CELEX: 62015CJ0028
Rinvio pregiudiziale
Quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica
Direttiva 2002/21/CE
Articoli 4 e 19
Autorità nazionale di regolamentazione
Misure di armonizzazione
Raccomandazione 2009/396/CE
Portata giuridica
Direttiva 2002/19/CE
Articoli 8 e 13
Operatore designato quale detentore di un significativo potere di mercato
Obblighi imposti da un’autorità nazionale di regolamentazione
Controllo dei prezzi e obblighi relativi al sistema di contabilizzazione dei costi
Tariffe di terminazione su reti fisse e mobili
Portata del controllo che i giudici nazionali possono esercitare sulle decisioni delle autorità nazionali di regolamentazione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (
GU 2002, L 108, pag. 33
), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (
GU 2009, L 337, pag. 37
) (in prosieguo: la «direttiva quadro») in combinato disposto con gli articoli 8 e 13 della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (
GU 2002, L 108, pag. 7
), come modificata dalla direttiva 2009/140 (in prosieguo: la «direttiva accesso»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che vede opposte la Koninklijke KPN NV, la KPN BV, la T-Mobile Netherlands BV, la Tele2 Nederland BV, la Ziggo BV, la Vodafone Libertel BV, la Ziggo Services BV (già UPC Nederland BV) e la Ziggo Zakelijk Services BV (già UPC Business BV) all’Autoriteit Consument en Markt (ACM) (autorità dei consumatori e dei mercati; in prosieguo l’«ACM») relativamente a una decisione che fissa massimali tariffari per i servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva quadro
L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro, rubricato «Diritto di ricorso», stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri prevedono, a livello nazionale, meccanismi efficienti che permettano a qualunque utente e a qualunque impresa che fornisce reti e/o servizi di comunicazione elettronica, che siano interessati dalla decisione di una autorità nazionale di regolamentazione, di ricorrere contro detta decisione dinanzi ad un organo di ricorso, indipendente dalle parti coinvolte. Tale organo, che può essere un tribunale, è in possesso di competenze adeguate tali da consentirgli di assolvere le sue funzioni in maniera efficace. Gli Stati membri garantiscono che il merito del caso sia tenuto in debita considerazione e che vi sia un efficace meccanismo di ricorso.
In attesa dell’esito del ricorso, resta in vigore la decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione, a meno che non siano concesse misure provvisorie conformemente al diritto nazionale».
L’articolo 8 di tale direttiva, intitolato «Obiettivi generali e principi dell’attività di regolamentazione», dispone quanto segue:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle direttive particolari, le autorità nazionali di regolamentazione adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi.
(...)
2.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati, tra l’altro:
a)
assicurando che gli utenti, compresi gli utenti disabili, gli utenti anziani e quelli che hanno esigenze sociali particolari ne traggano i massimi vantaggi in termini di scelta, prezzi e qualità;
(...)
3.   Le autorità nazionali di regolamentazione contribuiscono allo sviluppo del mercato interno (...)
(...)
4.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono gli interessi dei cittadini dell’Unione europea (...)
(...)».
L’articolo 16 di detta direttiva, intitolato «Procedura per l’analisi del mercato», ai paragrafi 2 e 4 prevede quanto segue:
«2.   Quando, ai sensi (…) dell’articolo 8 della direttiva [accesso], è tenuta a decidere in merito all’imposizione, al mantenimento, alla modifica o alla revoca di obblighi a carico delle imprese, l’autorità nazionale di regolamentazione determina, in base alla propria analisi di mercato di cui al paragrafo 1 del presente articolo, se uno dei mercati rilevanti sia effettivamente concorrenziale.
(...)
4.   Qualora accerti che un mercato rilevante non è effettivamente concorrenziale l’autorità nazionale di regolamentazione individua le imprese che individualmente o congiuntamente dispongono di un significativo potere di mercato su tale mercato conformemente all’articolo 14 e l’autorità nazionale di regolamentazione impone a tali imprese gli appropriati specifici obblighi di regolamentazione di cui al paragrafo 2 del presente articolo ovvero mantiene in vigore o modifica tali obblighi laddove già esistano».
Ai sensi dell’articolo 19 della medesima direttiva, intitolato «Procedure di armonizzazione»:
«1.   (...) ove rilevi che le divergenze nell’attuazione da parte delle autorità nazionali di regolamentazione dei compiti normativi specificati nella presente direttiva e nelle direttive particolari possono creare un ostacolo al mercato interno, la Commissione può, tenendo nella massima considerazione il parere dell’[Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni (BEREC)], emettere una raccomandazione o una decisione sull’applicazione armonizzata delle disposizioni di cui alla presente direttiva e delle direttive particolari per agevolare il conseguimento degli obiettivi fissati all’articolo 8.
