CELEX: 62018CJ0737
Rechtsmittel
Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL)
Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)
Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben
Von der Portugiesischen Republik getätigte Ausgaben

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Portugiesische Republik die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 26. September 2018, Portugal/Kommission (T‑463/16, nicht veröffentlicht, im Folgenden: angefochtenes Urteil,
EU:T:2018:606
), mit dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/1059 der Kommission vom 20. Juni 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2016, L 173, S. 59
, im Folgenden: streitiger Beschluss), soweit dieser Beschluss sie betrifft, abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
Art. 24 („Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen“) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
) bestimmt:
„(1)   Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Artikel 23 werden nach dem Verfahren des Artikels 141 Absatz 2 erlassen. Dabei werden Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 des vorliegenden Artikels berücksichtigt.
(2)   Bei Fahrlässigkeit beträgt die Kürzung höchstens 5 %, bei wiederholten Verstößen höchstens 15 %.
In hinreichend begründeten Fällen können die Mitgliedstaaten beschließen, keine Kürzung anzuwenden, wenn ein Verstoß nach Schwere, Ausmaß und Dauer als geringfügig anzusehen ist. Verstöße, die eine direkte Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier bedeuten, gelten jedoch nicht als geringfügig.
Sofern der Betriebsinhaber nicht sofortige Abhilfemaßnahmen getroffen hat, mit denen der festgestellte Verstoß beendet wird, trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen, die gegebenenfalls auf eine Verwaltungskontrolle beschränkt sein können, um sicherzustellen, dass der Betriebsinhaber dem betreffenden Verstoß abhilft. Der festgestellte geringfügige Verstoß und die Verpflichtung zur Einleitung von Abhilfemaßnahmen werden dem Betriebsinhaber mitgeteilt.
(3)   Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 % und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten.
(4)   Auf jeden Fall übersteigt die Gesamthöhe der Kürzungen und Ausschlüsse in einem Kalenderjahr nicht den Gesamtbetrag der Direktzahlungen im Sinne des Artikels 23 Absatz 1.“
Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (
ABl. 2009, L 316, S. 65
) lautet folgendermaßen:
„(1)   Die zuständige Kontrollbehörde führt im Bereich der in ihre Zuständigkeit fallenden Anforderungen oder Normen Vor-Ort-Kontrollen bei mindestens 1 % aller Betriebsinhaber durch, die Beihilfeanträge im Rahmen der Stützungsregelungen für Direktzahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d der Verordnung [Nr. 73/2009] gestellt haben und für die die betreffende Kontrollbehörde zuständig ist. Die zuständige Kontrollbehörde führt im Bereich der in ihre Zuständigkeit fallenden Anforderungen oder Normen im betreffenden Kalenderjahr auch Kontrollen bei mindestens 1 % aller Betriebsinhaber durch, die der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nach den Artikeln 85t und 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 [des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (
ABl. 2007, L 299, S. 1
)] unterliegen und für die die betreffende Kontrollbehörde zuständig ist.
Der Mindestkontrollsatz gemäß Unterabsatz 1 kann auf der Ebene jeder zuständigen Kontrollbehörde oder auf der Ebene jedes Rechtsaktes oder jeder Norm oder jeder Gruppe von Rechtsakten oder Normen erreicht werden. Werden die Kontrollen nicht, wie in Artikel 48 vorgesehen, von den Zahlstellen durchgeführt, so kann dieser Mindestkontrollsatz jedoch trotzdem auf der Ebene jeder Zahlstelle erreicht werden.
Sofern in den für die Rechtsakte und Normen geltenden Rechtsvorschriften bereits Mindestkontrollsätze festgelegt sind, finden diese Kontrollsätze anstelle des Mindestkontrollsatzes gemäß Unterabsatz 1 Anwendung. Alternativ können die Mitgliedstaaten beschließen, dass etwaige Verstöße, die bei Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen der für die Rechtsakte und Normen geltenden Rechtsvorschriften außerhalb der Stichprobe gemäß Unterabsatz 1 aufgedeckt wurden, der für den betreffenden Rechtsakt oder die betreffende Norm zuständigen Kontrollbehörde gemeldet und von dieser weiterbehandelt werden. Die Bestimmungen dieses Titels finden Anwendung.
