CELEX: 62011TJ0388
Ayudas de Estado
Sector postal
Financiación de los sobrecostes salariales y sociales que afectan a una parte del personal de Deutsche Post por medio de subvenciones y de ingresos obtenidos de la remuneración de los servicios prestados aplicando tarifas reguladas
Decisión de ampliar el procedimiento de investigación formal
Decisión por la que se declara la existencia de nuevas ayudas al término de la fase de examen preliminar
Recurso de anulación
Acto impugnable
Interés en ejercitar la acción
Admisibilidad
Consecuencias de la anulación de la decisión final
Deber de motivación

Antecedentes del litigio
Sobre el procedimiento de examen entre 1999 y 2002
En 1950, la República Federal de Alemania se dotó de una institución postal, Deutsche Bundespost. En 1989, la República Federal de Alemania creó tres entidades distintas para sustituir a Deutsche Bundespost. Se trataba de Postdienst (actividad postal), Postbank (actividad bancaria) y Telekom (actividad de telecomunicaciones).
De acuerdo con la Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (Ley de transformación del servicio de correos federal alemán en sociedad por acciones), de 14 de septiembre de 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2325), Postdienst se convirtió en Deutsche Post AG, demandante en el presente asunto, mientras que Postbank y Telekom también se constituyeron como sociedades por acciones a partir del 1 de enero de 1995.
El 17 de agosto de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas, a raíz de una denuncia presentada por UPS Europe NV/SA, actualmente UPS Europe SPRL/BVBA (en lo sucesivo, «UPS»), coadyuvante en este litigio, decidió incoar un procedimiento de investigación formal respecto a la República Federal de Alemania en relación con varias ayudas otorgadas a Postdienst y, posteriormente, a la demandante (en lo sucesivo, «decisión de incoación de 1999»). Entre las ayudas en cuestión se encontraban las subvenciones abonadas por las autoridades alemanas en favor de la demandante con objeto de cubrir el coste de las pensiones de los asalariados que ostentaban la condición de funcionarios (en lo sucesivo, «subvenciones relacionadas con las jubilaciones»).
Mediante su Decisión 2002/753/CE, de 19 de junio de 2002, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG (
DO 2002, L 247, p. 27
; en lo sucesivo, «Decisión final de 2002»), la Comisión cerró el procedimiento de investigación formal iniciado en 1999. Después de haber concluido que constituía una ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, la compensación estatal concedida por los sobrecostes netos ocasionados por una política de descuentos en los servicios de paquetería puerta a puerta abiertos a la competencia, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la parte dispositiva de esta Decisión, que el apoyo estatal concedido a la demandante por un importe de 572 millones de euros era incompatible con el mercado común y, en el artículo 2 de esa parte dispositiva, ordenó a la República Federal de Alemania que recuperase esa ayuda. Desde el punto de vista de la Comisión, la ayuda en cuestión había adoptado diferentes formas, a saber, transferencias financieras efectuadas a través de Telekom en favor de la demandante, avales públicos de los que esta se había beneficiado y subvenciones relacionadas con las jubilaciones.
El 4 de septiembre de 2002, la demandante interpuso ante el Tribunal un recurso, registrado con el número de asunto T‑266/02, por el que solicitaba la anulación de la Decisión final de 2002.
Mediante sentencia de 1 de julio de 2008, Deutsche Post/Comisión (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), el Tribunal anuló la Decisión final de 2002 por estimar que la Comisión no había demostrado la existencia de una ventaja en favor de la demandante.
Mediante sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post (
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
), el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto contra la sentencia anterior.
a)

Sobre la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal de 2007
A raíz de la presentación de una segunda denuncia de UPS, en la que esta alegaba que no se habían investigado todas las medidas enumeradas en su primera denuncia y que se habían otorgado ayudas ilegales con posterioridad a la adopción de la Decisión final de 2002, y de otra denuncia de un competidor de la demandante, la Comisión notificó a la República Federal de Alemania, mediante escrito de 12 de septiembre de 2007, su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con la ayuda estatal C 36/07 (ex NN 25/07) otorgada por las autoridades alemanas en favor de Deutsche Post (
DO 2007, C 245, p. 21
; en lo sucesivo, «decisión de incoación de 2007»). En esta nueva decisión, la Comisión invocó la necesidad de llevar a cabo una investigación global sobre todas las distorsiones de la competencia resultantes de los fondos públicos concedidos a la demandante. Dicha institución señaló que el procedimiento iniciado mediante la decisión de incoación de 1999 se completaría para integrar la información recientemente comunicada y adoptar una posición definitiva sobre la compatibilidad con el Tratado CE de la concesión de esos fondos públicos.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 22 de noviembre de 2007 y registrada con el número de asunto T‑421/07, la demandante solicitó al Tribunal que anulara la decisión de incoación de 2007.
