CELEX: 62019CJ0361
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednička poljoprivredna politika
Sustav potpora poljoprivrednicima
Uredba (EU) br. 1306/2013
Članak 97. stavak 1. i članak 99. stavak 1.
Izravna plaćanja
Smanjenja i ukidanja u slučaju nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti
Određivanje godine koju treba uzeti u obzir radi izračuna postotnog smanjenja
Proporcionalne, učinkovite i odvraćajuće kazne
Provedbena uredba (EU) br. 809/2014
Članak 73. stavak 4. prvi podstavak točka (a)

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 99. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (
SL 2013., L 347, str. 549
. i ispravci
SL 2016., L 130, str. 6
.,
SL 2017., L 327, str. 83
. i
SL 2018., L 233, str. 3
.), s jedne strane, i članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (
SL 2014., L 227, str. 69
. i ispravak
SL 2019., L 68, str. 16
.), s druge strane.
Zahtjev je upućen u okviru spora između De Ruiter vof i minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministar poljoprivrede, prirode i kvalitete hrane, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: ministar) u vezi sa smanjenjem izravnih plaćanja za 2016. godinu zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti potpora primljenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) koja su utvrđena te iste godine, ali se osobito odnosi na slučajeve nepridržavanja do kojih je došlo tijekom 2015. godine.
Pravni okvir
Uredba br. 1306/2013.
Uvodna izjava 53. Uredbe br. 1306/2013 glasi:
„Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 [od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima te o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (
SL 2003., L 270, str. 1
.)], koja je zamijenjena Uredbom [Vijeća] (EZ) br. 73/2009 [od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (
SL 2009., L 30, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.) utvrđeno je načelo da cjelovito plaćanje korisnicima određenih potpora u okviru ZPP‑a mora biti povezano s ispunjenjem pravila koja se odnose na upravljanje zemljištem, poljoprivrednu proizvodnju i poljoprivrednu djelatnost. To načelo naknadno se odražava u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1698/2005 [od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL 2005., L 277, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.) i Uredbi Vijeća (EZ) br. 1234/2007 [od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (
SL 2007., L 299, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.)].
U skladu sa sustavom višestruke sukladnosti države članice trebaju uvesti kazne u obliku smanjenja ili ukidanja potpora primljenih u okviru ZPP‑a u cijelosti ili djelomično.”
U skladu s uvodnom izjavom 57. te uredbe:
„Sustav višestruke sukladnosti podrazumijeva određena administrativna ograničenja i za korisnike i za nacionalne uprave budući da je potrebno osigurati čuvanje podataka, da se moraju provoditi provjere te, kad je nužno, primijeniti kazne. Te kazne trebaju biti proporcionalne, učinkovite i odvraćajuće. Te kazne ne trebaju dovoditi u pitanje druge kazne koje su utvrđene pravom Unije ili nacionalnim pravom. Zbog usklađenosti je prikladno spojiti odgovarajuće odredbe Unije u jedinstveni pravni instrument. […]”
Članak 91. te uredbe, naslovljen „Opće načelo”, u stavku 1. određuje:
„Ako se korisnik iz članka 92. ne pridržava pravila o višestrukoj sukladnosti iz članka 93., tom se korisniku nalaže administrativna kazna.”
Članak 92. te uredbe, naslovljen „Obuhvaćeni korisnici”, u prvom stavku određuje:
„Članak 91. primjenjuje se na korisnike koji primaju izravna plaćanja […]”
Članak 97. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Primjena administrativnih kazni”, propisuje kako slijedi:
„1.   Administrativna kazna iz članka 91. primjenjuje se ako se ne poštuju pravila o višestrukoj sukladnosti u bilo kojem trenutku u navedenoj kalendarskoj godini (‚dotična kalendarska godina’), a dotično nepoštovanje može se izravno pripisati korisniku koji je podnio zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje u kalendarskoj godini u pitanju.
