CELEX: 62011TJ0388
Aides d’État
Domaine postal
Financement des surcoûts salariaux et sociaux concernant une partie du personnel de Deutsche Post au moyen de subventions et de recettes dégagées par la rémunération des services à tarifs réglementés
Décision d’étendre la procédure formelle d’examen
Décision constatant l’existence d’aides nouvelles au terme de la phase d’examen préliminaire
Recours en annulation
Acte attaquable
Intérêt à agir
Recevabilité
Conséquences de l’annulation de la décision finale
Obligation de motivation

Antécédents du litige
Sur la procédure d’examen entre 1999 et 2002
En 1950, la République fédérale d’Allemagne s’est dotée d’une institution postale, Deutsche Bundespost. En 1989, la République fédérale d’Allemagne a institué, pour se substituer à Deutsche Bundespost, trois entités distinctes. Il s’agissait de Postdienst (activité postale), Postbank (activité bancaire) et Telekom (activité de télécommunications).
En application du Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (loi sur la transformation de la poste fédérale allemande en société par actions), du 14 septembre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2325), Postdienst est devenue Deutsche Post AG, requérante dans la présente affaire, Postbank et Telekom revêtant également la forme juridique de sociétés par actions, à compter du 1
er
janvier 1995.
Le 17 août 1999, la Commission des communautés européennes, après avoir été saisie d’une plainte déposée par UPS Europe NV/SA, devenue UPS Europe SPRL/BVBA (ci-après « UPS »), intervenante au présent litige, a décidé d’ouvrir une procédure formelle d’examen à l’égard de la République fédérale d’Allemagne concernant plusieurs aides accordées à Postdienst, puis à la requérante (ci-après la « décision d’ouverture de 1999 »). Parmi les aides en cause figuraient les subventions versées par les autorités allemandes en faveur de la requérante en vue de couvrir le coût des pensions des salariés ayant le statut de fonctionnaire (ci-après les « subventions relatives aux retraites »).
Par décision 2002/753/CE, du 19 juin 2002, concernant des mesures prises par la République fédérale d’Allemagne en faveur de Deutsche Post (
JO 2002, L 247, p. 27
, ci-après la « décision finale de 2002 »), la Commission a clôturé la procédure formelle d’examen ouverte en 1999. Après avoir conclu que la compensation de l’État accordée pour les surcoûts nets occasionnés par une politique de rabais concernant les prestations d’acheminement des colis de porte à porte ouvertes à la concurrence constituait un avantage au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, la Commission a déclaré, à l’article 1
er
du dispositif de cette décision, l’incompatibilité avec le marché commun de cette aide publique d’un montant de 572 millions d’euros accordée à la requérante et a imposé à la République fédérale d’Allemagne, à l’article 2 de ce même dispositif, la récupération de l’aide. Du point de vue de la Commission, l’aide en cause était intervenue sous différentes formes, à savoir, notamment, sous la forme de transferts financiers opérés par l’intermédiaire de Telekom au profit de la requérante, de garanties publiques dont celle-ci avait bénéficié et des subventions relatives aux retraites.
Le 4 septembre 2002, la requérante a saisi le Tribunal d’un recours, enregistré sous le numéro d’affaire T‑266/02, tendant à l’annulation de la décision finale de 2002.
Par arrêt du 1er juillet 2008, Deutsche Post/Commission (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), le Tribunal a annulé la décision finale de 2002, au motif que la Commission n’avait pas démontré l’existence d’un avantage pour la requérante.
Par arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post (
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
), la Cour a rejeté le pourvoi formé contre cet arrêt.
a)

Sur la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen de 2007
Par lettre du 12 septembre 2007, faisant suite au dépôt d’une deuxième plainte par UPS, alléguant que l’ensemble des mesures énumérées dans la première plainte n’avait pas été examiné et que des aides illégales avaient été octroyées postérieurement à l’adoption de la décision finale de 2002, et d’une autre plainte d’un concurrent de la requérante, la Commission a notifié à la République fédérale d’Allemagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE en ce qui concerne l’aide d’État C 36/07 (ex NN 25/07) accordée par les autorités allemandes en faveur de Deutsche Post (
JO 2007, C 245, p. 21
, ci-après la « décision d’ouverture de 2007 »). Dans cette nouvelle décision, la Commission a invoqué la nécessité de mener une enquête globale sur l’ensemble des distorsions de la concurrence résultant des fonds publics accordés à la requérante. Elle a indiqué que la procédure entamée par la décision d’ouverture de 1999 serait complétée pour intégrer les informations récemment communiquées et adopter une position définitive sur la compatibilité de l’octroi de ces fonds publics avec le traité CE.
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 novembre 2007 et enregistrée sous le numéro d’affaire T‑421/07, la requérante a demandé au Tribunal d’annuler la décision d’ouverture de 2007.
