CELEX: 62021CJ0494
Преюдициално запитване
Електронни съобщителни мрежи и услуги
Универсална услуга и права на потребителите
Директива 2002/22/ЕО (Директива за универсалната услуга)
Член 12
Остойностяване и финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга
Един доставчик на универсална услуга и множество доставчици на далекосъобщителни услуги, извършващи дейност на пазара
Определяне дали има несправедливо затруднение

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (
ОВ L 108, 2002 г., стр. 51
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213).
Запитването е отправено в рамките на спор между Eircom Limited, определено през 2003 г. за единствения оператор, който предоставя универсалната услуга в Ирландия, и Commission for Communications Regulation (Комисия за регулиране на съобщенията, Ирландия) (наричана по-нататък „Регулаторната комисия“) по повод на нейния отказ да отпусне на Eircom финансиране за покриване на твърдяното несправедливо затруднение, която представлявали за това дружество нетните разходи, направени по задълженията му за предоставяне на универсална услуга.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 4, 18 и 21 от Директивата за универсалната услуга гласят следното:
„(4)
Гарантирането на универсална услуга (т.е. предоставянето на определен минимум от услуги на всички крайни потребители на поносима цена) може да предполага предоставяне на някои услуги на някои потребители на цени, които се отклоняват от получилите се в резултат на нормалните пазарни условия. Въпреки това компенсациите за предприятията, определени да предоставят такива услуги при подобни обстоятелства, не бива да водят до нарушаване на конкуренцията, при условие че определените предприятия се компенсират за специфичните нетни разходи и при условие че […] нетните разходи се възстановява[т] по неутрален за конкуренцията начин“.
[…]
(18)
Държавите членки следва, ако е необходимо, да създават механизми за финансиране на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга, когато се докаже, че задълженията могат да се изпълняват единствено на загуба или по нетна себестойност, която излиза извън обичайните търговски стандарти. Важно е да се гарантира, че нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга са правилно изчислени и че всяко финансиране се извършва с минимално изкривяване за пазара и предприятията, както и че то е съвместимо с разпоредбите на членове [107 и 108 ДФЕС].
[…]
(21)
Когато задължението за предоставяне на универсална услуга представлява прекомерна тежест за дадено предприятие, уместно е да се позволи на държавите членки да създадат механизми за ефективно възстановяване на нетните разходи. Възстановяването чрез обществени фондове представлява един от методите за възстановяване на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга. Разумно е също така установените нетни разходи да бъдат възстановени от всички потребители по прозрачен начин чрез такси за предприятията. Държавите членки следва да финансират нетните разходи за различните елементи на универсалната услуга чрез различни механизми и/или да финансират нетните разходи за всички елементи или част от тях чрез един от посочените механизми или съчетание от двата механизма. В случай на възстановяване на разходите те се възстановяват чрез такси за предприятията, държавите членки следва да гарантират, че методът за разпределение на разходите между тях се основава на обективни критерии без допускане на дискриминация и съответства на принципа на пропорционалност. Този принцип не възпрепятства държавите членки да изключват нови участници на пазара, които все още не са постигнали съществено пазарно присъствие. Всеки механизъм на финансиране следва да гарантира, че участниците на пазара допринасят само за финансирането на задълженията за предоставяне на универсална услуга, а не и за други дейности, които не са пряко свързани с тях. Механизмите за възстановяване на разходите следва във всички случаи да зачитат принципите на правото на Общността, и по-специално в случаите на механизми за споделяне на разходите да зачитат принципите на недопускане на дискриминация и пропорционалност. […]“.
Член 1 от тази директива, озаглавен „Приложно поле и цели“, в параграф 1 предвижда:
„В рамките на Директива 2002/21/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
ОВ L 108, 2002 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195)] настоящата директива се отнася за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги на крайните потребители. Целта е на територията на цялата Европейска общност да се осигурят качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор и да се преодолеят обстоятелствата, при които пазарът не удовлетворява потребностите на крайните потребители“.
Член 3 от посочената директива, озаглавен „Предоставяне на универсална услуга“, предвижда в параграф 2:
„Държавите членки определят най-ефективния и подходящ подход за осигуряване на универсална услуга, като същевременно спазват принципите на обективност, прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност. Те се стремят да сведат до минимум изкривяването на пазара, особено предоставянето на услуги при ценови или други условия, които се отклоняват от обичайната търговска практика, като същевременно отстояват обществения интерес“.
Член 8 от посочената директива, озаглавен „Определяне на предприятия“, гласи:
„1.   Държавите членки могат да определят едно или повече предприятия, за да гарантират предоставяне на универсалната услуга в съответствие с членове 4, 5, 6 и 7 и, когато е необходимо, с член 9, параграф 2, така че да се осигури обхват на цялата национална територия. Държавите членки могат да определят различни предприятия или групи предприятия за предоставяне на различните елементи от универсалната услуга и/или за обхващане на различни части от националната територия.