2.   (...)
Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione, nell’assolvimento dei loro compiti, tengano nella massima considerazione tali raccomandazioni. L’autorità nazionale di regolamentazione che decide di non seguire una determinata raccomandazione ne informa la Commissione motivando tale decisione.
(...)».
Direttiva accesso
Ai sensi del considerando 20 della direttiva accesso:
«Il controllo dei prezzi può essere necessario qualora l’analisi di un particolare mercato indichi un insufficiente livello di concorrenza. (...) Il meccanismo di recupero dei costi dovrà essere adeguato alle circostanze in considerazione della necessità di promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile e di ottimizzare i vantaggi per i consumatori».
L’articolo 1 di tale direttiva è redatto come segue:
«1.   Nel quadro istituito dalla [direttiva quadro], la presente direttiva armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori.
2.   La presente direttiva (...) [f]issa inoltre gli obiettivi delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di accesso e di interconnessione e definisce le modalità per garantire che gli obblighi imposti dalle autorità nazionali di regolamentazione siano riesaminati (...)».
L’articolo 5 della suddetta direttiva, intitolato «Poteri e competenze delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di accesso e di interconnessione», al suo paragrafo 1 così dispone:
«Nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della [direttiva quadro], le autorità nazionali di regolamentazione incoraggiano e, se del caso, garantiscono, in conformità alle disposizioni della presente direttiva, un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi, esercitando le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
(...)».
L’articolo 8 della medesima direttiva, intitolato «Imposizione, modifica o revoca degli obblighi», così dispone:
«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive autorità nazionali di regolamentazione abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis.
2.   Qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della [direttiva quadro], un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le autorità nazionali di regolamentazione impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della presente direttiva.
(...)
4.   Gli obblighi imposti ai sensi del presente articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo [8] della [direttiva quadro] (…) Tali obblighi sono imposti solo previa consultazione ai sensi degli articoli 6 e 7 di detta direttiva.
(...)».
L’articolo 13 della direttiva accesso, intitolato «Obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi», così dispone:
«1.   Ai sensi dell’articolo 8, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, le autorità nazionali di regolamentazione possono imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un’effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale. Per incoraggiare gli investimenti effettuati dall’operatore anche nelle reti di prossima generazione, le autorità nazionali di regolamentazione tengono conto degli investimenti effettuati dall’operatore e gli consentono un ragionevole margine di profitto sul capitale investito, di volume congruo, in considerazione di eventuali rischi specifici di un nuovo progetto particolare di investimento nella rete.
2.   Le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché tutti i meccanismi di recupero dei costi o metodi di determinazione dei prezzi resi obbligatori servano a promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile ed ottimizzino i vantaggi per i consumatori. Al riguardo le autorità nazionali di regolamentazione possono anche tener conto dei prezzi applicati in mercati concorrenziali comparabili.
(...)».
Raccomandazione 2009/396/CE
Ai sensi dei considerando 5, 7 e 13 della raccomandazione 2009/396/CE della Commissione, del 7 maggio 2009, sulla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili nell’UE (
GU 2009, L 124, pag. 67
):
«(5)
Talune disposizioni del quadro normativo per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica prevedono l’applicazione di sistemi di contabilità dei costi adeguati e indispensabili, nonché l’introduzione di obblighi relativi al controllo dei prezzi: si tratta in particolare degli articoli 9, 11 e 13 in combinato disposto con il considerando 20 della direttiva [accesso] (...)
(...)
(7)
La terminazione delle chiamate vocali all’ingrosso è il servizio tramite il quale le chiamate sono inoltrate alle postazioni (delle reti fisse) o agli abbonati (delle reti mobili). Nell’[Unione europea] il sistema di tariffazione si fonda sul principio CPNP (Calling Party Network Pays), in base al quale il costo di terminazione è stabilito dalla rete chiamata e pagato dalla rete che chiama. La parte chiamata, non dovendo sostenere il costo di questo servizio, non ha in genere motivo per contestare il prezzo di terminazione fissato dal suo fornitore di rete. In tale contesto, la tariffazione eccessiva costituisce la principale preoccupazione, in termini di concorrenza, delle autorità di regolamentazione. I prezzi di terminazione elevati sono recuperati alla fine applicando tariffe di chiamata più alte agli utenti finali. Dato il tipo di accesso a due vie dei mercati della terminazione, tra gli ulteriori potenziali problemi di concorrenza figura anche quello delle sovvenzioni incrociate tra operatori, che interessa sia il mercato della terminazione fissa che quello della telefonia mobile. Pertanto, dato che gli operatori di terminazione sono in grado di innalzare i prezzi ben al di sopra dei costi, e hanno interesse a farlo, l’orientamento dei prezzi ai costi è ritenuto il miglior mezzo per risolvere questo problema a medio termine. Il considerando 20 della direttiva [accesso] rileva che il meccanismo di recupero dei costi deve essere adeguato alle circostanze. Date le caratteristiche specifiche dei mercati di terminazione delle chiamate e le preoccupazioni di tipo concorrenziale e distributivo connesse, la Commissione ha già da tempo riconosciuto che l’adozione di un approccio comune fondato sul costo efficace e sull’applicazione di tariffe di terminazione simmetriche favorirebbe l’efficienza e la concorrenza sostenibile oltre a massimizzare i benefici per i consumatori in termini di offerta di prezzi e servizi.