Par arrêt du 8 décembre 2011, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), le Tribunal a conclu, au point 75 de l’arrêt, que, « lors de l’adoption de [la décision d’ouverture de 2007], la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 à l’égard des mesures litigieuses n’avait pas été clôturée par la décision [finale] de 2002 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière ». Le Tribunal en a déduit, au point 78 de cet arrêt, que, « au moment de son adoption, [la décision d’ouverture de 2007] n’a[vait] modifié ni la portée juridique des mesures litigieuses ni la situation juridique de [la requérante] », pour conclure, au point 80 de l’arrêt, que le recours devait être déclaré irrecevable.
Sur pourvoi, la Cour a constaté, dans son arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (
C‑77/12 P
, non publié,
EU:C:2013:695
), que, en déclarant, à l’article 1
er
du dispositif de la décision finale de 2002, l’incompatibilité avec le marché commun de l’aide et en imposant à la République fédérale d’Allemagne, à l’article 2 de ce même dispositif, la récupération de l’aide, la Commission avait complètement clôturé la procédure ouverte par la décision d’ouverture de 1999. La Cour en a conclu que le Tribunal avait commis une erreur de droit en considérant que la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 n’avait pas été clôturée par la décision finale de 2002 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière. Partant, la Cour a annulé l’arrêt du 8 décembre 2011, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), et renvoyé l’affaire devant le Tribunal.
Dans son arrêt du 18 septembre 2015, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), le Tribunal a estimé, au point 44 de l’arrêt, que la décision d’ouverture de 2007 devait être considérée, à l’égard de l’ensemble des mesures qu’elle visait, comme une décision de réouverture d’une procédure formelle d’examen complètement clôturée. Le Tribunal a conclu que cette décision avait été prise en violation du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), et du principe de sécurité juridique, dans la mesure où la Commission avait rouvert la procédure formelle d’examen complètement clôturée par la décision finale de 2002, afin que soit prise, sans que celle-ci soit révoquée ou retirée, une nouvelle décision finale. Cet arrêt n’ayant pas fait l’objet d’un pourvoi, il a acquis autorité de la chose jugée.
b)

Sur la décision d’étendre la procédure formelle d’examen de 2011 et la décision finale de 2012
Le 10 mai 2011, la Commission a notifié à la République fédérale d’Allemagne la décision C(2011) 3081 final d’étendre la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en ce qui concerne l’aide d’État C 36/07 (ex NN 25/07) accordée par la République fédérale d’Allemagne en faveur de Deutsche Post, dont un résumé a été publié au
Journal Officiel de l’Union européenne
(
JO 2011, C 263, p. 4
, ci-après la « décision attaquée »). Par cette décision, la procédure formelle d’examen concernant les aides d’État accordées à la requérante à titre de compensation de ses obligations de service universel était étendue aux subventions versées par les autorités allemandes à la requérante en vue de couvrir le coût des pensions des salariés ayant le statut de fonctionnaire. Cette nouvelle décision visait à élargir la procédure formelle d’examen qui avait été rouverte en 2007 pour analyser, de manière plus spécifique, le régime des retraites, qui n’avait, auparavant, été abordé que de manière superficielle.
Par décision 2012/636/UE, du 25 janvier 2012, concernant la mesure C 36/07 (ex NN 25/07) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de Deutsche Post (
JO 2012, L 289, p. 1
, ci-après la « décision finale de 2012 »), la Commission a notamment considéré que le financement public des pensions constituait une aide d’État illégale, incompatible avec le marché intérieur. En revanche, elle a estimé que certains transferts publics en faveur de la requérante constituaient une aide d’État compatible avec le marché intérieur et que les garanties publiques concernant les dettes contractées par Deutsche Bundespost avant sa transformation en trois sociétés par actions devaient être analysées comme une aide existante.
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 mars 2012 et enregistrée sous le numéro d’affaire T‑143/12, la République fédérale d’Allemagne a introduit un recours en annulation contre la décision finale de 2012.
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 avril 2012 et enregistrée sous le numéro d’affaire T‑152/12, la requérante a également introduit un recours tendant à l’annulation des articles 1
er
, 2 et 4 à 6 de la décision finale de 2012.
Par arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), le Tribunal a annulé les articles 1
er
et 4 à 6 de la décision finale de 2012 au motif que la Commission n’avait pas démontré l’existence d’un avantage pour la requérante.
L’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), n’a pas fait l’objet d’un pourvoi avant l’expiration du délai applicable. Il est donc devenu définitif.
Par ordonnance du 17 mars 2017, Deutsche Post/Commission (
T‑152/12
, non publiée,
EU:T:2017:188
), le Tribunal a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours dans l’affaire T‑152/12, celui-ci ayant le même objet que le recours dans l’affaire T‑143/12, qui avait donné lieu à l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), arrêt d’annulation partielle devenu définitif.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 juillet 2011, la requérante a introduit le présent recours.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 6 octobre 2011, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991.