…
(3)   Sollte bei den Vor-Ort-Kontrollen ein erheblicher Grad an Verstößen in Bezug auf einen bestimmten Rechtsakt oder Standard festgestellt werden, so ist im nachfolgenden Kontrollzeitraum die Zahl der für diesen Rechtsakt oder Standard durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen zu erhöhen. In Bezug auf einen bestimmten Rechtsakt kann die Kontrollbehörde beschließen, den Anwendungsbereich dieser weiteren Vor-Ort-Kontrollen auf die Anforderungen zu beschränken, gegen die am meisten verstoßen wurde.“
Art. 54 Abs. 1 dieser Verordnung legt fest:
„Über jede Vor-Ort-Kontrolle im Rahmen dieses Kapitels ist von der zuständigen Kontrollbehörde, unabhängig davon, ob der betreffende Betriebsinhaber für die Vor-Ort-Kontrolle nach Maßgabe von Artikel 51 ausgewählt wurde oder ob es sich um einen Nachgang zu Verstößen handelt, die der zuständigen Kontrollbehörde auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind, ein Kontrollbericht anzufertigen.
Der Kontrollbericht untergliedert sich in folgende Teile:
…
c)
…
Soweit die Vorschriften hinsichtlich der betreffenden Anforderung oder Norm einen Ermessensspielraum lassen, einen festgestellten Verstoß nicht weiter zu verfolgen, ist dies im Bericht zu vermerken. Dies gilt auch, sofern der Mitgliedstaat eine Frist für die Einhaltung neu eingeführter Gemeinschaftsnormen gemäß Artikel 26 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 [des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2005, L 277, S. 1
)] oder für die Einhaltung bestehender Gemeinschaftsnormen gemäß demselben Artikel durch Junglandwirte gewährt.“
Art. 71 Abs. 1 der Verordnung sieht vor:
„Ist der festgestellte Verstoß auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird unbeschadet des Artikels 77 eine Kürzung vorgenommen. Diese Kürzung beläuft sich im Allgemeinen auf 3 % des Gesamtbetrags im Sinne von Artikel 70 Absatz 8.
Die Zahlstelle kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts gemäß Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c beschließen, den genannten Prozentsatz entweder auf 1 % des Gesamtbetrags zu vermindern oder ihn auf 5 % zu erhöhen oder aber in den in Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c genannten Fällen überhaupt keine Kürzung zu verhängen.“
Art. 31 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. 2005, L 209, S. 1
) lautet:
„Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.“
Ziff. 2 des Dokuments AGRI-2005-64043 der Kommission vom 9. Juni 2006 („Mitteilung der Kommission über Mängel der Systeme, die von den Mitgliedstaaten zur Kontrolle der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) … eingerichtet wurden, und ihre Behandlung durch die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Garantie“) sieht vor:
„Bislang wurde die Unterlage VI/5330/97 nur bei der Ablehnung von Ausgaben für nicht beihilfefähige Anträge herangezogen. Auch wenn die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen in Anhang III und der Standards in Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 [des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (
ABl. 2003, L 270, S. 1
)] keine Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit ist (vgl. Art. 24 dieser Verordnung), sondern die Grundlage für Sanktionen bildet, sollten beide Arten von Mängeln nach einem kohärente[n] Konzept behandelt werden. Der Kommission zufolge (vgl. Anhang 1 Teil C des endgültigen Kompromisstexts des Vorsitzes vom 18. Juni 2003) gelten die Grundregeln für den Rechnungsabschluss, wie sie in der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 [des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. 1999, L 160, S. 103
)] festgelegt sind, auch für die Regelung zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (‚Cross-Compliance-Regelung‘). Daher müssen die finanziellen Berichtigungen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Risiko für den Fonds stehen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Cross-Compliance-Regelung keine Beihilfevoraussetzung ist, sondern eine Grundlage für Sanktionen darstellt. Aus diesem Grund wird das Risiko für den Fonds nicht anhand des Risikos nicht beihilfefähiger Ausgaben, sondern anhand des Risikos eines finanziellen Verlusts aufgrund der Nichtanwendung von Sanktionen bewertet.
…
Wie derzeit in der Unterlage VI/5330/97 vorgesehen, wird der Berichtigungssatz auf den Teil der Ausgaben angewendet, für den ein Verlustrisiko bestand. Im Bereich der Cross-Compliance bedeutet dies, dass dann, wenn bei einer zuständigen Kontrollbehörde (spezialisierte Kontrolleinrichtung oder Zahlstelle) Mängel bei der Kontrolle einer bestimmten Verpflichtung festgestellt werden, die Berichtigung den gesamten, den Landwirten gezahlten Beihilfebetrag betrifft, für deren Kontrolle diese Behörde zuständig ist und die der Verpflichtung unterliegen, bei der Mängel auftreten. Die Berichtigung wird auf die Sanktionen angewendet, die verhängt worden wären, wenn die Kontrolle vorschriftsmäßig durchgeführt worden wäre.