[…]
2.   U slučajevima u kojima se zemljište prenosi tijekom dotične kalendarske godine ili dotičnih godina, stavak 1. također se primjenjuje na slučajeve gdje nepridržavanje u pitanju proizlazi iz radnje ili propusta koji se izravno mogu pripisati osobi kojoj ili od koje je poljoprivredno zemljište preneseno. Odstupajući od prve rečenice, ako je osoba kojoj se radnja ili propust izravno pripisuju podnijela zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje u dotičnoj kalendarskoj godini ili godinama, administrativna kazna se primjenjuje na osnovi ukupnih iznosa plaćanja iz članka 92. koji su odobreni ili se trebaju odobriti toj osobi.
Za potrebe ovog stavka ‚prijenos’ znači bilo koji tip transakcije kojim poljoprivredno zemljište prestaje biti na raspolaganju prenositelju.
3.   Bez obzira na stavak 1., i podložno pravilima koje treba usvojiti u skladu s člankom 101., države članice mogu odlučiti da ne primjenjuju administrativnu kaznu po korisniku i po kalendarskoj godini ako je iznos kazne 100 [eura] ili manje.
Ako država članica odluči iskoristiti opciju predviđenu u prvom podstavku, nadležno tijelo dužno je, na uzorku korisnika, u sljedećoj godini poduzeti mjere potrebne za provjeru je li korisnik popravio nalaze o neusklađenosti u pitanju. Korisnika se mora obavijestiti o nalazu i obvezi poduzimanja korektivne mjere.
[…]”
Sukladno članku 99. te uredbe, naslovljenom „Izračun administrativnih kazni”:
„1.   Administrativna kazna iz članka 91. primjenjuje se putem smanjenja ili ukidanja ukupnog iznosa plaćanja iz članka 92. koji je odobren ili se treba odobriti predmetnom korisniku u odnosu na zahtjeve za potporu koje je podnio ili će podnijeti u tijeku kalendarske godine nalaza.
[…]”
Provedbena uredba br. 809/2014
Članak 73. Provedbene uredbe br. 809/2014, naslovljen „Opća načela”, u svojem stavku 4. prvom podstavku točki (a) propisuje:
„Administrativna kazna primjenjuje se na ukupni iznos plaćanja iz članka 92. Uredbe (EU) br. 1306/2013 koja su dodijeljena ili će se dodijeliti tom korisniku:
(a)
nakon što su zahtjevi za potporu ili zahtjevi za plaćanje dostavljeni ili će se dostaviti tijekom godine nalaza; […]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Nakon nadzora koji je 3. ožujka 2016. proveo Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nizozemska agencija za hranu i potrošačke proizvode) ministar je 12. siječnja 2017. obavijestio tužitelja iz glavnog postupka o svojoj namjeri da mu za 2016. godinu naloži smanjenje izravnih plaćanja od 5 % zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, i to zbog dvaju slučajeva neusklađenosti u području zdravlja do kojih je došlo tijekom 2015. godine i zbog jednog slučaja neusklađenosti u području dobrobiti životinja do kojeg je došlo tijekom 2016.
Sud pred kojim je tužitelj u glavnom postupku pokrenuo postupak, College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska), ističe da godina tijekom koje su se dogodila prva dva slučaja neusklađenosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti, odnosno 2015. godina, nije ista kao ona tijekom koje se dogodio treći slučaj neusklađenosti i tijekom koje su utvrđena ta prva dva slučaja, odnosno 2016 godina.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je, u skladu s člankom 99. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 i člankom 73. stavkom 4. prvim podstavkom točkom (a) Provedbene uredbe br. 809/2014, čiji tekst smatra jasnim, kako na nizozemskom tako i na engleskom i francuskom jeziku, ministar primijenio smanjenje zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti za godinu tijekom koje su utvrđeni slučajevi neusklađenosti.
Taj sud dvoji o valjanosti tih dviju odredaba s obzirom na presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
34.
do
59.
), koja se odnosi na tekstove koji su prethodili propisima koji se primjenjuju u ovom slučaju, ističući da se jezične verzije tih propisa razlikuju od tih tekstova.
