CELEX: 62015CJ0591
Преюдициално запитване
Член 355, точка 3 ДФЕС
Статут на Гибралтар
Член 56 ДФЕС
Свободно предоставяне на услуги
Изцяло вътрешно положение
Недопустимост

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 56 ДФЕС и член 355, точка 3 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между The Gibraltar Betting and Gaming Association Limited (наричана по-нататък „GBGA“) и Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (данъчна и митническа администрация, Обединеното кралството) и Her Majesty’s Treasury (Министерство на финансите, Обединеното кралство) относно законосъобразността на режима, с който се въвеждат данъци върху хазартните игри.
Правна уредба
Международното право
Глава XI от Устава на Организацията на обединените нации, подписан в Сан Франциско на 26 юни 1945 г., озаглавена „Декларация относно несамоуправляващите се територии“, предвижда в член 73:
„Членовете на Организацията на Обединените нации, които носят или поемат отговорност за управлението на територии, чиито народи още н[е] са достигнали до пълно самоуправление, признават принципа, съгласно който интересите на жителите на тези територии са първостепенни[, и] приемат като свещен дълг задължението да оказват възможно най-голямо съдействие за благополучието на жителите на тези територии в рамките на системата за международен мир и сигурност, установена в настоящия устав, и за тази цел:
[…]
д)
да предават редовно на Генералния секретар с осведомителна цел и с такива ограничения, каквито могат да се наложат от съображения за сигурност и за конституционен ред, статистически и други сведения от техническо естество относно икономическите и социалните условия, както и относно условията за образование в териториите, за които те са съответно отговорни, освен за онези територии, по отношение на които се прилагат гл. ХII и ХIII“.
Статутът на Гибралтар
Гибралтар е преотстъпен от испанския крал на британската корона с Договора от Утрехт, подписан между първия и кралицата на Великобритания на 13 юли 1713 г. в рамките на договорите, слагащи край на Войната за испанското наследство. Член X, последно изречение от този договор уточнява, че ако британската корона някога реши да дава, продава или се разпорежда по какъвто и да е друг начин със собствеността на град Гибралтар, тя е длъжна да предпочете испанската корона.
Гибралтар е колония на британската корона. Той не е част от Обединеното кралство.
Системата за управление на Гибралтар е установена в Gibraltar Constitution Order 2006 (Конституцията на Гибралтар от 2006 г.), влязла в сила на 1 януари 2007 г. Съгласно този акт изпълнителната власт в Гибралтар се упражнява от назначен от кралицата губернатор, а за определени вътрешни правомощия — от Her Majesty’s Government of Gibraltar (наричано по-нататък „правителството на Гибралтар“). Законодателната власт се упражнява от кралицата и от парламента на Гибралтар, чиито членове се избират на всеки четири години от избирателите в Гибралтар. Гибралтар има свои юрисдикции. Съществува възможност за обжалване на решенията на най-висшата юрисдикция на Гибралтар пред Judicial Committee of the Privy Council (Съдебна комисия на Личния съвет на кралицата).
В международното право Гибралтар е в списъка на несамоуправляващите се територии по смисъла на член 73 от Устава на ООН.
Съгласно правото на Съюза Гибралтар е европейска територия, за чиито външни отношения отговаря държава членка по смисъла на член 355, точка 3 ДФЕС и за която се прилагат разпоредбите на Договорите. Актът относно условията за присъединяване на Кралство Дания, Ирландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и промените в договорите (
ОВ L 73, 1972 г., стр. 14
, наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 1972 г.“) обаче предвижда, че някои части от Договора не се прилагат за Гибралтар.
Член 28 от Акта за присъединяване от 1972 г. гласи:
„Актовете на институциите на Общността относно продуктите, изброени в приложение II към Договора за ЕИО, и продуктите, спрямо които при внос в Общността се прилагат специални правила, въведени вследствие на прилагането на общата селскостопанска политика, както и актовете във връзка с хармонизирането на законодателството на държавите членки относно данъка върху оборота не се прилагат по отношение на Гибралтар, освен ако Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, не постанови друго“ [неофициален превод].
Съгласно член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г., във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него, Гибралтар е изключен от митническата територия на Съюза.
Правото на Обединеното кралство
В Обединеното кралство хазартните игри се облагат със седем данъка. Данъчният режим, въведен с част 3, глави 1—4 от Finance Act 2014 (Закон за бюджета за 2014 г., наричан по-нататък „FA 2014“), както и с приложения 27—29 към този закон, се отнася до разглежданите в главното производство три данъка, а именно общия данък върху залаганията, с изключение на залаганията върху резултати от спортни състезания, данъка върху залаганията с нефиксирани коефициенти и данъка върху игрите от разстояние, и според запитващата юрисдикция установява по отношение на тези данъци режим на облагане, който зависи от „мястото на потребление“.
