CELEX: 62019CJ0361
Begäran om förhandsavgörande
Gemensam jordbrukspolitik
Jordbruksstöd
Förordning (EU) nr 1306/2013
Artiklarna 97.1 och 99.1
Direktstöd
Minskningar och uteslutningar vid överträdelse av reglerna om tvärvillkor
Fastställande av det år som ska beaktas vid fastställandet av procentsatsen för minskningen
Proportionerliga, effektiva och avskräckande sanktioner
Genomförandeförordning (EU) nr 809/2014
Artikel 73.4 första stycket led a

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av dels artikel 99.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (
EUT L 347, 2013, s. 549
, och rättelse i
EUT L 130, 2016, s. 13
), dels artikel 73.4 första stycket led a i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av förordning nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (
EUT L 227, 2014, s. 69
).
Begäran har framställts i ett mål mellan De Ruiter vof och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet, Nederländerna) (nedan kallad ministern), angående beslutet att minska direktstödet för år 2016 på grund av överträdelse av reglerna om tvärvillkor avseende stöd som erhållits inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), som konstaterades samma år, men som bland annat hänförde sig till överträdelser som inträffande under år 2015.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 1306/2013
I skäl 53 i förordning nr 1306/2013 anges följande:
”Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 [av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (
EUT L 270, 2003, s. 1
)], som ersattes av [rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning nr 1782/2003 (
EUT L 30, 2009, s. 16
)], fastställde principen om att full utbetalning till stödmottagare av vissa stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken bör kopplas till förenlighet med regler som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet. Denna princip avspeglades sedan i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 [av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (
EUT L 277, 2005, s. 1
)] och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 [av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (’förordningen om en samlad marknadsordning’) (
EUT L 299, 2007, s. 1
)].
Enligt det resulterande systemet med tvärvillkor ska medlemsstaterna införa sanktioner i form av minskning av eller uteslutning från stöd som helt eller delvis erhålls inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.”
I skäl 57 i denna förordning anges följande:
”Systemet med tvärvillkor innebär vissa administrativa begränsningar för både stödmottagare och nationella förvaltningar på grund av de register som måste föras, de kontroller som ska utföras och de sanktioner som ska tillämpas när så behövs. Sanktionerna bör vara effektiva, proportionella och avskräckande. De bör påföras utan att hänsyn tas till andra sanktioner som fastställs i annan unionsrätt eller nationell rätt. För att nå överensstämmelse är det lämpligt att sammanföra de relevanta unionsbestämmelserna i ett enda rättsinstrument. …”
I artikel 91 i nämnda förordning, som har rubriken ”Allmän princip”, föreskrivs följande i punkt 1:
”När en stödmottagare enligt artikel 92 inte följer reglerna för tvärvillkor som fastställs i artikel 93 ska stödmottagaren åläggas en administrativ sanktion.”
I artikel 92 i samma förordning, som har rubriken ”Berörda stödmottagare”, föreskrivs följande i första stycket.
”Artikel 91 ska tillämpas på stödmottagare som får direktstöd …”
Artikel 97 i förordning nr 1306/2013, vilken har rubriken ”Tillämpning av den administrativa sanktionen”, har följande lydelse:
”1.   Den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 ska tillämpas, när reglerna för tvärvillkor inte följs vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (kalenderåret i fråga) och överträdelsen direkt kan anses bero på den stödmottagare som lämnade in stödansökan eller stödanspråket för kalenderåret i fråga.
…
2.   I de fall mark överlåts under kalenderåret i fråga eller åren i fråga, ska punkt 1 även gälla i de fall överträdelsen beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till. Utan hinder av första meningen ska gälla att den administrativa sanktionen, om den som vidtog åtgärden eller gjorde sig skyldig till försumlighet har lämnat in en stödansökan eller ett stödanspråk under kalenderåret i fråga eller åren i fråga, ska tillämpas på grundval av totalbeloppen för de stöd som avses i artikel 92 som har beviljats eller skulle ha beviljats denne.
I denna punkt avses med överläts varje typ av transaktion där jordbruksmark upphör att stå till den överlåtande partens förfogande.
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, och om inte annat följer av de regler som ska antas enligt artikel 101, får medlemsstaterna besluta att inte tillämpa en administrativ sanktion som uppgår till ett belopp på 100 [euro] eller mindre per stödmottagare och kalenderår.