Tumačeći tu presudu navedeni sud se pita je li izbor zakonodavca Unije u Uredbi br. 1306/2013 i Provedbenoj uredbi br. 809/2014, prema kojem se godina utvrđenja nepridržavanja primjenjuje za izračun smanjenja izravnih plaćanja, protivan načelima jednakog postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
Naime, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Sud u navedenoj presudi utvrdio, kao prvo, da uzimanje u obzir godine utvrđenja nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti za izračun smanjenja izravnih plaćanja dovodi do opasnosti da će iznos plaćanja na koja se primjenjuje smanjenje biti znatno viši od iznosa plaćanja za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja ili, suprotno, da će primijenjeno smanjenje biti znatno niže u slučaju smanjenja iznosa izravnih plaćanja između godine u kojoj je došlo do navedenog nepridržavanja i godine u kojoj je ono utvrđeno, kao drugo, da to uzimanje u obzir ne može osigurati vezu između djelovanja poljoprivrednika zbog kojeg je došlo do takvog smanjenja ili ukidanja i, kao treće, da takvo uzimanje u obzir može dovesti do toga da će poljoprivredniku biti teško predvidjeti financijske posljedice koje mora snositi.
Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra potrebnim uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku kako bi utvrdio valjanost članka 99. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 i članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe br. 809/2014.
Dakle, on se pita postoji li u pravu Unije temelj za nalaganje smanjenja izravnih plaćanja za 2016. godinu zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti do kojeg je došlo tijekom 2015. Ističe da bi nepostojanje takvog temelja ugrozilo cilj Uredbe br. 1306/2013 u području poštovanja pravila o višestrukoj sukladnosti, naveden u uvodnim izjavama 53. i 54. te uredbe.
U tim je okolnostima College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Jesu li članak 99. stavak 1. Uredbe [br. 1306/2013] i članak 73. stavak 4. [prvi podstavak] točka (a) Provedbene uredbe [br. 809/2014 valjani] u dijelu u kojem predviđaju da radi određivanja godine za koju se obračunava smanjenje u vezi s višestrukom sukladnosti treba uzeti u obzir godinu utvrđenja povrede odredaba o višestrukoj sukladnosti ako se godina povrede ne poklapa s godinom njezina utvrđenja?”
Postupak pred Sudom
Zbog opasnosti povezanih s pandemijom koronavirusa rasprava određena za 11. ožujka 2020. je otkazana.
Stoga su odlukom od 24. travnja 2020. pitanja na koja su zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta Suda Europske unije bile pozvane da odgovore na raspravi preoblikovana u pisana pitanja.
Danska, njemačka, nizozemska, švedska vlada, Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija odgovorili su na pisana pitanja Suda.
Prethodno pitanje
Uvodno valja podsjetiti na to da, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi, te će u tom smislu Sud prema potrebi preoblikovati pitanja koja su mu upućena ili ispitati temelji li se pitanje koje se odnosi na valjanost neke odredbe prava Unije na pravilnom tumačenju predmetnog teksta (presuda od 17. srpnja 1997., Krüger,
C‑334/95
,
EU:C:1997:378
, t.
22.
i
23.
).
Usto, kako bi pružio takav koristan odgovor Sud može uzeti u obzir pravna pravila Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (presude od 14. svibnja 2020., T‑Systems Magyarország,
C‑263/19
,
EU:C:2020:373
, t.
45.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013, o čijoj valjanosti je Sudu upućeno pitanje, ne može se uzeti u obzir izvan konteksta u kojem se nalazi i, konkretno, članka 97. stavka 1. prvog podstavka te uredbe, koji određuje da se administrativna kazna predviđena člankom 91. navedene uredbe primjenjuje ako se ne poštuju pravila o višestrukoj sukladnosti u bilo kojem trenutku u navedenoj kalendarskoj godini, nazvanoj „dotična kalendarska godina”, te ako se nepoštovanje može izravno pripisati korisniku koji je podnio zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje u kalendarskoj godini o kojoj je riječ.
Članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe 1306/2013 propisuje da se administrativna kazna iz članka 91. te uredbe primjenjuje putem smanjenja ili ukidanja ukupnog iznosa plaćanja iz članka 92. navedene uredbe koji je odobren ili se treba odobriti predmetnom korisniku u odnosu na zahtjeve za potporu koje je podnio ili će podnijeti u tijeku kalendarske godine nalaza.