Par ordonnance du 23 juillet 2013, les parties ayant été entendues, la procédure dans la présente affaire a été suspendue jusqu’à la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑77/12 P, ayant pour objet l’arrêt du 8 décembre 2011, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), laquelle est intervenue le 24 octobre 2013.
Par ordonnance du 12 mai 2014, UPS et UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, devenue United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, ont été admises à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
Par ordonnance du 15 septembre 2014, la procédure dans la présente affaire a été de nouveau suspendue dans l’attente de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑421/07 RENV, laquelle est intervenue le 18 septembre 2015 et a conduit à l’annulation de la décision d’ouverture de 2007.
À la suite de la reprise de la procédure, le Tribunal a, par ordonnance du 20 novembre 2015, décidé de joindre l’exception d’irrecevabilité au fond.
Le 7 janvier 2016, la Commission a déposé le mémoire en défense.
Le 25 février 2016, la requérante a déposé la réplique.
Le 14 mars 2016, les intervenantes ont déposé un mémoire en intervention commun.
Le 20 avril 2016, la Commission a déposé la duplique.
Par lettre du greffe du 24 novembre 2016, le Tribunal a, dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure, invité les parties à présenter leurs observations sur les conséquences à tirer de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), concernant un éventuel non-lieu à statuer, conformément à l’article 131, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, notamment en ce qui concerne la poursuite de la procédure formelle d’examen portant sur la partie de la décision finale de 2012 qui a été annulée ainsi que sur le maintien de l’intérêt à agir de la requérante.
Les parties ont présenté leurs observations dans les délais impartis.
Sur proposition de la première chambre, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 du règlement de procédure, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.
Par lettre du greffe du 18 décembre 2017, le Tribunal a, dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure, posé des questions aux parties pour réponse écrite en vue de l’audience.
Les parties ont répondu aux questions du Tribunal dans les délais impartis.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–
annuler la décision attaquée ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission, soutenue par les intervenantes, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
à titre principal, rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–
à titre subsidiaire, déclarer qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours, pour cause de perte par la requérante de son intérêt à agir ;
–
à titre encore plus subsidiaire, rejeter le recours comme étant non fondé ;
–
condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que la décision attaquée visait uniquement à sauvegarder les droits de la défense de la République fédérale d’Allemagne en ce qui concerne la notion d’aide et la compatibilité des mesures en cause avec le marché intérieur, sans produire d’effets juridiques autonomes, et qu’il ne s’agit donc pas d’un acte attaquable. Pour cette même raison, la requérante n’aurait, en tout état de cause, aucun intérêt à obtenir son annulation. La Commission s’oppose également à une décision de non-lieu à statuer à la suite de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
).
La requérante conteste les arguments de la Commission et soutient que son intérêt à agir subsistera tant que la Commission n’aura pas retiré la décision attaquée.
Les intervenantes soutiennent les conclusions de la Commission sur la recevabilité du recours et s’opposent également à une décision de non-lieu à statuer à la suite de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Selon elles, à la suite de l’annulation de la décision finale de 2012 par le Tribunal, la requérante conserverait un intérêt à ce que la Commission adopte une nouvelle décision finale.
Il convient de relever que la Commission excipe, en substance, de l’irrecevabilité du présent recours pour les mêmes motifs que ceux qu’elle avait déjà soulevés dans le cadre du recours formé contre la décision d’ouverture de 2007. Bien que la Cour ait déjà rejeté ces arguments dans son arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (
C‑77/12 P
, non publié,
EU:C:2013:695
), la Commission a confirmé, lors de l’audience, qu’elle souhaitait maintenir son exception d’irrecevabilité.
Il ressort d’une jurisprudence bien établie que constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (arrêts du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission,
C‑463/10 P et C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, points
et
, et du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission,
C‑77/12 P
, non publié,
EU:C:2013:695
, point
).
S’agissant, en particulier, des effets juridiques obligatoires d’une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard d’une mesure en cours d’exécution et qualifiée d’aide nouvelle, une telle décision modifie nécessairement la situation juridique de la mesure considérée ainsi que celle des entreprises qui en sont bénéficiaires, notamment en ce qui concerne la poursuite de sa mise en œuvre. Après l’adoption d’une telle décision, il existe à tout le moins un doute important sur la légalité de cette mesure qui doit conduire l’État membre à en suspendre le versement, dès lors que l’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE exclut une décision immédiate concluant à la compatibilité avec le marché commun qui permettrait de poursuivre régulièrement l’exécution de ladite mesure. Une telle décision pourrait être invoquée devant un juge national appelé à tirer toutes les conséquences découlant de la violation de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE. Enfin, elle est susceptible de conduire les entreprises bénéficiaires de la mesure à refuser, en tout état de cause, de nouveaux versements ou à provisionner les sommes nécessaires à d’éventuels remboursements ultérieurs. Les milieux d’affaires tiendront également compte, dans leurs relations avec lesdits bénéficiaires, de la situation juridique et financière fragilisée de ces derniers (voir arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission,
C‑77/12 P
, non publié,
EU:C:2013:695
, point
et jurisprudence citée, et ordonnance du 22 mai 2015, Autoneum Germany/Commission,
T‑295/14
, non publiée,
EU:T:2015:350
, point
).