Om en medlemsstat beslutar att använda sig av den möjlighet som anges i första stycket, ska den behöriga myndigheten påföljande år för ett urval av stödmottagare vidta de åtgärder som krävs för att kontrollera att stödmottagaren åtgärdar de aktuella konstaterade överträdelserna. Stödmottagaren ska underrättas om den konstaterade överträdelsen och om skyldigheten att vidta åtgärder.
…”
Artikel 99 i denna förordning, som har rubriken ”Beräkning av den administrativa sanktionen”, har följande lydelse:
”1.   Den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 ska tillämpas genom en minskning eller uteslutning av totalbeloppen för de stöd som anges i artikel 92 som har beviljats eller skulle beviljats den berörde stödmottagaren avseende stödansökningar som denne har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår som överträdelsen konstateras.
…”
Genomförandeförordning nr 809/2014
I artikel 73 i genomförandeförordning nr 809/2014, som har rubriken ”Allmänna principer”, föreskrivs följande i punkt 4 första stycket led a:
”Den administrativa sanktionen ska tillämpas på hela stödbeloppet enligt artikel 92 i förordning (EU) nr 1306/2013 som har betalats ut eller ska betalas ut till stödmottagaren,
a)
på grundval av stödansökningar eller stödanspråk som stödmottagaren har lämnat in eller ska lämna in under kontrollresultatsåret …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Efter bland annat en veterinärkontroll den 3 december 2016 utförd av Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (den nederländska livsmedels- och produktsäkerhetsmyndigheten) underrättade ministern, den 12 januari 2017, klaganden i det nationella målet om sin avsikt att minska direktstödet för år 2016 med 5 procent till följd av överträdelse av reglerna om tvärvillkor bestående i två fall av bristande efterlevnad, en på hälsoområdet som inträffande under år 2015 och en på djurskyddsområdet som inträffade under år 2016.
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) – till vilken klaganden ingav överklagande i det nationella målet – har angett att det år under vilket de två första fallen av bristande efterlevnad av tvärvillkoren inträffade, det vill säga år 2015, inte var detsamma som det år då det tredje fallet av bristande efterlevnad inträffade och under vilket dessa två första fall konstaterades, det vill säga år 2016.
Den hänskjutande domstolen har angett att ministern har tillämpat minskningen på grund av överträdelse av reglerna om tvärvillkor på grundval av det år då överträdelserna konstaterades, i enlighet med artikel 99.1 i förordning nr 1306/2013 och artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014, vars lydelse den anser är klar, såväl på nederländska som på engelska och franska.
Den hänskjutande domstolen har uttryckt tvivel om huruvida dessa två bestämmelser är giltiga mot bakgrund av dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
–
), vilken avser de texter som föregick de förordningar som är tillämpliga i förevarande fall, varvid den har påpekat att dessa förordningars olika språkversioner skiljer sig från de tidigare texternas språkversioner.
Den hänskjutande domstolen vill, med hänvisning till denna dom, få klarhet i om unionslagstiftaren, som i förordning nr 1306/2013 och i genomförandeförordning nr 809/2014 föreskrivit att minskningen av direktstödet ska beräknas på grundval av det år då överträdelsen konstaterades, har gjort ett val som strider mot principerna om likabehandling, proportionalitet och rättssäkerhet.
Den hänskjutande domstolen har angett att EU-domstolen i nämnda dom nämligen, för det första, slog fast att beaktandet av det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades vid beräkningen av minskningen av direktstöd medförde en risk för att storleken på det stöd som minskningen är tillämplig på blir betydligt högre än utbetalningarna för det år då överträdelsen inträffade, eller, tvärtom, att den tillämpade minskningen blir betydligt lägre för det fall det sker en minskning av direktstödet mellan det år då överträdelsen inträffade och det år den konstaterades. Ett sådant beaktande ansågs, för det andra, inte kunna säkerställa kopplingen mellan beteendet hos den jordbrukare som är föremål för en sådan minskning eller uteslutning och nämnda överträdelse. För det tredje fann EU-domstolen att ett sådant beaktande gör det svårt för jordbrukaren att förutse vilka de ekonomiska konsekvenserna blir.
