CELEX: 62016CJ0281
Predhodno odločanje
Direktiva 92/43/EGS
Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst
Izvedbeni sklep (EU) 2015/72
Seznam območij, pomembnih za Skupnost, v atlantski biogeografski regiji
Zmanjšanje površine območja
Znanstvena napaka
Veljavnost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2015/72 z dne 3. decembra 2014 o sprejetju osme posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji (
UL 2015, L 18, str. 385
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Vereniging Hoekschewaards Landschap in Staatssecretaris van Economische Zaken (državni sekretar za gospodarske zadeve, Nizozemska) (v nadaljevanju: državni sekretar) glede zakonitosti sklepa o zmanjšanju površine posebnega ohranitvenega območja (v nadaljevanju: POO).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 92/43/EGS
Člen 1 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2006/105/ES z dne 20. novembra 2006 (
UL 2006, L 363, str. 368
) (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih), določa:
„V tej direktivi:
(a)
ohranjanje pomeni vrsto ukrepov, ki so potrebni za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov in populacij prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, kot je opredeljeno v (e) in (i);
[…]
(e)
stanje ohranjenosti naravnega habitata pomeni skupek vplivov, ki delujejo na naravni habitat in njegove značilne vrste in ki lahko vplivajo na njegovo dolgoročno naravno razširjenost, strukturo in funkcije ter dolgoročno preživetje njegovih značilnih vrst na ozemlju iz člena 2.
Šteje se, da je stanje ohranjenosti naravnega habitata ‚ugodno‘:
–
če so njegovo naravno območje razširjenosti in površine, ki jih na tem območju pokriva, stabilne ali se povečujejo, in
–
če obstajajo in bodo v predvidljivi prihodnosti verjetno še obstajale posebna struktura in funkcije, potrebne za njegovo dolgoročno ohranitev, in
–
če je stanje ohranjenosti njegovih značilnih vrst ugodno, kot je opredeljeno v (i);
[…]
(i)
stanje ohranjenosti vrste pomeni skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij na ozemlju iz člena 2.
Šteje se, da je stanje ohranjenosti ‚ugodno‘:
–
če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov, in
–
če se naravno območje razširjenosti vrste niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo, in
–
če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij;
[…]
(k)
območje, pomembno za Skupnost, pomeni območje, ki v biogeografski regiji ali regijah pomembno prispeva k ohranitvi ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II in lahko tudi pomembno prispeva k usklajenosti Nature 2000 iz člena 3 in/ali pomembno prispeva k ohranjanju biološke raznovrstnosti v tej biogeografski regiji ali regijah.
[…]
(l)
[POO] pomeni območje, pomembno za Skupnost, ki ga države članice določijo z zakonskim, upravnim in/ali pogodbenim aktom in kjer se uporabljajo potrebni ohranitveni ukrepi za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in/ali populacij vrst za katere je bilo območje določeno;
[…]“
Člen 2 Direktive o habitatih določa:
„1.   Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba [DEU].
2.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
3.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
Člen 3(1), prvi pododstavek, te direktive določa:
„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje [POO], imenovano ‚Natura 2000‘. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.“
Člen 4 te direktive določa:
„1.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. […] Če je to primerno, države članice predlagajo, glede na izide spremljanja iz člena 11, prilagoditev seznama.
[…]
2.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od devetih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost, v katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami.
[…]
Seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, na katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, sprejme Komisija skladno s postopkom iz člena 21.
[…]
4.   Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za [POO] in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.
[…]“
Člen 9 Direktive o habitatih določa:
„Komisija skladno s postopkom iz člena 21 v rednih časovnih presledkih pregleduje prispevek Nature 2000 k uresničevanju ciljev iz členov 2 in 3. S tem v zvezi se lahko preuči možnost, da se [POO] ukine, če to opravičujejo naravne spremembe, opažene med spremljanjem stanja, predvidenim v členu 11.“
Člen 11 te direktive določa:
„Države članice spremljajo stanje ohranjenosti naravnih habitatov in vrst iz člena 2, pri čemer posebej upoštevajo prednostne naravne habitatne tipe in prednostne vrste.“
V Prilogi III k tej direktivi so določena merila za izbiranje področij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost (v nadaljevanju: OPS), in določijo za POO. Kar zadeva, natančneje, merila, ki se nanašajo na fazo 1, ki jo tvori „[o]cena relativne pomembnosti območij za vsak naravni habitatni tip iz Priloge I in vsako vrsto iz Priloge II (vključno s prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami) na ravni države“, ta priloga vsebuje naslednji odlomek:
„A.
Merila za ocenjevanje območij za posamezni naravni habitatni tip iz Priloge I
(a)
Stopnja zastopanosti naravnega habitatnega tipa na območju.