En l’espèce, la Commission a qualifié, au point 80 de la décision attaquée, les subventions relatives aux retraites d’aide nouvelle. Elle a mentionné, au point 103 de la décision attaquée, un montant de plusieurs milliards d’euros, correspondant à la somme que la requérante aurait dû cotiser au fonds de pension entre 1995 et 2007 afin d’assurer le maintien de la concurrence avec les autres opérateurs sur le même marché. Par ailleurs, elle a rappelé, au point 106 de la décision attaquée, l’obligation pour la République fédérale d’Allemagne de suspendre les mesures d’aides litigieuses.
Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 42 ci-dessus, l’obligation de suspendre l’exécution de la mesure en cause n’est pas l’unique effet juridique d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, telle que la décision attaquée. La requérante est, en effet, notamment exposée, en raison d’une telle décision, au risque qu’une juridiction nationale adopte des mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées et, d’autre part, l’effet utile de la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Dans ce contexte, la juridiction nationale est susceptible d’ordonner, plus particulièrement, la récupération des éventuelles aides accordées (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, points
à
).
En l’occurrence, la requérante a confirmé, lors de l’audience, que, à la suite de l’adoption de la décision attaquée, elle avait provisionné les sommes nécessaires aux éventuels remboursements qui lui incomberaient dans le cas où une décision finale négative serait adoptée.
Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de conclure que la décision attaquée constituait, lors de l’introduction du recours, un acte qui était de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique et qu’elle réunit, dès lors, tous les éléments d’un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
Par ailleurs, s’agissant des arguments de la Commission et des intervenantes visant à remettre en cause le maintien de l’intérêt à agir de la requérante, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice (voir ordonnance du 15 mai 2013, Post Invest Europe/Commission,
T‑413/12
, non publiée,
EU:T:2013:246
, point
). Cette exigence garantit, au niveau procédural, que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le Tribunal ne soit pas saisi de demandes d’avis ou de questions purement théoriques (voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 2009, Socratec/Commission,
T‑269/03
, non publié,
EU:T:2009:211
, point
). Le juge de l’Union européenne peut, au-delà même des seuls arguments invoqués par les parties, examiner d’office le défaut d’intérêt d’un requérant à introduire ou à poursuivre un recours, en raison d’un fait postérieur au recours de nature à priver celui-ci de tout effet bénéfique pour le requérant, et déclarer le recours irrecevable ou sans objet pour ce motif (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 19 octobre 1995, Rendo e.a./Commission,
C‑19/93 P
,
EU:C:1995:339
, point
).
L’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, point
, et ordonnance du 7 décembre 2011, Fellah/Conseil,
T‑255/11
, non publiée,
EU:T:2011:718
, point
).
Dans le cadre d’un recours en annulation, la persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée (arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, point
). Le maintien de l’intérêt à agir du requérant suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit toujours susceptible, par elle-même, de produire des effets juridiques à son égard (voir ordonnance du 15 mai 2013, Post Invest Europe/Commission,
T‑413/12
, non publiée,
EU:T:2013:246
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, il convient d’examiner, sans nécessairement se limiter aux seuls arguments invoqués par les parties, si la décision attaquée, étendant la procédure rouverte par la décision d’ouverture de 2007 aux fins d’« examiner de manière plus approfondie » si les subventions relatives aux retraites conféraient ou non un avantage à la requérante, continue de produire des effets juridiques à l’égard de la requérante après l’adoption de la décision finale de 2012, qui est venue clore la procédure rouverte en 2007, telle qu’étendue par la décision attaquée, et le prononcé de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), qui a annulé la décision finale de 2012.
Il ressort de la jurisprudence que, lorsque des recours sont introduits, d’une part, contre une décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen à l’égard d’une mesure nationale et, d’autre part, contre une décision finale, clôturant ladite procédure et déclarant que la mesure nationale examinée constitue une aide d’État incompatible avec le marché intérieur, le rejet du recours contre cette dernière décision entraîne la disparition de l’objet du recours introduit contre la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (voir, en ce sens, arrêts du 13 juin 2000, EPAC/Commission,
T‑204/97 et T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, points
à
; du 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava/Commission,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, points
à
, et du 9 septembre 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commission,
T‑30/01 à T‑32/01 et T‑86/02 à T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, points
à
).