Den hänskjutande domstolen anser därför att det är nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att få klarhet i huruvida artikel 99.1 i förordning nr 1306/2013 och artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014 är giltiga.
Den hänskjutande domstolen vill sålunda få klarhet i om det finns stöd i unionsrätten för att minska direktstödet för år 2016 till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor som inträffat under år 2015. Avsaknaden av ett sådant stöd skulle enligt nämnda domstol strida mot syftet med förordning nr 1306/2013 i fråga om iakttagandet av reglerna om tvärvillkor, i den mening som avses i skälen 53 och 54 i denna förordning.
College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsmål av ekonomisk art) har mot denna bakgrund beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Är artikel 99.1 i [förordning nr 1306/2013] och artikel 73.4 [första stycket led] a i [genomförandeförordning nr 809/2014] giltiga, med hänsyn till att det i dessa anges att det år som ska ligga till grund för beräkningen av minskat stöd till följd av överträdelse av reglerna om tvärvillkor är det år då överträdelsen konstateras, för det fall överträdelsen inte inträffar samma år som den konstateras?”
Förfarandet vid domstolen
På grund av riskerna i samband med coronavirus-pandemin ställdes den muntliga förhandling som skulle ägt rum den 11 mars 2020 in.
Genom beslut av den 24 april 2020 omvandlades de frågor som de berörda parter som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol hade anmodats att besvara vid förhandlingen till skriftliga frågor.
Den danska, den tyska, den nederländska och den svenska regeringen samt Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har svarat på domstolens skriftliga frågor.
Tolkningsfrågan
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som har hänskjutits till den eller pröva huruvida en fråga om giltigheten av en unionsrättslig bestämmelse grundar sig på en korrekt tolkning av den aktuella bestämmelsen (dom av den 17 juli 1997, Krüger,
C‑334/95
,
EU:C:1997:378
, punkterna
och
).
För att EU-domstolen ska kunna lämna ett användbart svar kan den dessutom behöva beakta unionsrättsliga bestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 14 maj 2020, T‑Systems Magyarország,
C‑263/19
,
EU:C:2020:373
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013, vars giltighet domstolen har ombetts att pröva, kan i det avseendet inte beaktas utanför det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår och i synnerhet inte utan beaktande av artikel 97.1 första stycket i förordningen, enligt vilket den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 i förordningen ska tillämpas när reglerna om tvärvillkor inte följs vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (kallat kalenderåret i fråga) och överträdelsen direkt kan anses bero på den stödmottagare som lämnade in stödansökan eller stödanspråket för kalenderåret i fråga.
I artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 föreskrivs att den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 i förordningen ska tillämpas genom en minskning eller uteslutning av totalbeloppen för de stöd som anges i artikel 92 i förordningen och som har beviljats eller skulle beviljats den berörde stödmottagaren avseende stödansökningar som denne har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår som överträdelsen konstateras.
Det framgår således inte klart av artikel 97.1 första stycket i förening med artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013, att en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, tvärtemot vad den hänskjutande domstolen har utgått ifrån i syfte att ställa en fråga till EU‑domstolen om giltigheten av sistnämnda bestämmelse och artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014, ska beräknas på det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen konstaterades.
Av detta följer att giltighetsfrågan måste omformuleras för att den hänskjutande domstolen ska kunna få ett ändamålsenligt svar utifrån en korrekt tolkning av de bestämmelser som den har hänvisat till.
Den hänskjutande domstolen har sålunda ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 samt artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014 ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen konstaterades, eller för det år då överträdelsen inträffade och för det fall EU-domstolen kommer fram till den förstnämnda tolkningen, huruvida de två sistnämnda bestämmelserna är giltiga.
Det ska för det första påpekas att domstolen, i dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
), bland annat tolkade bestämmelserna i förordning nr 73/2009 och bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1234/2007 (
EUT L 316, 2009, s. 65
), vilka bestämmelser föregick artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013, samt artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014.
En sådan tolkning var nödvändig för att avgöra huruvida direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor skulle minska på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen inträffade eller det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen konstaterades.