2.   Когато определят предприятия за цялата национална територия или част от нея във връзка със задълженията за предоставяне на универсална услуга, държавите членки прилагат ефективни, обективни и прозрачни механизми без допускане на дискриминация, които не изключват предварително нито едно предприятие от възможността да бъде определено за целта. Методите за определяне на предприятия гарантират предоставяне на универсална услуга по икономически целесъобразен начин и могат да се използват като средство за установяване на нетната себестойност на задължението за предоставяне на универсална услуга в съответствие с член 12“.
Член 12 от Директивата за универсалната услуга, озаглавен „Остойностяване на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, гласи:
„1.   Когато националните регулаторни органи считат, че предоставянето на универсална услуга както е определена в членове от 3 до 10, може да представлява несправедливо затруднение за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, националните регулаторни органи изчисляват нетната себестойност на услугата.
За целта националните регулаторни органи:
a)
изчисляват нетната себестойност на задължителната универсална услуга, като вземат предвид всички пазарни изгоди за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, в съответствие с приложение IV, част А; или
б)
използват нетната себестойност на задължителната универсална услуга чрез механизма за определяне в съответствие с член 8, параграф 2.
2.   Разчетите и/или останалата информация, която служи за основа за изчисляване на нетната себестойност на задължителната универсална услуга съгласно параграф 1, буква а), се проверяват или заверяват от националните регулаторни органи или от независим от заинтересованите страни орган[, одобрен] от националните регулаторни органи. Резултатите от изчисляването на себестойността и изводите от проверката са достъпни за обществеността“.
Член 13 от тази директива, озаглавен „Финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, гласи следното:
„1.   Когато на базата на изчисленията на нетната себестойност, посочена в член 12, националните регулаторни органи установят, че дадено предприятие [търпи] несправедливо затруднение, държавите членки, по молба на определеното предприятие, вземат решение:
a)
да въведат механизъм за компенсации на изчислената нетна себестойност за предприятието от обществени средства при прозрачни условия; и/или
б)
да поделят нетната себестойност на задължителната универсална услуга между доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги.
2.   Когато нетната себестойност се споделя съгласно параграф 1, буква б), държавите членки установяват механизъм за споделяне, който се управлява от националните регулаторни органи или от орган, който е независим от [бенефициерите] под надзора на националните регулаторни органи. Може да се финансира само нетната себестойност на задълженията, установени в членове от 3 до 10, както е определена в съответствие с член 12.
3.   Механизмът за споделяне на разходите зачита принципите за прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност в съответствие с принципите, посочени в приложение IV, част Б. Държавите членки могат да предпочетат да не изискват вноски от предприятия, чийто национален оборот е под определени граници.
4.   Всички разноски във връзка [с] разпределянето на разходите на задължителната универсална услуга се разпределят и конкретизират за всяко предприятие. Разноските не се начисляват или събират от предприятия, които не предоставят услуги на територията на държавата членка, която прилага механизма за разпределяне на разходите“.
Приложение IV към тази директива, озаглавено „Изчисляване на евентуалните нетни разходи, ако има такива, при задълженията за предоставяне на универсална услуга и създаване на механизъм за възстановяване или разпределяне на разходите в съответствие с членове 12 и 13“, съдържа част A, която от своя страна е озаглавена „Изчисляване на нетните разходи“ и гласи:
„Задълженията за предоставяне на универсална услуга включват задълженията на предприятия в държавите членки във връзка с предоставянето на мрежа и услуга в определен географски район, включително при необходимост усреднени цени в географския район за предоставянето на съответната услуга или предоставяне на различни тарифни схеми за потребителите с ниски доходи или специфични социални потребности.
Националните регулаторни органи трябва да разгледат всички средства за гарантиране на подходящи стимули за предприятията (определени или не) да предоставят универсалната услуга икономически целесъобразно. При изчисленията нетната себестойност на задълженията за предоставяне на универсална услуга се изчислява като разликата между нетните разходи за определено предприятие със задължения за предоставяне на универсална услуга и за предприятие без такива задължения. […] Следва да се обърне внимание на правилната оценка на разходите, които определеното предприятие би предпочело да избегне, ако няма задължения за предоставяне на универсална услуга. Изчислението на нетната себестойност следва да направи оценка на ползите, включително нематериалните ползи за оператора на универсалната услуга.
Изчислението се основава на разходите, които могат да се отнесат към:
i)
елементите на отделните услуги, които могат да бъдат предоставени единствено на загуба или при цена извън нормалните търговски стандарти.