(b)
Površina naravnega habitatnega tipa na območju, v razmerju do celotne površine tega naravnega habitatnega tipa na ozemlju države.
(c)
Stopnja ohranjenosti strukture in funkcij zadevnega naravnega habitatnega tipa in možnosti za obnovitev.
(d)
Globalna ocena vrednosti območja za ohranitev zadevnega naravnega habitatnega tipa.
B.
Merila za ocenjevanje območij za posamezno vrsto iz Priloge II
(a)
Velikost in gostota populacije vrste na območju v razmerju do populacij na ozemlju države.
(b)
Stopnja ohranjenosti značilnosti habitata, ki so pomembne za zadevno vrsto in možnosti za obnovitev.
(c)
Stopnja zoliranosti populacije vrste na območju v razmerju do naravnega območja razširjenosti vrste.
(d)
Globalna ocena vrednosti območja za ohranitev zadevne vrste.“
Odločbe, ki jih je sprejela Komisija v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive o habitatih
Z Odločbo 2004/813/ES z dne 7. decembra 2004 o sprejemu, v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS, seznama območij, pomembnih za Skupnost, za atlantsko biogeografsko regijo (
UL 2004, L 387, str. 1
) je Komisija na predlog Kraljevine Nizozemske območje Haringvliet (Nizozemska) izbrala kot OPS, pod oznako NL1000015, za površino 11.108 hektarjev (ha).
Območje Haringvliet je bilo po sedmih zaporednih posodobitvah seznama OPS za atlantsko biogeografsko regijo za isto površino še vedno ohranjeno na tem seznamu.
Z Izvedbenim sklepom 2015/72, s katerim je bila izvedena osma posodobitev tega seznama, pa je Komisija območje Haringvliet ohranila kot OPS samo še za površino 10.988 ha.
Nizozemsko pravo
Člen 10a(1) Natuurbeschermingswet 1998 (zakon o ohranjanju narave iz leta 1998) z dne 25. maja 1998, določa:
„Naš minister določi območja za izvajanje […] Direktive [o habitatih].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je Leenheerenpolder polder, katerega površina znaša približno 110 ha, in da je bil del območja Haringvliet, ko je bilo slednje z Odločbo 2004/813 vključeno na seznam OPS za atlantsko biogeografsko regijo, zaradi možnosti, ki jih je ta polder zagotavljal za obnovo naravnih habitatnih tipov in vrst, ki so bile prisotne drugod na OPS Haringvliet. Predvideno je bilo, da bo Leenheerenpolder, čeprav so ga sestavljala kmetijska območja in na njem ni bilo naravnih habitatnih tipov in vrst, ki bi bili zaščiteni drugod na tem OPS, deležen ukrepa „ponovne vzpostavitve naravnega okolja“ v smislu preoblikovanja v naravno območje, ki je pod vplivom bibavice, da bi razvil svoj potencial.
Kraljevina Nizozemska je s sklepom z dne 4. julija 2013 v skladu s členom 10a zakona o ohranjanju narave iz leta 1998 območje Haringvliet določila kot POO, vendar je iz tega območja izključila Leenheerenpolder. Raad van State (državni svet, Nizozemska) je s sodbo z dne 1. oktobra 2014 ta sklep odpravilo v delu, v katerem Leenheerenpolder ni vključen v ta POO. To sodišče je menilo, da bi Kraljevina Nizozemska v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih Leenheerenpolder morala vključiti v ta POO, ker je bil ta polder v mejah OPS Haringvliet, kot jih Komisija upošteva od izdaje Odločbe 2004/813.
Kraljevina Nizozemska je oktobra 2013 Komisiji predlagala, naj Leenheerenpolder izvzame iz OPS Haringvliet in zato v obsegu tega polderja zmanjša njegovo površino.
Komisija je z dopisom z dne 10. septembra 2014 to državo članico pozvala, naj v zvezi s tem projektom zmanjšanja površine OPS Haringvliet poda dodatna pojasnila.
Državni sekretar je Komisijo z dopisom z dne 30. septembra 2014 obvestil, da Leenheerenpolder nima naravnih vrednosti in da je bil prvotni projekt preoblikovanja tega polderja opuščen, ker je obnova mokrišč Beningerwaard, Tiengemeten in manjših polderjev, ki so v OPS Haringvliet, zadostovala za dosego ciljev ohranitve OPS. Državni sekretar je v tem dopisu dodal, da je bila opustitev projekta ponovne vzpostavitve naravnega okolja povezana s političnimi, socialnimi in proračunskimi razlogi.
Službe Komisije so v dopisu z dne 24. oktobra 2014 odgovorile, da sprejmejo predlog spremembe OPS Haringvliet, ob upoštevanju, na eni strani, ugodne ocene, ki so jo podali nizozemski organi glede potenciala obnovitve na drugih delih tega območja, po drugi strani pa okoliščine, da je bilo na drugih področjih določeno število ukrepov obnovitve že izvedenih oziroma so bili taki ukrepi predvideni. Komisija je v tem dopisu navedla, da je šlo v primeru prvotnega predloga vključitve Leenheerenpolder v OPS Haringvliet za „znanstveno napako“.
