CELEX: 62014CJ0399
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 92/43/EMÜ
Artikli 6 lõiked 2
4
Ala kandmine ühenduse tähtsusega alade loetellu pärast projektile loa andmist, kuid enne projekti teostamise algust
Projekti hindamine pärast ala loetellu kandmist
Selle hindamisega seotud nõuded
Projekti lõpuleviimise tagajärjed alternatiivsete lahenduste valikule

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (
EÜT L 206, lk 7
; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102; edaspidi „loodusdirektiiv”) artikli 6 lõikeid 2–4.
Taotlus on esitatud Grüne Liga Sachsen eV (edaspidi „Grüne Liga Sachsen”) jt ning Freistaat Sachseni (Saksimaa) vahelises kohtuvaidluses seoses Dresdenis (Saksamaa) üle Elbe jõe silla ehitamiseks planeeringu kehtestamise otsusega, mille tegid Saksimaa ametiasutused.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Loodusdirektiivi põhjenduses 1 on märgitud järgmist:
„[...] keskkonna kvaliteedi säilitamine, kaitsmine ja parandamine, sealhulgas looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmine, on oluline üldistest huvidest lähtuv eesmärk, mida ühendus taotleb, nagu on sätestatud [ELTL artiklis 191]”.
Direktiivi põhjendus 3 on sõnastatud järgmiselt:
„[kuna] käesoleva direktiivi peamine eesmärk on edendada bioloogilise mitmekesisuse säilitamist, võttes arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi ja piirkondlikke nõudeid, aitab käesolev direktiiv kaasa säästva arengu üldise eesmärgi saavutamisele; niisuguse loodusliku mitmekesisuse säilitamine võib teatavatel juhtudel eeldada inimtegevuse jätkamist või isegi soodustamist”.
Loodusdirektiivi artikkel 1 sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
k)
ühenduse tähtsusega ala
– ala, mis annab olulise panuse I lisa loodusliku elupaigatüübi või II lisa liigi soodsa kaitsestaatuse säilimisele või taastamisele selles biogeograafilises piirkonnas või nendes biogeograafilistes piirkondades, kuhu see ala kuulub, ning võib oluliselt kaasa aidata ka artiklis 3 nimetatud Natura 2000 sidususele ning/või aitab oluliselt kaasa asjaomase biogeograafilise piirkonna või asjaomaste biogeograafiliste piirkondade bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele.
[…]
l)
erikaitseala
– ühenduse tähtsusega ala, mille liikmesriik on määranud õigus- ja haldusaktide ja/või lepingu alusel ning kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide soodsat kaitsestaatust, mille jaoks ala on määratud;
[…]”
Direktiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette:
„Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.
[…]”
Loodusdirektiivi artikli 4 lõike 1 esimene lõik sätestab, et liikmesriigid esitavad selles sättes mainitud alade loetelu III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel.
Direktiivi artikli 4 lõike 1 teise lõigu kohaselt tuleb kolme aasta jooksul direktiivi teatavakstegemisest saata Euroopa Komisjonile väljapakutud alade loetelu koos teabega iga ala kohta.
Loodusdirektiivi artikli 4 lõike 2 kohaselt kehtestab komisjon kokkuleppel kõikide liikmesriikidega liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse tähtsusega alade esialgse loetelu, märkides ära alad, kus on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
Loodusdirektiivi artikli 4 lõige 5 on sõnastatud järgmiselt:
„Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”
Direktiivi artikkel 6 sätestab:
„1.   Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.
2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4.   Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”
Saksa õigus
Halduskohtumenetluse seadustiku (Verwaltungsgerichtsordnung) § 80 sätestab:
„(1)   Vaidlustamine ja tühistamisnõue peatavad aegumise. […]
(2)   Peatav toime puudub neil üksnes
[…]
3.
muudel föderaalseaduses või liidumaade õiguse korral liidumaa seaduses sätestatud juhtudel [...].
[…]
(5)   Lõike 2 punktides 1–3 ette nähtud juhtudel võib asja sisuliselt lahendav kohus vastava taotluse korral määrata, et peatav toime on täielik või osaline [...]
[…]”.
