut velvoittavaa vaan on perustunut pääasiassa vapaaehtoisiin käytännesääntöihin, nämä säännöt ja kehys eivät ole edistäneet riittävästi moitteettomien hallinnointi- ja ohjauskäytäntöjen tehokasta täytäntöönpanoa laitoksissa”. Tältä osin lainsäätäjä korostaa samassa johdanto-osan perustelukappaleessa, että ”joissakin tapauksissa tehokkaiden valvontajärjestelmien puuttuminen laitoksista on johtanut siihen, että johdon päätöksentekoa ei ole valvottu tehokkaasti, minkä vuoksi johtamisstrategiat ovat olleet lyhyen ajan strategioita ja liian riskialttiita”.
Myös direktiivin 2013/36 johdanto-osan 54 perustelukappaleessa mainitaan, että ”sen estämiseksi, että huonosti suunnitellut hallinnointi- ja ohjausjärjestelmät vaikuttavat haitallisesti moitteettomaan riskienhallintaan, jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön periaatteet ja standardit, joilla varmistetaan ylimmän hallintoelimen harjoittama tehokas valvonta”.
Direktiivin 2013/36 johdanto-osan 57 perustelukappaleessa täsmennetään vielä, että ”laitoksen ylimmän hallintoelimen liikkeenjohtoon osallistumattomien jäsenten rooliin olisi kuuluttava laitoksen strategian rakentava kyseenalaistaminen ja näin ollen sen kehitykseen myötävaikuttaminen, sen tarkasteleminen, miten johto on onnistunut pääsemään sovittuihin tavoitteisiin, varmistautuminen siitä, että tilinpäätöstiedot ovat paikkansapitäviä ja että varainhoidon valvonta ja riskienhallinnan järjestelmät ovat toimivia ja perusteltuja, laitoksen palkitsemisjärjestelmän rakenteen ja täytäntöönpanon tarkastelu sekä objektiivisten näkemysten esittäminen resursseista, nimityksistä ja käytännesäännöistä”.
Direktiivin 2013/36 perustelujen tarkastelusta siis ilmenee, että vaikkei siinä säädetä mitään 13 artiklan 1 kohdassa vahvistetun säännön tarkoituksesta, siinä kuitenkin ilmaistaan selvästi tavoite, johon lainsäätäjä on luottolaitosten hyvää hallintoa koskevilla säännöillä pyrkinyt. Tavoitteena on, että ylimmän hallintoelimen liikkeenjohtoon osallistumattomat jäsenet voisivat tehokkaasti valvoa toimivaa johtoa, mikä edellyttää tasapainoista toimivaltuuksien jakoa ylimmässä hallintoelimessä.
Tämä tavoite konkretisoituu direktiivin 2013/36 ohjaus- ja hallintojärjestelmiä koskevassa 88 artiklassa, jonka 1 kohdan d ja e alakohdassa muun muassa täsmennetään, että ”ylimmän hallintoelimen on vastattava toimivan johdon tehokkaasta valvonnasta” ja että ”laitoksen valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja ei saa hoitaa samanaikaisesti saman laitoksen pääjohtajan tehtävää, ellei laitos ole pitänyt sitä perusteltuna ja toimivaltaiset viranomaiset antaneet siihen lupaa”.
Tästä seuraa väistämättä, että direktiivin 2013/36 systematiikassa luottolaitosten hyvän hallinnon tavoite – johon kantajat yrittävät vedota direktiivin 13 artiklan 1 kohdasta esittämässään tulkinnassa – voidaan saavuttaa pyrkimällä varmistamaan, että ylimmän hallintoelimen liikkeenjohtoon osallistumattomat jäsenet voivat tehokkaasti valvoa toimivaa johtoa, mikä edellyttää tasapainoista toimivaltuuksien jakoa ylimmässä hallintoelimessä. On kuitenkin todettava, että tämän valvonnan tehokkuus voisi vaarantua, jos valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja, joka ei muodollisesti hoida pääjohtajan tehtävää, vastaisi samanaikaisesti luottolaitoksen toiminnan tosiasiallisesta johtamisesta.
Vaikka direktiivin 77/780 3 artiklan 2 kohtaa, direktiivin 2000/12 6 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2006/48 11 artiklan 1 kohtaa voitaisiin mahdollisesti tulkita siten, että niissä sallitaan pääjohtajan ja valvontatehtävää hoitavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtajan nimittäminen yhdessä luottolaitoksen tosiasiallisiksi johtajiksi sen mahdollistamiseksi, että luottolaitoksen johdossa on kaksi valvovaa silmäparia, direktiivin 2013/36 osalta tällaista tulkintaa ei voida noudattaa, koska tässä direktiivissä vahvistetaan luottolaitosten hyvää hallintoa koskevat täsmälliset säännöt, joissa lähtökohtaisesti suljetaan pois se mahdollisuus, että valvontatehtävää hoitavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtaja voisi samanaikaisesti vastata luottolaitoksen tosiasiallisesta johtamisesta.
