CELEX: 62015CJ0424
Vorlage zur Vorabentscheidung
Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste
Richtlinie 2002/21/EG
Art. 3
Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden
Institutionelle Reform
Fusion der nationalen Regulierungsbehörde mit anderen Regulierungsbehörden
Entlassung des Präsidenten und eines Ratsmitglieds der fusionierten nationalen Regulierungsbehörde vor Ablauf ihrer Mandate
Im nationalen Recht nicht vorgesehener Entlassungsgrund

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (
ABl. 2002, L 108, S. 33
) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (
ABl. 2009, L 337, S. 37
, berichtigt im
ABl. 2013, L 241, S. 8
) geänderten Fassung (im Folgenden: Rahmenrichtlinie).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Xabier Ormaetxea Garai und Herrn Bernardo Lorenzo Almendros auf der einen und der Administración del Estado (Staatliche Verwaltung, Spanien) auf der anderen Seite wegen Königlicher Dekrete, mit denen ihre Mandate als Ratsmitglied bzw. Präsident der Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kommission für den Telekommunikationsmarkt, Spanien, im Folgenden: CMT), einer nationalen Regulierungsbehörde (im Folgenden: NRB) im Sinne der Rahmenrichtlinie, beendet werden.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Rahmenrichtlinie
Der elfte Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie lautet:
„Nach dem Grundsatz der Trennung hoheitlicher und betrieblicher Funktionen sollten die Mitgliedstaaten die Unabhängigkeit ihrer [NRB] garantieren, um die Unparteilichkeit ihrer Beschlüsse sicherzustellen. Die Anforderung der Unabhängigkeit berührt weder die institutionelle Autonomie und die verfassungsmäßigen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten noch den Grundsatz der Neutralität im Hinblick auf die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten nach [Art. 345 AEUV]. Die [NRB] sollten in Bezug auf Personal, Fachwissen und finanzielle Ausstattung über die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben notwendigen Mittel verfügen.“
In Art. 2 Buchst. g der Rahmenrichtlinie ist eine „NRB“ definiert als „eine oder mehrere Stellen, die von einem Mitgliedstaat mit einer der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten Regulierungsaufgaben beauftragt werden“. Art. 2 Buchst. l führt die Richtlinien auf, die mit der Rahmenrichtlinie den Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation bilden und unter den Begriff der „Einzelrichtlinien“ fallen.
Durch die Richtlinie 2009/140 wurden in Art. 3 der ursprünglichen Fassung der Rahmenrichtlinie die neuen Abs. 3 bis 3c eingefügt, die die Unabhängigkeit der NRB betreffen. Im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/140 heißt es hierzu:
„Die Unabhängigkeit der [NRB] sollte gestärkt werden, um eine wirksamere Anwendung des Rechtsrahmens zu gewährleisten und sowohl ihre Amtsgewalt zu stärken als auch ihre Entscheidungen vorhersehbarer zu machen. Hierfür sollten ausdrückliche Bestimmungen des nationalen Rechts gewährleisten, dass die für die Vorabregulierung des Markts oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständigen [NRB] bei der Durchführung ihrer Aufgaben vor äußerer Einflussnahme und politischem Druck geschützt werden, die sie an der unabhängigen Beurteilung der von ihnen bearbeiteten Angelegenheiten hindern könnten. … Zu diesem Zweck sollten im Voraus Regeln für die Gründe für eine Entlassung des Leiters der [NRB] festgelegt werden, um jedweden Zweifel an der Neutralität der Behörde und ihrer Unabhängigkeit von äußeren Faktoren auszuräumen. Wichtig ist, dass die für die Vorabregulierung des Markts zuständigen [NRB] über einen eigenen Haushaltsplan verfügen, der es ihnen insbesondere gestattet, qualifiziertes Personal in ausreichender Zahl einzustellen. Dieser Haushaltsplan sollte jährlich veröffentlicht werden, um Transparenz zu gewährleisten.“
Art. 3 („[NRB]“) der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass alle den [NRB] mit dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien übertragenen Aufgaben von einer zuständigen Stelle wahrgenommen werden.
(2)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der [NRB], indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, ‑geräte oder ‑dienste anbieten. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen beteiligt sind, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste bereitstellen, oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen.
(3)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die [NRB] ihre Befugnisse unparteiisch, transparent und innerhalb eines angemessenen Zeitraums ausüben. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass den [NRB] angemessene finanzielle und personelle Ressourcen zur Verfügung stehen, damit sie die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen können.