Cette jurisprudence ne saurait toutefois être transposée au cas d’espèce, dès lors que la décision attaquée se singularise par le fait que, premièrement, elle fait suite à l’arrêt du 1er juillet 2008, Deutsche Post/Commission (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), par lequel le Tribunal a annulé la décision finale de 2002, deuxièmement, elle vise à approfondir la décision d’ouverture de 2007, qui a, par la suite, été annulée par l’arrêt du 18 septembre 2015, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), et, troisièmement, elle précède la décision finale de 2012, qui a, elle aussi, été annulée, par l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Il convient de rappeler que ce dernier arrêt n’a pas fait l’objet d’un pourvoi et qu’il est donc devenu définitif.
Compte tenu de l’annulation de la décision finale de 2012 par l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), il convient en revanche de relever que, selon une jurisprudence constante, sauf à ce que l’irrégularité constatée ait entaché d’illégalité l’ensemble de la procédure, la procédure visant à remplacer un acte illégal qui a été annulé peut être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue. L’annulation d’un acte de l’Union n’affecte donc pas nécessairement les actes préparatoires et l’annulation d’un acte mettant un terme à une procédure administrative comprenant différentes phases n’entraîne pas nécessairement l’annulation de toute la procédure précédant l’adoption de l’acte attaqué indépendamment des motifs, de fond ou de procédure, de l’arrêt d’annulation (arrêts du 7 novembre 2013, Italie/Commission,
C‑587/12 P
, non publié,
EU:C:2013:721
, point
, et du 6 juillet 2017, SNCM/Commission,
T‑1/15
, non publié,
EU:T:2017:470
, point
).
À cet égard, il y a lieu de préciser que, quand bien même la Commission a implicitement admis, au cours de la procédure dans la présente affaire, que la décision attaquée, sans avoir disparu de l’ordre juridique de l’Union, ne pouvait plus servir de fondement à une nouvelle décision de clôture de la procédure formelle d’examen, elle n’a, à ce jour, pas retiré cette décision. Il pourrait s’ensuivre que la Commission dispose toujours, à ce stade, de la possibilité de reprendre la procédure au stade de l’adoption de la décision attaquée. La requérante demeure, par conséquent, exposée au risque de récupération des aides alléguées par la Commission qui découle de cette décision, comme cela a déjà été indiqué au point 44 ci-dessus.
Par ailleurs, au regard de l’enchevêtrement des trois procédures formelles d’examen ouvertes par la Commission depuis 1999 et de la succession des différentes décisions de la Cour et du Tribunal portant sur les décisions d’ouverture et de clôture de ces procédures, il convient de relever que, en vertu de ses obligations prévues à l’article 266 TFUE, la Commission est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution des arrêts du 1er juillet 2008, Deutsche Post/Commission (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), du 18 septembre 2015, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), et du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), déjà rendus par les juridictions de l’Union et ayant acquis autorité de la chose jugée.
Selon une jurisprudence constante, il appartient certes à l’institution dont émane les actes annulés par le juge de l’Union de déterminer quelles sont les mesures requises pour exécuter les arrêts d’annulation. Cependant, en exerçant le pouvoir d’appréciation dont elle dispose à cet effet, l’institution concernée est tenue de respecter aussi bien les motifs desdits arrêts que les dispositions du droit de l’Union applicables (voir arrêt du 24 avril 2017, HF/Parlement,
T‑584/16
,
EU:T:2017:282
, point
et jurisprudence citée).
Or, l’article 266 TFUE impose à l’institution concernée d’éviter que tout acte destiné à remplacer l’acte annulé soit entaché des mêmes irrégularités que celles identifiées dans l’arrêt d’annulation. Ces principes s’appliquent, à plus forte raison, lorsque l’arrêt d’annulation en cause a acquis autorité de la chose jugée (arrêt du 10 novembre 2010, OHMI/Simões Dos Santos,
T‑260/09 P
,
EU:T:2010:461
, points
et
).
Il s’ensuit que la requérante conserve un intérêt à obtenir l’annulation de la décision attaquée et à voir cette décision disparaître de l’ordre juridique, dans la mesure où, en cas d’annulation de celle-ci, la Commission se verra contrainte, dans l’hypothèse où elle déciderait, aux fins de l’adoption des mesures d’exécution des trois arrêts d’annulation cités au point 55 ci-dessus qui s’imposent conformément aux exigences de l’article 266 TFUE, de prendre une nouvelle décision de réouverture de la procédure formelle d’examen, de s’assurer que cette nouvelle décision n’est pas entachée des mêmes irrégularités que l’ensemble des décisions l’ayant précédé.
En tout état de cause, eu égard à la complexité procédurale exceptionnelle liée à l’existence de plusieurs décisions administratives et juridictionnelles concernant les mêmes mesures d’aide, il y a lieu de conclure que la requérante se trouve dans une situation d’incertitude juridique particulière que seul l’examen au fond de la présente affaire et l’éventuelle annulation de la décision attaquée pourraient clarifier, ce qui renforce son intérêt à agir contre cette décision.
