CELEX: 62019TJ0565
Statligt stöd
Stödåtgärder som Rumänien vidtagit till förmån för ett petrokemiföretag
Underlåtenhet att driva in, ytterligare ackumulering och avskrivning av offentligrättsliga fordringar
Talan om ogiltigförklaring
Tidsfrist för att väcka talan
Utgångspunkt
Artikel 24.1 i förordning (EU) 2015/1589
Berättigat intresse av att få saken prövad
Förekomst av en eller flera åtgärder
Statliga medel
Stöd som kan tillskrivas staten
Huruvida kriteriet privat borgenär är tillämpligt
Tillämpning av kriteriet privat borgenär
Motiveringsskyldighet

I.

Bakgrund till tvisten
A.

Faktiska omständigheter och det administrativa förfarandet
Sökandebolaget Oltchim SA (nedan kallat Oltchim) bildades år 1966 och ägs till 54,8 procent av Rumänien. Oltchim var ett av de största petrokemiföretagen i Rumänien och sydöstra Europa. Företagets verksamhet bestod i tillverkning av petrokemiska produkter, huvudsakligen flytande kaustiksoda, polyoler baserade på propylenoxid, mjukgörare och oxoalkoholer.
Under perioden 2007–2012 försämrades Oltchims finansiella situation på grund av en ökad rörelseförlust, ackumulerade förluster och en negativ kapitalbas.
För att åtgärda detta anmälde Rumänien den 17 juli 2009 bland annat en stödåtgärd till Europeiska gemenskapernas kommission i form av konvertering av Oltchims offentliga skuld till eget kapital. Genom beslut 2013/246/EU om statligt stöd SA.29041 (C 28/2009) (f.d. N 433/2009) – Stödåtgärder till förmån för Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (
EUT L 148, 2013, s. 33
, nedan kallat 2012 års beslut) fann kommissionen den 7 mars 2012 att konverteringen av Oltchims skuld till eget kapital på 1049000000 rumänska lei (RON) (motsvarande ungefär 231 miljoner euro) inte utgjorde statligt stöd.
Den 23 november 2012 ingick det rumänska finansministeriet, det rumänska ekonomiministeriet, det rumänska ministeriet för transport och infrastruktur, Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (kontoret för statligt ägande och privatisering inom industrin, Rumänien) och Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (myndigheten för indrivning av statliga tillgångar, Rumänien), som senare bytt namn till Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (myndigheten för statens kapitalförvaltning, Rumänien, nedan kallad AAAS), samt fyra offentliga företag med fordringar på Oltchim, nämligen Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA och CEC Bank SA, två privata banker med fordringar på Oltchim, nämligen Banca Transilvania SA och Banca Comercială Română SA, varav den sistnämnda senare har blivit Erste Bank, och Oltchim ett samförståndsavtal (nedan kallat samförståndsavtalet eller avtalet) för att finansiera återupptagandet av Oltchims produktion.
Efter att via pressen ha fått kännedom om förekomsten av samförståndsavtalet inledde kommissionen den 16 januari 2013 en undersökning ex officio.
Den 30 januari 2013 blev Oltchim på egen begäran föremål för ett insolvensförfarande. Inom ramen för detta förfarande upprättade Oltchims konkursförvaltare den 9 januari 2015 den slutliga förteckningen över borgenärer, i vilken varje fordrans belopp, prioritet och art angavs, och skickade förteckningen till den behöriga nationella rättsliga myndigheten.
Den 9 mars 2015 godkände Oltchims borgenärer en plan för rekonstruktion av företaget, i vilken det i huvudsak föreskrevs att företaget skulle säljas till en ny investerare som skulle överta dess tillgångar eller verksamhet (nedan kallad rekonstruktionsplanen eller planen). I den godkända planen föreskrevs dessutom att Oltchims skuld delvis skulle avskrivas. Den 22 april 2015 antog den behöriga nationella rättsliga myndigheten rekonstruktionsplanen genom att godkänna en partiell avskrivning av Oltchims skuld, bildandet av en ny enhet (Oltchim SPV) och överföring av Oltchims samtliga lönsamma tillgångar till den nya enheten. Rekonstruktionsplanen vann laga kraft den 24 september 2015.
Den 8 april 2016 underrättade kommissionen Rumänien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF.
Den 6 mars 2017 godkände Oltchims borgenärer en reviderad rekonstruktionsplan, i vilken det föreskrevs att Oltchims tillgångar skulle säljas i grupper av tillgångar och inte genom bildandet av en ny enhet. Den reviderade planen bekräftades av den behöriga nationella rättsliga myndigheten den 28 juni 2017 och vann laga kraft den 16 oktober 2017. I enlighet med den reviderade planen såldes merparten av Oltchims tillgångsgrupper till bolaget Chimcomplex och en annan grupp av tillgångar således till bolaget Dynamic Selling Group. För de resterande tillgångsgrupperna inleddes ett nytt anbudsförfarande i maj 2018.
B.

Det angripna beslutet
Den 17 december 2018 antog kommissionen beslut (EU) 2019/1144 om det statliga stöd SA.36086 (2016/C) (f.d. 2016/NN) som Rumänien har genomfört till förmån för Oltchim SA (
EUT L 181, 2019, s. 13
, nedan kallat det angripna beslutet).
I det angripna beslutet prövade kommissionen huruvida följande tre åtgärder kunde kvalificeras som statligt stöd och huruvida de var förenliga med den inre marknaden:
–
AAAS underlåtenhet att driva in sina skulder gentemot Oltchim och ytterligare ackumulering av skulder mellan september 2012 och januari 2013 (nedan kallad åtgärd 1).
–
CET Govoras och Salroms stöd till Oltchims verksamhet i form av fortsatta obetalda leveranser mellan september 2012 och januari 2013 (nedan kallad åtgärd 2).
–
De skuldavskrivningar inom ramen för rekonstruktionsplanen 2015 som gjorts av AAAS, Administrația Națională Apele Române (den rumänska nationella vattenmyndigheten, nedan kallad ANE), Salrom, Electrica och CET Govora (nedan kallad åtgärd 3).
I punkt 6.1 i det angripna beslutet (skälen 183–301) slog kommissionen fast att de ovan i punkt 11 nämnda åtgärderna utgjorde statligt stöd, med undantag för Salroms stöd till Oltchims verksamhet inom ramen för åtgärd 2 och den skuldavskrivning i enlighet med rekonstruktionsplanen som CET Govora år 2015 genomförde inom ramen för åtgärd 3. Enligt det angripna beslutet hade de åtgärder som kvalificerats som statligt stöd beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF och var således rättsstridiga.
I punkt 6.2 i det angripna beslutet (skälen 302–310) slog kommissionen fast att det statliga stödet var oförenligt med den inre marknaden.
I punkterna 6.3 (skälen 311–315) och 6.4 (skälen 316–351) i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att de rumänska myndigheterna var skyldiga att återkräva de belopp som motsvarade de aktuella stödåtgärderna. Återkraven kunde emellertid inte utsträckas till att omfatta förvärvarna av Oltchims tillgångar, eftersom det inte förelåg någon ekonomisk kontinuitet mellan Oltchim och dessa.
Artikel 1 i det angripna beslutet har följande lydelse :
”Följande åtgärder som har granskats inom ramen för detta beslut och som Rumänien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 [FEUF] utgör sammantagna och var för sig statligt stöd:
a)
Underlåtenheten att driva in skulder och ytterligare ackumulering av skulder mellan september 2012 och januari 2013.
b)
Det stöd till Oltchims verksamhet som CET Govora har genomfört i form av fortsatta obetalda leveranser sedan september 2012 och ytterligare ackumulering av skulder utan lämpliga åtgärder till skydd för sina fordringar till ett belopp som ska fastställas tillsammans med Rumänien i samband med genomförandet av återkravet.
c)
Den skuldavskrivning som AAAS, [ANE], Salrom och Electrica SA har genomfört inom ramen för rekonstruktionsplanen och som totalt, tillsammans med artikel 1 a, uppgår till 1516598405 [RON].”
Artikel 2 i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Följande åtgärder som har granskats inom ramen för detta beslut utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF]:
a)
Det stöd till Oltchims verksamhet som Salrom har genomfört i form av fortsatta obetalda leveranser sedan september 2012.
b)
Den skuldavskrivning som CET Govora genomförde 2015 inom ramen för rekonstruktionsplanen.”
Artikel 3 i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Det stöd som avses i artikel 1 a–c och som uppgår till 1516598405 [RON], liksom det stöd som avses i artikel 1 b och som Rumänien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 [FEUF] till förmån för Oltchim, är oförenliga med den inre marknaden.”
I artiklarna 4 och 5 i det angripna beslutet ålade kommissionen Rumänien att omedelbart återkräva det statliga stöd som avses i artikel 1 i beslutet från Oltchim, eftersom det angripna beslutet i sin helhet skulle genomföras inom sex månader från delgivningen av beslutet. I artikel 6 i det angripna beslutet ålade kommissionen Rumänien att inkomma med vissa upplysningar och hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de åtgärder som har vidtagits för att genomföra det angripna beslutet. I artikel 7 i det angripna beslutet preciserade kommissionen att beslutet var riktat till Rumänien och att kommissionen kunde offentliggöra de stödbelopp och räntebelopp som återkrävts i enlighet med beslutet.
II.

Förfarandet och parternas yrkande
Oltchim väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 augusti 2019.
Kommissionen inkom med sitt svaromål den 3 december 2019.
Oltchim ingav sin replik den 21 februari 2020.
Kommissionen ingav sin duplik den 25 maj 2020.
Den 19 juni 2019 ingav sökanden, i enlighet med artikel 106.2 i tribunalens rättegångsregler, en motiverad begäran om muntlig förhandling.
Genom skrivelse från kansliet av den 19 mars 2021 ställde tribunalen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till rättegångsdeltagarna, vilka besvarade dessa inom de fastställda fristerna.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på muntliga frågor från tribunalen vid förhandlingen den 7 maj 2021.
Oltchim har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara artikel 1 samt artiklarna 3–7 i det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
i andra hand ogilla talan, och
–
förplikta Oltchim att ersätta rättegångskostnaderna.
III.

Rättslig bedömning
A.

Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
Kommissionen har framställt två invändningar om rättegångshinder mot förevarande talan. Kommissionen anser för det första att talan har väckts för sent och för det andra att Oltchim saknar berättigat intresse av att få saken prövad.
1.

Huruvida talan har väckts för sent
Kommissionen anser att talan ska avvisas på grund av att den har väckts för sent. Enligt kommissionen började talefristen löpa från och med den tidpunkt då en företrädare för Oltchim fick kännedom om det angripna beslutet. I förevarande fall skickade kommissionen, i enlighet med artikel 24.1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (
EUT L 248, 2015, s. 9
), genom rekommenderade brev av den 16 maj 2019 en icke-konfidentiell version av det angripna beslutet på rumänska och engelska till Oltchims konkursförvaltare, det vill säga Rominsolv S.p.r.l. och BDO – Business Restructuring S.p.r.l. Enligt kommissionen mottog BDO – Business Restructuring detta meddelande den 30 maj 2019, medan Rominsolv mottog meddelandet den 4 juni 2019. Talefristen började således löpa så snart det första av dessa företag hade fått kännedom om beslutet, i förevarande fall den 30 maj 2019, och inte från och med den dag då det angripna beslutet offentliggjordes i EUT, det vill säga den 5 juli 2019, vilket innebär att fristen för att väcka förevarande talan löpte ut den 12 augusti 2019. Eftersom ansökan inkom den 14 augusti 2019 ska talan avvisas på grund av att den har väckts för sent.
Enligt kommissionen börjar fristen för att väcka talan enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF att löpa från och med när den angripna rättsakten offentliggörs i EUT endast när detta offentliggörande är en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft eller få verkan och föreskrivs i EUF-fördraget. De beslut som kommissionen fattar med stöd av artikel 9 i förordning 2015/1589, såsom det angripna beslutet, får emellertid verkan genom att de delges den berörda medlemsstaten, som är den enda adressaten, och inte genom att de offentliggörs i EUT. Enligt kommissionen utgör offentliggörandet i EUT av ett sådant beslut enligt artikel 32.3 i denna förordning således inte ett offentliggörande i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF, utan endast ett offentliggörande i den mening som avses i den sistnämnda bestämmelsen. Vad gäller statligt stöd börjar följaktligen talefristen löpa antingen den dag då det angripna beslutet delgavs, för den medlemsstat som beslutet riktar sig till, eller den dag då de berörda parterna fick kännedom om beslutet. Kommissionen anser således att om den dag då en berörd part mottog meddelandet om det angripna beslutet enligt artikel 24.1 i förordning 2015/1589 föregår den dag då beslutet offentliggjordes i EUT börjar talefristen att löpa från och med den förstnämnda dagen.
Kommissionen har medgett att den tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF som den förordar strider mot unionsdomstolarnas långvariga praxis. Kommissionen har emellertid, vilket den uttryckligen bekräftade vid förhandlingen, gjort gällande att tribunalen måste ompröva denna rättspraxis, bland annat mot bakgrund av domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Georgsmarienhütte m.fl. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), vilka enligt kommissionen bekräftar kommissionens tolkning av denna bestämmelse.
Oltchim har bestritt kommissionens argument.
Enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF ska en talan om ogiltigförklaring väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna.
Delgivning i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF är den åtgärd genom vilken den som har antagit en rättsakt kommunicerar rättsakten till den eller de personer som den riktar sig till och således ger dem möjlighet att få kännedom om den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 2018, LL/parlamentet,
C‑326/16 P
,
EU:C:2018:83
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål är det utrett att beslutet endast riktar sig till Rumänien, vilket framgår av artikel 7.1 i det angripna beslutet. Eftersom beslutet inte riktar sig till Oltchim utgör kommunicerandet av beslutet, enligt artikel 24.1 i förordning 2015/1589, följaktligen inte en delgivning i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2005, Olsen/kommissionen,
T‑17/02
,
EU:T:2005:218
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Mot denna bakgrund ska det, med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål, prövas huruvida den tidpunkt då fristen för att väcka talan mot Oltchim började löpa ska fastställas med tillämpning av kriteriet om offentliggörande av rättsakten eller med tillämpning av kriteriet om när den berörde fick kännedom om rättsakten, i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF.
Av lydelsen av artikel 263 sjätte stycket FEUF, och särskilt av uttrycket ”om så inte skett”, framgår att den tidpunkt då sökanden fick kännedom om rättsakten är subsidiär i förhållande till offentliggörandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, punkt
, och dom av den 11 mars 2009, TF1/kommissionen,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, punkt
). Datumet för offentliggörandet, om det finns ett sådant, är således det avgörande kriteriet för när talefristen ska börja löpa och den tidtidpunkt då sökanden ska anses ha fått kännedom om rättsakten (beslut av den 25 november 2008, S.A.BA.R./kommissionen,
C‑501/07 P
, ej publicerad,
EU:C:2008:652
, punkt
, och dom av den 11 november 2010, Transportes Evaristo Molina/kommissionen,
C‑36/09 P
, ej publicerad,
EU:C:2010:670
, punkt
).
Tribunalen har redan haft tillfälle att understryka att vad beträffar de rättsakter som enligt den berörda institutionens fasta praxis brukar offentliggöras i EUT, trots att detta offentliggörande inte är ett krav för att de ska kunna tillämpas, är tidpunkten då en person fick kännedom om rättsakten, såsom kriterium för när fristen för att väcka talan ska börja löpa, inte tillämplig och att utgångspunkten för fristen för att väcka talan är dagen för offentliggörandet. Under dessa förhållanden kan nämligen berörda utomstående på goda grunder vänta sig att rättsakten i fråga kommer att offentliggöras. Denna lösning, vilken syftar till rättssäkerhet och är tillämplig på alla berörda utomstående, gäller särskilt när, såsom i förevarande fall, den berörda utomstående som har väckt talan fick kännedom om rättsakten innan den offentliggjordes (se dom av den 11 mars 2009, TF1/kommissionen,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den praxis som det erinras om i punkt 38 ovan gäller i än högre grad för rättsakter vars offentliggörande i EUT har blivit obligatoriskt enligt unionsrätten. Så är fallet i förevarande mål, eftersom det enligt artikel 32.3 i förordning 2015/1589 krävs att beslut som kommissionen fattar med tillämpning av bland annat artikel 9 i nämnda förordning ska offentliggöras i EUT. Till följd av denna skyldighet offentliggjordes en icke-konfidentiell version av det angripna beslutet i sin helhet i EUT den 5 juli 2019 (
EUT L 181, 2019 s. 13
).
Kommissionen har emellertid gjort gällande att tribunalen måste ompröva denna praxis. Enligt kommissionen avser kriteriet offentliggörande i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF endast det fall då offentliggörandet av den angripna rättsakten i EUT är en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft eller få verkan och föreskrivs i EUF-fördraget.
För att pröva huruvida befintlig praxis ska omprövas på det sätt som kommissionen förordar, ska hänsyn för det första tas till tolkningen av artikel 263 sjätte stycket FEUF och för det andra till vilken inverkan domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Georgsmarienhütte m.fl. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), som kommissionen har åberopat, eventuellt har haft på denna tolkning.
a)