(3a)   Unbeschadet der Absätze 4 und 5 handeln die für die Vorabregulierung des Markts oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen … zuständigen [NRB] unabhängig und holen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle ein noch nehmen sie solche entgegen. Dies steht einer Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht entgegen. Ausschließlich Beschwerdestellen nach Artikel 4 sind befugt, Entscheidungen der [NRB] auszusetzen oder aufzuheben.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Leiter einer [NRB] oder gegebenenfalls Mitglieder des Kollegiums nach Unterabsatz 1, das diese Aufgabe wahrnimmt, oder die Stellvertreter nur entlassen werden können, wenn sie die in den nationalen Rechtsvorschriften vorab festgelegten Voraussetzungen für die Ausübung ihres Amtes nicht mehr erfüllen. Die Entscheidung über die Entlassung des Leiters der betreffenden [NRB] oder gegebenenfalls von Mitgliedern des Kollegiums, das diese Aufgabe wahrnimmt, muss zum Zeitpunkt der Entlassung veröffentlicht werden. Der entlassene Leiter der [NRB] oder gegebenenfalls die entlassenen Mitglieder des Kollegiums, das diese Aufgabe wahrnimmt, müssen eine Begründung erhalten und haben das Recht, die Veröffentlichung dieser Begründung zu verlangen, wenn diese Veröffentlichung nicht ohnehin erfolgen würde; in diesem Fall ist die Begründung zu veröffentlichen.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die [NRB] nach Unterabsatz 1 über einen eigenen jährlichen Haushaltsplan verfügen. Die Haushaltspläne werden veröffentlicht. Ferner stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die [NRB] über ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen verfügen, so dass sie in der Lage sind, sich aktiv am Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) [eingerichtet durch die Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Einrichtung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und des Büros (
ABl. 2009, L 337, S. 1
)] zu beteiligen und einen Beitrag dazu zu leisten.
…
(4)   Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die von den [NRB] wahrzunehmenden Aufgaben in leicht zugänglicher Form, insbesondere wenn diese Aufgaben mehr als einer Stelle übertragen werden. Die Mitgliedstaaten sorgen gegebenenfalls für die Konsultation und Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden sowie zwischen diesen und den für die Anwendung des Wettbewerbs- und des Verbraucherschutzrechts zuständigen nationalen Behörden in Fragen von gemeinsamem Interesse. …
(5)   Die [NRB] und [die nationalen] Wettbewerbsbehörden tauschen untereinander Informationen aus, die für die Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien notwendig sind. …
(6)   Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission unter Angabe der jeweiligen Zuständigkeiten alle Aufgaben mit, die den [NRB] aufgrund dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien übertragen werden.“
Art. 4 („Rechtsbehelf“) der Rahmenrichtlinie sieht im Wesentlichen vor, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass es auf nationaler Ebene wirksame Einspruchsmöglichkeiten gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter, der von einer Entscheidung einer NRB betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann.
Richtlinie 95/46/EG
Art. 28 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (
ABl. 1995, L 281, S. 31
) trägt die Überschrift „Kontrollstelle“. Er bestimmt in seinem Abs. 1:
„Die Mitgliedstaaten sehen vor, dass eine oder mehrere öffentliche Stellen beauftragt werden, die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet zu überwachen.
Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr.“
Spanisches Recht
Mit dem Real Decreto-Ley 6/1996 de Liberalización de las Telecomunicaciones (Königliches Gesetzesdekret 6/1996 zur Liberalisierung des Telekommunikationswesens) vom 7. Juni 1996 (BOE Nr. 139 vom 8. Juni 1996, S. 18973) wurde die CMT als unabhängige Stelle geschaffen, die für die Anwendung der Grundsätze des freien Wettbewerbs, der Transparenz und der Gleichbehandlung im Telekommunikationssektor sowie für die Schlichtung von Streitigkeiten zwischen den Wirtschaftsteilnehmern des Sektors zu sorgen hat.