Saksimaa teeseaduse (Sächsisches Straßengesetz) § 39 „Planeeringu kehtestamine” lõige 10 sätestab:
„Planeeringu kehtestamise [...] peale esitatud kaebusel ei ole peatavat toimet.”
11. oktoobri 1994. aasta redaktsioonis Saksimaa looduskaitseseaduse (Sächsisches Naturschutzgesetz) § 22b lõiked 1–3, millega võetakse üle loodusdirektiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4, sätestavad sisuliselt, et enne projektile loa andmist või projekti elluviimist tuleb nõuetekohaselt hinnata projekti mõju ühenduse tähtsusega aladele või Euroopa linnukaitsealadele, võttes arvesse nende alade kaitse-eesmärke. Kui selle seaduse § 1 esimeses lauses ette nähtud alale avaldatava mõju hindamisel selgub, et projekt võib kahjustada selle ala kaitse-eesmärgi seisukohast peamisi osi, ei anta projektile luba. Erandina võib projektile loa anda või projekti ellu viia vaid siis, kui see on vajalik üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel, ja kui puuduvad muud rahuldavad lahendused, mis võimaldaksid saavutada projektiga soovitud tulemuse teisel alal seda kahjustamata või vähem kahjustades.
Dokumendi „Suunis Euroopa ökoloogilise võrgustiku Natura 2000 loomist ja kaitset reguleerivate eeskirjade kohaldamise kohta” („Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000”) – mida Saksimaa pädevad ametiasutused on kohustatud järgima vastavalt Saksimaa põllumajandus- ja keskkonnaministri 27. märtsi 2003. aasta määrusele nr 61-8830.10/6 – peatükis 3.3 on märgitud:
Saksimaa põllumajandus- ja keskkonnaminister deklareeris 12. mai 2003. aasta määruses nr 62-8830.10-6, et Saksimaa keskkonna- ja geoloogiaameti (Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie) sõnastatud ajutised kaitse-eesmärgid, mis on loodusdirektiivi kohaselt väljapakutud ühenduse tähtsusega aladel, on kohustuslikud. Selles määruses, mis oli adresseeritud eeskätt Waldschlößchenbrücke nimelise silla ehitamiseks planeeringu kehtestamise eest vastutavale ametiasutusele, on täpsustatud:
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Dresdeni linnavalitsus (Regierungspräsidium Dresden), nüüd Dresdeni regionaalvalitsus (Landesdirektion Dresden), kes on põhikohtuasja vastustaja asutus, kehtestas 25. veebruaril 2004 planeeringu Waldschlößchenbrücke-nimelise silla ehitamiseks üle Elbe jõe ja selle kaldaäärsete niitude kuni Dresdeni kesklinnani.
Planeeringu kehtestamise otsus, mis oli viivitamatult täidetav, põhines 2003. aasta jaanuaris lõpetatud uurimusel taimestikule, loomastikule ja elupaikadele avaldatava mõju kohta, mis käsitles sillaehitusprojekti võimalikku mõju ala „Elbe jõe org Schöna ja Mühlbergi vahel” („Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg”) kaitse-eesmärkidele.
Viies läbi uurimust, milles jõuti järeldusele, et põhikohtuasjas kõnealusel ehitusprojektil puudub oluline või püsiv negatiivne mõju ala kaitse-eesmärkidele, kavatses pädev ametiasutus lähtuda loodusdirektiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 nõuetest. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel ei vastanud kõnesolev uurimus siiski neile nõuetele, vaid kujutas endast kõigest esialgset riskide hindamist.
Looduskaitseühing Grüne Liga Sachsen, kellel on kohtumenetlusteovõime, esitas 25. veebruari 2004. aasta planeeringu kehtestamise otsuse peale 15. aprillil 2004 tühistamiskaebuse, millel ei olnud peatavat toimet vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 80 lõike 2 punktile 3 koostoimes Saksimaa teeseaduse §‑ga 39. Koos kaebusega esitas Grüne Liga Sachsen halduskohtumenetluse seadustiku § 80 lõike 5 alusel esialgse õiguskaitse taotluse, et takistada ehitustöödega alustamist.
Komisjon kandis ala „Elbe jõe org Schöna ja Mühlbergi vahel” loodusdirektiivi artiklis 4 ette nähtud ühenduse tähtsusega alade loetellu 2004. aasta detsembris.
