CELEX: 62019CJ0568
Præjudiciel forelæggelse
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed
direktiv 2008/115/EF
fælles standarder og procedurer på området for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1
ulovligt ophold
national lovgivning, hvorefter der efter omstændighederne enten pålægges en bøde eller anordnes udsendelse
konsekvenserne af dom af 23. april 2015, Zaizoune (C-38/14, EU:C:2015:260)
national lovgivning, der er gunstigere for den berørte
direktivers direkte virkning
grænser

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
EUT 2008, L 348, s. 98
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem MO og Subdelegación del Gobierno en Toledo (regeringens delegerede i provinsen Toledo, Spanien) vedrørende MO’s ulovlige ophold på spansk område.
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 1 i direktiv 2008/115 med overskriften »Genstand« fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
Direktivets artikel 3 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)
»afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
5)
»udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten
[…]«
Direktivets artikel 4, der har overskriften »Gunstigere bestemmelser«, bestemmer følgende i stk. 2 og 3:
»2.   Dette direktiv berører ikke bestemmelser, som kan være gunstigere for tredjelandsstatsborgeren, og som er fastsat i gældende fællesskabsret vedrørende indvandring og asyl.
3.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes ret til at vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for de personer, det finder anvendelse på, forudsat at sådanne bestemmelser er forenelige med dette direktiv.«
Direktivets artikel 6 med overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse« er sålydende:
»1.   Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
2.   Tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, og som er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat, skal anmodes om straks at begive sig til denne anden medlemsstats område. Efterkommer den pågældende tredjelandsstatsborger ikke dette krav, eller er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, finder stk. 1 anvendelse.
3.   Medlemsstaterne kan undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på deres område, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger tilbagetages af en anden medlemsstat i henhold til bilaterale aftaler eller ordninger, der er gældende på datoen for dette direktivs ikrafttræden. I så fald anvender den medlemsstat, der har tilbagetaget den pågældende tredjelandsstatsborger, stk. 1.
4.   Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.
5.   Hvis en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, er genstand for en igangværende procedure for fornyelse af sin opholdstilladelse eller af en anden tilladelse, som giver ret til ophold, overvejer den pågældende medlemsstat at undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse, indtil den igangværende procedure er afsluttet, jf. dog stk. 6.
[…]«
Artikel 7 i direktiv 2008/115 med overskriften »Frivillig udrejse« fastsætter følgende i stk. 1 og 4:
»1.   I en afgørelse om tilbagesendelse fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2 og 4. […]
[…]
4.   Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse […]«
Direktivets artikel 8, der har overskriften »Udsendelse«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse i henhold til artikel 7, stk. 4, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet i henhold til artikel 7.«
Spansk ret
I henhold til artikel 53, stk. 1, litra a), i Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organisk lov nr. 4/2000 om rettigheder og friheder for udlændinge i Spanien og om deres sociale integration) af 11. januar 2000 (BOE nr. 10 af 12.1.2000, s. 1139), som ændret ved Ley Orgánica 2/2009 (organisk lov nr. 2/2009) af 11. december 2009 (BOE nr. 299 af 12.12.2009, s. 104986) (herefter »udlændingeloven«), er der tale om en »grov« overtrædelse,»[s]åfremt en person ulovligt opholder sig på spansk område som følge af, at personen ikke har opnået en forlængelse af sin opholdstilladelse eller en opholdstilladelse, eller når disse dokumenter er udløbet for over tre måneder siden, uden at den pågældende har ansøgt om fornyelse heraf inden for den i loven fastsatte frist«.
I henhold til udlændingelovens artikel 55, stk. 1, litra b), straffes grove overtrædelser med en bøde på mellem 501 og 10000 EUR.
Den nævnte lovs artikel 57 har følgende ordlyd:
»1.   Når lovovertræderne er udlændinge, og deres handlinger i henhold til loven kvalificeres som meget grove eller grove som omhandlet i denne Ley Orgánicas artikel 53, stk. 1, litra a), b), c), d) og f), kan der i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i stedet for en bøde anvendes udsendelse fra det spanske område, efter at den administrative procedure er afsluttet, og efter at der er vedtaget en begrundet afgørelse på grundlag af en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen.
[…]
3.   Udsendelsessanktionen og bødesanktionen kan under ingen omstændigheder anvendes samtidigt.
[…]«
Den nævnte lovs artikel 63 vedrørende »Prioriterede procedurer« fastsætter følgende i stk. 7:
»Udsendelsesafgørelsen fuldbyrdes omgående i de i denne artikel omhandlede tilfælde.«
Lovens artikel 63a, stk. 2, bestemmer:
»Afgørelsen om udsendelse ved en almindelig procedure indeholder en frist for frivillig udrejse, med henblik på at den pågældende forlader det nationale område. Længden af denne frist er på mellem syv og tredive dage, og fristen løber fra tidspunktet for forkyndelsen af den nævnte afgørelse. Den frist, der i udsendelsesafgørelsen er fastsat for frivillig udrejse, kan forlænges med et rimeligt tidsrum under hensyntagen til forhold i den enkelte sag, såsom varigheden af opholdet, den omstændighed, at den pågældende har ansvaret for skolebørn, eller andre familiemæssige og sociale tilknytninger.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Den 14. januar 2017 besluttede Comisaría de Talavera de la Reina (politistationen i Talavera de la Reina, Spanien) at indlede en prioriteret udsendelsesprocedure over for MO, som er en colombiansk statsborger, på grund af en angivelig overtrædelse af udlændingelovens artikel 53, stk. 1, litra a).
Inden for rammerne af denne procedure erklærede MO, at han som 17-årig var indrejst i Spanien i 2009 på et visum ledsaget af en opholdstilladelse, der var blevet udstedt med henblik på familiesammenføring med hans mor. Han fremviste et pas, der var gyldigt indtil den 24. december 2018, et opholdskort, som var gyldigt indtil 2013, samt en registreringsattest fra kommunen Talavera de la Reina; denne registrering fandt sted i 2015. MO erklærede, at han tit havde arbejdet under sit ophold i Spanien, og fremlagde flere ansættelseskontrakter samt en redegørelse for sin erhvervserfaring og en bankattest. Han erklærede, at han havde en ren straffeattest og fast bopæl i Talavera de la Reina. MO fremlagde ligeledes andre dokumenter, herunder et kort til det kommunale bibliotek, et sygesikringskort og beviser for fulgte kurser og afsluttet uddannelse.
Den 3. februar 2017 vedtog Subdelegado del Gobierno en Toledo (regeringens delegerede i provinsen Toledo, Spanien) (herefter »regeringens repræsentant«) en udsendelsesafgørelse over for MO på grundlag af udlændingelovens artikel 53, stk. 1, litra a), ledsaget af et forbud på fem år mod genindrejse på spansk område. I denne henseende støttede regeringens repræsentant sig på praksis fra Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), hvorefter udsendelse er tilladt i det tilfælde, hvor det ulovlige ophold er ledsaget af et negativt forhold i den pågældende persons adfærd. I hovedsagen var de negative forhold knyttet til den omstændighed, at sidstnævnte ikke havde godtgjort, at han var indrejst i Spanien via et grænseovergangssted, ikke havde angivet varigheden af sit ophold i denne medlemsstat og ikke var i besiddelse af noget identifikationspapir. Desuden konstaterede den nævnte repræsentant, at en udsendelse for så vidt angår MO ikke vil medføre en opløsning af familiebånd, idet han ikke har godtgjort, at der foreligger nogen tilknytning til slægtninge i opstigende linje eller efterkommere, som opholder sig lovligt i Spanien.
MO anlagde sag til prøvelse af den udsendelsesafgørelse, som regeringens repræsentant havde truffet, ved Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo (forvaltningsdomstolen i Toledo, Spanien), og søgsmålet blev forkastet af denne retsinstans.
MO har iværksat appel til prøvelse af den nævnte retsinstans’ afgørelse ved Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha, Spanien).
Den nævnte ret har anført, at den fortolkning af den nationale lovgivning, som Tribunal Supremo (øverste domstol) havde anlagt, og hvortil der er henvist i nærværende doms præmis 16, blev gengivet af den spanske lovgiver inden for rammerne af den ved organisk lov nr. 2/2009 foretagne ændring af denne lovgivning.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det er med urette, at regeringens repræsentant har konstateret, at der foreligger et negativt forhold i MO’s adfærd. Sidstnævnte fremviste nemlig under proceduren et gyldigt pas, et visum til indrejse på det spanske område og opholdstilladelser frem til 2013. Desuden er MO såvel på det sociale som det familiemæssige plan rodfæstet i Spanien.
Hvad angår MO’s adfærd har den nævnte ret anført, at de sagsakter, som den har fået forelagt til behandling, ikke indeholder noget negativt forhold, der lægger sig til den blotte omstændighed, at den berørte opholder sig ulovligt i Spanien.
I denne situation ønsker den forelæggende ret oplysninger om de konsekvenser, der bør drages af dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), med henblik på vurderingen af MO’s situation. I den nævnte dom fastslog Domstolen nemlig, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter der i tilfælde af tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold i denne stat efter omstændighederne enten pålægges en bøde eller sker udsendelse, idet de to foranstaltninger gensidigt udelukker hinanden.
I den foreliggende sag reguleres MO’s situation af den samme nationale lovgivning som den, der fandt anvendelse i den sag, som gav anledning til den nævnte dom fra Domstolen. Det fremgår i øvrigt af en fortolkning anlagt af Tribunal Supremo (øverste domstol) inden afsigelsen af den nævnte dom, at der kun kan anordnes udsendelse fra det nationale område af en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt i Spanien, såfremt der foreligger yderligere skærpende omstændigheder.
Efter afsigelsen af dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), fastslog Tribunal Supremo (øverste domstol) bl.a. i en dom af 30. maj 2019, at de spanske administrative myndigheder og retsinstanser er beføjet til at afvise at anvende de bestemmelser i udlændingeloven, der fastsætter en forrang for bødepålæggelse, og som opstiller et krav om, at en udsendelsesforanstaltning udtrykkeligt skal være begrundet i den omstændighed, at der foreligger skærpende omstændigheder. Herved foretog Tribunal Supremo (øverste domstol) en direkte anvendelse af bestemmelserne i direktiv 2008/115 til skade for den pågældende person, hvorved sidstnævntes strafansvar blev skærpet. Som følge af dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), har de spanske retsinstanser således været forpligtet til at foretage en sådan direkte anvendelse af direktivet, selv om denne anvendelse sker til skade for de pågældende personer.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt det i hovedsagen er muligt at støtte sig direkte på bestemmelserne i direktiv 2008/115 med henblik på at anordne udsendelse af MO, selv når der ikke foreligger skærpende omstændigheder, som kommer oven i den berørte persons ulovlige ophold på spansk område. I denne henseende har den henvist til Domstolens praksis, der udelukker muligheden for at anvende et direktivs bestemmelser direkte over for en borger, navnlig dom af 26. februar 1986, Marshall (
152/84
,
EU:C:1986:84
), og af 11. juni 1987, X (
14/86
,
EU:C:1987:275
). Endvidere har den nævnte ret henvist til dom af 5. december 2017, M.A.S. og M.B. (
C-42/17
,
EU:C:2017:936
), der fastsætter grænserne for forpligtelsen til at foretage en overensstemmende fortolkning af direktiverne, henset til det strafferetlige legalitetsprincip.
På denne baggrund har Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er fortolkningen af Domstolens dom af 23. april 2015[, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
)] – for så vidt som den spanske forvaltning og de spanske retter kan anvende direktiv [2008/115] direkte til skade for en tredjelandsstatsborger ved at se bort fra og undlade at anvende mere gunstige nationale bestemmelser om sanktioner, hvilket skærper den pågældendes strafansvar og muligvis omgår det strafferetlige legalitetsprincip – forenelig med Domstolens praksis med hensyn til begrænsningerne af direktivers direkte virkning, og skal løsningen på den spanske lovgivnings utilstrækkelighed ikke afhjælpes på denne måde, men derimod ved en lovændring eller ved de i [EU-]retten fastsatte procedurer til at pålægge en stat at gennemføre direktiverne korrekt?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at når en national lovgivning fastsætter, at der i tilfælde af en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på en medlemsstats område enten skal pålægges en bøde eller anordnes udsendelse, idet sidstnævnte foranstaltning kun kan vedtages, såfremt der foreligger skærpende omstændigheder med hensyn til denne statsborger, som kommer oven i dennes ulovlige ophold, kan den kompetente nationale myndighed støtte sig direkte på dette direktivs bestemmelser med henblik på at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse og fuldbyrde denne afgørelse, selv når der ikke foreligger sådanne skærpende omstændigheder.
Indledningsvis skal det bemærkes, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne nationale lovgivning, der har fundet anvendelse siden vedtagelsen af organisk lov nr. 2/2009, hvorved organisk lov nr. 4/2000 blev ændret, har bekræftet den af Tribunal Supremo (øverste domstol) anlagte løsning, hvortil der er henvist i nærværende doms præmis 23.
Den nævnte nationale lovgivning var omhandlet i dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
). Således som det fremgår af den nævnte doms præmis 31 og 32, fastsætter artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 for det første en pligt for medlemsstaterne til først og fremmest at træffe en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område. Når det ulovlige ophold er konstateret, skal de kompetente nationale myndigheder således i henhold til denne artikel og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i samme artikels stk. 2-5, træffe afgørelse om tilbagesendelse.
Domstolen har fastslået, at den pågældende spanske lovgivning, som i tilfælde af tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold på spansk område fastsætter, at der alt efter omstændighederne enten skal pålægges en bøde eller anordnes udsendelse, idet de to foranstaltninger gensidigt udelukker hinanden, kan være til hinder for anvendelsen af de fælles standarder og procedurer, der er fastsat i direktiv 2008/115, samt eventuelt forsinke tilbagesendelsen, og at den dermed er til skade for direktivets effektive virkning (jf. i denne retning dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
).
Domstolen kendte derfor for ret, at direktiv 2008/115, navnlig direktivets artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 2 og 3, skal fortolkes således, at det er til hinder for en sådan lovgivning (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
).
Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har Tribunal Supremo (øverste domstol) efter Domstolens afsigelse af den nævnte dom fastslået, at de spanske administrative myndigheder og retsinstanser er beføjet til at afvise at anvende denne nationale lovgivning, der ikke er i overensstemmelse med direktiv 2008/115, direkte og til direkte at støtte sig på direktivet med henblik på at pålægge en udsendelsesforanstaltning i tilfælde af ulovligt ophold på spansk område, selv når der ikke foreligger skærpende omstændigheder.
I denne henseende skal det bemærkes, at det påhviler de nationale retsinstanser ved anvendelsen af nationale retsforskrifter og inden for de grænser, der er fastsat i de generelle retlige principper, i videst muligt omfang at fortolke dem i lyset af det pågældende direktivs ordlyd og formål, for at det med direktivet tilsigtede resultat fremkaldes (dom af 19.3.2020, Sánchez Ruiz m.fl.,
C-103/18 og C-429/18
,
EU:C:2020:219
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde synes den forelæggende ret, som det tilkommer at afgøre, om den er i stand til at anlægge en fortolkning af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, der er i overensstemmelse med EU-retten, at udelukke denne mulighed. Den er af den opfattelse, at i denne situation opstår spørgsmålet, om dette direktiv kan anvendes direkte til skade for den berørte person.
I denne henseende skal det bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse ikke som sådan kan påberåbes af en medlemsstat over for sådanne personer (jf. i denne retning dom af 26.2.1986, Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, præmis
, og af 12.12.2013, Portgás,
C-425/12
,
EU:C:2013:829
, præmis
).
For så vidt som den nationale lovgivning, der finder anvendelse på MO i hovedsagen, fastsætter, at udsendelse – i denne lovgivnings forstand – af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på spansk område kun kan anordnes, såfremt der foreligger skærpende omstændigheder med hensyn til denne statsborger, som kommer oven i dennes ulovlige ophold, og for så vidt som denne lovgivning ikke kan fortolkes i overensstemmelse med direktiv 2008/115, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, kan denne medlemsstat derfor ikke støtte sig på dette direktiv med henblik på over for MO at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse i direktivets forstand og fuldbyrde denne afgørelse, selv når der ikke foreligger sådanne skærpende omstændigheder.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at når en national lovgivning fastsætter, at der i tilfælde af en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på en medlemsstats område enten skal pålægges en bøde eller anordnes udsendelse, idet sidstnævnte foranstaltning kun kan vedtages, såfremt der foreligger skærpende omstændigheder med hensyn til denne statsborger, som kommer oven i dennes ulovlige ophold, kan den kompetente nationale myndighed ikke støtte sig direkte på dette direktivs bestemmelser med henblik på at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse og fuldbyrde denne afgørelse, selv når der ikke foreligger sådanne skærpende omstændigheder.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at når en national lovgivning fastsætter, at der i tilfælde af en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på en medlemsstats område enten skal pålægges en bøde eller anordnes udsendelse, idet sidstnævnte foranstaltning kun kan vedtages, såfremt der foreligger skærpende omstændigheder med hensyn til denne statsborger, som kommer oven i dennes ulovlige ophold, kan den kompetente nationale myndighed ikke støtte sig direkte på dette direktivs bestemmelser med henblik på at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse og fuldbyrde denne afgørelse, selv når der ikke foreligger sådanne skærpende omstændigheder.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.