CELEX: 62014CJ0399
Rinvio pregiudiziale
Direttiva 92/43/CEE
Articolo 6, paragrafi da 2 a 4
Iscrizione di un sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria dopo l’autorizzazione del progetto ma prima dell’inizio dell’esecuzione dello stesso
Esame del progetto dopo l’iscrizione del sito in detto elenco
Criteri relativi a tale esame
Conseguenze della conclusione del progetto sulla scelta delle alternative

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (
GU L 206, pag. 7
; in prosieguo: la «direttiva “habitat”»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Grüne Liga Sachsen eV (in prosieguo: la «Grüne Liga Sachsen») e a. al Freistaat Sachsen (Land della Sassonia) in merito a una decisione di approvazione dei piani per la costruzione di un ponte sull’Elba a Dresda (Germania) adottata dalle autorità di quest’ultimo.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il primo considerando della direttiva «habitat» enuncia quanto segue:
«(...) la salvaguardia, la protezione e il miglioramento della qualità dell’ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche, costituiscono un obiettivo essenziale di interesse generale perseguito dalla Comunità conformemente all’articolo [191 TFUE]».
Il terzo considerando di tale direttiva è così formulato:
«(…) la presente direttiva, il cui scopo principale è promuovere il mantenimento della biodiversità, tenendo conto al tempo stesso delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali, contribuisce all’obiettivo generale di uno sviluppo durevole; (…) il mantenimento di detta biodiversità può in taluni casi richiedere il mantenimento e la promozione di attività umane».
L’articolo 1 della direttiva «habitat» così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
k)
sito di importanza comunitaria
[in prosieguo: il “SIC”]: un sito che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene, contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un tipo di habitat naturale di cui all’allegato I o una specie di cui all’allegato II in uno stato di conservazione soddisfacente e che può inoltre contribuire in modo significativo alla coerenza di Natura 2000 di cui all’articolo 3, e/o che contribuisce in modo significativo al mantenimento della diversità biologica nella regione biogeografica o nelle regioni biogeografiche in questione.
(...)
l)
zona speciale di conservazione
: un [SIC] designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato;
(...)».
L’articolo 3, paragrafo 1, della citata direttiva stabilisce quanto segue:
«È costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
(...)».
L’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «habitat» dispone che gli Stati membri propongono l’elenco dei siti menzionati in tale disposizione in base ai criteri stabiliti nell’allegato III (fase 1) di tale direttiva e alle informazioni scientifiche pertinenti.
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma, di detta direttiva, l’elenco dei siti proposti dev’essere trasmesso alla Commissione europea entro il triennio successivo alla notifica della medesima direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito.
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva «habitat», la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
L’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva «habitat», così recita:
«Non appena un sito è iscritto nell’elenco di cui al paragrafo 2, terzo comma, esso è soggetto alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4».
L’articolo 6 di tale direttiva stabilisce quanto segue:
«1.   Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti.
2.   Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3.   Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4.   Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
Diritto tedesco
L’articolo 80 del codice di procedura amministrativa (Verwaltungsgerichtsordnung) così prevede:
«(1)   L’opposizione e il ricorso di annullamento hanno effetto sospensivo. (...)
(2)   Essi non hanno effetto sospensivo solo
(...)
3.
negli altri casi previsti dal diritto federale o, per il diritto regionale, da una legge regionale (...).
(...)
(5)   Il giudice adito nel merito può, su richiesta, ordinare l’effetto sospensivo totale o parziale nei casi previsti al paragrafo 2, punti da 1 a 3, (...).
(...)».
L’articolo 39 della legge del Land della Sassonia sulle strade (Sächsisches Straßengesetz), rubricato «Approvazione di piani», al paragrafo 10, così prevede:
«Il ricorso avverso la decisione di approvazione di piani (...) non ha effetto sospensivo».