Mit der Ley 2/2011 de Economía Sostenible (Gesetz 2/2011 über nachhaltige Wirtschaft) vom 4. März 2011 (BOE Nr. 55 vom 5. März 2011, S. 25033) sollte der bestehende Status bestimmter Regulierungs‑ und Aufsichtsstellen reformiert werden, insbesondere um deren Unabhängigkeit zu stärken. So wurden in Art. 13 neue Regeln für die Ernennung des Präsidenten und der Ratsmitglieder dieser Stellen, die Dauer ihrer Mandate und die Modalitäten einer Verlängerung festgelegt. Dieser Artikel, der auch für die CMT galt, bestimmte:
„1.   Der Präsident und die Ratsmitglieder werden von der Regierung auf Vorschlag des zuständigen Ministers durch Königliches Dekret ernannt. Sie sind nach Anhörung des Ministers und der als Präsident und Ratsmitglieder vorgeschlagenen Personen vor der entsprechenden Kommission des Congreso de los Diputados [(Abgeordnetenhaus, Spanien)] unter Personen auszuwählen, deren Ansehen und Fachwissen anerkannt sind. …
2.   Das Mandat des Präsidenten und der Ratsmitglieder beträgt sechs Jahre ohne Möglichkeit der Wiederwahl als Ratsmitglied. Es wird jeweils nur ein Teil der Stellen der Ratsmitglieder neu besetzt, um die Stabilität und die Kontinuität des Rates sicherzustellen.“
Art. 16 des Gesetzes 2/2011 sah vor:
„Die Amtstätigkeit des Präsidenten und der Ratsmitglieder endet bei
a)
Rücktritt,
b)
Ablauf der Amtszeit,
c)
eingetretener Unvereinbarkeit,
d)
Verurteilung wegen einer vorsätzlich begangenen Straftat,
e)
dauerhafter Amtsunfähigkeit,
f)
von der Regierung beschlossener Amtsenthebung wegen einer schwerwiegenden Verletzung ihrer Amtspflichten oder einer Pflichtverletzung im Bereich der Unvereinbarkeiten, der Interessenskonflikte und der Geheimhaltungspflicht. …“
In der Neunten Zusatzbestimmung des Gesetzes 2/2011 waren Übergangsmaßnahmen festgelegt, um die Zusammensetzung der Räte der betreffenden Regulierungs- und Aufsichtsstellen und der Comisión Nacional de la Competencia (Nationale Wettbewerbskommission, Spanien) an die mit diesem Gesetz umzusetzende Reform anzupassen. Diese Bestimmung sah insbesondere vor, dass die Regierung innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes mit Königlichem Dekret diejenigen Ratsmitglieder der Stellen entlassen sollte, deren Mandat bei Inkrafttreten dieses Königlichen Dekrets abgelaufen war, dass die Ernennung der neuen Präsidenten bei Ablauf des Mandats der Amtsinhaber erfolgen sollte und dass die neuen Ratsmitglieder ab dem Zeitpunkt ernannt werden sollten, zu dem die Zahl der Ratsmitglieder, deren Mandat kurz vor dem Ablauf stand, weniger als sechs betrug. Die Vizepräsidenten sollten nach dieser Bestimmung bei Inkrafttreten des Gesetzes 2/2011 ihr Amt bis zum Ablauf ihres Mandats weiterhin ausüben; dann sollte das Amt des Vizepräsidenten bei allen Stellen wegfallen.
Am 10. Mai 2011 wurde das Real Decreto 667/2011 por el que se nombra Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a don Bernardo Lorenzo Almendros (Königliches Dekret 667/2011 zur Ernennung von Herrn Lorenzo Almendros zum Präsidenten der Kommission für den Telekommunikationsmarkt) vom 9. Mai 2011 (BOE Nr. 111 vom 10. Mai 2011, S. 47215) und das Real Decreto 669/2011 por el que se nombra Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a don Xabier Ormaetxea Garai (Königliches Dekret 669/2011 zur Ernennung von Herrn Ormaetxea Garai zum Ratsmitglied der Kommission für den Telekommunikationsmarkt) vom 9. Mai 2011 (BOE Nr. 111 vom 10. Mai 2011, S. 47217) veröffentlicht. Diese Ernennungen erfolgten gemäß Art. 13 und der Neunten Zusatzbestimmung des Gesetzes 2/2011.
Mit der Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Gesetz 3/2013 zur Errichtung der Nationalen Kommission für Märkte und Wettbewerb) vom 4. Juni 2013 (BOE Nr. 134 vom 5. Juni 2013, S. 42191) wurde Art. 13 des Gesetzes 2/2011 aufgehoben.
In der Präambel des Gesetzes 3/2013 heißt es u. a., dass die mit diesem Gesetz vorgenommene Reform, die in der Errichtung der Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb, Spanien, im Folgenden: CNMC) – bei der die Aufgaben im Zusammenhang mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren der bis dahin von verschiedenen Regulierungsstellen überwachten Märkte und Sektoren zusammengeführt werden – besteht, die größenbedingten Kostenvorteile steigern und die Kohärenz und Wirksamkeit der Regulierung aller Netzindustrien zugunsten der Verbraucher und Nutzer gewährleisten soll. Dort heißt es weiter, dass die CNMC mit eigener Rechtspersönlichkeit und vollständiger öffentlicher und privater Rechtsfähigkeit ausgestattet ist und in völliger Übereinstimmung mit dem Recht, in organisatorischer und funktioneller Selbständigkeit und in völliger Unabhängigkeit gegenüber der Regierung, den öffentlichen Verwaltungen und den unternehmerischen und geschäftlichen Interessen handelt.
Nach Art. 6 des Gesetzes 3/2013 ist die CNMC mit der Überwachung und Kontrolle des ordnungsgemäßen Funktionierens der Märkte für elektronische Kommunikation betraut. Andere Artikel dieses Gesetzes weisen ihr weitere Aufgaben zu wie z. B., den Wettbewerb auf allen Märkten und Produktionssektoren zu erhalten und zu fördern sowie die Märkte der Sektoren Strom- und Gas, Post, audiovisuelle Kommunikation und Eisenbahn zu überwachen und zu kontrollieren.