Tolkningen av artikel 263 sjätte stycket FEUF
Enligt fast praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2018, SNCF Mobilités/kommissionen,
C‑127/16 P
,
EU:C:2018:165
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller lydelsen av artikel 263 sjätte stycket FEUF, påpekar tribunalen att i denna bestämmelse används uttrycket ”offentliggörande av en rättsakt”, utan att detta uttryck preciseras närmare, och utan att en nödvändig förutsättning för ett sådant offentliggörande är att en sådan rättsakt ska träda i kraft eller få verkan eller föreskrivas i EUF-fördraget. Ordalydelsen i artikel 263 sjätte stycket FEUF tyder således inte på att fördragets upphovsmän ville begränsa begreppet offentliggörande, i den mening som avses i denna bestämmelse, till enbart det fall då offentliggörandet är en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft eller få verkan eller då offentliggörandet föreskrivs i EUF-fördraget.
För det andra visar användningen av uttrycket ”om så inte skett” att fördragets upphovsmän medvetet har valt att betrakta kännedomen om den angripna rättsakten som ett subsidiärt kriterium som endast är tillämpligt om den angripna rättsakten inte har offentliggjorts.
Denna slutsats bekräftas vidare av en kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF. Artikel 263 FEUF, som ingår i avsnitt 5, med rubriken ”Europeiska unionens domstol”, i kapitel 1, med rubriken ”Institutionerna”, i avdelning I i sjätte delen av EUF-fördraget, reglerar i synnerhet under vilka förutsättningar enskilda vid unionsdomstolen kan väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som antagits av någon av unionens institutioner, organ eller byråer.
Det är viktigt att erinra om att EUF-fördragets bestämmelser om enskildas rätt att föra talan inte ska tolkas restriktivt (dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 222, och beslut av den 25 maj 2004, Schmoldt m.fl./kommissionen,
T‑264/03
,
EU:T:2004:157
, punkt
).
Den tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF som kommissionen har förordat innebär emellertid i huvudsak att kriteriet offentliggörande, i den mening som avses i denna bestämmelse, ges en restriktivare tolkning än vad som följer av bestämmelsens lydelse, genom att ytterlige ett villkor tillfogas, enligt vilket offentliggörandet ska vara en förutsättning för att den angripna rättsakten ska träda i kraft eller få verkan och måste föreskrivas i EUF-fördraget. Förutom att ett sådant ytterligare villkor inte framgår av lydelsen av artikel 263 sjätte stycket FEUF (se punkt 43 ovan), strider det även mot det underliggande syftet med denna bestämmelse.
Syftet med artikel 263 sjätte stycket FEUF är nämligen att skydda rättssäkerheten genom att förhindra att unionsrättsakter som medför rättsverkningar ifrågasätts i all oändlighet (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 september 2019, Fryč/kommissionen,
C‑230/19 P
, ej publicerad,
EU:C:2019:685
, punkt
och där angiven rättspraxis). Rättssäkerhetsprincipen kräver att fristerna för att väcka talan och deras utgångspunkt anges på ett sätt som är tillräckligt precist, klart, förutsägbart och lätt att kontrollera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 2010, Uniplex (UK),
C‑406/08
,
EU:C:2010:45
, punkt
och där angiven rättspraxis). Det ligger nämligen i rättssäkerhetens intresse, och mer allmänt i intresset av stabilitet i unionens rättsordning, att det med säkerhet går att fastställa vilken dag unionens rättsakter vinner laga kraft och inte längre kan bli föremål för en talan.
Det är således av rättssäkerhetsskäl som EUF-fördragets upphovsmän vid fastställandet av när fristen för att väcka talan börjar löpa valde att ge dagen för offentliggörandet av rättsakten företräde framför den dag då den berörda personen får kännedom om den angripna rättsakten, eftersom dagen för offentliggörandet kan fastställas av varje berörd part med den säkerhet som krävs och utan att det råder något tvivel om vilken dag som avses.
Dels kan den dag då en person får kännedom om en rättsakt nämligen variera beroende på när var och en av de berörda personerna fick kännedom om rättsakten, vilket innebär att utgångspunkten för fristen för att väcka talan och därmed den dag då fristen för att väcka talan löper ut inte kan fastställas på ett enhetligt sätt, dels kan den tidpunkt då den berörde fick kännedom om den angripna rättsakten i vissa fall vara svår att fastställa och omstridd, eftersom beviset på att sökanden har fått kännedom om rättsakten i grunden bygger på fakta och omständigheter.
Rättssäkerhetskravet innebär således att man vid fastställandet av den tidpunkt då fristen för att väcka talan börja löpa ska prioritera offentliggörandet av en unionsrättsakt i EUT, eftersom detta är en tidpunkt som är säker, förutsägbar och lätt att kontrollera, oavsett huruvida offentliggörandet är en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft eller få verkan och oavsett huruvida offentliggörandet föreskrivs i EUF-fördraget eller i sekundärrätten.
Tribunalen erinrar för övrigt om att reglerna om frister för väckande av talan utgör tvingande rätt och ska tillämpas av domstolen på ett sådant sätt att rättssäkerhet och likhet inför lagen säkerställs (se dom av den 19 juni 2019, RF/kommissionen,
C‑660/17 P
,
EU:C:2019:509
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det sistnämnda avseendet kan det, såsom kommissionen med rätta har påpekat, visserligen inte uteslutas att en berörd part i praktiken meddelas ett beslut i enlighet med artikel 24.1 i förordning 2015/1589 flera veckor, eller till och med flera månader, innan beslutet offentliggörs i EUT, så att denne under sådana omständigheter kan få mer än två månader på sig för att förbereda sin talan och således ges en längre frist än den berörda medlemsstaten.
Varje eventuell skillnad mellan tidpunkten för när ett beslut meddelas de berörda parterna enligt artikel 24.1 i förordning 2015/1589 och offentliggörandet av beslutet i EUT beror emellertid i hög grad på hur snabbt kommissionen förbereder den aktuella versionen av beslutet för offentliggörande samt eventuella förseningar i offentliggörandet av den versionen i EUT. Ursprunget till denna skillnad är således administrativt, eller till och med konjunkturbetingat, och kan således inte på något sätt tillskrivas den berörda parten. Det ankommer således på kommissionen att säkerställa att principen om likabehandling iakttas genom att i möjligaste mån undvika en sådan skillnad genom att vidta lämpliga administrativa åtgärder, och inte genom en restriktiv tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF, såsom kommissionen har förordat.
Kommissionen kan inte heller med framgång åberopa argumentet att den tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF som gjordes i den rättspraxis som anges i punkterna 37 och 38 ovan fråntar artikel 24.1 i förordning 2015/1589 all ändamålsenlig verkan. Det räcker att påpeka att den sistnämnda bestämmelsen inte syftar till att reglera när fristen för att väcka talan börjar löpa och att den under alla omständigheter inte kan påverka tolkningen av en primärrättslig bestämmelse.
Av en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 263 sjätte stycket FEUF följer således att begreppet offentliggörande av den angripna rättsakten, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, inte ska tolkas så, att det endast avser det fall då offentliggörandet i EUT är en förutsättning för att denna rättsakt ska träda i kraft eller få verkan och föreskrivs i EUF-fördraget.
b)

Vilken inverkan domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (C‑339/16 P), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Georgsmarienhütte m.fl. (C‑135/16) har haft
Det är nödvändigt att pröva huruvida, såsom kommissionen har gjort gällande, domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Georgsmarienhütte m.fl. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
), har utvecklat rättspraxis i den riktning som kommissionen har förordat.
För det första ska det påpekas att det mål som avgjordes genom domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), rörde en situation som såg helt annorlunda ut än den situation som är i fråga i förevarande mål, eftersom det i det förstnämnda målet var fråga om förhållandet mellan offentliggörandet och delgivningen av en angripen rättsakt till en sökande som den angripna rättsakten riktade sig till och till vilken den hade delgetts.
Det var mot denna bakgrund som domstolen ansåg att det av artikel 263 sjätte stycket FEUF, jämförd med artikel 297.2 tredje stycket FEUF, framgick att talefristen vad gällde talan om ogiltigförklaring började löpa vid offentliggörandet, när detta offentliggörande, som utgör en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft, föreskrevs i EUF-fördraget, och vid delgivning i övriga fall som anges i artikel 297.2 tredje stycket FEUF, bland annat beslut som anger till vem eller vilka de riktar sig. Enligt kommissionen är delgivningen av en rättsakt inte subsidiär i förhållande till offentliggörandet EUT, när det gäller fastställande av tidpunkten då fristen för att väcka talan för rättsaktens adressat börjat löpa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen,
C‑337/16 P
,
EU:C:2017:381
, punkterna
,
och
, dom av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen,
C‑338/16 P
,
EU:C:2017:382
, punkterna
,
och
, och dom av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen,
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
, punkterna
,
och
).
Domstolen hänvisade således till artikel 297.2 tredje stycket FEUF för att klargöra förhållandet mellan offentliggörandet och delgivningen av den angripna rättsakten till den medlemsstat som den angripna rättsakten riktade sig till. Eftersom det i artikel 263 sjätte stycket FEUF inte anges huruvida ett av dessa kriterier har företräde framför det andra, stödde sig domstolen på artikel 297.2 tredje stycket FEUF för att avgränsa dem.
Förevarande mål rör däremot förhållandet mellan kriteriet om offentliggörande av en rättsakt och kriteriet om att den berörde ska ha fått kännedom om rättsakten när det gäller en sökande som inte är mottagare av den angripna rättsakten. I ett sådant fall föreskrivs det i artikel 263 sjätte stycket FEUF att kriteriet om att den berörde får kännedom om rättsakten är subsidiärt i förhållande till kriteriet om offentliggörande av rättsakten.
Det finns dessutom inget som tyder på att domstolen i domen av den 17 maj 2017, Portugal/kommissionen (
C‑339/16 P
,
EU:C:2017:384
), avsåg att frångå den rättspraxis som det hänvisades till i punkt 37 ovan. I punkt 39 i sin dom bekräftade domstolen tvärtom upplysningarna i punkt 35 i domen av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), enligt vilka det följer av ordalydelsen i artikel 263 sjätte stycket FEUF att kriteriet avseende tidpunkten då den berörde fick kännedom om rättsakten såsom utgångspunkt för när talefristen börjar löpa är subsidiärt i förhållande till kriteriet om offentliggörandet eller delgivningen av rättsakten.
Det mål som avgjordes genom domen av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), gav i huvudsak upphov till samma fråga om när fristen för att väcka talan börjar löpa som är i fråga i förevarande mål. I det målet rörde det sig om huruvida en talan som väckts av en medlemsstat mot ett beslut av Europeiska unionens råd om ingående av ett för unionen bindande internationellt avtal, vars innehåll var känt av medlemsstaten sedan samma dag som det antogs, på grund av att medlemsstaten deltog i antagandet i rådet, kunde tas upp till sakprövning. Beslutet hade därefter offentliggjorts i EUT, utan att offentliggörandet utgjorde en förutsättning för ikraftträdandet. Vid domstolen hävdade rådet, i huvudsak av samma skäl som kommissionen har anfört i förevarande mål, att talan inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom dagen för offentliggörandet i EUT endast kan anses utgöra startpunkten för talefristen vid rättsakter för vilka offentliggörandet var en förutsättning för deras tillämplighet.
Domstolen följde emellertid inte den tolkning som hade förordats av rådet, eftersom det av punkterna 34–40 i domen av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
), underförstått men med nödvändighet, framgår att när det i den angripna rättsakten inte anges vem rättsakten riktar sig till eller, om rättsakten inte riktar sig till sökanden, utgör offentliggörandet av rättsakten i EUT den tidpunkt då fristen för att väcka talan börjar löpa, även om detta offentliggörande inte utgör en förutsättning för att rättsakten ska träda i kraft eller få verkan, och även om sökanden, före offentliggörandet, har fått kännedom om rättsakten på något annat lika tillförlitligt sätt.
Vad för det andra gäller förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Georgsmarienhütte m.fl. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:120
, punkt
), räcker det att erinra om att domstolen i sin dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:582
), inte upprepade påståendet i punkt 63 i förslaget till avgörande.
Den av kommissionen åberopade omständigheten att den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 37 och 38 ovan föregick ikraftträdandet av förordning 2015/1589 saknar för det tredje betydelse, eftersom artikel 263 sjätte stycket FEUF har förblivit oförändrad och de ändringar som gjorts i unionens sekundärrätt uppenbarligen inte kan påverka tolkningen av fördragsbestämmelserna. Tribunalen konstaterar dessutom att artikel 24.1 i förordning 2015/1589, på vilken kommissionen har byggt en del av sitt resonemang, och artikel 32.3 i denna förordning, i huvudsak har förblivit oförändrade i förhållande till motsvarande bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
).
c)

Slutsatser
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut som fattats med stöd av artikel 9 i förordning 2015/1589, för en sökande som beslutet inte riktar sig till, börjar löpa från och med dagen för offentliggörandet av beslutet i EUT.
Eftersom det angripna beslutet offentliggjordes i EUT den 5 juli 2019 och ansökan inkom den 14 augusti 2019 konstaterar tribunalen att förevarande talan väcktes inom den frist på två månader som föreskrivs i artikel 263 sjätte stycket FEUF, och som i enlighet med artiklarna 59 och 60 i rättegångsreglerna förlängts med fjorton respektive tio dagar.
Kommissionens första invändning om rättegångshinder, nämligen att talan har väckts för sent, ska således ogillas.
2.

Huruvida Oltchim saknar berättigat intresse av att få saken prövad
Kommissionen har gjort gällande att Oltchim saknar berättigat intresse av att få saken prövad, dels för att Oltchim på grund av sin nära förestående likvidation sannolikt kommer att upphöra att existera innan förevarande mål avslutas, dels för att förevarande talan endast tillgodoser de intressen som vissa av Oltchims privata borgenärer med säkerhetsrätt har och inte Oltchims egna intressen.
Oltchim har bestritt kommissionens argument.
Enligt fast rättspraxis kan en talan om ogiltigförklaring som väckts av en fysisk eller juridisk person, endast prövas i den mån som personen har ett berättigat intresse av att den angripna rättsakten ogiltigförklaras. Ett sådant intresse förutsätter att själva ogiltigförklaringen av rättsakten kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den (se dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
och där angiven rättspraxis). En sökandes berättigade intresse av att få saken prövad, vad avser talans föremål, måste föreligga när talan väcks, annars kan den inte upptas till sakprövning, och föremålet måste bestå fram till dess att domstolsavgörandet meddelas, annars kan rätten besluta att det inte längre finns anledning att döma i saken (se dom av den 20 juni 2013, Cañas/kommissionen,
C‑269/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:415
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål är det för det första ostridigt att Oltchim, vid den tidpunkt då förevarande talan väcktes, existerade som juridisk person. Kommissionens argument att Oltchim kan komma att upphöra att existera innan förevarande mål avslutas är rent hypotetiskt, eftersom det inte finns något i handlingarna i målet som gör det möjligt att med säkerhet fastställa om och när Oltchim kan komma att upphöra att existera.
För det andra erinrar tribunalen om att ett av syftena med ett insolvensförfarande är att maximera konkursboets tillgångar, bland annat genom att väcka talan i syfte att bestrida skulder som minskar dessa tillgångar. Om tribunalen skulle ogiltigförklara det angripna beslutet, och särskilt återkravet av det aktuella stödet, skulle en sådan ogiltigförklaring kunna påverka Oltchims resterande tillgångar i konkursboet. Härav följer att Oltchim i förevarande mål handlar i eget intresse.
Den omständigheten att detta intresse kan sammanfalla med andra personers intresse utgör dessutom inte hinder för att ta upp talan till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2015, Mory m.fl.,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
).
Kommissionens andra invändning om rättegångshinder, nämligen att Oltchim saknar berättigat intresse av att få saken prövad, ska följaktligen ogillas.
B.

Prövning i sak
Till stöd för sin talan har Oltchim anfört nio grunder som i huvudsak avser kvalificeringen av var och en av de tre åtgärder som nämns i punkt 11 ovan som statligt stöd. Vad beträffar åtgärderna 1 och 2 anser Oltchim att kommissionen i det angripna beslutet gjorde en uppenbart oriktig bedömning vad gäller förekomsten av en ekonomisk fördel respektive vad gäller avsaknaden av eller en bristfällig motivering. Vad beträffar åtgärd 3 har Oltchim anfört tre grunder avseende uppenbart oriktig bedömning av förekomsten av en överföring av statliga medel till förmån för Electrica, huruvida den åtgärden kan tillskrivas staten respektive förekomsten av en ekonomisk fördel, en grund avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten och en grund avseende beräkningen av det stödbelopp som ska återkrävas.
Tribunalen påpekar inledningsvis att kommissionen, i punkterna 6.1.1 och 6.1.2.1–6.1.2.3 i det angripna beslutet, undersökte var och en av de tre åtgärder som räknas upp i punkt 11 ovan och, i skäl 298 i detta beslut, kvalificerade var och en av dessa åtgärder som statligt stöd. I punkt 6.1.2.4 i det angripna beslutet fann kommissionen vidare att åtgärderna 1, 2 och 3 var nära förbundna med varandra och hade samma syfte och drog, i skäl 299 i det angripna beslutet, slutsatsen att ”[å]tgärderna 1, 2 och 3 sammantagna [utgjorde] statligt stöd”. Slutligen fann kommissionen, samtidigt som den i artikel 1 a–c i det angripna beslutet räknade upp var och en av dessa tre åtgärder, att åtgärderna ”sammantagna och var för sig” utgjorde statligt stöd.
Tribunalen kommer därför att inleda sin prövning med att undersöka huruvida åtgärderna 1, 2 och 3 utgör tre separata ingripanden eller ett enda ingripande.
1.

Huruvida åtgärderna 1, 2 och 3 utgör tre olika ingripanden eller ett enda ingripande
Oltchim har inte anfört någon separat grund avseende kvalificeringen av åtgärderna 1, 2 och 3 som separata ingripanden eller som ett enda ingripande, utan har i huvudsak gjort gällande att förekomsten av ett statligt stöd i förevarande fall endast kunde fastställas individuellt, åtgärd för åtgärd och borgenär för borgenär.
Oltchim har således i sin ansökan, med hänvisning till punkt 6.1.2.4 i det angripna beslutet, understrukit att kommissionen ”måste visa att staten var ansvarig för ingåendet av samförståndsavtalet och att det omfattade varje enskild offentlig borgenär” och att ”[d]e åtgärder som var och en av de offentliga borgenärerna vidtar ska … bedömas separat”. I den del av ansökan som har rubriken ”Frågan huruvida åtgärden kan tillskrivas staten ska prövas individuellt för samtliga berörda offentliga borgenärer”, har Oltchim i huvudsak gjort gällande att ”kommissionen för varje enskilt offentligt företag ska visa att åtgärden i fråga kan tillskrivas staten”.
Oltchim anser vidare att när kommissionen tillämpade kriteriet privat borgenär för att avgöra huruvida det förelåg en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, borde den ”[f]ör varje åtgärd” ha gjort en ”individuell bedömning av vart och ett av de berörda offentliga företagen”.
I sin replik har Oltchim dessutom gjort gällande att ”frågan huruvida åtgärden kan tillskrivas staten (liksom alla övriga faktorer som tillsammans utgör begreppet statligt stöd, såsom den ekonomiska fördelen) ska bedömas individuellt för varje åtgärd som varje offentlig borgenär vidtar”.
I sitt svar med anledning av tribunalens åtgärd för processledning har Oltchim i huvudsak tillagt att med hänsyn till föremålet för, karaktären hos, tidsföljden för och syftet med åtgärderna 1, 2 och 3 och det sammanhang i vilket de ingick, samt den omständigheten att åtgärderna beviljades av olika organ vars situation skilde sig åt vid den tidpunkt då åtgärderna antogs, utgjorde åtgärderna tre separata ingripanden och inte ett enda ingripande, i den mening som avses i domen av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl. (
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkterna
och
).
I sitt svar med anledning av tribunalens åtgärd för processledning har kommissionen i huvudsak gjort gällande att Oltchim i sin ansökan inte har bestritt att det föreligger en ekonomisk fördel till följd av den omständigheten att de aktuella åtgärderna är förbundna med varandra, och att alla nya grunder som Oltchim har åberopat i detta avseende, även som svar på nämnda åtgärd för processledning, därför har åberopats för sent och inte kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har i sak upprepat vissa konstateranden i punkt 6.1.2.4 i det angripna beslutet och anser sig i beslutet ha visat att de aktuella åtgärderna var nära förbundna med varandra och eftersträvade samma mål, nämligen att stödja Oltchim och hålla företaget kvar på marknaden samt skydda Oltchims anställda, och att åtgärderna sammantagna följaktligen gav Oltchim en ekonomisk fördel och utgjorde statligt stöd.
a)

Huruvida Oltchims argument kan tas upp till sakprövning
Kommissionen anser i huvudsak att de argument som Oltchim framfört i sitt svar på tribunalens åtgärd för processledning avseende kvalificeringen av åtgärderna 1, 2 och 3 som ett enda ingripande eller som separata ingripanden utgör en ny grund som inte kan tas upp till sakprövning.
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 84.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången. En grund, eller ett argument, som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid prövas i sak (se dom av den 11 mars 2020, kommission/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förvarande mål bygger samtliga grunder och argument som Oltchim har anfört i sin ansökan, såsom framgår av punkterna 81 och 82 ovan, dels på att var och en av åtgärderna 1, 2 och 3 ska bedömas separat, dels på att denna bedömning ska omfatta var och en av de borgenärer som berörs av åtgärderna. Oltchim har dessutom vid flera tillfällen i sin ansökan och i sin replik understrukit att kommissionen var skyldig att bevisa att var och en av dessa åtgärder betraktade var för sig, och följaktligen varje borgenärs agerande i samband med var och en av dessa åtgärder, kunde tillskrivas staten och gav Oltchim en fördel.
Enbart den omständigheten att Oltchim inte har framfört sina argument som en separat grund till stöd för sin talan är inte avgörande. Enligt fast rättspraxis ska ansökan nämligen tolkas så, att den ges en ändamålsenlig verkan, och en helhetsbedömning av ansökan göras (se dom av den 29 april 2020, Intercontact Budapest/CdT,
T‑640/18
, ej publicerad,
EU:T:2020:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter ska de argument som Oltchim har anfört i sitt svar på tribunalens åtgärd för processledning, vilka sammanfattas ovan i punkt 84, läggas till de argument som redan anförts i företagets ansökan och i dess replik, vilket innebär att de utgör en utvidgning av dessa argument och har ett nära samband med dessa. Sådana argument kan följaktligen inte anses utgöra en ny grund i den mening som avses i artikel 84.1 i rättegångsreglerna.
Frågan huruvida åtgärderna 1, 2 och 3 utgör tre separata ingripanden eller ett enda ingripande är för övrigt en nödvändig förutsättning för en domstolsprövning av det angripna beslutets lagenlighet. För att kontrollera huruvida kommissionen har visat att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas staten och gav en selektiv ekonomisk fördel är det nämligen nödvändigt att först fastställa huruvida dessa kriterier ska vara uppfyllda för varje separat åtgärd eller för samtliga åtgärder, som uppfattas som ett enda ingripande.
Härav följer att kommissionens invändning om rättegångshinder ska ogillas.
b)