(...)
(13)
Date le caratteristiche particolari dei mercati di terminazione delle chiamate, i costi dei servizi di terminazione vanno calcolati in base ai costi incrementali prospettici di lungo periodo (LRIC). (...)».
I punti 1 e 2 della raccomandazione 2009/396 sono così formulati:
«1.
Le autorità nazionali di regolamentazione (ANR), quando impongono obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi, in conformità all’articolo 13 della direttiva [accesso], agli operatori da esse designati come detentori di un significativo potere di mercato nei mercati all’ingrosso della terminazione di chiamata vocale su singole reti telefoniche pubbliche (di seguito denominati “mercati della terminazione fissa e mobile”) in esito a un’analisi di mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della [direttiva quadro], dovrebbero stabilire tariffe di terminazione basate sui costi sostenuti da un operatore efficiente. Ciò implica che dette tariffe sarebbero inoltre simmetriche. Per fare ciò, le ANR dovrebbero procedere nel modo descritto di seguito.
2.
Si raccomanda di fondare la valutazione dei costi efficienti sui costi correnti e di utilizzare come metodo pertinente di calcolo dei costi un modello bottom-up basato sui costi prospettici incrementali di lungo periodo (LRIC)».
Diritto olandese
L’articolo 1.3, paragrafo 1, della Telecommunicatiewet (legge sulle telecomunicazioni), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale, dispone quanto segue:
«1.   L’[ACM] provvede a che le proprie decisioni contribuiscano alla realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafi da 2 a 5, della [direttiva quadro], in ogni caso per:
a.
promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati, in particolare promuovendo investimenti efficaci in materia di infrastrutture, e le innovazioni;
b.
sviluppare il mercato interno;
c.
promuovere gli interessi degli utenti finali sul piano della scelta, del prezzo e della qualità».
L’articolo 1.3, paragrafi 2 e 3, della legge sulle telecomunicazioni prevede che, nell’assolvimento dei propri compiti e competenze, l’ACM tenga nella massima considerazione le raccomandazioni della Commissione europea di cui all’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva quadro. Qualora l’ACM non applichi una raccomandazione, deve informare la Commissione comunicando i motivi della propria decisione.
Tale legge prevede, all’articolo 6a.1, che l’ACM, essendo un’ANR, deve definire i mercati rilevanti nel settore delle comunicazioni elettroniche. Pertanto, l’ACM deve, ai sensi dell’articolo 6a.1, paragrafo 5, di detta legge, stabilire se il mercato in questione sia o meno effettivamente concorrenziale. In caso contrario, l’ACM deve, ai sensi dell’articolo 6a.2 della medesima legge, stabilire se una o più imprese detengano un significativo potere di mercato, nonché gli obblighi adeguati da imporre a queste ultime.
L’articolo 6a.2, paragrafo 3, della legge sulle telecomunicazioni dispone quanto segue:
«Un obbligo previsto al paragrafo 1 è adeguato quando è basato sulla natura del problema constatato nel mercato interessato e deve essere proporzionato e giustificato alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 1.3».
L’articolo 6a.7 di tale legge è del seguente tenore:
«1.   Ai sensi dell’articolo 6a.2, paragrafo 1, l’[ACM] può, per le forme d’accesso che essa stabilisce, imporre un obbligo relativo al controllo delle tariffe calcolate supra o al calcolo dei costi qualora l’analisi del mercato indichi che l’operatore interessato può, in mancanza di effettiva concorrenza, mantenere i prezzi a un livello eccessivamente elevato o ridurre i margini, in entrambi i casi a danno degli utenti finali. L’[ACM] può collegare all’obbligo le regole per il suo corretto adempimento.
2.   Un obbligo di cui al paragrafo 1 può prevedere di subordinare l’accesso a una tariffa d’accesso orientata ai costi o all’applicazione di un sistema di calcolo dei costi stabilito o approvato dall’[ACM].