Mediante sentencia de 8 de diciembre de 2011, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), el Tribunal concluyó, en el apartado 75 de la sentencia, que «al adoptar [la decisión de incoación de 2007], el procedimiento de investigación formal incoado en 1999 en relación con las medidas controvertidas no se había dado por concluido en virtud de la Decisión [final] de 2002 más allá de los 572 millones de euros a los que se refiere la parte dispositiva de esta». De ello dedujo el Tribunal, en el apartado 78 de la misma sentencia, que, «en el momento de su adopción, [la decisión de incoación de 2007] no modificó ni el alcance jurídico de las medidas controvertidas ni la situación jurídica de la demandante», para concluir, en el apartado 80 de la sentencia, que debía declararse la inadmisibilidad del recurso.
En su sentencia de casación de 24 de octubre de 2013, Deutsche Post/Comisión (
C‑77/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:695
), el Tribunal de Justicia consideró que la Comisión había cerrado en su totalidad el procedimiento abierto mediante la decisión de incoación de 1999 al declarar, en el artículo 1 de la parte dispositiva de la Decisión final de 2002, que la ayuda era incompatible con el mercado común y al ordenar a la República Federal de Alemania, en el artículo 2 de esa misma parte dispositiva, que recuperase la ayuda. El Tribunal de Justicia concluyó, en consecuencia, que el Tribunal General había incurrido en error de Derecho al estimar que el procedimiento de investigación formal iniciado en 1999 no había quedado cerrado mediante la Decisión final de 2002 más allá de los 572 millones de euros mencionados en la parte dispositiva de esta. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), y devolvió el asunto al Tribunal General.
En su sentencia de 18 de septiembre de 2015, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), concretamente en el apartado 44, el Tribunal estimó que, en lo referente a la totalidad de las medidas contempladas en la decisión de incoación de 2007, dicha decisión debía considerarse una decisión de reapertura de un procedimiento de investigación formal totalmente concluido. El Tribunal consideró que esa decisión era contraria al Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), y al principio de seguridad jurídica, en la medida en que la Comisión había reabierto el procedimiento de investigación formal totalmente cerrado por la Decisión final de 2002 con objeto de adoptar una nueva decisión final sin revocar o retirar aquella. Como esta sentencia no fue recurrida en casación, adquirió fuerza de cosa juzgada.
b)

Sobre la decisión de ampliar el procedimiento de investigación formal y la Decisión final de 2012
El 10 de mayo de 2011, la Comisión notificó a la República Federal de Alemania la Decisión C(2011) 3081 final de ampliar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la ayuda de Estado C 36/07 (ex NN 25/07) otorgada por la República Federal de Alemania en favor de Deutsche Post, Decisión de la que se publicó un resumen en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2011, C 263, p. 4
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Mediante esta Decisión, el procedimiento de investigación formal relativo a las ayudas de Estado otorgadas a la demandante en concepto de compensación de sus obligaciones de servicio universal fue ampliado a fin de incluir en él las subvenciones abonadas a la demandante por las autoridades alemanas para cubrir el coste de las pensiones de los asalariados que ostentaran la condición de funcionarios. Esta nueva Decisión pretendía ampliar el procedimiento de investigación formal que se había reabierto en 2007 para analizar de manera más específica el régimen de pensiones, que anteriormente solo se había abordado superficialmente.
En su Decisión 2012/636/UE, de 25 de enero de 2012, relativa a la medida [C] 36/07 (ex NN 25/07) ejecutada por Alemania a favor de Deutsche Post AG (
DO 2012, L 289, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión final de 2012»), la Comisión consideró que la financiación pública de las pensiones constituía una ayuda estatal ilegal, incompatible con el mercado interior. En cambio, estimó que determinadas transferencias públicas en favor de la demandante eran ayudas estatales compatibles con el mercado interior y que los avales públicos para las deudas contraídas por Deutsche Bundespost antes de transformarse en tres sociedades por acciones debían calificarse de ayuda existente.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 30 de marzo de 2012 y registrada con el número de asunto T‑143/12, la República Federal de Alemania interpuso un recurso de anulación contra la Decisión final de 2012.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 4 de abril de 2012 y registrada con el número de asunto T‑152/12, la demandante interpuso asimismo un recurso por el que solicitaba la anulación de los artículos 1, 2 y 4 a 6 de la Decisión final de 2012.
En su sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), el Tribunal anuló los artículos 1 y 4 a 6 de la Decisión final de 2012 por estimar que la Comisión no había demostrado la existencia de una ventaja para la demandante.
La sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), no fue recurrida en casación en el plazo establecido al efecto, por lo que ha adquirido firmeza.
En su auto de 17 de marzo de 2017, Deutsche Post/Comisión (
T‑152/12
, no publicado,
EU:T:2017:188
), el Tribunal sobreseyó el recurso en el asunto T‑152/12 por considerar que tenía el mismo objeto que el recurso en el asunto T‑143/12, que había dado lugar a la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), sentencia de anulación parcial que ha adquirido firmeza.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 22 de julio de 2011, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2011, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991.