Tätä päätelmää ei kumoa direktiivin 2013/36 johdanto-osan 55 perustelukappaleessa esitetty muistutus, jonka mukaan
”jäsenvaltioissa on käytössä erilaisia hallinnointi- ja ohjausrakenteita. Useimmiten käytetään yksi- tai kaksiportaista rakennetta tai molempia. Tässä direktiivissä käytetyillä määritelmillä pyritään kattamaan kaikki olemassa olevat rakenteet suosimatta mitään erityistä rakennetta. Ne ovat puhtaasti toiminnallisia, ja niiden tarkoituksena on vahvistaa säännöt tietyn tuloksen saavuttamiseksi riippumatta siitä, mitä kansallista yhtiöoikeutta laitokseen sovelletaan kussakin jäsenvaltiossa. Määritelmien ei näin ollen tulisi vaikuttaa yleiseen toimivallan jakautumiseen kansallisen yhtiöoikeuden mukaisesti”.
Toisin kuin kantajat väittävät, tällainen tulkinta ei ole esteenä luottolaitosten yksiportaiselle hallinnointi- ja ohjausrakenteelle, jossa ylimmällä hallintoelimellä on sekä liikkeenjohdollisia tehtäviä että valvontatehtäviä, vaan koskee ainoastaan ylimmän hallintoelimen toimivaltuuksien järjestämistä.
Edellä esitetyn perusteella direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaisesta, historiallisesta, teleologisesta ja asiayhteyden mukaisesta tulkinnasta seuraa, että ilmauksella ”luottolaitoksen toimintaa johtaa tosiasiallisesti – – kaksi henkilöä” tarkoitetaan ylimmän hallintoelimen jäseniä, jotka kuuluvat myös luottolaitoksen toimivaan johtoon.
Rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentin tulkinta
Koska kyse on kansallisten oikeussääntöjen tulkinnasta, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten merkitystä on arvioitava ottaen huomioon kansallisten tuomioistuinten niitä koskeva tulkinta (ks. tuomio 27.6.1996, Schmit,
C‑240/95
,
EU:C:1996:259
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on todettava, että EKP ja komissio viittaavat muun muassa edellä tämän tuomion 19 kohdassa mainitussa 30.6.2016 annetussa Conseil d’État’n tuomiossa esitettyyn rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n tulkintaan. Kantajilla on ollut mahdollisuus esittää huomautuksia tästä tuomiosta komission väliintulokirjelmästä esittämissään huomautuksissa ja istunnon aikana.
Lisäksi on todettava, että kyseinen tuomio annettiin ACPR:n kannan 2014-P-07 lainvastaisuuden toteamiseksi vireille pannussa oikeudenkäynnissä; kyseisessä kannassa ACPR perustelee tosiasiallisen johtajan käsitteestä antamaansa tulkintaa samalla tavalla kuin EKP, joka riidanalaisissa päätöksissä viittasi ACPR:n kantaan 2014-P-07. Näin ollen 30.6.2016 annetulla Conseil d’État’n tuomiolla on käsiteltävän asian kannalta erityistä merkitystä.
Lisäksi on huomautettava, ettei se, että 30.6.2016 annettu Conseil d’État’n tuomio on riidanalaisia päätöksiä myöhäisempi, suinkaan estä ottamasta sitä huomioon rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n tulkinnassa, koska kantajilla on ollut mahdollisuus esittää unionin yleisessä tuomioistuimessa huomautuksia kyseisestä tuomiosta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 5.4.2017, EUIPO v. Szajner,
C‑598/14 P
,
EU:C:2017:265
,
–
kohta).
Conseil d’État’n 30.6.2016 antaman tuomion 7 kohdassa täsmennetään seuraavaa:
”Ranskan kauppalain [code de commerce] L. 225-51 §:n mukaan ’puheenjohtaja organisoi ja johtaa hallituksen työskentelyä, josta hän raportoi yhtiökokoukselle. Hän huolehtii yhtiön elinten moitteettomasta toiminnasta ja varmistaa, että hallituksen jäsenet kykenevät hoitamaan tehtävänsä’. – – Näistä säännöksistä ilmenee, että osakeyhtiönä perustetun luottolaitoksen hallituksen puheenjohtajan ei voida katsoa vastaavan luottolaitoksen tosiasiallisesta johtamisesta L. 511-13 §:ssä tarkoitetulla tavalla, paitsi siinä tapauksessa, että hän ottaa vastatakseen laitoksen toimivasta johdosta, mikä saman lain L. 225-51-1 §:n mukaan on mahdollista, jos hänelle on [rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain] L. 511-58 §:ssä säädetyin edellytyksin annettu siihen lupa. ACPR ei siten rikkonut tämän lain säännöksiä katsoessaan, että osakeyhtiönä perustetun luottolaitoksen hallituksen puheenjohtajaa ei tätä tapausta lukuun ottamatta voida nimittää sen ’tosiasialliseksi johtajaksi’. Kantajat eivät tässä yhteydessä voi tehokkaasti vedota 10.9.1947 annetun osuustoimintalain soveltamisalaan kuuluvien luottolaitosten erityispiirteisiin, koska näihin laitoksiin sovelletaan edellä mainittuja kauppalain säännöksiä riippumatta siitä, että niille on kyseisen lain säännöksissä tai [rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain] L. 512-31 §:ssä annettu vapaus järjestää sisäinen organisaationsa.”