Stoga iz zajedničkog tumačenja članka 97. stavka 1. prvog podstavka i članka 99. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013 ne proizlazi jasno da, suprotno pretpostavci na kojoj se temeljio sud koji je uputio zahtjev kako bi pitao Sud o valjanosti druge od tih odredaba, kao i o valjanosti članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe br. 809/2014, smanjenje izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju odobrenih plaćanja ili plaćanja koja se trebaju odobriti za godinu u kojoj je utvrđeno to nepridržavanje.
Iz toga slijedi da prethodno pitanje treba preoblikovati kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor koji se temelji na pravilnom tumačenju odredaba koje je naveo.
Stoga sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 97. stavak 1. prvi podstavak i članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013 te članak 73. stavak 4. prvi podstavak točku (a) Provedbene uredbe br. 809/2014 tumačiti na način da smanjenje izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju odobrenih plaćanja ili plaćanja koja se trebaju odobriti za godinu tijekom koje je to nepridržavanje utvrđeno ili na temelju odobrenih plaćanja ili plaćanja koja se trebaju odobriti za godinu tijekom koje je došlo do tog nepridržavanja i, u slučaju da Sud prihvati prvo od tih tumačenja, jesu li te dvije potonje odredbe valjane.
Kao prvo, valja istaknuti da je Sud u presudi od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
), tumačio, među ostalim, odredbe Uredbe br. 73/2009 i odredbe Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 (
SL 2009., L 316, str. 65
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak
SL 2013., L 246, str. 3
.), koje su prethodile članku 97. stavku 1. prvom podstavku i članku 99. stavku 1. prvom podstavku Uredbe br. 1306/2013, kao i članak 73. stavak 4. prvi podstavak točku (a) Provedbene uredbe br. 809/2014.
Takvo tumačenje bilo je potrebno kako bi se utvrdilo treba li smanjenje izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti izvršiti za plaćanja odobrena ili koja se trebaju odobriti za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja ili za plaćanja odobrena ili koja se trebaju odobriti za godinu u kojoj je to nepridržavanje utvrđeno.
U tom pogledu Sud je utvrdio, kao prvo, da je Uredba br. 73/2009 poljoprivrednicima nalagala da se u svakoj godini poslovanja pridržavaju regulatornih zahtjeva u pogledu upravljanja i dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta koji čine pravila o višestrukoj sukladnosti (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard et Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
42.
).
Prema mišljenju Suda, pridržavanje pravila ima svoj puni smisao samo ako sankcija za njihovo nepridržavanje – bez obzira na to je li to pridržavanje rezultat nepažnje ili radnje počinjene s namjerom – podrazumijeva smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do tog nepridržavanja, samo takav međuodnos može zadržati vezu između djelovanja poljoprivrednika koje je razlog sankcije i same te sankcije (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard et Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
43.
).
Kao drugo, kako bi protumačio članak 23. stavak 1. Uredbe br. 73/2009 – kojim se preciziralo da će se, ako pravila o višestrukoj sukladnosti nisu bila ispunjena u bilo kojem trenutku u određenoj kalendarskoj godini, nazvanoj „dotična kalendarska godina”, i ako je predmetno neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u dotičnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, smanjiti ukupni iznos izravnih plaćanja tom poljoprivredniku – Sud je odbio temeljiti se na tekstu članka 70. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1122/2009, s obzirom na to da provedbena uredba, poput potonje, donesena na osnovi ovlasti sadržane u temeljnoj uredbi ne smije odstupati od odredaba te temeljne uredbe kojoj je podređena (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard et Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
45.
,
56.
i
57.
).
Sud je pojasnio da se potonja odredba odnosi naime na načine pripisivanja smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, a ne na pravila o izračunu takvog smanjenja (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
46.
i
58.
).
Kao treće, Sud je smatrao da je takvo tumačenje pravnog okvira o kojem odlučuje potvrđeno načelima jednakosti postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
47.
).
Kad je riječ o prvom od tih načela, Sud je utvrdio da prihvaćanje godine u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti kao temelja za izračun smanjenja izravnih plaćanja koja su odobrena ili koja trebaju biti odobrena omogućuje da se isključi opasnost da iznos plaćanja na koji se primjenjuje smanjenje bude puno viši od onoga za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti ili, naprotiv, da primijenjeno smanjenje bude puno niže u slučaju smanjivanja iznosa izravnih plaćanja između godine kad je došlo do nepridržavanja i godine kada je ono utvrđeno, čime se stoga može osigurati jednakost postupanja među poljoprivrednicima (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard et Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
48.