Dresdeni linnavalitsus tunnistas selle ala, välja arvatud Elbe jõe kaldaääred Dresdeni kesklinnas, 19. oktoobri 2006. aasta määrusega lindude või nende elupaikade erikaitsealaks.
Waldschlößchenbrücke-nimelise silla ehitustööd algasid 2007. aasta novembris, pärast seda, kui Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Saksimaa teise astme halduskohus) oli 12. novembri 2007. otsusega jätnud lõplikult rahuldamata Grüne Liga Sachseni esialgse õiguskaitse taotluse.
14. oktoobri 2008. aasta täiendus- ja muutmisotsusega viis Dresdeni regionaalvalitsus läbi uue piiratud hindamise põhikohtuasjas kõnealuse ehitusprojekti mõjude kohta, et kontrollida esiteks, kas projekt võib avaldada alale olulist mõju loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, ja teiseks, kas on täidetud sama artikli lõikes 4 ette nähtud erandi tegemise tingimused seoses sellega, mis puudutab tuvastatud negatiivset mõju teatud elupaikadele ja liikidele. Hindamise tulemusel anti projektile luba direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt erandkorras, tingimusel et võetakse lisameetmeid.
Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Saksimaa teise astme halduskohus) jättis 15. detsembri 2011. aasta otsusega rahuldamata Grüne Liga Sachseni 15. aprilli 2004. aasta tühistamiskaebuse.
Grüne Liga Sachsen esitas kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa kõrgeim halduskohus).
Silla ehitustööd lõpetati 2013. aastal. Samal aastal avati sild liikluseks.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on sisuliselt seisukohal, et tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks on vaja eelnevalt vastata küsimusele, millistel tingimustel on vaja projekti puhul, millele anti luba enne ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, viia läbi projekti mõju tagantjärele hindamine vastavalt loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 2, ja milliseid kriteeriume tuleb seejuures kohaldada. Ta selgitab, et need täpsustused on vajalikud 2008. aastal toimunud täiendava menetluse õiguspärasuse kontrollimiseks.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sillaehitusprojekti suhtes, mis sai ehitusloa enne vastava ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu ja mille otsene eesmärk ei ole ala haldamine, kehtib nõue hinnata enne projekti teostamist keskkonnamõju, juhul kui pärast projektile loa andmist, kuid enne projekti teostamise algust on ala kantud asjaomasesse loetellu ja kui enne loa andmist oli toimunud vaid riskihindamine/eelhindamine?
2.
Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt:
Kas liikmesriigi asutus peab tagantjärele hindamisel järgima loodusdirektiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 nõudeid juba siis, kui ta soovis neid nõudeid igaks juhuks aluseks võtta loa andmisele eelnenud riskihindamisel/eelhindamisel?
3.
Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt ja teisele küsimusele eitavalt:
Millised nõuded tuleb loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt esitada projektile antud loa tagantjärele hindamisele ja millisest ajast tuleb hindamisel lähtuda?
4.
Kas täiendava menetluse raames, mis on ette nähtud selleks, et parandada loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohasel tagantjärele hindamisel või loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohasel keskkonnamõju hindamisel tehtud viga, tuleb hindamisnõudeid vastavalt muutes võtta arvesse seda, et ehitise võis püstitada ja kasutusele võtta, kuna planeeringu kehtestamise otsus oli viivitamatult täidetav ning kohtulahend, millega jäeti rahuldamata esialgse õiguskaitse taotlus, oli jõustunud? Kas seda tuleb igal juhul arvesse võtta loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 viidatud alternatiivsete lahenduste tagantjärele vajalikuks osutunud hindamisel?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks vajalik ning mis sai loa direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele mittevastava uurimuse tulemusel enne ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, peavad pädevad asutused enne selle kava või projekti elluviimist korraldama alale avaldatava mõju tagantjärele hindamise.
Et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, on vaja kõigepealt kontrollida, kas loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 on põhikohtuasja asjaoludele kohaldatav. Seejärel on vaja kontrollida, kas sellest sättest võib tuleneda kohustus hinnata tagantjärele mõju, mida avaldab asjaomasele alale selline projekt, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
Euroopa Kohtu tõlgendatud loodusdirektiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt kehtivad direktiivi artikli 6 lõigetes 2–4 ette nähtud kaitsemeetmed ainult alade suhtes, mis on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetellu, mille komisjon on kehtestanud vastavalt direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele (kohtuotsused Dragaggi jt,
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
, punkt
, ning Bund Naturschutz in Bayern jt,
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
, punkt
).