Näin ollen Conseil d’État totesi 30.6.2016 antamassaan tuomiossa, että luottolaitoksen hallituksen puheenjohtaja voidaan nimittää rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi tosiasialliseksi johtajaksi vain siinä tapauksessa, että hänelle on nimenomaisesti annettu lupa vastata laitoksen toimivasta johdosta.
Tästä seuraa, ettei EKP tehnyt kantajien väittämää oikeudellista virhettä, kun se totesi, että luottolaitoksen tosiasiallisen johtajan käsitteellä on ymmärrettävä tarkoitettavan liikkeenjohtoon osallistuvia johtajia, kuten pääjohtajaa, varapääjohtajaa, hallituksen jäseniä tai ainoaa pääjohtajaa.
Sekä direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdasta että rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentista nimittäin seuraa, että ainoastaan ylimmän hallintoelimen jäsenet, jotka kuuluvat myös luottolaitoksen toimivaan johtoon, voidaan nimittää direktiivin 2013/36 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi ”laitoksen toimintaa tosiasiallisesti johtaviksi henkilöiksi” tai rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi henkilöiksi, jotka vastaavat ”luottolaitoksen tosiasiallisesta johtamisesta”.
Koska 30.6.2016 annetun Conseil d’État’n tuomion perusteella pystytään riittävällä tavalla määrittämään niiden kansallisten oikeussääntöjen merkitys, joita EKP:n oli asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohtaan tehdyn viittauksen perusteella sovellettava, eli rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-13 §:n 2 momentin merkitys, kantajien väitteet, joilla pyritään kyseenalaistamaan tämän tulkinnan perusteltavuus myös muihin kansallisiin oikeussääntöihin viitaten, on suoralta kädeltä hylättävä. Tämä koskee erityisesti kantajille 10.9.1947 annetun osuustoimintalain nojalla kuuluvaa vapautta järjestää sisäinen organisaationsa, koska Conseil d’État on 30.6.2016 antamansa tuomion perustelujen 7 kohdassa lausunut nimenomaisesti myös tästä kysymyksestä.
Ensimmäinen, toinen ja kolmas kanneperuste on siten hylättävä.
Toissijaisesti esitetty neljäs kanneperuste, joka koskee rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n rikkomista
Kuten edellä tämän tuomion 8 ja 18 kohdassa mainittiin, riidanalaisissa päätöksissä EKP perusteli kieltäytymistään hyväksymästä kantajien hallitusten puheenjohtajien nimittämistä niiden tosiasiallisiksi johtajiksi muun muassa rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n, jolla direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohta on pantu täytäntöön, sanamuodolla. Se viittasi myös siihen, että jäsenvaltiot voivat tämän direktiivin johdanto-osan 54 perustelukappaleen mukaan määrätä direktiivissä edellytettyjen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä koskevien periaatteiden ja standardien lisäksi muita periaatteita ja standardeja.
Neljännessä kanneperusteessaan kantajat väittävät EKP:n tulkinneen rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ää virheellisesti, koska kyseisessä säännöksessä ei suinkaan kielletä hallituksen puheenjohtajaa toimimasta missään liikkeenjohdollisissa tehtävissä vaan ainoastaan pääjohtajan tehtävässä. Ne korostavat, että Ranskan oikeuden mukaan hallituksen puheenjohtajalla on todellisia liikkeenjohdollisia tehtäviä, jotka poikkeavat pääjohtajan tehtävistä. Ne muistuttavat, että niiden organisaatiota säännellään 10.9.1947 annetulla osuustoimintalailla, jolle on ominaista suuri joustavuus organisaatioon liittyvissä asioissa, joten kantajat saattoivat yhtiöjärjestyksessään määritellä hallitukselle ja sen puheenjohtajalle kuuluvat toimivaltuudet hyvin laajasti. Lisäksi jo puheenjohtajan itsenäisten tai hallituksen hänelle siirtämien toimivaltuuksien laajuus riittää oikeuttamaan sen, että hänet nimitetään laitoksen tosiasialliseksi johtajaksi rinnastamatta häntä kuitenkaan pääjohtajaan. Kaventamalla hallituksen ja sen puheenjohtajan roolit pelkkiin valvontatehtäviin EKP on myös poistanut sen ”monististen” hallintomallien erityispiirteen, että hallitus osallistuu sekä valvontatehtäviin että liikkeenjohdollisiin tehtäviin, mikä on vastoin lainsäätäjän tahtoa, sellaisena kuin se ilmenee direktiivin 2013/36 johdanto-osan 55 perustelukappaleesta. Lopuksi kantajat muistuttavat, etteivät ne ole suinkaan vaatineet hallituksen puheenjohtajan nimittämistä pääjohtajakseen vaan tosiasialliseksi johtajakseen.