).
Kad je riječ o načelu proporcionalnosti, Sud je smatrao da je poštovanje tog načela uvijek osigurano kad se smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja izračunava prema iznosu izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti te s obzirom na to da je veza između djelovanja poljoprivrednika koje je razlog takvog smanjenja ili ukidanja i samog tog smanjenja ili ukidanja sačuvana, tako izračunano smanjenje ili ukidanje sposobno je za postizanje cilja uredbe Unije iz tog područja, a to je sankcioniranje slučajeva nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, te ne prelazi ono što je nužno za postizanje tog cilja (vidjeti presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
51.
).
Naposljetku, kad je riječ o načelu pravne sigurnosti, Sud je naglasio da neće postojati opasnost za konkretnog poljoprivrednika da će financijske posljedice koje će morati snositi biti teško predvidive kad se smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja izračunava na temelju iznosa izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti zato što eventualno variranje takvih materijalnih okolnosti nakon što je došlo do tog nepridržavanja neće imati utjecaja na financijske posljedice koje on mora snositi (vidjeti presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
53.
).
Kao drugo, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba voditi računa ne samo o njezinu tekstu nego i o njezinu kontekstu i ciljevima koji se žele postići propisom u kojem se nalazi (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
35.
i navedena sudska praksa).
Kao prvo, kad je riječ o njihovim tekstovima, i članak 97. stavak 1. prvi podstavak i članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013 upotrebljavaju izraz „primjenjuje se”, ili u određenim jezičnim verzijama izraz „nalaže se”, u pogledu administrativne kazne predviđene člankom 91. te uredbe. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 61. svojeg mišljenja, radi se o izrazima čije je značenje široko i koji mogu značiti „izračun” kazne, kao i njezino „pripisivanje” prema razlikovanju koje je Sud primijenio u presudi od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
46.
).
Međutim, valja istaknuti da članak 97. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013 upućuje na činjenicu da se ne poštuju pravila o višestrukoj sukladnosti u bilo kojem trenutku u navedenoj kalendarskoj godini, nazvanoj „dotična kalendarska godina”, kao događaj koji dovodi do smanjenja ili isključenja izravnih plaćanja te da je tako taj tekst sastavljen na vrlo sličan način kao onaj iz članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009, koji je protumačen tako da predviđa da se smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti moraju izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do tog nepridržavanja (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
54.
do
56.
).
Štoviše, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 62. i 63. svojeg mišljenja, iz korelacijske tablice iz Priloga XI. Uredbi (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (
SL 2013., L 347, str. 608
. i ispravak
SL 2016., L 130, str. 7
.) proizlazi da je člankom 97. Uredbe br. 1306/2013 zamijenjen članak 23. Uredbe br. 73/2009.
Osim toga, valja istaknuti da iz te korelacijske tablice također proizlazi da je članak 99. Uredbe br. 1306/2013 zamijenio članak 24. Uredbe br. 73/2009, naslovljen „Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”, koji je osobito predviđao okolnosti koje mogu utjecati na razinu postotka smanjenja koje treba primijeniti.
Međutim, nijedna odredba iz članka 24. Uredbe br. 73/2009 ne odgovara tekstu članka 99. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013, čiji tekst je sastavljen na sličan način kao članak 70. stavak 8. točka (a) Uredbe br. 1122/2009, donesene za potrebe primjene Uredbe br. 73/2009, i u kojem se navodi da se „postotak umanjenja primjenjuje […] na ukupni iznos izravnih plaćanja, koji je odobren ili se treba odobriti dotičnom poljoprivredniku, a prema zahtjevima za potpore koje je podnio ili ih treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja”.
Kad je riječ o potonjoj odredbi, Sud je pojasnio da se ona zapravo odnosi na načine pripisivanja smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, a ne pravila o izračunu takvog smanjenja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
46.
i
58.
).