Запитващата юрисдикция посочва като пример в преюдициалното си запитване разпоредбите относно данъка върху игрите от разстояние, предвидени в част 3, глава 3 от FA 2014.
Член 154 от FA 2014 определя понятието „игри от разстояние“ като игри, в които лицата участват чрез използване на интернет, телефон, телевизия, радио или друг вид електронни средства или всякакви други технологии за комуникация.
Съгласно член 155, параграф 1 от FA 2014 акциз, наречен „данък върху игрите от разстояние“, се начислява за „участието на данъчнозадължено лице в игри от разстояние съгласно договорености между това лице и друго лице (доставчик на игри)“.
Член 155, параграф 2 от FA 2014 определя понятието „данъчнозадължено лице“ по-специално като „всяко лице, установено в Обединеното кралство“ („UK person“). В член 186, параграф 1 от FA 2014 „лице, установено в Обединеното кралство“ („UK person“) е определено като „всяко физическо лице, което обичайно живее в Обединеното кралство“ или „юридическо лице, което е законно учредено в Обединеното кралство“.
Съгласно член 155, параграф 3 от FA 2014, данъкът върху игрите от разстояние възлиза на 15 % от „печалбата на доставчика на игри“, реализирана от игрите от разстояние през определен отчетен период.
Член 157 от FA 2014 определя понятието „печалба на доставчика на игри“ от обичайна хазартна дейност в смисъл, че за да се изчисли тази печалба, се взема предвид общата сума, платена за игри на техния доставчик в рамките на обичайната хазартна дейност през отчетния период, и се изважда размерът на разходите на доставчика за съответния период, свързани с изплащането на наградите от тези игри.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
GBGA е асоциация за търговия, чиито членове са основно установени в Гибралтар оператори на хазартни игри, които предоставят услуги в областта на хазартните игри от разстояние на клиенти в Обединеното кралство и извън него.
На 17 юли 2014 г. в Обединеното кралство влиза в сила данъчен режим, който урежда някои данъци върху хазартните игри, предвиден е в FA 2014 и е допълнен от приетите от данъчната и митническата администрация съобщения и указания (наричан по-нататък „новият данъчен режим“).
GBGA оспорва пред запитващата юрисдикция законосъобразността на новия данъчен режим от гледна точка на правото на Съюза. В този контекст тя изтъква, че дължимите съгласно този режим данъци са екстериториални, че представляват пречка за свободното предоставяне на услуги и че дискриминират доставчиците на услуги, установени извън Обединеното кралство. Освен това тези данъци не можели да бъдат обосновани от обективните, основно икономически цели, изтъкнати от Обединеното кралство. Ето защо новият данъчен режим бил несъвместим с член 56 ДФЕС.
В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно режима за данъчно облагане на хазартните игри от разстояние, приложим преди да влезе в сила новият данъчен режим, установените в Обединеното кралство доставчици на услуги в областта на хазартните игри от разстояние плащат данък в размер на 15 % от брутната си печалба, независимо къде пребивават клиентите им, тъй като този данък се е основавал на принципа „място на доставката“. Доставчиците на услуги в областта на хазартните игри от разстояние, установени в Гибралтар или на друго място извън Обединеното кралство, не са плащали изобщо данък в Обединеното кралство за такива услуги, предоставяни от тях на лицата, установени в Обединеното кралство.
Тази юрисдикция сочи, че една от основните цели на новия данъчен режим, основан на принципа „място на потреблението“, е да промени облагането на хазартните игри така, че независимо къде са установени доставчиците, които предлагат свързани с такива игри услуги на клиенти от Обединеното кралство, плащат в държавния бюджет на тази държава данък върху тези услуги, чиято ставка е 15 % от печалбата на определените в FA 2014 доставчици през съответния отчетен период.
В резултат от новите данъци, и по-специално данъка върху хазартните игри от разстояние, посочен от запитващата юрисдикция в нейното запитване, който се прилага по един и същи начин за всички икономически оператори, предоставящи услуги в областта на хазартните игри от разстояние на установени в Обединеното кралство лица, установените в Гибралтар доставчици на услуги за такива игри — каквито са членовете на GBGA — повече не биха могли, според запитващата юрисдикция, да доставят услугите си на пазара на хазартни игри в Обединеното кралство, без да плащат никакъв данък в тази държава членка.