3.   Quando l’[ACM] impone a un operatore un obbligo di orientamento dei prezzi ai costi, detto operatore deve dimostrare che i suoi prezzi sono effettivamente fissati in funzione dei costi.
4.   Fatto salvo quanto previsto al paragrafo 1, secondo periodo, l’[ACM] può collegare l’obbligo di attuare un sistema di contabilità dei costi a misure riguardanti il resoconto dei risultati dell’applicazione del sistema da parte dell’operatore su cui grava l’obbligo (...)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Nell’ambito di un procedimento precedente alla controversia di cui al procedimento principale, l’Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (autorità indipendente per la posta e le telecomunicazioni), divenuta ACM, e che riveste la qualità di ANR nei Paesi Bassi ai sensi della direttiva quadro, ha, con decisione del 7 luglio 2010, in seguito a un’analisi dei mercati rilevanti, imposto ad operatori individuati come detentori di un significativo potere sui mercati della terminazione delle chiamate fisse e mobili nei Paesi Bassi misure tariffarie basate sul modello di calcolo dei costi detto «Bulric puro» (
Bottom-Up Long-Run Incremental Costs
; in prosieguo: il «modello “Bulric puro”», secondo il quale sono rimborsati unicamente i costi incrementali. Il 31 agosto 2011 il College van Beroep voor het bedrijfsleven (giudice amministrativo di secondo grado in materia economica, Paesi Bassi), giudice del rinvio, ha annullato tale decisione con la motivazione che si sarebbe dovuto applicare un diverso modello di calcolo che prenda in considerazione un insieme di costi più ampio rispetto al modello «Bulric puro», vale a dire il modello «Bulric plus».
In seguito, avendo constatato che nel mercato all’ingrosso dei servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili sussisteva un rischio di tariffe eccessivamente elevate e di compressione dei prezzi, il 5 agosto 2013 l’ACM ha adottato una decisione con la quale, conformemente alla normativa olandese di trasposizione degli articoli 8 e 13 della direttiva accesso e alla raccomandazione 2009/396, ha fissato massimali tariffari per fornitura di tali servizi, in applicazione del modello «Bulric puro». Tale autorità ha ritenuto che detto modello fosse adeguato al fine di determinare le tariffe per la terminazione di chiamata orientate ai costi e che esso fosse, ai sensi della menzionata raccomandazione, l’unico modello di orientamento dei prezzi conforme al diritto dell’Unione. Secondo l’autorità in parola, una misura tariffaria basata su tale modello di calcolo avrebbe eliminato il rischio di tariffe eccessivamente elevate e di compressione dei prezzi, promuovendo nel contempo la concorrenza, lo sviluppo del mercato interno e gli interessi degli utenti finali.
La Koninklijke KPN, la KPN, la T-Mobile Netherlands, la Tele2 Nederland, la Ziggo, la Vodafone Libertel, la Ziggo Services e la Ziggo Zaklijk Services, operatori che forniscono, in particolare, servizi di terminazione di chiamata mobile, hanno proposto ricorso di annullamento avverso la decisione dell’ACM del 5 agosto 2013 dinanzi al giudice del rinvio. Quest’ultimo, adito in via cautelare, ha sospeso l’esecuzione della decisione impugnata con ordinanza del 27 agosto 2013.
Nel contesto del loro ricorso, la Koninklijke KPN, la KPN, la T-Mobile Netherlands e la Vodafone Libertel sostengono che un obbligo tariffario determinato secondo il modello «Bulric puro» è contrario all’articolo 6a.2, paragrafo 3, e all’articolo 6a.7, paragrafo 2, della legge sulle telecomunicazioni, che prevedono, rispettivamente, che la tariffa debba essere orientata ai costi e che l’obbligo imposto dall’ACM debba essere adeguato.
Tali imprese fanno valere che tutte le asserzioni dell’ACM sugli effetti positivi attesi dall’applicazione del modello «Bulric puro» sulla struttura tariffaria in un mercato al dettaglio non possono giustificare l’imposizione di obblighi tariffari come quelli che sarebbero loro imposti ai sensi della decisione del 5 agosto 2013. A loro avviso, i prezzi stabiliti in base a detto modello hanno l’effetto di rendere le tariffe per la terminazione di chiamata inferiori a quelle che si otterrebbero in un mercato concorrenziale. Di conseguenza, la raccomandazione 2009/396 non sarebbe conforme all’articolo 13 della direttiva accesso. Le menzionate imprese ritengono peraltro che tali obblighi tariffari, non essendo proporzionali alla luce degli obiettivi della decisione dell’ACM, siano, in particolare, contrari all’articolo 6a.2, paragrafo 3 della legge sulle telecomunicazioni.