L’articolo 22b, paragrafi da 1 a 3, della legge del Land della Sassonia sulla protezione della natura (Sächsisches Naturschutzgesetz), nella sua versione dell’11 ottobre 1994, il quale recepisce l’articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva «habitat», prevede in sostanza che, prima di qualsiasi autorizzazione o realizzazione di un progetto, deve essere effettuata un’adeguata valutazione della sua incidenza sul SIC o sui siti europei di protezione degli uccelli per quanto riguarda gli obiettivi di conservazione di tali siti. Se la valutazione dell’incidenza su un sito di cui all’articolo 1, prima frase, di tale legge evidenzia che tale progetto può arrecare un danno grave a tale sito nei suoi elementi essenziali necessari agli obiettivi di conservazione o agli obiettivi di protezione, il progetto è vietato. Un progetto del genere può essere autorizzato o realizzato, in deroga a tale divieto, solo qualora esso sia necessario per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e non vi sia un’altra soluzione valida che consenta di raggiungere il risultato atteso dal progetto su un altro sito senza provocare danni o con minor danno.
Il capitolo 3.3 della «Guida all’applicazione delle disposizioni in materia di creazione e protezione della rete ecologica europea Natura 2000» («Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000»), che le autorità sassoni competenti in materia sono tenute a rispettare ai sensi del decreto n. 61-8830.10/6 del Ministro dell’Agricoltura e dell’Ambiente del Land della Sassonia del 27 marzo 2003, dispone quanto segue:
Con il decreto n. 62-8830.10-6, del 12 maggio 2003, il Ministro dell’Agricoltura e dell’Ambiente del Land della Sassonia ha dichiarato che gli obiettivi di conservazione provvisori dei SIC proposti in conformità con la direttiva «habitat» determinati dall’Ufficio del Land della Sassonia competente per l’ambiente e la geologia (Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie) avevano carattere vincolante. Tale decreto, diretto essenzialmente all’autorità incaricata dell’approvazione dei piani di costruzione del ponte denominato «Waldschlößchenbrücke», così precisa:
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il 25 febbraio 2004, il presidio governativo di Dresda (Regierungspräsidium Dresden), attualmente la direzione regionale di Dresda (Landesdirektion Dresden), autorità facente capo alla convenuta nel procedimento principale, ha approvato i piani per la costruzione del ponte stradale Waldschlößchenbrücke sul fiume Elba che scavalca la piana lungo le sue sponde (Elbauen) nel centro di Dresda.
La decisione recante approvazione di detti piani, che era immediatamente esecutiva, si basava su uno studio dell’impatto sulla flora, la fauna e l’habitat risalente al gennaio 2003, relativo all’incidenza del progetto di costruzione di detto ponte sugli obiettivi di protezione e di conservazione del sito denominato «valle dell’Elba tra Schöna e Mühlberg» («Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg»).
Effettuando tale studio, nel quale si accertava l’assenza di effetti negativi importanti o durevoli del progetto di costruzione di cui al procedimento principale sugli obiettivi di conservazione di detto sito, l’autorità competente intendeva rispondere ai requisiti di cui all’articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva «habitat». Secondo gli elementi forniti dal giudice del rinvio, detto studio non soddisfaceva tuttavia detti requisiti ma rappresentava una mera valutazione preliminare dei rischi.
Il 15 aprile 2004, la Grüne Liga Sachsen, un’associazione ambientalista capace di agire in giudizio, ha proposto un ricorso per l’annullamento della decisione di approvazione dei piani del 25 febbraio 2004, ricorso che, ai sensi dell’articolo 80, paragrafo 2, punto 3, del codice di procedura amministrativa, in combinato disposto con l’articolo 39 della legge del Land della Sassonia sulle strade, non aveva effetto sospensivo. In parallelo a tale ricorso la Grüne Liga Sachsen ha presentato una domanda di misure cautelari in base all’articolo 80, paragrafo 5, del codice di procedura amministrativa al fine di impedire l’inizio dei lavori.
Nel dicembre 2004, la Commissione ha iscritto il sito della valle dell’Elba tra Schöna e Mühlberg come SIC nell’elenco di cui all’articolo 4 della direttiva «habitat».
Con regolamento del 19 ottobre 2006, il presidio governativo di Dresda ha designato tale sito, fatta salva la parte della piana lungo le sponde dell’Elba nel centro di Dresda, zona speciale di conservazione degli uccelli o del loro habitat.
I lavori del ponte stradale Waldschlößchenbrücke sono iniziati nel novembre 2007 dopo che, con decisione del 12 novembre 2007, il Sächsisches Oberverwaltungsgericht (tribunale amministrativo superiore del Land della Sassonia) ha definitivamente respinto la domanda di misure cautelari proposta dalla Grüne Liga Sachsen.