Предвид тези съображения запитващата юрисдикция счита, че е важно да се изясни конституционноправният статут на Гибралтар съгласно правото на Съюза, и по-конкретно въпросът дали икономически оператори като членовете на GBGA, установени в Гибралтар, могат да се позовават на правото на Съюза, за да оспорят приетата от Обединеното кралство правна уредба, въвеждаща новия данъчен режим, и ако отговорът е утвърдителен, дали такава правна уредба нарушава изискванията на член 56 ДФЕС.
При тези обстоятелства High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Висш съд (Англия и Уелс), общо гражданско отделение (административен състав), Обединеното кралство] решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
За целите на член 56 ДФЕС и в контекста на конституционните отношения между Гибралтар и Обединеното кралство:
а)
Следва ли Гибралтар и Обединеното кралство да се разглеждат като част от една държава членка по смисъла на правото на [...С]ъюза, поради което член 56 ДФЕС не се прилага, освен доколкото може да се прилага по отношение на вътрешна мярка?
Или
б)
Предвид член 355, точка 3 ДФЕС има ли Гибралтар конституционноправен статут на отделна територия от Обединеното кралство в рамките на [...С]ъюза, така че предоставянето на услуги между Гибралтар и Обединеното кралство да се счита за търговия в рамките на Съюза по смисъла на член 56 ДФЕС?
Или
в)
Гибралтар следва да се счита за трета страна или територия, поради което правото на Съюза да е приложимо по отношение на търговията между тях единствено в случаите, когато правото на Съюза има действие между държава членка и страна, която не е държава членка?
Или
г)
Конституционните отношения между Гибралтар и Обединеното кралство следва да се разглеждат по друг начин за целите на член 56 ДФЕС?
2)
Представляват ли ограничение на правото на свободно движение на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС национални мерки за данъчно облагане като предвидените в новия данъчен режим?
3)
При утвърдителен отговор, представляват ли целите, които според запитващата юрисдикция се преследват с национални мерки (като например новият данъчен режим), законни цели, които могат да обосноват ограничаване на правото на свободно движение на услуги по член 56 ДФЕС?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 355, точка 3 ДФЕС във връзка с член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставянето на услуги от установени в Гибралтар оператори на установени в Обединеното кралство лица представлява, от гледна точка на правото на Съюза, положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка.
За да се отговори на този въпрос, следва веднага да се припомни, че правото на Съюза се прилага към държавите членки съгласно член 52, параграф 1 ДЕС. Съгласно член 52, параграф 2 ДЕС териториалният обхват на договорите е уточнен в член 355 ДФЕС.
Член 355, точка 3 ДФЕС предвижда, че разпоредбите на Договорите се прилагат към европейските територии, за чиито външни отношения отговаря държава членка.
В това отношение трябва да се отбележи, че Гибралтар представлява европейска територия, за чиито външни отношения отговаря държава членка, а именно Обединеното кралство, и че съгласно член 355, точка 3 ДФЕС правото на Съюза се прилага към тази територия (вж. в този смисъл решения от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, т.
и от 12 септември 2006 г., Испания/Обединено кралство,
C‑145/04
,
EU:C:2006:543
, т.
).
В отклонение от член 355, точка 3 ДФЕС, съгласно Акта за присъединяване от 1972 г., в определени области на правото на Съюза за Гибралтар не се прилагат актовете на Съюза, като това е предвидено поради специалното правно положение, и по-точно тъй като тази територия има статут на свободно пристанище (вж. в това отношение, решение от 21 юли 2005 г.,Комисия/Обединено кралство,
C‑349/03
,
EU:C:2005:488
, т.
). Посоченото изключване на приложимостта на правото на Съюза обаче не се отнася до свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС.
От изложеното по-горе следва, че съгласно член 355, точка 3 ДФЕС член 56 ДФЕС се прилага към Гибралтар.
На следващо място е важно да се припомни, че член 56 ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза по отношение на гражданите на държави членки, които са се установили в държава членка, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите.
От друга страна, съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободното предоставяне на услуги не се прилагат в положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този контекст следва да се провери дали предоставянето на услуги от оператори, установени в Гибралтар, на лица, установени в Обединеното кралство, представлява, от гледна точка на правото на Съюза, положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка.
Несъмнено в това отношение Съдът вече е констатирал, както отбелязаха всички заинтересовани страни, че Гибралтар не е част от Обединеното кралство (вж. в този смисъл решения от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, т.
и от 12 септември 2006 г., Испания/Обединено кралство,
C‑145/04
,
EU:C:2006:543
, т.
).