Okolnost da je članak 99. Uredbe br. 1306/2013 naslovljen „Izračun administrativnih kazni” ne može imati utjecaja s obzirom na to da se, s jedne strane, stavak 1. prvi podstavak tog članka zapravo odnosi na načine pripisivanja smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti i, s druge strane, druge odredbe iz tog članka 99. odnose na određene načine izračuna takve kazne poput, osobito, određivanja stope maksimalnog smanjenja u slučaju nepridržavanja zbog nepažnje ili u slučaju ponovljenog nepridržavanja navedenih u članku 99. stavku 2. prvom podstavku te uredbe.
Stoga iz teksta članka 97. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013 i članka 99. stavka 1. prvog podstavka te uredbe proizlazi da se prva od tih odredaba odnosi na izračun administrativne kazne iz članka 91. te uredbe, a da se druga odnosi na pripisivanje te kazne.
Kao drugo, kontekst u kojem se nalazi članak 97. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013 potvrđuje da se ta odredba odnosi na izračun smanjenja koja treba provesti na izravna plaćanja.
Stoga se više odredaba članka 97. Uredbe br. 1306/2013 odnosi na godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti. S jedne strane, u drugoj rečenici članka 97. stavka 2. prvog podstavka te uredbe navodi se da se, ako je osoba kojoj se radnja ili propust izravno pripisuju podnijela zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje u dotičnoj kalendarskoj godini, administrativna kazna primjenjuje na osnovi ukupnih iznosa plaćanja iz članka 92., podsjećajući pritom na vezu između godine u kojoj je došlo do nepridržavanja i plaćanja na temelju kojih se izračunava administrativna kazna, odnosno onih koja odgovaraju zahtjevima za potporu podnesenima tijekom iste godine. S druge strane, članak 97. stavak 3. prvi podstavak iste uredbe predviđa da države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati administrativnu kaznu po korisniku i po kalendarskoj godini ako je iznos kazne 100 eura ili manje, ističući pravilo prema kojem se administrativna kazna izračunava na temelju izravnih plaćanja za onu godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja.
Kao treće, cilj Uredbe br. 1306/2013 jest osigurati vezu između izravnih plaćanja i poštovanja pravila o višestrukoj sukladnosti, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 53. te uredbe, nalaganjem smanjenja ili ukidanja svih ili dijela tih potpora u slučaju nepridržavanja. Međutim, postojanje takve veze u ranijim propisima navelo je Sud na zaključak da poštovanje navedenih pravila ima svoj puni smisao samo ako sankcija za njihovo nepridržavanje podrazumijeva smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do tog nepridržavanja (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
43.
).
Takvo razmatranje također mora prevladati i u tumačenju članka 97. stavka 1. prvog podstavka i članka 99. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013, kao i članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe br. 809/2014, kako bi se na najbolji način osigurala veza između izravnih plaćanja i pravila o višestrukoj sukladnosti, ali također poštovanje načela jednakog postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, t.
47.
do
52.
).
Točno je da uvodna izjava 57. Uredbe br. 1306/2013 navodi da sankcije izrečene zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti moraju biti učinkovite i odvraćajuće. Međutim, takav zahtjev u potpunosti vrijedi u sustavu kazni poput onog predviđenog tom uredbom. Naime, s jedne strane, u skladu s člankom 97. stavkom 1. prvim podstavkom navedene uredbe, kazna se primjenjuje na temelju izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja, što omogućava da se osigura veza između djelovanja poljoprivrednika i kazne te stoga njezina proporcionalnost – načelo koje je također navedeno u uvodnoj izjavi 57. S druge strane, u skladu s člankom 99. stavkom 1. prvim podstavkom iste uredbe, kazna se primjenjuje na izravna plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja, čime se osigurava učinkovitost i odvraćajuća priroda kazne s obzirom na to da se ona primjenjuje na plaćanja koja se duguju poljoprivredniku za tu godinu a da nije potrebno provoditi neovisni postupak likvidacije tih plaćanja.