Die Zweite Zusatzbestimmung des Gesetzes 3/2013 bestimmt in Abs. 1, dass die Errichtung der CNMC mit der Auflösung der Nationalen Kommission für Wettbewerb, der Comisión Nacional de Energía (Nationale Energiekommission, Spanien), der CMT, der Comisión Nacional del Sector Postal (Nationale Kommission für den Postsektor, Spanien), des Comité de Regulación Ferroviaria (Eisenbahnregulierungsausschuss), der Comisión Nacional del Juego (Nationale Glücksspielkommission, Spanien), der Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (Kommission zur wirtschaftlichen Regulierung der Luftfahrt, Spanien) und des Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (Nationaler Rat für audiovisuelle Medien, Spanien) verbunden ist.
In Art. 23 Abs. 1 des Gesetzes 3/2013 sind im Wesentlichen dieselben Gründe für das Ausscheiden der Mitglieder des die CNMC leitenden Rates aus dem Amt festgelegt wie zuvor in Art. 16 des Gesetzes 2/2011.
Das Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Königliches Dekret 657/2013 über den Erlass des Grundlagenstatuts der Nationalen Kommission für Märkte und Wettbewerb) wurde am 30. August 2013 erlassen (BOE Nr. 209 vom 31. August 2013, S. 63623).
Am 10. September 2013 wurden die Königlichen Dekrete vom 9. September 2013 zur Ernennung des Präsidenten, des Vizepräsidenten und der Ratsmitglieder der CNMC (BOE Nr. 217, S. 66444 ff.) veröffentlicht.
Am 11. Oktober 2013 wurden das Real Decreto 795/2013 por el que se dispone el cese de don Bernardo Lorenzo Almendros como Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Königliches Dekret 795/2013 zum Ausscheiden von Herrn Lorenzo Almendros aus seinem Amt als Präsident der Kommission für den Telekommunikationsmarkt) (BOE Nr. 247 vom 15. Oktober 2013, S. 83736) und das Real Decreto 800/2013 por el que se dispone el cese de don Xabier Ormaetxea Garai como Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Königliches Dekret 800/2013 zum Ausscheiden von Herrn Ormaetxea Garai aus seinem Amt als Ratsmitglied der Kommission für den Telekommunikationsmarkt) (BOE Nr. 247 vom 15. Oktober 2013, S. 83741) erlassen. Diese Königlichen Dekrete sehen vor, dass die Entlassungen rückwirkend zum 7. Oktober 2013 wirksam sind.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Herr Ormaetxea Garai und Herr Lorenzo Almendros fechten vor dem Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) die Königlichen Dekrete 795/2013 und 800/2013 an, mit denen sie ihrer Mandate als Ratsmitglied bzw. als Präsident der CMT enthoben wurden. Zur Stützung ihrer Klagen machen sie insbesondere geltend, dass ihre Entlassung gegen Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie verstoße, weil sie durch diese Königlichen Dekrete vor Ablauf ihrer Mandate des Amtes enthoben worden seien, ohne dass ein rechtmäßiger Grund für ihre Entlassung vorgelegen habe, da diese Gründe im nationalen Recht abschließend bestimmt seien. Außerdem tragen sie vor, dass dem Erlass dieser Königlichen Dekrete kein Disziplinarverfahren vorausgegangen sei, dass die Dekrete nicht begründet seien und dass ihnen die Gründe für ihre Entlassung nicht mitgeteilt worden seien.
Das vorlegende Gericht stellt sich unter Bezugnahme auf Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 2 der Rahmenrichtlinie sowie auf die Urteile vom 6. März 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
), vom 6. Oktober 2010, Base u. a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), und vom 8. April 2014, Kommission/Ungarn (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
), die Frage, ob die Errichtung einer einzigen Aufsichts- und Regulierungsstelle für Märkte und Wettbewerb, in der mehrere für verschiedene Sektoren zuständige nationale Regulierungsbehörden aufgehen, darunter die NRB im Sinne der Rahmenrichtlinie, mit dieser Richtlinie vereinbar ist. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts könnte die Richtlinie nämlich dahin verstanden werden, dass sie verlangt, dass die NRB, damit ihre Unabhängigkeit und ihre Fachkompetenz im Sinne der Richtlinie hinreichend gewährleistet sind, eine eigene Struktur haben, die nicht in eine andere Einheit eingegliedert ist.
Das vorlegende Gericht wirft auch die Frage auf, ob es bei einer solchen institutionellen Reform, selbst wenn sie nach der Rahmenrichtlinie zulässig sein sollte, möglich ist, die den amtierenden Ratsmitgliedern und dem amtierenden Präsidenten der NRB ursprünglich erteilten Mandate vorzeitig zu beenden. Das Gericht führt insoweit aus, dass eine solche Reform und die damit verbundenen Entlassungen von der Freiheit der Mitgliedstaaten, das Modell ihrer NRB selbst festzulegen, gedeckt sein könnten. Allerdings könnte es mit dem in Art. 3 Abs. 2 und 3a der Rahmenrichtlinie enthaltenen Erfordernis der Unabhängigkeit der NRB unvereinbar angesehen werden, dass diese Reform zur vorzeitigen Beendigung der Mandate amtierender Ratsmitglieder geführt habe, obwohl keiner der in Art. 16 des Gesetzes 2/2011 ausdrücklich vorgesehenen Entlassungsgründe vorgelegen habe, und dass keine Übergangsbestimmungen, die die Vollendung dieser Mandate erlaubten, vorgesehen gewesen seien.