Il giudice del rinvio rileva che il testo dell’articolo 6a.7, paragrafo 2, della legge sulle telecomunicazioni non consente di corroborare l’interpretazione per cui può essere imposta una forma di regolamentazione tariffaria secondo il modello «Bulric puro» la quale ecceda una regolamentazione dei prezzi meno rigida secondo il modello «Bulric plus» che è già orientata ai costi.
Tale giudice ritiene, tuttavia, che l’ACM possa essere autorizzata a imporre un obbligo tariffario più rigoroso qualora sia proporzionato e giustificato, in considerazione della natura del problema constatato nei mercati interessati e qualora persegua gli obiettivi enunciati all’articolo 8, paragrafi da 2 a 4, della direttiva quadro. Allorché impone tali obblighi, l’ACM deve, secondo il giudice del rinvio, verificare se l’obbligo tariffario previsto sia idoneo a conseguire l’obiettivo cercato e non ecceda quanto necessario a tal fine. Detta autorità deve inoltre motivare la propria decisione e procedere alla ponderazione degli interessi coinvolti.
Il giudice del rinvio ritiene, tuttavia, che sussista un dubbio sull’esattezza di un’interpretazione del genere. Esso s’interroga, da un lato, sugli interessi che possano o debbano essere ponderati nonché sul peso che possa o debba essere accordato ad ognuno di suddetti interessi in occasione del sindacato giurisdizionale della decisione dell’ACM dinanzi ad esso contestata, e d’altro lato, sull’importanza che tale giudice deve attribuire, nel procedimento di cui è adito, alla circostanza che la Commissione ha raccomandato l’uso del modello «Bulric puro» nella raccomandazione 2009/396 per adottare una misura tariffaria adeguata sui mercati all’ingrosso della terminazione di chiamate fisse e mobili.
È in tale contesto che il College van Beroep voor het bedrijfsleven (giudice amministrativo di secondo grado in materia economica) ha deciso di sospendere la pronuncia e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 4, paragrafo 1, della [direttiva quadro], in combinato disposto con gli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, debba essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di una tariffa allineata ai costi imposta dall’[ANR] nel mercato all’ingrosso per la terminazione di chiamata, in linea di principio è consentito all’organo giurisdizionale nazionale pronunciarsi discostandosi dalla raccomandazione [2009/396], in cui [il modello “Bulric puro”] è indicato come misura adeguata di regolamentazione dei prezzi sui mercati di terminazione della chiamata, qualora lo ritenga necessario sulla base delle circostanze di fatto della causa dinanzi ad esso pendente e/o di considerazioni di diritto nazionale e sopranazionale.
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, entro quali limiti sia consentito all’organo giurisdizionale nazionale, nella valutazione di una misura tariffaria allineata ai costi:
a)
alla luce dell’articolo 8, paragrafo 3, della [direttiva quadro], vagliare l’argomento dell’ANR, secondo il quale lo sviluppo del mercato interno viene promosso, rapportandosi alla misura in cui il mercato interno viene effettivamente influenzato;
b)
alla luce degli obiettivi relativi alla politica perseguiti e dei principi normativi enunciati all’articolo 8 della [direttiva quadro] e all’articolo 13 della direttiva accesso, esaminare se la misura tariffaria:
i)
sia proporzionata;
ii)
sia adeguata;
iii)
sia applicata proporzionalmente e sia giustificata;
c)
esigere dall’ANR che essa dimostri sufficientemente che:
i)
venga effettivamente realizzato l’obiettivo politico enunciato all’articolo 8, paragrafo 2, della [direttiva quadro], che le ANR promuovano la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica e che gli utenti traggano il massimo beneficio quanto a scelta, prezzo e qualità;
ii)
venga effettivamente realizzato l’obiettivo politico enunciato all’articolo 8, paragrafo 3, della [direttiva quadro] di contribuire allo sviluppo di mercato interno; e,
iii)
venga effettivamente realizzato l’obiettivo politico enunciato all’articolo 8, paragrafo 4, della [direttiva quadro] di promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione;
d)
alla luce dell’articolo 16, paragrafo 3, della [direttiva quadro], nonché dell’articolo 8, paragrafi 2 e 4, della direttiva accesso, nella risposta alla domanda se la misura tariffaria sia adeguata, prendere in considerazione che la misura è stata imposta su di un mercato in cui le imprese regolamentate dispongono di significativo potere di mercato, ma che nella forma scelta (modello “Bulric puro”) essa mira a favorire uno degli obiettivi della direttiva quadro, vale a dire gli interessi degli utenti finali, su un altro mercato, che non può essere preso in considerazione per la regolamentazione».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro, in combinato disposto con gli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, debba essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR per la fornitura di servizi di terminazione di chiamate fisse e mobili, sia consentito al giudice nazionale pronunciarsi discostandosi dalla raccomandazione 2009/396 in cui il modello «Bulric puro» è auspicato come misura adeguata di regolamentazione dei prezzi sul mercato di terminazione di chiamate.