В тази категория могат да се включат такива елементи на услугата като достъп до аварийни телефонни услуги за спешни повиквания, осигуряване на определени видове телефонни автомати, услуги или устройства за инвалиди и т.н.;
ii)
конкретните крайни потребители или групи крайни потребители, които с оглед на себестойността на предоставянето на мрежата или услугата, създадените приходи и евентуалното географско усредняване на цените в съответната държава членка могат да бъдат обслужени единствено при загуба или при цена извън обичайните търговски стандарти.
В тази категория се включват онези крайни потребители или групи крайни потребители, които търговските оператори не биха обслужвали, ако нямаха задължения да предоставят универсална услуга.
Изчислението на нетната себестойност на специфичните аспекти на задълженията за предоставяне на универсална услуга следва да се извършва поотделно и следва да избягва двойното отчитане на преки или косвени ползи и разходи. Общата нетна себестойност на задълженията за предоставяне на универсална услуга се получава като сбор от нетната себестойност на отделните елементи на задълженията за предоставяне на универсална услуга, като се отчитат и нематериалните ползи. Отговорността за проверката на нетната себестойност се поема от националните регулаторни органи“.
Член 1, параграфи 1 и 7 от Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на Директива 2002/22, Директива 2002/58/ЕО относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите (
ОВ L 337, 2009 г., стр. 11
), озаглавен „Изменения на Директива [2002/22] (Директива за универсалната услуга)“, гласи:
„Директива [2002/22] (Директива за универсалната услуга) се изменя, както следва:
1. Член 1 се заменя със следния текст:
„Член 1
Предмет и приложно поле
1.   В рамките, установени от Директива [2002/21] (Рамкова директива), настоящата директива се отнася за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги на крайните ползватели. Целта е на територията на цялата Европейска общност да се осигурят качествени обществено достъпни услуги чрез ефективна конкуренция и избор и да се преодолеят обстоятелствата, при които пазарът не удовлетворява потребностите на крайните ползватели. Директивата също така включва разпоредби относно някои аспекти на крайното оборудване, включително разпоредби, предназначени да улеснят достъпа на крайни ползватели с увреждания.
[…]“.
[…]
7.   В член 8 се добавя следният параграф:
„3. Когато предприятие, определено в съответствие с параграф 1, възнамерява да прехвърли значителна част или всички свои активи, свързани с локалната мрежа за достъп към отделно юридическо лице с друг собственик, то информира предварително и своевременно националния регулаторен орган, за да му позволи да оцени ефекта от планираната сделка върху предоставянето на достъп във фиксирано местоположение и на телефонни услуги съгласно член 4. Националният регулаторен орган може да налага, изменя или отменя специфични задължения в съответствие с член 6, параграф 2 от Директива 2002/20/ЕО (Директива за разрешение).
[…]“.
Член 4 от Директива 2009/136, озаглавен „Транспониране“, предвижда в параграф 1, първа алинея:
„Държавите членки приемат и публикуват до 25 май 2011 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива. Те незабавно съобщават на [Европейската к]омисия текста на тези мерки“.
Следва да се отбележи, че измененията, внесени с член 1, параграфи 1 и 7 от Директива 2009/136 в член 1, параграф 1 и в член 8 от Директивата за универсалната услуга, нямат отношение за отговора на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция.
Ирландското право
European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 (Правила на Европейските общности от 2011 г. относно електронните съобщителни мрежи и услуги) (Универсална услуга и права на ползвателите) (S.I. № 337, наричани по-нататък „Националните правила за универсалната услуга“) в член 11, озаглавен „Остойностяване на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, предвиждат:
„(1)   Когато предприятие, определено за предприятие, задължено [да предоставя универсална услуга], иска да получи финансиране за нетните разходи, свързани с изпълнението на това задължение, то може да подаде за тази цел писмена молба до регулаторния орган.
(2)   В подкрепа на молба, подадена съгласно параграф 1, се прилага информацията, която разумно може да бъде изисквана от регулаторния орган за целите на параграф 3. Данните могат да се отнасят за всеки период, определен от регулаторния орган.
(3)   Въз основа на информацията — включително предоставената съгласно параграф 2 — която той счита за достатъчна, за да се произнесе по настоящия параграф, регулаторният орган определя дали дадено задължение по параграф 1 може да представлява несправедливо затруднение за съответното предприятие.
(4)   Когато определи, че дадено задължение по параграф 1 може да представлява несправедливо затруднение, регулаторният орган изчислява нетните разходи за изпълнението на това задължение въз основа на:
а)
нетните разходи, като се вземе предвид евентуалното пазарно предимство за предприятието, изчислено в съответствие с указанията от част А на приложение 2;
или
b)
ако е необходимо, нетните разходи, установени чрез метод за определяне съгласно член 7, параграф 3.