In diesem Kontext stellt sich das vorlegende Gericht insbesondere die Frage, ob der Begriff der „Unabhängigkeit“ der NRB, auf den die Rahmenrichtlinie abstellt, im Licht der Erwägungen im Urteil vom 8. April 2014, Kommission/Ungarn (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
), zu der in Art. 28 der Richtlinie 95/46 vorgesehenen Voraussetzung der Unabhängigkeit der Kontrollstellen für den Schutz personenbezogener Daten auszulegen ist.
Unter diesen Umständen hat das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Kann die Rahmenrichtlinie unter dem Aspekt des effektiven Schutzes der allgemeinen Interessen, deren Wahrung der nationalen Regulierungsstelle im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste obliegt, dahin ausgelegt werden, dass die Errichtung einer einem institutionellen Modell ohne Spezialisierung entsprechenden Regulierungs- und Aufsichtsstelle durch den nationalen Gesetzgeber, die die Kontrollstellen, die bisher u. a. in den Bereichen Energie, Telekommunikation und Wettbewerb bestanden, in einer einzigen Stelle vereint, mit ihr vereinbar ist?
2.
Müssen die Voraussetzungen für die „Unabhängigkeit“ der NRB, auf die Art. 3 Abs. 2 und 3a der Rahmenrichtlinie Bezug nimmt, denen entsprechen, die für die nationalen Behörden zur Kontrolle des Schutzes persönlicher Daten nach Art. 28 der Richtlinie 95/46 verlangt werden?
3.
Ist die Rechtsauffassung im Urteil des Gerichtshofs vom 8. April 2014, Kommission/Ungarn (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
), auf den Fall übertragbar, dass die Leiter einer NRB vor Ablauf ihres Mandats aufgrund eines neuen Rechtsrahmens entlassen werden, mit dem eine Aufsichtsstelle errichtet wird, in der verschiedene NRB regulierter Bereiche zusammengefasst werden? Ist diese vorzeitige Amtsbeendigung, die allein auf dem Inkrafttreten eines neuen nationalen Gesetzes und nicht auf dem Verlust vorab in nationalen Rechtsvorschriften festgelegter persönlicher Voraussetzungen für die Ausübung der Amtsinhaber beruht, mit Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie vereinbar?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, durch die eine NRB im Sinne dieser Richtlinie mit anderen nationalen Regulierungsbehörden wie denen für den Wettbewerb, den Postsektor und den Energiesektor zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit den Aufgaben betraut ist, die den NRB im Sinne dieser Richtlinie zugewiesen sind.
Nach Art. 2 Buchst. g der Rahmenrichtlinie bezeichnet der Begriff „NRB“ eine oder mehrere Stellen, die von einem Mitgliedstaat mit einer der in der Rahmenrichtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten Regulierungsaufgaben beauftragt werden. Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, regeln jedoch weder die Rahmenrichtlinie noch die Einzelrichtlinien, welche ihrer Organe die Mitgliedstaaten mit den Regulierungsaufgaben zu betrauen haben, die ihren NRB zugewiesen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2010, Base u. a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, Rn.
).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 288 AEUV verpflichtet sind, bei der Umsetzung einer Richtlinie deren vollständige Wirksamkeit zu gewährleisten, wobei sie aber über einen weiten Wertungsspielraum hinsichtlich der Wahl der Mittel und Wege zu ihrer Durchführung verfügen. Diese Freiheit lässt die Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten unberührt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielsetzung zu gewährleisten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2010, Base u. a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zwar verfügen die Mitgliedstaaten demnach bei der Organisation und Strukturierung der NRB im Sinne von Art. 2 Buchst. g der Rahmenrichtlinie über eine institutionelle Autonomie, doch kann diese nur unter vollständiger Beachtung der in dieser Richtlinie festgelegten Ziele und Pflichten ausgeübt werden (Urteile vom 6. März 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
, Rn.
, vom 6. Oktober 2010, Base u. a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, Rn.
, und vom 17. September 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, Rn.
).
Somit kann ein Mitgliedstaat im Zuge einer institutionellen Reform wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden die Aufgaben, die nach der Rahmenrichtlinie und den Einzelrichtlinien den NRB obliegen, nur dann einer multisektoralen Regulierungsstelle zuweisen, wenn diese Stelle bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben die organisatorischen und funktionellen Voraussetzungen erfüllt, die diese Richtlinien für die NRB aufstellen (vgl. entsprechend Urteil vom 6. Oktober 2010, Base u. a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, Rn.