Per quanto riguarda gli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, si deve osservare che il primo di tali articoli prevede, al suo paragrafo 2, che qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva quadro, un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le ANR impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della direttiva accesso.
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso afferma, dal canto suo, che, ai sensi delle disposizioni dell’articolo 8 della direttiva medesima, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, le ANR possono imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito degli utenti finali.
Dall’analisi del combinato disposto dell’articolo 8, paragrafo 2, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso deriva, infatti, che qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva quadro, un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, l’ANR può, in funzione delle circostanze, imporgli per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, «obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi».
Ai fini dell’attuazione dell’articolo 13 della direttiva accesso, la raccomandazione 2009/396 auspica un modello di calcolo dei costi, cioè il modello «Bulric puro». Ai sensi dei considerando 5, 7 e 13 di tale raccomandazione, essa è stata adottata al fine di porre fine alle divergenze e alle distorsioni all’interno dell’Unione sui mercati della terminazione delle chiamate fisse e mobili, deleteri per una concorrenza efficace e per i consumatori finali e tenuto conto delle caratteristiche peculiari del mercato della terminazione delle chiamate.
Secondo il punto 1 della raccomandazione 2009/396, le ANR, quando impongono obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi, in conformità all’articolo 13 della direttiva accesso, agli operatori designati come detentori di un significativo potere di mercato nei mercati all’ingrosso della terminazione di chiamata fissa e mobile in esito a un’analisi di mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva quadro, dovrebbero stabilire tariffe di terminazione basate sui costi sostenuti da un operatore efficiente. Per fare ciò, le ANR dovrebbero procedere nel modo descritto dalla raccomandazione stessa.
Va ricordato tuttavia che conformemente all’articolo 288 TFUE, una tale raccomandazione non ha, in linea di principio, natura vincolante. Del resto, l’articolo 19, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva quadro autorizza espressamente le ANR a discostarsi dalle raccomandazioni della Commissione adottate in base all’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva quadro, purché ne informino la Commissione e le comunichino la motivazione della loro posizione.
Ne deriva che l’ANR, in sede di adozione di una decisione con la quale impone obblighi tariffari agli operatori in base agli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, non è vincolata dalla raccomandazione 2009/396.
A tale proposito, si deve rilevare che la Corte ha già dichiarato che, nell’esercizio di tali funzioni di regolamentazione, le ANR dispongono di un ampio potere che consente loro di valutare caso per caso la necessità di regolamentare un mercato in funzione della singola situazione (sentenza del 3 dicembre 2009, Commissione/Germania,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Così è nell’ambito del controllo dei prezzi, poiché il considerando 20 della direttiva accesso enuncia, infatti, che il meccanismo di recupero dei costi deve essere adeguato alle circostanze in considerazione della necessità di promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile e di ottimizzare i vantaggi per i consumatori.
Tuttavia, l’articolo 19, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva quadro esige che le ANR, nell’attuazione dei loro compito, «tengano nella massima considerazione» le raccomandazioni della Commissione.
Pertanto, quando impone obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi, in conformità all’articolo 13 della direttiva accesso, l’ANR è tenuta a seguire, in linea di principio, le indicazioni contenute nella raccomandazione 2009/396. Solamente ove ritenga, nell’ambito della sua valutazione di una determinata situazione, che il modello «Bulric puro» auspicato da tale raccomandazione non sia adatto alle circostanze, essa può discostarsene motivando la sua posizione.
Per quanto riguarda la portata del sindacato giurisdizionale di una decisione dell’ANR, dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro risulta che il diritto di ricorso garantito da tale disposizione deve fondarsi su un efficace meccanismo di ricorso, che consenta che il merito della controversia sia tenuto in debita considerazione. Inoltre, tale disposizione precisa che l’organismo competente a conoscere di un simile ricorso, che può essere un tribunale, deve essere in possesso di competenze adeguate per l’esercizio efficace delle sue funzioni.
Pertanto, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR in applicazione degli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, un giudice nazionale può discostarsi dalla raccomandazione 2009/396.