…“
Ziff. 3.2.1 dieses Dokuments enthält die folgende Passage:
„Deswegen wird der Betrag, auf den der in Ziffer 3.1 definierte Berichtigungssatz anzuwenden ist, grundsätzlich mit 10 % des Gesamtbetrags der Beihilfenzahlungen an die Erzeuger, für die [die] Cross-Compliance-Regelung gilt, veranschlagt. Der Satz von 10 % gilt als repräsentativ, da in einem geeigneten Kontroll- und Sanktionssystem höhere Sanktionen verhängt werden, weil das System in der Lage ist, wiederholte Verstöße (für die Sanktionen von bis zu 15 % verhängt werden können) und vorsätzliche Verstöße (für die Sanktionen von grundsätzlich mindestens 20 % des Gesamtbetrags der direkten Beihilfen vorgesehen sind, die aber auch bis zum Ausschluss aus einer oder mehreren Beihilferegelungen im laufenden und im Folgejahr gehen können) aufzudecken.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 1 bis 10 des angefochtenen Urteils dargelegt und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammenfassen.
Vom 15. bis zum 19. Oktober 2012 führte die Kommission eine Ermittlung in Bezug auf die ordnungsgemäße Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch die Portugiesische Republik durch.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2013 teilte die Kommission der Portugiesischen Republik ihre Feststellungen mit, in denen sie ausführte, dass bestimmte Ausgaben nicht unter Beachtung des Unionsrechts getätigt worden seien. Die Portugiesische Republik antwortete auf diese Stellungnahme mit Schreiben vom 30. April 2013.
Mit Schreiben vom 14. November 2013 lud die Kommission die portugiesischen Behörden zu einem bilateralen Treffen ein, das am 19. Februar 2014 stattfand und dessen Protokoll den portugiesischen Behörden von der Kommission am 26. Mai 2014 übermittelt wurde.
Am 26. März 2015 teilte die Kommission der Portugiesischen Republik ihre Schlussfolgerungen mit. Dort hielt sie an ihrem Standpunkt fest, dass die Anwendung des Systems der Cross Compliance im Laufe der Haushaltsjahre 2010 bis 2012 nicht den Unionsnormen entsprochen habe, und schlug vor, einen Betrag von 9533418,92 Euro von der Finanzierung durch die Union auszuschließen.
Mit Schreiben vom 7. Mai 2015 beantragte die Portugiesische Republik die Eröffnung eines Verfahrens vor der Schlichtungsstelle. Am 14. Oktober 2015 kam dieses Organ zu dem Ergebnis, dass es nicht möglich sei, die Standpunkte der beiden Parteien miteinander in Einklang zu bringen.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2015 teilte die Kommission den portugiesischen Behörden ihren endgültigen Standpunkt mit.
In einem zusammenfassenden Bericht vom 20. Mai 2016 resümierte die Kommission die Gründe für die finanziellen Berichtigungen im Anschluss an die Überprüfungen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens.
Mit dem streitigen Beschluss schloss die Kommission einen Betrag in Höhe von 8984891,60 Euro, der Ausgaben entsprach, die von der Portugiesischen Republik für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Laufe der Haushaltsjahre 2010 bis 2012 gemeldet worden waren, von der Finanzierung durch die Union aus.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 22. August 2016 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Portugiesische Republik Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
Die Portugiesische Republik stützte ihre Klage auf sechs Klagegründe:
–
Erster Klagegrund: Begründungsmangel und Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (
ABl. 2006, L 171, S. 90
);
–
zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie gegen die Art. 54 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c und Art. 71 der Verordnung Nr. 1122/2009;
–
dritter Klagegrund: Verstoß gegen die Art. 26 und 53 der Verordnung Nr. 1122/2009;
–
vierter Klagegrund: Begründungsmangel;
–
fünfter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz
ne bis in idem
sowie
–
sechster Klagegrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005.
Das Gericht hat den ersten Klagegrund in seinen Teilen zwei bis sieben sowie den fünften und den sechsten Klagegrund als unbegründet zurückgewiesen.
Im Übrigen hat das Gericht den ersten Klagegrund in dem ersten und dem achten Teil sowie die Klagegründe zwei bis vier als ins Leere gehend zurückgewiesen.
Folglich hat es die Klage abgewiesen.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
Die Portugiesische Republik beantragt,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben;
–
den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären;
–
der Kommission sämtliche Kosten aufzulegen.
Die Kommission beantragt,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen und
–
der Portugiesischen Republik die Kosten des Rechtszuges aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
Die Portugiesische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf zwei Rechtsmittelgründe. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird geltend gemacht, das Gericht habe im Rahmen der Würdigung des zweiten Klagegrundes einen Rechtsfehler begangen, das angefochtene Urteil widersprüchlich begründet und gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verstoßen. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird vorgebracht, das Gericht habe im Rahmen der Würdigung des sechsten Klagegrundes einen Rechtsfehler begangen, dieses Urteil widersprüchlich begründet und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
Vor der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes ist der zweite Rechtsmittelgrund zu prüfen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Zur Stützung ihres zweiten Rechtsmittelgrundes führt die Portugiesische Republik zwei Teile aus.
Erstens wirft sie dem Gericht vor, in den Rn. 50 und 51 des angefochtenen Urteils den sechsten Klagegrund rechtsfehlerhaft und mit widersprüchlicher Begründung zurückgewiesen zu haben.
Insoweit erinnert die Portugiesische Republik daran, dass, wie sich aus Ziff. 2 des Dokuments AGRI-2005-64043 ableite, die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen keine Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit sei, sondern die Grundlage für Sanktionen bilde. Zudem sehe Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 den verbindlichen Höchstkontrollsatz für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen vor. Daraus folge, dass das Risiko für die Fonds auf der Grundlage des Risikos eines finanziellen Schadens zu bewerten sei, der sich aus der Nichtanwendung von Kürzungen oder Ausschlüssen ergebe, und dass sich die Berechnungsgrundlage für die vorgenommene finanzielle Berichtigung nicht aus der Gesamtzahl der Beihilfeempfänger, die der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen unterlägen, sondern nur aus der Zahl der Beihilfeempfänger, die dem Kontrollsatz entsprächen, zusammensetzen dürfe, da nur diese den Sanktionen ausgesetzt seien.
Auch wenn das Gericht in Rn. 41 des angefochtenen Urteils eindeutig zwischen den Cross-Compliance-Regeln und den Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit unterschieden habe, habe es sodann in den Rn. 46 und 47 dieses Urteils diese Regeln verwechselt, indem es der Kommission gestattet habe, eine pauschale Berichtigung für alle Beihilfeempfänger, die der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen unterlägen, vorzunehmen. Das Gericht habe daher sein Urteil widersprüchlich begründet. Darüber hinaus habe es fälschlicherweise die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit angewandt, während es in der vorliegenden Rechtssache um die Cross-Compliance-Regeln gehe, deren Besonderheiten es missachtet habe.
Dadurch habe das Gericht auch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes sowie gegen die in Ziff. 2 Abs. 1 und 6 des Dokuments AGRI-2005-64043, in Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 und in dem Arbeitspapier DS/2010/29 REV der Kommission enthaltenen Vorschriften verstoßen. Während nämlich der pauschale Berichtigungssatz in Anbetracht des ersten dieser Dokumente und des Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 nur auf 1 % der Beihilfeempfänger, die der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen unterlägen, angewandt werden könne, habe das Gericht eine Extrapolation auf alle Beihilfeempfänger vorgenommen. Im Übrigen liege der Maximalsatz nach dem zweiten dieser Dokumente, das die Kommission bei Erlass des streitigen Beschlusses außer Acht gelassen habe, selbst innerhalb eines unvollkommenen Kontrollsystems bei 20 % aller Betriebsinhaber.
Zweitens macht die Portugiesische Republik geltend, das Gericht habe gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen und einen Rechtsfehler begangen, als es in Rn. 43 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass das Risiko für die Fonds nicht auf die Kontrollstichprobe beschränkt werden könne. Der Zweck der Berichtigungen bestehe nämlich nicht darin, den betreffenden Mitgliedstaat zu sanktionieren, sondern den etwaigen finanziellen Schaden soweit wie möglich wiedergutzumachen. Wie aus dem Vorbringen im Rahmen des ersten Teils hervorgehe, sei also der tatsächliche finanzielle Schaden für die Union zu hoch eingeschätzt und die Sanktion fünfmal zu hoch festgesetzt worden.
In diesem Zusammenhang ist die Portugiesische Republik ferner der Ansicht, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, als es sich in Rn. 46 des angefochtenen Urteils auf die Unterlage VI/5330/97 berufen und sich auf die dort aufgeführten Kriterien gestützt habe. Diese Unterlage sei nämlich zu einem Zeitpunkt verfasst worden, als die Cross-Compliance-Regeln noch nicht erlassen worden seien.
Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
Würdigung durch den Gerichtshof
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 170 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs das Rechtsmittel den vor dem Gericht verhandelten Streitgegenstand nicht verändern kann. Im Rahmen eines Rechtsmittels sind die Befugnisse des Gerichtshofs nämlich auf die Beurteilung der rechtlichen Entscheidung über das im ersten Rechtszug erörterte Vorbringen beschränkt. Eine Partei kann folglich vor dem Gerichtshof nicht erstmals ein Angriffs- oder Verteidigungsmittel vorbringen, das sie vor dem Gericht nicht vorgebracht hat, da ihr damit letztlich gestattet würde, den Gerichtshof, dessen Befugnisse bei Rechtsmitteln begrenzt sind, mit einem weiter reichenden Rechtsstreit zu befassen, als ihn das Gericht zu entscheiden hatte (Beschluss vom 12. Juli 2018, Acquafarm/Kommission,
C‑40/18 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2018:566
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall beruht das Argument, es liege ein Verstoß gegen das Arbeitspapier DS/2010/29 vor, auf der Behauptung, dass die Kommission die Vorschriften dieses Arbeitspapiers entgegen dem Grundsatz des Vertrauensschutzes außer Acht gelassen habe. Eine solche Außerachtlassung ist von der Portugiesischen Republik in ihrer Klage nicht geltend gemacht worden. Folglich ist dieses Argument offensichtlich unzulässig.
In erster Linie ist darauf hinzuweisen, dass die Portugiesische Republik mit den beiden Teilen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes, die zusammen zu prüfen sind, die Zurückweisung ihres sechsten Klagegrundes durch das Gericht mit der Begründung beanstandet, dass sie rechtsfehlerhaft erfolgt und widersprüchlich begründet sei sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße. Im Wesentlichen bringt sie vor, dass sich die Berechnungsgrundlage für die vorgenommene pauschale Berichtigung entgegen den Feststellungen des Gerichts nicht aus der Gesamtzahl der Beihilfeempfänger, die der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen unterlägen, sondern nur aus der Zahl der kontrollierten Beihilfeempfänger zusammensetzen dürfe, da nur diese Sanktionen unterworfen werden könnten.
Hierzu ist festzustellen, dass das Gericht die Zurückweisung des sechsten Klagegrundes in Rn. 51 des angefochtenen Urteils auf die in den Rn. 41 bis 50 dieses Urteils angestellten Erwägungen gestützt hat.
Insoweit hat das Gericht in Rn. 41 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Parteien darin übereinstimmten, dass das Risiko für die Fonds im Bereich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen grundsätzlich nicht auf der Grundlage des Risikos festgesetzt werde, das sich aus nicht beihilfefähigen Ausgaben ergebe, sondern auf der Grundlage der Gefahr eines finanziellen Schadens aufgrund der Nichtanwendung von Sanktionen. Außerdem hat das Gericht darauf hingewiesen, dass in Anbetracht der Vorschriften der Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 die bei einer Kontrolle festgestellte Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch einen Betriebsinhaber grundsätzlich zu individuellen Sanktionen führe.
Erstens hat das Gericht in den Rn. 42 bis 46 des angefochtenen Urteils das Vorbringen der Portugiesischen Republik, wonach nur bei denjenigen landwirtschaftlichen Betrieben, die einer Kontrolltätigkeit unterzogen worden seien, eine Kürzung oder ein Ausschluss vorgenommen werden könne, geprüft und in Rn. 47 dieses Urteils zurückgewiesen. So ist das Gericht in den Rn. 42 und 43 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen, dass, selbst wenn das Risiko für die Fonds grundsätzlich den nichtangewandten Sanktionen für die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen entspreche und dieses Risiko grundsätzlich auf die insbesondere in den Art. 50 und 51 der Verordnung Nr. 1122/2009 festgelegte Kontrollstichprobe beschränkt sei, dies nur dann gelte, wenn das vom Mitgliedstaat eingeführte System zur Kontrolle der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen wirksam sei. Dagegen könne ein Staat im Falle eines mangelhaften Kontrollsystems die Kontrolle und die Einhaltung der durch die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 aufgestellten Regeln nicht gewährleisten, und es sei daher nicht möglich, sich zu vergewissern, dass dieses Risiko auf die Kontrollstichprobe beschränkt sei.
Hierzu hat das Gericht in Rn. 44 des angefochtenen Urteils beispielhaft darauf hingewiesen, dass ein mangelhaftes System die Feststellung eines erheblichen Grades an Verstößen und folglich die Durchführung des Art. 50 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009, der für den Fall, dass ein erheblicher Grad an Verstößen festgestellt werde, die Erhöhung der Zahl der im nachfolgenden Kontrollzeitraum durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen verlange, unmöglich mache.
In Rn. 45 dieses Urteils hat das Gericht betont, dass die Kommission, gerade um diesen Fall zu berücksichtigen, in dem Dokument AGRI-2005-64043 vorgesehen habe, dass sich das Risiko für die Fonds über die geprüften Landwirte hinaus erstrecken könne. In Rn. 46 dieses Urteils hat das Gericht einen Großteil der Ziff. 2 dieses Dokuments angeführt.
Zweitens hat das Gericht in den Rn. 48 bis 50 des angefochtenen Urteils das Vorbringen der Portugiesischen Republik zurückgewiesen, dass die Vornahme der beanstandeten finanziellen Berichtigung in Anbetracht des in Art. 71 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1122/2009 vorgesehenen Satzes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 verstoße. Dabei hat es festgestellt, dass die erste dieser Bestimmungen keine Auswirkung auf eine Berichtigung habe, die die Kommission bei einem Mitgliedstaat wegen der Mängel seines Systems zur Kontrolle der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen vornehme, da diese Vorschrift die Kürzungen betreffe, die der Mitgliedstaat beim Betriebsinhaber vorzunehmen habe, wenn die Nichteinhaltung der Cross-Compliance-Regeln auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen sei.
Nach alledem ist erstens festzustellen, dass das Gericht entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik keineswegs die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit mit den Cross-Compliance-Regeln verwechselt hat. Vielmehr hat es diese in Rn. 41 des angefochtenen Urteils klar unterschieden.
Soweit die Portugiesische Republik ihm vorwirft, dieser Unterscheidung in den Rn. 46, 47, 50 und 51 dieses Urteils widersprochen zu haben, ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht seine Schlussfolgerung, wonach sich das Risiko für die Fonds im Falle eines mangelhaften Kontrollsystems über die geprüften Betriebsinhaber hinaus erstrecke, in den Rn. 42 bis 46 des Urteils begründet hat. Damit hat das Gericht die Besonderheiten der Cross-Compliance-Regeln berücksichtigt, ohne sich in Widersprüche zu verwickeln.
Was die Würdigungen in den Rn. 42 bis 46 des angefochtenen Urteils angeht, macht die Portugiesische Republik zwar knapp geltend, dass „selbst in mangelhaften Kontrollsystemen … die verhängten Sanktionen nicht über den Prozentsatz der kontrollierten Betriebsinhaber hinaus extrapoliert werden können“, doch hat sie nicht dargetan, inwiefern die Erwägungen des Gerichts, wonach ein mangelhaftes Kontrollsystem dem Mitgliedstaat nicht ermögliche, die Kontrolle und die Einhaltung der durch die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 aufgestellten Regeln zu gewährleisten, fehlerhaft seien.
In Bezug auf den vermeintlichen Verstoß des Gerichts gegen Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist nämlich darauf hinzuweisen, dass Abs. 1 dieser Bestimmung Vor-Ort-Kontrollen zwar nur für 1 % aller Betriebsinhaber, die Beihilfeanträge gestellt haben, vorschreibt. Allerdings ist zum einen festzustellen, dass diese Bestimmung nicht die Berechnung des Berichtigungssatzes regelt, den die Kommission auf die Mitgliedstaaten, insbesondere diejenigen, deren Kontrollsysteme mangelhaft sind, anwendet. Zum anderen wird in dem vom Gericht in Rn. 44 des angefochtenen Urteils anführten Art. 50 Abs. 3 klargestellt, dass, sollte bei den Vor-Ort-Kontrollen ein erheblicher Grad an Verstößen festgestellt werden, im nachfolgenden Kontrollzeitraum die Zahl der durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen zu erhöhen ist, was die Portugiesische Republik im Übrigen nicht bestreitet. Daher kann nicht geltend gemacht werden, dass Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 für die nationalen Kontrollstellen lediglich die Verpflichtung vorsehe, 1 % aller Beihilfenempfänger zu kontrollieren.
Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Portugiesischen Republik, das Gericht habe in den Rn. 47, 50 und 51 des angefochtenen Urteils gegen Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 verstoßen, als unbegründet zurückzuweisen.
Zu dem Vorbringen, das Gericht habe in den besagten Randnummern des angefochtenen Urteils Ziff. 2 des Dokuments AGRI-2005-64043 außer Acht gelassen, ist festzustellen, dass diese Ziffer, auch wenn sie erläutert, dass zwischen den Cross-Compliance-Regeln und den Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit unterschieden wird, auch vorsieht, dass „die Berichtigung den gesamten, den Landwirten gezahlten Beihilfebetrag betrifft, für deren Kontrolle diese Behörde zuständig ist und die der Verpflichtung unterliegen, bei der Mängel auftreten“.
Die Formulierung „Landwirte …, für deren Kontrolle [diese Behörde] zuständig ist“ kann nicht so aufgefasst werden, dass damit nur Betriebsinhaber gemeint sind, die tatsächlich von den nationalen Behörden kontrolliert worden sind, zum einen, weil es im Wortlaut der Ziff. 2 dieses Dokuments keinerlei Hinweis darauf gibt, und zum anderen wegen Art. 50 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009, im Lichte dessen diese Formulierung auszulegen ist. Diese Bestimmung sieht nämlich eine Erhöhung der Zahl der kontrollierten Betriebsinhaber vor. Wie das Gericht jedoch zu Recht in Rn. 44 des angefochtenen Urteils betont hat, wird im Fall von mangelhaften Kontrollen kein erheblicher Grad an Verstößen festgestellt werden und die Kontrollstichprobe niemals ausgeweitet werden.
Unter diesen Umständen ist das Vorbringen, das Gericht habe in den Rn. 47, 50 und 51 des angefochtenen Urteils gegen Ziff. 2 des Dokuments AGRI-2005-64043 verstoßen, als unbegründet zurückzuweisen.
Im Übrigen kann in diesem Zusammenhang entgegen den Ausführungen der Portugiesischen Republik auch nicht davon ausgegangen werden, dass das Gericht in Rn. 46 des angefochtenen Urteils gegen Ziff. 2 des Dokuments AGRI-2005-64043 und Art. 50 der Verordnung Nr. 1122/2009 verstoßen habe, da es dort lediglich einen Auszug aus Ziff. 2 dieses Dokuments angeführt hat.
Zweitens, was den vermeintlichen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Art. 43 des angefochtenen Urteils betrifft, stützt sich das Vorbringen der Portugiesischen Republik auf die Annahme, dass der Berichtigungssatz nicht auf mehr als 1 % der Beihilfeempfänger anwendbar sei.
Wie sich aber aus der vorstehenden Analyse ergibt, ist es der Portugiesischen Republik nicht gelungen, die Feststellung des Gerichts, dass dieser Satz nicht auf 1 % der Beihilfeempfänger beschränkt sei, in Frage zu stellen. Daher ist die auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützte Rüge zurückzuweisen.
Folglich ist der zweite Rechtsmittelgrund als teilweise offensichtlich unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund trägt die Portugiesische Republik vor, dass das Gericht in Rn. 139 des angefochtenen Urteils im Rahmen der Würdigung des zweiten Klagegrundes gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen und einen offensichtlichen Rechtsfehler begangen habe.
Hierzu macht sie geltend, dass dieser Klagegrund nicht die gleiche Bedeutung wie die anderen Klagegründe gehabt und „das System von Kürzungen und Ausschlüssen“ sowie den daraus resultierenden Verstoß gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie gegen Art. 54 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c und Art. 71 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 betroffen habe. Wenn die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen auf das Verhalten des Betriebsinhabers zurückzuführen sei, müsse der ihm zu gewährende Gesamtbetrag nach Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 gekürzt oder gestrichen werden.
Aufgrund der Cross-Compliance-Regeln habe die Kommission im angefochtenen Beschluss – zu Unrecht – behauptet, dass die portugiesischen Behörden für die Jahre 2010 bis 2012 eine „Toleranzmarge“ für bestimmte Bestandteile der Kontrolle vorgesehen hätten und dass das in Portugal angewandte System die wirksame Anwendung der in Art. 47 der Verordnung Nr. 1122/2009 festgelegten Kriterien im Falle eines Verstoßes nicht erleichtert habe. Art. 71 Abs. 1 dieser Verordnung schreibe nämlich nicht vor, dass der Großteil der verhängten Sanktionen bei 3 % des Gesamtbetrags liegen müsse. Diese Bestimmung lasse den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum, um diesen Satz zu verringern oder zu erhöhen, damit die Sanktion in einem angemessenen Verhältnis zur Unregelmäßigkeit stehe. Somit habe das Gericht gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie gegen Art. 54 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c und Art. 71 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 verstoßen und sich aufgrund des begangenen Rechtsfehlers offensichtlich in Widerspruch gesetzt zum Inhalt der Rn. 43 und 44 des angefochtenen Urteils.
Indem das Gericht nämlich den zweiten Klagegrund als ins Leere gehend zurückgewiesen habe, habe es stillschweigend vorausgesetzt, dass das portugiesische System der Kontrolle der Cross-Compliance-Regeln ein wirksames Kontrollsystem gewesen sei. Daher sei dem Gericht ein Rechtsfehler und ein Widerspruch im angefochtenen Urteil unterlaufen.
Schließlich habe das Gericht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen.
Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Portugiesische Republik im Wesentlichen die Rn. 138 und 139 des angefochtenen Urteils, soweit das Gericht den zweiten Klagegrund zu Unrecht als ins Leere gehend zurückgewiesen habe.
Wie sich insoweit aus den Rn. 134, 135 und 137 des angefochtenen Urteils ergibt, stellte die Kommission im streitigen Beschluss mehrere Mängel in dem von der Portugiesischen Republik eingeführten Kontrollsystem fest, von denen nur einige vor dem Gericht bestritten wurden. In Rn. 138 des angefochtenen Urteils hat das Gericht darauf hingewiesen, dass in Bezug auf sechs dieser Mängel „der verfügende Teil des [streitigen] Beschlusses … auf sechs Gründen beruh[e], deren Stichhaltigkeit im Rahmen des ersten, des fünften und des sechsten Klagegrundes nicht wirksam in Frage gestellt werden [habe können] und die nicht Gegenstand des zweiten, des dritten und des vierten Klagegrundes [seien]“, wobei es die Liste dieser sechs Gründe angeführt hat. In Rn. 139 dieses Urteils hat es hinzugefügt, dass „jeder dieser sechs Gründe für sich genommen bereits [ausreiche], um die Überlegungen der Kommission zu untermauern und zu rechtfertigen, dass eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % [vorgenommen worden sei]“, und daraus insbesondere abgeleitet, dass der zweite Klagegrund, der Fehler betraf, die von der Kommission in Bezug auf die Mängel bei der Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen begangen worden seien, ins Leere gehe. Nach Ansicht des Gerichts „[konnte][dieser Klagegrund] …, selbst unter der Annahme, dass er [begründet] wäre, nicht die teilweise Nichtigerklärung des [streitigen] Beschlusses nach sich ziehen, da die Portugiesische Republik nicht nachgewiesen hat, dass sämtliche Gründe, auf denen die pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % beruhte, rechtswidrig waren.“
Aus den Rn. 138 und 139 des angefochtenen Urteils geht somit hervor, dass das Gericht im Wesentlichen festgestellt hat, dass der zweite Klagegrund insoweit ins Leere gehe, als der verfügende Teil des streitigen Beschlusses, selbst wenn man davon ausginge, dass der Grund betreffend die Mängel bei der Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen nicht stichhaltig gewesen sei, jedenfalls auf jeden der sechs anderen Gründe gestützt werden könne, die von der Portugiesischen Republik im Rahmen ihrer Klage vor dem Gericht entweder nicht bestritten worden seien oder deren Entkräftung ihr nicht gelungen sei.
Erstens ist festzustellen, dass die Portugiesische Republik mit dem vorliegenden Rechtsmittelgrund weder die Erwägung des Gerichts in Frage stellt, dass jeder der in Rn. 138 des angefochtenen Urteils genannten sechs Gründe für sich genommen ausreiche, um eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % zu rechtfertigen, noch behauptet, dass mit dem zweiten Klagegrund diese Gründe des streitigen Beschlusses widerlegt werden sollten.
Im Übrigen hat die Portugiesische Republik die letztere Feststellung selbst bestätigt, da sie ja in ihrer Rechtsmittelschrift darauf hingewiesen hat, dass der zweite Klagegrund „das „System der Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen“ betroffen habe.
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass das Gericht den zweiten Klagegrund ohne Rechtsfehler und ohne Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes als ins Leere gehend zurückgewiesen hat. An diesem Ergebnis kann auch der Umstand, dass der zweite Klagegrund „nicht dieselbe Bedeutung haben kann wie die anderen [vor Gericht erhobenen Klagegründe]“, ein Umstand, der hier nur angenommen und im Übrigen in keiner Weise untermauert wird, nichts ändern.
Zweitens beruhen die Rüge, das Gericht habe gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen, indem es dem Vorbringen der Kommission gefolgt sei, wonach das in Portugal geltende System der Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen die wirksame Anwendung der in Art. 47 der Verordnung Nr. 1122/2009 festgelegten Kriterien nicht erleichtert habe, sowie die Rüge, das Gericht habe sich damit in Widerspruch zum Inhalt der Rn. 43 und 44 des angefochtenen Urteils gesetzt, auf einer falschen Prämisse und einem unrichtigen Verständnis dieses Urteils.
Als nämlich das Gericht den zweiten Klagegrund als ins Leere gehend zurückgewiesen hat, ohne die Begründetheit des Vorbringens der Kommission zu den Mängeln im Zusammenhang mit der Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse zu prüfen, hat es diesem Vorbringen keineswegs stattgegeben.
Daher ist die Rüge einer widersprüchlichen Begründung und einer Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit als unbegründet zurückzuweisen.
Folglich ist der erste Rechtsmittelgrund in vollem Umfang als unbegründet zurückzuweisen.
Nach alledem ist das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die Portugiesische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend den Anträgen der Kommission die Kosten des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Neunte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2.
Die Portugiesische Republik trägt die Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Portugiesisch.