Mediante auto de 23 de julio de 2013, oídas las partes, se suspendió el procedimiento en el presente asunto hasta que se dictara la resolución del Tribunal de Justicia que pusiera fin a la instancia en el asunto C‑77/12 P, en el que se impugnaba la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), resolución que fue dictada el 24 de octubre de 2013.
Mediante auto de 12 de mayo de 2014, se admitió la intervención en el procedimiento de UPS y de UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, actualmente United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante auto de 15 de septiembre de 2014, se suspendió de nuevo el procedimiento en el presente asunto hasta que se dictara la resolución que pusiera fin a la instancia en el asunto T‑421/07 RENV, resolución que fue dictada el 18 de septiembre de 2015 y que anuló la decisión de incoación de 2007.
Tras la reanudación del procedimiento, el Tribunal resolvió acumular el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo del asunto mediante auto de 20 de noviembre de 2015.
El 7 de enero de 2016, la Comisión presentó su escrito de contestación.
El 25 de febrero de 2016, la demandante presentó su escrito de réplica.
El 14 de marzo de 2016, las partes coadyuvantes presentaron un escrito común de formalización de la intervención.
El 20 de abril de 2016, la Comisión presentó su dúplica.
Mediante escrito de la Secretaría de 24 de noviembre de 2016, el Tribunal instó a las partes, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, a que presentaran sus observaciones sobre las consecuencias que procedía deducir de la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), en cuanto a un eventual sobreseimiento del presente recurso, de conformidad con el artículo 131, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, principalmente en lo concerniente a la continuación del procedimiento de investigación formal sobre la parte de la Decisión final de 2012 que había sido anulada y a la persistencia del interés de la demandante en ejercitar la acción.
Las partes presentaron sus observaciones dentro del plazo fijado.
A propuesta de la Sala Primera, el Tribunal decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
Mediante escrito de la Secretaría de 18 de diciembre de 2017, el Tribunal formuló unas preguntas a las partes, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, para que las respondieran por escrito a efectos de la vista.
Las partes respondieron a las preguntas del Tribunal dentro del plazo fijado.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Desestime la excepción de inadmisibilidad.
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, solicita al Tribunal que:
–
Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Con carácter subsidiario, sobresea el recurso por desaparición del interés de la demandante en ejercitar la acción.
–
Con carácter subsidiario de segundo grado, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega que la Decisión impugnada tenía por único objeto salvaguardar el derecho de defensa de la República Federal de Alemania en lo que se refiere al concepto de ayuda y a la compatibilidad con el mercado interior de las medidas examinadas, sin producir efectos jurídicos autónomos, y que no se trataba, pues, de un acto impugnable. Por esta misma razón afirma que, en cualquier caso, la demandante no tiene interés alguno en obtener la anulación de esa Decisión. La Comisión se opone asimismo a una resolución de sobreseimiento del recurso como consecuencia de la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
).
La demandante refuta las alegaciones de la Comisión y sostiene que su interés en ejercitar la acción subsistirá mientras la Comisión no haya revocado la Decisión impugnada.
Las coadyuvantes apoyan las pretensiones de la Comisión respecto a la admisibilidad del recurso y se oponen igualmente a que se dicte una resolución de sobreseimiento del recurso como consecuencia de la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). A su entender, tras la anulación de la Decisión final de 2012 por parte del Tribunal, la demandante sigue teniendo interés en que la Comisión adopte una nueva decisión final.
Conviene señalar que la Comisión propone la inadmisibilidad del presente recurso esencialmente por las mismas razones que ya había invocado en el recurso interpuesto contra la decisión de incoación de 2007. Aunque el Tribunal de Justicia ya desestimó estas alegaciones en su sentencia de 24 de octubre de 2013, Deutsche Post/Comisión (
C‑77/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:695
), la Comisión confirmó en la vista que deseaba mantener su excepción de inadmisibilidad.
Se desprende de una reiterada jurisprudencia que únicamente constituyen actos o decisiones susceptibles de recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando marcadamente su situación jurídica (sentencias de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartados
y
, y de 24 de octubre de 2013, Deutsche Post/Comisión,
C‑77/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:695
, apartado
).