Ciò nondimeno, secondo una costante giurisprudenza della Corte, anche se le raccomandazioni non sono destinate a produrre effetti vincolanti, i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando esse sono di aiuto nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme comunitarie aventi natura vincolante (sentenza del 24 aprile 2008, Arcor,
C‑55/06
,
EU:C:2008:244
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, nell’ambito del suo sindacato giurisdizionale di una decisione dell’ANR adottata in base agli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, un giudice nazionale può discostarsi dalla raccomandazione 2009/396 solo qualora, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 78 delle sue conclusioni, esso consideri che motivi collegati alle circostanze di specie, in particolare alle caratteristiche peculiari del mercato dello Stato membro di cui trattasi, lo impongono.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro, in combinato disposto con gli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, deve essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, un giudice nazionale può pronunciarsi discostandosi dalla raccomandazione 2009/396 in cui il modello «Bulric puro» è auspicato come misura adeguata di regolamentazione dei prezzi sul mercato di terminazione delle chiamate, solo qualora esso consideri che motivi collegati alle circostanze di specie, in particolare alle caratteristiche peculiari del mercato dello Stato membro di cui trattasi, lo impongono.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, un giudice nazionale può valutare la proporzionalità di tale obbligo alla luce degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso, e tenere conto del fatto che detto obbligo intende promuovere gli interessi dei consumatori finali in un mercato al dettaglio che non può essere regolamentato.
In tale contesto, il giudice del rinvio s’interroga altresì sulla questione se esso possa richiedere a un’ANR di dimostrare che siffatto obbligo consegue effettivamente gli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro.
Quanto alla prima parte della seconda questione, si deve rilevare che l’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, della direttiva quadro prevede che le ANR, nello svolgere le loro funzioni di regolamentazione indicate nella stessa direttiva, nonché nelle direttive particolari, e quindi, segnatamente, nella direttiva accesso, devono adottare tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi definiti in tale articolo, che consistono nel promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, nel contribuire allo sviluppo del mercato interno e nel promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione. Tale disposizione precisa, inoltre, che tali misure devono essere proporzionate a tali obiettivi.
Perciò, secondo il suo articolo 1, paragrafi 1 e 2, la direttiva accesso si colloca nel quadro istituito dalla direttiva quadro e armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo della direttiva accesso è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori. Tale direttiva fissa, in particolare, gli obiettivi delle ANR in materia di accesso e di interconnessione.
Per quanto riguarda i presupposti che consentono all’ANR di imporre a un operatore designato quale detentore di un significativo potere su un mercato interessato un obbligo tariffario per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, si deve osservare che l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso prevede che gli obblighi imposti dall’ANR, inclusi quelli previsti all’articolo 13 di tale direttiva, devono basarsi sulla natura del problema constatato, essere proporzionati e giustificati in relazione agli obbiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro, e che possono essere imposti solo dopo la consultazione prevista agli articoli 6 e 7 di quest’ultima direttiva (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punto
).
Secondo l’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva accesso, le ANR provvedono, esercitando la competenza di cui al paragrafo 1 di detto articolo, affinché tutti i meccanismi di recupero dei costi o metodi di determinazione dei prezzi resi obbligatori servano a promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile ed ottimizzino i vantaggi per i consumatori. A tale riguardo, le ANR possono anche tener conto dei prezzi applicati in mercati concorrenziali comparabili.
Ne deriva che l’ANR, quando adotta una decisione che impone obblighi agli operatori sulla base degli articoli 8 e 13 della direttiva accesso, deve assicurarsi che siffatti obblighi rispondano al complesso degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso. Parimenti, nell’ambito del sindacato giurisdizionale di tale decisione, un giudice nazionale deve verificare che l’ANR rispetti tutti i presupposti derivanti dagli obiettivi enunciati dai due articoli summenzionati.
Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 82 delle sue conclusioni, il fatto che un obbligo tariffario sia fondato sulla raccomandazione 2009/396 non priva il giudice nazionale della sua competenza a controllare la proporzionalità di tali obblighi rispetto agli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso.
Un giudice nazionale adito di un ricorso avverso una decisione dell’ANR che applica il metodo «Bulric puro» auspicato dalla raccomandazione 2009/396, come nel procedimento principale, può verificare pertanto, applicando le norme di procedura nazionale, se i ricorrenti hanno fornito elementi a sufficienza che consentono di dimostrare che l’applicazione di tale modello non è proporzionata rispetto agli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso, alla luce, se del caso, delle caratteristiche particolari del mercato interessato.
Del resto, dal combinato disposto dell’articolo 8, paragrafo 2, lettera a), e paragrafo 4, della direttiva quadro, nonché dell’articolo 1, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso, che fa riferimento all’articolo 8 della direttiva quadro, deriva che le ANR sono tenute, nel promuovere la concorrenza, ad assicurare che gli utenti finali e i consumatori traggano i massimi vantaggi, segnatamente in termini di scelta e di prezzo, e promuovono gli interessi dei cittadini dell’Unione. Inoltre, quando dette autorità impongono un meccanismo di recupero dei costi, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva accesso, esse devono provvedere in particolare a che tale meccanismo ottimizzi i vantaggi per i consumatori.