EU-domstolen slog i det avseendet inledningsvis fast att förordning nr 73/2009 ålade jordbrukare att, under varje verksamhetsår, iaktta föreskrivna verksamhetskrav, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, vilka utformar reglerna om tvärvillkor (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
Enligt EU-domstolen var det emellertid endast meningsfyllt att iaktta dessa regler om den påföljd som följde vid ett åsidosättande av dem – oavsett om åsidosättandet berodde på oaktsamhet eller hade begåtts uppsåtligen – motsvarades av en minskning eller indragning av direktstöd som beviljats eller skulle ha beviljats det kalenderår då åsidosättandet inträffade, eftersom detta samband är det enda som kan upprätthålla kopplingen mellan det agerande från jordbrukarens sida som ligger till grund för påföljden och påföljden i sig (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
När EU-domstolen tolkade artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, i vilken det föreskrevs att om tvärvillkoren inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd minskas, vägrade den dessutom att stödja sig på artikel 70.8 a i förordning nr 1122/2009, eftersom en genomförandeförordning, såsom den sistnämnda, som antagits med stöd av ett bemyndigande i grundförordningen, inte får avvika från bestämmelserna i den sistnämnda förordningen, från vilken tillämpningsförordningen härleds (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
,
och
).
EU-domstolen uttryckte klart att nyssnämnda bestämmelse i själva verket avsåg avräkningsmetoden för en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, och inte reglerna för hur en sådan minskning ska beräknas (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
och
).
Vidare fann domstolen att en sådan tolkning av de tillämpliga bestämmelserna stöddes av principerna om likabehandling, proportionalitet och rättssäkerhet (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
Vad gäller den första av dessa principer har domstolen slagit fast att, om de direktstöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade används som beräkningsunderlag för minskningen, kan risken undanröjas för att det stödbelopp som minskningen ska tillämpas på vida överstiger stödbeloppet för nämnda år, eller tvärtom, vida understiger detta belopp om direktstödet sjunkit mellan året då överträdelsen inträffade och året då den konstaterades, vilket säkerställer att jordbrukare behandlas lika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
När det gäller proportionalitetsprincipen har domstolen slagit fast att iakttagandet av denna princip säkerställs när en minskning eller indragning av direktstöd beräknas på beloppet av det direktstöd som beviljats eller skulle ha beviljats för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, eftersom kopplingen mellan det agerande hos jordbrukaren som utgör grunden för en sådan minskning eller indragning och minskningen eller indragningen i sig då kan upprätthållas. En minskning eller indragning som beräknats i enlighet med ovanstående är nämligen ägnad att uppnå syftet med unionslagstiftningen, vilket består i att bestraffa överträdelser av reglerna om tvärvillkor, och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
)
När det slutligen gäller rättssäkerhetsprincipen har EU-domstolen understrukit att risken för att den berörda jordbrukaren inte kan förutse de ekonomiska konsekvenserna emellertid inte uppstår om minskningen eller indragningen av direktstödet beräknas på grundval av beloppet för direktstöd som beviljats eller skulle ha beviljats för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, eftersom en eventuell förändring av faktiska omständigheter som uppkommit efter det att överträdelsen inträffade inte skulle påverka de ekonomiska konsekvenserna för jordbrukaren (se dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
För det andra följer det av domstolens fasta praxis att man vid tolkningen av en bestämmelse i unionsrätten inte bara ska beakta lydelsen, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller artiklarnas respektive lydelse används i såväl artikel 97.1 första stycket som artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 ordet ”tillämpas” eller, i vissa språkversioner, ordet ”påföras” med avseende på den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 i denna förordning. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 61 i förslaget till avgörande rör det sig här om begrepp som har en vid betydelse och som lika väl kan betyda att påföljden ”beräknas” som att påföljden ”påförs”, enligt den åtskillnad som domstolen gjorde i domen av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
Domstolen påpekar att det i artikel 97.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 hänvisas till den omständigheten att reglerna om tvärvillkor inte följs vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår, kallat ”kalenderåret i fråga”, som utlösande faktor för en minskning eller uteslutning av direktstöd och att artikeln således är formulerad på ett sätt som i hög grad liknar lydelsen i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, vilken har tolkats så, att minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det kalenderår då överträdelsen inträffade (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
–
).
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 62 och 63 i förslaget till avgörande framgår det dessutom av jämförelsetabellen i bilaga XI till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och förordning nr 73/2009 (
EUT L 347, 2013, s. 608
) att artikel 97 i förordning nr 1306/2013 har ersatt artikel 23 i förordning nr 73/2009.
