CELEX: 62016TJ0260
EZZF a EZFRV
Výdaje vyloučené z financování
Přímé podpory oddělené od produkce
Kontroly na místě
Dálkový průzkum Země
Hodnocení rizikových faktorů
Nápravná opatření, která má přijmout dotčený členský stát
Posouzení finanční újmy
Přiměřenost

Skutečnosti předcházející sporu
Na základě kontroly týkající se přímých podpor na plochu za roky žádosti 2011 a 2012 provedené jejími útvary ve dnech 19.–23. srpna 2013 dospěla Evropská komise k závěru, že existují nedostatky v plnění povinností v oblasti výběru kontrolních vzorků, tak jak vyplývají z článku 31 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (
Úř. věst. 2009, L 316, s. 65
), ze strany Švédského království.
Kontroly, které mají provádět členské státy, mají aktualizovat a ověřovat informace, které mají tyto státy k dispozici ohledně zemědělských ploch, pro které je žádáno o podpory, aby se snížilo riziko chyb v souvislosti s poskytováním těchto podpor.
V dopise, který spolu s přílohou zaslala dne 6. prosince 2013 švédským orgánům na základě ustanovení čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (
Úř. věst. 2006, L 171, s. 90
) (dále jen společně „sdělení ze dne 6. prosince 2013“), Komise v podstatě tvrdila, že švédské orgány nedodržovaly v plném rozsahu povinnosti týkající se kontrol přímých plateb na plochu za roky žádosti 2011 a 2012, jelikož srovnání výsledků kontrol dálkovým průzkumem Země a kontrol na místě odhalilo značně rozdílné množství chyb, přestože oba druhy kontrol měly vést k týmž výsledkům. Proto bylo namístě se domnívat, že při dálkovém průzkumu docházelo k pochybením při výběru kontrolních vzorků nebo ve způsobu kontrol. Míra chybovosti totiž byla u kontrol dálkovým průzkumem nižší, což ukazovalo na to, že analýza rizik založená na výběru kontrolních vzorků nebyla prováděna správně, neboť se tak dělo s omezeným množstvím rizikových faktorů, které nebyly každoročně hodnoceny ani účinně aktualizovány s cílem dosáhnout lepšího zacílení rizika pro Evropský zemědělský záruční fond (EZZF, dále jen „fond“). Komise nakonec švédské orgány požádala, aby ji na základě výše uvedeného informovaly o nápravných opatřeních, která již byla přijata a která byla dále zamýšlena.
Dne 5. února 2014 zaslaly švédské orgány, konkrétně Jordbruksverket (švédský zemědělský úřad), Komisi odpověď na její námitky.
Dopisem ze dne 11. dubna 2014 pozvala Komise v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 švédské orgány na dvoustranné jednání. Na základě tohoto jednání, které se konalo dne 20. května 2014, Komise setrvala na svých závěrech týkajících se nedostatků souvisejících s roky žádosti 2011 a 2012.
Dne 25. září 2014 zaslaly švédské orgány Komisi svou reakci na závěry uvedené v zápisu z dvoustranného jednání ze dne 20. května 2014, v níž uvedly vlastní odhad újmy způsobené fondu za roky žádosti 2011 až 2013, která dle nich dosahovala výše 636865 eur.
Dne 15. ledna 2015 zaslala Komise švédským orgánům sdělení podle ustanovení čl. 11 odst. 2 třetího pododstavce a čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006 (dále jen „sdělení ze dne 15. ledna 2015“). Odmítá v něm jimi provedený odhad újmy a uvádí, že v daném případě neprovedly správně sekundární kontrolu.
Dne 24. února 2015 požádalo Švédské království, aby byl tento případ postoupen smírčímu orgánu stanovenému v článku 16 nařízení č. 885/2006. Ve své zprávě ze dne 9. července 2015 měl daný orgán za to, že stanoviska stran jsou neslučitelná. Navrhl však Komisi, aby z opravy vyloučila žádosti ze švédských okresů, které v roce 2013 nevyužívaly dálkový průzkum Země, a zohlednila mapu uplatňovanou švédskými orgány, která prokazuje změnu zeměpisného rozmístění oblastí kontrol od roku 2013.
Dne 19. října 2015 oznámila Komise Švédskému království své konečné stanovisko (dále jen „konečné stanovisko z 19. října 2015“). Rozhodla v něm o uplatnění paušální opravy týkající se pouze roku žádosti 2013 a osmi švédských okresů, v nichž byl mezi roky 2011 a 2013 prováděn dálkový průzkum Země. Komise v podstatě vysvětluje, že opomíjení aktualizace analýzy rizik výběru vzorků pro účely kontroly dálkovým průzkumem, které s ohledem na svou trvalou povahu odpovídá absenci sekundární kontroly, s sebou nese riziko újmy pro EZZF. Za těchto podmínek bude paušální oprava všech podpor na plochu nejlepším způsobem vyčíslení uvedeného rizika a sazba opravy ve výši 2 % se jeví být odůvodněnou.
Prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2016/417 ze dne 17. března 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2016, L 75, s. 16
), byla provedena paušální oprava všech výdajů vynaložených ve Švédsku na přímé podpory oddělené od produkce za rok žádosti 2013 ve výši 2 %, přičemž konečná výše opravy činí 8811286,44 eura (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 24. května 2016 podalo Švédské království projednávanou žalobu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 7. září 2016 podala Česká republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Švédského království, což jí předseda druhého senátu Tribunálu povolil rozhodnutím ze dne 19. října 2016.
Žalobní odpověď byla kanceláři Tribunálu doručena dne 5. října 2016, replika dne 1. prosince 2016 a duplika dne 13. ledna 2017.
Po doručení spisu vedlejšího účastníka Českou republikou dne 1. prosince 2016 Švédské království a Komise dne 21. a 23. února 2017 předložily svá vyjádření.
Ukončení písemné části řízení bylo oznámeno účastníkům dne 28. února 2017.
Švédské království dne 20. března 2017 oznámilo, že si přeje, aby se konalo jednání.
Švédské království navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí,
–
podpůrně, zrušil a pozměnil napadené rozhodnutí tím, že sníží částku vyloučenou z financování Evropskou unií tak, aby činila 1022259,46 eura,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil Švédskému království náhradu nákladů řízení.
Česká republika navrhuje, aby Tribunál vyhověl návrhovým žádáním Švédského království a napadené rozhodnutí zrušil v požadovaném rozsahu.
Žalobní důvody a argumenty účastníků řízení
Švédské království uplatňuje v rámci žaloby tři žalobní důvody.
Zaprvé tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení tím, že porušila ustanovení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006, jakož i článku 52 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 549
), jelikož ve sdělení ze dne 6. prosince 2013, které mu zaslala po skončení svého šetření, neupřesnila nedostatky uplatňované v daném případě ani neuvedla nápravná opatření, která bylo třeba učinit pro zajištění budoucího dodržování unijní právní úpravy. Uvedeného sdělení se tedy nelze dovolávat za účelem odůvodnění sporné finanční opravy.
Zadruhé uvádí, že Komise založila napadené rozhodnutí na chybných závěrech, pokud jde o rozdíly vyplývající z porovnání počtu chyb zjištěných oběma způsoby kontroly. Je proto třeba mít za to, že Komisi se nepodařilo prokázat tvrzené nedostatky ani to, jakým způsobem – za předpokladu, že by byly prokázány – by mohly vyvolávat riziko újmy pro EZZF.
Zatřetí rovněž tvrdí, že Komise při výpočtu výše paušální opravy porušila článek 52 nařízení č. 1306/2013 i své vlastní pokyny, jak jsou definovány v dokumentu Komise č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nazvaném „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument č. VI/5330/97“), jakož i zásadu proporcionality.
Komise argumentaci rozvinutou Švédským královstvím v rámci jím uplatněných tří žalobních důvodů zpochybňuje.