Kvalificeringen av åtgärderna 1, 2 och 3 som tre separata ingripanden eller som ett enda ingripande
I det angripna beslutet fann kommissionen att åtgärderna 1, 2 och 3 var nära förbundna med varandra och att de, enligt samförståndsavtalet och de rumänska myndigheternas offentliga uttalanden (nedan kallade de offentliga uttalandena), hade samma huvudmål, nämligen att stödja Oltchim och hålla företaget kvar på marknaden samt att trygga arbetstillfällena för de anställda, med tanke på att samma enheter hade beviljat åtgärderna, åtgärdernas tidsföljd, deras syfte och Oltchims situation då besluten att genomföra var och en av åtgärderna fattades. Kommissionens slutsats var att åtgärd 3 inte kan separeras från åtgärderna 1 och 2 och att dessa åtgärder tillsammans utgör en rad sammankopplade ingripanden som kan tillskrivas staten och som ger Oltchim en fördel, såsom anges i samförståndsavtalet (punkt 6.1.2.4 i det angripna beslutet).
Enligt fast rättspraxis kan det inte uteslutas att flera på varandra följande statliga ingripanden, vid tillämpning av artikel 107.1 FEUF, ska betraktas som ett enda ingripande. Så kan bland annat vara fallet när de på varandra följande ingripandena, mot bakgrund av bland annat deras tidsföljd och syfte samt företagets situation vid tidpunkten för ingripandena, uppvisar så nära samband att det är omöjligt att skilja dem åt (dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl.,
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkterna
och
).
Kommissionen ska därför grunda sig på samtliga relevanta faktiska och rättsliga förhållanden, såsom, utöver de kriterier som anges i punkt 94 ovan, de aktuella åtgärdernas föremål, karaktär och sammanhang (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2010, Grekland m.fl./kommissionen,
T‑415/05, T‑416/05 och T‑423/05
,
EU:T:2010:386
, punkterna
och
, och dom av den 15 januari 2015, Frankrike/kommissionen,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, punkterna
–
), stödgivarna eller stödmottagarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 2015, Frankrike/kommissionen,
T‑1/12
,
EU:T:2015:17
, punkterna
,
och
), och frågan huruvida de olika aktuella ingripandena var planerade eller förutsägbara vid tidpunkten för det första ingripandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 mars 2020, Valencia Club de Fútbol/kommissionen,
T‑732/16
, överklagad,
EU:T:2020:98
, punkt
).
Tribunalen ska således pröva huruvida kommissionen, med beaktande av de kriterier som det erinrats om i punkterna 94 och 95 ovan, utan att göra sig skyldig till en oriktig bedömning kunde dra slutsatsen att åtgärderna 1, 2 och 3 utgjorde ett enda statligt ingripande.
1)

Föremålet för åtgärderna 1, 2 och 3 och deras karaktär
I det angripna beslutet har kommissionen inte, i vart fall inte uttryckligen, undersökt skillnaderna eller likheterna mellan föremålet för åtgärderna 1, 2 och 3 och deras karaktär.
Oltchim har i huvudsak gjort gällande att de tre åtgärderna i fråga har olika föremål och karaktär. Åtgärd 1 antogs således av AAAS, som agerade som en ”traditionell” fordringsägare, medan åtgärd 2 kännetecknades av att det fanns ett ömsesidigt tekniskt beroende mellan det företag som beviljade åtgärden, CET Govora, och stödmottagaren, det vill säga Oltchim. Vad gäller åtgärd 3 vidtogs denna för att avsluta det insolvensförfarande som inletts mot Oltchim.
Tribunalen konstaterar, i likhet med Oltchim, att åtgärderna 1, 2 och 3 inte har samma föremål och karaktär. Åtgärd 1 utgörs av AAAS underlåtenhet att driva in skulder och ytterligare ackumulering av skulder. Det rör sig i huvudsak om ett passivt agerande från AAAS sida, genom vilket denna myndighet under en relativt kort period på fyra månader avstod från att driva in sina fordringar på Oltchim. Dessutom bestod AAAS ytterligare ackumulering av fordringar under denna period inte av nya fordringar som hade uppstått under denna period, utan endast av ackumulerade räntor på redan befintliga fordringar. Åtgärd 2 utgörs av fortsatta obetalda leveranser av råvaror och ytterligare ackumulering av skulder utan lämpliga åtgärder till skydd för CET Govoras fordringar. Åtgärd 3 består i ett aktivt agerande från AAAS, ANE:s, Salroms och Electricas sida, genom vilket dessa företag avskrev en del av sina fordringar inom ramen för rekonstruktionsplanen.
Var och en av dessa åtgärder har således ett specifikt föremål och en specifik karaktär. Såsom Oltchim har påpekat, och såsom framgår av bland annat skälen 246, 248 och 251 i det angripna beslutet, antog CET Govora åtgärd 2 i ett mycket speciellt sammanhang som kännetecknades av det ömsesidiga tekniska beroendet mellan CET Govora och Oltchim, dels eftersom Oltchim var en viktig köpare, bland annat av den industriånga som CET Govora levererade, dels eftersom CET Govora var beroende av leveranserna av industrivatten från Oltchim för att bedriva sin verksamhet. Åtgärd 3 skiljer sig, både till sitt föremål och till sin karaktär, från åtgärderna 1 och 2, eftersom den innebär partiell avskrivning av vissa borgenärers fordringar inom ramen för en rekonstruktionsplan, vilket inte är fallet med åtgärderna 1 och 2.
2)

De enheter som har beviljat åtgärderna 1, 2 och 3
I skäl 286 i det angripna beslutet påpekade kommissionen att ”de som beviljade åtgärderna var samma enheter”.
Oltchim har i huvudsak gjort gällande att åtgärderna 1, 2 och 3 antogs av olika enheter och att dessa enheters situation skilde sig åt när de antog åtgärderna.
Tribunalen påpekar, i likhet med Oltchim, att AAAS antog åtgärd 1, att CET Govora antog åtgärd 2 och att AAAS, ANE, Salrom och Electrica antog åtgärd 3. Det rör sig således om olika stödgivare, med undantag för AAAS som deltog i antagandet av både åtgärd 1 och åtgärd 3.
De olika stödgivarna utgörs dessutom av enheter av olika rättslig karaktär. Medan AAAS är en del av den offentliga förvaltningen är ANE, Salrom och CET Govora offentliga företag och Electrica ett sedan juli 2014 till största delen privatägt företag.
3)

Vid vilken tidpunkt åtgärderna 1, 2 och 3 antogs
I skäl 286 i det angripna beslutet motiverade kommissionen sin slutsats att de tre åtgärderna i fråga utgjorde ett enda statligt ingripande genom att bland annat hänvisa till ”vid vilken tidpunkt de aktuella åtgärderna vidtogs”, utan att närmare utveckla sin bedömning av detta kriterium.
Oltchim har gjort gällande att det gick nästan tre år från det att åtgärderna 1 och 2 antogs till det att åtgärd 3 antogs.
Tribunalen påpekar i detta sammanhang att åtgärderna 1 och 2 avser samma period, det vill säga perioden september 2012–januari 2013. Den partiella avskrivningen av Oltchims skulder, som utgör föremålet för åtgärd 3, ägde däremot rum år 2015 (se punkt 7 ovan). Medan åtgärderna 1 och 2 genomfördes samtidigt, genomfördes åtgärd 3 således mer än två år senare.
Dessutom finns det inte något i det angripna beslutet eller i de handlingar som tribunalen förfogar över som tyder på att åtgärd 3 var planerad eller kunde förutses när åtgärderna 1 och 2 antogs, vilket är en av de relevanta faktorer som kommissionen ska ta hänsyn till enligt den rättspraxis som anges i punkt 95 ovan.
4)

Syftet med åtgärderna 1, 2 och 3
I skälen 285 och 286 i det angripna beslutet angav kommissionen att åtgärderna 1, 2 och 3 hade samma huvudsyfte, nämligen att stödja Oltchim och hålla företaget kvar på marknaden samt att trygga arbetstillfällena för de anställda.
Oltchim har gjort gällande att de aktuella åtgärderna inte hade samma syfte. Enligt Oltchim var AAAS syfte med åtgärd 1 att ”vinna tid” för att kunna utvärdera företagets situation. CET Govoras syfte med åtgärd 2 var att skydda sina egna ekonomiska intressen, med hänsyn till det ömsesidiga tekniska beroendet mellan detta företag och Oltchim. Stödgivarnas syfte med åtgärd 3 var att driva in sina fordringar, samtidigt som en del av fordringarna avskrevs för att maximera återvinningen av dessa inom ramen för insolvensförfarandet.
Vad gäller åtgärd 1 konstaterar tribunalen att kommissionen, inom ramen för granskningen av denna åtgärd, i huvudsak klandrade AAAS för en viss passivitet under en relativt kort period på fyra månader, under vilken AAAS inte hade drivit sina fordringar på Oltchim. Enligt Oltchim hindrade rumänsk rätt emellertid AAAS från att driva in dessa fordringar. Under dessa omständigheter är det svårt att tilldela denna åtgärd ett tydligt syfte.
Vad gäller åtgärd 2 räcker det att konstatera att det är ostridigt att denna åtgärd bland annat syftade till att skydda CET Govoras egna ekonomiska intressen och till att säkerställa CET Govoras överlevnad på marknaden, i ett sammanhang som kännetecknades av det ömsesidiga tekniska beroendet mellan CET Govora och Oltchim, vilket påpekades i punkt 100 ovan.
Vad gäller åtgärd 3 erinrar tribunalen om att denna ingår i ett insolvensförfarande under vilket såväl offentliga som privata borgenärer har röstat för en rekonstruktionsplan som innebär att de fordringar som Oltchims borgenärer har på företaget delvis ska avskrivas. Borgenärerna hade emellertid ett dubbelt syfte med avskrivningen, dels att rekonstruera Oltchim, dels att driva in sina resterande fordringar eller en del av dessa. Syftet med åtgärd 3 sammanföll således inte med syftet med åtgärderna 1 och 2.
5)

Oltchims situation vid den tidpunkt då åtgärderna 1, 2 och 3 antogs
I skäl 286 motiverade kommissionen sin slutsats att de tre åtgärderna i fråga utgjorde ett enda ingripande genom att hänvisa till ”den (ekonomiska och riskmässiga) ställning” som företaget befann sig i då besluten att genomföra var och en av åtgärderna fattades, dvs. när Oltchim var nära att försättas i insolvens”.
Oltchim har emellertid understrukit att dess situation vid tidpunkten för antagandet av åtgärd 3 skilde sig från dess situation vid tidpunkten för antagandet av åtgärderna 1 och 2, eftersom åtgärd 3 antogs inom ramen för det insolvensförfarande som inletts mot företaget.
För det första konstaterar tribunalen att inget insolvensförfarande inleddes mot Oltchim under den period som berörs av åtgärderna 1 och 2. Åtgärd 3 ingår däremot i det insolvensförfarande som inleddes mot Oltchim den 30 januari 2013. Den rättsliga situation som Oltchim befann sig i när åtgärd 3 antogs skilde sig således från den situation som rådde vid genomförandet av åtgärderna 1 och 2.
För det andra framgår det av skälen 77 och 78 i det angripna beslutet att även Oltchims ekonomiska situation hade förändrats mellan den period som omfattades av åtgärderna 1 och 2 och den tidpunkt då åtgärd 3 antogs. Under insolvensförfarandet, och innan rekonstruktionsplanen godkändes, vidtog Oltchim nämligen åtgärder för att minska sina kostnader, bland annat genom att företaget beslutade att säga upp anställda, bytte ut en elektrolysör i sin huvudläggning och återstartade sin fabrik för framställning av oxoalkoholer. Tack vare dessa åtgärder kunde Oltchim förbättra sitt ekonomiska och finansiella resultat. Omsättningen år 2015 ökade med 31 procent jämfört med år 2014 och med 59 procent jämfört med år 2013 och dessutom förbättrades vinsten före räntor, skatter, av- och nedskrivningar (EBITDA).
6)

Det sammanhang som åtgärderna 1, 2 och 3 ingår i
I skälen 285, 288 och 290 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att de tre aktuella åtgärderna även var nära förbundna med varandra och inte kan särskiljas från varandra på grund av det sammanhang i vilket de ingick, vilket bland annat kännetecknades av samförståndsavtalet och vissa offentliga uttalanden från de rumänska myndigheterna.
Oltchim har gjort gällande att varken samförståndsavtalet eller de offentliga uttalandena gör det möjligt att anse att de aktuella åtgärderna är nära förbundna med varandra och inte kan särskiljas från varandra, eftersom det inte finns någon koppling mellan samförståndsavtalet och nämnda åtgärder. Oltchim har understrukit att samförståndsavtalet endast lade fast en ram för samarbetet mellan företagets största borgenärer och aktieägare, både offentliga och privata, och att samförståndsavtalet inte innehöll någon skyldighet för staten eller andra offentliga enheter att bevilja Oltchim statligt stöd. Samförståndsavtalet innehåller inte heller några avtalsförpliktelser i syfte att avskriva fordringar. De offentliga uttalandena visar inte heller att staten har gjort bindande åtaganden gentemot företaget.
i)

Samförståndsavtalet
För det första konstaterar tribunalen att kommissionen inte har kvalificerat samförståndsavtalet som en åtgärd som utgör statligt stöd. Det utgör således endast en del av det sammanhang i vilket de aktuella åtgärderna ingick.
För det andra har samförståndsavtalet inte enbart undertecknats av företrädare för förvaltningen, utan även av offentliga företag och av två privata banker, däribland Oltchims största borgenärer. Kommissionen har inte påstått att staten tvingade dessa borgenärer att ingå samförståndsavtalet. Den omständigheten att såväl offentliga som privata borgenärer har beslutat att ingå samförståndsavtalet tyder på att åtminstone vissa av dessa aktörer undertecknade avtalet för att skydda sina egna ekonomiska intressen och inte styrdes av ett påstått syfte om att stödja Oltchim och hålla detta företag kvar på marknaden.
För det tredje påpekar tribunalen att vissa av utbetalarna av det påstådda stödet, nämligen CET Govora, inom ramen för åtgärd 2, och ANE, inom ramen för åtgärd 3, inte är parter i samförståndsavtalet.
Vad för det fjärde gäller samförståndsavtalets innehåll föreskrevs i avtalet att avtalsparterna åtog sig att samarbeta för att utarbeta en strategi som garanterade Oltchims långsiktiga lönsamhet och som gjorde det möjligt för Oltchim att uppnå en hållbar lönsamhet, solvens och likviditet, bland annat för att skydda företagets borgenärer och säkerställa rekonstruktionen av företaget. Samförståndsavtalet innehöll åtaganden från de avtalsslutande bankerna, staten och Oltchim i syfte att säkerställa genomförandet av en sådan strategi.
Åtgärderna 1, 2 och 3 nämns emellertid varken uttryckligen eller underförstått i samförståndsavtalet. I synnerhet föreskrivs det inte i någon avtalsbestämmelse att AAAS ska avstå från att driva in sina fordringar mot Oltchim eller inte vidta några andra åtgärder mot detta företag för att skydda sina fordringar, vilket utgör föremålet för åtgärd 1. Det finns inte heller någon avtalsbestämmelse som tvingar AAAS, ANE, Salrom eller Electrica att godta en avskrivning av sina fordringar eller att godkänna en viss rekonstruktionsplan, vilket utgör föremålet för åtgärd 3. Vad gäller åtgärd 2 räcker det att påpeka att den enda utbetalaren av det stödet, det vill säga CET Govora, inte var part i samförståndsavtalet.
I punkt 8.1 i samförståndsavtalet föreskrevs dessutom följande:
”Ingen bestämmelse i detta avtal får tolkas som ett avstående, en inskränkning, en begränsning eller ett upphävande av en parts rättigheter, särrättigheter eller intressen enligt eller i samband med ett avtal som denna part är part i eller som skulle kunna följa av någon tillämplig lagstiftning. För att undvika tvetydigheter har parterna avtalat att detta avtal inte får tolkas som ett moratorium för betalningsinställelse eller rekonstruktion, och inte heller som en skyldighet för bankerna, Electrica eller [AAAS] att komma överens om en omläggning av skulden eller någon annan rekonstruktionsåtgärd, eller att tillhandahålla finansiering, ställa in betalningar eller vidta andra liknande åtgärder i förhållande till Oltchim.”
I denna bestämmelse i samförståndsavtalet anges uttryckligen att undertecknarna av avtalet, ”[f]ör att undvika tvetydigheter”, inte åläggs att avstå från sina fordringar på Oltchim, att godta någon rekonstruktionsplan eller, mer allmänt, att avstå från någon avtalsrättslig eller annan rättighet gentemot Oltchim.
För det femte framgår det av kommissionens konstateranden i det angripna beslutet att samförståndsavtalets påstådda effekt i själva verket såg annorlunda ut för var och en av de tre aktuella åtgärderna och varje utbetalare av de påstådda stöden. Detta styrks av följande omständigheter. Vad gäller åtgärd 1 hindrade, såsom framgår av skäl 231 i det angripna beslutet, den omständigheten att Electrica hade undertecknat samförståndsavtalet inte detta företag från att redan i november 2012 vidta åtgärder för att driva in sina fordringar, till skillnad från AAAS, som också hade undertecknat samförståndsavtalet. Vad gäller åtgärd 2 hindrade inte, såsom Oltchim har påpekat och såsom framgår av skälen 255–257 och 263 i det angripna beslutet, den omständigheten att Salrom hade undertecknat samförståndsavtalet inte heller detta företag från att uppträda som en privat borgenär, vilket fick kommissionen att dra slutsatsen att Salrom inte hade beviljat Oltchim statligt stöd inom ramen för åtgärd 2. Vad gäller åtgärd 3 räcker det att påpeka att CFR Marfă, ett offentligt företag som är part i samförståndsavtalet, röstade emot godkännandet av rekonstruktionsplanen, vilket framgår av fotnot 84 i det angripna beslutet.
Med hänsyn till samförståndsavtalets innehåll och till de olika avtalsparternas agerande inom ramen för åtgärderna 1, 2 och 3 framgår följaktligen dels att samförståndsavtalet endast har haft en begränsad inverkan på räckvidden av dessa åtgärder, dels att samförståndsavtalets eventuella inverkan på var och en av dessa åtgärder inte har varit densamma.
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att, såsom kommissionen har understrukit, samförståndsavtalet undertecknades av företrädare för tre ministerier och godkändes av premiärministern. Såsom Oltchim har gjort gällande var staten vid tidpunkten för omständigheterna i målet majoritetsägare i Oltchim och var själv part i samförståndsavtalet, vilket innebär att den omständigheten att höga statstjänstemän undertecknade samförståndsavtalet förefaller följa av det regelverk som reglerar de största statliga aktieägarnas uppbyggnad och funktion. I vilket fall som helst ändrar denna omständighet inte samförståndsavtalets innehåll och denna omständighet har inte heller hindrat de olika undertecknarna av samförståndsavtalet från att agera annorlunda och på ett icke samordnat sätt inom ramen för var och en av de aktuella åtgärderna, vilket påpekades i punkt 127 ovan.
ii)