EKP, jonka vaatimuksia komissio tukee, kiistää kantajien väitteet.
Direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdasta on ensinnäkin huomautettava, että sen sanamuodosta ilmenee selvästi, että se estää ”laitoksen valvontatehtävästä vastaavan ylimmän hallintoelimen puheenjohtajaa [hoitamasta] samanaikaisesti saman laitoksen pääjohtajan tehtävää, ellei laitos ole pitänyt sitä perusteltuna ja toimivaltaiset viranomaiset antaneet siihen lupaa”.
Toiseksi rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ssä, jolla direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohta on pantu täytäntöön, täsmennetään, että ”luottolaitoksen tai rahoitusyhtiön pääjohtaja tai vastaavia johtotehtäviä hoitava henkilö ei saa toimia sen hallituksen tai vastaavia valvontatehtäviä hoitavan elimen puheenjohtajana”.
Tästä on huomautettava, että vaikka rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n soveltamisala on laajempi kuin direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdan, koska se estää paitsi ”pääjohtajaa” myös ”vastaavia johtotehtäviä hoitavaa henkilöä” toimimasta hallituksen puheenjohtajana, kun taas direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdassa viitataan ainoastaan pääjohtajaan, tämä laajempi soveltamisala ei kyseenalaista sen yhteensoveltuvuutta mainitun artiklan kanssa. Kuten EKP riidanalaisissa päätöksissä aivan oikein korosti, direktiivin 2013/36 johdanto-osan 54 perustelukappaleen, jonka sisältö toistettiin edellä tämän tuomion 75 kohdassa, mukaan jäsenvaltiot voivat määrätä periaatteita ja normeja, joilla varmistetaan ylimmän hallintoelimen suorittaman valvonnan tehokkuus. Lisäksi sen periaatteellisen kiellon, jonka mukaan hallituksen puheenjohtaja ei saa samanaikaisesti hoitaa pääjohtajan tehtäviä, laajentaminen koskemaan myös ”vastaavia johtotehtäviä hoitavia henkilöitä”, vastaa direktiivin 2013/36 tavoitteita, sellaisena kuin ne esitettiin edellä tämän tuomion 73–79 kohdassa, eli pyrkimystä siihen, että ylimmän hallintoelimen liikkeenjohtoon osallistumattomat jäsenet voisivat tehokkaasti valvoa toimivaa johtoa, mikä edellyttää tasapainoista toimivaltuuksien jakoa ylimmässä hallintoelimessä.
Siltä osin kuin on kyse rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:n tulkinnasta, 30.6.2016 annetun tuomion perustelujen 7 kohdasta, joka toistettiin edellä tämän tuomion 88 kohdassa, ilmenee Conseil d’État’n katsoneen, että tämä säännös estää luottolaitoksen hallituksen puheenjohtajan nimittämisen laitoksen tosiasialliseksi johtajaksi, paitsi silloin, kun hänelle on annettu lupa vastata sen toimivasta johdosta.
Edellä tämän tuomion 97 kohdassa esitetystä direktiivin 2013/36 88 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta seuraa, että EKP on rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:ää soveltaessaan tehnyt aivan 88 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen päätöksen. Kantajien väitteitä, joilla pyritään kyseenalaistamaan rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 §:stä annetun tulkinnan perusteltavuus, ei siten ole tarpeen tutkia.
Tästä seuraa, ettei EKP tehnyt oikeudellista virhettä, kun se totesi, että rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L. 511-58 § esti kantajien hallitusten puheenjohtajien nimittämisen niiden tosiasiallisiksi johtajiksi.
Neljäs kanneperuste on siten hylättävä, ja kanne on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian ja EKP on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantajat on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan EKP:n oikeudenkäyntikulut.
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komission on siten vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti

1)
Kanteet hylätään.

2)
Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi-Pyrénées, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente-Maritime Deux-Sèvres ja Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan keskuspankin (EKP) oikeudenkäyntikulut.

3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 24 päivänä huhtikuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.