CELEX: 62015CJ0488
Niet-nakoming
Milieu
Richtlijn 2008/50/EG
Luchtkwaliteit
Artikel 13, lid 1
Bijlage XI
Dag- en jaargrenswaarden voor concentraties van fijnstof (PM10)
Algemene en voortdurende overschrijding van de grenswaarden
Artikel 22
Verlenging van de vastgestelde termijnen om aan bepaalde grenswaarden te voldoen
Toepassingsvoorwaarden
Artikel 23, lid 1
Luchtkwaliteitsplannen
,Zo kort mogelijke’ periode van overschrijding
Passende maatregelen
Beoordelingscriteria

Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Bulgarije:
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met minstens 2013 voortdurende overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije;
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met minstens 2013 voortdurende overschrijding van de daggrenswaarde voor PM
‑concentraties en ook de overschrijding van de jaargrenswaarde voor PM
‑concentraties in 2007, 2008 en van 2010 tot en met minstens 2013 in de zone BG0003 agglomeratie Varna;
—
en bij gebreke van aanvullende informatie waaruit blijkt dat enige verandering is opgetreden in het feit dat de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in de bovengenoemde zones en agglomeraties worden overschreden,
nog steeds de verplichtingen niet nakomt die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (
PB 2008, L 152, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2012, L 359, blz. 77
), juncto bijlage XI bij deze richtlijn, en
—
gezien het feit dat de overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties blijkens het jongste jaarverslag over de luchtkwaliteit in 2013 in alle bovengenoemde zones en agglomeraties is blijven duren, de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen – en met name de verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden – niet is nagekomen en dat deze schending nog steeds voortduurt.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 96/62/EG
Artikel 7 van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (
PB 1996, L 296, blz. 55
), met als opschrift „Verbetering van de luchtkwaliteit – Algemene eisen”, bepaalde in de leden 1 en 3:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd.
[…]
3.   De lidstaten stellen actieplannen op, waarin wordt vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken. Al naar gelang van het geval behelzen deze plannen controlemaatregelen en, zo nodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer.”
Artikel 8 van deze richtlijn, met als opschrift „Maatregelen die van toepassing zijn in zones waar de niveaus hoger liggen dan de grenswaarde”, bepaalde in de leden 1, 3 en 4:
„1.   De lidstaten stellen de lijst op van zones en agglomeraties waar de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden.
[…]
3.   In de in lid 1 bedoelde zones en agglomeraties treffen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat er een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd dat ertoe leidt dat binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan.
Dit plan of programma, waartoe het publiek toegang dient te krijgen, bevat ten minste de in bijlage IV vermelde informatie.
4.   In de in lid 1 bedoelde zones en agglomeraties waar het niveau van meer dan één verontreinigende stof hoger ligt dan de grenswaarden, zorgen de lidstaten voor een geïntegreerd plan voor alle betrokken verontreinigende stoffen.”
Volgens artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift „Indiening van informatie en verslagen”, waren de lidstaten gehouden om de Commissie jaarverslagen te doen toekomen over de naleving van de grenswaarden voor PM
‑concentraties.
Richtlijn 1999/30/EG
Overweging 7 van richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (
PB 1999, L 163, blz. 41
) luidde:
„Overwegende dat in richtlijn 96/62/EG is bepaald dat voor zones waar de concentraties van verontreinigende stoffen in de lucht hoger liggen dan de grenswaarden plus de eventuele tijdelijke overschrijdingsmarges, actieplannen dienen te worden uitgewerkt, teneinde ervoor te zorgen dat op de gespecificeerde datum (data) aan de grenswaarden wordt voldaan; dat in dergelijke actieplannen en andere op beperking gerichte strategieën, voor zover deze betrekking hebben op zwevende deeltjes, naast een beperking van de totale concentraties van zwevende deeltjes ook naar een beperking van de concentraties van fijne deeltjes dient te worden gestreefd.”
Artikel 5 van richtlijn 1999/30, met als opschrift „Zwevende deeltjes”, was als volgt verwoord:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de concentraties van PM
in de lucht, zoals beoordeeld overeenkomstig artikel 7, met ingang van de in bijlage III, deel I, vermelde data de daarin bepaalde grenswaarden niet overschrijden.
[…]
3.   In krachtens artikel 8 van richtlijn 96/62/EG opgestelde actieplannen voor PM
en algemene strategieën om de PM
‑concentraties terug te dringen wordt ook naar vermindering van de PM
2,5
‑concentraties gestreefd.
4.   Wanneer de in bijlage III, deel I, bedoelde grenswaarden voor PM
worden overschreden doordat er concentraties van PM
in de lucht aanwezig zijn ingevolge natuurverschijnselen waardoor er concentraties voorkomen die significante overschrijdingen van de normale achtergrondniveaus van natuurlijke oorsprong inhouden, stellen de lidstaten de Commissie daarvan overeenkomstig artikel 11, punt 1, van richtlijn 96/62/EG in kennis met de nodige bewijzen dat dergelijke overschrijdingen aan natuurverschijnselen te wijten zijn. In dergelijke gevallen zijn de lidstaten slechts verplicht om overeenkomstig artikel 8, lid 3, van richtlijn 96/62/EG actieplannen uit te voeren wanneer de in bijlage III, deel I, bedoelde grenswaarden vanwege andere dan natuurverschijnselen worden overschreden.”
Volgens artikel 12 van richtlijn 1999/30 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk 19 juli 2001 daaraan te voldoen.
Met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid stelde bijlage III bij richtlijn 1999/30 twee soorten grenswaarden voor PM
vast, waarbij een onderscheid werd gemaakt tussen twee fasen, die op hun beurt zijn onderverdeeld in twee middelingstijden. Wat de middelingstijden van fase 1 betreft, die loopt van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009, mocht de daggrenswaarde van 50 μg/m
niet meer dan 35 keer per kalenderjaar worden overschreden en mocht de jaargrenswaarde niet meer bedragen dan 40 μg/m
per kalenderjaar. Wat de middelingstijden van fase 2 betreft, bedroeg vanaf 1 januari 2010 de daggrenswaarde, die niet meer dan 7 keer per kalenderjaar mocht worden overschreden, 50 μg/m
, en de jaargrenswaarde 20 μg/m
per kalenderjaar.
Richtlijn 2008/50
In de overwegingen 2, 16, 18 en 19 van richtlijn 2008/50 staat te lezen:
„(2)
Ter bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu als geheel, is het van bijzonder belang dat de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron wordt bestreden en dat op lokaal, nationaal en communautair niveau wordt bepaald wat de beste uitstootverminderende maatregelen vervolgens zijn, en dat deze maatregelen worden uitgevoerd. Daarom dient de uitstoot van schadelijke luchtverontreinigende stoffen te worden vermeden, voorkomen of verminderd en dienen passende doelstellingen inzake de luchtkwaliteit te worden vastgesteld, rekening gehouden met de toepasselijke normen, richtsnoeren en programma’s van de Wereldgezondheidsorganisatie.