À cet égard, il convient de préciser que, tant que la Commission estime qu’elle continue de disposer de la possibilité d’adopter une nouvelle décision finale, la requérante n’est pas en mesure de prévoir, même à titre provisoire, le montant de l’aide ou, le cas échéant, des intérêts au titre de la période d’illégalité qu’elle est susceptible de devoir rembourser.
En effet, selon que la Commission considère que les sommes mises à la disposition de la requérante relèvent de manière autonome de la procédure entamée en 1999, en 2007 ou en 2011, le montant des éventuelles aides récupérables, en cas de qualification des aides en cause en tant qu’aides nouvelles et de constat d’incompatibilité avec le marché intérieur, serait susceptible de varier considérablement, dans la mesure où, conformément à l’article 17, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
), la première mesure prise par la Commission ou par un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription. Le cas échéant, si les aides éventuelles devaient être considérées comme étant compatibles avec le marché intérieur, de sorte que seule la récupération des intérêts au titre de la période d’illégalité pourrait être ordonnée par la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 12 février 2008, CELF et ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, point
), la durée de la période d’illégalité sur la base de laquelle ces intérêts devraient être calculés serait également différente selon le point de départ de la procédure formelle d’examen de la Commission.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la requérante conserve un intérêt à agir contre la décision attaquée, et ce quand bien même la décision de réouverture de 2007 et la décision finale de 2012 ont déjà été annulées.
Partant, il y a lieu de conclure, d’une part, que le recours est recevable et, d’autre part, qu’il n’est pas devenu sans objet. L’exception d’irrecevabilité doit donc être rejetée dans son ensemble, de même que l’ensemble des arguments de la Commission et des intervenantes visant à faire constater la perte d’intérêt à agir de la requérante.
Sur le fond
À l’appui de son recours, la requérante soulève, en substance, six moyens. Les cinq premiers moyens sont tirés d’erreurs manifestes d’appréciation de la Commission. Le sixième moyen est pris d’une violation de l’obligation de motivation, prévue à l’article 296, paragraphe 2, TFUE, et des principes de proportionnalité, de sécurité juridique et de non-discrimination.
Il convient de rappeler que le moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation vise à établir la violation des formes substantielles et requiert, de ce fait, un examen distinct, en tant que tel, de l’appréciation de l’inexactitude des motifs de la décision attaquée, dont le contrôle relève de l’examen du bien-fondé de cette décision (voir, en ce sens, arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, point
, et du 15 décembre 2005, Italie/Commission,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, point
).
En l’espèce, il y a donc lieu d’examiner le sixième moyen, en tant qu’il est notamment tiré de la violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, paragraphe 2, TFUE, avant de contrôler, s’il y a lieu, la légalité au fond de la décision attaquée, laquelle est visée par les autres moyens.
Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, « [s]auf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
Selon une jurisprudence constante, la qualification d’« aide d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, point
et jurisprudence citée).
Aux fins d’opérer la qualification juridique provisoire d’une mesure en tant qu’« aide d’État » dans une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, l’obligation de motivation doit être respectée à l’égard de toutes les conditions visées à l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
En effet, la motivation exigée par l’article 296, paragraphe 2, TFUE ainsi que par l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, point
et jurisprudence citée).
S’agissant plus spécifiquement de la motivation d’une décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, il importe de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphes 2 et 4, du règlement 2015/1589, une telle décision ne peut être adoptée que si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure constitue une aide d’État nouvelle et suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur.
Il s’ensuit que, sauf à priver l’obligation de motivation prévue à l’article 296, paragraphe 2, TFUE de sa substance, toute décision prise par la Commission au terme de la phase d’examen préliminaire doit inclure une évaluation provisoire de la mesure étatique en cause, qui vise à déterminer si elle présente le caractère d’une aide d’État et à exposer, lorsqu’elle choisit d’ouvrir la procédure formelle d’examen, les raisons qui l’incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun (voir, en ce sens, arrêt du 22 octobre 2008, TV2/Danmark e.a./Commission,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 et T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, point
et jurisprudence citée).
Une telle décision, prise à l’issue de la phase préliminaire d’examen, doit notamment mettre les parties intéressées en mesure de participer de manière efficace à la procédure formelle d’examen lors de laquelle elles auront la possibilité de faire valoir leurs arguments. À cette fin, elle doit leur permettre de connaître le raisonnement qui a amené la Commission à considérer provisoirement que la mesure en cause pouvait être qualifiée d’aide d’État nouvelle et à douter de la compatibilité de cette aide avec le marché commun (voir arrêt du 22 octobre 2008, TV2/Danmark e.a./Commission,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 et T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, point
et jurisprudence citée).