Por lo que se refiere, en particular, a los efectos jurídicos obligatorios de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, respecto a una medida que se está ejecutando y que se califica de nueva ayuda, tal decisión modifica necesariamente la situación jurídica de la medida examinada y la de las empresas que se benefician de ella, en particular, con respecto a la prosecución de su aplicación. Una vez adoptada esa decisión, existen como mínimo dudas considerables sobre la legalidad de dicha medida, que deben impulsar al Estado miembro a suspender su pago, ya que la apertura del procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, excluye una decisión inmediata en la que se declare la compatibilidad de la medida con el mercado común, lo que permitiría seguir aplicándola. Tal decisión podría ser invocada ante el juez nacional al que corresponda determinar todas las consecuencias derivadas de la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase. Por último, dicha decisión podría impulsar, en todo caso, a las empresas beneficiarias de la medida a negarse a aceptar nuevos pagos o a dotar las provisiones necesarias para eventuales devoluciones posteriores. Las demás empresas también tendrían en cuenta, en sus relaciones con los citados beneficiarios, el debilitamiento de la situación jurídica y financiera de estos (véanse la sentencia de 24 de octubre de 2013, Deutsche Post/Comisión,
C‑77/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:695
, apartado
y jurisprudencia citada, y el auto de 22 de mayo de 2015, Autoneum Germany/Comisión,
T‑295/14
, no publicado,
EU:T:2015:350
, apartado
).
En el caso de autos, la Comisión calificó de nueva ayuda las subvenciones relacionadas con las jubilaciones en el apartado 80 de la Decisión impugnada. En el apartado 103 de la Decisión impugnada mencionó un importe de varios miles de millones de euros, que correspondía al importe que la demandante debería haber cotizado al fondo de pensiones entre 1995 y 2007 para garantizar el mantenimiento de la competencia con los demás operadores en el mismo mercado. Por lo demás, la Comisión recordó, en el apartado 106 de la Decisión impugnada, la obligación de la República Federal de Alemania de suspender las medidas de ayuda controvertidas.
De la jurisprudencia citada en el apartado 42 anterior se desprende que la obligación de suspender la ejecución de la medida controvertida no es el único efecto jurídico producido por una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, como la Decisión impugnada. En efecto, a causa de una decisión de esa índole, la demandante se encuentra expuesta, en particular, al riesgo de que un tribunal nacional adopte medidas provisionales para proteger, por una parte, los intereses de las partes interesadas y, por otra, la eficacia de la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal. En este contexto, el tribunal nacional puede ordenar, más concretamente, la recuperación de las eventuales ayudas concedidas (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, apartados
a
).
En el caso de autos, la demandante confirmó en la vista que, a raíz de la adopción de la Decisión impugnada, había dotado las provisiones necesarias para los eventuales reembolsos que le correspondería efectuar en caso de que se adoptase una decisión final negativa.
Atendiendo a este conjunto de consideraciones, procede concluir que, en el momento de interponerse el recurso, la Decisión impugnada constituía un acto que podía afectar a los intereses de la demandante modificando marcadamente su situación jurídica y presentaba, por tanto, todos los rasgos de un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.
Por otra parte, con respecto a las alegaciones de la Comisión y de las coadyuvantes destinadas a impugnar la persistencia del interés de la demandante en ejercitar la acción, conviene recordar que, según reiterada jurisprudencia, el interés en ejercitar la acción es el requisito esencial y primordial de todo recurso judicial (véase el auto de 15 de mayo de 2013, Post Invest Europe/Comisión,
T‑413/12
, no publicado,
EU:T:2013:246
, apartado
). Este requisito garantiza a nivel procesal que, en aras de una recta administración de la justicia, no se sometan al Tribunal solicitudes de dictamen o cuestiones meramente teóricas (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2009, Socratec/Comisión,
T‑269/03
, no publicada,
EU:T:2009:211
, apartado
). Yendo incluso más allá de las alegaciones formuladas por las partes, el juez de la Unión Europea puede examinar de oficio la falta de interés de un demandante en la interposición de un recurso o en la prosecución del mismo, a causa de un hecho posterior al recurso que pueda privar a este de cualquier efecto beneficioso para el demandante, y declarar por esa razón la inadmisibilidad del recurso o que este carece de objeto (véase en este sentido, y por analogía, la sentencia de 19 de octubre de 1995, Rendo y otros/Comisión,
C‑19/93 P
,
EU:C:1995:339
, apartado
).
So pena de sobreseimiento, el interés en ejercitar la acción debe subsistir hasta que se dicte la resolución judicial, lo que implica que el recurso debe ser capaz de procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, apartado
, y auto de 7 de diciembre de 2011, Fellah/Consejo,
T‑255/11
, no publicado,
EU:T:2011:718
, apartado
).
En un recurso de anulación, la persistencia del interés del demandante en ejercitar la acción debe apreciarse en cada caso concreto, teniendo en cuenta, en particular, las consecuencias de la ilegalidad invocada (sentencia de 28 de mayo de 2013, Abdulrahim/Consejo y Comisión,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, apartado
). La persistencia del interés del demandante en ejercitar la acción presupone que la anulación del acto impugnable siga siendo capaz de producir, por sí misma, efectos jurídicos con respecto a aquel (véase el auto de 15 de mayo de 2013, Post Invest Europe/Comisión,
T‑413/12
, no publicado,
EU:T:2013:246
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, es preciso examinar, sin limitarse necesariamente a las alegaciones formuladas por las partes, si la Decisión impugnada, por la que se amplió el procedimiento reabierto por la decisión de incoación de 2007 a fin de «investigar más a fondo» si las subvenciones relacionadas con las jubilaciones conferían o no una ventaja a la demandante, sigue produciendo efectos jurídicos con respecto a la demandante tras la adopción de la Decisión final de 2012, que vino a cerrar el procedimiento reabierto en 2007 y ampliado por la Decisión impugnada, y el pronunciamiento de la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), que anuló la Decisión final de 2012.