(5)   Определеното предприятие, посочено в параграф 1, предоставя информацията, която регулаторният орган може разумно да изисква за целите на параграф 4.
(6)   Когато регулаторният орган установи, че задължение по параграф 1 не представлява несправедливо затруднение, той уведомява съответното предприятие за своето решение, както и за неговите мотиви, веднага щом е практически възможно, след като установи това.
[…]“.
Член 12 от Националните правила за универсалната услуга, озаглавен „Финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, гласи:
„(1)   Когато въз основа на изчисленията на нетните разходи, предвидени в член 11, регулаторният орган прецени, че нетните разходи за изпълнение на задължение [за предоставяне на универсална услуга] представляват несправедливо затруднение за дадено предприятие, той разпределя нетните разходи по задължението за предоставяне на универсална услуга между доставчиците на електронни далекосъобщителни мрежи и услуги.
(2)   Регулаторният орган създава механизъм за разпределяне на разходите, управляван от самия него или от независим от определените предприятия орган, който е под контрола на регулаторния орган. Могат да бъдат финансирани само нетните разходи по задълженията [за предоставяне на универсална услуга], изчислени в съответствие с член 11.
(3)   Механизмът за разпределяне на разходите, създаден в съответствие с параграф 2, спазва принципите на прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност […]. Регулаторният орган може да реши да не изисква вноски от предприятията, чийто одитиран национален оборот е под размера, който регулаторният регулатор може да определя периодично, като се имат предвид всички становища, евентуално изразени пред него в рамките на всякакви консултации, проведени в съответствие с член 26.
[…]“.
На 31 май 2011 г. Регулаторната комисия публикува Решение 04/11, състоящо се от поредица от номерирани решения, в които се посочват принципите и методите за изчисляване на нетните разходи и приходите от задължението за предоставяне на универсална услуга, принципите и методите за изчисляване на другите приходи от това задължение, както и подходът, който следва да се възприеме, за да се установи дали доставчикът на универсална услуга е бил подложен на несправедливо затруднение поради нетните разходи.
Решенията с номера 38—41 гласят следното:
„38. За да е налице несправедливо затруднение за [доставчика на универсална услуга], трябва да бъдат изпълнени три кумулативни условия:
i.
да са налице проверими и проверени преки нетни разходи;
ii.
ползите от [задължението за предоставяне на универсална услуга] не трябва да надвишават нетните разходи (т.е. установени са положителни нетни разходи);
iii.
Тези положителни нетни разходи са: a) значителни спрямо административните разходи, свързани с въвеждането на механизъм за разпределяне на разходите, и б) водят до съществено неблагоприятно конкурентно положение за [доставчика на универсална услуга].
39. Ако положителните нетни разходи са относително ниски, [регулаторният орган] установява въз основа на проверените разходи по [задължението за предоставяне на универсална услуга] дали е оправдано финансиране на [задължението за предоставяне на универсална услуга], като взема предвид административните разходи за въвеждане и прилагане на механизъм за разпределяне на разходите (спрямо положителните нетни разходи по [задължението за предоставяне на универсална услуга]), както и дали тези разходи са непропорционални по отношение на всяко нетно прехвърляне към [доставчик на универсална услуга].
40. Ако положителните нетни разходи не са относително ниски, [регулаторният орган] преценява дали тези нетни разходи оказват значително влияние върху рентабилността на [доставчика на универсална услуга] и/или възможностите му да получи справедлива норма на възвръщаемост на инвестирания капитал; и
41. Ако положителните нетни разходи оказват значително влияние върху рентабилността на [доставчика на универсална услуга], [регулаторният орган] преценява дали такива нетни разходи засягат съществено възможностите на [доставчика на универсална услуга] да се конкурира на равни начала с конкурентите си в бъдеще“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Eircom е завареният монополен оператор на ирландския пазар на далекосъобщенията. Регулаторната комисия определя това предприятие за единствен доставчик на универсална услуга през 2003 г. Според запитващата юрисдикция до този момент Eircom продължава да е единственият оператор в Ирландия, който предоставя достъп във фиксирано местоположение, както и до гласови услуги и платени обществени телефони.
След подадените от Eircom молби за финансиране на нетните разходи по задължението за предоставяне на универсална услуга на основание член 11 от Националните правила за универсалната услуга, в които то иска, съгласно член 12 от тези правила, разходите по задълженията за предоставяне на универсална услуга да се поделят между различните оператори на пазара, на 18 април 2019 г. Регулаторната комисия приема пет решения (наричани по-нататък „спорните решения“), съгласно които понесените от Eircom нетни разходи по неговите задължения да предоставя универсална услуга в периода между 2010 г. и 2015 г. не представляват несправедливо затруднение за него. Поради това със спорните решения Регулаторната комисия отказва да използва предвидения в член 12 механизъм за разпределяне на разходите.