).
Insoweit ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 bis 3 der Rahmenrichtlinie, dass die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen haben, dass alle den NRB übertragenen Aufgaben von einer zuständigen Stelle wahrgenommen werden, dass sie die Unabhängigkeit der NRB zu gewährleisten haben, indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, ‑geräte oder ‑dienste anbieten, und dass sie dafür zu sorgen haben, dass die NRB ihre Befugnisse unparteiisch, transparent und innerhalb eines angemessenen Zeitraums ausüben und ihnen angemessene finanzielle und personelle Ressourcen zur Verfügung stehen, damit sie die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen können.
Ferner müssen die für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständigen NRB nach Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie, unbeschadet der in den Abs. 4 und 5 dieses Artikels vorgesehenen Fälle der Konsultation und der Zusammenarbeit mit anderen nationalen Behörden, unabhängig handeln und dürfen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle einholen noch solche entgegennehmen. Nach diesem Art. 3 Abs. 3a haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass solche NRB über einen eigenen jährlichen Haushaltsplan verfügen, der veröffentlicht wird, und dass diese NRB über ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen verfügen, so dass sie in der Lage sind, sich aktiv am GEREK zu beteiligen und einen Beitrag dazu zu leisten.
Nach Art. 3 Abs. 4 und 6 der Rahmenrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten außerdem die von den NRB wahrzunehmenden Aufgaben in leicht zugänglicher Form veröffentlichen und der Kommission alle NRB, denen Aufgaben nach der Rahmenrichtlinie und den Einzelrichtlinien übertragen wurden, unter Angabe ihrer jeweiligen Zuständigkeiten melden.
Darüber hinaus müssen nach Art. 4 dieser Richtlinie gegen die Entscheidungen der NRB wirksame Rechtsbehelfe bei einer von den Parteien unabhängigen Beschwerdestelle eingelegt werden können.
Es ist daher festzustellen, dass es die Rahmenrichtlinie nicht grundsätzlich untersagt, dass eine NRB im Sinne dieser Richtlinie mit anderen nationalen Regulierungsbehörden zu einer einzigen multisektoralen Regulierungsstelle zusammengelegt wird, sofern diese Stelle bei der Wahrnehmung der Aufgaben, die die Rahmenrichtlinie und die Einzelrichtlinien den NRB zuweisen, die in der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen in Bezug auf Fachwissen, Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz erfüllt und gegen die Entscheidungen, die sie erlässt, wirksame Rechtsbehelfe bei einer von den Beteiligten unabhängigen Stelle gegeben sind (vgl. in diesem Zusammenhang Urteile vom 6. Oktober 2010, Base u. a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, Rn.
, und vom 17. September 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, Rn.
).
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die CNMC diese Voraussetzungen erfüllt, wenn sie im Bereich der elektronischen Kommunikation als NRB tätig wird. Insoweit lässt sich jedoch feststellen, dass aus dem Gesetz 3/2013 hervorzugehen scheint, dass dieses die notwendigen Bestimmungen enthält, um zu gewährleisten, dass die CNMC die den NRB durch die Rahmenrichtlinie und die Einzelrichtlinien übertragenen Aufgaben wahrnimmt, dass die CNMC so strukturiert ist, dass den verschiedenen ihr übertragenen Aufgaben Rechnung getragen ist, dass ihre Leitungsorgane aus Mitgliedern bestehen, deren Ansehen und Fachwissen in den Bereichen, für die die CNMC zuständig ist, anerkannt sind, und dass sie über ein eigenständiges und von der allgemeinen spanischen Verwaltung unabhängiges Vermögen, über ausreichende Autonomie und die für die Verwaltung ihrer Ressourcen erforderliche Rechtsfähigkeit verfügt. Dem Gesetz 3/2013 lässt sich auch entnehmen, dass Rechtsbehelfe gegen die Entscheidungen der CNMC vorgesehen sind.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung, durch die eine NRB im Sinne dieser Richtlinie mit anderen nationalen Regulierungsbehörden wie denen für den Wettbewerb, den Postsektor und den Energiesektor zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit den Aufgaben betraut ist, die den NRB im Sinne dieser Richtlinie zugewiesen sind, grundsätzlich nicht entgegensteht, sofern diese Stelle bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben die in der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen in Bezug auf Fachwissen, Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz erfüllt und gegen die Entscheidungen, die sie erlässt, wirksame Rechtsbehelfe bei einer von den Beteiligten unabhängigen Stelle gegeben sind, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Zur zweiten und zur dritten Frage
Mit der zweiten und der dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er es verbietet, dass allein aufgrund einer institutionellen Reform, durch die eine für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständige NRB mit anderen nationalen Regulierungsbehörden zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit den Aufgaben betraut ist, die den NRB im Sinne dieser Richtlinie zugewiesen sind, der Präsident und ein Ratsmitglied der fusionierten NRB vor Ablauf ihrer Mandate entlassen werden.
Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 2 der Rahmenrichtlinie sieht im Wesentlichen vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass der Leiter einer für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständigen NRB oder gegebenenfalls Mitglieder des Kollegiums, das diese Aufgabe wahrnimmt, nur entlassen werden können, wenn sie die in den nationalen Rechtsvorschriften vorab festgelegten Voraussetzungen für die Ausübung ihres Amtes nicht mehr erfüllen. Zudem ist nach dieser Bestimmung die Entscheidung über die Entlassung zu veröffentlichen, und die Gründe für diese Entlassung sind dem entlassenen Leiter oder den entlassenen Mitgliedern des Kollegiums, das diese Aufgabe wahrnimmt, mitzuteilen, die das Recht haben, die Veröffentlichung dieser Gründe zu verlangen, wenn diese Veröffentlichung nicht ohnehin erfolgen würde.
Im vorliegenden Fall steht zum einen fest, dass die CMT, die insbesondere für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen des Telekommunikationssektors zuständig war, von einem Kollegium geleitet wurde, und zum anderen, dass die vor Ablauf ihrer jeweiligen Mandate erfolgte Entlassung des Präsidenten und des Ratsmitglieds der CMT, der Kläger des Ausgangsverfahrens, nicht auf einem der in Art. 16 des Gesetzes 2/2011 festgelegten Gründe für das Ausscheiden aus dem Amt beruhte, sondern auf der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden institutionellen Reform, die zur Folge hatte, dass die CMT aufgelöst wurde und ihre Aufgaben als NRB im Sinne der Rahmenrichtlinie von der CNMC übernommen wurden.
Fest steht außerdem, dass zwar bei der sich aus dem Gesetz 2/2011 ergebenden Reform Übergangsmaßnahmen vorgesehen waren, nicht aber bei der sich aus dem Gesetz 3/2013 ergebenden Reform, die bewirkte, dass die Mandate der Kläger des Ausgangsverfahrens als Präsident bzw. Ratsmitglied der CMT vorzeitig beendet wurden.
In Anbetracht des Wortlauts von Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 2 der Rahmenrichtlinie ist daher festzustellen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Entlassungen die Voraussetzungen dieser Bestimmung nicht erfüllen, da sie aus einem anderen Grund erfolgten als dem, dass diese Kläger die in den nationalen Rechtsvorschriften vorab festgelegten Voraussetzungen für die Ausübung ihres Amtes nicht mehr erfüllten.
Das vorlegende Gericht wirft jedoch die Frage auf, ob eine institutionelle Reform wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende wegen der den Mitgliedstaaten bei der Organisation und Strukturierung ihrer NRB zustehenden institutionellen Autonomie dennoch einen berechtigten Grund für eine vorzeitige Entlassung darstellen könnte, der die Unabhängigkeit der NRB, wie sie durch die Rahmenrichtlinie gewährleistet ist, nicht beeinträchtigt.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 3 der Rahmenrichtlinie in seiner ursprünglichen Fassung gemäß dem elften Erwägungsgrund dieser Richtlinie zwar im Wesentlichen darauf abzielte, durch die Sicherstellung der Trennung hoheitlicher und betrieblicher Funktionen die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der NRB zu garantieren, der Unionsgesetzgeber aber mit der Richtlinie 2009/140, wie in deren 13. Erwägungsgrund dargelegt, beabsichtigte, die Unabhängigkeit der NRB zu stärken, um eine wirksamere Anwendung des Rechtsrahmens zu gewährleisten und sowohl ihre Amtsgewalt zu stärken als auch ihre Entscheidungen vorhersehbarer zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
C‑240/15
,
EU:C:2016:608
, Rn.
und
).
So heißt es im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/140, dass hierfür ausdrückliche Bestimmungen des nationalen Rechts gewährleisten sollten, dass die für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständigen NRB bei der Durchführung ihrer Aufgaben vor äußerer Einflussnahme und politischem Druck geschützt werden, die sie an der unabhängigen Beurteilung der von ihnen bearbeiteten Angelegenheiten hindern könnten, und dass zu diesem Zweck im Voraus Regeln für die Gründe für eine Entlassung des Leiters der NRB festgelegt werden sollten, um jedweden Zweifel an der Neutralität der Behörde und ihrer Unabhängigkeit von äußeren Faktoren auszuräumen.