Se desprende de la jurisprudencia que, cuando se interponen recursos, por una parte, contra la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal respecto a una medida nacional y, por otra parte, contra la decisión final que cierra dicho procedimiento y declara que la medida nacional examinada constituye una ayuda estatal incompatible con el mercado interior, la desestimación del recurso contra esta última decisión hace que desaparezca el objeto del recurso interpuesto contra la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de junio de 2000, EPAC/Comisión,
T‑204/97 y T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, apartados
a
; de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava/Comisión,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, apartados
a
, y de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑30/01 a T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, apartados
a
).
Sin embargo, no es posible aplicar esa jurisprudencia al caso de autos, ya que la Decisión impugnada se singulariza por el hecho de que, en primer lugar, es posterior a la sentencia de 1 de julio de 2008, Deutsche Post/Comisión (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), en la que el Tribunal anuló la Decisión final de 2002; en segundo lugar, pretende profundizar en la decisión de incoación de 2007, posteriormente anulada por la sentencia de 18 de septiembre de 2015, Deutsche Post/Commission (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), y, en tercer lugar, es anterior a la Decisión final de 2012, anulada a su vez por la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Debe recordarse que esta última sentencia no fue recurrida en casación y que, por tanto, es firme.
Habida cuenta de la anulación de la Decisión final de 2012 por la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), es preciso señalar en cambio que, según reiterada jurisprudencia, a menos que la irregularidad comprobada haya viciado de ilegalidad todo el procedimiento, el procedimiento destinado a reemplazar un acto ilegal que ha sido anulado puede reanudarse en el preciso momento en que se produjo la ilegalidad. La anulación de un acto de la Unión no afecta necesariamente, pues, a los actos de trámite, y la anulación de un acto por el que se pone fin a un procedimiento administrativo que consta de varias fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento anterior a la adopción del acto impugnado con independencia de la motivación, sustantiva o procesal, de la sentencia anulatoria (sentencias de 7 de noviembre de 2013, Italia/Comisión,
C‑587/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:721
, apartado
, y de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión,
T‑1/15
, no publicada,
EU:T:2017:470
, apartado
).
A este respecto, es necesario precisar que, incluso a pesar de que la Comisión haya reconocido implícitamente, a lo largo del procedimiento en el presente asunto, que la Decisión impugnada, sin haber desaparecido del ordenamiento jurídico de la Unión, no podía ya servir de fundamento para una nueva decisión de cierre del procedimiento de investigación formal, no ha revocado esa Decisión hasta hoy. De ello podría deducirse que la Comisión sigue disponiendo, en esta fase, de la posibilidad de reanudar el procedimiento en la fase de adopción de la Decisión impugnada. Por lo tanto, la demandante sigue expuesta al riesgo de recuperación de las ayudas alegadas por la Comisión que se desprende de esta Decisión, como ya se ha indicado en el apartado 44 anterior.
Por otra parte, con respecto al laberinto de los tres procedimientos de investigación formal abiertos por la Comisión desde 1999 y a la sucesión de diversas resoluciones del Tribunal de Justicia y del Tribunal General sobre las decisiones de apertura y de cierre de esos procedimientos, es preciso señalar que, en virtud de las obligaciones que le impone el artículo 266 TFUE, la Comisión debe adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias de 1 de julio de 2008, Deutsche Post/Comisión (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), de 18 de septiembre de 2015, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), y de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), ya dictadas por los órganos jurisdiccionales de la Unión y con fuerza de cosa juzgada.
Según reiterada jurisprudencia, incumbe ciertamente a la institución de la que emana el acto anulado por el juez de la Unión determinar cuáles son las medidas necesarias para ejecutar las sentencias anulatorias. Sin embargo, al ejercitar la facultad de apreciación de que dispone al efecto, dicha institución está obligada a respetar tanto la fundamentación de esas sentencias como las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables (véase la sentencia de 24 de abril de 2017HF/Parlamento,
T‑584/16
,
EU:T:2017:282
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, el artículo 266 TFUE impone a la institución de que se trate el deber de evitar que cualquier acto destinado a reemplazar al acto anulado adolezca de las mismas irregularidades que se identificaron en la sentencia anulatoria. Estos principios se aplican, con mayor razón aún, cuando la sentencia anulatoria de que se trate haya adquirido fuerza de cosa juzgada (sentencia de 10 de noviembre de 2010, OAMI/Simões Dos Santos,
T‑260/09 P
,
EU:T:2010:461
, apartados
y
).