Euroopa Kohus on siiski otsustanud, et isegi kui projektile on antud luba enne loodusdirektiivis ette nähtud kaitsekorra kohaldatavaks muutumist ala suhtes ja kui seetõttu ei laienenud projektile loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohased nõuded seoses eelneva hindamise menetlusega, kuulub projekti elluviimine sellegipoolest direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaldamisalasse (vt selle kohta kohtuotsused Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, punktid
ja
, ning komisjon vs. Hispaania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punktid
ja
).
Antud juhul nähtub põhikohtuasja faktiliste asjaolude kronoloogiast, et Waldschlößchenbrücke-nimelise silla ehitus toimus aastatel 2007–2013, see tähendab pärast asjaomase ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu detsembris 2004. Käesoleva otsuse punktides 32 ja 33 viidatud kohtupraktikat arvestades tuleb järeldada, et pärast sellist loetellu kandmist kuulub projekti elluviimine loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohaldamisalasse.
Mis puudutab küsimust, kas loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 tuleneb kohustus hinnata uuesti niisuguse nagu põhikohtuasjas kõnealuse kava või projekti mõju, mis sai loa direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele mittevastava esialgse riskide hindamise tulemusel enne vastava ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, siis tuleb tõdeda, et sellist kohustust ei saa artikli 6 lõike 3 sõnastusest üheselt tuletada.
Erinevalt loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 3 – mis näeb selle sõnastuse järgi ette menetluse, mille eesmärk on tagada eelneva kontrolli kaudu, et kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, antakse luba vaid siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju (vt selle kohta kohtuotsus Sweetman jt,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika) – ei näe direktiivi artikli 6 lõige 2 sõnaselgelt ette konkreetseid kaitsemeetmeid, nagu kohustus hinnata või uuesti hinnata kava või projekti mõju looduslikele elupaikadele ja liikidele.
See säte näeb ette üldise kaitsekohustuse võtta vajalikke kaitsemeetmeid, et vältida elupaikade halvenemist ja liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist (vt selle kohta kohtuotsused Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
; komisjon vs. Itaalia,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
, punkt
, ning Sweetman jt,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punkt
). Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 43 märkis, on see kohustus püsiv.
Seoses projektidega, mis ei vasta loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 3 tulenevatele nõuetele, on Euroopa Kohus juba otsustanud, et olemasolevate kavade või projektide poolt asjaomasele alale avaldatava mõju tagantjärele kontrollimise kohustus võib põhineda direktiivi artikli 6 lõikel 2 (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, punktid
ja
).
Ent nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 48 ja 49 märkis, ei saa see tagantjärele kontrollimise kohustus olla absoluutne.
Nimelt osutab loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 2 kasutatud väljend „vajalikud meetmed” sellele, et liikmesriikidel on selle sätte kohaldamisel kaalutlusruum.
Olgu siiski meenutatud, et tegevus on loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 2 kooskõlas ainuüksi siis, kui on tagatud, et see tegevus ei põhjusta mingisugust häirimist, mis võiks oluliselt riivata kõnealuse direktiivi eesmärke, eeskätt selle direktiivi kaitse-eesmärke (kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et juba siis, kui on olemas tõenäosus või oht, et kaitsealal toimuv majandustegevus häirib oluliselt mõnda liiki, on tegemist loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 rikkumisega, ilma et oleks vaja tõendada põhjusliku seose olemasolu selle tegevuse ja kaitstava liigi olulise häirimise vahel (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest järeldub, et kui projekt avaldab alale tõenäoliselt olulist mõju ega ole enne loa saamist läbinud loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele vastavat hindamist, võib seda pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu viia ellu vaid tingimusel, et on välistatud tõenäosus või oht elupaikade halvenemiseks või liikide häirimiseks, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist.