Това обстоятелство обаче не би могло да има решаващо значение при преценката дали за целите на приложимостта на разпоредбите, свързани с основните свободи, две територии трябва да се считат за една и съща държава членка. Всъщност Съдът вече е постановил в точка 54 от решение от 8 ноември 2005 г., Jersey Produce Marketing Organisation (
C‑293/02
,
EU:C:2005:664
), че за целите на прилагането на членове 23 ЕО, 25 ЕО, 28 ЕО и 29 ЕО, англо-нормандските острови — част от които е департамент Джърси —, остров Ман и Обединеното кралство трябва да се считат за една и съща държава членка, независимо че тези острови не са част от Обединеното кралство.
За да стигне до този извод, Съдът, след като припомня, че Обединеното кралство отговаря за външните отношения на департамент Джърси, се основава по-специално както на обстоятелството, че съгласно член 1, параграф 1 от Протокол № 3 относно англо-нормандските острови и остров Ман, приложен към Акта за присъединяване от 1972 г., правната уредба на Съюза в митническата област и в областта на количествените ограничения се прилага към англо-нормандските острови и към остров Ман „при същите условия както тези спрямо Обединеното кралство“, така и на факта, че в статута на тези острови липсват аспекти, които да обосноват извода, че отношенията между тях и Обединеното кралство са подобни на съществуващите между държавите членки (вж. в това отношение решение от 8 ноември 2005 г., Jersey Produce Marketing Organisation,
C‑293/02
,
EU:C:2005:664
, т.
,
и
).
Що се отнася, на първо място, до условията, при които член 56 ДФЕС се прилага към Гибралтар, вярно е, че член 355, точка 3 ДФЕС не уточнява, че член 56 се прилага към Гибралтар при „същите условия както тези спрямо Обединеното кралство“.
Въпреки това е важно да се припомни, че съгласно член 355, точка 3 ДФЕС разпоредбите на правото на Съюза се прилагат към територията на Гибралтар, освен в случаите, в които това е изрично изключено от Акта за присъединяване от 1972 г., сред които обаче не е посочено свободното предоставяне на услуги.
По-нататък, в това отношение е без значение изтъкнатият от правителството на Гибралтар факт, че член 56 ДФЕС се прилага към Гибралтар съгласно член 355, точка 3 ДФЕС, а към Обединеното кралство — съгласно член 52, параграф 1 ДЕС. Всъщност в аналогичен контекст фактът, че правната уредба на Съюза в митническата област и в областта на количествените ограничения се прилага към англо-нормандските острови и към остров Ман по силата на член 1, параграф 1 от Протокол № 3, приложен към Акта за присъединяване от 1972 г., и към Обединеното кралство — по силата на член 52, параграф 1 ДЕС, не е попречил на Съда да стигне до извода, че за целите на прилагане на тази правна уредба посочените острови и Обединеното кралство трябва да се считат за една и съща държава членка (решение от 8 ноември 2005 г., Jersey Produce Marketing Organisation,
C‑293/02
,
EU:C:2005:664
, т.
).
На второ място, липсват други аспекти, които да обосноват извода, че за целите на член 56 ДФЕС отношенията между Гибралтар и Обединеното кралство са подобни на съществуващите между две държави членки.
Да се приравнява търговията между Гибралтар и Обединеното кралство на търговия между държави членки, би означавало, напротив, да се отрече признатата в член 355, точка 3 ДФЕС връзка между тази територия и посочената държава членка. В това отношение е безспорно, че именно Обединеното кралство е поело задълженията съгласно Договорите към другите държави членки, що се отнася до прилагането и транспонирането на правото на Съюза на територията на Гибралтар (вж. в това отношение решения от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство,
C‑30/01
,
EU:C:2003:489
, т.
и
и от 21 юли 2005 г., Комисия/Обединено кралство,
C‑349/03
,
EU:C:2005:488
, т.
), както отбелязва генералният адвокат в точка 37 от своето заключение.
Следователно от гледна точка на правото на Съюза предоставянето на услуги от оператори, установени в Гибралтар, на лица, установени в Обединеното кралство, представлява положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка.
Това тълкуване не е опровергано от довода на правителството на Гибралтар, че този извод накърнявал както посочената в член 26 ДФЕС цел да се осигури функционирането на вътрешния пазар, така и целта да се интегрира Гибралтар в този пазар, която според това правителство преследва член 355, точка 3 ДФЕС.
В това отношение следва да се отбележи, че видно от самия текст на член 26, параграф 2 ДФЕС, той предвижда, че вътрешният пазар обхваща пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали е осигурено в съответствие с разпоредбите на Договорите, а що се отнася до свободното предоставяне на услуги, член 56 ДФЕС представлява такава разпоредба.