Dieses mit der Rahmenrichtlinie nunmehr verfolgte Ziel der Stärkung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der NRB, das in Art. 3 Abs. 3a der Richtlinie seinen Ausdruck findet, würde jedoch gefährdet, wenn es allein aufgrund einer institutionellen Reform wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erlaubt wäre, das Mandat eines oder mehrerer Mitglieder des die NRB leitenden Kollegiums vorzeitig und sofort zu beenden. Wäre dies zulässig, könnte die selbst einem einzigen Mitglied eines solchen Kollegiums drohende Gefahr einer sofortigen Abberufung aus einem anderen Grund als den vorab gesetzlich festgelegten nämlich Zweifel an der Neutralität der betreffenden NRB und ihrer Unabhängigkeit von äußeren Faktoren aufkommen lassen und ihre Unabhängigkeit, ihre Unparteilichkeit und ihre Amtsgewalt beeinträchtigen.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die NRB, wie der Generalanwalt in Nr. 45 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, im Rahmen der ihnen durch die Rahmenrichtlinie und die Einzelrichtlinien übertragenen Aufgaben u. a. dafür zuständig sind, individuelle Rechte zuzuweisen und Streitigkeiten zwischen Unternehmen beizulegen, dass sie über eine gewisse Regelungsbefugnis insbesondere im Bereich der Preiskontrolle verfügen und dass sie den Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Verpflichtungen auferlegen können. Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits festgestellt, dass die NRB bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Rahmenrichtlinie zugewiesenen Aufgaben der Regulierung der Märkte für elektronische Kommunikation über eine weitreichende Befugnis verfügen, um die Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes in jedem Einzelfall beurteilen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 2009, Kommission/Deutschland,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, Rn.
bis
).
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zwar, wie in Rn. 45 des vorliegenden Urteils bereits ausgeführt, die Unabhängigkeit der NRB durch die Richtlinie 2009/140 gestärkt wurde, um eine wirksamere Anwendung des Rechtsrahmens zu gewährleisten, ihre Amtsgewalt zu stärken und ihre Entscheidungen vorhersehbarer zu machen, dass die Mitgliedstaaten jedoch nach der in Rn. 30 des vorliegenden Urteils angeführten ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Organisation und Strukturierung der NRB über eine institutionelle Autonomie verfügen, solange sie die in der Rahmenrichtlinie festgelegten Ziele und Pflichten einhalten.
Das Erfordernis, die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit des Leiters einer für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständigen NRB oder gegebenenfalls der Mitglieder des Kollegiums, das diese Aufgabe wahrnimmt, zu achten, kann somit einer institutionellen Reform wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die erfolgt, während die Mandate noch laufen, nicht entgegenstehen.
Der betreffende Mitgliedstaat muss dann allerdings, um den in Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie festgelegten Pflichten nachzukommen, Regeln vorsehen, die gewährleisten, dass die Entlassung vor Ablauf ihrer Mandate die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit der betroffenen Personen nicht beeinträchtigt.
Nach alledem ist auf die zweite und die dritte Frage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 3a der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er es verbietet, dass allein aufgrund einer institutionellen Reform, durch die eine für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständige NRB mit anderen nationalen Regulierungsbehörden zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit Aufgaben betraut ist, die den NRB im Sinne dieser Richtlinie zugewiesen sind, der Präsident und ein Ratsmitglied, die Mitglieder des die fusionierte NRB leitenden Kollegiums sind, vor Ablauf ihrer Mandate entlassen werden, wenn keine Regeln vorgesehen sind, die gewährleisten, dass eine solche Entlassung ihre Unabhängigkeit und ihre Unparteilichkeit nicht beeinträchtigt.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.
Die Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, durch die eine nationale Regulierungsbehörde im Sinne der Richtlinie 2002/21 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung mit anderen nationalen Regulierungsbehörden wie denen für den Wettbewerb, den Postsektor und den Energiesektor zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit den Aufgaben betraut ist, die den nationalen Regulierungsbehörden im Sinne dieser Richtlinie in der geänderten Fassung zugewiesen sind, grundsätzlich nicht entgegensteht, sofern diese Stelle bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben die in der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen in Bezug auf Fachwissen, Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz erfüllt und gegen die Entscheidungen, die sie erlässt, wirksame Rechtsbehelfe bei einer von den Beteiligten unabhängigen Stelle gegeben sind, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.

2.
Art. 3 Abs. 3a der Richtlinie 2002/21 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er es verbietet, dass allein aufgrund einer institutionellen Reform, durch die eine für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen zuständige nationale Regulierungsbehörde mit anderen nationalen Regulierungsbehörden zusammengelegt wird, um eine multisektorale Regulierungsstelle zu errichten, die insbesondere mit Aufgaben betraut ist, die den nationalen Regulierungsbehörden im Sinne dieser Richtlinie in der geänderten Fassung zugewiesen sind, der Präsident und ein Ratsmitglied, die Mitglieder des die fusionierte nationale Regulierungsbehörde leitenden Kollegiums sind, vor Ablauf ihrer Mandate entlassen werden, wenn keine Regeln vorgesehen sind, die gewährleisten, dass eine solche Entlassung ihre Unabhängigkeit und ihre Unparteilichkeit nicht beeinträchtigt.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Spanisch.