Kui niisugune tõenäosus või oht võib realiseeruda, kuna kava või projekti mõju asjaomasele alale ei ole parimate teadussaavutuste alusel tagantjärele hinnatud, mis oleks vajalik meede loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses, väljendub käesoleva otsuse punktis 37 mainitud üldine kaitsekohustus kohustusena korraldada niisugune hindamine.
Siseriikliku kohtu ülesanne on talle teadaolevate ja üksnes tema hinnata olevate andmete põhjal kontrollida, kas ühenduse tähtsusega ala mõjutada võiva kava või projekti uus hindamine on ainus vajalik meede loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses, et vältida ohtu või tõenäosust halvendada elupaiku või häirida liike, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades peab esimesele küsimusele vastama, et loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks vajalik ning mis sai loa direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele mittevastava uurimuse tulemusel enne vastava ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, peavad pädevad asutused korraldama alale avaldatava mõju tagantjärele hindamise, kui niisugune hindamine on ainus kohane meede vältimaks seda, et kõnealuse kava või projekti elluviimine halvendaks elupaiku või häiriks liike, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas need tingimused on täidetud.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega, mida tuleb teisena käsitleda, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, millistele tingimustele peab vastama tagantjärele hindamine, mis korraldatakse loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 alusel ja mis käsitleb mõju, mida avaldab asjaomasele alale kava või projekt, mille teostamist alustati pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu. Veel soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, millisest ajahetkest tuleb hindamisel lähtuda.
Kõigepealt olgu meenutatud, et loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3 hõlmab ettevaatusprintsiipi ning võimaldab tõhusalt vältida kavandatavate kavade või projektide tõttu kaitsealade terviklikkusele avaldatavat negatiivset mõju. Sellest loa andmise kriteeriumist leebema kriteeriumiga ei oleks võimalik sama tõhusalt tagada nimetatud sättes taotletud alade kaitse-eesmärgi saavutamist (kohtuotsus Briels jt,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohane alale tekkivate tagajärgede asjakohane hindamine tähendab seda, et parimatest teadussaavutustest lähtudes tuleb teha kindlaks kõik kava või projekti aspektid, mis eraldi või koostoimes muude kavade või projektidega võivad avaldada mõju asjaomase ala kaitse-eesmärkidele (vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, punkt
; komisjon vs. Hispaania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punkt
, ning Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punktid
ja
).
Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbi viidud hindamine ei tohi seega sisaldada lünki ja selles peavad olema täielikud, täpsed ja lõplikud seisukohad ning järeldused, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatud tööde mõju kohta (kohtuotsus Briels jt,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punkt
).
Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 sõnastus ei määra seevastu kindlaks ühtegi konkreetset kriteeriumi selle sätte alusel võetavate meetmete rakendamiseks.
Sellegipoolest on vaja välja tuua, et loodusdirektiivi artikli 6 lõigete 2 ja 3 sätteid tuleb direktiivi kaitse-eesmärke arvestades tõlgendada ühtse kogumina ning nende sätetega taotletakse looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse tagamist samal tasemel (vt selle kohta kohtuotsused Sweetman jt,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punkt
, ning Briels jt,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punkt
).
Kui loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 näeb ette kohustuse hinnata tagantjärele kava või projekti mõju asjaomasele alale, peab niisugune hindamine võimaldama pädeval asutusel tagada, et kava või projekti elluviimine ei too kaasa elupaikade halvenemist või liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist.
Seega kui loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 alusel on antud juhul vaja selle sätte tähenduses vajaliku meetmena läbi viia tagantjärele hindamine, tuleb sellisel hindamisel üksikasjalikult kindlaks määrata, milline on oht, et asjaomase kava või projekti elluviimine toob kaasa elupaikade halvenemise või liikide häirimise, millel võib olla oluline mõju selle sätte tähenduses, ning see hindamine peab vastama direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele.
Lisaks olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa välistada, et analoogiliselt loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 ette nähtud erandi tegemise menetlusega tugineb liikmesriik üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatele põhjustele ja võib juhul, kui selles sättes kehtestatud tingimused on sisuliselt täidetud, anda loa kavale või projektile, mida muidu oleks kõnealuse artikli lõike 2 alusel võinud pidada keelatuks (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punkt
).
Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele vastav hindamine on aga vajalik kõigil juhtudel, kui analoogia alusel artikli 6 lõikega 4 peab asjaomase ala kaitse-eesmärkidele mittevastava projekti viima ellu üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel (vt selle kohta kohtuotsus Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punkt
).
Artikli 6 lõiget 4 saab nimelt kohaldada üksnes pärast seda, kui kava või projekti mõju on vastavalt loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 3 analüüsitud. Teadlikkus tagajärgedest seoses asjaomase ala kaitse-eesmärkidega on direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaldamise vältimatu eeldus, sest niisuguse teabe puudumise korral ei saa hinnata ühtki selle erandsätte kohaldamise tingimustest. Võimalike üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjuste ja vähem kahjustavate alternatiivide olemasolu analüüs nõuab nimelt nende ning asjaomase kava või projektiga alale põhjustatavate kahjustuste kaalumist. Lisaks peavad asjaomasele alale põhjustatavad kahjustused olema täpselt tuvastatud, et määrata kindlaks, millist laadi peavad olema võimalikud asendusmeetmed (kohtuotsus Solvay jt,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punkt
).
Mis puudutab käesoleva otsuse punktis 54 mainitud küsimust, millisest ajahetkest tuleb tagantjärele hindamisel lähtuda, siis olgu meenutatud, et loodusdirektiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt on ala selle direktiivi alusel kaitstud alates hetkest, mil see kantakse ühenduse tähtsusega alade loetellu.
Seetõttu ei saa ükski direktiivi artikli 6 lõike 2 alusel võetud meede käia aja kohta, mis eelneb ajale, mil ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu.
Pealegi oleks selle sätte eesmärki võimalik saavutada vaid osaliselt, kui meede põhineks elupaikade ja liikide kaitsestaatusel, jättes tähelepanuta või varjates tegureid, mis on pärast asjaomase ala loetellu kandmist toonud kaasa või võivad jätkuvalt kaasa tuua olulise elupaikade halvenemise või liikide häirimise.
Sellest järeldub, et asjaomast ala oluliselt mõjutada võiva kava või projekti tagantjärele hindamine, mis on osutunud vajalikuks loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 alusel, peab võtma arvesse kõiki tegureid, mis esinesid ajal, kui ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu, samuti kõiki tegureid, mis on ilmnenud või võivad ilmneda sellel alal kava või projekti osalise või täieliku teostamise järgselt pärast nimetatud kuupäeva.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades peab kolmandale küsimusele vastama, et loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kui niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas osutub vajalikuks tagantjärele hinnata, milline mõju on asjaomasele alale kaval või projektil, mille teostamist alustati pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, siis peab see hindamine toimuma vastavalt direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele. Sellisel hindamisel tuleb arvesse võtta kõiki tegureid, mis esinesid loetellu kandmise päeval, samuti kõiki tegureid, mis on ilmnenud või võivad ilmneda sellel alal kava või projekti osalise või täieliku teostamise järgselt pärast nimetatud kuupäeva.
Teine küsimus
Arvestades kolmandale küsimusele antud vastust – millest nähtub, et niisugusel tagantjärele hindamisel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuded pädevale asutusele siduvad –, ei ole teisele küsimusele vaja vastata.
Neljas küsimus
Neljanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas loodusdirektiivi tuleb tõlgendada nii, et kui alale avaldatavat mõju hinnatakse uuesti, et parandada vigu, mis on tehtud eelneval hindamisel enne ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu või loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohasel tagantjärele hindamisel, kuid kava või projekt on juba ellu viidud, võib sellise hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid muuta seetõttu, et kava või projekti kehtestamise otsus oli viivitamatult täidetav, esialgse õiguskaitse taotlus jäeti rahuldamata ja seda rahuldamata jätmise otsust ei saa enam edasi kaevata.
Veel soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et alternatiivsete lahenduste hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid võib muuta seetõttu, et kava või projekt on juba ellu viidud.