Av jämförelsetabellen framgår dessutom att artikel 99 i förordning nr 1306/2013 har ersatt artikel 24 i förordning nr 73/2009, som hade rubriken ”Närmare bestämmelser för minskning och uteslutning vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor”, och i vilken bland annat de omständigheter som kunde påverka nivån på den procentsats som skulle tillämpas vid minskning angavs.
Trots detta finns det ingen bestämmelse i artikel 24 i förordning nr 73/2009 som motsvarar lydelsen i artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013, vars lydelse liknar den i artikel 70.8 a i förordning nr 1122/2009, som antagits i syfte att genomföra förordning nr 73/2009 och där det angavs att ”procentsatsen för minskningen [ska] tillämpas på det totala belopp som utgörs av det totala beloppet för samtliga direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas den berörda jordbrukaren till följd av de stödansökningar som denne redan har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då iakttagelsen görs”.
EU-domstolen har preciserat att nyssnämnda bestämmelse i själva verket avsåg avräkningsmetoden för en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, och inte reglerna för hur en sådan minskning ska beräknas (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
och
).
Den omständigheten att artikel 99 i förordning nr 1306/2013 har rubriken ”Beräkning av den administrativa sanktionen” saknar betydelse med hänsyn till dels att punkt 1 första stycket i denna artikel i själva verket avser avräkningsmetoden för en minskning av direktstöd på grund av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, dels att andra bestämmelser i artikel 99 avser vissa beräkningsmetoder för en sådan sanktion, såsom fastställande av maximala minskningsnivåer när överträdelsen beror på försummelse eller upprepning, såsom omnämns i artikel 99.2 första stycket i denna förordning.
Det framgår således av lydelsen i artikel 97.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 respektive lydelsen i artikel 99.1 första stycket i denna förordning att den första av dessa bestämmelser avser beräkningen av den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 i denna förordning och att den andra avser påförandet av denna sanktion.
Vidare bekräftar det sammanhang i vilket artikel 97.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 ingår att denna bestämmelse rör beräkningen av minskningar av direktstöd.
Flera bestämmelser i artikel 97 i förordning nr 1306/2013 avser sålunda det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade. I artikel 97.2 första stycket andra meningen i denna förordning anges att den administrativa sanktionen, om den som vidtog åtgärden eller gjorde sig skyldig till försumlighet har lämnat in en stödansökan eller ett stödanspråk under kalenderåret i fråga, ska tillämpas på grundval av totalbeloppen för de stöd som avses i artikel 92 i nämnda förordning, varvid det erinras om sambandet mellan det år då överträdelsen inträffade och de utbetalningar som ligger till grund för beräkningen av den administrativa sanktionen, det vill säga utbetalningar hänförliga till de stödansökningar som lämnats in för samma år. I artikel 97.3 första stycket i samma förordning föreskrivs att medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa en administrativ sanktion som uppgår till 100 euro eller mindre per stödmottagare och kalenderår, med särskild hänvisning till regeln om att den administrativa sanktionen ska beräknas på direktstödet för det år då överträdelsen inträffade.
Vad gäller syftet med förordning nr 1306/2013 är det att säkerställa ett samband mellan direktstöd och iakttagandet av reglerna om tvärvillkor, genom att, såsom anges i skäl 53 i förordningen, helt eller delvis minska eller dra in detta stöd vid en överträdelse. Förekomsten av ett sådant samband i den tidigare lagstiftningen föranledde domstolen att slå fast att det endast är meningsfyllt att iaktta dessa regler om den påföljd som följer vid ett åsidosättande av dem motsvaras av en minskning eller indragning av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas det år då åsidosättandet inträffade (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkt
).
Detta övervägande ska även gälla vid tolkningen av artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 samt artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014 för att på bästa sätt säkerställa sambandet mellan direktstöd och reglerna om tvärvillkor, men även för att säkerställa att principerna om likabehandling, proportionalitet och rättssäkerhet iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, punkterna
–
).