Con una decisione complementare e di modifica del 14 ottobre 2008, la direzione regionale di Dresda ha effettuato una nuova limitata valutazione degli effetti prodotti dal progetto di cui al procedimento principale, il cui obiettivo era verificare, in un primo tempo, se tale progetto potesse avere incidenze significative sul sito in parola ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» e, in un secondo tempo, se fossero soddisfatti i presupposti di una deroga ai sensi del paragrafo 4 del medesimo articolo, per quanto concerne gli effetti negativi identificati relativamente a taluni habitat e talune specie. A tale valutazione è conseguita l’autorizzazione del progetto mediante la procedura di deroga prevista dall’articolo 6, paragrafo 4, di detta direttiva, mediante misure complementari.
Con sentenza del 15 dicembre 2011, il Sächsisches Oberverwaltungsgericht (tribunale amministrativo superiore del Land della Sassonia) ha respinto il ricorso di annullamento della Grüne Liga Sachsen del 15 aprile 2004.
Detta associazione ha proposto impugnazione dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale).
Nel 2013 i lavori di costruzione di detto ponte sono terminati. Lo stesso anno esso è stato aperto al traffico.
Il giudice del rinvio ritiene, sostanzialmente, che per statuire sulla causa di cui è adito sia necessario rispondere in via preliminare alla questione a quali condizioni un progetto, che era stato autorizzato prima dell’iscrizione del sito di cui trattasi nell’elenco dei SIC, debba essere oggetto di un riesame a posteriori della sua incidenza conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», e quali criteri vadano quindi applicati. Esso spiega che tali precisioni sono necessarie al fine di verificare la legittimità del procedimento complementare svolto nel 2008.
Alla luce di quanto precede, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat” debba essere interpretato nel senso che un progetto di costruzione di un ponte, già autorizzato prima dell’inserimento del sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria e non connesso alla gestione del sito, debba essere sottoposto, prima di essere eseguito, ad un riesame della sua incidenza sul sito, qualora detto sito sia stato inserito nell’elenco dopo la concessione dell’autorizzazione ma prima dell’inizio dell’esecuzione del progetto e qualora, prima della concessione dell’autorizzazione, fosse stata eseguita solo una valutazione dei rischi/esame preliminare.
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione:
Se, nel corso del riesame a posteriori, l’autorità nazionale debba rispettare le prescrizioni di cui all’articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva “habitat”, anche qualora essa avesse già inteso applicarle a titolo di precauzione in occasione della valutazione dei rischi/esame preliminare precedenti alla concessione dell’autorizzazione.
3)
In caso di risposta affermativa alla prima questione e negativa alla seconda questione:
A quali criteri si debba conformare, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat”, il riesame a posteriori di un’autorizzazione rilasciata per un progetto e a quale momento debba riferirsi la valutazione.
4)
Se, nell’ambito di un procedimento integrativo volto a sanare un errore constatato in un riesame a posteriori ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva “habitat” oppure in una valutazione di incidenza sul sito ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della stessa direttiva, si debba tenere conto, mediante adeguate modifiche dei criteri di valutazione, del fatto che l’opera poteva essere edificata e messa in esercizio, poiché la decisione di approvazione del progetto era immediatamente esecutiva e un ricorso in via cautelare era stato respinto con provvedimento divenuto inoppugnabile. Se ciò valga in ogni caso per una valutazione delle soluzioni alternative necessaria nell’ambito di una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva “habitat”».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» debba essere interpretato nel senso che un piano o un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito e che è stato autorizzato, in seguito ad uno studio che non soddisfa i criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva, prima dell’iscrizione del sito in questione nell’elenco dei SIC, dev’essere oggetto, da parte delle autorità competenti, di un esame a posteriori della sua incidenza su detto sito preliminarmente alla sua esecuzione.
Al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre verificare, in un primo tempo, se l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» sia applicabile ai fatti del procedimento principale. In un secondo tempo, si deve esaminare se possa sussistere un obbligo, in base a tale disposizione, di procedere a un esame a posteriori dell’incidenza sul sito di cui trattasi di un progetto come quello di cui al procedimento principale.