De offentliga uttalandena
I skäl 285 i det angripna beslutet hänvisade kommissionen även, med hänvisning till andra skäl i beslutet, till flera offentliga uttalanden från de rumänska myndigheterna för att visa att de tre aktuella åtgärderna ingick i en helhetsstrategi som syftade till att göra det möjligt för Oltchim att upprätthålla sin verksamhet och undvika likvidation.
Tribunalen påpekar inledningsvis att kommissionen inte har kvalificerat de offentliga uttalandena som åtgärder som utgör statligt stöd.
Tribunalen har således att pröva huruvida det med hjälp av de offentliga uttalandena, som en del sammanhanget, går att visa att åtgärderna 1, 2 och 3 var så nära förbundna med varandra att det var omöjligt att skilja dem åt, och att de därför måste anses utgöra ett enda statligt stöd.
Kommissionen har hänvisat till följande uttalanden:
–
Ett uttalande som den rumänske premiärministern gjorde i en tidningsartikel från den 1 oktober 2012, i vilken premiärministern bland annat förklarade att ”[vi] i dag måste presentera reservplanen för att återuppta verksamheten, rädda arbetstillfällen och förbereda ett nytt privatiseringsförfarande på helt annorlunda och avsevärt förbättrade villkor”, att”Oltchims plan för att återuppta verksamheten” snart skulle presenteras, och att myndigheterna skulle inleda formella diskussioner med alla större fordringsägare (skäl 27 i det angripna beslutet). Genom detta uttalande tillkännagavs inledandet av de diskussioner som ledde till att samförståndsavtalet antogs ungefär en och en halv månad senare. Uttalandet hade således inte något självständigt innehåll i förhållande till själva samförståndsavtalet.
–
Ett uttalande av statssekreteraren på ekonomiministeriet av den 17 oktober 2012 i vilket denne tillkännagav att delar av Oltchim skulle återuppta sin verksamhet och att regeringen avsåg att bevilja Oltchim ett undsättningsstöd (skäl 28 i det angripna beslutet). Detta ”undsättningsstöd” beviljades emellertid aldrig och är under alla omständigheter inte föremål för det angripna beslutet.
–
Ett uttalande av ekonomiministern av den 15 november 2012, i vilket denne i huvudsak förklarade att ”[t]anken på insolvens … inte längre [var] aktuell [om det ingicks] en uppgörelse med de viktigaste fordringsägarna [till Oltchim]” och tillkännagav att det samförståndsavtal som hade undertecknats åtta dagar tidigare hade antagits, och att avtalets syfte enligt uttalandet var att ”kunna återuppta verksamheten, rädda och omstrukturera Oltchim på ett kontrollerat sätt genom uppgörelsen med fordringsägarna (skäl 30 i det angripna beslutet). Dels är verkningarna av detta uttalande begränsade, eftersom insolvensförfarandet, i motsats till vad nämnda minister precis hade meddelat, inleddes cirka två månader senare. Dels anges i detta uttalande endast att samförståndsavtalet har undertecknats, och uttalandet har således inte något självständigt innehåll i förhållande till avtalet.
–
Uttalanden från personer i ledande befattning i det fackförbund som Oltchims anställda är medlemmar i (skäl 204 b och fotnot 72 i det angripna beslutet). Eftersom dessa uttalanden inte är uttalanden av företrädare för staten är de emellertid inte relevanta.
–
En tidningsartikel av den 26 januari 2013, i vilken det anges att den tidigare ekonomiministern hade diskuterat följderna av den misslyckade privatiseringen av Oltchim, och bland annat nämnt att ”ett insolvensförfarande för Oltchim … innebar en möjlighet att omstrukturera och tillvarata värdet av de lönsamma delarna” (skäl 204 c i det angripna beslutet). Detta uttalande innehåller inte något åtagande från statens sida.
–
En tidningsartikel av den 29 mars 2013, i vilken den rumänske premiärministern i huvudsak uppgav att kommissionen inte tänkte godkänna beviljandet av statligt stöd till Oltchim, att detta företag därför skulle få finansiering från banker och näringsidkare och att regeringen hade ”ett intresse av att bevara arbetstillfällena” (skäl 204 d i det angripna beslutet). I motsats till vad kommissionen har påstått tyder detta uttalande på att den berörda medlemsstaten inte hade för avsikt att bevilja Oltchim statligt stöd. Vad gäller den omständigheten att regeringen ”hade ett intresse av” att bevara arbetstillfällena, anser tribunalen att detta varken kan kritiseras eller ses som ett indicium på statens vilja att bevilja stöd till Oltchim.
–
Ett uttalande av ekonomiministern i mars 2013, i vilket denne uppgav att han föredrog att hitta en strategisk investerare som var villig att tillhandahålla Oltchim kapital, och att detta var viktigare än försäljningspriset (skäl 204 e i det angripna beslutet). Detta uttalande innehåller inte något åtagande från de rumänska myndigheternas sida.
–
Ett uttalande av ekonomiministern av den 30 maj 2013, i vilket denne uppgav att ”utöver varumärket [hade] Oltchim ett betydande antal patent som [var] värda miljoner euro” och att ”att förstöra företaget vore detsamma som att förstöra en hel skatt av immateriella tillgångar” (skäl 204 f i det angripna beslutet). Detta uttalande har emellertid inget samband med de aktuella åtgärderna.
–
Ett uttalande av ekonomiministern av den 9 juli 2013, i vilket denne bekräftade att ”lösningar [kunde] hittas för att rädda [bolaget]”, att problemen för Oltchim rörde ”den nationella stoltheten och värdigheten”, vilket ”[gjorde] det värt att rädda” (skäl 204 g i det angripna beslutet). Även om detta uttalande visserligen tyder på att de rumänska myndigheterna ville ”rädda” Oltchim, rör det sig endast om ett politisk uttalande som syftar till att lugna de anställda och den breda allmänheten. Uttalandet innehåller dessutom inte något tydligt, precist, konkret och bindande åtagande från de rumänska myndigheternas sida om att anta rekonstruktionsplanen, vars ramar ännu inte var kända vid tidpunkten för detta uttalande.
–
Ett uttalande av ekonomiministern i september 2013, i vilket denne i huvudsak förklarade att Oltchims fordringsägare snart skulle godkänna ”en finansiering”, att Oltchim skulle kunna få lån från privata banker och att ”Oltchim nr 2” skulle bli fritt från skulder ”i slutet av september” [skäl 204 h i det angripna beslutet). Detta uttalande tycks syfta på en privat finansiering och innehåller inte något tydligt, precist, konkret och bindande åtagande från statens sida. Den omständigheten att ministern ”motsatte sig … tanken på likvidation av stora statsägda företag” kan även det ses som enbart ett politiskt uttalande som inte innehåller något klart och tydligt åtagande från statens sida.
–
Ett uttalande av den rumänske premiärministern av den 19 februari 2014, i vilken denne uppmanade den nytillsatte tillförordnade ekonomiministern att ta över ”Oltchim-problemet” och tillade att han ”inte ville att situationen skulle explodera … på grund av brist på politisk handlingsförmåga” (skäl 204 i i det angripna beslutet). Detta uttalande är mycket allmänt hållet.
–
Uttalanden av ekonomiministern under 2014, enligt vilka Oltchim ”[var] ett företag av nationellt och strategiskt intresse”, ”[investeraren hade ett] intresse av att överta även Arpechim” och ”Oltchim aldrig [skulle] läggas ner” (skäl 204 j i det angripna beslutet). Även om det sistnämnda påståendet skulle kunna tyda på att de rumänska myndigheterna önskade undvika en nedläggning av Oltchim kvarstår det faktum att nämnda uttalande inte är tillräckligt specifikt och konkret.
Enbart den omständigheten att offentliga och privata borgenärer tar hänsyn till offentliga uttalanden från ansvariga politiker när de avgör hur de ska agera på marknaden räcker inte för att visa att det fanns så nära samband mellan åtgärderna 1, 2 och 3 att det var omöjligt att skilja dem åt.
Vad mer specifikt gäller åtgärd 3, som antogs den 9 mars 2015, gjordes dessa olika offentliga uttalanden ungefär ett eller två år före detta datum, och det uttalande närmast datumet för åtgärden gjordes den 3 juni 2014, det vill säga ungefär nio månader innan åtgärden antogs. Även om dessa uttalanden kan ses som en kontextuell omständighet, har det med hänsyn till den tid som förflutit mellan uttalanden och den tidpunkt då åtgärd 3 antogs således inte slagits fast att de hade ett tillräckligt nära samband med nämnda åtgärd.
Även om kommissionen med fog skulle ha kunnat beakta uttalandena som en del av det sammanhang i vilket åtgärderna 1, 2 och 3 ingick, framgår det inte av deras lydelse att det fanns ett så nära samband mellan åtgärderna 1, 2 och 3 att det var omöjligt att skilja dem åt, och att de därför skulle anses utgöra ett enda statligt stöd.
7)

Slutsats
Med beaktande av samtliga kriterier som föreskrivs i den rättspraxis som anges i punkterna 94 och 95 ovan, bland annat föremålet för åtgärderna 1, 2 och 3 och deras karaktär, att åtgärderna beviljats av olika enheter, åtgärdernas tidsföljd, den omständigheten att de inte föreskrevs eller förutsågs vid tidpunkten för det första ingripandet, deras syfte, Oltchims situation vid tidpunkten för genomförandet av var och en av åtgärderna och det sammanhang i vilket de ingick, gick det, i motsats till vad kommissionen konstaterade i punkt 6.1.2.4 i det angripna beslutet, inte att dra slutsatsen att det förelåg ett så nära samband mellan åtgärderna att det var omöjligt att skilja dem åt. Åtgärderna 1, 2 och 3 ska följaktligen anses utgöra tre separata ingripanden vid tillämpningen av artikel 107.1 FEUF.
2.

Kvalificeringen av de aktuella åtgärderna som statligt stöd
Tribunalen erinrar om att för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF krävs det enligt rättspraxis att samtliga följande villkor är uppfyllda. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vid kontrollen av statligt stöd ankommer det i princip på kommissionen att i det angripna beslutet framlägga bevisning som styrker att statligt stöd föreligger. Det ankommer nämligen på kommissionen att visa att villkoren för att det ska föreligga ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEFU, är uppfyllda (se dom av den 24 september 2019, Nederländerna m.fl./kommissionen,
T‑760/15 och T‑636/16
,
EU:T:2019:669
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har Oltchim inte bestritt att åtgärderna 1 och 2 omfattar statliga medel och kan tillskrivas staten. Oltchim har däremot bestritt att detta villkor är uppfyllt vad gäller åtgärd 3. Oltchim anser dessutom att ingen av de aktuella åtgärderna ger företaget en fördel.
a)

Huruvida det har skett en överföring av statliga medel inom ramen för åtgärd 3 och huruvida denna kan tillskrivas staten
I punkt 6.1.1.3 i det angripna beslutet påpekade kommissionen att den omständigheten att AAAS, Electrica, Salrom, CET Govora och ANE avskrev en del av sina fordringar som ett led i rekonstruktionsplanen innebar en överföring av statliga medel och kunde tillskrivas staten.
Oltchim har i huvudsak gjort gällande dels att den partiella avskrivningen av Electricas fordringar inom ramen för åtgärd 3 inte innebar en överföring av statliga medel, dels att åtgärd 3, i sin helhet, inte kunde tillskrivas staten.
1)

Frågan huruvida den partiella avskrivningen av Electricas fordringar inom ramen för rekonstruktionsplanen innebar en överföring av statliga medel
Oltchim har påpekat att Electrica, som dittills varit ett offentligt företag, privatiserades i juli 2014, vilket innebar att Electrica från och med detta datum inte längre var ett offentligt företag som stod under statens dominerande inflytande. Följaktligen var Electricas medel inte statliga medel, varför en avskrivning av en del av detta företags fordringar på Oltchim inte innebar en överföring av statliga medel.
Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att frågan huruvida Electrica var ett offentligt företag inte är relevant i förevarande mål, eftersom Rumänien spelade en avgörande roll vid genomförandet av åtgärd 3 och vid valet av metoderna för att finansiera åtgärden.
I det angripna beslutet påpekade kommissionen att sedan juli 2014 ägs en majoritet av andelarna i Electrica av privata aktieägare, eftersom det statliga ägandet uppgår till 48,78 procent.
Det angripna beslutet innehåller inte något annat skäl beträffande Electricas situation efter privatiseringen som kan förklara varför kommissionen ansåg att en partiell avskrivning av Electricas fordringar inom ramen för åtgärd 3 innebar en överföring av statliga medel.
För att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs det enligt fast rättspraxis för det första att de tilldelas direkt eller indirekt genom statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 13 september 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
och där angiven rättspraxis). Begreppet åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar nämligen, utöver de fördelar som ges direkt av en medlemsstat, de fördelar som ges genom ett offentligt eller privat organ som har utsetts eller inrättats av denna stat för att förvalta stödet (se dom av den 9 november 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danmark,
C‑657/15 P
,
EU:C:2017:837
, punkt
och där angiven rättspraxis). Artikel 107.1 FEUF omfattar således alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag och det är inte relevant om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Även om de för åtgärden i fråga aktuella beloppen inte permanent disponeras av staten är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten, och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter, tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra statliga medel (se dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkt
och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl.,
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 september 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har kommissionen inte bestritt Oltchims påstående att Rumänien från och med juli 2014 inte längre kontrollerade majoriteten av rösträtterna i Electrica, inte kunde utse majoriteten av ledamöterna i detta företags förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan och inte hade några särskilda rättigheter enligt företagets bolagsordning som gjorde det möjligt för staten att kontrollera företagets beslut.
Det finns inte något i de handlingar som tribunalen förfogar över som gör det möjligt att dra slutsatsen att de medel som Electrica använde inom ramen för åtgärd 3 fortlöpande kontrollerades av staten och således kunde disponeras av behöriga nationella myndigheter, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 147 ovan.
Den omständigheten att ett sådant företag som Electrica undertecknade samförståndsavtalet år 2012 (skäl 203 i det angripna beslutet) innebär inte sig att företagets medel kontrollerades av staten. Vid genomförandet av åtgärd 3 år 2015 kontrollerade staten under alla omständigheter inte längre Electricas medel.
På samma sätt innebär den omständigheten att ett privat företag kan ta hänsyn till offentliga uttalanden från myndigheterna (skäl 205 i det angripna beslutet) vid beslut om hur det ska agera på marknaden, inte på något sätt att dess medel står under statens kontroll eller till statens förfogande, när det inte finns några andra konkreta omständigheter som tyder på detta.
Den omständighet som kommissionen har framhållit, nämligen att Electricas fordringar inom ramen för åtgärd 3 hade uppstått före privatiseringen, saknar dessutom relevans, dels eftersom de skulder och fordringar som förelåg före privatiseringen av ett företag normalt sett övervältras på företagets försäljningspris, dels eftersom Electricas beslut att godkänna rekonstruktionsplanen fattades år 2015, det vill säga efter privatiseringen.
Den omständigheten att staten efter privatiseringen av Electrica innehade 48,78 procent av detta företags aktiekapital och, enligt kommissionen, därmed behöll en ”hög grad av inflytande” över Electricas affärspolitik innebär inte heller, i avsaknad av andra konkreta omständigheter i detta avseende, att Electricas medel fortlöpande kontrollerades av staten eller stod till statens förfogande i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 147 ovan. Tvärtom tyder bedömningen i punkterna 148–152 ovan på att staten, som trots att den visserligen hade ett stort aktieinnehav i Electrica hade blivit minoritetsägare i detta företag, inte förfogade över någon mekanism som gjorde det möjligt för den att kontrollera det sätt på vilket detta företag förvaltade sina medel inom ramen för åtgärd 3.
Slutligen kan kommissionen inte heller stödja sig på domen av den 27 september 2012, Frankrike/kommissionen (
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
). I den domen slog tribunalen fast att stödåtgärder som vidtagits till förmån för vissa producentorganisationer, vilka till viss del finansieras genom frivilliga privata bidrag, leder till en överföring av statliga medel, huvudsakligen på grund av att de franska myndigheterna ensidigt beslutade om åtgärder som finansierats genom stödordningen och villkoren för deras genomförande, trots att mottagarna av dessa åtgärder endast hade befogenhet att delta eller inte delta i den av staten fastställda ordningen genom att godta eller vägra att betala ut dessa bidrag. Till skillnad från det målet har kommissionen i förevarande mål inte visat att de rumänska myndigheterna ensidigt hade beslutat hur Electricas medel skulle användas inom ramen för åtgärd 3.
Vad beträffar företaget Electrica Furnizare, en annan av Oltchims borgenärer, i vilket Electrica innehade en majoritet av aktierna under perioden 2011–2017, räcker det att konstatera att kommissionen i det angripna beslutet inte kvalificerade detta företags agerande som en åtgärd som utgör statligt stöd, varför parternas argument i detta avseende saknar betydelse för det angripna beslutets lagenlighet.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har lyckats visa att åtgärd 3 innebar en överföring av statliga medel vad gäller den partiella avskrivningen av Electricas fordringar, eller att åtgärden utgjorde statligt stöd, eftersom den hade godkänts av Electrica.
2)

Huruvida den resterande delen av åtgärd 3 kan tillskrivas staten
Oltchim har gjort gällande att den resterande delen av åtgärd 3 – det vill säga AAAS, Salroms, CET Govoras och ANE:s partiella avskrivning av sina fordringar inom ramen för rekonstruktionsplanen – inte kunde tillskrivas staten.
Kommissionen har bestritt Oltchims argument. Kommissionen har gjort gällande att den i det angripna beslutet i tillräcklig utsträckning har visat att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten.
I det angripna beslutet slog kommissionen för det första fast att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten på grund av att rekonstruktionsplanen enligt rumänsk insolvenslagstiftningen inte kunde godkännas utan AAAS eller CET Govoras samtycke (skäl 201 i det angripna beslutet). För det andra togs denna plan fram av en domstolsutsedd förvaltare, som var en del staten (skäl 202 i det angripna beslutet). För det tredje godkändes planen tack vare de privata och offentliga borgenärer som i november 2012 undertecknade samförståndsavtalet, vilket var det verktyg som staten använde för att hålla kvar Oltchim på marknaden och för att uppnå den majoritet som krävdes vid borgenärskollektivet för att säkerställa att planen antogs (skälen 202, 203 och 205–210 i det angripna beslutet). För det fjärde bekräftades statens avsikt att hålla kvar Oltchim på marknaden av de offentliga uttalandena (skäl 204 i det angripna beslutet). För det femte har kommissionen anfört vissa specifikare aspekter som visar att ANE:s agerande inom ramen för åtgärd 3 kunde tillskrivas staten (skälen 212–217 i det angripna beslutet).
För att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs enligt fast rättspraxis för det första att de tilldelas direkt eller indirekt genom statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 13 september 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
och där angiven rättspraxis). Tribunalen påpekar att när en förmån beviljas av en offentlig myndighet kan den per definition tillskrivas staten, även om myndigheten i fråga är juridiskt självständig i förhållande till andra offentliga myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996, Air France/kommissionen,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, punkt
).
Eftersom åtgärd 3 i artikel 1 c i det angripna beslutet definierades som en skuldavskrivning som vissa borgenärer genomfört ”inom ramen för rekonstruktionsplanen”, ska det i förevarande mål prövas huruvida nämnda plan, som efter att ha godkänts av Oltchims borgenärer resulterade i att Oltchims skuld delvis avskrevs, i sin helhet kunde tillskrivas staten, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Tribunalen konstaterar nämligen att den partiella avskrivningen av vissa skulder inom ramen för åtgärd 3 inte var en ensidig avskrivning som var och en av de aktuella borgenärerna hade fattat ett separat beslut om, utan en gemensam avskrivning, inom ramen för ett insolvensförfarande, som omfattas av specifika lagstadgade bestämmelser om bland annat hur stor andel av borgenärskollektivets röster som krävs för att godkänna rekonstruktionsplanen. Med andra ord kunde en enskild borgenärs röst för planen inte medföra att planen godkändes, såvitt inte borgenärens fordringar i sig uppfyllde de lagstadgade kraven på erforderlig majoritet för detta ändamål.
Tribunalen konstaterar även att förteckningen över borgenärer innehöll ett stort antal offentliga och privata borgenärer och att såväl offentliga som privata borgenärer röstade för planen.
För att kontrollera huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten, ska det därför i ett första steg prövas huruvida AAAS, ANE:s, Salroms och CET Govoras röster för rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. I ett andra steg ska det därefter fastställas huruvida de borgenärer vars röst för att godkänna rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten tillsammans uppnådde den majoritet för att godkänna planen som föreskrivs i nationell rätt.
i)

Huruvida AAAS, Salroms, CET Govoras och ANE:s röster kan tillskrivas staten
–
Huruvida AAAS röst kan tillskrivas staten
Av skälen 186, 187 och 201 i det angripna beslutet framgår att kommissionen ansåg att AAAS röst kunde tillskrivas staten, bland annat på grund av att AAAS utgjorde en del av den offentliga förvaltningen och var underställd regeringen.
Oltchim har inte bestritt denna slutsats.
–
Huruvida Salroms röst kan tillskrivas staten
Oltchim har gjort gällande att det angripna beslutet inte innehåller någon bedömning av frågan huruvida Salroms röst för rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. Den omständigheten att staten innehade en majoritet av andelarna i Salrom, att staten hade utsett representanter i detta företags styrelse och att Salroms årliga budget skulle godkännas av staten räcker visserligen för att visa att Salrom var ett offentligt företag, men inte att dess röst för att godkänna planen kunde tillskrivas staten.
Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Salroms röst kunde tillskrivas staten på grund av ”den höga graden av statlig inblandning i definitionen av åtgärden och dess finansieringsmetod”, bland annat samförståndsavtalet och de offentliga uttalandena.
Tribunalen konstaterar för det första att kommissionen i punkt 6.1.1.3 i det angripna beslutet (skälen 201–218), som rör frågan huruvida åtgärd 3 kunde tillskrivas staten, underlät att undersöka huruvida rösten från Salrom, ett företag som var borgenär och leverantör av bland annat saltlösningar till Oltchim, kunde tillskrivas staten. Denna punkt i det angripna beslutet innehåller nämligen endast två hänvisningar till Salrom, dels i fotnot 70, i vilken det endast anges att Salrom var en av undertecknarna av samförståndsavtalet, dels i skäl 218, vilket är det sista skälet i denna punkt i det angripna beslutet och enligt vilket beviljandet av åtgärd 3, av bland annat Salrom, kunde tillskrivas staten. I samma punkt hänvisade kommissionen i allmänna ordalag och utan att specifikt nämna Salrom till den omständigheten att vissa av Oltchims fordringsägare hade undertecknat samförståndsavtalet, och till de offentliga uttalandena, som motivering till att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten.
Det är ostridigt att Salrom var ett offentligt företag när åtgärd 3 antogs. Enligt rättspraxis är det emellertid inte möjligt att dra slutsatsen att en åtgärd kan tillskrivas staten enbart på grund av att den vidtagits av ett offentligägt företag. Även om staten kan kontrollera ett offentligägt företag och utövar ett dominerande inflytande över dess transaktioner ska det nämligen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall, eftersom det preciseras att det inte kan krävas att det genom en utförlig undersökning ska visas att myndigheterna har uppmuntrat det offentligägda företaget att vidta de aktuella stödåtgärderna. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkterna
–
).
Vid förmåner som beviljas av offentliga företag är det nödvändigt att undersöka huruvida myndigheterna på ett eller annat sätt ska anses ha varit delaktiga i antagandet av den aktuella åtgärden, eftersom det går att härleda statens ansvar ur ett antal indicier som följer av omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtogs. Domstolen har i detta hänseende redan beaktat att företaget i fråga inte kunde fatta det klandrade beslutet utan att ta hänsyn till myndigheternas krav, eller att, bortsett från de uppgifter av institutionell karaktär som band de offentliga företagen till staten, dessa företag, vilka förmedlat stödet, var tvungna att ta hänsyn de direktiv som utfärdats av ett offentligt organ. Även andra omständigheter kan vara av vikt för att avgöra om en stödåtgärd som vidtagits av ett offentligägt företag ska tillskrivas staten. Bland dessa omständigheter märks huruvida företaget införlivats med den offentliga förvaltningen, vilken verksamhet företaget bedriver och om denna utövas på marknaden under normala konkurrensvillkor i förhållande till privata företag, frågan om företagets organisationsform är offentligrättslig eller om det omfattas av den allmänna bolagsrätten, hur stort inflytande myndigheterna har över företagets förvaltning och alla omständigheter som i det enskilda fallet pekar mot att de offentliga myndigheterna är delaktiga eller att det är osannolikt att de inte är delaktiga i en åtgärd. Åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande ska också beaktas (dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkterna
,
och
).
Tribunalen påpekar emellertid att kommissionen, i punkt 6.1.1.3 i det angripna beslutet, utöver att konstatera förekomsten av samförståndsavtalet och de offentliga uttalanden, inte anförde några omständigheter av det slag som anges i punkt 171 ovan för att slå fast att Salroms agerande inom ramen för åtgärd 3 kunde tillskrivas staten.
Vad beträffar den omständigheten att Salrom undertecknade samförståndsavtalet konstaterar tribunalen, i likhet med Oltchim, att det i samförståndsavtalet uttryckligen föreskrevs att undertecknarna av avtalet inte hade någon skyldighet att avstå från sina fordringar på Oltchim, godta en viss rekonstruktionsplan eller, mer allmänt, avstå från någon avtalsrättslig eller annan rättighet gentemot Oltchim, och att samförståndsavtalet således inte ålade Salrom någon skyldighet inom ramen för rekonstruktionsplanen.
Vidare finns det ingenting i det angripna beslutet som tyder på att samförståndsavtalet skulle ha spelat en avgörande roll för Salroms agerande inom ramen för åtgärd 3. Tvärtom visar företagets agerande inom ramen för åtgärd 2 att så inte var fallet, vilket framgår av punkt 127 ovan.
Detsamma gäller de offentliga uttalandena, vilket påpekades i punkterna 134 och 136 ovan.
I punkt 6.1.1.2 i det angripna beslutet (skälen 188–200), som rör huruvida åtgärd 2 kunde tillskrivas staten, konstaterade kommissionen visserligen att Rumänien innehade 51 procent av aktierna i Salrom, att det hade utsett företrädare till bolagsstyrelsen och att Salroms årliga budget skulle godkännas av staten, eftersom detta förhandsgodkännande bland annat gällde belopp som rörde fordringar gentemot kunder som Oltchim (skälen 191 och 192 i det angripna beslutet). Kommissionen underströk emellertid att detta inte med nödvändighet innebar att Salroms agerande inom ramen för åtgärd 2 kunde tillskrivas staten, eftersom denna åtgärd inte utgjorde ett stöd från Salrom, i huvudsak på grund av att Salrom hade agerat på samma sätt som en privat borgenär skulle ha gjort (punkterna 193 och 263 i det angripna beslutet).
Eftersom åtgärd 2 avser perioden september 2012–januari 2013 konstaterar tribunalen emellertid att det inte finns något i det angripna beslutet som tyder på att dessa omständigheter fortfarande förelåg år 2015, då åtgärd 3 antogs. Vid bedömningen av huruvida kriteriet för tillskrivande av ansvar är uppfyllt är det emellertid lämpligt att utgå från den tidpunkt då åtgärden antogs (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 2 juli 2015, Frankrike och Orange/kommissionen,
T‑425/04 RENV och T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, punkterna
och
).
Även om det antas att samtliga dessa omständigheter fortfarande förelåg år 2015 konstaterar tribunalen således att kommissionen inte har dragit slutsatsen att Salroms agerande inom ramen för åtgärd 2 kunde tillskrivas staten. Mot bakgrund av detta går det inte att fastställa hur kommissionen bedömde dessa omständigheter och det går framför allt inte att veta om omständigheterna räckte för att anse att åtgärd 2, i den del åtgärden rörde Salrom, kunde tillskrivas staten. Även om det antas att dessa omständigheter fortfarande var relevanta år 2015 kan tribunalen därför inte ersätta kommissionens, avsaknad av, bedömning med sin egen bedömning.
Tribunalen finner således, i likhet med vad Oltchim har gjort gällande, att kommissionen i det angripna beslutet inte har visat att Salroms röst för att godkänna rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten.
–
Huruvida CET Govoras röst kan tillskrivas staten
Oltchim har gjort gällande att det angripna beslutet inte innehåller någon bedömning av frågan huruvida CET Govoras röst för rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. CET Govora undertecknade emellertid inte samförståndsavtalet, och det är därför inte troligt att detta kan ha påverkat företaget vid omröstningen. Oltchim anser dessutom att de beslut av regionstyrelsen i Vâlcea (ett offentligt organ som enligt skäl 194 i det angripna beslutet är CET Govoras enda aktieägare) som nämns i skäl 195 i beslutet inte rör åtgärd 3.
Kommissionen har, såsom framgår av skäl 196 i det angripna beslutet, i huvudsak gjort gällande att det mot bakgrund av det allmänna sammanhang i vilket CET Govoras agerande ingår är ”orimligt” att anta att staten inte skulle ha något inflytande över CET Govora, bland annat med hänsyn till samförståndsavtalet och de offentliga uttalandena.
I skälen 201 och 205 i det angripna beslutet hänvisade kommissionen uttryckligen till sin bedömning av huruvida åtgärd 2 kunde tillskrivas staten i den del denna åtgärd avsåg CET Govora, borgenär och leverantör av bland annat elektricitet och ånga till Oltchim, till stöd för sin slutsats att CET Govoras röst för att godkänna rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. I skäl 201 i det angripna beslutet hänvisade kommissionen till skäl 200 i beslutet, vilket är den sista punkten i bedömningen av huruvida åtgärd 2 kan tillskrivas staten. Denna övergripande hänvisning ska således förstås som en hänvisning till samtliga omständigheter som anförts i detta syfte i samband med bedömningen av huruvida åtgärd 2 kunde tillskrivas staten. Kommissionen påpekade till att börja med att CET Govora helt och hållet ägdes av staten, vidare att de fortsatta obetalda leveranserna av el till Oltchim, vilket utgjorde föremålet för åtgärd 2, hade genomförts för att verkställa flera beslut som fattats av regionstyrelsen i Vâlcea och, slutligen, att det ”vidare sammanhanget” visar att det vore ”orimligt att anta att staten inte [hade] något inflytande över CET Govora (skälen 194–198 i det angripna beslutet). I punkt 6.1.1.3 i det angripna beslutet hänvisade kommissionen dessutom i allmänna ordalag till den omständigheten att vissa av Oltchims borgenärer hade undertecknat samförståndsavtalet, och till de offentliga uttalandena, som motivering till att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten.
Tribunalen påpekar att det är ostridigt att CET Govora var ett offentligt företag när åtgärd 3 antogs. Såsom påpekades i punkt 170 ovan följer det enligt rättspraxis emellertid inte att en åtgärd kan tillskrivas staten enbart på grund av den omständigheten att den har vidtagits av ett offentligägt företag.
I enlighet med den rättspraxis som angavs i punkt 171 ovan ska kommissionen ta hänsyn till ett antal relevanta omständigheter för att fastställa huruvida CET Govoras agerande inom ramen för åtgärd 3 kunde tillskrivas staten.
Kommissionen kan inte åberopa samförståndsavtalet, eftersom CET Govora inte ens har undertecknat detta. Även om CET Govora antas ha tagit hänsyn till avtalet vid omröstningen om åtgärd 3 kvarstår det faktum att det i samförståndsavtalet, såsom påpekades i punkt 173 ovan, uttryckligen föreskrevs att undertecknarna av avtalet inte var skyldiga att avstå från sina fordringar på Oltchim, godta en viss rekonstruktionsplan eller, mer allmänt, avstå från någon avtalsrättslig eller annan rättighet gentemot Oltchim. Vad gäller de offentliga uttalandena räcker det att hänvisa till punkt 136 ovan.
Vad gäller de omständigheter rörande åtgärd 2 som anförts i det angripna beslutet, och som kommissionen hänvisat till, konstaterar tribunalen att dessa omständigheter hänför sig till perioden september 2012–januari 2013 och att det angripna beslutet inte innehåller något som tyder på att dessa omständigheter fortfarande förelåg år 2015, då åtgärd 3 antogs, eftersom bedömningen av huruvida kriteriet om tillskrivande av ansvar är uppfyllt enligt den rättspraxis som anges i punkt 177 ovan ska utgå från den tidpunkt då åtgärden antogs.
Dessutom saknar vissa omständigheter rörande CET Govoras agerande, vilka tagits upp inom ramen för åtgärd 2, relevans för prövningen av huruvida CET Govoras röster för rekonstruktionsplanen kan tillskrivas staten. Såsom Oltchim har gjort gällande avsåg således de beslut av regionstyrelsen i Vâlcea som nämns i skälen 29, 85 och 195 i det angripna beslutet uteslutande åtgärd 2 och hade inte något samband med godkännandet av rekonstruktionsplanen, som ägde rum mer än två år senare.
De omständigheter som ingår i det ”vidare sammanhang” som det hänvisas till i skälen 196 och 197 i det angripna beslutet är inte direkt relevanta för frågan huruvida CET Govoras röst för rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. Kommissionen har nämligen inte klart angett vilket samband den anser att det finns mellan, å ena sidan, den omständigheten att CET Govoras verkställande direktör dömts av de nationella brottmålsdomstolarna för maktmissbruk och missbruk av inflytande under perioden oktober 2011–juli 2014 och, å andra sidan, CET Govoras röst för rekonstruktionsplanen. Det är inte heller relevant att CET Govoras verkställande direktör under perioden oktober 2012–februari 2013 var verkställande direktör för Oltchim och att han efter februari 2013 åter var verkställande direktör för CET Govora. Förutom att även denna omständighet hänför sig till en period före den period som berörs av åtgärd 3, innebär enbart den omständigheten att en viss fysisk person vid olika tillfällen har utnämnts till verkställande direktör för två offentliga företag inte i sig att de åtgärder som vidtagits av ett av dessa företag två år senare kan tillskrivas staten.
I avsaknad av andra relevanta och samtida omständigheter i det angripna beslutet finner tribunalen, i likhet med Oltchim, att kommissionen inte har visat att CET Govoras röst för att godkänna rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten.
–
Huruvida ANE:s röst kan tillskrivas staten
I det angripna beslutet grundade kommissionen sin slutsats att ANE:s röst för att godkänna rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten på bland annat den omständigheten att ANE var en offentlig institution av nationellt intresse med rättskapacitet som samordnades av den centrala offentliga vattenmyndigheten, att ANE bland annat hade till syfte att tillämpa den nationella strategin och politiken för förvaltning av vattenresurser, säkerställa att lagstiftningen på området efterlevs, förvalta och utnyttja infrastrukturen i det nationella systemet för vattenförvaltning och säkerställa att en rad åtgärder av nationellt intresse och socialt intresse genomförs, att ledamöterna av myndighetens styrelse utsågs av chefen för den centrala offentliga vattenmyndigheten och bestod av en företrädare för finansministeriet och en företrädare för den centrala offentliga vattenmyndigheten och att generaldirektören för ANE utsågs, avstängdes och avsattes genom beslut av chefen för den centrala offentliga vattenmyndigheten samt att ANE:s inkomster och utgifter hade godkänts av styrelsen efter samtycke från chefen för den centrala offentliga vattenmyndigheten.
Oltchim har gjort gällande att kommissionen i det angripna beslutet har blandat ihop två olika institutioner. I synnerhet är hänvisningen till ANE i kategorin ”Borgenärer utan säkerhetsrätt enligt artikel 96 i [den rumänska] insolvenslagstiftningen” i tabell 1 i skäl 67 i det angripna beslutet felaktig, eftersom denna fordran tillhör en annan offentlig institution, nämligen den nationella vattenmyndighetens enhet för förvaltningen av Oltbäckenet (nedan kallad ANE-ABO). Enligt Oltchim röstade ANE-ABO för rekonstruktionsplanen, medan ANE varken röstade för eller emot planen. I det angripna beslutet prövade kommissionen följaktligen aldrig huruvida ANE-ABO:s röster kunde tillskrivas staten.
Kommissionen har anfört att ANE-ABO är en av ANE:s elva regionala filialer. De konstateranden om ANE som görs i skälen 212–217 i det angripna beslutet är även tillämpliga på denna filial.
Oltchim har i huvudsak begränsat sig till att påstå att kommissionen felaktigt har hänvisat till ett organ som inte har fordringar på Oltchim. Oltchim har emellertid varken bestritt att ANE-ABO är en filial till ANE, vilket kommissionen anförde i sitt svaromål, eller kommissionens slutsats att konstaterandena om ANE i skälen 212–217 i tillämpliga delar även är tillämpliga på dess filial. I avsaknad av omständigheter som pekar i motsatt riktning gäller nämligen de omständigheter avseende ANE som anges i det angripna beslutet även för dess filialer.
Det är visserligen beklagligt att kommissionen i det angripna beslutet har blandat ihop ANE med dess filial, men det rör sig på sin höjd om ett formellt fel som inte påverkar själva frågan huruvida det angripna beslutet är välgrundat.
Oltchims argument kan således inte godtas.
–
Preliminära slutsatser
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen i det angripna beslutet har visat att rösterna från AAAS och ANE:s filial till stöd för godkännandet av rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten. Kommissionen har däremot inte i tillräcklig utsträckning visat att rösterna från Salrom och CET Govora till stöd för denna plan kunde tillskrivas staten.
ii)

Huruvida rekonstruktionsplanen kan tillskrivas staten
För det första bekräftade kommissionen i skäl 201 i det angripna beslutet att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten, eftersom rekonstruktionsplanen inte kunde godkännas utan medgivande från AAAS eller CET Govora.
Denna slutsats är emellertid felaktig.
Kommissionen har, såsom framgår av punkterna 180–189 ovan, inte i tillräcklig utsträckning visat att rösterna från CET Govora till stöd för godkännandet av rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten.
Även om det antas att CET Govoras röst till stöd för godkännandet av rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten, framhåller tribunalen vidare i likhet med Oltchim, att kommissionens slutsats i skäl 201 i det angripna beslutet inte är förenlig med beskrivningen av de tillämpliga nationella insolvensreglerna i det angripna beslutet.
Av punkt 42 i det angripna beslutet framgår att enligt artiklarna 100 och 101 i legea n
o
85 privind procedura insolvenţei (lag nr 85 om insolvsförfarandet, nedan kallad den rumänska insolvenslagen), av den 5 april 2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n
o
359, av den 21 april 2006), ska en rekonstruktionsplan betraktas som godkänd om en absolut majoritet av borgenärskategorierna röstar till förmån för planen, under förutsättning att åtminstone en av de missgynnade kategorierna godkänner planen. Planen betraktas som godkänd av en kategori av borgenärer om den godkänns av borgenärer vars fordringar motsvarar en absolut majoritet av värdet av fordringarna inom kategorin.
Av punkt 43 i det angripna beslutet framgår dessutom att enligt definitionen i artikel 3.21 i insolvenslagen innebär termen ”missgynnad kategori” en kategori av fordringar för vilken rekonstruktionsplanen bland annat föreskriver en nedskrivning av fordrans belopp.
I förevarande fall har Oltchims borgenärer, såsom framgår av tabell 1 i skäl 67 i det angripna beslutet, delats upp i fem kategorier, vilket innebar att det för att godkänna planen krävdes att åtminstone tre av dessa kategorier röstade för planen. I förevarande mål är det ostridigt att samtliga dessa kategorier av borgenärer var missgynnade kategorier, i den mening som avses i artikel 3.21 i den rumänska insolvenslagen, vilket framgår av fotnot 42 i det angripna beslutet.
Av samma tabell framgår dessutom att AAAS och CET Govora tillsammans endast stod för en absolut majoritet av fordringarnas värde i två kategorier, nämligen ”borgenärer med budgetmässiga fordringar” och ”borgenärer utan säkerhetsrätt enligt artikel 96 i [den rumänska] insolvenslagstiftningen”, vilket kommissionen för övrigt medgav i skäl 201 i det angripna beslutet.
AAAS och CET Govora hade således inte den majoritet som krävdes för att ensamma godkänna rekonstruktionsplanen.
Den omständighet som anges i skäl 205 i det angripna beslutet, enligt vilken en tredje kategori, nämligen de anställda, ”av naturliga skäl” föredrog planen, eftersom den inte föreskrev någon nedskrivning av de anställdas fordringar, saknar relevans, eftersom kommissionen inte vid något tillfälle har hävdat att de anställdas röster kunde tillskrivas staten.
Kommissionen har inte heller visat att AAAS och CET Govora tillsammans hade befogenhet att blockera antagandet av rekonstruktionsplanen. Tvärtom framgår det av uppgifterna om hur de olika borgenärerna röstade i skäl 74 i det angripna beslutet och i tabellen i punkt 75 i Rumäniens yttrande från maj 2018 att ett tillräckligt stort antal borgenärer hade röstat för planen för att planen skulle anses ha godkänts av tre av de fem borgenärskategorierna, inklusive minst en ”missgynnad kategori”, även för det fall AAAS och CET Govora hade röstat emot rekonstruktionsplanen.
Kommissionen gjorde även en riktig bedömning när den konstaterade att AAAS och ANE:s filial, vars röst kunde tillskrivas staten, tillsammans endast innehade en absolut majoritet av fordringarna i en enda kategori, nämligen kategorin borgenärer med budgetmässiga fordringar. På egen hand kunde de därför varken ha antagit rekonstruktionsplanen eller blockerat borgenärskollektivets godkännande av planen.
Även om det antas att CET Govoras röst till stöd för godkännandet av rekonstruktionsplanen kunde tillskrivas staten och läggas till rösterna från AAAS och ANE:s filial, påpekar tribunalen i detta avseende även att dessa tillsammans endast hade en absolut majoritet av värdet på fordringarna i två kategorier, nämligen ”borgenärer med budgetmässiga fordringar” och ”borgenärer utan säkerhetsrätt enligt artikel 96 i [den rumänska] insolvenslagstiftningen”. Även om de hade röstat emot rekonstruktionsplanen röstade dessutom ett tillräckligt stort antal borgenärer för planen för att den skulle anses ha godkänts av tre av de fem borgenärskategorierna, inklusive av åtminstone en missgynnad kategori. På egen hand kunde de därför varken ha antagit rekonstruktionsplanen eller blockerat borgenärskollektivets godkännande av planen.
För det andra kan tribunalen inte godta påståendet i skäl 202 i det angripna beslutet att åtgärd 3 i huvudsak kan tillskrivas staten, eftersom rekonstruktionsplanen hade ”tagits fram” av den förvaltare som hade utsetts av domstolen, som var en del av staten. Av skäl 41 i det angripna beslutet framgår nämligen att den förvaltare som domstolen utsett ”tar fram” rekonstruktionsplanen, och att planen därefter ska diskuteras och godkännas av borgenärerna. Förvaltaren har således inte befogenhet att anta rekonstruktionsplanen.
För det tredje har kommissionen med rätta understrukit att även den behöriga domstolen, som är ett organ som kan hänföras till staten, måste godkänna planen i enlighet med tillämplig nationell rätt. Denna domstol kan emellertid inte godkänna en plan som inte har antagits av borgenärerna. I själva verket innebär kommissionens uppfattning, om den skulle godtas, att alla rekonstruktionsplaner som antagits inom ramen för ett insolvensförfarande skulle kunna tillskrivas staten enbart på grund av att en domstolsutsedd förvaltare och en domare har varit inblandade i förfarandet.
Kommissionen kan inte med framgång åberopa domen av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados (
C‑590/14 P
,
EU:C:2016:797
, punkterna
,
och
), och domen av den 3 mars 2016, Simet/kommissionen (
T‑15/14
,
EU:T:2016:124
, punkterna
,
och
). Tribunalen konstaterar nämligen att de stödåtgärder som var i fråga i dessa mål inte på något vis kan jämföras med den åtgärd 3 som är i fråga i förevarande mål. Det mål som avgjordes genom den förstnämnda av dessa domar rörde statligt stöd som beviljats aluminiumproducenter och ändrades genom en behörig nationell domstols interimistiska beslut om förlängning av tillämpningen av en förmånlig taxa för elleveranser. Det mål som avgjordes genom den sistnämnda av dessa domar rörde statligt stöd som beviljats av de italienska myndigheterna i enlighet med en nationell domstols beslut. I dessa mål kunde de aktuella stödåtgärderna, vars karaktär och föremål inte på något sätt kan jämföras med en rekonstruktionsplan som antagits inom ramen för ett insolvensförfarande, tillskrivas staten, medan beslutet att avskriva en del av Oltchims skulder i förevarande mål, såsom kommissionen själv har påpekat, fattades av Oltchims borgenärer och inte av den domstolsutsedde förvaltaren eller behörig domstol.
För det fjärde kan tribunalen inte godta den uppfattning som bland annat kommer till uttryck i skälen 203–205 och 209 i det angripna beslutet, det vill säga att förekomsten av samförståndsavtalet och de offentliga uttalandena visar att åtgärd 3 i sin helhet kunde tillskrivas staten, och detta av de skäl som anges i punkterna 128 och 136 ovan.
I synnerhet saknar den omständighet relevans som anges i skäl 205 i det angripna beslutet, det vill säga att undertecknarna av samförståndsavtalet och CET Govora tillsammans hade den majoritet som krävdes i alla fyra borgenärskategorier. Kommissionen har nämligen inte vid något tillfälle anfört, och än mindre visat, att rösterna från de privata banker som undertecknat samförståndsavtalet kunde tillskrivas staten. Vad gäller Electricas och Salroms röster räcker det att hänvisa till punkterna 156 och 167–179 ovan, medan CET Govora inte ens har undertecknat samförståndsavtalet. Kommissionen gjorde därför fel när den i skäl 206 i det angripna beslutet drog slutsatsen att samförståndsavtalet gjorde det möjligt att uppnå erforderlig majoritet inom borgenärskollektivet.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har visat att åtgärd 3 kunde tillskrivas staten och att den därför utgjorde statligt stöd.
b)

De grunder rörande åtgärderna 1 och 2 som anförts avseende de fall av uppenbart oriktig bedömning när det gäller förekomsten av en ekonomisk fördel
För det första påpekade kommissionen, i skäl 219 i det angripna beslutet, att stödets selektiva karaktär inte gav upphov till några svårigheter, eftersom åtgärderna 1 och 2 uteslutande beviljades Oltchim, medan andra företag i en jämförbar rättslig och faktisk situation, med hänsyn till syftet med åtgärderna, inom den petrokemiska sektorn eller andra sektorer, inte gavs samma fördel.
För det andra konstaterade kommissionen i skälen 221 och 222 i det angripna beslutet att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt i förevarande fall.
För det tredje förklarade kommissionen i skäl 223 i det angripna beslutet att den ”[f]ör att skapa en fullständig bild” emellertid hade genomfört en bedömning utifrån kriteriet privat borgenär. I punkt 6.1.2.1 (skälen 224–243) och 6.1.2.2 (skälen 244–263) i det angripna beslutet tillämpade kommissionen således detta kriterium på åtgärderna 1 och 2, och drog slutsatsen att åtgärderna gav Oltchim en selektiv ekonomisk fördel, med undantag för Salroms stöd till Oltchims verksamhet inom ramen för åtgärd 2, eftersom Salrom enligt kommissionen hade agerat som en privat borgenär och således inte hade gett Oltchim någon ekonomisk fördel.
Oltchim har bestritt kommissionens slutsats att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt i förevarande fall, och att Oltchim gavs en ekonomisk fördel inom ramen för åtgärderna 1 och 2, i den utsträckning som anges i punkt 218 ovan.
Tribunalen förtydligar till att börja med att det inte längre är nödvändigt att pröva Oltchims grund avseende flera fall av uppenbart oriktig bedömning när det gäller förekomsten av en ekonomisk fördel inom ramen för åtgärd 3. Såsom påpekats i punkterna 156 och 215 ovan har kommissionen nämligen inte visat att denna åtgärd innebar en överföring av statliga medel och kunde tillskrivas staten, vilket räcker för att dra slutsatsen att åtgärd 3 inte utgör statligt stöd, med hänsyn till att villkoren i artikel 107.1 FEUF är kumulativa, vilket framgår av den rättspraxis som anges i punkt 138 ovan.
1)

Huruvida kriteriet privat borgenär är tillämpligt
I skälen 221 och 222 i det angripna beslutet fann kommissionen, i motsats till vad Rumänien hade hävdat under det administrativa förfarandet, att kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte var tillämpligt i förevarande fall på grund av att Rumänien tydligt och konsekvent hade agerat i egenskap av offentlig myndighet för att rädda Oltchim från konkurs, inbegripet genom offentliga uttalanden och med hjälp av samförståndsavtalet, och inte i egenskap av en aktieägare som investerat i Oltchim eller som borgenär till Oltchim.
I skäl 222 i det angripna beslutet hänvisas till skälen ”204 ff.”, 274 och 276 i detta beslut. Dessa hänvisningar förefaller emellertid inte tillföra något i förhållande till de skäl som anges i skälen 221 och 222 i det angripna beslutet. I skäl ”204 ff.” i det angripna beslutet hänvisas nämligen bland annat till de offentliga uttalanden som redan nämnts i skäl 222 i det angripna beslutet, medan skälen 274 och 276 i detta beslut rör tillämpningen och inte tillämpligheten av kriteriet privat borgenär inom ramen för just åtgärd 3.
Vad gäller detta kriteriums tillämplighet har Oltchim i huvudsak gjort gällande att de aktuella åtgärderna inte innebär att staten har agerat i egenskap av myndighetsutövare, vilket framgår av den omständigheten att även privata borgenärer skulle ha kunnat och faktiskt skulle ha vidtagit dessa åtgärder. Dessutom tyder åtgärdernas karaktär, föremål, det sammanhang i vilket de ingick, de mål som eftersträvades med dem och de regler som de omfattades av på att nämnda kriterium även är tillämpligt i förevarande mål. Enligt Oltchim innebär varken samförståndsavtalet eller de offentliga uttalandena att det går att utesluta att detta kriterium kan tillämpas.
Kommissionen har bestritt Oltchims argument. Den har i huvudsak gjort gällande att kriteriet privat borgenär inte är tillämpligt i förevarande mål, eftersom Rumänien, när det antog de aktuella åtgärderna, agerade i egenskap av myndighet eller myndighetsutövare och inte i egenskap av privat borgenär, vilket framgår av samförståndsavtalet och de offentliga uttalandena.
Tribunalen erinrar om att testet för att avgöra om det rör sig om en privat borgenär och testet för att avgöra om det rör sig om en privat investerare är specifika uttryck för kriteriet om en marknadsekonomisk aktör och används för att bedöma huruvida en offentlig borgenärs eller en offentlig investerares agerande kan anses utgöra statligt stöd.
Enligt rättspraxis ska det göras åtskillnad mellan, å ena sidan, statens roll som aktieägare i ett företag och, å andra sidan, statens roll då den ägnar sig åt myndighetsutövning. Kriteriet om en privat investerare är således tillämpligt om den berörda medlemsstaten har beviljat en ekonomisk förmån till ett statligt ägt företag i sin egenskap av aktieägare, och inte i sin egenskap av myndighetsutövare. För att avgöra om den aktuella åtgärden har vidtagits av medlemsstaten i dess egenskap av aktieägare eller i dess egenskap av myndighetsutövare ska det göras en helhetsbedömning av bland annat åtgärdens karaktär och föremål, det sammanhang som låg bakom åtgärdens vidtagande, det eftersträvade syftet med åtgärden samt de regler som gäller för densamma (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkterna
,
och
).
Om en medlemsstat under det administrativa förfarandet åberopar kriteriet om en privat investerare, är det denna medlemsstat som – om det råder tvivel därom – entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare. Om den berörda medlemsstaten inför kommissionen gör gällande omständigheter av erforderligt slag, ankommer det på kommissionen att göra en helhetsbedömning. Utöver de omständigheter som åberopats av medlemsstaten ska kommissionen vid denna helhetsbedömning beakta alla andra relevanta omständigheter. Domstolen har emellertid preciserat att kriteriet om en privat investerare inte utgjorde något undantag som endast skulle tillämpas på begäran av en medlemsstat, utan att det – för det fall det var tillämpligt – återfanns bland de omständigheter som kommissionen var tvungen att ta hänsyn till vid prövningen av huruvida det är fråga om statligt stöd. Om det visar sig att detta kriterium kan vara tillämpligt, ankommer det således på kommissionen att förelägga den berörda medlemsstaten att inkomma med alla relevanta upplysningar som gör det möjligt för kommissionen att pröva om villkoren för detta kriteriums tillämplighet och tillämpning är uppfyllda. Kommissionen får vägra att lägga sådana upplysningar till grund för sin bedömning endast om den åberopade bevisningen har upprättats efter det att investeringsbeslutet fattats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkterna
–
,
och
).
Domstolen har även haft tillfälle att precisera att när en offentlig borgenär beviljar nedsättning av en fordran som den har på ett företag, är kriteriet privat borgenär i princip tillämpligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2013, Frucona Košice/kommissionen,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punkt
).
Domstolen har dessutom understrukit att den ekonomiska egenskap som medlemsstaten har agerat i ska vara ”utgångspunkten” för bedömningen av huruvida kriteriet privat borgenär ska tillämpas, och att det om det visar sig att kriteriet privat borgenär kan vara tillämpligt ankommer på kommissionen att undersöka denna hypotes oberoende av huruvida detta har begärts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2017, kommissionen/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkterna
och
).
I vissa fall kan till och med den aktuella åtgärdens karaktär räcka för att presumera att kriteriet privat investerare är tillämpligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2018, BTB Holding Investments och Duferco Participations Holding/kommissionen,
T‑100/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:900
, punkt
).
Det ska i förevarande mål påpekas att kommissionen i skälen 221 och 222 i det angripna beslutet grundade sin slutsats att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt på förekomsten av samförståndsavtalet och de offentliga uttalandena. Eftersom kommissionen inte har kvalificerat detta avtal och dessa uttalanden som statligt stöd, ska de emellertid endast anses utgöra delar av det sammanhang i vilket de aktuella åtgärderna ingår.
Härigenom gjorde kommissionen inte den helhetsbedömning av samtliga relevanta faktorer, särskilt åtgärdens karaktär och föremål, det sammanhang som låg bakom åtgärdens vidtagande, det eftersträvade syftet med åtgärden samt de regler som gäller för densamma, vilket krävs enligt den rättspraxis som det hänvisades till i punkterna 226 och 227 ovan.
Det kan visserligen inte uteslutas att det angripna beslutet kan tolkas så, att det underförstått men med nödvändighet följer att de omständigheter som utgör sammanhanget i förevarande mål, enligt kommissionen, var så betydelsefulla att de i sig räckte för att dra slutsatsen att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt, oberoende av de andra faktorer som anges i rättspraxis.
Oltchim har emellertid gjort gällande att dessa andra faktorer visar att kriteriet privat borgenär var tillämpligt i förevarande mål.
Det ska således prövas huruvida kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta faktorer avseende föremålet för åtgärderna 1 och 2 och deras karaktär, det sammanhang i vilket åtgärderna ingår, det eftersträvade syftet med åtgärderna samt de regler som gäller för åtgärderna, hade fog för sin slutsats att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt på åtgärderna 1 och 2.
Vad för det första gäller föremålet för åtgärderna 1 och 2 och deras karaktär, framgår det av punkt 99 ovan att åtgärd 1 i huvudsak avser lämpligheten, tidsplanen och formerna för en eventuell indrivning av AAAS fordringar. Alla privata borgenärer skulle också kunna ställas inför ett sådant val.
På samma sätt avser åtgärd 2 formerna för att fortsätta eller avbryta leveranser av råvaror till ett företag i svårigheter. Alla privata leverantörer skulle också kunna ställas inför ett sådant val.
Åtgärderna 1 och 2 är således huvudsakligen av ekonomisk art och innebär inte i sig ett myndighetsutövande.
Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket dessa åtgärder ingår, konstaterar tribunalen, i likhet med vad Oltchim har påpekat, att den relevanta perioden för åtgärderna 1 och 2 inleddes i september 2012, medan samförståndsavtalet undertecknades den 23 november 2012. Åtgärderna 1 och 2 genomfördes således ungefär två månader innan samförståndsavtalet undertecknades, varför detta avtal inte kan vara skälet till att åtgärderna antogs.
Såsom Oltchim har gjort gällande, och såsom påpekades i punkt 124 ovan, fanns det dessutom ingen bestämmelse i samförståndsavtalet som tvingade AAAS att avstå från driva in sina fordringar gentemot Oltchim. CET Govora, som är den enda stödutbetalaren inom ramen för åtgärd 2, har inte ens undertecknat samförståndsavtalet.
Såsom påpekades i punkt 127 ovan, har undertecknandet av samförståndsavtalet inte heller hindrat vissa av undertecknarna från att uppträda som privata borgenärer.
Vad gäller de offentliga uttalandena räcker det att hänvisa till punkterna 130–136 ovan, av vilka det framgår att uttalandena inte innehöll några klara, precisa, konkreta och bindande åtaganden från staten som ålade AAAS och CET Govora att agera i egenskap av myndighetsutövare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Frankrike och Orange/kommissionen,
T‑425/04 RENV och T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, punkt
–
).
Vad för det tredje gäller syftet med åtgärderna 1 och 2 hänvisar tribunalen till punkterna 111 och 112 ovan, av vilka det framgår att åtgärd 1 inte hade något tydligt syfte, medan åtgärd 2 syftade till att upprätthålla CET Govoras lönsamhet.
Vad för det fjärde gäller de regler som gällde för åtgärderna 1 och 2, innebär dessa inte heller myndighetsutövning.
De regler som är tillämpliga på åtgärd 1 utgörs nämligen i huvudsak av de regler som avser förfaranden för indrivning av fordringar. Även om det är riktigt att det finns speciallagar som reglerar indrivningen av statens skulder, i vilka det bland annat föreskrivs en möjlighet att direkt driva in fordringar utan domstolsbeslut följer det emellertid att AAAS, vars passiva agerande är föremål för åtgärd 1, inte utnyttjat denna möjlighet i förevarande mål (se punkterna 266–275 nedan).
Åtgärd 2 avser i huvudsak avtalsförhållandena mellan CET Govora, Salrom och Oltchim under perioden september 2012–januari 2013.
Av föremålet för åtgärderna 1 och 2 och deras karaktär, det sammanhang i vilket de ingår, det eftersträvade syftet med åtgärderna och de regler som gällde för dem framgår följaktligen att nämnda åtgärder var av ekonomisk och kommersiell art och inte var kopplade till statens myndighetsutövning.
Kommissionen gjorde således en felaktig bedömning när den fann att kriteriet privat borgenär inte var tillämpligt på åtgärderna 1 och 2.
2)

Huruvida åtgärd 1 har medfört en ekonomisk fördel
I punkt 6.1.2.1 i det angripna beslutet (skälen 224–243) fann kommissionen att AAAS hade gett Oltchim en ekonomisk fördel genom att underlåta att driva in sina skulder och genom ytterligare ackumulering av skulder under perioden september 2012–januari 2013, i huvudsak av det skälet att AAAS inte hade agerat på det sätt som en privat borgenär skulle ha gjort. Även om AAAS kände till Oltchims svåra, och allt värre finansiella situation, vidtog AAAS inte några åtgärder för att driva in sina fordringar eller för att åtminstone få en bättre ställning som borgenär.
I det angripna beslutet anförde kommissionen framför allt följande omständigheter för att visa att AAAS hade gett Oltchim en ekonomisk fördel inom ramen för åtgärd 1:
–
Till skillnad från omständigheterna i samband med antagandet av 2012 års beslut kan AAAS underlåtenhet att driva in och ytterligare ackumulera fordringar under den aktuella perioden inte motiveras av ett nära förestående privatiseringsprojekt.
–
Den berörda perioden var tillräckligt lång för att AAAS skulle ha kunnat vidta indrivningsåtgärder.
–
AAAS hade kunnat göra gällande de särskilda rättigheter som AAAS hade i egenskap av offentlig förvaltning för att driva in sina fordringar.
–
Legea n
o
137 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării (lag nr 137 om åtgärder för att påskynda privatiseringen) (nedan kallad den rumänska privatiseringslagen) av den 28 mars 2002 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n
o
215, av den 28 mars 2002)), hindrade inte AAAS från att driva in sina fordringar.
–
AAAS lade inte fram någon rapport eller samtidig intern handling som visade att AAAS hade agerat som en privat borgenär.
–
Till skillnad från AAAS vidtog Oltchims andra borgenärer åtgärder för att driva in eller skydda sina fordringar.
–
Samförståndsavtalet visar att AAAS godtog att skulderna inte drevs in och ytterligare ackumulering av skulder.
–
AAAS hade kunnat åberopa bestämmelser i den rumänska insolvenslagen som hade gjort det möjligt för myndigheten att föreslå en alternativ rekonstruktionsplan.
–
AAAS hade kunnat hota Oltchim med att inleda ett insolvensförfarande.
–
AAAS hade kunnat utmäta tillgångar på Oltchims bankkonton eller fått en panträtt i fast egendom.
Oltchim har bestritt samtliga dessa omständigheter. Oltchim har i huvudsak gjort gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att åtgärd 1 inte var förenlig med kriteriet privat borgenär. Kommissionen har nämligen inte visat att det är uppenbart att Oltchim inte skulle ha fått samma fördelar från en privat borgenär som befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation.
Kommissionen har bestritt Oltchims argument. Kommissionen har gjort gällande att den i det angripna beslutet visade att AAAS hade gett Oltchim en ekonomisk fördel genom att inte driva in och ytterligare ackumulera sina fordringar på Oltchim.
Enligt rättspraxis syftar kriteriet privat borgenär till att undersöka huruvida det är uppenbart att det mottagande företaget inte skulle ha erhållit motsvarande betalningslättnader av en privat borgenär som dels befann sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som den offentlige borgenären befinner sig i, dels försöker få betalt för de fordringar som borgenären har hos en gäldenär med finansiella svårigheter och följaktligen huruvida detta företag kunde få samma fördel som den som företaget fått genom statliga medel under förhållanden som motsvarar normala marknadsvillkor (se dom av den 20 september 2017, kommission/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen erinrar vidare om att enligt rättspraxis måste varje borgenär vars gäldenärs finansiella situation kraftigt har försämrats avgöra huruvida det är möjligt att driva in fordringarna och hur detta ska gå till. Borgenärens val påverkas av en rad faktorer, såsom om borgenären har panträtt, förmånsrätt eller oprioriterade fordringar, borgenärens eventuella säkerheter och deras omfattning, borgenärens bedömning av företagets chans att återhämta sig och vad som skulle komma borgenären till godo om företaget försätts i likvidation. Härav följer att det ankommer på kommissionen att, med beaktande av nämnda faktorer för vart och ett av de offentliga organen i fråga, avgöra om de skuldavskrivningar som dessa har beviljat var uppenbart större än dem som skulle ha beviljats av en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i samma situation, i förhållande till företaget, som det offentliga organet i fråga och som försöker återkräva de fordringsbelopp som den har rätt till (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2011, Buczek Automotive/kommissionen,
T‑1/08
,
EU:T:2011:216
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen har således att pröva huruvida kommissionen på ett tillfredsställande sätt har visat att AAAS, genom att under den berörda perioden inte driva in sina fordringar och ytterligare ackumulera andra fordringar, hade gett Oltchim betalningslättnader som företaget uppenbarligen inte skulle ha erhållit från en privat borgenär som befann sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som AAAS befann sig i, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 253 ovan.
För det första har Oltchim gjort gällande att AAAS under den mycket korta tid som denna åtgärd pågick inte hade drivit in sina fordringar, eftersom företaget fortfarande letade efter bästa möjliga lösning för att kunna driva in fordringarna, vilket samförståndsavtalet vittnar om. Under den aktuella perioden kunde AAAS dessutom grunda sig på kommissionens slutsatser och ekonomiska analys i 2012 års beslut, vilka bekräftade att en konvertering av skulden och en privatisering var lönsammare åtgärder än en likvidation. Såsom påpekades i punkt 99 ovan har Oltchim dessutom, utan att motsägas av kommissionen, understrukit att AAAS ackumulerade fordringar under denna period inte bestod av nya fordringar som företaget hade tagit upp under denna period, utan endast av ackumulerade räntor på redan befintliga fordringar.
I 2012 års beslut, som antogs knappt sex månader innan den period som berörs av åtgärd 1 inleddes, fann kommissionen bland annat att konverteringen av Oltchims skulder till kapital inte utgjorde statligt stöd och att en privatisering skulle vara förmånligare än en likvidation, samt preciserade att de rumänska myndigheterna hade åtagit sig att inom kort privatisera hela Oltchim (skälen 17, 52, 73, 86, 153, 160 och artikel 2 i 2012 års beslut).
Av det angripna beslutet framgår emellertid att Oltchims privatiseringsförsök misslyckades den 22 september 2012, eftersom vissa minoritetsägare blockerade den planerade konverteringen av skulden till eget kapital.
Den relevanta perioden för åtgärd 1 började således, enligt skäl 224 i det angripna beslutet, att löpa från och med det att privatiseringsförsöket misslyckades. Enligt det angripna beslutet borde AAAS således ha drivit in sina fordringar på Oltchim direkt efter det misslyckade privatiseringsförsöket eller senast fyra månader därefter, eller ha vidtagit andra åtgärder för att få en bättre ställning som borgenär under samma tidsperiod.
Såsom Oltchim har gjort gällande har kommissionen emellertid inte visat att en privat borgenär som befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation vid denna tidpunkt nödvändigtvis skulle ha kommit fram till att det inte kunde göras ett nytt privatiseringsförsök, eftersom den misslyckande privatiseringen varken berodde på bristen på potentiella investerare, den planerade investeringens lönsamhet eller på Oltchims finansiella situation.
Även om kommissionen visserligen påpekade att andra försök redan hade misslyckats och att det vid den aktuella tidpunkten inte längre fanns några planer på en nära förestående privatisering, har kommissionen emellertid inte visat att en privat borgenär som befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation med nödvändighet skulle ha ansett att en privatisering av Oltchim hädanefter var utesluten, inte enbart på grund av de specifika skälen för det senaste misslyckandet, utan även på grund av att kommissionen knappt sex månader tidigare hade ansett att en privatisering var möjlig.
Tribunalen konstaterar vidare, i likhet med Oltchim, att den relevanta perioden för åtgärd 1 är relativt kort, nämligen från den 22 september 2012 till den 31 januari 2013, det vill säga ungefär fyra månader. Eftersom kommissionen i 2012 års beslut hade dragit slutsatsen att en privatisering var fördelaktigare än en likvidation, hade det varit berättigat för en privat borgenär som befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation att under en viss tid ägna sig åt att fundera över sina valmöjligheter i stället för att omedelbart driva in sina fordringar, vilket kunde ha lett till en likvidation av företaget, som enligt nämnda beslut hade varit ett mindre fördelaktigt scenario.
Även om det inte finns några regler för hur snabbt en borgenär ska agera för att driva in sina fordringar, kan hypotetiska privata borgenärer inte förväntas kräva att ett företag försätts i konkurs på grund av en första underlåtenhet, utan att beakta företagets potential på längre sikt, även om det inte kan godtas att de offentliga myndigheterna passivt tolererar att skulder ackumuleras under långa perioder, utan att några utsikter till förbättring kan skönjas (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mischo i målet Spanien/kommissionen,
C‑480/98
,
EU:C:2000:305
, punkterna
och
).
Kriteriet privat borgenär innebär inte att ett företag i svårigheter omedelbart måste begäras i konkurs, eftersom det mycket väl tänkas att en privat borgenär som har stora resurser har intresse av att under viss tid upprätthålla ett skuldsatt företags verksamhet, om kostnaderna för en omedelbar likvidation visar sig vara högre än kostnaderna för att bevilja ett stöd (förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet/kommissionen,
C‑276/02
,
EU:C:2004:211
, punkt
).
Den omständighet som anges i skäl 234 i det angripna beslutet, nämligen att Oltchim hade avbrutit sin produktion och inte hade några utsikter till rörelseintäkter på kort sikt, vilket enligt kommissionen borde ha föranlett AAAS att påbörja ett indrivningsförfarande, saknar dessutom delvis stöd i de faktiska omständigheterna. Av skälen 29 och 244 i det angripna beslutet framgår nämligen att Oltchim den 24 oktober 2012, det vill säga i början av den period som berörs av åtgärd 1, återupptog sin produktion och således kunde generera intäkter.
För det andra har Oltchim gjort gällande att AAAS enligt lag var förhindrat att göra gällande sina fordringar, enligt artikel 16.5 c i den rumänska privatiseringslagen, så länge företaget självt stod under särskild förvaltning. Detta var fallet sedan ekonomiministerns beslut av den 2 juli 2012.
Av skäl 228 i det angripna beslutet framgår att det är ostridigt att speciallagarna om indrivning av statliga skulder, särskilt artikel 50.1 och 50.2 i ordonanță n
o
51 de urgenţă privind valorificarea unor active ale statului (beslut nr 51 om indrivning av vissa statliga tillgångar), av den 15 december 1998 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n
o
482, av den 15 december 1998), ger AAAS särskilda rättigheter, bland annat direkt indrivning av fordringar utan domstolsbeslut, med hjälp av sina egna exekutionstjänstemän.
Artikel 16.5 c i den rumänska privatiseringslagen hindrade emellertid borgenärer med skattefordringar från att driva in sina fordringar på Oltchim. I denna bestämmelse, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, föreskrevs nämligen följande:
”Från och med den dag då det särskilda förvaltningsförfarandet inleddes under privatiseringsperioden ska följande undantagsåtgärder tillämpas på företaget: … borgenärer med skattefordringar ska skjuta upp verkställigheten av de verkställighetsåtgärder som vidtagits gentemot företaget till dess att äganderätten har överförts och de ska inte vidta några åtgärder för att införa sådana åtgärder. Samma bestämmelser ska tillämpas på den berörda offentliga institutionen om den är borgenär.”
Det är emellertid ostridigt att Oltchim under den period som berörs av åtgärd 1 stod under särskild förvaltning. Det är också ostridigt att AAAS var en borgenär med skattefordringar i den mening som avses i artikel 16.5 c i den rumänska privatiseringslagen.
Såsom Oltchim har påpekat var denna nationella bestämmelse således tillämplig på AAAS.
I skäl 229 i det angripna beslutet gjorde kommissionen emellertid gällande att ekonomiministeriet ”av oförklarliga skäl” hade hållit Oltchim kvar inom ramen för den särskilda ordningen för privatiseringsförfarandet även efter den misslyckade privatiseringen i september 2012.
Denna kritik är emellertid verkningslös, eftersom kommissionen inte betecknade ekonomiministerns beslut att hålla kvar Oltchim i det särskilda förvaltningsförfarandet som statligt stöd, utan endast AAAS agerande.
I skäl 229 i det angripna beslutet har kommissionen dessutom bekräftat att AAAS kunde ha försökt att ifrågasätta ”ministeriets beslut att utan förklaring förlänga [Oltchims] särskilda status”.
Kommissionen har emellertid inte visat att en hypotetisk privat borgenär som befinner sig en situation som är jämförbar med den situation som AAAS befann sig i skulle ha beslutat att inleda ett sådant rättsligt förfarande, bland annat med hänsyn till förfarandets förväntade längd i förhållande till den mycket korta period som berörs av åtgärd 1. Längden på ett rättsligt förfarande kan på ett icke försumbart sätt påverka beslutsförfarandet hos en normalt försiktig och noggrann privat borgenär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2013, Frucona Košice/kommissionen,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punkt
).
Kommissionen har inför tribunalen gjort gällande att Rumänien hade kunnat ändra den rumänska privatiseringslagen. Detta nämndes emellertid aldrig i det angripna beslutet. Kommissionen kan inte komplettera motiveringen till det angripna beslutet under förfarandets gång (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2007, Duales System Deutschland/kommissionen,
T‑289/01
,
EU:T:2007:155
, punkt
).
För det tredje konstaterade kommissionen i det angripna beslutet att vissa offentliga och privata borgenärer, bland annat Electrica, Salrom, Polcheme S.A. och Bulrom Gas, till skillnad från AAAS, hade inlett indrivningsförfaranden under nämnda period.
Oltchim har gjort gällande att merparten av de privata borgenärerna agerade på samma sätt som AAAS.
Tribunalen konstaterar i detta avseende att kommissionen i det angripna beslutet varken uttryckligen eller underförstått har visat att AAAS och tre av de fyra borgenärer som nämns i punkt 276 ovan, nämligen Salrom, Polcheme och Bulrom Gas, befann sig i en jämförbar situation under den relevanta perioden. Av skäl 231 i det angripna beslutet framgår tvärtom att Polcheme och Bulrom Gas var borgenärer med säkerhetsrätt, medan nästan alla AAAS fordringar var oprioriterade.
Vad gäller Electrica påpekade kommissionen visserligen i skäl 231 i det angripna beslutet att detta företag, enligt en studie som banken Raiffeisen genomförde år 2011, hade ”samma återvinningsgrad” som AAAS. År 2012, det vill säga före privatiseringen, var Electrica emellertid en offentlig borgenär. Vid tillämpningen av kriteriet privat borgenär är det endast agerandet hos de privata borgenärer som befinner sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som AAAS befann sig i som är relevant (se, för ett liknande resonemang, dom av 20 september 2017, kommissionen/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har inte heller ifrågasatt Oltchims argument att merparten av dess privata borgenärer, i likhet med AAAS, inte hade drivit in sina fordringar eller vidtagit andra skyddsåtgärder under den aktuella perioden. Även om kommissionen har kritiserat Oltchim för att inte ha visat att dessa andra privata borgenärer befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation, kan samma anmärkning göras gällande mot kommissionen själv, eftersom den inte har visat att de fyra borgenärer som nämns i det angripna beslutet befann sig i en situation som var jämförbar med AAAS situation. Enligt rättspraxis ankommer det emellertid på kommissionen att visa att en offentlig borgenärs agerande inte var förenligt med kriteriet privat borgenär och att den offentliga borgenären således har beviljat en fördel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2017, kommissionen/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
).
För fullständighetens skull ska det även noteras att tillämpningen av kriteriet privat borgenär kan grundas på agerandet hos en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i en situation som är jämförbar med den aktuella offentliga borgenärens situation (se den rättspraxis som anges i punkt 254 ovan). För att tillämpa detta kriterium är det således inte nödvändigt att identifiera en verklig privat borgenär som befinner sig i en sådan jämförbar situation. I det angripna beslutet visade kommissionen emellertid inte heller att en hypotetisk privat borgenär i en situation som var jämförbar med AAAS situation skulle ha drivit in sina fordringar eller vidtagit andra skyddsåtgärder under den aktuella, men relativt korta, perioden.
Med hänsyn till storleken på AAAS fordringar skulle, vilket inte har bestritts av kommissionen, indrivningen av AAAS fordringar sannolikt ha lett till inledandet av ett insolvensförfarande.
Det är dock viktigt att ta hänsyn till den omständigheten att nästan alla AAAS fordringar var oprioriterade fordringar. Kommissionen har inte visat att en privat borgenär med en liknande exponering som AAAS hade haft ett ekonomiskt intresse av att inleda ett insolvensförfarande, eftersom en sådan borgenär, till skillnad från borgenärer med säkerhetsrätt, riskerade att förlora en större del av sina fordringar i samband med ett sådant förfarande. Av de ovan i punkt 262 angivna skälen kunde därför en eventuell privatisering eller en annan lösning vid den aktuella tidpunkten ha varit både tänkbar och intressantare för en sådan borgenär. Under alla omständigheter hade det varit berättigat för en sådan borgenär att ägna en viss tid åt att utvärdera sina valmöjligheter i stället för att snabbt vidta de åtgärder som förordats av kommissionen.
Det skäl som anges i skäl 242 i det angripna beslutet, nämligen att AAAS hade kunnat framkalla inledandet av ett insolvensförfarande för att därefter föreslå en alternativ rekonstruktionsplan, är varken tillräckligt underbyggt eller övertygande. Även om AAAS kunde föreslå en alternativ rekonstruktionsplan inom ramen för ett insolvensförfarande, har kommissionen varken visat att AAAS själv kunde ha fått planen antagen eller att denna alternativa plan skulle ha lett till en bättre indrivning av AAAS oprioriterade fordringar.
Kommissionen har inte heller visat att en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i en situation som är jämförbar med AAAS situation hade utmätt tillgångar på Oltchims bankkonton under den aktuella perioden eller hade kunnat erhålla säkerheter för sina fordringar, såsom en panträtt i fast egendom. Kommissionen begränsade sig nämligen till att nämna att en sådan möjlighet fanns, utan att företa någon konkret och underbyggd prövning i detta avseende. Kommissionen undersökte exempelvis inte om Oltchims konkursbo innehöll tillräckligt med likvida medel eller fast egendom av ett tillräckligt värde för att en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i en situation som är jämförbar med AAAS situation kunde ha tagit dessa i anspråk eller erhållit en säkerhet för dessa. Kommissionen undersökte inte heller vilka förfaranden som måste tillämpas och vilka villkor som måste vara uppfyllda och huruvida en sådan hypotetisk privat borgenär under den relativt korta perioden från den 22 september 2012 till den 31 januari 2013, med beaktande av ovanstående, skulle ha agerat på det sätt som förordats av kommissionen. I enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 254 ovan ankommer det under alla omständigheter på kommissionen att visa att det var uppenbart att en sådan hypotetisk privat borgenär skulle ha agerat på det sätt som förordats av kommissionen under den period som berörs av åtgärd 1. De konkreta exempel som kommissionen gav i det angripna beslutet rör inte borgenärer med en exponering som kan jämföras med AAAS.
Oltchim har vidare gjort gällande, utan att motsägas av kommissionen på denna punkt, att artikel 16.5 c i den rumänska privatiseringslagen under alla omständigheter hindrade AAAS från att ålägga företaget att vidta sådana åtgärder.
För det fjärde kritiserade kommissionen i det angripna beslutet de rumänska myndigheterna för att inte ha lagt fram någon aktuell, intern rapport eller handling som visade att AAAS under den aktuella perioden hade agerat som en privat borgenär.
Oltchim har i huvudsak gjort gällande att AAAS hade legitima skäl att inte omedelbart förbereda sådana handlingar, med hänsyn till att AAAS hade undertecknat samförståndsavtalet just för att hålla alla alternativ öppna och bedöma Oltchims lönsamhet.
Tribunalen påpekar inledningsvis att AAAS under den relevanta perioden hade tillgång till kommissionens ekonomiska analys i 2012 års beslut, vilken utgjorde en aktuell utvärdering som var tillgänglig för alla borgenärer och som bland annat rörde fördelarna och nackdelarna med en likvidation jämfört med en privatisering. Av de skäl som redan angetts i punkterna 256–265 ovan, och såsom Oltchim har gjort gällande, fanns det fog för en borgenär att anse att denna bedömning fortfarande var relevant under den berörda perioden.
Vidare hade borgenärerna, inklusive AAAS, även tillgång till banken Raiffeisens studie från oktober 2011, vilken enligt kommissionen var ”den senaste tillgängliga rapporten” (skäl 230 i det angripna beslutet). I denna studie, som de rumänska myndigheterna lade fram för kommissionen under det administrativa förfarande som ledde till antagandet av 2012 års beslut, jämfördes intäkterna från en likvidation av Oltchim med intäkterna från en privatisering. Av det angripna beslutet framgår att AAAS enligt denna studie hade återvunnit omkring 23000000 euro vid en likvidation, medan AAAS vid en skuldkonvertering och en privatisering hade återvunnit mellan 22900000 euro och 79500000 euro. Trots att denna studie gjordes ett år innan åtgärd 1 antogs har kommissionen inte påstått att uppgifterna i denna studie inte längre var aktuella under den period som är relevant för denna åtgärd. Eftersom denna studie lämnades in till kommissionen av Rumänien och innehåller specifika uppgifter om indrivningen av AAAS fordringar är det dessutom sannolikt att AAAS hade tillgång till eller kunde få tillgång till nämnda studie, vilket inte har bestritts av kommissionen.
I punkt 1.1.b i samförståndsavtalet föreskrevs slutligen att en lönsamhetsstudie skulle utarbetas. Denna studie beställdes den 23 november 2012, det vill säga samma dag som samförståndsavtalet undertecknades, och utarbetades av Alvarez & Marsal. Härav följer att de borgenärer som undertecknade samförståndsavtalet, däribland AAAS, handlade skyndsamt, eftersom de beställde en sådan studie ungefär två månader efter det att Oltchims sista privatiseringsförsök hade misslyckats.
Under dessa omständigheter framstår det berättigat för en privat borgenär i en situation som är jämförbar med AAAS situation att avvakta resultatet av nämnda studie om gäldenärens lönsamhet för att fatta ett välunderbyggt beslut om vilka åtgärder som ska vidtas till följd av denna, i stället för att omedelbart driva in sina fordringar, varvid det för övrigt kan konstateras att AAAS:s ytterligare ackumulering av fordringar på Oltchim under den aktuella perioden inte bestod av nya fordringar som företaget hade ådragit sig under denna period, utan endast av en ackumulering av upplupen ränta på de redan befintliga fordringarna.
Kommissionen har gjort gällande att Rumänien inte har visat att denna studie hade genomförts för AAAS eller för dess räkning, och inte heller att den hade använts av AAAS.
Det finns emellertid inte någon rättsregel som kräver att en privat borgenär ska göra en egen ekonomisk bedömning. Sådana undersökningar kan nämligen begäras gemensamt av borgenärerna och göras tillgängliga för dem, såsom i förevarande fall. Under alla omständigheter har kommissionen inte ens gjort gällande att en privat borgenär som befann sig i en situation som är jämförbar med AAAS situation, till exempel på grund av vissa särdrag som är specifika för denne, med nödvändighet hade genomfört en separat undersökning.
Vad för det femte gäller påståendet i det angripna beslutet att samförståndsavtalet visar att AAAS godtog att avstå från att driva in sina fordringar och ytterligare ackumulera skulder, räcker det att hänvisa till punkt 124 ovan, av vilken det framgår att samförståndsavtalet inte innehöll något sådant åtagande.
Vad för det sjätte gäller kommissionens överväganden i skälen 231 och 241 i det angripna beslutet att AAAS kunde ”hota” Oltchim med att inleda ett insolvensförfarande, räcker det att påpeka att det är tveksamt om ett sådant hot skulle ha uppfattats som trovärdigt av de skäl som anges i punkt 283.
Tribunalen finner således att kommissionen i det angripna beslutet inte i tillräcklig utsträckning har visat att AAAS – genom att under den berörda perioden ha underlåtit att driva in sina fordringar och ytterligare ackumulerat andra fordringar – hade beviljat Oltchim betalningslättnader som det var uppenbart att företaget inte skulle ha erhållit av en privat borgenär som befann sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som AAAS befann sig i, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 253 ovan. Kommissionen har nämligen varken visat att en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i en situation som är jämförbar med den situation som AAAS befann sig i omedelbart skulle ha drivit in sina fordringar eller vidtagit andra åtgärder för att driva in fordringarna eller för att skydda fordringarna under den relativt korta perioden från den 22 september 2012 till den 31 januari 2013, eller att en sådan indrivning eller sådana åtgärder skulle ha gjort det möjligt för borgenären att driva in eller skydda en del av sina fordringar.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har visat att åtgärd 1 gav Oltchim en fördel och att den därför utgjorde statligt stöd.
3)

Huruvida åtgärd 2 medförde en ekonomisk fördel
I punkt 6.1.2.2 i det angripna beslutet (skälen 244–263) påpekade kommissionen att det förelåg ett ömsesidigt tekniskt beroende mellan CET Govora och Salrom, å ena sidan, och Oltchim, å andra sidan, i så mening att företagen både var varandras leverantörer och varandras kunder. Samtidigt som CET Govora levererade el och ånga till Oltchim och Salrom levererade saltlösningar och kalk till Oltchim levererade nämligen Oltchim industrivatten till CET Govora och Salrom, som behövdes för dessa företags verksamhet. Företagen var således varandras bundna kunder och om ett av företagen försvann skulle även de andra försvinna.
Kommissionen ansåg emellertid att CET Govoras agerande inte var förenligt med en privat borgenärs agerande och hade gett Oltchim en fördel, bland annat på grund av att CET Govora hade beslutat att fortsätta med ”obetalda” el- och ångleveranser till Oltchim, utan att begära förskottsbetalningar för dessa leveranser eller en säkerhet i fast egendom för Oltchims tidigare skulder till detta företag. Enligt kommissionen beslutade regionstyrelsen i Vâlcea att fortsätta leveranserna på grundval av politiska överväganden, på ett sätt som en privat borgenär aldrig skulle ha gjort.
Enligt kommissionen har Salrom däremot agerat som en privat borgenär skulle ha gjort och har således inte gett Oltchim någon fördel, eftersom Salrom som villkor för fortsatta leveranser krävt förskottsbetalning och ställandet av en säkerhet i form av fast egendom.
Oltchim har hävdat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att CET Govoras agerande inom ramen för åtgärd 2 inte var förenligt med kriteriet privat borgenär.
Kommissionen har bestritt Oltchims argument.
I förevarande mål ska det för det första påpekas att kommissionen i det angripna beslutet i huvudsak grundade sin uppfattning att CET Govora inte hade agerat som en privat borgenär på en jämförelse mellan detta företags agerande och Salroms agerande. Kommissionen påpekade att båda företagen hade fortsatt sina leveranser till Oltchim mellan september 2012 och januari 2013, trots att Oltchim inte hade betalat sina skulder. Medan Salrom avkrävde Oltchim förskottsbetalning och säkerhet i fast egendom, uppställde CET Govora emellertid inte några liknande villkor.
Oltchim anser i huvudsak att det inte räcker att jämföra CET Govoras agerande med Salroms agerande för att dra slutsatsen att CET Govora inte hade agerat som en privat borgenär.
I förevarande mål kan det till att börja med konstateras att föremålet för CET Govoras respektive Salroms agerande och agerandets karaktär, det vill säga fortsatt leverans av råmaterial till Oltchim, var jämförbart och att leveranserna ägde rum parallellt under samma period och således ingick i ett liknande sammanhang.
Tribunalen konstaterar vidare att det fanns ett ömsesidigt tekniskt beroende mellan CET Govora och Salrom, å ena sidan, och Oltchim, å andra sidan, vilket kommissionen själv konstaterade i det angripna beslutet.
Slutligen visar uppgifterna i tabellerna 7 och 8 i det angripna beslutet, vilka inte har bestritts, att utvecklingen av Oltchims skulder till CET Govora och Salrom i stort var jämförbar under den period som berörs av åtgärd 2. Det framgår nämligen att de två sistnämnda företagens fordringar under denna period nästan fördubblades, och följde liknande utvecklingskurvor.
Under dessa omständigheter kunde kommissionen i det angripna beslutet, utan att begå något fel, underförstått men med nödvändighet anse att CET Govora och Salrom befann sig i en jämförbar situation inom ramen för åtgärd 2.
Såsom har angetts i punkt 279 ovan är det vid tillämpningen av kriteriet privat borgenär nödvändigt att jämföra en offentlig borgenärs agerande med en verklig eller hypotetisk privat borgenärs agerande, medan kommissionen i förevarande fall jämförde två offentliga företags ageranden.
Tribunalen understryker emellertid att både CET Govora och Salrom, på grund av det ömsesidiga tekniska beroende som rådde mellan dessa företag och Oltchim, befann sig i en mycket speciell, eller till och med unik, situation i förhållande till Oltchim. Det är denna mycket speciella situation, som är gemensam för CET Govora och Salrom, som med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande mål motiverade en jämförelse mellan dessa företag.
Kommissionen drog för övrigt slutsatsen att Salrom hade agerat som en privat borgenär inom ramen för åtgärd 2. Om ett offentligt företag har agerat i egenskap av privat borgenär är det emellertid motiverat att använda detta företag som referens för att illustrera hur en hypotetisk privat borgenär som befinner sig i en situation som är jämförbar med CET Govoras situation skulle ha agerat.
För det andra erinrar tribunalen om att CET Govora och Salrom agerade på helt olika sätt inom ramen för åtgärd 2, vilket kommissionen med rätta påpekade i det angripna beslutet.
Medan Salrom begärde och erhöll förskottsbetalningar för sina leveranser och så långt det var möjligt säkrade sina fordringar genom en säkerhet i fast egendom, vidtog nämligen CET Govora inte några jämförbara åtgärder.
Oltchim anser emellertid att CET Govora trots allt vidtagit vissa åtgärder för att säkra sina fordringar.
Till att börja med har Oltchim gjort gällande att CET Govora erhöll utbetalningar från Oltchim på 8 miljoner RON mellan september 2012 och januari 2013. Av skäl 254 i det angripna beslutet framgår emellertid att CET Govora under denna period genomförde leveranser till Oltchim till ett belopp motsvarande cirka 50 miljoner RON, vilket innebär att de mottagna betalningarna endast utgjorde en mycket liten del.
Oltchim har vidare nämnt att det ”åtagit” sig att fram till februari 2013 betala den el som CET Govora levererade genom avbetalningar. Kommissionen har emellertid inte lämnat sådana närmare upplysningar om avbetalningsbeloppen och om huruvida Oltchim faktiskt har betalat dessa belopp att det av upplysningarna går att fastställa ett sådant åtagandes omfattning och relevans.
Oltchim har slutligen gjort gällande att CET Govora har påfört straffavgifter på de av sina fordringar gentemot Oltchim som uppstått mellan februari 2008 och december 2012. Syftet med en sådan åtgärd är emellertid inte att säkra CET Govoras fordringar.
För det tredje framgår det av skäl 260 i det angripna beslutet att beslutet om CET Govoras fortsatta leveranser till Oltchim, utan några försök till förhandlingar eller åtgärder för att säkra fordringarna, fattades av regionstyrelsen i Vâlcea. Det finns inget som styrker Oltchims påstående att denna myndighet fattade sitt beslut på förslag av CET Govora och på grundval av rent ekonomiska överväganden. Detta påstående motsägs för övrigt av den hänsyn till allmän ordning som de kommunala myndigheterna har åberopat för att motivera antagandet av detta beslut, som nämns i fotnot 110 i det angripna beslutet och som inte har bestritts av Oltchim.
Oltchim har för det fjärde gjort gällande att om CET Govora inte hade fortsatt sina leveranser till Oltchim skulle det ha lidit förluster och självt gått i konkurs.
I detta avseende räcker det att påpeka att kommissionen inte klandrade CET Govora för de fortsatta leveranserna till Oltchim i sig, utan för att det fortsatte leveranserna utan att vidta någon åtgärd för att skydda sina fordringar. Oltchims argument är därför verkningslöst på denna punkt.
För det femte har Oltchim gjort gällande att ”många privata leverantörer”, i likhet med CET Govora, fortsatte sina leveranser till Oltchim trots att det fanns obetalda fordringar. Det saknas dock stöd för detta argument, eftersom Oltchim inte har identifierat vilka dessa andra ”många privata leverantörer” är.
För det sjätte har Oltchim kritiserat kommissionen för att ha grundat sig på uttalanden från PCC, en av Oltchims minoritetsaktieägare, eller uttalanden av CET Govoras konkursförvaltare, bland annat i skälen 258, 259, 261 och 262 i det angripna beslutet. Enligt Oltchim är dessa uttalanden inte relevanta och motsägs av Rumäniens yttrande under det administrativa förfarandet. PCC har dessutom endast ”begränsad trovärdighet”.
Dessa argument är emellertid verkningslösa. Uttalandena är nämligen endast av underordnad betydelse för systematiken i denna del av det angripna beslutet, eftersom kommissionens slutsatser i huvudsak grundar sig på en jämförelse mellan CET Govoras agerande och Salroms agerande och på den omständigheten att det var regionstyrelsen i Vâlcea som ålade CET Govora att fortsätta sina leveranser.
För det sjunde har Oltchim understrukit att CET Govora enligt lag är skyldig att inte avbryta sina leveranser av värme och värmeenergi till allmänheten.
Detta argument saknar dock helt relevans, eftersom Oltchim är en industrikund till CET Govora och denna skyldighet därför inte är tillämplig på avtalsförhållandena mellan dessa företag.
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser grunden att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning av förekomsten av en ekonomisk fördel inom ramen för åtgärd 2.
3.

Grunden avseende avsaknad av eller bristfällig motivering av åtgärd 2
Oltchim har vidare gjort gällande att kommissionen i det angripna beslutet åsidosatte sin motiveringsskyldighet, dels eftersom det inte räcker att jämföra CET Govoras agerande med Salroms agerande för att dra slutsatsen att CET Govora inte agerade som en privat borgenär skulle ha gjort, dels eftersom kommissionen grundade sig på uttalanden från PCC och CET Govoras konkursförvaltare utan att förklara varför dessa var trovärdigare än de rumänska myndigheternas uttalanden.
Kommissionen har bestritt Oltchims argument.
Enligt artikel 296 andra stycket FEUF ska kommissionen motivera sina beslut. Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt denna bestämmelse vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå av denna hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se dom av den 22 mars 2001, Frankrike/kommissionen,
C‑17/99
,
EU:C:2001:178
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom påpekades i punkterna 306–309 ovan framgår det för det första tydligt av en helhetsbedömning av punkt 6.1.2.2 i det angripna beslutet vilka relevanta omständigheter som i förevarande fall låg till grund för jämförelsen mellan CET Govora och Salrom inom ramen för åtgärd 2. Motiveringen av det angripna beslutet är i detta avseende konsekvent och tillräcklig.
Vad för det andra gäller resonemanget i det angripna beslutet om trovärdigheten i uttalandena från PCC och CET Govoras konkursförvaltare, kan detta argument, av de skäl som redan angetts i punkt 324 ovan, under alla omständigheter inte leda till att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras på denna punkt.
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser grunden om avsaknad av eller bristfällig motivering av åtgärd 2.
4.

Slutsatser
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har visat att åtgärderna 1 och 3 utgjorde statligt stöd, utan att det är nödvändigt att pröva Oltchims övriga grunder avseende dessa åtgärder.
Talan kan däremot inte vinna bifall såvitt avser någon av Oltchims grunder avseende åtgärd 2.
Artikel 1 a och 1 c i det angripna beslutet, samt artiklarna 3–5 i detta beslut, i den del dessa avser de åtgärder som föreskrivs i artikel 1 a och 1 c i det angripna beslutet, ska således ogiltigförklaras.
Även artikel 6 i det angripna beslutet ska ogiltigförklaras, i den del Rumänien enligt denna artikel åläggs att lämna vissa uppgifter till kommissionen avseende åtgärderna 1 och 3.
Oltchim har även yrkat att artikel 7 i det angripna beslutet ska ogiltigförklaras. I artikel 7.1 i det angripna beslutet anges emellertid endast att beslutet riktar sig till Rumänien, i enlighet med artikel 31.2 i förordning 2015/1589. Eftersom Oltchim inte har åberopat någon grund eller något argument till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av artikel 7.1 i det angripna beslutet kan detta yrkande emellertid inte vinna bifall.
I artikel 7.2 i det angripna beslutet föreskrivs att kommissionen ska offentliggöra de stödbelopp och räntebelopp som har återkrävts i enlighet med det angripna beslutet. Följaktligen ska även artikel 7.2 i detta beslut ogiltigförklaras, i den del denna bestämmelse avser de åtgärder som avses i artikel 1 a och 1 c i beslutet.
IV.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Tribunalen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare – förutom att bära sina rättegångskostnader – delvis ska ersätta en annan deltagares rättegångskostnader om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
Eftersom tribunalen har ogillat kommissionens invändningar om rättegångshinder och talan vunnit bifall såvitt avser två av de tre åtgärder som är föremål för det angripna beslutet, anser tribunalen att det med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål är skäligt att besluta att Oltchim ska bära en fjärdedel av sina rättegångskostnader och att kommissionen ska ersätta resten av Oltchims rättegångskostnader. Kommissionen ska även bära sina egna rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Artikel 1 a och 1 c i kommissionens beslut (EU) 2019/1144 av den 17 december 2018 om det statliga stöd SA.36086 (2016/C) (f.d. 2016/NN) som Rumänien har genomfört till förmån för Oltchim SA ogiltigförklaras.

2)
Artiklarna 3–6 och artikel 7.2 i beslut 2019/1144 ogiltigförklaras, i den del de avser de åtgärder som avses i artikel 1 a och 1 c i detta beslut.

3)
Talan ogillas i övrigt.

4)
Oltchim ska bära en fjärdedel av sina rättegångskostnader.

5)
Kommissionen ska, utöver att bära sina egna rättegångskostnader, ersätta tre fjärdedelar av Oltchims rättegångskostnader.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 december 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.