Komisija je z Izvedbenim sklepom 2015/72 območje Haringvliet sicer ohranila na seznamu OPS za atlantsko biogeografsko regijo, vendar pa je izključila Leenheerenpolder.
Državni sekretar je s sklepom z dne 28. aprila 2015 na podlagi člena 10a(1) zakona o ohranjanju narave iz leta 1998 in z namenom izvedbe Izvedbenega sklepa 2015/72 OPS Haringvliet določil za POO, iz njega pa izključil Leenheerenpolder.
Vereniging Hoekschewaards Landschap je zoper sklep z dne 28. aprila 2015 vložil tožbo pri Raad van State (državni svet), ker je menil, da ta polder zagotavlja edinstveni potencial za obnovitev področja v ustju reke, ki ga drugod v OPS Haringvliet ni.
Raad van State (državni svet) poudarja, da je državni sekretar pred njim zatrjeval, da je bila znanstvena napaka posledica okoliščine, da je v svojem predlogu za uvrstitev območja Haringvliet na seznam OPS napačno menil, da je polder Leenheerenpolder ne le primeren, temveč tudi nujen za dosego ciljev ohranitve tega območja. To sodišče se sprašuje, ali je v takšnih okoliščinah, če je predlog Kraljevine Nizozemske podprt z zadostnimi podatki, zmanjšanje površine tega območja mogoče utemeljiti s takšnim razlogom.
V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je Izvedbeni sklep [2015/72] veljaven v delu, v katerem je v ta seznam uvrščeno območje Haringvliet, ne pa tudi Leenheerenpolder?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je zmanjšanje površine območja Haringvliet z izključitvijo polderja Leenheerenpolder z obrazložitvijo, da njegova prvotna vključitev v to področje temelji na znanstveni napaki, veljavno.
Uvodoma je treba opozoriti, da ta zadeva ne spada na področje uporabe člena 9 Direktive o habitatih, v skladu s katerim se POO lahko ukine, „če to opravičujejo naravne spremembe, opažene med spremljanjem stanja, predvidenim v členu 11“, ker se Kraljevina Nizozemska ni sklicevala na takšne spremembe.
Čeprav je Komisija z Odločbo 2004/813 na predlog Kraljevine Nizozemske in na podlagi meril iz Priloge III k Direktivi o habitatih Leenheerenpolder – glede na njegov potencial za obnovitev naravnih habitatnih tipov in vrst, prisotnih na tem OPS – vključila v OPS Haringvliet, je ta institucija izključitev tega polderja iz OPS Haringvliet z Izvedbenim sklepom 2015/72 utemeljila s tem, da je bila njegova prvotna vključitev v to OPS znanstvena napaka.
Za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, postavljeno Sodišču, je treba torej preučiti, ali lahko Komisija na podlagi Direktive o habitatih na predlog zadevne države članice zmanjša površino OPS v primeru, da je prvotna uvrstitev območja na seznam OPS temeljila na znanstveni napaki, in če lahko, ali je bilo zmanjšanje iz postopka v glavni stvari zakonito upravičeno s takšno napako.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče glede Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 98) razsodilo, da lahko napaka pri predložitvi Komisiji, kar zadeva določitev posebnega varstvenega območja, povzroči zmanjšanje površine takšnega območja iz naslova popravka te napake (glej v tem smislu sodbo z dne 25. novembra 1999, Komisija/Francija,
C‑96/98
,
EU:C:1999:580
, točka
). Sodišče je v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, ugotovilo, da je bilo storjeno upravno napako, ki se je nanašala na navedbo površine, mogoče popraviti s prilagoditvijo zadevnega varstvenega območja.
Poleg tega, ker Direktiva o habitatih ne vsebuje posebnih določb, je treba ugotoviti, da prilagoditev seznama OPS, ki jo države članice predlagajo Komisiji na podlagi člena 4(1) te direktive, lahko vključuje zmanjšanje površine območja, ki ga je treba opraviti po enakem postopku, kot je postopek uvrstitve območja na navedeni seznam (glej po analogiji sodbo z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini,
C‑301/12
,
EU:C:2014:214
, točka
).
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da mora Komisija za pripravo osnutka seznama OPS, ki bi lahko privedel do vzpostavitve usklajenega evropskega omrežja POO, imeti na razpolago izčrpen seznam območij, za katera na nacionalni ravni obstaja ekološki interes, ki je pomemben z vidika cilja ohranjanja naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst iz Direktive o habitatih (sodba z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping,
C‑371/98
,
EU:C:2000:600
, točka
).