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva «habitat», come interpretato dalla Corte, le misure di salvaguardia previste all’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, di tale direttiva, si impongono soltanto in relazione ai siti che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, terzo comma, di detta direttiva, siano iscritti nell’elenco dei siti selezionati come SIC redatto dalla Commissione secondo il procedimento di cui all’articolo 21 della medesima direttiva (sentenze Dragaggi e a.,
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
, punto
, e Bund Naturschutz in Bayern e a.,
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
, punto
).
La Corte ha tuttavia dichiarato che, anche se un progetto sia stato autorizzato prima che divenisse applicabile al sito in parola il regime di tutela previsto dalla direttiva «habitat» e, pertanto, siffatto progetto non fosse soggetto alle prescrizioni inerenti al procedimento di valutazione preliminare ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva, la sua esecuzione ricade comunque nel disposto dell’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva (v., in tal senso, sentenze Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, punti
e
, nonché Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punti
e
).
Nella specie, dalla cronologia dei fatti del procedimento principale risulta che la costruzione del ponte Waldschlößchenbrücke si è svolta tra il 2007 e il 2013, vale a dire dopo l’iscrizione del sito interessato nell’elenco dei SIC nel dicembre 2004. Alla luce della giurisprudenza citata ai punti 32 e 33 della presente sentenza, occorre dedurre che l’esecuzione di tale progetto ricade, dopo tale iscrizione, nell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat».
Per quanto attiene alla questione se l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» imponga un obbligo di riesame dell’incidenza di un piano o progetto, come quello di cui al procedimento principale, che è stato approvato prima dell’iscrizione del sito in parola nell’elenco dei SIC, sulla base di uno studio preliminare dei rischi non conforme ai criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva, si deve constatare che un obbligo del genere non può essere inequivocabilmente dedotto dalla lettera di detto articolo 6, paragrafo 2.
Infatti, a differenza dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», che instaura, con la sua formulazione, una procedura volta a garantire, mediante un controllo preventivo, che un piano o un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato, ma che può incidere in modo significativo sullo stesso, sia autorizzato solo se non pregiudicherà l’integrità di tale sito (v., in tal senso, sentenza Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
e giurisprudenza citata), l’articolo 6, paragrafo 2, di tale direttiva non prevede espressamente misure precise di tutela come l’obbligo di esaminare o riesaminare l’incidenza di un piano o di un progetto sugli habitat naturali e sulle specie.
Tale disposizione stabilisce un obbligo di tutela generale volto all’adozione di opportune misure di salvaguardia al fine di evitare degrado o perturbazioni che potrebbero avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva (v., in tal senso, sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punto
; Commissione/Italia,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
, punto
, nonché Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
). Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, tale obbligo ha natura permanente.
Per quanto riguarda i progetti che non soddisfano i requisiti derivanti dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», la Corte ha già dichiarato che un obbligo di controllo a posteriori dell’incidenza di piani o progetti esistenti sul sito interessato può essere fondato sull’articolo 6, paragrafo 2, di tale direttiva (v., in tal senso, sentenza Commissione/Regno Unito,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, punti
e
).
Tuttavia, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 48 e 49 delle sue conclusioni, non può sussistere un obbligo assoluto di effettuare un tale controllo a posteriori.
Infatti, i termini «misure opportune» contenuti nell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» implicano che gli Stati membri godano di un margine di valutazione nell’applicazione di tale disposizione.
Va tuttavia ricordato che un’attività è conforme all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» soltanto se viene garantito che essa non provochi alcuna perturbazione che può avere incidenze significative sugli obiettivi perseguiti dalla direttiva, in particolare sugli obiettivi di conservazione (sentenza Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Corte ha altresì dichiarato che l’esistenza stessa di una probabilità o di un rischio che un’attività economica provochi perturbazioni significative per una specie può costituire una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», senza che debba essere dimostrata una relazione di causa ed effetto tra tale attività e la perturbazione significativa causata alla specie protetta (v., in tal senso, sentenza Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, l’esecuzione di un progetto che può avere incidenze significative sul sito interessato e non assoggettato, prima di essere autorizzato, ad una valutazione conforme ai requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» può essere proseguita, dopo l’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC, soltanto a condizione che siano escluse la probabilità o il rischio di degrado degli habitat o di perturbazioni di specie, che possono avere un effetto significativo per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva.
Qualora una probabilità o un rischio del genere possano manifestarsi perché non è stato effettuato, come «misura opportuna» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», un esame a posteriori delle incidenze di un piano o di un progetto sul sito interessato sulla base delle migliori conoscenze scientifiche, l’obbligo di tutela generale menzionato al punto 37 della presente sentenza si traduce in un obbligo di effettuate un tale esame.
Spetta al giudice nazionale verificare, sulla base degli elementi di cui dispone e che è il solo in grado di giudicare, se una nuova valutazione di un piano o progetto idoneo a pregiudicare un SIC costituisca l’unica misura opportuna ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», per evitare la probabilità o il rischio di degrado degli habitat o di perturbazioni delle specie, che possono avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla prima questione che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» deve essere interpretato nel senso che un piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito e che è stato autorizzato, in seguito ad uno studio che non soddisfa i requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva, prima dell’iscrizione del sito stesso nell’elenco dei SIC, deve essere oggetto, da parte dell’autorità competenti, di un esame a posteriori della sua incidenza su tale sito, qualora tale esame costituisca l’unica misura opportuna per evitare che l’esecuzione di detto piano o progetto comporti un degrado o perturbazioni che possono avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva. Spetta al giudice del rinvio verificare che tali condizioni siano soddisfatte.
Sulla terza questione
Con la terza questione, che conviene trattare per seconda, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, quali criteri debba soddisfare un esame a posteriori effettuato in forza dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» e vertente sull’incidenza sul sito interessato di un piano o progetto la cui esecuzione sia iniziata dopo l’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC. Il giudice del rinvio chiede altresì a quale data debba riferirsi tale esame.
In limine, si deve ricordare che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» integra il principio di precauzione e consente di prevenire efficacemente i pregiudizi all’integrità dei siti protetti dovuti ai piani o progetti previsti. Un criterio di autorizzazione meno rigoroso non può garantire in modo altrettanto efficace la realizzazione dell’obiettivo di protezione dei siti cui è volta detta disposizione (sentenza Briels e a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Secondo costante giurisprudenza, l’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito interessato di un piano o progetto che dev’essere effettuata a norma di detto articolo 6, paragrafo 3, implica che siano individuati, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, tutti gli aspetti del piano o progetto di cui trattasi che possano, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, pregiudicare gli obiettivi di conservazione di tale sito (v., in tal senso, sentenze Commissione/Francia,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, punto
; Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
, nonché Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punti
e
).
La valutazione effettuata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» non può pertanto comportare lacune e deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (sentenza Briels e a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punto
).
Per contro, la lettera dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» non definisce alcun criterio particolare per l’esecuzione delle misure da adottare sulla base di tale disposizione.
Tuttavia, si deve rilevare che le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva «habitat» devono essere interpretate come un insieme coerente con riferimento agli obiettivi di conservazione perseguiti da tale direttiva e che tali disposizioni mirano ad assicurare uno stesso livello di protezione degli habitat naturali e degli habitat di specie (v., in tal senso, sentenze Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, nonché Briels e a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punto
).
Allorché l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» stabilisce un obbligo di effettuare un esame a posteriori dell’incidenza sul sito interessato di un piano o progetto, un esame del genere deve consentire all’autorità competente di poter garantire che l’esecuzione di detto piano o progetto non arrecherà un degrado o perturbazioni che possono avere incidenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva.
Pertanto, se un esame a posteriori, sulla base dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», dovesse rivelarsi, se del caso, come una «misura opportuna» ai sensi di tale disposizione, tale esame deve definire dettagliatamente quale rischio di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative ai sensi di detta disposizione è generato dall’esecuzione del piano o progetto di cui trattasi e essere effettuato conformemente ai requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva.
Peraltro, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, non può essere escluso che uno Stato membro, per analogia con il procedimento derogatorio previsto dall’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», invochi motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e possa, se sostanzialmente ricorrono i presupposti prescritti da tale disposizione, autorizzare un piano o un progetto che altrimenti potrebbe essere considerato vietato dal paragrafo 2 di tale disposizione (v., in tal senso, sentenza Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
).
Orbene, un esame che soddisfa i requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» è necessario in ogni caso in cui, per analogia con detto articolo 6, paragrafo 4, un progetto incompatibile con gli obiettivi di conservazione del sito interessato debba essere effettuato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico (v., in tal senso, sentenza Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punto
).
Infatti, detto articolo 6, paragrafo 4, può applicarsi solo dopo l’analisi dell’incidenza di un piano o di un progetto conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Infatti, la conoscenza di tali effetti, con riferimento agli obiettivi di conservazione relativi al sito in questione, costituisce un presupposto imprescindibile ai fini dell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, dato che, in assenza di tali elementi, non può essere valutato alcun requisito di applicazione di tale disposizione di deroga. L’esame di eventuali motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e quello dell’esistenza di alternative meno dannose richiedono, infatti, un giudizio di bilanciamento con i danni che il piano o il progetto in questione cagiona al sito. Inoltre, il pregiudizio del sito dev’essere identificato con precisione, al fine di stabilire il tipo delle eventuali misure compensative (sentenza Solvay e a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punto
).
Per quanto attiene alla data alla quale deve riferirsi un esame a posteriori come quello menzionato al punto 54 della presente sentenza, si deve ricordare che, secondo l’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva «habitat», un sito è tutelato ai sensi di tale direttiva solo a far data dal giorno dell’iscrizione nell’elenco dei SIC.
Ogni misura adottata sulla base dell’articolo 6, paragrafo 2, di tale direttiva non può, quindi, riferirsi ad una data che risale ad un periodo nel quale il sito in questione non era nell’elenco dei SIC.
Peraltro, l’obiettivo di tale disposizione sarebbe raggiunto soltanto in modo incompleto qualora una misura del genere si basasse su uno stato di conservazione degli habitat e delle specie che prescinde dagli elementi che hanno provocato, o possono continuare a provocare, un degrado o perturbazioni significative dopo la data dell’iscrizione del sito in parola in detto elenco.
Ne deriva che un procedimento di esame a posteriori di un piano o di un progetto che può pregiudicare il sito in questione in modo significativo, divenuto necessario ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», deve tenere conto di tutti gli elementi esistenti alla data dell’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC nonché di tutti gli effetti intervenuti o che possono intervenire in seguito all’esecuzione parziale o totale di tale piano o progetto su detto sito successivi a tale data.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla terza questione che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» deve essere interpretato nel senso che qualora, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, un esame a posteriori dell’incidenza sul sito in questione di un piano o progetto la cui esecuzione sia iniziata dopo l’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC si riveli necessario, tale esame deve essere effettuato nel rispetto dei criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva. Un esame del genere deve tenere conto di tutti gli elementi esistenti alla data di tale iscrizione, nonché di tutti gli effetti che si sono verificati o che possono verificarsi in seguito all’esecuzione parziale o totale di tale piano o progetto su detto sito successivamente a tale data.
Sulla seconda questione
Tenuto conto della risposta fornita alla terza questione, da cui risulta che, per quanto riguarda un esame a posteriori come quello di cui trattasi nel procedimento principale, l’autorità amministrativa competente è vincolata dai criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», non è necessario rispondere alla seconda questione.
Sulla quarta questione
Con la quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva «habitat» debba essere interpretata nel senso che, quando è realizzato un nuovo esame dell’incidenza sul sito in questione al fine di rimediare a errori constatati relativi alla valutazione preliminare effettuata prima dell’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC o relativi all’esame a posteriori ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», allorché il piano o progetto è già stato realizzato, i criteri di un controllo eseguito nell’ambito di un esame del genere possono essere modificati per il fatto che la decisione di approvazione di tale piano o progetto era direttamente esecutiva, che una domanda di misure cautelari era stata respinta e che tale decisione di rigetto non poteva essere impugnata.
Tale giudice intende altresì sapere se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat» debba essere interpretato nel senso che i criteri del controllo effettuato nell’ambito dell’esame di soluzioni alternative possano essere modificati per il fatto che il piano o progetto sia già stato realizzato.