Както обаче бе посочено в точки 32 и 33 от настоящото решение, приложимостта на член 56 ДФЕС към определено положение изисква да е налице международен елемент.
Впрочем тълкуването, възприето в точка 43 от настоящото решение, не води до неприложимост на член 56 ДФЕС на територията на Гибралтар, както твърди правителството на Гибралтар. Всъщност тази разпоредба остава изцяло приложима към посочената територия при същите условия — в това число изискването за наличие на международен елемент — като предвидените за всяка друга територия на Съюза, за която тя се прилага.
Съображенията, свързани със статута на Гибралтар съгласно националното конституционно право или съгласно международното право, също не опровергават това тълкуване.
Що се отнася, на първо място, до статута на Гибралтар съгласно националното конституционно право, правителството на Гибралтар твърди, като се позовава на решение от 10 октомври 1978 г., Hansen & Balle (
148/77
,
EU:C:1978:173
), че статутът на тази територия в правото на Съюза би трябвало да бъде определен по-специално предвид нейния статут в националното право.
В това отношение следва да се отбележи, че констатацията в точка 10 от посоченото решение, че статутът на френските отвъдморски територии се определя преди всичко въз основа на френската конституция — предвиждаща, че тези департаменти са неразделна част от Френската република — трябва да се разглежда в нейния контекст, при положение че се отнася до тълкуването на член 227, параграф 1 от Договора за ЕИО, според който този договор се прилага за цялата Френска република (вж. в това отношение решение от 10 октомври 1978 г., Hansen & Balle,
148/77
,
EU:C:1978:173
, т.
). Така с това уточнение Съдът е искал просто да признае, че тези департаменти са част от посочената държава членка и че след изтичането на двегодишния срок по член 227, параграф 2 законодателството на Съюза се прилага по право към тези територии, тъй като те са неразделна част от тази държава членка (вж. в това отношение решение от 10 октомври 1978 г., Hansen & Balle,
148/77
,
EU:C:1978:173
, т.
).
Както е видно обаче от точка 31 от настоящото решение, правото на Съюза се прилага към Гибралтар не защото той е част от Обединеното кралство, а по силата на член 355, точка 3 ДФЕС.
На второ място, що се отнася до статута на Гибралтар по международното право, безспорно е, че той е в списъка с несамоуправляващи се територии по смисъла на член 73 от Устава на ООН.
В това отношение правителството на Гибралтар твърди, че възприемането на тълкуване като посоченото в точка 43 от настоящото решение би накърнило статута на тази територия по международното право, и по-специално би нарушило Резолюция 2625 (XXV) от 24 октомври 1972 г., приета от Общото събрание на ООН, според която територията на дадена колония притежава статут, отделен и различен от този на територията на държавата, която я управлява.
Това тълкуване обаче на член 355, точка 3 ДФЕС във връзка с член 56 ДФЕС не засяга по никакъв начин статута на територията на Гибралтар съгласно международното право, при положение че такова тълкуване само уточнява, че доколкото правото на Съюза се прилага към тази територия в качеството ѝ на европейска територия, за чиито външни отношения отговаря държава членка, а именно Обединеното кралство, предоставянето на услуги от установените в Гибралтар оператори на установени в Обединеното кралство лица, от гледна точка на правото на Съюза представлява положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка. Така не би могло да се приеме, че това тълкуване накърнява отделния и различен статут на Гибралтар.
В този контекст следва да се допълни, че запитващата юрисдикция само посочва, че разглежданият в главното производство нов данъчен режим се прилага по един и същи начин за гражданите на съответната държава членка и за гражданите на други държави членки, без да изтъква други конкретни обстоятелства, въз основа на които да се установи връзка между предмета на спора в главното производство и член 56 ДФЕС, за разлика от изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда (вж. в това отношение решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
).
От всички изложени по-горе съображения произтича, че на първия въпрос следва да се отговори, че член 355, точка 3 ДФЕС във връзка с член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставянето на услуги от установени в Гибралтар оператори на установени в Обединеното кралство лица, от гледна точка на правото на Съюза представлява положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка.
По втория и третия въпрос
Предвид отговора на първия въпрос на запитващата юрисдикция, не следва да се отговаря на втория и третия въпрос.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Член 355, точка 3 ДФЕС във връзка с член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставянето на услуги от установени в Гибралтар оператори на установени в Обединеното кралство лица, от гледна точка на правото на Съюза представлява положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.