Eelotsusetaotlusest nähtuvalt on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et kui alternatiivsete lahenduste tagantjärele hindamisel ei oleks võimalik arvesse võtta asjaolu, et põhikohtuasjas kõnesolev sild on loa alusel juba valmis ehitatud, tooks projekti kehtestamise otsuse viivitamatu täitmine projekti ja projekti arendaja jaoks kaasa kalkuleerimatu riski – mida seadusandja ilmselgelt ei soovinud – ning lisaks ei võetaks täielikult arvesse alternatiivse lahenduse tagantjärele teostamisega seotud majanduslikke ja keskkonnaalaseid tagajärgi. Seepärast soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas alternatiivsete lahenduste hindamine võib hõlmata ka kulusid, keskkonnamõju, eeskätt loodusdirektiiviga kaitstud elupaikadele ja liikidele, ja majanduslikke tagajärgi, mis on seotud juba loa saanud ja teostatud projekti demonteerimisega.
Seoses sellega olgu meenutatud, et käesoleva otsuse punktist 54 nähtuvalt peab loodusdirektiivi artikli 6 lõikel 2 põhinev tagantjärele hindamine vastama loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele.
Neid nõudeid ei või muuta ainuüksi seetõttu, et kõnesolev rajatis ehitati valmis vastavalt kehtestamisotsusele, mis on siseriikliku õiguse kohaselt viivitamatult täidetav, ega seetõttu, et niimoodi loa saanud ehitustöödega alustamise takistamiseks esitatud esialgse õiguskaitse taotlus jäeti rahuldamata ja seda rahuldamata jätmise otsust ei saa enam edasi kaevata.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 64 sisuliselt märkis, ning arvestades loodusdirektiivi põhjenduses 1 mainitud looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmise eesmärki, kahandaks see loodusdirektiivi kasulikku mõju, kui siseriiklikud menetlusnormid saaksid vähendada vajadust täita direktiivist tulenevaid nõudeid.
Nagu komisjon väidab, peab juba teostatud kava või projekti poolt asjaomasele alale avaldatava mõju uuel hindamisel lähtuma eeldusest, et oht, et asjaomase kava või projekti elluviimine toob kaasa elupaikade halvenemise või liikide häirimise, millel on loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses oluline mõju, on kõnesoleva projekti teostamise tõttu juba realiseerunud. Lisaks peab see hindamine võimaldama kindlaks teha, kas rajatise jätkuval kasutamisel muutub see oht konkreetsemaks.
Kui niisuguse uue hindamise tulemusel selgub, et põhikohtuasjas kõnesoleva silla ehitamine või kasutusele võtmine on juba toonud kaasa või võib kaasa tuua elupaikade halvenemise või liikide häirimise, mis võib oluliselt mõjutada loodusdirektiivi eesmärkide saavutamist, jääb veel siiski käesoleva otsuse punktides 55–58 mainitud võimalus kohaldada analoogia alusel direktiivi artikli 6 lõiget 4.
Viimati nimetatud säte näeb ette, et kui hoolimata loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 esimesele lausele vastava hindamise negatiivsetest järeldustest tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel, ja alternatiivsete lahenduste puudumisel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse (kohtuotsus Solvay jt,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on siiski korduvalt otsustanud, et loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 4 kui erandit mainitud artikli lõike 3 teises lauses sätestatud loa andmise tingimusest tuleb tõlgendada kitsalt (kohtuotsus Solvay jt,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab käesolevas asjas loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 analoogia alusel kohaldamise raames alternatiivsete lahenduste hindamist, siis olgu märgitud, et alternatiivse lahenduse otsimisel ei või jätta tähelepanuta võimalikku elupaikade halvenemist või liikide häirimist kõnesoleva rajatise ehitustööde ja kasutusele võtmise tagajärjel ega võimalikke eeliseid, mida see kaasa toob. Seega nõuab alternatiivsete lahenduste hindamine, et ühelt poolt kaalutakse kõnesoleva rajatise jätkuva kasutamise või selle piiramise, kaasa arvatud sulgemise või isegi lammutamise keskkonnamõju ning teiselt poolt selle ehitamise tinginud ülekaalukaid üldisi huve.
Seoses meetmetega, mida võidakse alternatiivsete lahenduste hindamise raames arvesse võtta, kaasa arvatud võimalus selline rajatis nagu põhikohtuasjas lammutada, olgu märgitud, et kui meede toob kaasa elupaikade halvenemise või liikide häirimise, millel on loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses oluline mõju, on see meede nimetatud sätte eesmärgiga vastuolus, nagu väitis komisjon kohtuistungil, ning järelikult ei saa seda pidada alternatiivseks lahenduseks direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses.