Ne deriva che l’ANR deve, nell’ambito del procedimento di adozione di una decisione in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, prendere in considerazione gli interessi degli utenti finali e dei consumatori, a prescindere dal mercato nel quale gli obblighi regolamentari sono imposti. Inoltre, nella misura in cui, per definizione, gli utenti finali e i consumatori non sono presenti nel mercato all’ingrosso dei servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, è essenziale che i loro interessi possano essere presi in considerazione e valutati nel contesto dell’esame dell’effetto che l’obbligo tariffario imposto dall’ANR nel mercato all’ingrosso mira a produrre nel mercato al dettaglio.
Di conseguenza, un giudice nazionale può, nell’ambito del sindacato di proporzionalità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR in considerazione degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso, esaminare se tale obbligo imposto nei mercati all’ingrosso dei servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili sia diretto anche a promuovere gli interessi degli utenti finali in un mercato al dettaglio che non può essere regolamentato.
Per quanto riguarda la seconda parte della seconda questione, vertente sul punto se un giudice nazionale può richiedere all’ANR di dimostrare che l’obbligo in parola realizza effettivamente gli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro, si deve ricordare che tale disposizione prevede che le ANR, nello svolgere le loro funzioni di regolamentazione indicate nella stessa direttiva nonché, segnatamente, nella direttiva accesso, devono adottare tutte le misure ragionevoli e proporzionate intese a conseguire gli obiettivi definiti in tale disposizione, che consistono nel promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, nel contribuire allo sviluppo del mercato interno e nel promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione.
Nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della direttiva quadro, l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva accesso precisa che le ANR devono, in particolare, esercitare le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
Gli obblighi tariffari che le ANR possono imporre, inclusi obblighi tariffari come quelli di cui al procedimento principale, devono pertanto tendere alla realizzazione degli obiettivi definiti all’articolo 8 della direttiva quadro. Per contro, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 96 e 97 delle sue conclusioni, non può essere richiesto che un’ANR dimostri che tali obblighi conseguano realmente tali obiettivi.
Imporre un siffatto onere probatorio a un’ANR significherebbe infatti trascurare la circostanza che l’adozione di obblighi regolamentari si basa su un’analisi prospettica dell’evoluzione del mercato, che ha come riferimento, al fine di rimediare ai problemi di concorrenza constatati, il comportamento e/o i costi di un operatore efficiente. Orbene, trattandosi di misure rivolte al futuro, la prova che esse realizzano effettivamente gli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro è impossibile o eccessivamente difficile da fornire.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rispondere alla seconda questione dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’ANR per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, un giudice nazionale può valutare la proporzionalità di tale obbligo alla luce degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro e all’articolo 13 della direttiva accesso, e tenere conto del fatto che detto obbligo intende promuovere gli interessi degli utenti finali in un mercato al dettaglio che non può essere regolamentato.
Quando esercita un controllo giurisdizionale di una decisione dell’ANR, un giudice nazionale non può richiedere che essa dimostri che detto obbligo realizza effettivamente gli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro») come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in combinato disposto con gli articoli 8 e 13 della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso), come modificata dalla direttiva 2009/140, deve essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’autorità nazionale di regolamentazione per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, un giudice nazionale può pronunciarsi discostandosi dalla raccomandazione 2009/396/CE della Commissione, del 7 maggio 2009, sulla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili nell’UE, in cui il modello di calcolo dei costi «Bulric puro» (
Bottom-Up Long-Run Incremental Costs
) è auspicato come misura adeguata di regolamentazione dei prezzi sul mercato di terminazione delle chiamate, solo qualora esso consideri che motivi collegati alle circostanze di specie, in particolare alle caratteristiche peculiari del mercato dello Stato membro di cui trattasi, lo impongono.

2)
Il diritto dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che, in una controversia sulla legittimità di un obbligo tariffario imposto dall’autorità nazionale di regolamentazione per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate fisse e mobili, un giudice nazionale può valutare la proporzionalità di tale obbligo alla luce degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva 2002/21, come modificata dalla direttiva 2009/140, e all’articolo 13 della direttiva 2002/19, come modificata dalla direttiva 2009/140, e tenere conto del fatto che detto obbligo intende promuovere gli interessi degli utenti finali in un mercato al dettaglio che non può essere regolamentato.
Quando esercita un controllo giurisdizionale di una decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione, un giudice nazionale non può richiedere che tale autorità dimostri che detto obbligo realizza effettivamente gli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva 2002/21, come modificata dalla direttiva 2009/140.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.