Сезирана с жалба срещу спорните решения, запитващата юрисдикция установява, че видно от тези решения според изчисленията на Регулаторната комисия за съответните пет години нетните разходи по задълженията на Eircom да предоставя универсална услуга са били малко под 43 милиона евро. Печалбата преди лихвите и данъците на това предприятие за разглеждания период, що се отнася до дейността му по фиксирани линии, възлиза на 1,397 милиард евро.
Във всяко от спорните решения Регулаторната комисия се позовава на
Unfair burden report
(доклад относно несправедливото затруднение), изготвен по нейно искане от консултантска фирма. Според тези доклади, що се отнася до условията, посочени в решение 38, за всяка от разглежданите години Eircom е понесло положителни нетни разходи, тъй като ползите за това предприятие от задълженията му да предоставя универсална услуга не надвишават нетните разходи за тези задължения, а положителните нетни разходи са значителни спрямо административните разходи по механизма за разпределяне на разходите.
От тези доклади следва, че що се отнася до изискваната в решение 40 преценка, през релевантния период нетните разходи по задължението му за предоставяне на универсална услуга не са засегнали в значителна степен рентабилността на Eircom и възможностите му да получи справедлива норма на възвръщаемост на инвестирания капитал.
Референтният критерий, използван в посочените доклади и потвърден от Регулаторната комисия, за да се оценят възможностите на Eircom да си осигури справедлива норма на възвръщаемост, се състои в сравняване на възвръщаемостта на инвестирания капитал (наричана по-нататък „ВИК“) — чрез която се определя финансовата възвръщаемост на Eircom — с регулираната среднопретеглена цена на капитала, предварително определена от Регулаторната комисия. Като пример, що се отнася до дейността на Eircom, свързана с фиксираната телефония, като се вземат предвид нетните разходи по задълженията му за предоставяне на универсална услуга, за всяка разглеждана година ВИК надвишава регулираната среднопретеглена цена на капитала. С оглед на съответните констатации от същите доклади личи, че що се отнася до периода, за който се отнасят молбите на Eircom за финансиране, тежестта на нетните разходи върху това дружество не е прекомерна, като се имат предвид неговите възможности да я понесе.
Според запитващата юрисдикция посоченото по-горе консултантско дружество заявило, че поради това при изготвянето на докладите за разглеждания период в решение 41 то не е оценило дали нетните разходи за Eircom по задълженията му да предоставя универсална услуга са се отразили на възможностите му в бъдеще да се конкурира на равни начала с конкурентите си на съответния пазар.
В спорните решения Регулаторната комисия все пак приела, че липсата на значително въздействие върху рентабилността на Eircom и възможностите му да постигне справедлива норма на ВИК доказвали, че нетните разходи по задълженията му за предоставяне на универсална услуга не са създали значително неблагоприятно конкурентно положение за това предприятие. Поради това тази комисия счела, че не е необходимо да се оценява дали има нарушаване на конкуренцията, както е посочено в това решение 41.
Запитващата юрисдикция констатира, че както посочените доклади, така и спорните решения се съсредоточават единствено върху характеристиките на Eircom, тъй като нито Регулаторната комисия, нито посоченото консултантско дружество са оценили положението на конкурентите на Eircom на пазара.
Тя отбелязва също, че за периода 2010—2014 г. пазарният дял на Eircom, що се отнася до абонамента от клиенти на фиксирана телефония, спаднал от 74,5 % на 47,2 %, докато един от конкурентите на Eircom например увеличил своя национален пазарен дял от 5 % на 21,7 % през този период. От направения през 2014 г. от Регулаторната комисия анализ на пазара в контекста на проучване, проведено сред домакинствата през 2013 г. в Дъблин (Ирландия), било видно, че пазарният дял на този конкурент бил 42 % спрямо 44 % за Eircom.
В това отношение запитващата юрисдикция подчертава, че безспорна характеристика на конкурентния пазар на далекосъобщенията е фактът, че доставчиците на услуги, на които не са възложени задължения за предоставяне на универсална услуга, „се възползват от това да имат свързани с мрежата клиенти, които иначе биха останали необслужени („положителни външни последици“) или че представлява също така призната характеристика на такива конкурентни пазари фактът, че на теория всички доставчици на услуги могат да подбират клиенти единствено в по-доходоносни географски центрове“.
При това положение запитващата юрисдикция констатира, че между страните има разногласие относно обхвата на решение на Съда от 6 октомври 2010 г., Base и др. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), и прилагането на произтичащите от него критерии относно преценката дали е налице несправедливо затруднение в случай като този на Eircom, в който задължения за предоставяне на универсална услуга са възложени само на едно предприятие.