Kui huvide ja prioriteetide kaalumine viib järeldusele, et juba valmis ehitatud rajatis tuleb lammutada, siis tuleb – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 69 – igasugust lammutamisettepanekut, nagu ka algset ehitusettepanekut, käsitada loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses „kava või projektina, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju” ning kuulub enne teostamist selle sättega ette nähtud kontrollimisele.
Mis puudutab alternatiivsete lahenduste hindamise raames arvesse võtta võidavate meetmete, kaasa arvatud juba valmis ehitatud rajatise lammutamise majanduslikku kulu, millele viitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, siis olgu märgitud, nagu seda tegi ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 70, et see ei ole nii tähtis kui loodusdirektiiviga taotletav eesmärk kaitsta looduslikke elupaiku ning looduslikku loomastikku ja taimestikku. Võttes arvesse direktiivi artikli 6 lõike 4 kitsast tõlgendust, millele on viidatud käesoleva otsuse punktis 73, ei saa lubada, et selle sätte alusel alternatiivsete lahenduste valikul osutuks määravaks vaid meetmete majanduslik kulu.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades peab neljandale küsimusele vastama:
—
loodusdirektiivi tuleb tõlgendada nii, et kui alale avaldatavat mõju hinnatakse uuesti, et parandada vigu, mis on tehtud eelneval hindamisel enne ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu või loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohasel tagantjärele hindamisel, kuid kava või projekt on juba ellu viidud, ei või sellise hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid muuta seetõttu, et kava või projekti kehtestamise otsus oli viivitamatult täidetav, esialgse õiguskaitse taotlus jäeti rahuldamata ja seda rahuldamata jätmise otsust ei saa enam edasi kaevata. Lisaks tuleb sellisel hindamisel võtta arvesse elupaikade halvenemise või liikide häirimise ohtu, millel võib olla loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses oluline mõju ja mis võib olla tekkinud kõnesoleva kava või projekti elluviimise tõttu,
—
loodusdirektiivi artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et alternatiivsete lahenduste hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid ei või muuta seetõttu, et kava või projekt on juba ellu viidud.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kohtukulusid, välja arvatud nimetatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

1.
Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks vajalik ning mis sai loa direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele mittevastava uurimuse tulemusel enne vastava ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, peavad pädevad asutused korraldama alale avaldatava mõju tagantjärele hindamise, kui niisugune hindamine on ainus kohane meede vältimaks seda, et kõnealuse kava või projekti elluviimine halvendaks elupaiku või häiriks liike, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas need tingimused on täidetud.

2.
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kui niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas osutub vajalikuks tagantjärele hinnata, milline mõju on asjaomasele alale kaval või projektil, mille teostamist alustati pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, siis peab see hindamine toimuma vastavalt direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele. Sellisel hindamisel tuleb arvesse võtta kõiki tegureid, mis esinesid loetellu kandmise päeval, samuti kõiki tegureid, mis on ilmnenud või võivad ilmneda sellel alal kava või projekti osalise või täieliku teostamise järgselt pärast nimetatud kuupäeva.

3.
Direktiivi 92/43 tuleb tõlgendada nii, et kui alale avaldatavat mõju hinnatakse uuesti, et parandada vigu, mis on tehtud eelneval hindamisel enne ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu või direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 2 kohasel tagantjärele hindamisel, kuid kava või projekt on juba ellu viidud, ei või sellise hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid muuta seetõttu, et kava või projekti kehtestamise otsus oli viivitamatult täidetav, esialgse õiguskaitse taotlus jäeti rahuldamata ja seda rahuldamata jätmise otsust ei saa enam edasi kaevata. Lisaks tuleb sellisel hindamisel võtta arvesse elupaikade halvenemise või liikide häirimise ohtu, millel võib olla artikli 6 lõike 2 tähenduses oluline mõju ja mis võib olla tekkinud kõnesoleva kava või projekti elluviimise tõttu.
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et alternatiivsete lahenduste hindamise raames tehtava kontrolli nõudeid ei või muuta seetõttu, et kava või projekt on juba ellu viidud.

Allkirjad
(
*1
)   Kohtumenetluse keel: saksa.