Come risulta dalla motivazione della decisione di rinvio, il giudice a quo considera che se non fosse possibile tenere conto, in un esame successivo delle alternative, della circostanza che il ponte di cui al procedimento principale è già stato costruito sulla base di un’autorizzazione, l’esecuzione immediata della decisione di approvazione di tale opera comporterebbe non soltanto un rischio incalcolabile, apparentemente non voluto dal legislatore, per detta opera e per il suo promotore, ma non si terrebbe pienamente conto delle conseguenze economiche ed ecologiche legate alla realizzazione a posteriori di un’alternativa. Il giudice del rinvio chiede, quindi, se sia possibile integrare altresì nell’esame delle alternative i costi, gli effetti ecologici, in particolare sugli habitat e sulle specie protette in base alla direttiva «habitat», nonché le conseguenze economiche connesse alla soppressione di un’opera la cui costruzione sia già stata autorizzata ed eseguita.
A tale proposito si deve ricordare, come risulta dal punto 54 della presente sentenza, che un esame a posteriori fondato sull’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» deve soddisfare i criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
Tali criteri non possono essere modificati in ragione soltanto del fatto che l’opera in questione sia già stata edificata in forza di una decisione di approvazione direttamente esecutiva ai sensi del diritto nazionale o del fatto che una domanda di misure cautelari diretta ad impedire l’inizio dei lavori così autorizzati sia stata respinta e che tale decisione di rigetto non fosse più impugnabile.
Infatti, come ha rilevato in sostanza l’avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, e tenuto conto dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche, come ricordato al primo considerando della direttiva «habitat», l’effetto utile di quest’ultima sarebbe compromesso qualora norme di procedura interne potessero servire a ridurre la necessità di conformarsi ai requisiti di tale direttiva.
Come sostiene la Commissione, un nuovo esame dell’incidenza sul sito in questione di un piano o progetto già eseguito deve tenere conto dell’ipotesi secondo la quale i rischi di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», si sarebbero già verificati in ragione della realizzazione dell’opera in questione. Inoltre, tale esame deve consentire di stabilire se rischi del genere possono concretizzarsi qualora l’uso di tale opera persista.
Se da tale nuovo esame risultasse che la costruzione o la messa in servizio del ponte di cui al procedimento principale ha già causato o rischia di causare un degrado o perturbazioni che possono avere conseguenze significative rispetto agli obiettivi della direttiva «habitat», resta comunque la possibilità, evocata ai punti da 55 a 59 della presente sentenza, di applicare per analogia l’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva.
Conformemente a tale ultima disposizione, qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza effettuata in conformità all’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva «habitat», un piano o progetto debba essere comunque realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e in mancanza di soluzioni alternative, lo Stato membro interessato adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata (sentenza Solvay e a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, come ha ripetutamente dichiarato la Corte, l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», in quanto disposizione derogatoria rispetto al criterio di autorizzazione previsto dal secondo periodo del paragrafo 3 del citato articolo, dev’essere interpretato restrittivamente (sentenza Solvay e a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto attiene, nella specie, all’esame di soluzioni alternative nell’ambito di un’applicazione per analogia dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», si deve rilevare che la ricerca di un’alternativa non può prescindere né da un’eventuale degrado e perturbazioni indotti dalla costruzione e dalla messa in servizio dell’opera di cui trattasi, né da eventuali vantaggi che essa comporta. L’esame di soluzioni alternative richiede, quindi, che venga fatto un bilanciamento tra le conseguenze ambientali della conservazione o della limitazione dell’uso dell’opera di cui trattasi, compresa la sua chiusura o persino la demolizione, da un lato, e i rilevanti interessi pubblici che hanno portato alla sua costruzione, dall’altro.
Per quanto attiene alle misure delle quali si può tenere conto nell’ambito della valutazione delle alternative, inclusa la possibilità della demolizione di un’opera come quella di cui al procedimento principale, si deve rilevare che se una misura dovesse provocare rischi di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», una misura del genere sarebbe, come ha fatto valere la Commissione durante l’udienza, contraria all’obiettivo di tale disposizione e non potrebbe pertanto essere considerata come una soluzione alternativa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della medesima direttiva.
Ciò premesso, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 69 delle sue conclusioni, qualora un contemperamento degli interessi e delle priorità porti alla conclusione che il ponte già costruito deve essere demolito, ogni proposta di demolizione deve essere considerata, analogamente alla proposta iniziale di costruzione di tale opera, come un «piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito ma che può avere conseguenze significative su tale sito» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», la quale deve essere soggetta all’esame imposto dalla suddetta disposizione prima di poter essere realizzata.
Per quanto riguarda il costo economico delle misure che possono essere considerate nell’ambito dell’esame delle alternative, compresa la demolizione dell’opera già costruita, come menzionato dal giudice del rinvio, si deve rilevare, come l’avvocato generale al paragrafo 70 delle sue conclusioni, che esso non riveste un’importanza equivalente all’obiettivo di conservazione degli habitat naturali, della fauna e della flora selvatiche perseguito dalla direttiva «habitat». Alla luce dell’interpretazione restrittiva dell’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, come rammentata al punto 73 della presente sentenza, non può quindi essere ammesso che il mero costo economico di tali misure possa essere determinante ai fini della scelta delle soluzioni alternative ai sensi di tale disposizione.
Alla luce dei suesposti rilievi, occorre rispondere alla quarta questione dichiarando che:
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la direttiva «habitat» deve essere interpretata nel senso che, quando è realizzato un nuovo esame dell’incidenza su un sito al fine di rimediare a errori constatati relativi alla valutazione preliminare effettuata prima dell’iscrizione di tale sito nell’elenco dei SIC o relativi all’esame a posteriori ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», allorché il piano o progetto è già stato realizzato, i criteri di un controllo eseguito nell’ambito di un esame del genere non possono essere modificati per il fatto che la decisione di approvazione di tale piano o progetto era direttamente esecutiva, che una domanda di misure cautelari era stata respinta e che tale decisione di rigetto non era più impugnabile. Inoltre, detto esame deve tenere conto dei rischi di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative, ai sensi di detto articolo 6, paragrafo 2, eventualmente generati dalla realizzazione del piano o progetto in questione;
—
l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat» deve essere interpretato nel senso che i criteri del controllo effettuato nell’ambito dell’esame delle soluzioni alternative non possono essere modificati per il fatto che il piano o progetto è già stato realizzato.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, deve essere interpretato nel senso che un piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito e che è stato autorizzato in seguito ad uno studio che non soddisfa i requisiti dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva, prima dell’iscrizione del sito stesso nell’elenco dei siti di importanza comunitaria, deve essere oggetto, da parte delle autorità competenti, di un esame a posteriori della sua incidenza su tale sito, qualora tale esame costituisca l’unica misura opportuna per evitare che l’esecuzione di detto piano o progetto comporti un degrado o perturbazioni che possono avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva. Spetta al giudice del rinvio verificare che tali condizioni siano soddisfatte.

2)
L’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43 deve essere interpretato nel senso che qualora, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, un esame a posteriori dell’incidenza sul sito in questione di un piano o progetto la cui esecuzione sia iniziata dopo l’iscrizione di tale sito nell’elenco dei siti di importanza si riveli necessario, tale esame deve essere effettuato nel rispetto dei criteri dell’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva. Un esame del genere deve tenere conto di tutti gli elementi esistenti alla data di tale iscrizione, nonché di tutti gli effetti che si sono verificati o che possono verificarsi in seguito all’esecuzione parziale o totale di tale piano o progetto su detto sito successivamente a tale data.

3)
La direttiva 92/43 deve essere interpretata nel senso che, quando è realizzato un nuovo esame dell’incidenza su un sito al fine di rimediare a errori constatati relativi alla valutazione preliminare effettuata prima dell’iscrizione di tale sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria o relativi all’esame a posteriori ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43, allorché il piano o progetto è già stato realizzato, i criteri di un controllo eseguito nell’ambito di un esame del genere non possono essere modificati per il fatto che la decisione di approvazione di tale piano o progetto era direttamente esecutiva, che una domanda di misure cautelari era stata respinta e che tale decisione di rigetto non era più impugnabile. Inoltre, detto esame deve tenere conto dei rischi di degrado o di perturbazioni che possono avere conseguenze significative, ai sensi di detto articolo 6, paragrafo 2, eventualmente generati dalla realizzazione del piano o progetto in questione.
L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 92/43 deve essere interpretato nel senso che i criteri del controllo effettuato nell’ambito dell’esame delle soluzioni alternative non possono essere modificati per il fatto che il piano o progetto è già stato realizzato.

Firme
(
*1
)   Lingua processuale: il tedesco.