Česká republika prohlašuje, že plně podporuje argumentaci Švédského království, a omezuje se na rozvedení poznámek k druhému a třetímu žalobnímu důvodu.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 52 nařízení č. 1306/2013 a čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006
Švédské království uvádí, že článek 52 nařízení č. 1306/2013 a čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 upravují jednotlivé fáze, které je třeba dodržet při schvalování účetní závěrky, pokud jde o EZZF. Zejména podle čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 885/2006, aby dotyčný členský stát mohl co nejdříve napravit zjištěné nedostatky, musí mu být nejprve oznámeny výsledky šetření Komise a musí být informován o nápravných opatřeních nezbytných k zajištění budoucího souladu s dotčenými unijními pravidly. Pouze takové písemné sdělení může být referenčním prvkem pro určení lhůty 24 měsíců stanovené v čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013, která umožňuje identifikovat výdaje, jež mohou být vyloučeny z unijního financování.
Sdělení Komise ze dne 6. prosince 2013 ani její pozdější dopisy nebo sdělení přitom nesplňují požadavky čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 885/2006, neboť jasně neuvádějí, v čem spočívá nedostatek vytýkaný Švédskému království, ani nápravná opatření, které byl tento stát povinen přijmout k nápravě dané situace. Taková upřesnění byla Komisí poskytnuta až v konečném stanovisku z 19. října 2015, v němž mimo jiné uvedla, že přetrvávání tvrzených nedostatků musí být považováno za absenci sekundární kontroly. Zejména znění sdělení ze dne 6. prosince 2013 umožňuje konstatovat, že se Komise omezila na uvedení toho, že má podezření na existenci nedostatků u sekundární kontroly, v daném případě u analýzy rizik pro výběr vzorků pro kontroly pomocí dálkového průzkumu, nebo na existenci určitých nedostatků v jedné z klíčových kontrol, a to v rámci fyzické kontroly dálkovým průzkumem. Podle judikatury však písemné sdělení stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 musí dotyčný členský stát plně seznámit s výhradami Komise, aby mohlo plnit svou funkci varování.
Navíc její útvary sice provedly šetření pouze pro roky žádosti 2011 a 2012, avšak podezření na nedostatky formulované Komisí bylo později konkretizováno na neprovedení analýzy rizik, přestože základ takového vývoje postoje Komise nevyplýval ze spisu, z unijních právních předpisů nebo z judikatury, či dokonce z jejích vlastních pokynů, podle nichž nedokonalost kontrolního postupu nepostačuje k odůvodnění finančních oprav.
Komise namítá, že ve sdělení ze dne 6. prosince 2013, zejména v bodě 1.2.1 jeho přílohy, nadepsaném „Účinnost analýzy rizik“, poskytla švédským orgánům podrobné údaje o vytýkaných nedostatcích a požádala je o nová osvětlení ohledně hodnocení rizik pro účely kontrol dálkovým průzkumem, jakož i vysvětlení toho, jak bylo zajištěno náležité zohlednění rizika pro fond. Tato žádost měla být považována za přinejmenším implicitní obecnou informaci o nápravných opatřeních, jež bylo třeba přijmout. Komise uvedla, že vzhledem k rozdílům zjištěným mezi oběma druhy kontroly bylo možné se domnívat, že výběr kontrolních vzorků nebo metoda kontroly vykazovaly rozdíly.
Komise zejména uvádí, že v bodě 1.3.2 přílohy obsažené ve sdělení ze dne 6. prosince 2013 zmínila nedostatky zjištěné rychlými kontrolami na místě provedenými švédskými orgány na základě kontrol dálkovým průzkumem.
Komise mimoto tvrdí, že ačkoli je pravda, že sdělení ze dne 6. prosince 2013 se vztahuje k rokům žádosti 2011 a 2012, souvisí to se skutečností, že v rozsahu, v němž se uvedené sdělení týkalo kontroly provedené v srpnu 2013, nebyly v daném okamžiku k dispozici žádné výsledky za rok 2013. Avšak vzhledem k tomu, že nesrovnalosti přetrvávaly, byla povinna to zohlednit při stanovení období finanční opravy. Skutečnost, že v průběhu let 2011 až 2013 existovaly nedostatky, znamenala, že nebylo možné mít za to, že by v těchto letech byla provedena jakákoliv analýza rizik, a tedy nedošlo k jakékoliv sekundární kontrole.
Znění dopisu zaslaného dne 5. února 2014 švédským zemědělským úřadem umožnilo Komisi rovněž konstatovat, že švédské orgány pochopily, o jaké nedostatky podle Komise šlo.
A následně v pozvání ze dne 11. dubna 2014 na dvoustranné jednání konané dne 20. května 2014 i v závěrech z tohoto jednání poskytla Komise další podrobností o nápravných opatřeních, která měla být provedena. To souvisí s tím, že postup kontroly je dynamickým procesem a problémy, které se objeví, jsou řešeny v jejím průběhu, na základě vysvětlení poskytnutých dotyčným členským státem. Nápravná opatření každopádně mohla být přijata až do budoucna a nemohla se týkat roků žádosti 2011 až 2013.
Komise mimoto zpochybňuje tvrzení, že teprve ve fázi konečného stanoviska z 19. října 2015 upřesnila podrobnosti o tvrzeném nedostatku, který ji spolu s nevyhodnocováním vývoje situace v posledních letech vedl k závěru o absenci sekundární kontroly. Podle ní tyto skutečnosti vyplývaly již z jejího sdělení ze dne 15. ledna 2015 zaslaného na základě čl. 11 odst. 2 třetího pododstavce nařízení č. 885/2006.
Článek 11 odst. 1 a 2 nařízení č. 885/2006, kterého se dovolává Švédské království, vstoupil v platnost dne 16. října 2006 a zní takto:
„Schválení souladu
1.   Pokud se Komise v důsledku šetření domnívá, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s [unijními] předpisy […], sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu a poukáže na nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s těmito předpisy.
Sdělení odkazuje na tento článek. Členský stát odpoví do dvou měsíců od přijetí sdělení a Komise může následně změnit své stanovisko. V odůvodněných případech může Komise souhlasit s prodloužením lhůty na odpověď.
Po uplynutí lhůty na odpověď svolá Komise dvoustranné jednání a obě strany se budou snažit o nalezení dohody, pokud jde o opatření, která je nezbytné přijmout, jakož i o hodnocení závažnosti protiprávního jednání a finanční škody vzniklé [unijnímu] rozpočtu […].
2.   Do dvou měsíců ode dne přijetí zápisu z dvoustranného jednání uvedeného v odstavci 1 členský stát sdělí informace vyžádané během uvedeného jednání anebo jakékoli jiné informace, které považuje pro probíhající posuzování za užitečné.
V odůvodněných případech může Komise na základě odůvodněné žádosti členského státu schválit jedno prodloužení lhůty uvedené v prvním pododstavci. Žádost se Komisi předá před uplynutím této lhůty.
Po uplynutí lhůty uvedené v prvním pododstavci Komise formálně sdělí členskému státu své závěry na základě informací, které získala v rámci postupu schvalování souladu. Toto sdělení vyhodnotí výdaje, které Komise hodlá vyloučit z financování Společenství podle článku 31 nařízení (ES) č. 1290/2005 a učiní odkaz na čl. 16 odst. 1 tohoto nařízení.“
Nařízení č. 1306/2013, kterým bylo zrušeno nařízení (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (
Úř. věst. 2005, L 209, s. 1
), obsahuje článek 52, nadepsaný „Schvalování souladu“ a použitelný od 1. ledna 2015.
Podle ustanovení čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013 se zamítnutí financování se nemůže vztahovat na „výdaje [EZZF] uskutečněné více než 24 měsíců před tím, než Komise dotyčnému členskému státu písemně oznámí výsledky kontrol“.