Kao četvrto, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 79. do 84. svojeg mišljenja, valja istaknuti da ništa u pripremnim aktima koji su doveli do donošenja Uredbe br. 1306/2013 ne omogućuje zaključak da je zakonodavac Unije želio donijeti pravilo prema kojem smanjenja koja treba provesti na izravna plaćanja u slučaju nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili koja trebaju biti odobrena za godinu utvrđenja tih slučajeva nepridržavanja.
Najprije, nijedna uvodna izjava Uredbe br. 1306/2013 ne upućuje na takvu volju. Suprotno tomu, njezina uvodna izjava 57. navodi da je „zbog usklađenosti […] prikladno spojiti odgovarajuće odredbe Unije u jedinstveni pravni instrument”, tako se ograničavajući, i u nedostatku ikakve suprotne naznake, na preuzimanje sustava kazni zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti koji proizlazi iz prijašnjeg propisa a da ga pritom ne mijenja.
Nadalje, iz pripremnih akata Uredbe br. 1306/2013 ne proizlazi da je, suprotno Komisijinim tvrdnjama, zakonodavac Unije želio donijeti pravilo prema kojem smanjenja koja treba izvršiti na izravna plaćanja u slučaju nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili koja trebaju biti odobrena za godinu u kojoj su utvrđeni ti slučajevi nepridržavanja. Naime, ništa ne upućuje na zaključak da je izmjena teksta članka 99. stavka 1. prvog podstavka nacrta uredbe koji je postao Uredba br. 1306/2013, izvršena na prijedlog Komisije, imala za cilj izmijeniti pravilo izračuna tih smanjenja kako ono proizlazi iz Uredbe br. 73/2009 i Uredbe br. 1122/2009.
Naposljetku, iako interni Komisijini dokumenti podneseni Sudu kao obrazloženje te izmjene navode izbor primjene godine u kojoj je utvrđeno nepridržavanje za izračun navedenih smanjenja zbog poteškoća utvrđivanja godine u kojima je došlo do tih nepridržavanja, valja istaknuti, kao što to ističu Parlament i Vijeće, da se ni u jednom odlomku iz objavljenih pripremnih akata ne navodi takvo obrazloženje.
Kao treće, ne može se prihvatiti argumentacija koju su osobito iznijele nizozemska i njemačka vlada, prema kojoj praktične poteškoće čine nužnim primjenu jednostavnog pravila za izračun smanjenja izravnih plaćanja, odnosno onog koje se temelji na godini utvrđenja slučajeva nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti.
S jedne strane, država članica ne može se pozvati na praktične teškoće kako bi opravdala tumačenje odredaba kojima se predviđa sustav kazni zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti koje bi bilo protivno samom tekstu tih odredaba (vidjeti po analogiji presude od 21. veljače 1991., Njemačka/Komisija,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, t.
18.
i od 14. travnja 2005., Španjolska/Komisija,
C‑468/02
, neobjavljena,
EU:C:2005:221
, t.
44.
).
S druge strane, iz razmatranja i uvodnih izjava Uredbe br. 1306/2013 i njezinih pripremnih akata proizlazi da, kao što je to već navedeno u točki 56. ove presude, zakonodavac Unije nije uzeo u obzir takve poteškoće prije donošenja navedenog sustava kazni, a osobito članka 97. stavka 1. prvog podstavka i članka 99. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013.
Kad je riječ o tumačenju članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe br. 809/2014, valja utvrditi da je tekst te odredbe u biti istovjetan tekstu članka 99. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 čija detaljna pravila za primjenu utvrđuje Provedbena uredba br. 809/2014. U tim okolnostima razmatranja iz točaka 24. do 59. ove presude u pogledu članka 99. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 također su relevantna za tumačenje članka 73. stavka 4. prvog podstavka točke (a) Provedbene uredbe br. 809/2014.
S obzirom na prethodno navedeno, na upućeno pitanje valja odgovoriti da članak 97. stavak 1. prvi podstavak i članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1306/2013 te članak 73. stavak 4. prvi podstavak točku (a) Provedbene uredbe br. 809/2014 treba tumačiti na način da smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Članak 97. stavak 1. prvi podstavak i članak 99. stavak 1. prvi podstavak Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008, kao i članak 73. stavak 4. prvi podstavak točku (a) Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti treba tumačiti na način da smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski