CELEX: 62020TJ0469
Ayudas de Estado
Ley neerlandesa que prohíbe la utilización del carbón para la producción de electricidad
Cierre anticipado de una central eléctrica de carbón
Concesión de una indemnización
Decisión de no plantear objeciones
Decisión que declara la indemnización compatible con el mercado interior
Ausencia de calificación expresa de “ayuda de Estado”
Recurso de anulación
Acto impugnable
Admisibilidad
Artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/1589
Seguridad jurídica

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, el Reino de los Países Bajos solicita la anulación de la Decisión C(2020) final 2998 de la Comisión Europea, de 12 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.54537 (2020/NN) — Países Bajos, Prohibición del carbón para la producción de electricidad en los Países Bajos (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
El 27 de marzo de 2019, las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión Europea su proyecto de wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie [Ley de prohibición de utilización del carbón para la producción de electricidad (en lo sucesivo, «Ley»)], de conformidad con la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de normas relativas a los servicios de la sociedad de la información (
DO 2015, L 241, p. 1
).
Esta Ley, que tiene por objeto reducir las emisiones de dióxido de carbono (CO
) en los Países Bajos y que prevé la posibilidad de conceder la compensación del perjuicio ocasionado a una central que, en relación con las demás centrales, se viera afectada de manera desproporcionada por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad, no fue notificada a la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3.
No obstante, a raíz de la notificación del proyecto de ley por el Reino de los Países Bajos con arreglo a la Directiva 2015/1535, la Comisión comenzó, por iniciativa propia, el examen de la información relativa a una presunta ayuda y solicitó a las autoridades neerlandesas, los días 4 de junio, 25 de junio, 2 de agosto y 23 de septiembre de 2019, que le facilitaran información adicional. El Reino de los Países Bajos respondió a las solicitudes de la Comisión los días 13 de junio, 18 de julio, 30 de agosto, 8 de octubre, 29 de noviembre y 1 de diciembre de 2019 y el 10 de marzo de 2020, respectivamente.
En esta correspondencia, el Reino de los Países Bajos afirmó reiteradamente que la indemnización prevista por la ley se limitaba estrictamente a los perjuicios causados por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad y que no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
El 11 de diciembre de 2019, el Reino de los Países Bajos aprobó la Ley, que entró en vigor el 20 de diciembre de 2019.
En el momento de la aprobación de la Ley existían cinco centrales eléctricas de carbón en los Países Bajos: Amercentrale 9, Eemshaven A/B, Engie Maasvlakte, MPP3 y Hemweg 8 (en lo sucesivo, «Hemweg»).
Según los artículos 3 y 3.a de la Ley, la prohibición de utilización del carbón para la producción de electricidad se aplica de manera progresiva, en función de la rentabilidad de cada central, de la utilización de la biomasa y de la eficiencia eléctrica. La prohibición total de utilización del carbón para la producción de electricidad se fijó, a más tardar, el 1 de enero de 2030.
Cuatro de las cinco centrales eléctricas disfrutaron de un período transitorio de cinco a diez años, concediéndoles así la posibilidad de recuperar las inversiones realizadas, adaptarse a otra materia prima o prepararse para el cierre.
Hemweg, que no quemaba biomasa, no producía ninguna energía renovable y cuya eficiencia era la menor de entre las cinco centrales, no disfrutó de un período transitorio. Con arreglo al artículo 3.a de la Ley, debería haber dejado de utilizar carbón a partir del 1 de enero de 2020. Dado que esta central no tenía la posibilidad de adaptarse a otra materia prima, debía quedar cerrada a finales de 2019.
El artículo 4 de la Ley prevé la posibilidad de conceder una indemnización a una central que, en relación con las demás centrales, se vea afectada de forma desproporcionada por la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad.
La adopción del artículo 4 obedeció, según el Reino de los Países Bajos, al hecho de que la prohibición de utilización del carbón para la producción de electricidad afecta al derecho de propiedad, en el sentido del artículo 1 del Protocolo n.
o
1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), y a la necesidad de respetar las exigencias del principio de igualdad ante las cargas públicas, ya que su objetivo consistía, en particular, en lograr un justo equilibrio entre el interés general perseguido por el Estado y el interés individual de las centrales afectadas.
Dado que Hemweg no disfrutó de un período transitorio, el Gobierno neerlandés sostiene que se vio afectada de manera muy desproporcionada por la introducción, a muy corto plazo, de la prohibición de utilizar carbón para la producción de electricidad. Para garantizar el justo equilibrio exigido por el CEDH, las autoridades neerlandesas se pusieron en contacto con Vattenfall NV, el explotador de Hemweg, con el fin de obtener información que permitiera evaluar la magnitud del perjuicio y determinar la indemnización debida por el cierre anticipado.
Tras un análisis realizado en cooperación con una firma de auditoría, el Ministro de Economía y Clima neerlandés concedió a Vattenfall, mediante resolución de 20 de diciembre de 2019, una indemnización de 52,5 millones de euros (en lo sucesivo, «medida controvertida»).
El 12 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, por la que declaró la medida controvertida compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en el apartado 40, que la Ley «[vulneraba] los derechos de propiedad de Vattenfall, en la medida en que le oblig[aba] a cerrar Hemweg prematuramente, con el fin de reducir las emisiones de CO
, en aras del interés público», y que «en consecuencia, un órgano jurisdiccional nacional [neerlandés] concedería, probablemente, una indemnización a [Vattenfall]».
En cuanto a la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión concluyó en el apartado 48 de la Decisión impugnada que, «habida cuenta de la información facilitada por las autoridades neerlandesas, no [podía] concluirse, con un grado suficiente de certeza, que en ese asunto exist[iera] un derecho a indemnización por importe de 52,5 millones de euros». La Comisión dedujo de ello que «no [podía] excluirse que la medida en cuestión conceda una ayuda de Estado a la empresa en cuestión».
No obstante, la Comisión estimó en el apartado 49 de la Decisión impugnada que «no obstante, no [procedía] extraer una conclusión definitiva en el presente asunto en cuanto a la cuestión de si la medida [suponía] o no un beneficio para el explotador y constitu[ía], por tanto, una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, ya que, incluso en caso de que existiera una ayuda de Estado, consider[aba] que la medida [era] compatible con el mercado interior».
Pretensiones de las partes
El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
–
Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión comienza recordando que, dado que ninguna norma de Derecho de la Unión Europea le obliga a adoptar una decisión expresa sobre la calificación de la medida, no se pronunció sobre la cuestión de si la medida controvertida constituía una ayuda de Estado.
A continuación, remitiéndose, por una parte, al auto de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión (
C‑164/02
,
EU:C:2004:54
), y, por otra parte, a la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Países Bajos (
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
), la Comisión extrae las dos conclusiones siguientes. En primer término, cuando un Estado miembro notifica un régimen de ayudas y no discute que se trata de una ayuda, no está legitimado para interponer un recurso de anulación contra la decisión de la Comisión por la que se declara dicho régimen compatible con el mercado interior. En segundo término, si el Estado miembro solicita expresamente a la Comisión que adopte una decisión por la que se declare la inexistencia de ayuda, pero esta aprecia, por el contrario, que existe un régimen de ayudas compatible con el mercado interior, el Estado miembro puede interponer un recurso de anulación, porque dicha decisión genera efectos jurídicos en la medida en que el régimen de ayudas está sujeto a la supervisión constante de la Comisión.
Ahora bien, según la Comisión, por una parte, el Reino de los Países Bajos nunca notificó la medida controvertida ni solicitó a la Comisión que adoptara una decisión por la que se declarase la inexistencia de ayuda. Por otra parte, la Decisión impugnada no se refiere a un régimen de ayudas, sino al pago de una indemnización única a una sola empresa, pago que, por lo demás, ya se ha efectuado.
Por último, en cuanto a los efectos jurídicos de la Decisión impugnada con respecto a Vattenfall, la Comisión sostiene que la medida controvertida, si bien es constitutiva de una ayuda, es una ayuda existente, puesto que se trata de una ayuda individual que ha autorizado, en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
). La Comisión afirma que Vattenfall no tenía por qué temer, durante un período de al menos diez años, una eventual recuperación del importe principal de la indemnización que se le concedió, más los intereses, con arreglo a los artículos 16 y 17 del Reglamento 2015/1589, ya que estos artículos solo son aplicables en caso de ayudas ilegales, lo que no sucede con la medida controvertida, dado que la Comisión la declaró compatible con el mercado interior.
Por lo tanto, a juicio de la Comisión, la Decisión impugnada no produce ningún efecto jurídico vinculante para el Reino de los Países Bajos.
El Reino de los Países Bajos rebate las alegaciones de la Comisión.
Según reiterada jurisprudencia, el recurso de anulación, previsto en el artículo 263 TFUE, puede interponerse contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, con independencia de su forma, que tengan por objeto producir efectos jurídicos obligatorios (véase la sentencia de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, el artículo 263 TFUE hace una clara distinción entre el derecho a interponer un recurso de anulación de las instituciones de la Unión y de los Estados miembros, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra, ya que el párrafo segundo de dicho artículo concede en particular a todo Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones de la Comisión sin que el ejercicio de dicho derecho esté supeditado a la justificación de un interés para ejercitar la acción. A diferencia de lo que sucede con las personas físicas y jurídicas, para que su recurso sea admisible, un Estado miembro no tiene que demostrar que un acto de la Comisión que impugna produce efectos jurídicos frente a él. Sin embargo, para que un acto de la Comisión pueda ser objeto de un recurso de anulación, debe estar destinado a producir efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, el auto de 27 de noviembre de 2001, Portugal/Comisión,
C‑208/99
,
EU:C:2001:638
, apartados
a
, y la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartados
a
), lo que debe determinarse atendiendo a su sustancia (véase la sentencia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión,
C‑147/96
,
EU:C:2000:335
, apartado
y jurisprudencia citada).
La aptitud de un auto para producir efectos jurídicos y, en consecuencia, la posibilidad de que pueda presentarse un recurso contra el mismo con arreglo al artículo 263 TFUE debe apreciarse en función de criterios objetivos, como el contenido de ese acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora (sentencia de 25 de octubre de 2017, Eslovaquia/Comisión,
C‑593/15 P y C‑594/15 P
,
EU:C:2017:800
, apartado
).
En materia de ayudas de Estado, se ha declarado que una decisión basada en el artículo 107 TFUE, apartados 1 y 3, por la que, al mismo tiempo que se califica una medida de ayuda estatal, la declara compatible con el mercado común, debe considerarse un acto impugnable en virtud del artículo 263 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2011,Comisión/Países Bajos,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, apartado
; de 25 de marzo de 2015, Bélgica/Comisión,
T‑538/11
,
EU:T:2015:188
, apartado
, y de 28 de enero de 2016, Austria/Comisión,
T‑427/12
, no publicada,
EU:T:2016:41
, apartado
).
Es cierto que, en el caso de autos, la Decisión impugnada no se pronuncia sobre la existencia de una ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, extremo que, además, confirmó la Comisión en la vista. En efecto, del apartado 48 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión no excluyó que la medida controvertida concediera una ayuda de Estado a Vattenfall. En el apartado 4 de dicha Decisión, la Comisión tampoco indicó expresamente que dicha medida debiera calificarse de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, al mismo tiempo que concluyó que dicha medida era compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3.
No obstante, al igual que una decisión de la Comisión por la que se califica la medida en cuestión de ayuda de Estado, al mismo tiempo que la declara compatible con el mercado interior, la Decisión impugnada tiene como consecuencia que la medida de que se trata, que únicamente se considera compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), queda autorizada por la Comisión y puede, por tanto, ser ejecutada de conformidad con el artículo 108, apartado 3, de dicho Tratado.
Así pues, mediante la Decisión impugnada, adoptada sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, la Comisión decidió poner fin al procedimiento de examen previo que había iniciado y descartó implícitamente la incoación del procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (en lo sucesivo, «procedimiento de investigación formal»). Por lo tanto, la Comisión ha adoptado una posición definitiva sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior, lo cual produce efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Athinaïki Techniki/Comisión,
C‑362/09 P
,
EU:C:2010:783
, apartados
y
).
En consecuencia, debe declararse admisible el presente recurso, sin que sea necesario examinar si los efectos jurídicos obligatorios generados por la Decisión impugnada pueden afectar a los intereses del Reino de los Países Bajos.
Sobre el fondo
En apoyo de su recurso, el Reino de los Países Bajos invoca cinco motivos: el primero se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en cuanto a la existencia de una ventaja; el segundo, en la aplicación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 1, en cuanto a la carga de la prueba; el tercero, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el cuarto, en la falta de competencia de la Comisión para declarar una medida compatible con el mercado interior, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, sin haberla calificado previamente de ayuda, y el quinto, en una vulneración del principio de seguridad jurídica.
Los tres primeros motivos se invocan para el supuesto de que la Decisión impugnada deba entenderse en el sentido de que implica necesariamente la calificación de ayuda de la medida controvertida. Los otros dos se dirigen contra la Decisión impugnada en cuanto no se pronuncia sobre la cuestión de si la medida controvertida constituye o no una ayuda de Estado.
Pues bien, en el presente asunto, como se ha señalado en el anterior apartado 31, en la Decisión impugnada la Comisión no se pronunció sobre la cuestión de si la medida controvertida constituía una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Así pues, procede examinar conjuntamente los motivos cuarto y quinto.
A este respecto, en primer término, el Reino de los Países Bajos sostiene que del sistema del artículo 107 TFUE se desprende que solo las ayudas de Estado pueden ser declaradas compatibles con el mercado interior.
A juicio del Reino de los Países Bajos, esta interpretación se ve corroborada por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, en virtud del cual la Comisión podrá declarar que una medida es compatible con el mercado interior siempre que esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Pues bien, la Comisión no ha demostrado, según el Reino de los Países Bajos, que la medida controvertida, que esa institución declara compatible con el mercado interior, constituya una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y esté comprendida, por ese motivo, en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
El Reino de los Países Bajos deduce de ello que la Comisión actuó excediéndose de sus competencias.
En segundo término, el Reino de los Países Bajos sostiene que, al decidir no pronunciarse sobre la cuestión de si la medida controvertida debía calificarse de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Comisión creó inseguridad jurídica. Según ese Estado, las exigencias de claridad y previsibilidad exigidas conforme al principio de seguridad jurídica solo se cumplen en el caso de que la Comisión decida expresamente que la medida en cuestión constituye o no una ayuda.
La Comisión replica que ni del artículo 107 TFUE, apartado 3, ni del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 se desprende que no pueda declarar una medida compatible con el mercado interior sin pronunciarse definitivamente sobre si dicha medida constituye o no una ayuda. Por el contrario, si la medida no suscita dudas en cuanto a su compatibilidad, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 le obliga a decidir que la medida es compatible con el mercado interior. La incoación del procedimiento de investigación formal, en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, con el único fin de determinar si una medida constituye una ayuda de Estado, es contraria al espíritu de dicha disposición.
Esta interpretación se ve confirmada, según la Comisión, por el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, en virtud del cual la Comisión solo podrá incoar el procedimiento de investigación formal si comprueba, tras un examen preliminar, que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior.
Además, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 no permite a la Comisión decidir que la medida en cuestión no constituye una ayuda si, tras el examen preliminar, no ha llegado efectivamente a tal conclusión.
La Comisión explica que, en ocasiones, puede ser más eficaz y ventajoso para las partes afectadas que declare una medida compatible con el mercado interior sin proceder a un procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589 para determinar si la medida constituye una ayuda.
Así, en tal situación, al adoptar la decisión de no formular objeciones contra la medida que no puede calificarse fácilmente de ayuda, la Comisión aplica el principio de buena administración.
Según la Comisión, la Decisión impugnada genera seguridad jurídica para el Reino de los Países Bajos y para Vattenfall, ya que puso fin a la incertidumbre en cuanto a la legalidad de la ayuda, y respecto de la eventual incoación del procedimiento de investigación formal y la eventual recuperación de una parte de la indemnización concedida a Vattenfall en virtud de la medida controvertida.
A este respecto, en primer lugar, procede subrayar que la Comisión adoptó la Decisión impugnada sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 y concluyó, en su parte dispositiva, que «la [medida controvertida era] compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra c)».
La Comisión sostiene que ni el artículo 107 TFUE, apartado 3, ni el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 le imponen la obligación de declarar definitivamente que una medida constituye una ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, antes de poder considerar que dicha medida es compatible con el mercado interior.
Debe recordarse que, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
En virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), como excepción a la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1, podrán considerarse compatibles con el mercado interior las «ayudas» destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
El uso del término «ayuda», en el artículo 107 TFUE, apartado 3, implica que la compatibilidad de una medida nacional con el mercado interior solo puede examinarse después de que dicha medida haya sido calificada de ayuda.
Además, según reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen, de que una medida estatal no constituye «una ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, apartado
y jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores resulta que solo una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, es decir, una medida calificada de ayuda de Estado, puede ser considerada por la Comisión compatible con el mercado interior.
Por otra parte, esta conclusión se ve corroborada por las disposiciones pertinentes del Reglamento 2015/1589.
En efecto, el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 dispone:
«1.   La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4 de dicho artículo.
2.   Cuando, tras un examen preliminar, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.
3.   Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible con el mercado común […]
4.   Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE […]».
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 establece una fase previa de examen de las medidas de ayuda que tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la medida que examina. Al término de esta fase, la Comisión comprueba que la medida estatal en cuestión bien no constituye una «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, bien está comprendida en el ámbito de aplicación de esta disposición. En este último caso, la citada medida puede no plantear dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común o, por el contrario, plantearlas. Si la Comisión comprueba, tras el examen previo, que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, no plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 (véase, en este sentido la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartados
y
).
De ello resulta que el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, aplicable en el presente asunto en virtud del artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento, relativo a las decisiones de la Comisión en materia de ayudas ilegales, establece una lista exhaustiva de las decisiones que la Comisión puede adoptar tras el examen previo de la medida nacional de que se trate, entre las que no figura la posibilidad de adoptar una decisión por la que se declare que una medida nacional es compatible con el mercado interior sin que la Comisión se haya pronunciado previamente sobre la calificación de ayuda de Estado de dicha medida. En particular, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 establece que la Comisión podrá declarar una medida compatible con el mercado interior «en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE».
Pues bien, en el caso de autos, consta que la Comisión tenía dudas sobre la calificación de la medida controvertida como ayuda, extremo que confirmó en la vista, de modo que, después de numerosos intercambios entre el Reino de los Países Bajos y sus servicios durante el procedimiento administrativo y a pesar de tales intercambios, decidió no pronunciarse sobre esta cuestión en la Decisión impugnada, concluyendo al mismo tiempo que la medida controvertida era compatible con el mercado interior.
De todo lo anterior resulta que la Comisión adoptó una decisión contraria tanto al artículo 107 TFUE, apartado 3, como al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
Por tanto, al considerar, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior, sin pronunciarse previamente sobre la cuestión de si tal medida constituía una ayuda, la Comisión se extralimitó en sus competencias.
En segundo lugar, es preciso recordar que el principio de seguridad jurídica, que forma parte del ordenamiento jurídico de la Unión, tiene como finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas amparadas por el Derecho de la Unión y exige que todo acto de la administración que produzca efectos jurídicos sea claro y preciso, con el fin de que los interesados puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase la sentencia de 28 de abril de 2021, Correia/CESE,
T‑843/19
,
EU:T:2021:221
, apartado
y jurisprudencia citada; véase, igualmente, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2009, France y France Télécom/Comisión,
T‑427/04 y T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, es cierto que la Comisión declaró, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior. Sin embargo, no se procedió a calificar dicha medida, a pesar de que del apartado 63 anterior resulta que se trata de un requisito previo necesario para examinar la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.
Además, en primer término, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en una situación en la que la Comisión, en relación con una ayuda ejecutada infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, ha adoptado una decisión final por la que se declara la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, el juez nacional está obligado, con arreglo al Derecho de la Unión, a ordenar al beneficiario de la ayuda el pago de intereses por el período que duró la ilegalidad de dicha ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, apartados
y
). De este modo, en el supuesto de que los competidores de Vattenfall iniciaran un procedimiento ante los tribunales nacionales sobre la legalidad de la medida controvertida y estos la calificaran de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de ello resultaría que se habría infringido el artículo 108 TFUE, apartado 3, por no haberse notificado la medida controvertida a la Comisión y que correspondería al Reino de los Países Bajos reclamar a Vattenfall intereses correspondientes al período de ilegalidad.
En segundo término, la falta de calificación de la medida controvertida dejó al Reino de los Países Bajos en una situación incierta en cuanto a la concesión de una nueva ayuda en virtud de las normas relativas a la acumulación de ayudas, en aplicación de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020 (2014/C 200/01) (
DO 2014, C 200, p. 1
; en lo sucesivo, «Directrices»), y del Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (
DO 2014, L 187, p. 1
).
En efecto, a tenor del artículo 8 de dicho Reglamento, titulado «Acumulación», se tendrá en cuenta el importe total de las ayudas estatales concedidas a la actividad, al proyecto o a la empresa beneficiarios.
El punto 81 de las Directrices prevé que las ayudas podrán concederse simultáneamente en el marco de varios regímenes de ayuda o acumularse con ayudas
ad hoc
siempre que la cantidad total de las ayudas estatales para una actividad o proyecto no sobrepase los límites máximos fijados en esas Directrices.
De este modo, el Reino de los Países Bajos podría verse afectado por las normas de acumulación vigentes, en el supuesto de que previera conceder una ayuda a Vattenfall para reutilizar la instalación Hemweg.
Por lo tanto, no puede concluirse que la Decisión impugnada permitía al Reino de los Países Bajos, destinatario de tal Decisión, conocer con exactitud sus derechos y obligaciones y actuar en consecuencia.
En estas circunstancias, procede declarar que la Comisión vulneró el principio de seguridad jurídica al decidir no pronunciarse sobre la cuestión de si la medida controvertida debía calificarse de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede estimar los motivos cuarto y quinto y, por tanto, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás motivos invocados por el Reino de los Países Bajos.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Reino de los Países Bajos.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2020) final 2998 de la Comisión Europea, de 12 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.54537 (2020/NN) — Países Bajos, Prohibición del carbón para la producción de electricidad en los Países Bajos.

2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de noviembre de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.