[…]
(16)
Voor zones en agglomeraties met bijzonder moeilijke omstandigheden moet het mogelijk zijn de nalevingstermijn voor de grenswaarden voor de luchtkwaliteit op te schorten in gevallen waarin zich, ondanks de tenuitvoerlegging van passende maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging, in specifieke zones en agglomeraties acute nalevingsproblemen voordoen. Elke opschorting voor een bepaalde zone of agglomeratie dient vergezeld te gaan van een door de Commissie te beoordelen uitvoerig plan dat de naleving tegen het einde van de herziene nalevingstermijn garandeert. Het bestaan van de nodige communautaire maatregelen die het in de Thematische Strategie ter vermindering van emissies aan de bron gekozen streefniveau weerspiegelen is van belang voor een doeltreffende uitstootvermindering binnen het tijdskader dat in deze richtlijn wordt vastgesteld in verband met de naleving van de grenswaarden. Er moet rekening mee worden gehouden bij de beoordeling van verzoeken tot uitstel van de nalevingstermijnen.
[…]
(18)
Er dienen luchtkwaliteitsplannen te worden ontwikkeld voor zones en agglomeraties waar de concentraties van verontreinigde stoffen in de lucht de geldende streefwaarden voor luchtkwaliteit of grenswaarden, verhoogd met tijdelijke overschrijdingsmarges, overschrijden. Stoffen die de lucht verontreinigen komen uit allerlei bronnen en activiteiten. Ter garantie van een goede samenhang tussen de diverse beleidslijnen dienen deze luchtkwaliteitsplannen, waar mogelijk, samenhangend te zijn en te worden geïntegreerd met de plannen en programma’s die zijn voorbereid krachtens richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties [
PB 2001, L 309, blz. 1
], richtlijn 2001/81/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (
PB 2001, L 309, blz. 22
)] en richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai [
PB 2002, L 189, blz. 12
]. Er zal tevens terdege rekening worden gehouden met de doelstellingen voor de luchtkwaliteit in deze richtlijn wanneer vergunningen voor industriële activiteiten worden verleend ingevolge richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging [
PB 2008, L 24, blz. 8
].
(19)
Er moeten actieplannen worden opgesteld die de maatregelen aangeven die op korte termijn dienen te worden genomen wanneer er gevaar bestaat voor overschrijding van één of meer alarmdrempels, teneinde dat gevaar te verkleinen en de duur van een dergelijk voorval te beperken. Wanneer dit gevaar bestaat voor één of meer grens‑ of streefwaarden kunnen de lidstaten, zo nodig, actieplannen voor de korte termijn opstellen. […]”
Artikel 1 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:
1)
doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;
2)
de luchtkwaliteit in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria te beoordelen;
3)
gegevens over de luchtkwaliteit te verkrijgen, teneinde luchtverontreiniging en hinder te helpen bestrijden en de langetermijntrends en -verbeteringen die het gevolg zijn van nationale en communautaire maatregelen te bewaken.”
Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „definities”, bepaalt in de punten 5, 8 en 18:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
5)
‚grenswaarde’: een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
[…]
8)
‚luchtkwaliteitsplannen’: plannen betreffende maatregelen om de grenswaarden of streefwaarden te bereiken;
[…]
18)
‚PM
’: deeltjes die een op grootte selecterende inlaat als omschreven in de referentiemethode voor bemonsteren en meten van PM
EN 12341 passeren met een efficiencygrens van 50 % bij een aerodynamische diameter van 10 μm.”
Artikel 13 van deze richtlijn, met als opschrift „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM
, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
[…]”
Artikel 22 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Uitstel van de tijdstippen waarop aan de grenswaarden moet worden voldaan en vrijstelling van de verplichting bepaalde grenswaarden toe te passen”, is als volgt geformuleerd:
„1.   Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie, overeenstemming met de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen niet kan worden bereikt op de in bijlage XI genoemde uiterste tijdstippen, mag een lidstaat deze tijdstippen voor die specifieke zone of agglomeratie met ten hoogste vijf jaar uitstellen, mits voldaan is aan de voorwaarde dat voor de zone of agglomeratie waarvoor het uitstel zou gaan gelden, een luchtkwaliteitsplan wordt opgesteld overeenkomstig artikel 23. Een dergelijk luchtkwaliteitsplan wordt aangevuld met de in bijlage XV, deel B, opgesomde gegevens die verband houden met de betrokken verontreinigende stoffen en toont aan hoe overeenstemming met de grenswaarden vóór het nieuwe uiterste tijdstip kan worden bereikt.
2.   Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie overeenstemming met de in bijlage XI genoemde grenswaarden voor PM
niet kan worden bereikt wegens locatiespecifieke dispersiekarakteristieken, ongunstige klimaatomstandigheden of grensoverschrijdende bijdragen, is de lidstaat uiterlijk tot 11 juni 2011 vrijgesteld van de verplichting om die grenswaarden toe te passen, mits aan de voorwaarden van lid 1 is voldaan en de betreffende lidstaat aantoont dat op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau alle passende maatregelen genomen zijn om de uiterste tijdstippen na te leven.
3.   Wanneer een lidstaat lid 1 of lid 2 toepast, zorgt hij ervoor dat de overschrijding van de grenswaarde voor elke verontreinigende stof niet meer bedraagt dan de maximale overschrijdingsmarge die voor de betrokken verontreinigende stof in bijlage XI is vastgesteld.
4.   Wanneer lid 1 of lid 2 volgens een lidstaat van toepassing is, stelt hij de Commissie daarvan in kennis en deelt hij het in lid 1 bedoelde luchtkwaliteitsplan mede, met inbegrip van alle relevante gegevens die de Commissie nodig heeft om te beoordelen of aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan. Bij haar beoordeling houdt de Commissie rekening met de geraamde effecten op de luchtkwaliteit in de lidstaten, nu en in de toekomst, van door de lidstaten genomen maatregelen en met de geraamde effecten op de luchtkwaliteit van bestaande communautaire maatregelen en van toekomstige communautaire maatregelen die door de Commissie worden voorgesteld.
Wanneer de Commissie binnen negen maanden na de ontvangst van de kennisgeving geen bezwaren heeft gemaakt, wordt aan de desbetreffende voorwaarden voor toepassing van lid 1 of lid 2 geacht te zijn voldaan.
Indien bezwaren worden gemaakt, kan de Commissie van lidstaten verlangen dat luchtkwaliteitsplannen worden aangepast of vervangen door nieuwe.”