По-специално според запитващата юрисдикция Eircom счита, че това решение трябва да се тълкува с оглед на законодателния контекст на делото, по което е постановено то, и че относителните възможности на предприятие, натоварено със задължения за предоставяне на универсална услуга, да понесе нетните разходи по тези задължения, трябва да се преценява, като се вземат предвид не само неговите характеристики, но и тези на неговите конкуренти. Без такава оценка съществувал значителен риск всички оператори да извличат положителни външни последици от такова предприятие, но само то да понася разходите по тях, въпреки че положението му не е значително по-добро от това на конкурентите му.
Според запитващата юрисдикция от своя страна Регулаторната комисия счита, че видно от посоченото решение, за да се прецени дали нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга, наложени на даден оператор, представляват несправедливо затруднение, фокусът следва да бъде върху възможностите на този оператор да понесе тези разходи с оглед на собствените му характеристики. Преценката дали е налице несправедливо затруднение въз основа на анализ на пазара не е изискване нито от правната уредба, нито от практиката на Съда.
При тези условия High Court (Висш съд, Ирландия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Когато:
i)
пазарът на далекосъобщенията е либерализиран и има множество доставчици на далекосъобщителни услуги, действащи на него,
ii)
националният [регулаторен] орган (наричан по-нататък „НРО“) е избрал един доставчик на услуги […] за изпълнение на задълженията за предоставяне на универсална услуга […],
iii)
НРО е установил, че е налице положителен нетен разход във връзка с изпълнението на [задълженията за предоставяне на универсална услуга], и
iv)
НРО е установил, че нетният разход по [задълженията за предоставяне на универсална услуга] е значителен в сравнение с административните разходи за въвеждане на механизъм за споделяне на нетния разход по [задълженията за предоставяне на универсална услуга] между участниците на пазара,
ако по силата на задълженията си по Директивата [за универсалната услуга] НРО е длъжен да отчете дали нетният разход по [задълженията за предоставяне на универсална услуга] е прекомерен предвид възможностите на [доставчика на универсална услуга] да го понесе, като се отчитат всички [негови] характеристики […], и по-специално равнището на неговото оборудване, икономическото и финансовото му положение и пазарният му дял (както е посочено в точка 42 от решение [от 6 октомври 2010 г., Base и др.) (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
)]), допускат ли директивите НРО да извърши тази преценка, вземайки предвид единствено характеристиките/положението на [доставчика на универсална услуга], или е длъжен да прецени характеристиките/положението на [доставчика на универсална услуга] спрямо неговите конкуренти на съответния пазар?“.
По преюдициалния въпрос
В самото начало следва да се отбележи, че макар формално запитващата юрисдикция да не е формулирала преюдициалния си въпрос, позовавайки се на конкретни разпоредби от Директивата за универсалната услуга, това обстоятелство не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което тя е сезирана, независимо дали тази юрисдикция ги е посочила или не във въпросите си. В това отношение задача на Съда е да извлече от цялата предоставена от националния съд информация, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора (вж. в този смисъл решение 16 ноември 2021 г., Governor of Cloverhill Prison и др.,
C‑479/21 PPU
,
EU:C:2021:929
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от акта за преюдициално запитване следва, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга трябва да се тълкуват в смисъл, че изискват от компетентния НРО, за да прецени дали нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга представляват несправедливо затруднение за оператора, на когото са възложени такива задължения, да проучи характеристиките на този оператор, като вземе предвид положението му спрямо това на конкурентите му на съответния пазар.
Следва да се припомни, че целта на Директивата за универсалната услуга е да се създаде хармонизирана регулаторна рамка в сектора на електронните съобщения, която да осигурява предоставянето на универсална услуга, а именно на определен минимум от услуги за всички крайни потребители на поносима цена. Съгласно член 1, параграф 1 от тази директива една от нейните цели е на територията на целия Европейски съюз да се осигурят качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор (решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съгласно член 3, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга държавите членки определят най-ефективния и подходящ подход за осигуряване на универсалната услуга, като същевременно спазват принципите на обективност, прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност, и се стремят да сведат до минимум изкривяването на пазара, като същевременно отстояват обществения интерес (вж. решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както следва от съображение 4 от Директивата за универсалната услуга, гарантирането на универсална услуга може да предполага предоставяне на някои услуги на някои потребители на цени, които се отклоняват от получилите се в резултат на нормалните пазарни условия. Поради това законодателят на Съюза е предвидил, както сочи съображение 18 от същата директива, че държавите членки следва, ако е необходимо, да създават механизми за финансиране на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга, когато се докаже, че задълженията могат да се изпълняват единствено на загуба или по нетна себестойност, която излиза извън обичайните търговски стандарти (решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо съгласно член 12, параграф 1, първа алинея от Директивата за универсалната услуга, когато считат, че предоставянето на универсалната услуга, както е определена в членове 3—10 от тази директива, може да представлява несправедливо затруднение за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, НРО изчисляват нетната себестойност на услугата.