Zdá se tak, že článek 11 nařízení č. 885/2006 definuje jednotlivé kroky, které je třeba dodržet při postupu schvalování účetní závěrky EZZF. Zejména, čl. 11 odst. 1 první pododstavec uvedeného nařízení upřesňuje obsah prvního písemného sdělení, kterým Komise sděluje výsledek svých ověření členským státům před svoláním dvoustranného jednání. Podle uvedeného ustanovení musí první sdělení upřesnit výsledek ověřování Komise členskému státu a poukázat na nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s dotčenými unijními pravidly (rozsudek ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že unijní soud již rozhodl, že v rámci provádění nařízení Komise (ES) č. 1663/95 ze dne 7. července 1995, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (EHS) č. 729/70 týkající se postupu schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (
Úř. věst. 1995, L 158, s. 6
; Zvl. vyd. 03/18, s. 31), písemné oznámení uvedené v čl. 8 odst. 1 daného nařízení, které je věcně totožné se sdělením uvedeným v čl. 11 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 885/2006, musí mít takovou povahu, aby členskému státu umožnilo dokonale se seznámit s výhradami Komise, tak aby mohlo plnit varovnou funkci, která mu byla uložena čl. 8 odst. 1 prvním pododstavcem prvně uvedeného nařízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
).
Z toho vyplývá, že v prvním sdělení uvedeném v článku 11 nařízení č. 885/2006 musí Komise dostatečně přesným způsobem uvést předmět šetření vedeného jejími útvary a nedostatky zjištěné při tomto šetření, které mohou být uplatněny později jako důkazy o závažné a důvodné pochybnosti, kterou má vůči kontrolám provedeným vnitrostátními správními orgány nebo číselným údajům předaným těmito orgány, a tak odůvodnit opravy provedené v konečném rozhodnutí o neposkytnutí unijního financování pro některé výdaje uskutečněné dotčeným členským státem na základě EZZF (obdobně viz rozsudek ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
a citovaná judikatura).
Pakliže nesrovnalosti, které odůvodňují uplatnění finanční opravy, trvají po dni písemného sdělení výsledků ověřování, má Komise právo, a dokonce povinnost zohlednit tuto situaci při určení doby, na kterou se má dotčená finanční oprava vztahovat (obdobně viz rozsudek ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
a citovaná judikatura).
Je tudíž třeba zkoumat, zda sdělení ze dne 6. prosince 2013, tvořené dopisem z téhož dne a jeho přílohou, může být považováno za vyhovující požadavkům stanoveným v článku 11 nařízení č. 885/2006. V této souvislosti je třeba ověřit, zda uvedené sdělení dostatečně přesně určuje předmět a výsledky šetření, které byly základem napadené finanční opravy, a dále nápravná opatření, která měla být přijata v budoucnu.
Dopis, který je součástí sdělení ze dne 6. prosince 2013, odkazuje především na jednotlivé kroky šetření, k nimž došlo ve Švédsku mezi 19. a 23. srpnem 2013, přičemž velmi obecně uvádí, že vzhledem k připomínkám plynoucím z uvedených kroků, které se týkaly přímých plateb na plochu za roky žádosti 2011 a 2012, měly útvary generálního ředitelství Komise pro zemědělství a rozvoj venkova za to, že švédské orgány nesplnily v plném rozsahu požadavky plynoucí z nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (
Úř. věst. 2009, L 30, s. 16
), z nařízení č. 1122/2009, jakož i z nařízení Komise (ES) č. 1120/2009 ze dne 29. října 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle hlavy III nařízení č. 73/2009 (
Úř. věst. 2009, L 316, s. 1
).
Dotčený dopis mimoto uvádí, že podle článku 31 nařízení č. 1290/2005 mohou zjištěné nedostatky vést k vyloučení části výdajů financovaných z EZZF z unijního financování a budou tvořit základ uvedených oprav až do doby, než budou přijata vhodná nápravná opatření.
Co se týče přílohy tvořící součást sdělení ze dne 6. prosince 2013, ta v bodě 1.2.1, pod nadpisem „Účinnost analýzy rizik“, nejprve připomíná ustanovení článků 26 a 31 nařízení č. 1122/2009, aby poté uvedla zásadu, podle které „[k]ontroly dálkovým průzkumem a klasické kontroly na místě […] mají obvykle poskytnout stejné výsledky [a pokud] tomu tak není, lze se domnívat, že výběr kontrolních vzorků nebo kontrolní metoda má nedostatky“.
Uvedená příloha dále obsahuje srovnání měr chybovosti zjištěných při kontrolách ploch zemědělských podniků, které získaly podporu, podle toho, zda byly uplatněny kontroly na místě, nebo kontroly dálkovým průzkumem, a podle toho, zda byly vzorky vybrány náhodně, nebo na základě hodnocení rizikových faktorů.
Souhrnná tabulka umožňuje především konstatovat, že míry chybovosti u kontrol dálkovým průzkumem týkajících se vzorků vybraných na základě hodnocení rizikových faktorů jsou systematicky nižší než míry chybovosti u kontrol na místě, jelikož prvně uvedené dosáhly v letech 2011 a 2012 0,96 % a 0,31 %, zatímco druhé v témže období dosahovaly 1,34 % a 1,41 %.
Když vylíčila vysvětlení poskytnutá švédskými orgány, která se týkají způsobu výběru kontrolovaných zemědělských podniků a zefektivnění kontrol pomocí dálkového průzkumu s cílem zaměřit se na oblasti Švédska s určitou hustotou zemědělských podniků, dospěla Komise k závěru, že „[t]edy existuje riziko, že se švédské orgány nezaměřují dostatečně na riziko, co se týče kontrol pomocí dálkového průzkumu Země“.
Uvedený závěr ohledně nutnosti lepšího hodnocení rizikových faktorů se jeví být jasným a jednoznačným a na rozdíl od tvrzení Švédského království nemůže být považován za pouhé podezření, které by nemohlo odůvodnit finanční opravu. Musí být tedy považován za dostatečně přesné určení předmětu a výsledků šetření.
Co se týče nápravných opatření, která mají být uskutečněna, dopis obsažený ve sdělení ze dne 6. prosince 2013 se sice omezuje na odkaz na přílohu obsaženou v témže sdělení, přičemž vyzývá švédské orgány, aby Komisi informovaly o nápravných opatřeních, která již byla přijata nebo jsou plánována, a o časovém harmonogramu jejich provádění, uvedená příloha však obsahuje výzvu švédským orgánům, aby „lépe osvětlily své hodnocení rizik pro účely kontrol pomocí dálkového průzkumu a vysvětlily, jakým způsobem zajišťují, aby bylo riziko přiměřeně zohledněno“.
Ve světle konstatovaných nedostatků se uvedený závěr ohledně nápravných opatření, která mají být přijata, jeví být jasným a tím jednoznačnějším, že švédské orgány poskytly ohledně Komisí zjištěných nedostatků určitá vysvětlení, takže dosah daného závěru jim byl zjevně jasný.
Za těchto podmínek se nápravná opatření, která měla být do budoucna přijata švédskými orgány, jeví být s ohledem na požadavky vyplývající z článku 11 nařízení č. 885/2006 ve sdělení ze dne 6. prosince 2013 dostatečně podrobnými.
Kromě toho, i když se sdělení ze dne 6. prosince 2013 vztahuje pouze na roky žádosti 2011 a 2012, zatímco finanční oprava se týká roku žádosti 2013, je třeba připomenout, že rok žádosti 2013 při inspekci Komise (srpen 2013) ještě neskončil, a pokud nesrovnalosti, které odůvodňují uplatnění finanční opravy, trvají i po dni písemného sdělení výsledků ověřování, přísluší Komisi zohlednit tuto situaci při určení doby, na kterou se dotčená finanční oprava vztahuje.
Z článku 11 nařízení č. 885/2006 totiž vyplývá, že pokud dotčený členský stát neprovede v reakci na nesrovnalosti konstatované Komisí nápravná opatření, může Komise až do dne skutečného provedení z její strany uložených nápravných opatření vyloučit výdaje ovlivněné nedodržením unijních pravidel (rozsudek ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
).
Ve sdělení ze dne 15. ledna 2015 přitom Komise konstatovala přetrvávající velké rozdíly v mírách chybovosti u kontrol dálkovým průzkumem a u kontrol na místě, jelikož dané míry dosahovaly 0,39 % a 0,74 %.
Již v této fázi, a nikoliv až ve fázi konečného stanoviska z 19. října 2015, jak nesprávně tvrdí Švédské království, byl tedy uvedený stát informován o přetrvávajících nedostatcích konstatovaných útvary Komise, přičemž nápravná opatření, která měla být přijata, byla nutně téže povahy jako ta, která již byla specifikována dříve.
S ohledem na výše uvedené se jeví, že požadavky vyplývající z článku 11 nařízení č. 885/2006 nebyly Komisí porušeny a první žalobní důvod uplatněný Švédským královstvím musí být jako neopodstatněný zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Komise neprokázala tvrzené nedostatky a finanční riziko pro EZZF
Švédské království především uvádí, že tvrzení Komise ohledně údajného porušení ustanovení čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1122/2009 spočívají na chybném předpokladu, že výsledky klasických kontrol na místě a výsledky kontrol dálkovým průzkumem povedou ke stejným výsledkům. Jedná se přitom o dvě navzájem se doplňující metody, přičemž kontrola na místě je ze své podstaty přesnější a umožňuje zjistit více chyb, kdežto dálkový průzkum umožňuje mít celkový přehled a kontrolovat větší oblastí. To je ostatně podepřeno zněním čl. 35 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1122/2009, který stanoví, že členské státy využívající dálkového průzkumu provedou i fyzické kontroly, jelikož dálkový průzkum neumožňuje poskytnout příslušnému orgánu uspokojivé výsledky z hlediska přesnosti. Komise mimoto nevysvětlila, proč by obě metody kontroly měly poskytovat obdobné výsledky.
A dále Švédské království tvrdí, že odchylky mezi mírami chybovosti zjištěnými jednou či druhou metodou kontroly jsou, vedle toho, že se v hodnoceních předložených Komisí v průběhu vyřizování případu lišily, velmi nízké, či dokonce zanedbatelné, jelikož v absolutní hodnotě činí 0,27 % až 0,56 %, což je udržuje pod hranicí 2 %, která je podle Účetního dvora Evropské unie obvyklou mírou v tomto druhu případů. Na jednání Švédské království tento argument zopakovalo s odkazem na judikaturu Tribunálu, tak jak podle něj plyne z rozsudku ze dne 16. února 2017, Rumunsko v. Komise (
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
). Zjištěný rozdíl je každopádně příliš malý na to, aby bylo možno dospět k závěru o chybějící sekundární kontrole, takže se Komisi nepodařilo dostačujícím způsobem prokázat existenci pochybností týkajících se účinnosti uvedených kontrol, jak je vyžadováno podle zásad vyplývajících z judikatury.
A konečně Švédské království tvrdí, že i když neexistují společná pravidla upravující podmínky hodnocení a aktualizace účinnosti analýzy rizik, které je třeba provádět podle čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1122/2009, takže je na členských státech, aby samy určily rizikové faktory, postupovalo podle pokynů uvedených v databázi Komise nazvané „WikiCap“. Muselo vzít rovněž v úvahu skutečnost, že Komise dává k dispozici družicové snímky pouze za podmínky, že 25 % vyfocené plochy bude využito ke kontrole, což by ve Švédsku s ohledem na vysoký podíl lesů na jeho území činilo problémy a vyžadovalo by to zaměřit kontroly na okresy s velkým rozsahem zemědělské půdy. Švédské orgány ostatně uvádějí, že uskutečnily částečné kontroly na místě zahrnující 85 až 90 % zemědělských podniků podléhajících kontrole dálkovým průzkumem, takže pouze dálkový průzkum se týkal jen velmi malé části kontrolovaných podniků.
Za těchto podmínek se Švédské království domnívá, že při výběru oblastí kontroly pomocí dálkového průzkumu Země dodrželo pokyny Komise, a tvrdí, že své kontroly soustředilo na oblasti, v nichž byly platební nároky nejvyšší, což by bylo plně v souladu s uvedenými pokyny. Kromě toho byly kontroly cíleny rovněž na zemědělce, jejichž druh činnosti a velikost obhospodařované plochy byly z pohledu kontrol nejzajímavější. Mimoto švédské orgány změnily oblasti kontrolované pomocí družicových snímků objednaných specificky pro roky žádosti 2011 až 2013, a co se týče roku žádosti 2013, došlo rovněž ke změně rizikových faktorů, tak aby byly totožné s faktory zohledňovanými v rámci kontrol na místě. To je v rozporu s tvrzeními Komise, podle nichž nedošlo k aktualizaci ani k hodnocení rizikových faktorů ve třech po sobě následujících letech.
V replice mělo Švédské království za to, že Komise nesprávně vyložila závěry z dvoustranného jednání konaného dne 20. května 2014 a na rozdíl od toho, co tato tvrdí, neuvedlo, že by neprovedlo žádná posouzení rizikových faktorů, pokud jde o kontroly pomocí dálkového průzkumu.
Česká republika pak v podstatě uvádí, že vzorky určené pro kontroly na místě a ty pro kontroly dálkovým průzkumem jsou vybírány na základě odlišných metod, takže porovnávání chyb zjištěných jednotlivými metodami není relevantní. Vzhledem k tomu, že výběr oblastí pro kontrolu dálkovým průzkumem musí být proveden na konci roku předcházejícího roku podání žádosti o podporu a Komise dává k dispozici pouze omezený počet družicových snímků, vychází výběr oblastí kontroly ze zeměpisných kritérií, a nikoli z analýzy rizik založené na informacích o všech zemědělcích a jejich žádostech o podporu. Zemědělci kontrolovaní dálkovým průzkumem tedy vykazují nižší celkové riziko a míra zjištěných chyb je také nižší, takže prostor pro statistickou odchylku spojený s tímto druhem kontroly je vyšší.
Česká republika dodává, že z žádného ustanovení nařízení č. 1122/2009 nevyplývá, že by oba druhy kontrol měly vést ke stejné míře chybovosti ani že by různé míry chybovosti zpochybňovaly účinnost kontrol.
Komise tvrdí, že rozdíl mezi výsledky kontrol na místě a výsledky kontrol pomocí dálkového průzkumu je sám o sobě problematický. Oba způsoby kontrol jsou sice považovány za mající stejnou váhu, ale pokud naproti tomu nevedou k podobným výsledkům, znamená to, že kvalita kontrol nebo výběr metody kontroly by mohly být zpochybněny.
Pokud jde o změny v číselných údajích, které předložila, Komise vysvětluje, že předložila údaje spočívající na namátkových vzorcích a současně na vzorcích založených na analýze rizik. Připouští nicméně, že roční míra chybovosti ve výši 0,99 % u klasických kontrol na místě za rok 2012 je chybná a správná míra činí 0,87 %, ale v projednávaném případě to nemá na nic vliv.
Co se týče absence každoročního hodnocení a odpovídající aktualizace analýzy rizik, Komise tvrdí, že změna rozmístění oblastí kontroly za rok žádosti 2013 neprokazuje existenci posouzení rizikových faktorů. Komise mimoto zastává postoj, že švédské orgány během dvoustranného jednání konaného dne 20. května 2014 připustily, že neprovedly žádné posouzení rizikových faktorů, pokud jde o kontroly dálkovým průzkumem. Podle závěrů z tohoto jednání byla analýza rizik týkajících se kontrol pomocí dálkového průzkumu změněna až od roku žádosti 2014, a nikoli od roku žádosti 2013. Mimoto údaje poskytnuté Švédským královstvím v žalobě umožňují konstatovat, že i za předpokladu, že by změna byla provedena v rámci roku 2013, nepřinesla by žádné zlepšení, takže by výtka Komise zůstala opodstatněná.
Komise zpochybňuje tvrzení švédských orgánů, podle něhož zjištěné rozdíly v mírách chybovosti jsou zanedbatelné, když tvrdí, že tyto rozdíly naopak byly značné, jelikož kontroly na místě umožnily, v porovnání s kontrolou dálkovým průzkumem, zjistit v roce 2011 1,5násobek chyb, v roce 2012 2,5násobek a v roce 2013 téměř 2násobek. Mimoto hranice 2 % uplatňovaná švédskými orgány není použitelná v rámci postupu schvalování souladu podle článku 52 nařízení č. 1306/2013.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury financuje EZZF pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů. V tomto ohledu Komisi přísluší prokázat existenci porušení těchto ustanovení. V důsledku toho má Komise povinnost odůvodnit své rozhodnutí konstatující absenci nebo nedostatky kontrol provedených dotyčným členským státem (viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, bod
a citovaná judikatura).
Komise však není povinna vyčerpávajícím způsobem prokázat nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátními orgány nebo nesrovnalosti údajů předaných těmito orgány, nýbrž musí předložit důkazy prokazující závažné a důvodné pochybnosti, které má o těchto kontrolách nebo údajích (viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, bod
a citovaná judikatura).
Toto zmírnění důkazního břemene kladeného na Komisi lze vysvětlit skutečností, že členský stát je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek EZZF, a jemu tedy přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o reálnosti svých kontrol nebo číselných údajů a popřípadě o nesprávnosti tvrzení Komise (viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, bod
a citovaná judikatura).
Dotčený členský stát naproti tomu nemůže vyvrátit zjištění Komise, aniž by podložil svá vlastní tvrzení skutečnostmi, které dokládají existenci spolehlivého a funkčního kontrolního systému. Nepodaří-li se mu tedy prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná, pak tato zjištění představují skutečnosti způsobilé vzbudit závažné pochybnosti o zavedení systému odpovídajících a účinných opatření dozoru a kontroly (viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, bod
a citovaná judikatura).
Článek 26 nařízení č. 1122/2009, nadepsaný „Obecné zásady“, který je součástí hlavy III, nadepsané „Kontroly“, v odstavci 1 uvádí, že „[a]dministrativní kontroly a kontroly na místě stanovené tímto nařízením se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a požadavků a norem platných v oblasti podmíněnosti“. Uvedená hlava III obsahuje kapitolu II, věnovanou kontrolám ohledně kritérií způsobilosti žádostí o podporu, jejíž oddíl II je věnován kontrolám na místě.
Článek 30 nařízení č. 1122/2009, který se týká zejména kontrol na místě ohledně kritérií způsobilosti, zejména stanoví, že „[c]elkový počet každoročně prováděných kontrol na místě se musí vztahovat na alespoň 5 % všech zemědělců, kteří podávají žádost v rámci režimu jednotné platby, režimu jednotné platby na plochu nebo žádají o platby ‚na plochu‘ v rámci zvláštní podpory“.
Článek 31 nařízení č. 1122/2009, který se týká výběru kontrolních vzorků, jakož i hodnocení a aktualizace rizikových faktorů, zní následovně:
„Výběr kontrolního vzorku
1.   Kontrolní vzorky pro kontroly na místě podle tohoto nařízení vybere příslušný orgán na základě analýzy rizik a reprezentativnosti podaných žádostí o podporu.
Členské státy pro zajištění reprezentativnosti namátkově vyberou 20 až 25 % z minimálního počtu zemědělců, kteří se podrobí kontrolám na místě podle čl. 30 odst. 1 a 2.
Pokud však počet zemědělců, u kterých budou provedeny kontroly na místě, přesáhne minimální počet zemědělců, u kterých budou provedeny kontroly na místě, jak stanoví čl. 30 odst. 1 a 2, procentní podíl náhodně vybraných zemědělců v dodatečném vzorku nepřesáhne 25 %.
2.   Účinnost analýzy rizik se každoročně hodnotí a aktualizuje:
a)
stanovením relevance každého rizikového faktoru;
b)
srovnáním výsledků vzorku vybraného na základě rizika a vzorku vybraného náhodně uvedeného v druhém pododstavci odst. 1;
c)
zohledněním konkrétní situace v členském státě.
3.   Příslušný orgán eviduje důvody pro výběr každého zemědělce pro kontrolu na místě. Inspektorovi, který provádí kontrolu na místě, jsou příslušné informace poskytnuty před zahájením kontroly na místě.
4.   V případě potřeby lze na základě dostupných informací provést částečný výběr kontrolního vzorku před koncem dotyčného období pro podávání žádostí. Tento provizorní vzorek se doplní poté, co budou k dispozici všechny příslušné žádosti.“
Článek 35 nařízení č. 1122/2009, který se týká dálkového průzkum Země a jeho propojení s kontrolami na místě, zní následovně:
„Dálkový průzkum Země
1.   Pokud se členský stát rozhodne využít možnost provádět kontroly na místě prostřednictvím dálkového průzkumu Země stanovenou v druhém odstavci článku 33:
a)
provede fotointerpretaci družicových nebo leteckých snímků všech zemědělských pozemků pro každou z žádostí, které mají být kontrolovány, s cílem určit pokrytí půdy a změřit plochu;
b)
provede fyzickou prohlídku v terénu všech zemědělských pozemků, u nichž fotointerpretace neumožňuje ověřit správnost prohlášení způsobem uspokojivým pro příslušný orgán.
2.   Pokud tyto kontroly již nelze v běžném roce provést prostřednictvím dálkového průzkumu Země, musí být provedeny dodatečné kontroly uvedené v čl. 30 odst. 3 prostřednictvím tradičních kontrol na místě.“
Zaprvé, pokud jde o výtku Švédského království spočívající ve skutečnosti, že Komise neprokázala, že by porušilo ustanovení článku 31 nařízení č. 1122/2009, a že vycházela z chybného předpokladu, podle něhož metody kontroly pomocí dálkového průzkumu Země a metody kontroly na místě měly vést ke stejným výsledkům, je třeba připomenout, že kontroly, které jsou členské státy povinny provádět v rámci režimu podpor pro zemědělce v rámci EZZF, musí být v souladu s obecnými zásadami stanovenými v čl. 26 odst. 1 nařízení č. 1122/2009, zejména s ohledem na kritérium spolehlivosti ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a požadavků a norem platných v oblasti podmíněnosti.
I když, jak tvrdí Komise a jak vyplývá z článků 33 a 35 nařízení č. 1122/2009, oba druhy kontroly mohou být členskými státy legitimně použity, kontroly na místě jsou nicméně povinné u všech pozemků, u nichž dálkový průzkum Země neumožňuje ověřit správnost prohlášení.
Nařízení č. 1122/2009 sice přitom výslovně neuvádí, že oba způsoby kontroly musí vést k podobným výsledkům, tak jak zmínila Komise v bodě 12.4.1.2 souhrnné zprávy, avšak nic to nemění na tom, že je třeba řešit slabé stránky kontrol pomocí dálkového průzkumu Země prostřednictvím kontrol na místě za účelem zajištění spolehlivého ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor. Pokud tedy použití některé z forem kontroly odhalí významné rozdíly v odhalování chyb, může se jednat pouze o dočasnou situaci, která musí být napravena změnami v zohledňování rizikových faktorů, tak aby míry chybovosti postupně směřovaly ke stavu, kdy budou podobné nebo se alespoň budou přibližovat. Argument Švédského království, podle něhož byly provedeny částečné kontroly na místě u 85 až 90 % zemědělských podniků, které podléhaly kontrole dálkovým průzkumem Země, je v tomto ohledu irelevantní, jelikož to nemá dopad na zjištěné rozdíly v mírách chybovosti. Nezbytnost hodnocení a každoroční aktualizace rizikových faktorů je ostatně výslovně uvedená v čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1122/2009.
Je třeba připomenout, že jak tvrdí Komise, jí uvedený důvod finanční opravy v projednávané věci spočívá v tom, že analýza rizika byla prováděna s omezeným počtem rizikových faktorů, které nebyly každoročně hodnoceny ani odpovídajícím způsobem aktualizovány s cílem dosáhnout lepšího zacílení rizika pro fond.
Za těchto podmínek se přetrvávající výrazný rozdíl mezi mírami chybovosti zjištěnými jednotlivými použitými metodami kontroly jeví jako důkaz prokazující závažné a důvodné pochybnosti, které mohla Komise mít o metodě, kterou švédské orgány používaly s cílem dosáhnout lepšího zacílení rizika pro fond, a to s ohledem na množství uplatňovaných rizikových faktorů a na nutnost tyto faktory každoročně hodnotit a aktualizovat.
Mimoto pochybnosti Komise byly legitimně podpořeny postojem švédských orgánů během postupu schvalování souladu. Jeví se totiž, jak vyplývá ze zápisu z dvoustranného jednání, které se konalo dne 20. května 2014, že pokud jde o klasické kontroly na místě, uvedené orgány uvedly, že prováděly každoroční hodnocení faktorů rizika způsobujících ohlášení větší rozlohy ploch a následně analýzu rizik upravily, ale pokud jde o kontroly na základě dálkového průzkumu, taková analýza provedena nebyla. Jediným zohledněným rizikovým faktorem byl poměr „plocha vykázaná v žádosti/vyplacená platba“.
Švédské království sice výklad zápisu z dvoustranného jednání z 20. května 2014 poskytnutý Komisí zpochybňuje, avšak je třeba konstatovat, že v dopisu ze dne 25. září 2014, který zaslal v reakci na uvedený zápis, švédský zemědělský úřad formálně neprovedení analýzy rizik, pokud jde o kontroly dálkovým průzkumem, nezpochybnil. Naproti tomu vysvětlil, jakým způsobem provedl posouzení újmy způsobené fondu, zejména stran roku žádosti 2014, a to s použitím předběžných údajů o nesrovnalostech zjištěných v roce 2013.
Zadruhé, pokud jde o argument Švédského království, podle kterého rozdíly mezi mírami chybovosti zjištěnými v závislosti na zvolené metodě kontroly byly příliš malé na to, aby prokazovaly porušení článku 31 nařízení č. 1122/2009, a v každém případě byly nižší než hranice 2 %, kterou stanovil Účetní dvůr jako přijatelnou míru zjištěných chyb, je třeba uvést, že zjištěné míry chybovosti, které vedly k vydání konečného stanoviska z 19. října 2015, jež plynou z kontroly vzorků vybraných na základě hodnocení rizikových faktorů a jež jsou uvedeny ve sdělení ze dne 15. ledna 2015, činily, pro kontroly na místě a kontroly pomocí dálkového průzkumu Země, v roce 2011 0,84 % a 0,57 %, v roce 2012 0,99 % a 0,31 % a v roce 2013 0,74 %, a 0,39 %. Během tří dotčených let tedy kontroly na místě umožnily odhalit mnohem vyšší poměr chyb než kontroly dálkovým průzkumem Země, a sice 1,5násobek, 3násobek a 2násobek chyb.
Na rozdíl tvrzení Švédského království se takový rozdíl ve výsledcích v závislosti na použité metodě jeví být podstatným a nelze tvrdit, že obě metody kontroly vedou k rovnocenným výsledkům. Mimoto, pokud jde o míru 2 %, rovněž nazývanou „práh významnosti“, která je údajně podle standardů Účetního dvora přípustná, ta v projednávané věci není relevantní. Pojem „práh významnosti“, zavedený Účetním dvorem v jeho stanovisku č. 2/2004 ze dne 18. března 2004 k modelu „jednotného auditu“ (a k návrhu rámce vnitřní kontroly Společenství) (
Úř. věst. 2004, C 107, s. 1
), jakož i práh významnosti ve výši 2 %, který je mimo jiné uveden v bodě 17 přílohy 1.1 výroční zprávy Účetního dvora o plnění rozpočtu na rozpočtový rok 2014, spolu s odpověďmi orgánů (
Úř. věst. 2015, C 373, s. 1
), nadepsané „Koncepce a metodika auditu“, se týkají prahu, po jehož překročení dochází k plánování prací Účetního dvora v oblasti auditu, ale není prokázáno, že by byl relevantní v projednávaném případě, jak právem zdůrazňuje Komise, pokud jde o postup schvalování souladu podle článku 52 nařízení č. 1306/2013.
A konečně, je sice pravda, že míry chybovosti uplatňované Komisí se mohly během postupu schvalování změnit, jelikož tato míra mimo jiné, pokud jde o kontroly vzorků na základě hodnocení rizik za rok žádosti 2011 pomocí dálkového průzkumu Země, klesla z 0,96 % ve sdělení ze dne 6. prosince 2013 na 0,84 % ve sdělení ze dne 15. ledna 2015, to však nemá žádný dopad na konstatování značného rozdílu mezi mírami stanovenými jednotlivými metodami, jak je připomenuto v bodě 84 výše.
Zatřetí, co se týče tvrzení Švédského království, podle něhož byly počínaje rokem žádosti 2013 rizikové faktory související s kontrolami dálkovým průzkumem pozměněny, z mapy, která je součástí přílohy k žalobě, týkající se oblastí kontroly dálkovým průzkumem nanejvýš vyplývá, že skutečně došlo ke změně oblastí této kontroly. Přetrvávání rozdílů v mírách chybovosti v roce 2013 ostatně umožňuje konstatovat, že tato změna měla jen velmi omezený dopad. Naproti tomu, jak vyplývá z bodů 83 a 84 výše, nic neumožňuje konstatovat, že úprava rizikových faktorů byla skutečně provedena.
Jeví se tak, že poznatky prokazující nedostatečnost kontrol prováděných švédskými orgány, které u Komise vzbudily závažné pochybnosti o zavedení systému odpovídajících a účinných opatření dozoru a kontroly, nebyly argumenty uplatněnými uvedenými orgány nijak vyvráceny, aniž by bylo nutné uvedené argumenty zkoumat podrobněji (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2014, Dánsko v. Komise,
C‑417/12 P
,
EU:C:2014:2288
, bod
). S ohledem na značnou rozlohu zeměpisné oblasti, která je i nadále dotčena poté, co Komise souhlasila s omezením finanční opravy na osm okresů (viz bod 9 výše), se jeví, že Komise mohla mít oprávněně pochybnosti o systémové povaze zjištěné nesrovnalosti, přičemž Švédské království nepředložilo žádné specifické informace, které by mohly prokazovat, že zjištěné rozdíly v mírách chybovosti v závislosti na metodě kontroly bylo možné přičítat jiným faktorům než nedostatkům plynoucím z volby vnitrostátních orgánů, pokud jde o provádění kontrol dálkovým průzkumem. Za těchto podmínek se Komise mohla právem domnívat, že ustanovení čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1122/2009 byla Švédským královstvím porušena, takže druhý žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 52 nařízení č. 1306/2013, pokynů uvedených v dokumentu č. VI/5330/97 a zásady proporcionality
Zaprvé Švédské království tvrdí, že paušální oprava ve výši 2 % není odůvodněná vzhledem k povaze a rozsahu dotčeného nesouladu a skutečné újmy, kterou mohla fondu způsobit. Skutečnost, že postup kontroly může být vylepšen, nepředstavuje významné porušení pravidla unijního práva a nemůže být sama o sobě dostatečná k tomu, aby vedla k finančním opravám z důvodu údajné nefunkčnosti sekundární kontroly. V každém případě by částka vyloučená z unijního financování měla být snížena.
Zadruhé Švédské království vysvětluje, že paušální oprava není odůvodněná s ohledem na skutečnost, že při vynaložení přiměřeného úsilí bylo možné odhadnout finanční újmu způsobenou Unii. Bez jakéhokoliv relevantního odůvodnění se Komise rozhodla použít paušální opravu a rovněž odmítla odhad předložený švédskými orgány, zatímco na základě rozdílů mezi oběma druhy kontrol bylo možné určit částku, která měla být případně vyloučena z unijního financování, konkrétně 1022259,46 eura. Tato částka byla podle Švédského království vypočítána tak, že se zvýšily opravy stanovené po kontrolách dálkovým průzkumem (opravy podle této metody jsou přibližně dvakrát nižší než u metody kontroly na místě) a připočetly se k nim zpětně vymáhané částky. Mimoto Komise informovala švédské orgány o tom, že má za to, že neexistovala sekundární kontrola, teprve v konečném stanovisku z 19. října 2015, což znemožňuje opravu pro roky žádosti 2011 až 2013, které již uplynuly.
Zatřetí Švédské království má za to, že paušální oprava není ani v souladu s pokyny Komise uvedenými v dokumentu č. VI/5330/97. Komise teprve v dopise z prosince 2013 informovala švédské orgány o svých zjištěních ohledně účinnosti analýzy rizik, aniž dotčené nedostatky nebo nápravná opatření nějak specifikovala, takže jim nelze vyčítat, že nepřijaly opatření směřující ke zlepšení sekundárních kontrol.
Začtvrté Švédské království uvádí, že paušální oprava je v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož výše této opravy zjevně není úměrná újmě případně utrpěné fondem.
V replice Švédské království v reakci na Komisi tvrdí, že Tribunál je na základě článku 263 SFEU příslušný pro rozhodnutí o částečném zrušení rozhodnutí Komise, což nutně zahrnuje i změnu takového rozhodnutí. Prvky, jejichž zrušení je navrhováno, v projednávaném případě volba použití paušální opravy, lze mimoto oddělit od zbývající části napadeného rozhodnutí, takže pokud by došlo k částečnému zrušení, podstatu napadeného rozhodnutí by to nezměnilo.
Česká republika uvádí, že podle článku 52 nařízení č. 1306/2013 se má Komise zaměřit na přesné vyčíslení částek představujících skutečnou finanční újmu Unie, jak vyplývá rovněž z pokynů uvedených ve sdělení Komise C(2006) 2210 AGRI‑2005-64043 ze dne 9. června 2006 o jejím zacházení s nedostatky zjištěnými v systémech kontroly podmíněnosti zavedených členskými státy v kontextu schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF (článek 3 nařízení č. 1782/2003) (dále jen „sdělení AGRI‑2005-64043“). V projednávaném případě byla finanční újma vyčíslitelná a Komisi přinejmenším příslušelo, aby při rozporech s metodou použitou Švédským královstvím tento stát vyzvala k provedení výpočtu metodou, kterou považovala za vhodnou. Tato nesrovnalost představuje sama o sobě důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu požadovaném Švédským královstvím.
Komise naopak tvrdí, že v rozsahu, v němž je žaloba založena na článku 263 SFEU a směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí, nemá Tribunál pravomoc uvedené rozhodnutí změnit. V případě, že by napadené rozhodnutí mělo být zrušeno, příslušelo by Komisi v souladu s článkem 264 SFEU přijmout opatření ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku Tribunálu. V důsledku toho podpůrný bod návrhových žádání Švédského království, tak jak je podepřen argumentací rozvinutou v rámci třetího žalobního důvodu, nemůže být Tribunálem meritorně zkoumán.
V duplice Komise rovněž uvádí, že jelikož nyní Švédské království v replice požaduje částečné zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž stanoví paušální opravu, usiluje o změnu žaloby, což ustálená judikatura vydaná v tomto ohledu neumožňuje. Mimoto třetí žalobní důvod, který se vztahuje k podpůrnému návrhu, je sám nepřípustný pro účely posouzení hlavního návrhu.
Každopádně Komise tvrdí, že přetrvávání nedostatků zjištěných v letech 2011 až 2013 znamená, že není možné mít za to, že analýza rizik byla skutečně provedena, takže neprobíhala žádná sekundární kontrola, a existuje tedy riziko pro fond. Pokyny Komise uvedené v dokumentu č. VI/5330/97 umožňují použít paušální opravu, pokud členský stát nesplní svou povinnost ověřit vhodným způsobem oprávněnost určitých žádostí, kterým bylo vyhověno. Analýza rizik je sekundární kontrolou, jejíž neúčinnost odůvodňuje paušální opravu ve výši 2 %.
Rozdíly v mírách chybovosti zjištěných jednotlivými druhy kontrol nepředstavují samy o sobě důvod pro paušální opravu, ale naproti tomu prokazují, že analýza rizik nemohla být považována za provedenou. Za těchto podmínek by stanovení rizika pro fond na základě tohoto rozdílu navrhované švédskými orgány bylo nedostatečné. Tvrzení, že bylo schváleno účetními Komise, je mimoto nepřesné.
Pokud jde o zásadu proporcionality, Komise se domnívá, že byla dodržena, jelikož oprava byla omezena na rok žádosti 2013 a na osm švédských okresů, v nichž byly kontroly mezi roky 2011 a 2013 provedeny dálkovým průzkumem, a nikoliv na místě.
Zaprvé, co se týče přípustnosti třetího žalobního důvodu, je třeba uvést, že jak plyne ze znění žaloby, vychází v podstatě z porušení čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013. Nic přitom neumožňuje mít za to, že je uplatňován Švédským královstvím výlučně na podporu druhého bodu návrhových žádání, který byl uplatněn podpůrně a směřuje ke snížení výše finanční opravy, a nikoli rovněž na podporu prvního bodu návrhových žádání, jelikož tento směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž se Komise dopustila protiprávnosti zejména tím, že nesprávně použila paušální opravu.
Přezkum znění bodu 11 žaloby totiž umožňuje konstatovat, že Švédské království má sice za to, že napadenému rozhodnutí hrozí zrušení, jelikož Komise měla na základě postupu schvalování účetní závěrky, který neodpovídal pravidlům, nesprávně za to, že analýza rizik nebyla švédskými orgány provedena správně, což by mohlo vést ke zrušení celého napadeného rozhodnutí a v důsledku toho k vyloučení samotného principu finanční opravy, avšak domnívá se rovněž, že pokud by měl mít Tribunál nicméně za to, že švédské orgány zavinily některé nedostatky odůvodňující v zásadě finanční opravu, je způsob vyčíslení této opravy každopádně nesprávný.
Za těchto podmínek, aniž je nezbytné zkoumat přípustnost třetího žalobního důvodu v rozsahu, v němž by se uplatnil na podporu druhého bodu návrhových žádání, který směřuje k tomu, aby Tribunál, a to i předchozím částečném zrušení napadeného rozhodnutí, změnil výši finanční opravy, je třeba konstatovat, že nic nebrání tomu, aby uvedený důvod byl považován za přípustný a zohledněný i na podporu prvního bodu návrhových žádání, který směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí. Mimoto na rozdíl od toho, co tvrdí Komise a jak vyplývá z přezkumu bodu 11 žaloby učiněného v bodě 101 výše, nejeví se, že by v tomto ohledu Švédské království body svých návrhových žádání ve fázi repliky změnilo.
Jak tvrdí Švédské království, judikatura připouští zrušení rozhodnutí Komise v oblasti schválení účetní závěrky v rozsahu, v němž se takové zrušení týká důvodů a výroku rozhodnutí uplatňujících paušální opravu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. července 2005, Řecko v. Komise,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, body
a
). Takové zrušení nemá vliv na zbývající části odůvodnění dotčeného rozhodnutí, přičemž uvedené odůvodnění se může týkat zejména konstatování nedostatků v kontrolách, které příslušejí dotčenému členskému státu.
Pokud jde o důsledky, které je třeba vyvodit z případného zrušení, je třeba kromě toho připomenout, že podle ustálené judikatury unijnímu soudu nepřísluší ukládat příkazy unijním orgánům nebo tyto orgány nahrazovat v rámci přezkumu legality, který vykonává, dotyčnému orgánu však přísluší, aby na základě článku 266 SFEU přijal opatření, aby vyhověl rozsudku vydanému v rámci žaloby na neplatnost (viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Omnis Group v. Komise,
T‑74/11
, nezveřejněný,
EU:T:2013:283
, bod
a citovaná judikatura).
Proto v případě zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž je takové zrušení založeno na konstatování chybného použití paušální opravy, přísluší Komisi z toho vyvodit důsledky.
Zadruhé, co se týče věcného přezkumu třetího žalobního důvodu, je třeba poznamenat, že i když podle ustálené judikatury Komisi přísluší prokázat existenci porušení unijních právních norem, avšak jakmile je toto porušení prokázáno, náleží opět členskému státu případně prokázat, že se Komise dopustila nesprávného posouzení jeho finančních důsledků (rozsudky ze dne 7. října 2004, Španělsko v. Komise,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, bod
, a ze dne 7. července 2005, Řecko v. Komise,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, bod
).
Článek 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, který upravuje schvalování souladu, zní takto:
„Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, s ohledem na závažnost zjištěného nesouladu. Komise náležitě zohlední povahu porušení pravidel a finanční újmu způsobenou Unii. Vyloučení částek z financování provede na základě určení neoprávněně vynaložených částek, a pokud tyto částky nelze přiměřeným úsilím určit, může použít opravy na základě extrapolace či paušální částky. Opravy na základě paušální částky se použijí pouze v těch případech, kde vzhledem k povaze případu nebo z důvodu neposkytnutí potřebných informací Komisi ze strany členských států není možné přiměřeným úsilím přesněji určit finanční újmu způsobenou Unii.“
V důsledku toho Komise s ohledem na čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 provede vyloučení částek z financování na základě určení neoprávněně vynaložených částek, a pokud tyto částky nelze s přiměřeným úsilím určit, může použít opravy na základě extrapolace či paušální částky. Z toho vyplývá, že výpočet opravy založený na individuálním hodnocení finančního dopadu jednotlivých nedostatků na základě informací poskytnutých dotčeným členským státem je v zásadě přípustný, pokud toto individuální hodnocení nevyžaduje nepřiměřené úsilí (rozsudek ze dne 16. února 2017, Rumunsko v. Komise,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
, bod
).
Příloha 2 dokumentu č. VI/5330/97 definuje sekundární kontroly jako „správní operace nezbytné pro správné projednání žádostí, jako např. ověření dodržení lhůt daných v nabídce, rozeznání žádostí podaných dvakrát pro stejný předmět, analýza rizika, použití sankcí a přiměřený dohled nad postupy“.
Uvedený dokument upřesňuje rovněž finanční důsledky nedostatků kontrol prováděných členskými státy. Pokud informace získané šetřením neumožňují posoudit pomocí extrapolace stanovených ztrát, statistickými prostředky nebo odkazem na jiné ověřitelné údaje ztráty vzniklé Unií v důsledku nedostatku kontroly, může být uložena finanční oprava určená paušálně v závislosti na rozsahu rizika ztráty (rozsudek ze dne 3. března 2016, Španělsko v. Komise,
T‑675/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:123
, bod
).
Dokument AGRI‑2005-64043 přizpůsobuje pokyny v dokumentu č. VI/5330/97 podmíněnosti. Stanoví tři metody, které lze použít pro určení vhodných finančních oprav: zaprvé zamítnutí individuálních žádostí, které nebyly předmětem požadovaných kontrol, zadruhé vyhodnocení rizika pro fond extrapolací výsledků získaných při ověřování reprezentativního vzorku a zatřetí uplatnění paušálních oprav (rozsudek ze dne 19. října 2017, Španělsko v. Komise,
T‑502/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:730
, bod
). Znění dokumentu AGRI‑2005-64043 umožňuje konstatovat, že mezi těmito třemi možnostmi existuje pořadí přednosti, přičemž paušální vyhodnocení rizika musí být považováno až za poslední možnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2016, Španělsko v. Komise,
T‑365/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:123
, bod
). Tato hierarchie způsobů určení částek, které mají být vyloučeny z unijního financování, je ostatně výslovně uvedena v čl. 12 odst. 2, 3 a 6 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura (
Úř. věst. 2014, L 255, s. 18
), které vstoupilo v platnost v září 2014.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že podle svých vlastních pokynů mohla Komise v projednávaném případě použít paušální metodu, pouze pokud bylo třeba vyloučit použití ostatních metod výpočtu, zejména výpočtu pomocí extrapolace. Jak právem tvrdí Švédské království, metoda paušálního výpočtu má totiž s ohledem na ustanovení čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 reziduální charakter, ačkoli v praxi ji Komise využívá často.
Z konstatování učiněných v rámci zkoumání druhého žalobního důvodu vyplývá, že nedostatky v provádění opatření spojených s hodnocením a aktualizací rizikových faktorů Švédským královstvím přetrvávaly v letech 2011 až 2013 a že s ohledem na údaje obsažené v dokumentu č. VI/5330/97, jelikož se jedná o opakovaný nedostatek administrativních úkonů nezbytných pro řádné vyřízení žádostí, které se týkají analýzy rizik, je Komise mohla v rámci výkonu své posuzovací pravomoci platně považovat za neprovádění sekundární kontroly. Jedná se vskutku o selhání sekundární kontroly, která je předepsána ustanovením čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1122/2009, a nikoli o pouhé konstatování nedokonalosti kontrolního postupu, která nemusí vést k finanční opravě. Za těchto okolností se výtka Švédského království týkající se toho, že v projednávaném případě nedošlo k významnému porušení pravidla unijního práva, které by mohlo vést k finančním opravám, nejeví být opodstatněnou.
Komise však měla rovněž za to, že konstatování o neprovádění sekundární kontroly stačí samo o sobě, jelikož se jednalo o naprosté selhání kontroly, v zásadě k vyloučení uplatnění opravy založené na odhadu finanční újmy způsobené Unii učiněném extrapolací a k odmítnutí informací předložených Švédským královstvím za účelem vyčíslení této újmy.
I když v některých případech bylo rozhodnuto, že metody extrapolace založené na nedostatcích zjištěných v některém z dalších roků nemohou představovat spolehlivý základ výpočtu, zejména tehdy, jestliže se tyto nedostatky v následujících letech nezopakovaly nebo byly-li výsledky kontrol v jednotlivých letech značně odlišné (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. ledna 2002, Francie v. Komise,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, body
a
, a ze dne 3. března 2016, Španělsko v. Komise,
T‑675/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:123
, body
až
), nemění to nic na tom, že v projednávané věci nebylo nezohlednění informací předložených Švédským královstvím během schvalování souladu, které směřovaly ke stanovení neoprávněně vyplacených částek extrapolací, založeno na případném nedostatku jejich spolehlivosti, ale na tom, že byly Komisí považovány za irelevantní v rámci postupu schvalování souladu založeného na konstatování úplného selhání sekundární kontroly.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že švédské orgány skutečně poskytly Komisi informace umožňující stanovit neoprávněně vyplacené částky extrapolací. V dopise zaslaném dne 25. září 2014 švédským zemědělským úřadem Komisi v reakci na závěry v zápisu z dvoustranného jednání z 20. května 2014 je uveden odhad újmy způsobené fondu. V této fázi švédské orgány, které ještě nevěděly, že oprava se bude týkat pouze roku žádostí 2013, poskytly odhad týkající se let 2011 až 2013, přičemž použily předběžné údaje o chybovosti zjištěné v roce 2013.
Metoda extrapolace zvolená švédskými orgány v podstatě spočívá ve zvýšení sazby opravy vyplývající z kontrol pomocí dálkového průzkumu Země s cílem upravit výši opravy již provedené v rámci daného roku.
Komise přitom tím, že odmítla zohlednit informace poskytnuté švédskými orgány, které směřovaly ke stanovení neoprávněně vyplacených částek extrapolací, aniž by posoudila jejich spolehlivost a to, zda by je bylo možné s vynaložením přiměřeného úsilí využít s odůvodněním, že jsou každopádně irelevantní, nedodržela subsidiární povahu použití paušální metody, jak vyplývá z ustanovení čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013.
Za těchto podmínek je třeba, aniž je namístě zkoumat ostatní argumenty Švédského království týkající se zejména porušení zásady proporcionality, prohlásit třetí žalobní důvod za opodstatněný a vyhovět prvnímu bodu návrhových žádání. V důsledku toho je třeba zrušit napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise vůči Švédskému království nesprávně použila paušální metodu a vyloučila z unijního financování částku 8811286,44 eura za rok žádosti 2013, což odpovídá 2 % částky přímé podpory oddělené od produkce vyplacené ve Švédském království za daný rok žádosti.
Je třeba připomenout, že Komisi přísluší, aby z tohoto rozhodnutí vyvodila důsledky při výpočtu výše finanční opravy, kterou bude muset případně určit s ohledem na nesoulad, který konstatovala.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Kromě toho podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení.
Vzhledem k tomu, že Švédské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Švédským královstvím.
Česká republika, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastník, ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:

1)
Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2016/417 ze dne 17. března 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), se zrušuje v rozsahu, v němž se týká přímých podpor oddělených od produkce vyplácených ve Švédském království, v celkové výši 8811286,44 eura za rok žádosti 2013.

2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení, jakož i náklady řízení vynaložené Švédským královstvím.

3)
Česká republika ponese vlastní náklady řízení.

Prek
Schalin
Costeira
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. září 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: švédština.