De ello se deduce que la demandante sigue teniendo un interés en obtener la anulación de la Decisión impugnada y en ver desaparecer del ordenamiento jurídico dicha Decisión, dado que, en caso de que sea anulada, si la Comisión optase por adoptar una nueva decisión de reapertura del procedimiento de investigación formal con vistas a tomar las medidas de ejecución de las tres sentencias anulatorias citadas en el apartado 55 anterior que se imponen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 266 TFUE, estaría obligada a cerciorarse de que esta nueva decisión no adoleciera de las mismas irregularidades que el conjunto de decisiones que la precedieron.
En cualquier caso, dada la excepcional complejidad procedimental derivada de la existencia de varias resoluciones administrativas y judiciales referentes a las mismas medidas de ayuda, procede concluir que la demandante se halla en una situación de especial incertidumbre jurídica, que solo puede ser aclarada por el examen del presente asunto en cuanto al fondo y la eventual anulación de la Decisión impugnada, lo cual refuerza su interés en recurrir esa Decisión.
A este respecto, conviene precisar que, mientras la Comisión estime que sigue disponiendo de la posibilidad de adoptar una nueva decisión final, la demandante no se halla en condiciones de prever, ni siquiera provisionalmente, el importe de la ayuda o, en su caso, de los intereses correspondientes al período de ilegalidad que podría verse obligada a reembolsar.
En efecto, dependiendo de que la Comisión considere que las cantidades puestas a disposición de la demandante están sometidas de manera autónoma al procedimiento iniciado en 1999, en 2007 o en 2011, el importe de las eventuales ayudas recuperables, en el caso de que las ayudas en cuestión se califiquen de nuevas ayudas y se declaren incompatibles con el mercado interior, podría variar considerablemente, ya que, según el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (
DO 2015, L 248, p. 9
), cualquier acción emprendida por la Comisión o por un Estado miembro a petición de la Comisión y que esté relacionada con la ayuda ilegal interrumpe el plazo de prescripción. En su caso, si las eventuales ayudas se considerasen compatibles con el mercado interior, de modo que la Comisión solo pudiera ordenar el pago de intereses por el período de ilegalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, apartado
), la duración del período de ilegalidad con arreglo al cual deberían calcularse esos intereses variaría igualmente según el punto de partida del procedimiento de investigación formal de la Comisión.
A la vista del conjunto de consideraciones expuestas, procede declarar que la demandante sigue teniendo interés en recurrir la Decisión impugnada, incluso a pesar de que la decisión de reapertura del procedimiento de 2007 y la Decisión final de 2012 ya hayan sido anuladas.
En consecuencia, por una parte, procede declarar la admisibilidad del recurso y, por otra parte, declarar que no ha quedado sin objeto. Es preciso, pues, desestimar en su totalidad la excepción de inadmisibilidad, al igual que todas las alegaciones de la Comisión y de las coadyuvantes en las que se sostiene que el interés de la demandante en ejercitar la acción ha desaparecido.
Sobre el fondo
En apoyo de su recurso, la demandante invoca, esencialmente, seis motivos. Los cinco primeros se basan en errores manifiestos de apreciación de la Comisión. El sexto invoca el incumplimiento del deber de motivación, establecido en el artículo 296 TFUE, apartado 2, y la violación de los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica y de no discriminación.
Conviene recordar que el motivo de recurso basado en la inexistencia o en la insuficiencia de motivación pretende demostrar la existencia de un vicio sustancial de forma y requiere, por tanto, un examen distinto, en cuanto tal, de la apreciación de la inexactitud de la fundamentación de la Decisión impugnada, cuyo control forma parte del examen de la procedencia de dicha Decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
, y de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, apartado
).
En el caso de autos, es preciso examinar, pues, el sexto motivo de recurso, en la medida en que se basa en el incumplimiento del deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE, apartado 2, antes de revisar, si procede, la legalidad de fondo de la Decisión impugnada, impugnada en los demás motivos de recurso.
Con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
Según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida nacional como «ayuda estatal» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos mencionados en dicho precepto. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe ser capaz de afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, apartado
y jurisprudencia citada).
Para otorgar la calificación jurídica provisional de «ayuda estatal» a una medida en una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, es preciso cumplir el deber de motivación con respecto a todos los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1.
En efecto, la motivación que exigen el artículo 296 TFUE, apartado 2, y el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el juez competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, apartado
y jurisprudencia citada).
Más concretamente, por lo que se refiere a la motivación de la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 4, apartados 2 y 4, del Reglamento 2015/1589, la Comisión solo puede adoptar tal decisión si comprueba, tras un examen preliminar, que la medida constituye una nueva ayuda estatal y suscita dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior.