Artikel 23 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Luchtkwaliteitsplannen”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.
In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen.
De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld.
[…]”
Artikel 27 van deze richtlijn, met als opschrift „Indiening van gegevens en verslagen”, luidt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor, dat de Commissie gegevens over de luchtkwaliteit ter beschikking worden gesteld binnen de vereiste termijn als bepaald in de in artikel 28, lid 2, bedoelde uitvoeringsmaatregelen.
2.   Met het oog op het toetsen aan de grenswaarden, de kritieke niveaus en de streefwaarden, worden dergelijke gegevens uiterlijk negen maanden na het einde van elk jaar ter beschikking van de Commissie gesteld en bevatten zij in elk geval:
a)
de wijzigingen die dat jaar zijn aangebracht in de uit hoofde van artikel 4 opgestelde lijst en afbakening van zones en agglomeraties;
b)
de lijst van zones en agglomeraties waarin de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen hoger zijn dan de grenswaarden verhoogd, in voorkomend geval, met de overschrijdingsmarge, of hoger dan de streefwaarden of kritieke niveaus, alsmede voor de desbetreffende zones en agglomeraties:
i)
de beoordeelde niveaus en, in voorkomend geval, de data en perioden waarin deze niveaus zijn geconstateerd;
ii)
indien van toepassing, een beoordeling betreffende de bijdragen van natuurlijke bronnen en opgewervelde deeltjes na het strooien van zand en zout op de wegen in de winter aan de beoordeelde niveaus, zoals opgegeven aan de Commissie uit hoofde van de artikelen 20 en 21.
3.   De leden 1 en 2 zijn van toepassing op informatie die is verzameld vanaf het begin van het tweede kalenderjaar na de inwerkingtreding van de in artikel 28, lid 2, bedoelde uitvoeringsmaatregelen.”
Lid 1 van artikel 31 van deze richtlijn, met als opschrift „Intrekking en overgangsbepalingen”, bepaalt het volgende:
„De richtlijnen 96/62/EG, 1999/30/EG, 2000/69/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (
PB 2000, L 313, blz. 12
)] en 2002/3/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2002 betreffende ozon in de lucht (
PB 2002, L 67, blz. 14
)] worden met ingang van 11 juni 2010 ingetrokken. Deze intrekking laat de op de lidstaten rustende verplichtingen inzake de termijnen voor omzetting of toepassing van deze richtlijnen onverlet.
[…]”
Artikel 33 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om voor 11 juni 2010 aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die bepalingen onverwijld mee.
[…]”
Volgens artikel 34 van deze richtlijn, met als opschrift „Inwerkingtreding”, is deze richtlijn in werking getreden op de dag van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, dus op 11 juni 2008.
Het opschrift van bijlage XI bij richtlijn 2008/50 luidt: „Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid”. Volgens deze bijlage is de daggrenswaarde voor PM
50 μg/m
en mag deze niet vaker dan 35 keer per kalenderjaar worden overschreden, en is de jaargrenswaarde voor PM
40 μg/m
per kalenderjaar. Die bijlage preciseert dat deze grenswaarden moeten worden nageleefd vanaf 1 januari 2005.
Precontentieuze procedure
Op 14 april 2009 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie overeenkomstig artikel 22, lid 2, van richtlijn 2008/50 kennis gegeven van een verzoek om vrijstelling van de verplichting de PM
‑grenswaarden toe te passen tot 11 juni 2011. Bij besluit van 11 december 2009 heeft de Commissie krachtens artikel 22, lid 4, van deze richtlijn bezwaar gemaakt tegen dit verzoek om vrijstelling.
Na dit besluit te hebben vastgesteld, heeft de Commissie – die van mening was dat de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 13 van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen – deze lidstaat op 1 oktober 2010 een aanmaningsbrief gestuurd.
De Republiek Bulgarije heeft in haar antwoord van 18 februari 2011 op die aanmaningsbrief niet betwist dat zij de krachtens artikel 13 van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Deze lidstaat heeft laten weten dat er in 2007 en 2008 overschrijdingen van de grenswaarden voor PM
‑concentraties geregistreerd zijn in de Bulgaarse zones en agglomeraties, uitgezonderd in enkele gemeentes, en in zijn antwoord heeft hij de oorzaken van deze overschrijdingen geanalyseerd.
Bij brief van 9 juni 2011 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie krachtens artikel 22, lid 2, van richtlijn 2008/50 kennis gegeven van een tweede verzoek om vrijstelling van de verplichting de grenswaarden voor PM
toe te passen (hierna: „kennisgeving van 9 juni 2011”). Gelet op de registratie van dit verzoek op 10 juni 2011, heeft de Commissie bij brief van 11 juli 2011 geantwoord dat de in artikel 22, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 bedoelde termijn van negen maanden waarover de Commissie beschikt om het verzoek te beoordelen, veel later zou eindigen dan de in artikel 22, lid 2, van deze richtlijn vastgestelde uiterste datum, namelijk 11 juni 2011. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat zij die termijn van negen maanden nodig heeft om een volledige beoordeling te kunnen verrichten en dat het onmogelijk was een besluit te nemen ná 11 juni 2011 – wat zou betekenen dat het verzoek wordt beoordeeld voor een tijdvak dat reeds is verstreken – teneinde het nuttig effect van richtlijn 2008/50 te behouden en de rechtszekerheid te waarborgen.
Op 25 januari 2013 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief aan de Republiek Bulgarije gericht waarin zij stelde dat deze lidstaat een inbreuk had gepleegd op zowel artikel 13 van richtlijn 2008/50 als artikel 23, lid 1, van deze richtlijn. In dat verband heeft de Commissie gewezen op de overschrijding van de grenswaarden voor PM
‑concentraties in alle zones en agglomeraties van deze lidstaat van 2007 tot en met 2011, met uitzondering van de zone BG0003 agglomeratie Varna waar de jaargrenswaarde voor PM
‑concentraties in 2009 was nageleefd.
Bij brief van 1 april 2013, die bij brief van 2 september 2013 is vervolledigd, heeft de Republiek Bulgarije de Commissie geantwoord dat de verstuurde gegevens een dalende tendens lieten zien van het aantal overschrijdingen van de grenswaarden voor PM
‑concentraties. Deze lidstaat heeft bevestigd gepaste maatregelen te hebben omschreven en vastgesteld om te voldoen aan artikel 13 van richtlijn 2008/50.
Bij brief van 11 juli 2014, die diezelfde dag is ontvangen, heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij de Republiek Bulgarije verweet de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn alsook artikel 23, lid 1, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen wegens de overschrijding, van 2007 tot op zijn minst 2012, van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije enerzijds, en wegens de overschrijding van de daggrenswaarde, van 2007 tot op zijn minst 2012, en ook van de jaargrenswaarde, in 2007, 2008 en van 2010 tot op zijn minst 2012, in de zone BG0003 agglomeratie Varna anderzijds (hierna: „met redenen omkleed advies van 11 juli 2014”). De Commissie heeft deze lidstaat tevens verzocht de nodige maatregelen te treffen om aan dit met redenen omkleed advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na ontvangst ervan.
In haar brief van 8 september 2014 in antwoord op dit met redenen omkleed advies heeft de Republiek Bulgarije de overschrijding van de PM
‑grenswaarden in de aangegeven zones en agglomeraties niet betwist. In dat verband heeft deze lidstaat gegevens verstrekt betreffende de dag‑ en jaarconcentraties van PM
op gemeentelijk niveau, met een vergelijking van de gegevens van 2013 met die van 2012 en 2011, waaruit een verbetering van de gemiddelde waarden bleek.
Op 2 juni 2015 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie een aanvullend antwoord op het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 verstuurd waarin zij betoogde dat er op haar grondgebied bij een groot deel van de luchtkwaliteitsmeetpunten een dalende tendens was zowel van het aantal overschrijdingen van de grenswaarden voor PM
‑concentraties als van de dag‑ en jaarconcentraties van PM
.
Het jaarverslag over de luchtkwaliteit in 2013 dat de Republiek Bulgarije overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2008/50 heeft ingediend, bevestigde volgens de Commissie echter dat de grenswaarden voor PM
‑concentraties ook in dat jaar niet waren nageleefd in alle zes zones en agglomeraties die in het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 waren vermeld.
In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Eerste grief: schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn
Ontvankelijkheid van de eerste grief
– Argumenten van partijen
De Republiek Bulgarije betoogt in haar verweerschrift dat de eerste grief niet-ontvankelijk is omdat de Commissie het voorwerp van het geding heeft verruimd ten opzichte van de precontentieuze procedure.
Wat ten eerste artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn betreft, heeft de aanvullende aanmaning van 25 januari 2013 immers betrekking op 2007 tot 2011. Vervolgens heeft het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 betrekking op 2007 „tot op zijn minst 2012”. Tot slot heeft het verzoekschrift betrekking op 2007 „tot en met minstens 2013”.
Met betrekking tot de in de eerste grief vermelde periode bevat het onderhavige beroep voorts onnauwkeurige bewoordingen, bijvoorbeeld dat de Republiek Bulgarije „nog steeds” de op haar rustende verplichtingen „niet nakomt”. In die omstandigheden zij vastgesteld dat het ontbreken van een onmisbaar gegeven in het inleidend verzoekschrift, zoals het tijdvak waarin de Republiek Bulgarije volgens de beweringen van de Commissie het Unierecht heeft geschonden, niet beantwoordt aan de vereisten van coherentie, duidelijkheid en nauwkeurigheid, zoals deze in herinnering zijn gebracht in het arrest van 15 november 2012, Commissie/Portugal (
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punt
).
De Commissie betoogt in haar memorie van repliek dat het strijdig is met het doel, de geest en de letter van richtlijn 2008/50 om de periode te negeren die volgt op het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014. Gedurende deze periode heeft de inbreuk op artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn voortgeduurd en is zij door nieuwe gegevens bevestigd.
Uit het jaarverslag over de luchtkwaliteit in 2014 dat door de Republiek Bulgarije overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2008/50 is ingediend, blijkt immers dat de grenswaarden voor PM
ook in dat jaar zijn overschreden. Bijgevolg moet thans de periode van 2007 „tot en met minstens 2014” in aanmerking worden genomen. In dit verband is het voorwerp van het geschil niet gewijzigd of verruimd en kan de Republiek Bulgarije niet op goede gronden stellen dat zij dit voorwerp niet kon begrijpen of dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om zich te verweren.
De Republiek Bulgarije heeft in haar memorie van dupliek melding gemaakt van voorlopige gegevens die voortkomen uit de luchtkwaliteitsmetingen met betrekking tot 2015.
– Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU afgebakend door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde overwegingen en middelen dient te berusten als dat advies (zie arresten van 8 juli 2010, Commissie/Portugal,
C‑171/08
,
EU:C:2010:412
, punt
, en 13 februari 2014, Commissie/Bulgarije,
C‑152/12
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:82
, punt
).
In het kader van het onderhavige beroep stelt de Commissie, net zoals in het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014, dat er in dit geval sprake was een overschrijding van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn.
Met betrekking tot de eerste grief dient bijgevolg te worden vastgesteld dat het onderhavige beroep gesteund is op dezelfde gronden en middelen als die welke in het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 waren opgenomen.
Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (arresten van 10 april 2003, Commissie/Duitsland,
C‑20/01 en C‑28/01
,
EU:C:2003:220
, punt
; 6 oktober 2009, Commissie/Spanje,
C‑562/07
,
EU:C:2009:614
, punt
, en 1 december 2016, Commissie/Luxemburg,
C‑152/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:919
, punt
).
In de onderhavige zaak is de vervaldatum van de termijn die is toegekend in het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 – dat diezelfde dag door de Republiek Bulgarije is ontvangen – vastgesteld op 11 september 2014.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt echter ook dat, in zoverre het onderhavige beroep ertoe strekt een algemene en voortdurende schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn aan de orde te stellen, de overlegging, in het stadium van de procedure voor het Hof, van aanvullend bewijs tot staving van de algemeenheid en de bestendigheid van de gestelde niet-nakoming in beginsel evenwel niet kan worden uitgesloten (zie in die zin arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland,
C‑494/01
,
EU:C:2005:250
, punt
; 22 december 2008, Commissie/Spanje,
C‑189/07
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:760
, punt
, en 11 juli 2013, Commissie/Nederland,
C‑576/10
,
EU:C:2013:510
, punt
).
Het Hof heeft met name reeds gepreciseerd dat het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming zich kan uitstrekken tot feiten die zich hebben voorgedaan na het met redenen omkleed advies voor zover deze van dezelfde aard zijn als die waarin in dat advies op wordt gedoeld, en eenzelfde gedraging opleveren (zie in die zin arresten van 22 maart 1983, Commissie/Frankrijk,
42/82
,
EU:C:1983:88
, punt
; 22 december 2008, Commissie/Spanje,
C‑189/07
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:760
, punt
, en 15 maart 2012, Commissie/Cyprus,
C‑340/10
,
EU:C:2012:143
, punt
).
In de onderhavige zaak heeft de Republiek Bulgarije overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2008/50 het jaarverslag over de luchtkwaliteit in 2014 bij de Commissie ingediend. Dit verslag had met name betrekking op de naleving van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn. De gegevens van dit verslag zijn te vinden in de bijlage bij het verweerschrift van de Republiek Bulgarije.
In haar memorie van repliek heeft de Commissie zich op deze gegevens gebaseerd om te stellen dat de eerste grief betrekking had op de periode „tot en met minstens 2014”.
De gegevens over de luchtkwaliteit in 2014 betreffen weliswaar feiten die na het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 hebben plaatsgevonden, maar deze feiten zijn van dezelfde aard als die waarop dit met redenen omkleed advies betrekking heeft, en zij leveren eenzelfde gedraging op.
Bijgevolg heeft de Commissie zich rechtsgeldig kunnen beroepen op die gegevens, waarvan zij kennis heeft genomen na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014, om te oordelen dat de Republiek Bulgarije, ook wat het jaar 2014 betreft, de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
In die omstandigheden is het enkele feit dat de Commissie niet naar een vaste datum verwijst om aan te geven tot wanneer de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, niet voldoende om te oordelen dat de eerste grief in haar geheel niet-ontvankelijk is.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat de Republiek Bulgarije als bijlage bij haar memorie van dupliek de gegevens betreffende de dag‑ en jaarconcentraties van PM
voor een deel van 2015 heeft bezorgd. Deze gegevens hadden in die fase echter geen betrekking op het volledige jaar en waren nog voorlopig van aard. Bijgevolg kunnen zij niet in aanmerking worden genomen in het kader van het onderhavige beroep.
Aangezien het Hof ambtshalve kan onderzoeken of aan de voorwaarden van artikel 258 VWEU voor het instellen van een beroep wegens niet-nakoming is voldaan (zie arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië,
C‑439/99
,
EU:C:2002:14
, punt
, en van 22 september 2016, Commissie/Tsjechische Republiek,
C‑525/14
,
EU:C:2016:714
, punt
), dient bovendien te worden onderzocht of de Commissie met haar eerste grief kan verzoeken, vast te stellen dat de Republiek Bulgarije haar verplichtingen niet is nagekomen vanaf 2007.
Richtlijn 2008/50 – die de enige richtlijn is waarop de Commissie in haar eerste grief doelt – is overeenkomstig artikel 34 ervan in werking getreden op 11 juni 2008, te weten na de datum met ingang waarvan de Commissie het Hof verzoekt de niet-nakoming vast te stellen. Voorts moesten de lidstaten volgens artikel 33, lid 1, van deze richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk 11 juni 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Volgens de rechtspraak van het Hof kan de Commissie evenwel verzoeken om niet-nakoming vast te stellen van verplichtingen die voortvloeien uit de oorspronkelijke versie van een naderhand gewijzigde of ingetrokken handeling van de Europese Unie en die door de bepalingen van een nieuwe handeling van de Unie zijn gehandhaafd. Daarentegen mag het voorwerp van het geding niet worden uitgebreid tot verplichtingen die voortvloeien uit nieuwe bepalingen die niet hun tegenhanger vinden in de oorspronkelijke versie van de betrokken handeling, daar dit een schending zou opleveren van de wezenlijke vormvoorschriften waaraan de niet-nakomingsprocedure dient te voldoen (arresten van 24 mei 2011, Commissie/Portugal,
C‑52/08
,
EU:C:2011:337
, punt
, en 10 september 2015, Commissie/Polen,
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
, punt
).
In de onderhavige zaak vloeit uit artikel 5 van richtlijn 1999/30, juncto bijlage III bij deze richtlijn voort dat, wat de middelingstijden van fase 1 betreft, die loopt van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009, enerzijds de daggrenswaarde van 50 μg/m
niet meer dan 35 keer per kalenderjaar mocht worden overschreden en anderzijds de jaargrenswaarde niet meer mocht bedragen dan 40 μg/m
per kalenderjaar.
Het staat vast dat deze verplichtingen zijn gehandhaafd in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn. In deze bijlage is immers vermeld dat die grenswaarden gelden vanaf 1 januari 2005.
Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat de grief die is ontleend aan schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn, ontvankelijk is wat de periode van 2007 tot en met 2014 betreft.
Gegrondheid van de eerste grief
– Argumenten van partijen
De Commissie betoogt in haar verzoekschrift dat de overschrijding van de grenswaarden voor PM
‑concentraties op zich reeds schending oplevert van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn.
Uit de jaarverslagen over de luchtkwaliteit die door de Republiek Bulgarije vanaf 2008 zijn ingediend, blijkt dat de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties sinds 2007 op algemene en voortdurende wijze zijn overschreden op het volledige grondgebied van die lidstaat, met name in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0003 agglomeratie Varna, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije, behalve in de zone BG0003 Agglomeratie Varna, waar de jaargrenswaarde in 2009 is nageleefd.
De Republiek Bulgarije heeft deze overschrijdingen in haar antwoord op het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 niet betwist. Voor verscheidene luchtkwaliteitsmeetpunten blijkt uit de overgelegde gegevens bovendien geen enkele dalende tendens van het aantal dagen waarop de jaargrenswaarde voor PM
‑concentraties wordt overschreden.
De Republiek Bulgarije voert aan dat zij op 9 juni 2011 krachtens artikel 22 van richtlijn 2008/50 bij de Commissie een verzoek heeft ingediend om vrijgesteld te worden van de verplichting de grenswaarden voor PM
toe te passen. De Commissie heeft hierop geantwoord dat het niet mogelijk was een besluit vast te stellen na 11 juni 2011, waarnaar lid 2 van dit artikel verwijst, aangezien dit zou betekenen dat dit verzoek wordt beoordeeld voor een periode in het verleden.
Volgens de Republiek Bulgarije geldt er echter geen uiterste termijn voor een kennisgeving van een lidstaat krachtens artikel 22 van richtlijn 2008/50. De Commissie was dus verplicht de kennisgeving van 9 juni 2011 te onderzoeken en een besluit vast te stellen met terugwerkende kracht.
Door te weigeren zich uit te spreken over de kennisgeving van 9 juni 2011 heeft de Commissie niet voldaan aan haar uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking, en bijgevolg is er geen sprake van schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn.
Wat de overschrijdingen van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties betreft, voert de Republiek Bulgarije aan dat de aanwezigheid van PM
in de lucht in Bulgarije de laatste jaren een dalende tendens vertoont.
In dat verband hebben met name 28 van de 37 luchtkwaliteitsmeetpunten een verlaging geregistreerd van de gemiddelde jaarlijkse concentratie van PM
. Zo ook hebben 29 van de 37 luchtkwaliteitsmeetpunten een afname geregistreerd van het aantal overschrijdingen van de daggrenswaarden tussen 2011 en 2015.
De Republiek Bulgarije betoogt bovendien dat haar inspanningen om de PM
‑niveaus te verlagen, belemmerd worden door haar socio-economische situatie. De uitstoot van PM
is immers moeilijk terug te dringen wegens bronnen van verontreiniging zoals de verwarming van woningen en het wegverkeer. Zo worden gedurende de winterperiode voor de verwarming massaal hout en kolen gebruikt, wegens de economische moeilijkheden van een aanzienlijk deel van de Bulgaarse bevolking. Het percentage van de bevolking dat grote moeilijkheden ondervindt om zijn maandelijkse uitgaven te dekken bedroeg in 2013 voor de Republiek Bulgarije 32,9 %, terwijl dit percentage voor het geheel van de 28 lidstaten 12,2 % bedroeg.
De Commissie stelt in haar memorie van repliek dat zij de kennisgeving van 9 juni 2011 eerst twee dagen vóór het verstrijken van de in artikel 22, lid 2, van richtlijn 2008/50 vermelde termijn, te weten op 11 juni 2011, heeft ontvangen. Zij is niet bevoegd om deze termijn voor het naleven van de grenswaarden van PM
‑concentraties te verlengen en evenmin om een met de richtlijn strijdige situatie goed te keuren met terugwerkende kracht.
– Beoordeling door het Hof
Wat de gegrondheid van de eerste grief betreft, moet erop worden gewezen dat richtlijn 2008/50 volgens artikel 1, punt 1, ervan in maatregelen voorziet die erop gericht zijn doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen.
In die context bepaalt artikel 13, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn dat de lidstaten ervoor zorgen dat de niveaus van met name PM
in de lucht in hun gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
De in artikel 258 VWEU neergelegde procedure berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt (zie arresten van 1 maart 1983, Commissie/België,
301/81
,
EU:C:1983:51
, punt
; 19 december 2012, Commissie/Italië,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
, punt
, en 4 september 2014, Commissie/Griekenland,
C‑351/13
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:2150
, punt
).
De overschrijding van de grenswaarden is dan ook voldoende om de niet-nakoming van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn vast te stellen (zie in die zin arresten van 10 mei 2011, Commissie/Zweden,
C‑479/10
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:287
, punten
en
, en 15 november 2012, Commissie/Portugal,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punten
en
).
In dit verband kan de opvatting volgens welke een lidstaat volledig aan de uit artikel 13, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 voortvloeiende verplichtingen zou hebben voldaan, louter omdat een luchtkwaliteitsplan is opgesteld, niet worden aanvaard (zie in die zin arrest van 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punt
).
In de onderhavige zaak blijkt uit de gegevens in de door de Republiek Bulgarije ingediende jaarverslagen over de luchtkwaliteit dat deze lidstaat sinds 2007 tot en met 2014 de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties heeft overschreden in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0003 agglomeratie Varna, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije, behalve in de zone BG0003 agglomeratie Varna waar de jaargrenswaarde in 2009 is nageleefd, wat deze lidstaat trouwens niet heeft betwist.
Wat het argument van de Republiek Bulgarije betreft dat zij ingevolge haar kennisgeving van 9 juni 2011 in aanmerking had moeten komen voor de toepassing van artikel 22, lid 2, van richtlijn 2008/50 en dat de Commissie niet heeft voldaan aan de uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking door te weigeren haar verzoek te onderzoeken, moet erop worden gewezen, zoals de advocaat-generaal in wezen in punt 59 van haar conclusie heeft aangegeven, dat het antwoord van de Commissie aan de Republiek Bulgarije dat het verzoek van deze laatste te laat kwam gelet op de bij artikel 22, lid 2, van deze richtlijn gestelde uiterste datum van 11 juni 2011, een door de Commissie krachtens artikel 22, lid 4, van deze richtlijn, geformuleerd bezwaar betrof waartegen de Republiek Bulgarije niet is opgekomen.
Dit bezwaar van de Commissie – dat terecht is gemaakt aangezien het door de Republiek Bulgarije ingediende verzoek kennelijk tardief was – volstaat immers om de in artikel 22 van richtlijn 2008/50 bedoelde voorwaardelijke vrijstelling uit te sluiten, en dus ook om een niet-nakoming door de Commissie van haar uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking uit te sluiten.
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije niet is vrijgesteld van de verplichting om tot 11 juni 2011 te voldoen aan de grenswaarden.
Wat het argument van de Republiek Bulgarije betreft dat haar inspanningen tot verlaging van de PM
‑niveaus belemmerd worden door haar socio-economische situatie, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens bijlage III bij richtlijn 1999/30 de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties dienden te worden nageleefd per 1 januari 2005. Deze verplichting gold voor de Republiek Bulgarije vanaf de dag van haar toetreding tot de Unie, namelijk 1 januari 2007.
Wanneer objectief vaststaat dat een lidstaat de verplichtingen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt, niet is nagekomen, is het irrelevant of deze niet-nakoming voortvloeit uit de wil van de lidstaat waaraan zij is toe te rekenen, uit zijn nalatigheid of uit technische moeilijkheden die hij zou hebben ondervonden (zie arresten van 1 oktober 1998, Commissie/Spanje,
C‑71/97
,
EU:C:1998:455
, punt
, en 4 september 2014, Commissie/Griekenland,
C‑351/13
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:2150
, punt
).
Derhalve kan het argument dat de Republiek Bulgarije aan haar socio-economische situatie ontleent, niet worden aanvaard.
In die omstandigheden is de eerste grief van de Commissie gegrond.
Tweede grief: schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50
Ontvankelijkheid van de tweede grief
– Argumenten van partijen
Wat de aan schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 ontleende grief betreft, voert de Republiek Bulgarije aan dat het petitum van het verzoekschrift geen periode aangeeft waarin deze schending heeft plaatsgevonden maar enkel vermeldt dat sprake was van een schending en dat „deze schending nog steeds voortduurt”. Net als het geval is bij de eerste grief heeft de Commissie de vereisten van coherentie, duidelijkheid en nauwkeurigheid niet nageleefd die het Hof met name heeft geformuleerd in het arrest van 15 november 2012, Commissie/Portugal (
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punten
‑
).
Wat de tweede grief betreft, onderstreept de Commissie dat zij geen specifieke periode heeft vermeld omdat de verplichting van de betrokken lidstaat om overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 passende maatregelen vast te stellen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden, ontstaat vanaf het ogenblik van de eerste niet-naleving van de uit artikel 13 van deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen en voortduurt zolang die lidstaat de overschrijdingen van de grenswaarden voor PM
‑concentraties niet heeft beëindigd.
– Beoordeling door het Hof
Volgens artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en de desbetreffende rechtspraak moet ieder inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen bevatten. Deze gegevens moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat het petitum op ondubbelzinnige wijze moet zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van de grieven recht te doen (zie met name arresten van 15 juni 2010, Commissie/Spanje,
C‑211/08
,
EU:C:2010:340
, punt
, en 22 september 2016, Commissie/Tsjechië,
C‑525/14
,
EU:C:2016:714
, punt
).
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat volgens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 in geval van overschrijding van grenswaarden voor PM
‑concentraties waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen moeten worden vastgesteld, zodat de periode van overschrijding „zo kort mogelijk” kan worden gehouden.
Deze bepaling voert dus een rechtstreeks verband in tussen enerzijds de overschrijding van de grenswaarden voor PM
‑concentraties als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn, en anderzijds de vaststelling van dergelijke plannen.
Uit punt 55 van het onderhavige arrest volgt dat in casu de aan de schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn ontleende grief ontvankelijk is voor de periode tot en met 2014.
Wat de tweede grief betreft, is het juist dat de Commissie geen specifieke data heeft vermeld met betrekking tot de periode waarin de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Aangezien er echter een rechtstreeks verband bestaat met de gestelde inbreuk op artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 en bijlage XI bij deze richtlijn, dient te worden vastgesteld dat de aan de schending van artikel 23, lid 1 van deze richtlijn ontleende grief eveneens betrekking heeft op de periode tot en met 2014.
Wat het tijdstip betreft vanaf hetwelk de tweede grief beweerdelijk effecten sorteert, volgt uit de in punt 52 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat het voorwerp van het geding niet mag worden uitgebreid tot verplichtingen die voortvloeien uit nieuwe bepalingen die niet hun tegenhanger vinden in de oorspronkelijke versie van de betrokken handeling.
In casu bepaalde artikel 5 van richtlijn 1999/30, gelezen in samenhang met artikel 8 van richtlijn 96/62, geen expliciete termijn om actieplannen vast te stellen. Zoals de Commissie in dit verband heeft betoogd, verlangde richtlijn 96/62 enkel dat de lidstaten binnen een redelijke termijn maatregelen vaststellen om de luchtkwaliteit in overeenstemming te brengen met de grenswaarden voor PM
‑concentraties.
Artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 bepaalt daarentegen dat in geval van overschrijding van grenswaarden voor PM
‑concentraties waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, passende maatregelen worden opgenomen in de luchtkwaliteitsplannen, zodat de periode van overschrijding „zo kort mogelijk” kan worden gehouden.
Door te verlangen dat een overschrijding zo kort mogelijk duurt, voorziet deze bepaling in die omstandigheden in een verplichting die als zodanig in de eerdere regelgeving van de Unie nog niet bestond, zoals de Commissie in haar verzoekschrift zelf stelt.
De begindatum van de inachtneming door de lidstaten van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 volgt bovendien uit de tekst zelf van deze richtlijn. Krachtens artikel 33 van die richtlijn moesten de lidstaten immers de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 11 juni 2010 te voldoen aan deze richtlijn.
Bijgevolg kon de schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 pas worden vastgesteld vanaf 11 juni 2010, zoals de advocaat-generaal in punt 91 van haar conclusie heeft opgemerkt.
Derhalve is de grief die is ontleend aan schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 ontvankelijk wat de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014 betreft.
Gegrondheid van de tweede grief
– Argumenten van partijen
Indien een lidstaat artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 schendt en indien die lidstaat na deze schending gedurende ten minste zeven opeenvolgende jaren heeft verzuimd in zijn luchtkwaliteitsplannen alle maatregelen te nemen om [de richtlijn] na te leven, zoals de Republiek Bulgarije in het onderhavige geval, is eveneens sprake van niet-nakoming door die lidstaat van de krachtens artikel 23, lid 1, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen, inzonderheid van de verplichting om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.
De Commissie betoogt dat de nationale maatregelen die de Republiek Bulgarije in haar antwoorden op het met redenen omkleed advies van 11 juli 2014 heeft beschreven, ofwel nog steeds niet ten uitvoer zijn gelegd, ofwel reeds ten uitvoer zijn gelegd maar dat niet het bewijs is geleverd van de resultaten ervan, wat erop wijst dat die maatregelen ontoereikend zijn. Wat de lokale maatregelen betreft, bleef de overschrijding in elk van de zes Bulgaarse zones en agglomeraties voortduren op de datum van de inleiding van onderhavig beroep, ook al kon er in de meeste gemeenten een verbetering worden vastgesteld met betrekking tot het aantal overschrijdingen van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties.
Volgens de Commissie zijn die maatregelen dus ontoereikend of ongeschikt om de periode van overschrijding „zo kort mogelijk” te houden in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
De Republiek Bulgarije betoogt dat zij in het kader van een actieplan op korte termijn maatregelen diende te treffen die geschikt waren om het gevaar voor overschrijding van de grenswaarden voor PM
‑concentraties tot een minimum te beperken maar dat de termijn waarbinnen zij ervoor diende te zorgen dat de periode van overschrijding van die grenswaarden „zo kort mogelijk” wordt gehouden varieert naargelang de concrete omstandigheden en dat die termijn haar door de Commissie niet was meegedeeld.
Bovendien, aangezien artikel 23, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 bepaalt dat de plannen uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie worden meegedeeld, dient die termijn van twee jaar in aanmerking te worden genomen om te berekenen wat die „zo kort mogelijke” periode van overschrijding is.
Voorts is de verplichting om de grenswaarden voor PM
‑concentraties na te leven weliswaar vastgelegd in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, maar het overschrijden van die waarden vormt enkel de ontstaansvoorwaarde van de verplichting die bij artikel 23, lid 1, van deze richtlijn wordt opgelegd. Bijgevolg verschillen de voorwaarden om een schending van laatstgenoemde bepaling vast te stellen van die welke betrekking hebben op een schending van artikel 13 van richtlijn 2008/50. De Commissie voert echter geen specifieke argumenten aan ten bewijze van schending van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50.
Wat de getroffen maatregelen betreft, hebben alle inbreukmakende Bulgaarse gemeenten plannen uitgewerkt en uitgevoerd die als uiteindelijk doel hebben de bepalingen van richtlijn 2008/50 na te leven en die tot een verbetering van de gegevens betreffende de luchtkwaliteit zullen leiden. In december 2015 werd de nationale wetgeving gewijzigd om sneller verbeteringen van de luchtkwaliteit te verwezenlijken. Verschillende programma’s werden vastgesteld om de luchtkwaliteit te verbeteren, in het bijzonder met betrekking tot het openbaar vervoer in de steden, de energie-efficiëntie van gebouwen, de verbetering van de stedelijke omgeving en de plattelandsontwikkeling. Ook werden maatregelen vastgesteld om de aansluiting van woningen op het gasdistributienet te verbeteren.
Tot slot stelt de Republiek Bulgarije dat de uitvoering van deze maatregelen nog aan de gang is, en dat de nieuwe programma’s tijdsschema’s bevatten voor de uitvoering op korte, middellange en lange termijn naargelang het soort maatregelen. De verbetering van de resultaten is overduidelijk wat het aantal overschrijdingen van de grenswaarden voor PM
‑concentraties en de gemiddelde niveaus van deze overschrijdingen betreft.
– Beoordeling door het Hof
Uit artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 volgt dat de betrokken lidstaat gehouden is een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat aan bepaalde vereisten voldoet wanneer de overschrijding van de grenswaarden voor PM
plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan.
Aldus moet dat plan passende maatregelen bevatten opdat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden, en kan het bovendien maatregelen bevatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen. Voorts bevat dit plan volgens artikel 23, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 ten minste de in bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn genoemde gegevens, kan het maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24 daarvan, en moet het onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd, aan de Commissie worden meegedeeld.
Volgens de rechtspraak van het Hof heeft artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 een meer algemene strekking omdat het zonder beperking in de tijd van toepassing is op overschrijdingen van elke in deze richtlijn vastgestelde grenswaarde voor verontreinigende stoffen, na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, ongeacht of dat voortvloeit uit richtlijn 2008/50 dan wel door de Commissie wordt vastgesteld krachtens artikel 22 van deze richtlijn (zie arrest van 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punt
).
In het kader van de uitlegging van richtlijn 96/62 heeft het Hof opgemerkt dat, hoewel de lidstaten dus over een bepaalde beoordelingsmarge beschikken, artikel 7, lid 3, van die richtlijn aan de uitoefening hiervan grenzen stelt, die kunnen worden ingeroepen voor de nationale rechterlijke instanties wanneer het gaat om de vraag of de in het actieplan op te nemen maatregelen – rekening houdend met het evenwicht dat moet worden bewaard tussen de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen – afdoende zijn met het oog op de doelstelling van verkleining van het risico van overschrijding en beperking van de duur ervan (zie arrest van 25 juli 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punten
‑
).
Zoals de advocaat-generaal in punt 96 van haar conclusie heeft opgemerkt, dient dezelfde benadering te worden gehanteerd met betrekking tot de uitlegging van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50. Bijgevolg kunnen de luchtkwaliteitsplannen alleen worden vastgesteld op basis van een belangenevenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van vervuiling en de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen.
Uit het feit dat een lidstaat de grenswaarden voor PM
‑concentraties overschrijdt, kan op zich niet worden afgeleid dat die lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 niet is nagekomen.
In die omstandigheden dient op basis van een beoordeling per geval te worden nagegaan of de door de betrokken lidstaat opgestelde plannen in overeenstemming zijn met die bepaling.
In dit verband volgt uit artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 dat de lidstaten weliswaar over een beoordelingsmarge beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, doch dat deze maatregelen hoe dan ook van dien aard moeten zijn dat de periode van overschrijding van de grenswaarden daarmee zo kort mogelijk kan worden gehouden (arrest van 19 november 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punt
).
Bij het onderzoek of voldaan is aan de voorwaarde volgens welke de periode van overschrijding zo kort mogelijk is gehouden, moet volgens de Republiek Bulgarije rekening worden gehouden met de in artikel 23, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 voor de overlegging van de plannen aan de Commissie vastgestelde termijn van twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd.
Dat betoog kan niet slagen.
Uit de tekst van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 alsook uit de opzet van deze bepaling vloeit immers voort dat de verplichting de termijn van overschrijding van de grenswaarden zo kort mogelijk te houden, losstaat van de verplichting om de plannen mee te delen aan de Commissie. Bijgevolg verleent artikel 23, lid 1, derde alinea, van deze richtlijn geenszins een extra termijn aan de betrokken lidstaat om passende maatregelen te treffen en deze maatregelen in werking te doen treden.
In casu heeft de Republiek Bulgarije gedurende acht opeenvolgende jaren de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen geschonden in alle zones en agglomeraties.
Deze lidstaat was dus verplicht om vanaf 11 juni 2010 – datum waarop de Republiek Bulgarije overeenkomstig artikel 33, lid 1, van richtlijn 2008/50 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking had moeten doen treden om te voldoen aan deze richtlijn – zo snel mogelijk passende maatregelen vast te stellen en ten uitvoer te leggen volgens artikel 23, lid 1, van deze richtlijn.
Zelfs in 2014 zijn evenwel de dag- en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties nog overschreden in alle zes Bulgaarse zones en agglomeraties, dus meer dan drie jaar nadat de termijn voor omzetting van richtlijn 2008/50 is verstreken. In deze lidstaat is er dus sprake van een algemene en voortdurende overschrijding van de grenswaarden, ondanks de verplichtingen die richtlijn 2008/50 die lidstaat oplegt.
Zoals de Republiek Bulgarije heeft opgemerkt en zoals uit punt 100 van het onderhavige arrest blijkt, zijn de wijzigingen van de nationale wetgeving om sneller verbeteringen van de luchtkwaliteit te verwezenlijken, bovendien pas in december 2015 vastgesteld.
Zonder dat de inhoud van de door de Republiek Bulgarije opgestelde plannen in detail hoeft te worden onderzocht, blijkt uit deze situatie dat die lidstaat in casu geen passende en doeltreffende maatregelen ten uitvoer heeft gelegd om de periode van overschrijding van de grenswaarden voor PM
‑concentraties „zo kort mogelijk” te houden in de zin van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50.
In die omstandigheden moet de tweede grief van de Commissie gegrond worden verklaard.
Rekening houdend met de voorgaande overwegingen dient te worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije:
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije;
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van de daggrenswaarde voor PM
‑concentraties en de overschrijding van de jaargrenswaarde voor PM
in 2007, 2008 en van 2010 tot en met 2014 in de zone BG0003 agglomeratie Varna,
de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en
—
gelet op het feit dat de overschrijding van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in alle bovengenoemde zones en agglomeraties is blijven voortduren, de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen – en met name de verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden – niet is nagekomen wat de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014 betreft.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Bulgarije op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Ingevolge artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, zal de Republiek Polen haar eigen kosten dragen.

Het Hof (Derde kamer) verklaart:

1)
De Republiek Bulgarije:
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije;
—
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van de daggrenswaarde voor PM
‑concentraties en de overschrijding van de jaargrenswaarde voor PM
‑concentraties in 2007, 2008 en van 2010 tot en met 2014 in de zone BG0003 agglomeratie Varna,
is de krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, en
—
gelet op het feit dat de overschrijding van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM
‑concentraties in alle bovengenoemde zones en agglomeraties is blijven voortduren, is de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen – en met name de verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden – niet nagekomen wat de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014 betreft.

2)
De Republiek Bulgarije draagt naast haar eigen kosten ook die van de Europese Commissie.

3)
De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal : Bulgaars.