Dans le cadre de l’analyse du sixième moyen, il y a, plus particulièrement, lieu de vérifier si la Commission a suffisamment exposé, dans la décision attaquée, les raisons pour lesquelles elle a considéré, après un examen préliminaire, que la mesure en cause pouvait provisoirement être qualifiée d’aide d’État, avant même de vérifier si cette aide était nouvelle et compatible avec le marché intérieur.
La requérante fait valoir, en substance, que la Commission a violé l’obligation de motivation qui lui incombait en l’espèce. Premièrement, elle aurait omis de calculer, dans la décision attaquée, la différence entre le montant des cotisations sociales que la République fédérale d’Allemagne avait effectivement versées à la requérante (dont il convenait de déduire le montant correspondant à la majoration des tarifs postaux autorisés) et le montant des cotisations sociales versées par ses concurrents relevant du régime général d’assurance sociale. Deuxièmement, elle n’aurait pas détaillé les raisons pour lesquelles elle estimait que la question de savoir dans quelle mesure la requérante s’était acquittée des cotisations sociales était dénuée de pertinence aux fins du calcul du montant de l’aide d’État alléguée. Troisièmement, elle n’aurait pas suffisamment motivé son appréciation de l’existence d’une prétendue subvention croisée, introduite sous la forme d’une augmentation des tarifs postaux autorisés, aux fins de tenir compte des charges sociales dont la requérante s’était acquittée. Quatrièmement, elle n’aurait pas expliqué en quoi il convenait, dans le cadre d’une telle analyse, de se fonder uniquement sur un examen de la compatibilité des coûts avec le marché intérieur.
La Commission et les intervenantes contestent les arguments de la requérante.
En premier lieu, il convient de rappeler que la décision attaquée n’est pas la première décision d’ouverture de procédure formelle d’examen adoptée par la Commission concernant la mesure litigieuse. L’aide octroyée sous la forme de contributions au fonds de pension de la requérante a, en effet, déjà fait l’objet de la décision d’ouverture de 1999, de la décision d’ouverture de 2007 et des décisions finales de 2002 et de 2012.
Or, par arrêt du 18 septembre 2015, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), le Tribunal a annulé la décision d’ouverture de 2007, dans le cadre de laquelle, comme l’a indiqué la Commission au point 5 de la décision attaquée, la question de savoir si les subventions relatives aux retraites conféraient ou non un avantage à la requérante avait fait l’objet d’une « évaluation superficielle » et devait encore « être examin[ée] de manière plus approfondie ».
Eu égard à ce contexte procédural particulier, il y a lieu de considérer que la Commission était soumise, lorsqu’elle a adopté la décision attaquée, à une obligation de motivation spécifique, au sens de l’article 296, paragraphe 2, TFUE, dès lors qu’elle avait déjà, dans le cadre de la procédure formelle d’examen initialement ouverte en 1999 et rouverte en 2007, été en mesure de s’interroger sur la question de savoir si les contributions étatiques au fonds de pension de la requérante constituaient une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
La décision attaquée ayant été qualifiée par la Commission de décision d’extension de la procédure rouverte en 2007, celle-ci ne pouvait considérer, sauf à violer l’obligation de motivation prévue par l’article 296, paragraphe 2, TFUE, qu’elle n’était pas en mesure d’établir, même de manière provisoire, si l’un des critères prévus par l’article 107, paragraphe 1, TFUE était satisfait et se limiter à exprimer des doutes, sans fournir les motifs suffisants à cet égard.
Il ressort des points 64 à 67 de la décision attaquée que la Commission s’est contentée, dans la partie consacrée à l’appréciation de l’existence d’une aide d’État au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et notamment de l’existence d’un avantage économique exclusif, de faire état des difficultés auxquelles elle aurait été confrontée si elle avait dû identifier des opérateurs économiques dont la situation juridique et factuelle pouvait être considérée comme comparable à celle de la requérante. Elle a notamment relevé que, dans la mesure où la requérante disposait d’un droit d’exclusivité dans le domaine des services postaux universels et avait bénéficié de nombreux transferts et garanties publics dans le cadre de la transformation de la poste fédérale, elle se trouvait dans une situation particulière et sans précédent.
Compte tenu de ces éléments, la Commission a conclu que l’existence d’un avantage économique exclusif n’était pas susceptible d’être démontrée par le biais d’une comparaison entre les charges pesant sur la requérante et celles incombant à ses concurrents. En revanche, elle a précisé qu’une analyse comparative avec les concurrents de la requérante serait adéquate dans le cadre de l’examen de la compatibilité des aides, et notamment au stade d’une analyse plus approfondie de l’affectation de la concurrence.