Макар разпоредбите на член 12, параграф 1, втора алинея и на част А от приложение IV към Директивата за универсалната услуга да определят правилата, по които трябва да се изчисляват нетните разходи за предоставянето на универсалната услуга, когато НРО приемат, че предоставянето ѝ може да представлява несправедливо затруднение, все пак нито член 12, параграф 1, нито друга разпоредба на тази директива сочат, че волята на законодателя на Съюза е била сам да определи условията, при които посочените органи следва предварително да приемат, че предоставянето на универсалната услуга може да представлява несправедливо затруднение. За сметка на това от разпоредбите на член 13 от Директивата за универсалната услуга следва, че единствено на базата на изчисленията на нетните разходи за предоставянето на универсалната услуга съгласно член 12 от Директивата НРО могат да установят, че някое от предприятията, определени да предоставят универсалната услуга, действително търпи несправедливо затруднение, и в такъв случай по молба на това предприятие държавите членки трябва да определят правилата за компенсирането на тези разходи (решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
и
).
Що се отнася до понятието „несправедливо затруднение“, то не е дефинирано в Директивата за универсалната услуга. Всъщност, както Съдът вече е констатирал в своето решение от 6 октомври 2010 г., Base и др. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
), съображение 21 от Директивата за универсалната услуга сочи волята на законодателя на Съюза да обвърже механизмите за възстановяване на нетните разходи, които предоставянето на универсалната услуга може да породи за предприятието, с наличието на прекомерна тежест за това предприятие. В този смисъл, като приема, че нетните разходи за универсалната услуга невинаги представляват прекомерно затруднение за всички заинтересовани предприятия, законодателят на Съюза изключва възможността всеки нетен разход за предоставянето на универсалната услуга да поражда автоматично право на компенсация. От това Съдът стига до извода, че несправедливото затруднение, чието наличие НРО трябва да установи, преди евентуално да допусне компенсиране, е онова затруднение, което за конкретното предприятие е прекомерно с оглед на възможностите му да понесе такова затруднение, оценени предвид всички характеристики на това предприятие, и в частност предвид равнището на оборудването му, икономическото и финансовото му състояние и пазарния му дял.
Макар че при липсата на конкретна разпоредба по този въпрос в Директивата за универсалната услуга НРО следва общо и обективно да установи критериите, по които да се определят прагове, над които затруднението може да се разглежда като прекомерно предвид посочените в предходната точка характеристики, това не променя факта, че този НРО няма право да установи за целите на член 13 от тази директива, че затруднението при предоставянето на универсалната услуга е несправедливо, ако не извърши конкретна преценка на положението на всяко от съответните предприятия с оглед на тези критерии (решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
).
Ако НРО установи, че едно или повече от определените да предоставят универсалната услуга предприятия търпят несправедливо затруднение и ако това предприятие или тези предприятия поискат компенсация, то държавата членка следва да въведе необходимите за тази цел механизми съгласно член 13 от Директивата за универсалната услуга (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2010 г., Base и др.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
).
Предвид припомненото дотук, в своето решение от 6 октомври 2010 г., Base и др. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, т.
), Съдът стига до извода, че доколкото в противен случай биха нарушили задълженията си по Директивата за универсалната услуга, държавите членки нямат право да приемат, че предоставянето на универсалната услуга наистина съставлява подлежащо на компенсиране несправедливо затруднение, без да изчислят нетните разходи, които предоставянето на универсалната услуга поражда за всяко предприятие, което осигурява тази услуга, без да преценят дали тези разходи представляват прекомерно затруднение за посоченото предприятие, нито пък, накрая, имат право да въвеждат компенсационен режим, при който компенсацията няма връзка с посочените нетни разходи.
В това отношение в самото начало следва да се констатира, че всяко отчитане на пазарния дял на доставчика на универсалната услуга предполага, че за процеса на определяне дали затруднението, което този доставчик понася поради задълженията си да предоставя универсална услуга, е евентуално несправедливо, е характерен сравнителен компонент, който НРО не бива да пренебрегва. Всъщност не могат да се направят полезни изводи от самото установяване на обстоятелства относно пазарния дял на посочения доставчик, разгледан изолирано, ако не се извърши сравнение с пазарните дялове на неговите конкуренти. Тези изводи могат да варират в зависимост от броя на присъстващите на пазара конкуренти, от връзките, които евентуално съществуват между тях, или пък от различните сектори на съответния пазар, в които тези конкуренти присъстват.
Ето защо, както отбелязват Eircom, чешкото правителство и Комисията, от релевантните разпоредби на Директивата за универсалната услуга следва, че в рамките на този процес компетентният НРО трябва да отчете положението на доставчика на универсалната услуга спрямо това на конкурентите му на съответния пазар.
Всъщност, както бе припомнено в точки 34 и 35 от настоящото решение, съгласно член 1, параграф 1 от тази директива основната ѝ цел е на територията на целия Съюз да се осигурят качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор. Нещо повече, съгласно член 3, параграф 2 от посочената директива при осигуряването на универсалната услуга държавите членки трябва по-специално да се стремят да сведат до минимум изкривяването на пазара, и особено предоставянето на услуги при ценови или при други условия, които се отклоняват от обичайната търговска практика, като същевременно отстояват обществения интерес.
Освен това, що се отнася по-конкретно до изчисляването на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга, както и евентуалното им финансиране, съображение 4 от същата директива гласи, че компенсациите за предприятията, определени да предоставят някои услуги на някои крайни потребители на цени, които се отклоняват от получилите се в резултат на нормалните пазарни условия, не бива да водят до нарушаване на конкуренцията, при условие че определените предприятия се компенсират за специфичните нетни разходи и нетните разходи се възстановяват по неутрален за конкуренцията начин.
Така оценката на състоянието на конкуренцията на съответния пазар е неразделна част от условията за прилагане на членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга (вж. в този смисъл решения от 19 юни 2008 г., Комисия/Франция,
C‑220/07
, непубликувано,
EU:C:2008:354
, т.
и
и от 21 декември 2016 г., TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, т.
).
Освен това следва да се констатира, че преценката на характеристиките на доставчика на универсална услуга в контекста на конкурентната среда, в която той действа, съответства и на целите на Директивата за универсалната услуга.
Това е така особено що се отнася до обстоятелствата относно икономическото и финансовото състояние на доставчика на универсална услуга. Всъщност от самата констатация, че такъв доставчик продължава да е рентабилен въпреки затрудненията, които понася поради нетните разходи по своите задължения за предоставяне на универсална услуга, не могат да се направят изводи относно отражението на тези нетни разходи върху възможностите на доставчика да се конкурира с останалите оператори на един променящ се пазар. Не може да се изключи възможността затруднението, което нетните разходи по задълженията да предоставя универсална услуга представляват за такъв доставчик, да възпрепятства, затруднява или усложнява финансирането на инвестиции в нови технологии или в свързани пазари, инвестиции, които конкурентите му евентуално биха могли да направят и които поради това могат да им осигурят значителни конкурентни предимства.
Така само като вземе предвид положението на доставчика на универсална услуга спрямо това на конкурентите му, НРО може да прецени дали нетните разходи по вменените на този доставчик задължения за предоставяне на универсална услуга представляват — поради произтичащите от това нарушения на конкуренцията на съответния пазар, които са в ущърб на доставчика — несправедливо затруднение за него по смисъла на членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга.
В това отношение, както бе припомнено в точка 45 от настоящото решение, наличието на територията на целия Съюз на качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор представлява основната цел на Директивата за универсалната услуга, съгласно член 1, параграф 1 от нея. Въпреки това, доколкото влошаването на конкурентното положение на доставчик на универсална услуга поради несправедливия характер на затруднението, което той понася в резултат на задълженията си за предоставяне на универсална услуга, би засегнало ефективната конкуренция на съответния пазар, подобно обстоятелство би могло да застраши условията за предоставяне на универсалната услуга и в крайна сметка осъществяването на тази цел.
Така съгласно част А от приложение IV към Директивата за универсалната услуга при изчисляването на нетните разходи, които понася доставчикът на универсалната услуга, следва да се оценят разходите, които определеното предприятие би предпочело да избегне, ако нямаше задължения за предоставяне на универсална услуга. Именно във връзка с изводите, до които стига при този процес, НРО трябва да вземе предвид положението на доставчика спрямо това на неговите конкуренти на съответния пазар.
В рамките на този анализ, когато е сезиран с молба като посочената в член 13 от Директивата за универсалната услуга, НРО трябва да вземе предвид и обхвата на тази молба и обстоятелствата, при които доставчикът иска преразглеждане на условията за финансиране на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос трябва да се отговори, че членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга следва да се тълкуват в смисъл, че изискват от компетентния НРО, за да прецени дали нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга представляват несправедливо затруднение за оператора, на когото са възложени такива задължения, да проучи характеристиките на този оператор, като вземе предвид положението му спрямо това на конкурентите му на съответния пазар.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Членове 12 и 13 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга)

следва да се тълкуват в смисъл, че:

изискват от компетентния национален регулаторен орган, за да прецени дали нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга представляват несправедливо затруднение за оператора, на когото са възложени такива задължения, да проучи характеристиките на този оператор, като вземе предвид положението му спрямо това на конкурентите му на съответния пазар.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.