De ello se deduce que, so pena de vaciar de sentido el deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE, apartado 2, toda decisión adoptada por la Comisión al término de la fase de examen preliminar debe incluir una valoración provisional de la medida estatal de que se trate, dirigida a determinar si esta tiene el carácter de ayuda estatal y a exponer, en el caso de que la Comisión decida incoar el procedimiento de investigación formal, las razones que le hacen dudar de su compatibilidad con el mercado común (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de octubre de 2008, TV2/Danmark y otros/Comisión,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 y T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, apartado
y jurisprudencia citada).
Tal decisión, adoptada al término de la fase de examen preliminar, debe permitir a las partes interesadas participar eficazmente en el procedimiento de investigación formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones. Para ello, debe ofrecerles la posibilidad de conocer el razonamiento que llevó a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida examinada podía calificarse de nueva ayuda estatal y a dudar de su compatibilidad con el mercado común (véase la sentencia de 22 de octubre de 2008, TV2/Danmark y otros/Comisión,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 y T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, apartado
y jurisprudencia citada).
Al analizar el sexto motivo de recurso, es preciso comprobar, más en concreto, si la Comisión expuso suficientemente en la Decisión impugnada las razones por las que consideraba, tras un examen preliminar, que la medida examinada podía calificarse provisionalmente de ayuda estatal, antes incluso de verificar si dicha ayuda era nueva y compatible con el mercado interior.
La demandante alega, en esencia, que la Comisión incumplió el deber de motivación que le incumbía en el caso de autos. En primer término, afirma que la Comisión omitió calcular, en la Decisión impugnada, la diferencia entre el importe de las cotizaciones sociales que la República Federal de Alemania había abonado efectivamente a la demandante (del que debía deducirse el importe correspondiente a la subida de las tarifas postales autorizadas) y el importe de las cotizaciones sociales abonadas por sus competidores sometidos al régimen general de seguridad social. En segundo término, indica que la Comisión no detalló las razones por las que no consideraba pertinente para el cálculo del importe de la ayuda estatal alegada la cuestión de en qué medida había abonado la demandante cotizaciones sociales. En tercer término, señala que tampoco motivó suficientemente su apreciación sobre la existencia de una supuesta subvención cruzada, introducida en forma de subida de las tarifas postales autorizadas, con objeto de tener en cuenta las cargas sociales que la demandante había abonado. En cuarto término, sostiene que la Comisión no explicó por qué razón era necesario, al efectuar ese análisis, basarse únicamente en un examen de la compatibilidad de los costes con el mercado interior.
La Comisión y las coadyuvantes rebaten las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, conviene recordar que la Decisión impugnada no es la primera decisión de incoación del procedimiento de investigación formal adoptada por la Comisión en relación con la medida controvertida. En efecto, la ayuda otorgada en forma de contribuciones al fondo de pensiones de la demandante ya había sido objeto de la decisión de incoación de 1999, de la decisión de incoación de 2007 y de las Decisiones finales de 2002 y 2012.
Ahora bien, en su sentencia de 18 de septiembre de 2015, Deutsche Post/Comisión (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), el Tribunal anuló la decisión de incoación de 2007, en la que la cuestión de si las subvenciones relacionadas con las jubilaciones conferían o no una ventaja a la demandante había sido objeto de una «evaluación somera» y debía aún «investigarse más a fondo», como indicó la Comisión en el apartado 5 de la Decisión impugnada.
Habida cuenta de este especial contexto procedimental, procede considerar que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión estaba sujeta a un deber de motivación específico, en el sentido del artículo 296 TFUE, apartado 2, dado que ya había tenido ocasión de preguntarse, en el procedimiento de investigación formal abierto inicialmente en 1999 y reabierto en 2007, si las aportaciones estatales al fondo de pensiones de la demandante constituían una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Como la Comisión calificó la Decisión impugnada de decisión de ampliación del procedimiento reabierto en 2007, dicha institución no podía considerar, so pena de incumplir el deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE, apartado 2, que no le era posible determinar, ni siquiera provisionalmente, si concurría alguno de los criterios establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y limitarse a expresar dudas, sin aportar razones suficientes a este respecto.
Se desprende de los apartados 64 a 67 de la Decisión impugnada que, en la parte del texto dedicada a apreciar si existía una ayuda estatal con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, y, en particular, si existía una ventaja económica exclusiva, la Comisión se limitó a mencionar las dificultades que habría supuesto para ella tener que identificar a operadores económicos cuya situación jurídica y de hecho pudiera considerarse comparable a la de la demandante, Señaló igualmente que, como la demandante disponía de derechos de exclusividad en el sector de los servicios postales universales y se había beneficiado de numerosas transferencias y avales públicos al producirse la transformación del servicio de correos federal, la situación en que se encontraba dicha empresa era una situación especial y sin precedentes.
Habida cuenta de estos datos, la Comisión concluyó que la existencia de una ventaja económica exclusiva no podía demostrarse mediante una comparación entre las cargas que soportaba la demandante y las que soportaban sus competidores. En cambio, precisó que el análisis comparativo con los competidores de la demandante sería adecuado al examinar la compatibilidad de las ayudas, en especial en la fase de que se procedería a un análisis más profundo del perjuicio para la competencia.