Le tako je mogoče uresničiti cilj iz člena 3(1), prvi pododstavek, Direktive o habitatih, ki je vzdrževanje ali obnavljanje ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki lahko sega preko ene ali več meja znotraj Evropske unije. Iz člena 1(e) in (i) te direktive v povezavi s členom 2(1) te direktive namreč izhaja, da je treba za presojo ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitata ali vrste upoštevati celotno evropsko ozemlje držav članic, za katero se uporablja Pogodba (sodba z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping,
C‑371/98
,
EU:C:2000:600
, točka
).
V skladu s členom 4(1) Direktive o habitatih zadevna država članica predlaga območje na podlagi meril iz Priloge III k tej direktivi in ustreznih znanstvenih informacij. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 29 te sodbe, iz tega izhaja, da odkritje napake – na podlagi znanstvenih dokazov – ki je vplivala na zadevne znanstvene informacije, lahko utemelji, odvisno od primera, zmanjšanje površine OPS.
Ta razlaga je podkrepljena s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero ni treba zaman uporabljati sredstev za upravljanje območja, ki se izkaže za nekoristno za ohranjanje naravnih habitatov in vrst (glej v tem smislu sodbo z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini,
C‑301/12
,
EU:C:2014:214
, točka
).
Vendar čeprav je res, da države članice razpolagajo z določenim poljem proste presoje, kadar v skladu s členom 4(1) Direktive o habitatih predlagajo seznam območij, ki jih je mogoče opredeliti kot OPS (sodba z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini,
C‑301/12
,
EU:C:2014:214
, točka
), pa ne razpolagajo z enakim poljem proste presoje, kadar Komisiji predlagajo zmanjšanje površine OPS.
Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 28 sklepnih predlogov, ker uvrstitev območja na seznam utemeljuje domnevo, da je navedeno območje v celoti pomembno za cilj ohranjanja naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v smislu Direktive o habitatih, predlog države članice, da se površina območja, ki je na seznamu, zmanjša, zahteva predložitev dokaza, da sporne površine na nacionalni ravni nimajo bistvenega pomena za uresničitev tega cilja. Poleg tega lahko Komisija predlog sprejme oziroma uresniči samo, če ugotovi, da te površine tudi z vidika celotne Unije niso nujne.
V tem primeru iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, izhaja, da nizozemski organi predloga, da naj Komisija polder Leenheerenpolder izvzame iz OPS Haringvliet, niso utemeljevali s tem, da je bila storjena napaka pri predlogu v skladu s členom 4(1), prvi pododstavek, Direktive o habitatih, kar zadeva ekološko vrednost tega polderja in njegovo zmožnost prispevanja k izvedbi ciljev te direktive, kot izhajajo iz njenih členov 2 in 3, temveč z okoliščino, da je bila leta 2011 sprejeta odločitev, da se ponovno oceni nacionalna politika v zvezi z naravo. Zlasti niso ti organi nikoli trdili, da potenciala tega polderja, kar zadeva obnovitev naravnih habitatnih tipov in zadevnih vrst s preoblikovanjem tega kmetijskega območja v naravno območje, ki je pod vplivom bibavice, ni več. Poleg tega so ti organi v dopisu z dne 30. septembra 2014, naslovljenem na Komisijo, navedli, da je bil načrt za razvoj ekoloških vrednosti na tem polderju opuščen iz političnih, socialnih in proračunskih razlogov, ob upoštevanju okoliščine, da razvoj, do katerega je na drugih delih območja Haringvliet deloma že prišlo, zadostuje za dosego ciljev na tem področju.
V zvezi s tem je nizozemska vlada na obravnavi potrdila, da se Kraljevina Nizozemska ni sklicevala na obstoj „znanstvene napake“, ko je Komisiji predložila svoj predlog za zmanjšanje površine OPS Haringvliet.
Komisija po drugi strani Sodišču ni predložila nobenega znanstvenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da je prvotni predlog temeljil na takšni napaki.
Posledično se Komisija ob osmi posodobitvi seznama OPS za atlantsko biogeografsko regijo z Izvedbenim sklepom 2015/72 ni mogla zakonito sklicevati na obstoj prvotno storjene znanstvene napake, da bi tako uvrstila območje Haringvliet na ta seznam, ne da bi vanj vključila polder Leenheerenpolder.
Na podlagi zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da je Izvedbeni sklep 2015/72 neveljaven v delu, v katerem je bilo s tem sklepom območje Haringvliet brez polderja Leenheerenpolder uvrščeno na seznam OPS v atlantski biogeografski regiji.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2015/72 z dne 3. decembra 2014 o sprejetju osme posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji je neveljaven v delu, v katerem je bilo s tem sklepom območje Haringvliet (NL 1000015) brez polderja Leenheerenpolder uvrščeno na ta seznam.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.