I skäl 57 i förordning nr 1306/2013 anges visserligen att de sanktioner som påförs på grund av överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor ska vara effektiva och avskräckande. Ett sådant krav är legitimt för ett sanktionssystem som det som föreskrivs i denna förordning. Sanktionen beräknas först med stöd av artikel 97.1 första stycket i nämnda förordning på grundval av de direktstöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen inträffade, vilket gör det möjligt att säkerställa kopplingen mellan jordbrukarens beteende och sanktionen och därmed dess proportionalitet, en princip som också nämns i nämnda skäl 57. Sanktionen påförs därefter med stöd av artikel 99.1 första stycket i samma förordning på grundval av de direktstöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen konstateras, vilket säkerställer att sanktionen blir effektiv och avskräckande, eftersom den tillämpas på stöd som skulle betalas ut till jordbrukaren det året, utan att det behövs något särskilt förfarande för att driva in dessa betalningar.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 79–84 i sitt förslag till avgörande finns det i övrigt ingenting i förarbetena till förordning nr 1306/2013 som tyder på att unionslagstiftaren har haft för avsikt att föreskriva att minskningar av direktstöd vid överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då dessa överträdelser konstaterades.
Någon sådan vilja nämns inte i något av skälen i förordning nr 1306/2013. Tvärtom anges i skäl 57 i denna förordning att denna förordning syftar till att ”för att nå överensstämmelse … sammanföra de relevanta unionsbestämmelserna i ett enda rättsinstrument”, vilket innebär att den, i avsaknad av indikationer på motsatsen, endast upprepar det sanktionssystem för överträdelser av reglerna om tvärvillkor som framgick av den tidigare lagstiftningen, utan ändringar.
Vidare, och i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, framgår det inte heller av förarbetena till förordning nr 1306/2013 att unionslagstiftaren skulle ha haft för avsikt att föreskriva att minskningar av direktstöd vid överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen konstaterades. Det finns nämligen inget som tyder på att den av kommissionen föreslagna ändringen av lydelsen i artikel 99.1 första stycket i utkastet till den förordning som blev förordning nr 1306/2013, hade till syfte att ändra beräkningsregeln för dessa minskningar, såsom den framgick av förordning nr 73/2009 och förordning nr 1122/2009.
Även om det i kommissionens interna handlingar, som ingetts till domstolen, anges som motivering till denna ändring att valet att beakta det år då överträdelser konstaterats för att beräkna minskningarna beror på svårigheten att fastställa det år då dessa fall inträffade, är domstolen enig med parlamentet och rådet om att någon sådan motivering inte nämns i något avsnitt i de offentliggjorda förarbetena.
För det tredje kan det argument som framförts av bland annat den nederländska och den tyska regeringen, att praktiska svårigheter gör det nödvändigt att välja en enkel regel för beräkningen av minskningar av direktstöd, nämligen den som grundar sig på det år då överträdelser av reglerna om tvärvillkor konstateras, inte godtas.
En medlemsstat kan nämligen inte åberopa praktiska svårigheter för att motivera en tolkning av bestämmelser som föreskriver ett sanktionssystem för överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor som strider mot själva ordalydelsen i dessa bestämmelser (se, analogt, dom av den 21 februari 1991, Tyskland/kommissionen,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, punkt
, och dom av den 14 april 2005, Spanien/kommissionen,
C‑468/02
, ej publicerad,
EU:C:2005:221
, punkt
).
Såsom redan har påpekats i punkt 56 ovan framgår det vidare av såväl skälen i förordning nr 1306/2013 som förarbetena till förordningen att unionslagstiftaren inte beaktade sådana svårigheter innan den införde nämnda sanktionssystem, och bland annat artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013.
Vad gäller tolkningen av artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014 konstaterar domstolen att ordalydelsen i denna bestämmelse i huvudsak är identisk med lydelsen i artikel 99.1 i förordning nr 1306/2013, eftersom genomförandeförordning nr 809/2014 inför tillämpningsföreskrifter för denna förordning. Under dessa omständigheter är övervägandena i punkterna 24–59 ovan avseende artikel 99.1 i förordning nr 1306/2013 även relevanta för tolkningen av artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014.
Mot bakgrund av det anförda ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i förordning nr 1306/2013 samt artikel 73.4 första stycket led a i genomförandeförordning nr 809/2014 ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen inträffade.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artikel 97.1 första stycket och artikel 99.1 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008, samt artikel 73.4 första stycket led a i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av förordning nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor, ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller skulle ha beviljats för det år då överträdelsen inträffade.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.