Así, en la Decisión impugnada, la Comisión estimó a continuación, en la fase de examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, que era posible comparar, partiendo de un tipo de cotización de referencia, las contribuciones sociales abonadas por la demandante y las abonadas por sus competidores privados. Sin embargo, no expuso razonamiento alguno que explicara en qué medida las constataciones efectuadas al examinar la compatibilidad de la ayuda controvertida corroboraban, o no contradecían, las efectuadas para apreciar si existía una ventaja económica selectiva y,
a fortiori
, una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede concluir que la demandante demostró, con arreglo a Derecho, la existencia de un incumplimiento del deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE al poner de relieve que la Decisión impugnada no contenía cálculo alguno que permitiera proceder a comparar las cargas que pesaban sobre ella y las que recaían sobre sus competidores en la fase de calificación de la medida controvertida como ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, mientras que tal comparación se había efectuado a fin de apreciar la compatibilidad de la ayuda examinada con el mercado interior.
A este respecto, conviene recordar que, en el apartado 148 de la sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
) —sentencia que anuló la Decisión final de 2012, adoptada por la Comisión al término del procedimiento de investigación formal sucesivamente reabierto en 2007 y ampliado por la Decisión impugnada—, el Tribunal recordó la jurisprudencia según la cual es efectivamente en la fase de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, a saber, la de la prueba de la existencia de una ventaja, cuando la Comisión debe demostrar que una exención parcial de la obligación de cotizar al fondo de pensiones supone para el antiguo operador histórico una ventaja económica frente a sus competidores.
En los apartados 150 y 151 de esa misma sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), el Tribunal consideró en esencia que, aunque la Comisión se había propuesto demostrar en la Decisión final de 2012 la existencia de una ventaja económica selectiva, no procedió a este examen sino en la fase de examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior. Por tanto, el Tribunal estimó allí la alegación de la República Federal de Alemania de que la Comisión había incurrido en error de Derecho al no haber efectuado «un principio de comparación con las cargas que una empresa debe “normalmente” pagar respecto de los trabajadores del sector privado de conformidad con el Derecho social alemán, sino en el marco del examen relativo a la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior».
Además, el Tribunal recordó, en los apartados 152 a 154 de esa misma sentencia de 14 de julio de 2016, Alemania/Comisión (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), que incumbe a la Comisión la carga de probar la existencia de una ventaja económica selectiva en favor del beneficiario de la ayuda desde el momento en que examina la cuestión de si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Pues bien, dado que, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 2, puesto en relación con el artículo 4, apartados 2 y 4, del Reglamento 2015/1589, la calificación provisional de una medida como «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, se produce a partir del examen preliminar de esa medida y de la adopción de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, procede considerar que, en el caso de autos, el deber de motivar la existencia de una ventaja económica selectiva para la demandante, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, se imponía ya a la Comisión al término de la fase de examen preliminar, y no solo con respecto a la decisión adoptada al término del procedimiento de investigación formal.
De ello se desprende que, al no haber motivado de manera suficientemente clara e inequívoca la existencia de una ventaja, de conformidad con lo exigido en el artículo 107 TFUE, apartado 1, mientras que ya estaba procediendo a apreciar la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior, la Comisión colocó a la demandante en una situación de incertidumbre jurídica al término de la fase de examen preliminar y en la fase de adopción de la Decisión impugnada. Además, esta omisión de la Comisión impide que el juez de la Unión ejerza su control en cuanto a la calificación provisional de la medida controvertida como «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Por consiguiente, es preciso acoger el sexto motivo de recurso en la medida en que invoca el incumplimiento del deber de motivación.
Puesto que el análisis de este motivo de recurso, en la medida en que se basa en el incumplimiento del deber de motivación, ha evidenciado que la Decisión impugnada adolecía de vicios que afectaban a elementos de una importancia esencial en la estructura general de dicha Decisión, procede declarar la nulidad de dicha Decisión por vicio sustancial de forma, sin que sea necesario examinar si son o no fundadas las demás alegaciones formuladas en este motivo de recurso y en los demás motivos.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Como las pretensiones de la Comisión han sido desestimadas, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las costas de la demandante, conforme a lo solicitado por esta última.
UPS y United Parcel Service Deutschland cargarán cada una con sus propias costas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
decide:

1)
Desestimar la excepción de inadmisibilidad.

2)
Anular la Decisión de la Comisión Europea C(2011) 3081 final, de 10 de mayo de 2011, de ampliar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la ayuda de Estado C 36/07 (ex NN 25/07), otorgada por la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post.

3)
La Comisión cargará con sus propias costas y con las de Deutsche Post AG.

4)
UPS Europe SPRL/BVBA y United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG cargarán cada una con sus propias costas.

Pelikánová
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de abril de 2019.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.