Dans la suite de la décision attaquée, la Commission a ainsi estimé, au stade de l’examen de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur, qu’il était possible de comparer, sur la base d’un taux de référence, les contributions sociales versées par la requérante avec celles versées par des concurrents privés de cette dernière. Elle n’a toutefois fourni aucun raisonnement aux fins d’expliquer en quoi les constatations effectuées dans le cadre de l’examen de la compatibilité de l’aide litigieuse soutenaient ou ne contredisaient pas celles effectuées aux fins de l’appréciation de l’existence d’un avantage économique sélectif et, a fortiori, d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de conclure que, en soulignant l’absence, dans la décision attaquée, de tout calcul permettant de procéder à une comparaison des charges lui incombant et de celles s’imposant à l’égard de ses concurrents au stade de la qualification de la mesure litigieuse en tant qu’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, alors qu’une telle comparaison avait été effectuée aux fins d’apprécier la compatibilité de l’aide en cause avec le marché intérieur, la requérante a, à juste titre, établi l’existence d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE.
À cet égard, il convient de rappeler que, au point 148 de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), portant annulation de la décision finale de 2012, adoptée par la Commission à l’issue de la procédure formelle d’examen successivement rouverte en 2007 et étendue par la décision attaquée, le Tribunal a rappelé la jurisprudence selon laquelle c’est bien au stade de l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, à savoir celui de la preuve de l’existence d’un avantage, que la Commission doit démontrer qu’une exonération partielle de l’obligation de cotiser au fonds de pension constitue, pour un ancien opérateur historique, un avantage économique à l’égard de ses concurrents.
Aux points 150 et 151 de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), le Tribunal a, en substance, considéré que, si la Commission avait cherché, dans la décision finale de 2012, à établir l’existence d’un avantage économique sélectif, ce n’était qu’au stade de l’examen de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur qu’elle avait procédé à cet examen. Il a donc fait droit à l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la Commission avait commis une erreur de droit en ce qu’elle n’avait effectué « un début de comparaison avec les charges qu’une entreprise doit “normalement” payer à l’égard des salariés privés conformément au droit social allemand que dans le cadre de l’examen portant sur la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur ».
En outre, le Tribunal a rappelé, aux points 152 à 154 de l’arrêt du 14 juillet 2016, Allemagne/Commission (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), que l’obligation pour la Commission de prouver l’existence d’un avantage économique sélectif en faveur du bénéficiaire de l’aide lui incombe dès lors qu’elle examine la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Or, dans la mesure où la qualification, à titre provisoire, d’une mesure en tant qu’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE intervient, conformément à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphes 2 et 4, du règlement 2015/1589, dès l’examen préliminaire de cette mesure et l’adoption de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, il y a lieu de considérer, en l’espèce, que l’obligation de motivation relative à l’existence d’un avantage économique sélectif à l’égard de la requérante, au titre de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, s’imposait déjà à la Commission à l’issue de la phase d’examen préliminaire, et non uniquement concernant la décision prise à l’issue de la procédure formelle d’examen.
Il s’ensuit que, à défaut d’avoir motivé, de manière suffisamment claire et non équivoque, l’existence d’un avantage, conformément aux exigences de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, tout en procédant déjà à l’appréciation de la compatibilité de l’aide litigieuse avec le marché intérieur, la Commission a placé la requérante dans une situation d’incertitude juridique, à l’issue de la phase d’examen préliminaire et au stade de l’adoption de la décision attaquée. Cette omission de la Commission ne permet, en outre, pas au juge de l’Union d’exercer son contrôle concernant la qualification provisoire de la mesure litigieuse en tant qu’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Partant, le sixième moyen doit être accueilli, pour autant qu’il vise la violation de l’obligation de motivation.
Dès lors que l’analyse du présent moyen en tant qu’il est fondé sur une violation de l’obligation de motivation a fait apparaître que la décision attaquée était entachée de vices concernant des éléments d’une importance essentielle dans l’économie générale de la décision attaquée, il y a lieu de prononcer l’annulation de cette décision pour violation des formes substantielles, sans qu’il soit besoin d’examiner le bien-fondé des autres arguments présentés dans le cadre de ce moyen et des autres moyens.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
En l’espèce, la Commission ayant succombé en ses conclusions et la requérante ayant conclu en ce sens, il y a lieu de condamner la Commission à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la requérante.
UPS et United Parcel Service Deutschland supporteront chacune leurs propres dépens, en application de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
L’exception d’irrecevabilité est rejetée.

2)
La décision de la Commission européenne C(2011) 3081 final, du 10 mai 2011, d’étendre la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en ce qui concerne l’aide d’État C 36/07 (ex NN 25/07) accordée par la République fédérale d’Allemagne en faveur de Deutsche Post est annulée.

3)
La Commission supportera ses propres dépens et ceux exposés par Deutsche Post AG.

4)
UPS Europe SPRL/BVBA et United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG supporteront chacune leurs propres dépens.

Pelikánová
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 avril 2019.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand.