CELEX: 62011TJ0479(01)
Statsstøtte
forskning på olieområdet
støtteordning iværksat af Frankrig
implicit og ubegrænset statsgaranti ydet til fordel for det franske olieinstitut, ny energi (IFPEN) ved tildeling af status som offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (EPIC)
fordel
formodning for, at der foreligger en fordel
proportionalitet

Tvistens baggrund
Ved deres søgsmål har Den Franske Republik og IFP Énergies nouvelles (herefter »IFPEN«), hvis navn før den 13. juli 2010 var Institut français du pétrole, nedlagt påstand om fuldstændig annullation af Kommissionens afgørelse 2012/26/EU af 29. juni 2011 om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole« (
EUT 2012, L 14, s. 1
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
IFPEN er et offentligt forskningsinstitut, der er pålagt tre almennyttige opgaver, nemlig forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemisk teknik, uddannelse af ingeniører og teknikere samt udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale vedrørende disse sektorer (14. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Endvidere kontrollerer IFPEN direkte og indirekte tre erhvervsdrivende selskaber, Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som IFPEN har indgået eksklusive forsknings- og licensaftaler med.
Indtil 2006 havde IFPEN status som privatretlig juridisk person og var i henhold til national fransk lovgivning undergivet den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol. I medfør af loi 2005-781, du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique (lov 2005-781 af 13.7.2005 om fastlæggelse af energipolitiske retningslinjer) (JORF af 14.7.2005, s. 11570) blev IFPEN med virkning fra den 6. juli 2006 omdannet til en offentligretlig juridisk person, nærmere bestemt et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (EPIC) (21.-23. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Af sagens akter fremgår det dels, at omdannelsen var begrundet i de franske myndigheders ønske om bringe IFPEN’s karakter og finansieringsmåde i overensstemmelse med foretagendets finansieringsmåde. Da IFPEN fortrinsvis blev finansieret ved en budgettildeling, havde omdannelsen til formål at begrænse misforholdet mellem foretagendets private status og den omstændighed, at en væsentlig del af dets midler hidrørte fra det offentlige. Dels var denne omdannelse et led i processen hen imod at gøre de franske forskningsinstitutters status mere ensartet.
Det bemærkes med hensyn til EPIC’ernes juridiske status i fransk ret, at sådanne foretagender udgør en kategori af offentligretlige juridiske personer, som udøver virksomhed af erhvervsmæssig art. De er juridiske personer, som er selvstændige i forhold til staten og økonomisk uafhængige, og som er tildelt særlige kompetencer, der i almindelighed omfatter udøvelsen af en eller flere offentlige tjenesteopgaver. Efter fransk ret er offentligretlige juridiske personer i medfør af det almindelige princip om fritagelse af offentlig ejendom for arrest eller udlæg ikke omfattet af de almindelige retsregler om insolvensbehandling. At insolvensprocedurerne ikke finder anvendelse på EPIC’erne, er blevet bekræftet i Cour de cassations (kassationsdomstol, Frankrig) praksis på grundlag af loi 85-98, du 25 janvier 1985, relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (lov 85-98 af 25.1.1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af virksomheder) (JORF af 26.1.1985, s. 1097).
Det særlige ved EPIC’ernes juridiske status påkaldte sig Europa-Kommissionens opmærksomhed, og i afgørelse 2010/605/EU af 26. januar 2010 om Frankrigs statsstøtte C 56/07 (ex E 15/05) til det franske postvæsen (La Poste) (
EUT 2010, L 274, s. 1
, herefter »La Poste-afgørelsen«) behandlede Kommissionen for første gang denne status i relation til bestemmelserne om statsstøtte i Den Europæiske Union. Kommissionen konkluderede i denne afgørelse, at EPIC’erne på grund af deres status nød godt af en ubegrænset implicit statsgaranti for så vidt angik den del af deres erhvervsmæssige virksomhed, der involverede offentlige midler. Denne konklusion byggede på følgende omstændigheder (25. betragtning til den anfægtede afgørelse og 20.-37. betragtning til La Poste-afgørelsen):
»–
De almindelige retsregler om insolvensbehandling gælder ikke for EPIC’erne.
–
Til gengæld er EPIC’erne omfattet af bestemmelserne i loi 80-539, du 16 juillet 1980, relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (lov 80-539 af 16.7.1980 om administrative tvangsbøder og offentligretlige juridiske personers fuldbyrdelse af domme) (JORF af 17.7.1980, s. 1799) og af gennemførelsesbestemmelserne hertil. Heri udpeges staten udtrykkeligt som den myndighed, der har kompetence til at inddrive offentlige virksomheders gæld, og tillægges vigtige beføjelser, såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige midler, og der fastsættes et princip, hvorefter staten er ansvarlig i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld.
–
Hvis et EPIC opløses, finder princippet om overførsel af gælden til staten eller til en anden offentlig enhed normalt anvendelse, således at samtlige et EPIC’s kreditorer har sikkerhed for, at de aldrig mister deres fordring på et sådant foretagende.
–
EPIC’er kan have en privilegeret adgang til »statskassens forskudskonti«.
I La Poste-afgørelsen fastslog Kommissionen, at den ubegrænsede implicitte statsgaranti, der fulgte af La Postes status som EPIC, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den gjorde det muligt for La Poste at opnå gunstigere finansieringsvilkår, end virksomheden havde kunnet, hvis den var blevet vurderet efter sine egne fortjenester (256.-300. betragtning til La Poste-afgørelsen).
Det var i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af La Poste-afgørelsen, at de franske myndigheder i løbet af 2006 orienterede Kommissionen om, at IFPEN var blevet omdannet til et EPIC. Denne oplysning blev meddelt Kommissionen inden for rammerne af en procedure indledt i 2005 vedrørende undersøgelsen på grundlag af reglerne om statsstøtte af en offentlig finansiering, som de franske myndigheder havde ydet IFPEN (første til tredje betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen besluttede herefter at adskille undersøgelsen af, om omdannelsen af IFPEN til et EPIC kunne udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, fra undersøgelsen af den offentlige finansiering af IFPEN. Den 16. juli 2008 afsluttede den således undersøgelsen af den offentlige finansiering af IFPEN ved at vedtage beslutning 2009/157/EF om den støtteforanstaltning, Frankrig havde iværksat til fordel for IFPEN-koncernen (C 51/05 (ex NN 84/05)) (
EUT 2009, L 53, s. 13
). Samme dag vedtog den ved en beslutning offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
(
EUT 2008, C 259, s. 12
, herefter »beslutningen om at indlede den formelle procedure«) at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende den ubegrænsede statsgaranti til IFPEN og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
I beslutningen om at indlede den formelle procedure anførte Kommissionen bl.a., at omdannelsen af IFPEN til et EPIC gav foretagendet en fordel, først og fremmest på grund af de gunstigere finansieringsvilkår, det angiveligt nød godt af på finansmarkederne. Ifølge Kommissionen udgjorde denne fordel, der blev finansieret ved statsmidler, statsstøtte som omhandlet i meddelelsen om anvendelsen af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på statsstøtte i form af garantier (
EUT 2008, C 155, s. 10
, herefter »meddelelsen om garantier«).
De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til denne beslutning ved skrivelse af 14. oktober 2008. Senere besvarede de supplerende spørgsmål fra Kommissionen og gav oplysninger om forholdet mellem IFPEN og forskellige kreditorgrupper. Der blev ligeledes afholdt et møde mellem Kommissionen og de franske myndigheder den 20. maj 2010.
Endvidere fremsatte en konkurrent til Axens, nemlig UOP Limited, der er et engelsk selskab med hjemsted i Guilford (Det Forenede Kongerige), sine kommentarer i anledning af, at den formelle procedure var blevet indledt. De franske myndigheder havde lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til disse kommentarer.
Den 29. juni 2011 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse.
For det første fastslog Kommissionen i den anfægtede afgørelse – idet den anvendte samme ræsonnement som i La Poste-afgørelsen og i øvrigt henviste adskillige gange til denne afgørelse (jf. navnlig 98. og de følgende betragtninger til den anfægtede afgørelse) – at omdannelsen af IFPEN til et EPIC i juli 2006 gav denne virksomhed fordelen af en ubegrænset og implicit statsgaranti. Kommissionen fastslog endvidere, at garantien havde medført en overførsel af statsmidler som omhandlet i punkt 2.1 i meddelelsen om garantier, eftersom IFPEN ikke betalte nogen præmie for garantien. På den måde forelå der ifølge Kommissionen på samme tid en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten gav afkald på den betaling, der normalt erlægges for garantier. Desuden medførte garantien ifølge Kommissionen risiko for en potentiel fremtidig forpligtelse af statsmidler, idet staten kunne blive nødsaget til at betale IFPEN’s gæld (134. og 135. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hvad derimod angik IFPEN’s datterselskaber bemærkede Kommissionen, at de i deres egenskab af erhvervsdrivende selskaber var undergivet de almindelige insolvensprocedurer, og at deres kreditorer ikke uden videre kunne gøre et ansvar gældende over for deres hovedaktionær. Den konkluderede heraf, at datterselskaberne ikke var dækket af den ubegrænsede statsgaranti, som IFPEN var omfattet af på grund af sin status som EPIC (176. og 177. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det andet anførte Kommissionen, at den ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af IFPEN’s status som EPIC, kunne udgøre statsstøtte, i den udstrækning den dækkede IFPEN’s økonomiske aktiviteter. Kommissionen besluttede derfor at begrænse rækkevidden af sin undersøgelse af, om der forelå statsstøtte, til kun at omfatte IFPEN’s økonomiske aktiviteter i modsætning dels til datterselskabernes virksomhed, som ikke var omfattet af garantien, dels til IFPEN’s ikke-økonomiske virksomhed. Kommissionen bemærkede, at IFPEN’s økonomiske aktiviteter begrænsede sig til den kontraktforskning, IFPEN foretog for sine datterselskabers og for tredjemands regning, teknologioverførsel inden for datterselskaberne Axens, Prosernats og Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder, infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale samt levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne (187. og 189.-191. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det tredje undersøgte Kommissionen bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede implicitte og ubegrænsede garanti gav en selektiv fordel til den koncern, der udgjordes af IFPEN og dennes datterselskaber (herefter »IFPEN-koncernen«).
Med henblik herpå besluttede Kommissionen først at undersøge, om IFPEN selv havde kunnet drage fordel af den ubegrænsede implicitte statsgaranti, og derpå, om IFPEN havde kunnet overføre denne fordel til sine datterselskaber (192. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For så vidt angik den fordel, som IFPEN havde nydt godt af, besluttede Kommissionen at undersøge dette EPIC’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner samt til leverandørerne og kunderne (193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hvad for det første angik IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner konkluderede Kommissionen, at dette foretagende ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af den statsgaranti, der fulgte af dets status som EPIC, i perioden fra dets omdannelse til et EPIC i juli 2006 til udgangen af 2010 (herefter »den omhandlede periode«) (195.-199. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen fremhævede dog, at en sådan konklusion kun gjaldt fortiden, idet den ikke kunne gøre antagelser om markedsaktørernes fremtidige adfærd eller om udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens indvirkning på risikoen for IFPEN’s misligholdelse (200. betragtning til den anfægtede afgørelse). Følgelig besluttede Kommissionen at pålægge Den Franske Republik en forpligtelse til at tilsende den oplysninger om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld og at dokumentere, at disse lån var i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller at medregne et beløb svarende til den tilsvarende støtte i skønnet over de maksimumsbeløb, der fulgte af garantiens virkninger. Kommissionen angav, at de forpligtelser, der var pålagt Den Franske Republik – og denne medlemsstats tilsagn om for hver transaktion at indføre en skriftlig bemærkning i finansieringskontrakten, som udelukkede, at staten indtrådte finansielt på IFPEN’s vegne i forhold til betalingen af fordringen i tilfælde af dette foretagendes insolvens – uden at regulere alle problemerne vedrørende garantien gjorde det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og at begrænse de eventuelle negative følger af garantien (201. og 202. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hvad dernæst angik IFPEN’s forhold til sine leverandører konkluderede Kommissionen, at IFPEN havde haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side. Denne prisnedsættelse fulgte af disse leverandørers gunstigere bedømmelse af risikoen for, at IFPEN ville misligholde sine forpligtelser, på grund af den ubegrænsede statsgaranti, som foretagendet havde i kraft af sin status som EPIC (203.-215. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hvad endelig angik IFPEN’s forhold til sine kunder fastslog Kommissionen, at IFPEN’s kunder på baggrund af statsgarantien til dette foretagende var sikre på, at foretagendet aldrig ville komme under retslig konkursbehandling og derfor altid ville være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at kunderne i modsat fald var sikret erstatning for denne manglende opfyldelse. Uden denne garanti ville en kunde, der ønskede det samme beskyttelsesniveau, imidlertid være nødt til at tegne en fuldførelsesgaranti hos en finansiel formidler. IFPEN havde derfor haft en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, hvilken fordel dette foretagende havde tilbudt sine kunder (216.-237. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det var Kommissionens opfattelse, at den økonomiske fordel, som IFPEN havde fået som følge af statsgarantien, var selektiv, idet IFPEN’s konkurrenter, der var undergivet de almindelige retsregler om insolvensbehandling, ikke var omfattet af en tilsvarende statsgaranti (215. og 238. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Med hensyn til, om den fordel, IFPEN var blevet bibragt, eventuelt var blevet overført til IFPEN’s privatretlige datterselskaber, drog Kommissionen den konklusion – idet den henviste til analysen af forholdene mellem IFPEN og dettes datterselskaber i beslutning 2009/157 – at mens forholdene mellem IFPEN og Beicip-Franlab var opnået på normale markedsvilkår, havde datterselskaberne Axens og Prosernat i en vis udstrækning kunnet nyde godt af den økonomiske fordel, der var opstået for IFPEN som følge af den garanti, som dette foretagende havde i kraft af sin status som EPIC. Den kvalificerede denne fordel som selektiv med den begrundelse, at Axens’ og Prosternats konkurrenter ikke havde adgang til IFPEN’s teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår (226. og 243.-250. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det fjerde undersøgte Kommissionen spørgsmålet om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen. Kommissionen anførte, at statsgarantien ville »[…] kunne føre til en nedbringelse af [IFPEN’s] driftsomkostninger ved de ydelser, det leverer til tredjeparter (kontraktforskning), og en nedbringelse af Axens’ og Prosernats driftsomkostninger ved de ydelser, de køber af deres moderselskab (forskning på deres eneretsområde, kontraktforskning, tilrådighedsstillelse af personale og materiel, levering af administrative tjenesteydelser), hvilket bevirker en favorisering af IFP[EN]-koncernen og dermed fordrejer konkurrencen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1«. Kommissionen bemærkede, at eftersom de markeder, hvor IFPEN-koncernen er aktiv, i vidt omfang er åbne for samhandelen inden for EU, kan udstedelsen af statsgarantien til IFPEN få en ugunstig indflydelse på de konkurrerende virksomheder, som driver eller ønsker at udvikle lignende økonomisk aktivitet på de berørte markeder, og dermed fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (251.-253. betragtning).
Kommissionen konkluderede heraf, at denne garanti udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (255. betragtning).
For det femte undersøgte Kommissionen denne støttes forenelighed med det indre marked ved at sondre mellem på den ene side støtte på området for kontraktforskning og de tjenesteydelser, som IFPEN leverer såvel for tredjeparters regning som for sine datterselskabers regning, og på den anden side støtte til IFPEN-koncernen på Axens’ og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder. Den konkluderede, at statsstøtten til IFPEN-koncernen var forenelig med det indre marked på visse betingelser, der var præciseret i den anfægtede afgørelse.
De væsentligste punkter i den anfægtede afgørelses dispositive del er gengivet nedenfor:
»Artikel 1
1.   Det forhold, at Frankrig tildelte [IFPEN] status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 [IFPEN] en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«) for alle dets aktiviteter.
2.   Statsgarantiens dækning af [IFPEN’s] ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige [forsknings- og udviklings]aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
3.   Statsgarantiens dækning af [IFPEN’s] teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4.   Statsgarantiens dækning af [IFPEN’s] teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i [beslutning 2009/157], udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
5.   Statsgarantiens dækning af [IFPEN’s] kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
[…]
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra [den] 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem [IFPEN] og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning [2009/157], udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1.   Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning [2009/157], indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. [2-4] i nærværende artikel.
2.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som [IFPEN] har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som [IFPEN] kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som [IFPEN] køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5% på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af [IFPEN] i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5% på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1.   De samlede offentlige midler, der gives til [IFPEN’s] aktiviteter på Axens’ og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. [2-4], skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2.   I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal [IFPEN] i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra [den] 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1.   Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som [IFPEN] udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
[…]
3.   Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som [IFPEN] udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som [IFPEN] afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1.   De franske myndigheder og [IFPEN] indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på [IFPEN’s] vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2.   De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3.   De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at [IFPEN] og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4.   [IFPEN] afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
[…]«
Forudgående retsforhandlinger ved Retten og Domstolen
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. september 2011 anlagde Den Franske Republik en sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse, som blev indført i Rettens register under nr. T-479/11.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. april 2012 anlagde IFPEN en sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse, som blev indført i Rettens register under nr. T-157/12.
Ved kendelse af 2. december 2013 udsatte formanden for Rettens Ottende Afdeling, efter at have hørt parterne, retsforhandlingerne i de sager, der siden gav anledning til dom af 26. maj 2016, Frankrig og IFP Énergies nouvelles mod Kommissionen (T-479/11 og T-157/12, herefter »den oprindelige dom«,
EU:T:2016:320
), indtil Domstolens afgørelse i den sag, der siden gav anledning til dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Efter at Domstolen ved dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), havde forkastet den appel, som Den Franske Republik havde iværksat til prøvelse af dom af 20. september 2012, Frankrig mod Kommissionen (
T-154/10
,
EU:T:2012:452
) – hvorved Retten havde frifundet Kommissionen i denne medlemsstats søgsmål til prøvelse af La Poste-afgørelsen – anmodede Retten Den Franske Republik, IFPEN og Kommissionen om at fremsætte deres bemærkninger om, hvilke konsekvenser der burde drages af dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), i forhold til søgsmålene i de sager, der siden gav anledning til den oprindelige dom.
Ved skrivelse af 5. maj 2014 frafaldt Den Franske Republik de anbringender, hvormed denne medlemsstat bestred, at der fulgte en implicit og ubegrænset statsgaranti med statussen som EPIC, og at der bestod en indbyrdes forbindelse mellem den angivelige fordel for IFPEN ved den nævnte garanti og overførslen af statsmidler. Ved skrivelse af samme dato frafaldt IFPEN ligeledes det anbringende, hvormed dette foretagende bestred, at der fulgte en implicit og ubegrænset statsgaranti med statussen som EPIC.
Ved afgørelse af 8. september 2015 forenede formanden for Rettens Ottende Afdeling, efter høring af parterne, de sager, der siden gav anledning til den oprindelige dom, med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
Parterne i de forenede sager afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten i retsmødet, der blev afholdt den 8. oktober 2015.
Ved den oprindelige dom, der blev afsagt den 26. maj 2016, gav Retten delvist medhold i de søgsmål, som Den Franske Republik og IFPEN havde anlagt, og annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som den garanti, der fulgte af IFPEN’s status som EPIC, i denne afgørelse var blevet kvalificeret som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og for så vidt som det heri bestemtes, hvilke konsekvenser der skulle drages af denne kvalifikation. I øvrigt frifandt Retten Kommissionen i søgsmålene.
Navnlig fastslog Retten, at Kommissionen hvad angik fastlæggelsen af fordelen i IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder havde tilsidesat sin begrundelsespligt og sin pligt til at føre bevis for denne fordel, og at den havde begået retlige fejl ved at vælge at anvende factoringydelser og fuldførelsesgarantien til at beregne størrelsen af den pågældende fordel. Retten fastslog tillige, at Kommissionen ikke med henblik på at føre bevis for denne fordel kunne gå ud fra den formodning, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), hvorefter et EPIC opnår en fordel ved den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der er knyttet til dets status. Retten fastslog således, dels at den antagelse, som denne formodning hvilede på, ikke var troværdig hvad angik forholdet mellem IFPEN og dets leverandører, dels at den formodning, som Kommissionen ønskede at påberåbe sig, var uden genstand, idet denne institution ikke havde fastlagt den fordel, som garantien indebar for IFPEN i dets forhold til sine kunder. Ydermere fastslog Retten, at denne formodning for en fordel var begrænset til de transaktioner, der indebar en finansiering, et lån eller i bredere forstand en kredit, og derfor ikke kunne udstrækkes til et EPIC’s forhold til sine leverandører og kunder. Retten fastslog ligeledes, at hvis Kommissionen kunne påberåbe sig den formodning, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), med henblik på at føre bevis for, at IFPEN i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner havde en fordel ved sin status som EPIC, var denne formodning i den konkrete sag blevet afkræftet. Retten bemærkede således, at IFPEN fra sin omdannelse til EPIC i juli 2006 til afslutningen af den periode, der undersøgtes i den anfægtede afgørelse, dvs. udgangen af 2010, ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC i form af, at bankerne og de finansielle institutioner havde indrømmet foretagendet gunstigere kreditvilkår. Retten fandt ligeledes, at formodningen, eftersom den var blevet afkræftet for den omhandlede periode, ikke på ny kunne påberåbes til at føre bevis for, at den pågældende garanti i fremtiden ville give IFPEN en fordel i dets forhold til bankerne og de finansielle institutioner, uden at der var sket en væsentlig ændring af de omstændigheder, hvorunder formodningen var blevet afkræftet. I denne forbindelse anførte Retten, at Kommissionen ikke kunne lægge til grund, at det kunne godtgøres ved hjælp af formodningen, at IFPEN ville kunne nyde godt af en fordel i fremtiden, alene ved at henvise til, at IFPEN’s vedtægter gav foretagendet mulighed for at stifte gæld.
Efter Kommissionens appel ophævede Domstolen ved dom af 19. september 2018, Kommissionen mod Frankrig og IFP Énergies nouvelles (C-438/16 P, herefter »appeldommen«,
EU:C:2018:737
), den oprindelige dom og hjemviste sagen til Retten.
Domstolen tiltrådte således Kommissionens andet anbringende, idet den anførte, at Retten havde begået en række retlige fejl ved at fastslå, at muligheden for at påberåbe sig den formodning, der blev opstillet i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), beroede på, at garantien havde haft reelle virkninger for modtageren, og at denne formodning var blevet afkræftet med hensyn til forholdene mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner. Domstolen præciserede, at den pågældende formodning kun kunne afkræftes, såfremt det blev godtgjort, at det pågældende EPIC, henset til den økonomiske og retlige sammenhæng, som den til EPIC-statussen knyttede garanti indgik i, ikke tidligere havde opnået og efter al sandsynlighed ikke i fremtiden ville opnå nogen som helst reel økonomisk fordel af denne garanti.
Domstolen tiltrådte ligeledes Kommissionens tredje anbringende. Domstolen fastslog således, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at den formodning, der blev opstillet i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), var begrænset til de forhold, der indebar en finansiering, et lån eller i bredere forstand en kredit ydet af en kreditor i forhold til et EPIC, herunder navnlig forholdet mellem det pågældende EPIC og bankerne og de finansielle institutioner. Domstolen præciserede imidlertid, at eftersom den formodning, der blev opstillet i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), byggede på den antagelse, at det pågældende EPIC takket være den garanti, der knyttede sig til dets status, drog eller kunne drage fordel af gunstigere finansieringsvilkår end dem, der normalt indrømmedes på de finansielle markeder, kunne denne formodning alene anvendes på EPIC’ets forhold til sine leverandører og kunder, såfremt der forelå sådanne vilkår i forholdene til disse sidstnævnte på de berørte markeder, hvilket det tilkom Kommissionen at efterprøve.
I øvrigt forkastede Domstolen Kommissionens første anbringende i dets helhed. Den fandt navnlig, at Retten ikke havde begået nogen retlig fejl ved at fastslå, at hvis omdannelsen af IFPEN til et EPIC kunne kvalificeres som »statsstøtte«, udgjorde den individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999.
Domstolen bemærkede ligeledes, at Den Franske Republik og IFPEN – i modsætning til, hvad Kommissionen gjorde gældende – flere gange og tilstrækkeligt detaljeret havde anfægtet Kommissionens konklusioner vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN havde haft en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Retsforhandlinger og parternes påstande efter hjemvisningen
Ved afgørelse af 19. september 2018 forenede Retten sagerne T-479/11 RENV og T-157/12 RENV med henblik på den skriftlige forhandling, den eventuelle mundtlige forhandling og domsafsigelsen. Disse sager er blevet henvist til Rettens Ottende Afdeling.
I henhold til artikel 217, stk. 1, i Rettens procesreglement har Den Franske Republik og IFPEN såvel som Kommissionen hver især indleveret skriftlige indlæg. IFPEN’s indlæg er blevet indleveret den 28. november 2018, mens indlæggene fra Den Franske Republik og Kommissionen er blevet indleveret den 29. november 2018.
I henhold til procesreglementets artikel 217, stk. 3, har Den Franske Republik og IFPEN såvel som Kommissionen ligeledes hver især indleveret et yderligere indlæg den 21. februar 2019.
Ved skrivelse af 12. marts 2019 har IFPEN anmodet om afholdelse af et retsmøde.
Som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten stillet parterne en række skriftlige spørgsmål. Parterne har afgivet svar inden for den fastsatte frist.
Den 28. november 2019 har parterne afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten.
Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres i sin helhed.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IFPEN har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt annulleres den anfægtede afgørelse.
–
Subsidiært annulleres de fejlbehæftede dele af den anfægtede afgørelses dispositive del.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Den Franske Republik og IFPEN tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
I sag T-479/11 har Den Franske Republik nu påberåbt sig to anbringender til støtte for sit søgsmål. Med det første anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, fordi Kommissionen ikke i retligt tilstrækkeligt omfang har påvist, at der foreligger statsstøtte. Med det andet anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, fordi Kommissionen har fejlfortolket begrebet selektiv fordel. Med dette anbringende, som er inddelt i to led, har Den Franske Republik dels gjort gældende, at Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at tilstedeværelsen af en garanti gav IFPEN en fordel såvel i dets forhold til sine leverandører og kunder som i dets forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Dels har Den Franske Republik subsidiært anfægtet Kommissionens konklusioner om, at fordelen blev overført til IFPEN’s privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
I sag T-157/12 har IFPEN nu påberåbt sig fire anbringender til støtte for sit søgsmål.
Med det første anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, fordi Kommissionen ikke har påvist, at der foreligger en reel økonomisk fordel for IFPEN og dets datterselskaber. Med dette anbringende, som er inddelt i tre led, har IFPEN indledningsvis gjort gældende, at det ikke er lykkedes for Kommissionen i overensstemmelse med den i retspraksis fastlagte bevisstandard at påvise, at den omhandlede garanti har givet foretagendet en reel økonomisk fordel i dets forhold til sine leverandører og kunder. Dernæst har IFPEN gjort gældende, at Kommissionen ikke i retligt tilstrækkeligt omfang har dokumenteret, at den økonomiske fordel er blevet overført til foretagendets privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat. Endelig er der efter IFPEN’s opfattelse ikke en tilstrækkelig indbyrdes forbindelse mellem den økonomiske fordel og overførslen af statsmidler som følge af garantien.
Med det andet anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af meddelelsen om garantier eller subsidiært af artikel 107, stk. 1, TEUF. Med dette anbringende har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at punkt 1.2 i meddelelsen om garantier ikke kan fortolkes således, at det heri fastslås, at den omstændighed, at en virksomhed juridisk og vedtægtsmæssigt ikke kan være genstand for konkursbehandling, automatisk giver den gunstigere finansieringsvilkår på markederne, som udgør en selektiv fordel.
Med det tredje anbringende gøres det gældende, at der blev foretaget en række fejlskøn ved fastlæggelsen af størrelsen af den fordel, IFPEN var blevet bibragt. Med dette anbringende, som er inddelt i to led, har IFPEN dels bestridt, at det var relevant at anvende factoringydelser og fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats med henblik på at vurdere størrelsen af den fordel, som den omhandlede garanti havde givet foretagendet i dets forhold til leverandørerne og kunderne. Dels har IFPEN gjort gældende, at Kommissionen for så vidt angår både foretagendet og dets datterselskaber fejlvurderede intensiteten af den statsstøtte, der angiveligt blev identificeret.
Endelig gøres det med det fjerde anbringende gældende, at der er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Med dette anbringende har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at konsekvenserne af, at det fastslås, at EPIC’erne nyder godt af en implicit og ubegrænset statsgaranti, som udgør statsstøtte, herunder navnlig at IFPEN og Den Franske Republik pålægges en forpligtelse til forudgående anmeldelse og andre forpligtelser, er uforholdsmæssige.
Indledningsvis skal det bemærkes, at eftersom det – henset til Den Franske Republiks og IFPEN’s anbringender – ikke længere bestrides i nærværende sag, at der knytter sig en implicit og ubegrænset statsgaranti til statussen som EPIC, tilkommer det i første omgang Retten at undersøge, om det var med rette, at Kommissionen konkluderede, at denne garantis dækning af dels IFPEN’s teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der var fastlagt i de eneretsaftaler, som var indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat, dels IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning, udgjorde statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
Retten vil i denne forbindelse først undersøge spørgsmålet om, hvorvidt det var med rette, at Kommissionen i den foreliggende sag fastslog, at IFPEN nød godt af en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, sine kunder og sine leverandører som følge af den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der var knyttet til foretagendets status, samt spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen i retligt tilstrækkeligt omfang har dokumenteret, at denne fordel var blevet overført til IFPEN’s datterselskaber Axens og Prosernat. Dernæst vil Retten i givet fald skulle behandle de anbringender, hvormed Den Franske Republik og IFPEN har bestridt, at denne fordel indebærer en overførsel af statsmidler.
I tilfælde af, at Retten måtte fastslå, at Kommissionen med rette konkluderede, at der i det konkrete tilfælde forelå statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, vil Retten i anden omgang skulle efterprøve, om de betingelser for denne støttes forenelighed med det indre marked, som Kommissionen har opstillet, er i strid med proportionalitetsprincippet som anført af IFPEN.
De anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel, og beregningen af denne fordel
Det andet anbringendes første led og det fjerde anbringende i søgsmålet i sag T-157/12 samt det første anbringendes andet led og det tredje anbringendes første led i søgsmålet i sag T-479/11 drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt den statsgaranti, der følger af IFPEN’s status som EPIC, har givet foretagendet en fordel, og i mindre grad om vurderingen af størrelsen af denne fordel.
Den Franske Republiks og IFPEN’s argumenter vedrører i det væsentlige Kommissionens bevisførelse for, at IFPEN har haft en fordel i sine forhold til sine kunder og leverandører. Den Franske Republik har dog ligeledes bestridt visse af Kommissionens bemærkninger om den fordel, der kunne komme til udtryk i forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner.
Der skal derfor først ske en undersøgelse af argumenterne om den fordel, som IFPEN har haft i forholdet til sine leverandører og kunder, og dernæst skal der ske en undersøgelse af argumenterne om den fordel, som IFPEN kunne have i forholdet til bankerne og de finansielle institutioner.
Fordelen hvad angår IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder
For det første har Den Franske Republik og IFPEN i deres stævninger anført, at det ikke er lykkedes for Kommissionen med den i retspraksis fastlagte bevisstandard at påvise, at IFPEN har haft en reel økonomisk fordel i sine forhold til sine leverandører og kunder. De har hævdet, at selv om Kommissionens analyse kan være fremadskuende, kan den ikke være fuldstændig hypotetisk, men skal tværtimod give grundlag for at fastlægge en reel økonomisk fordel.
Ifølge Den Franske Republik og IFPEN var påvisningen af, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine leverandører og kunder, i den foreliggende sag imidlertid støttet på antagelser, der ikke var underbygget af beviser. Den Franske Republik og IFPEN har navnlig fremhævet, at Kommissionen ikke har fremlagt nogen vidneforklaring fra en leverandør eller kunde og så meget desto mere ikke har påvist, at leverandører og kunder sædvanligvis og systematisk går ud fra på forhånd, at et EPIC ikke kan underkastes en insolvensprocedure. Hvad angår forholdet mellem IFPEN og dets kunder har Den Franske Republik og IFPEN desuden fremhævet, at visse passager i begrundelsen for den anfægtede afgørelse er uklare, for ikke at sige uforståelige. Heraf har Den Franske Republik og IFPEN draget den konklusion, at Kommissionen tilsidesatte sine undersøgelsesmæssige forpligtelser ved at ræsonnere på grundlag af antagelser i stedet for at tilvejebringe eventuelle konkrete beviser hos IFPEN’s leverandører og kunder for den adfærd, de blev tilskrevet.
I deres skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen i forhold til sagens afgørelse, har Den Franske Republik og IFPEN gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne henholde sig til den formodning for en fordel, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), med henblik på at godtgøre, at den ubegrænsede statsgaranti havde givet IFPEN en fordel i dets forhold til sine leverandører og kunder, uden forudgående at have kontrolleret, at aktørernes adfærd på markedet begrundede en antagelse om en fordel, der var analog med den antagelse, der forelå i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Ifølge Den Franske Republik og IFPEN er der ikke blevet foretaget en sådan kontrol i den anfægtede afgørelse.
Den Franske Republik har desuden anført, at undersøgelsen af den økonomiske og retlige sammenhæng for det marked, der er påvirket af IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder, gør det muligt at tilsidesætte det rimelige i en antagelse om en fordel, der var analog med den antagelse, der forelå i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Den Franske Republik og IFPEN har dernæst i deres bemærkninger fremført forskellige faktiske omstændigheder med henblik på at påvise, at formodningen for, at IFPEN har haft en fordel i forholdet til sine leverandører og kunder, under alle omstændigheder er blevet afkræftet.
For det andet har Den Franske Republik og IFPEN anfægtet den metode, som Kommissionen valgte til at vurdere størrelsen af den fordel, som den omhandlede garanti har givet IFPEN i dets forhold til sine leverandører og kunder. Navnlig har de gjort gældende, at de factoringydelser og fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats, som Kommissionen valgte som sammenligningsindikatorer, ikke er relevante for en sådan vurdering.
Kommissionen har i sine skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen i forhold til sagens afgørelse, gjort gældende, at anvendelsen af en formodning var berettiget for at påvise, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine kunder og leverandører. Kommissionen har bemærket, at hvad angår det marked, som IFPEN opererer på, omfatter forskningsorganisationernes økonomiske aktiviteter navnlig kontrakter om forskning og om levering af tjenesteydelser til virksomheder eller – som det er tilfældet med IFPEN – teknologioverførselsaktiviteter. Kommissionen har således fremhævet, at en forskningsorganisation kan anskaffe sig instrumenter, udstyr og diverse forskningsmidler til sine laboratorier hos leverandører. Hvad angår IFPEN’s kunder har Kommissionen anført, at de indgår forskningskontrakter med IFPEN. Ifølge Kommissionen indebærer den blotte omstændighed, at IFPEN’s forskningsprojekter er kendetegnede ved et højt usikkerhedsniveau og derfor ved, at forskningsorganisations forretningspartnere accepterer en høj risiko, imidlertid ikke, at disse partnere er indifferente over for risikoen for deres medkontrahents konkurs. Forsknings- og udviklingskontrakternes lange løbetid understreger tværtimod den interesse, som en beskyttelse imod deres medkontrahents konkurs kan have for IFPEN’s kunder, særligt når de påtager sig en langsigtet forpligtelse i et komplekst forskningsprojekt. Ifølge Kommissionen bør der sondres mellem den risiko, der knytter sig til et forskningsprojekt, og risikoen for medkontrahentens konkurs. Den garanti, som IFPEN er omfattet af, kan derfor udgøre en konkurrencefordel i forhold til de øvrige forskningsorganisationer hvad angår de langvarige kontrakter. Desuden indbefatter visse forsknings- og udviklingskontrakter omfattende eftersalgsydelser, således at forretningspartnerne forbliver langt mere afhængige af hinanden end ved et køb af et mere standardiseret produkt eller en mere standardiseret tjenesteydelse. Et lignende ræsonnement kan foretages hvad angår IFPEN’s forhold til sine leverandører. Også dér gælder det, at selv om en del af leverancerne er standardiseret, kan andre kontrakter om leverancer angå meget specialiserede instrumenter, der først kan leveres ved udløbet af en forlænget periode. Denne omstændighed kan tilskynde en forskningsorganisations leverandører til at forsøge at sikre sig imod risikoen for deres medkontrahents konkurs. Ifølge Kommissionen kan den høje pris for sådanne instrumenter på samme måde føre til en udskudt betaling i rater, som også vil indebære en risiko for leverandøren og skabe den samme tilskyndelse. Kommissionen har heraf konkluderet, at det var fuldt ud berettiget at anvende en formodning for at påvise, at IFPEN som følge af den ubegrænsede statsgaranti havde en fordel i sine forhold til sine kunder og leverandører.
Kommissionen har i sine supplerende bemærkninger tillige anfægtet Den Franske Republiks og IFPEN’s argument om, at undersøgelsen af den økonomiske og retlige sammenhæng for det marked, som IFPEN opererer på, førte til at tilsidesætte det rimelige i antagelsen om, at den ubegrænsede statsgaranti gjorde det muligt for IFPEN i dets forhold til sine leverandører og kunder at nyde godt af en fordel, der var analog med den fordel, som et EPIC har i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Kommissionen har endvidere bestridt, at formodningen om, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine leverandører og kunder, er blevet afkræftet i den konkrete sag.
I øvrigt har Kommissionen anført, at det – i modsætning til, hvad Den Franske Republik og IFPEN har gjort gældende – er hensigtsmæssigt at anvende factoringydelser og fuldførelsesgarantien til at beregne den fordel, som IFPEN har haft af den ubegrænsede statsgaranti i sine forhold til sine leverandører og kunder. Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at anvendelsen af et »ræsonnement baseret på omkostningen ved en tilsvarende risikodækning« ved vurderingen af værdien af den fordel, som IFPEN havde kunnet nyde godt af som følge af den omhandlede garanti, var berettiget under hensyn til de vanskeligheder, som Kommissionen havde skullet overvinde med henblik på at foretage denne vurdering, og som navnlig skyldtes, at der på markedet ikke findes en ydelse, der kan sammenlignes med en garanti mod risikoen for insolvens, og som markedsføres som sådan.
Det skal indledningsvis bemærkes, at fire betingelser skal være opfyldt, for at en foranstaltning truffet over for en virksomhed kan kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For det første skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den indebære en fordel alene for visse virksomheder eller visse erhvervssektorer. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. i denne retning dom af 23.3.2006, Enirisorse,
C-237/04
,
EU:C:2006:197
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 29.9.2000, CETM mod Kommissionen,
T-55/99
,
EU:T:2000:223
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Støttebegrebet omfatter ikke blot positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger. Alle statslige indgreb – uanset hvilken form de end måtte have – anses således for støtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder eller er at betragte som en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (jf. dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Der skal dernæst erindres om, at det påhviler Kommissionen at føre bevis for, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 12.9.2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen,
T-68/03
,
EU:T:2007:253
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det følger i denne forbindelse af retspraksis, at Kommissionen for at efterprøve, om den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, skal foretage en fuldstændig gennemgang af alle de væsentlige elementer i den omtvistede transaktion og af dens sammenhæng, herunder af den begunstigede virksomheds situation og det pågældende marked (dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen,
T-228/99 og T-233/99
,
EU:T:2003:57
, præmis
, og af 3.3.2010, Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen,
T-163/05
,
EU:T:2010:59
, præmis
).
Med hensyn til bevisførelsen på statsstøtteområdet følger det af fast retspraksis, at Kommissionen er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de anfægtede foranstaltninger omhyggeligt og upartisk, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (jf. dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som fastslået af Domstolen kan Kommissionen dog i forbindelse med denne undersøgelse gå ud fra en simpel formodning, hvorefter udstedelsen af en implicit og ubegrænset garanti fra staten til en virksomhed, som ikke er omfattet af de almindelige regler om rekonstruktion og retslig likvidation, medfører en forbedring af virksomhedens økonomiske situation gennem en lettelse af de byrder, der normalt belaster dennes budget. Inden for rammerne af en procedure vedrørende eksisterende støtteordninger er det for at bevise den fordel, som en sådan garanti har givet den modtagende virksomhed, følgelig tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør selve eksistensen af denne garanti, uden at skulle påvise dennes faktiske virkninger fra tidspunktet for dens udstedelse (dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og
, og appeldommens præmis 110).
Hvad angår rækkevidden af domstolsprøvelsen af den anfægtede afgørelse i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF fremgår det af retspraksis, at begrebet statsstøtte efter definitionen i denne bestemmelse har en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til, at Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter, gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene og ING Groep mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår ligeledes af retspraksis, at domstolsprøvelsen er begrænset med hensyn til, om en foranstaltning falder ind under artikel 107, stk. 1, TEUF, i en sag, hvor Kommissionens bedømmelse er af teknisk eller kompleks karakter. Det tilkommer imidlertid Retten at afgøre, om det er tilfældet (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene og ING Groep mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det gælder i denne forbindelse, at selv om Kommissionen har vide skønsbeføjelser, hvis udøvelse indebærer økonomiske vurderinger, der skal foretages på EU-plan, indebærer dette ikke, at Unionens retsinstanser skal afholde sig fra at kontrollere Kommissionens fortolkning af oplysninger af økonomisk art. Det følger således af retspraksis, at Unionens retsinstanser ikke blot skal tage stilling til bl.a. den materielle rigtighed af de beviser, der påberåbes, samt oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene og ING Groep mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det første – og som fastslået af Domstolen i appeldommen – er den omhandlede foranstaltning, dvs. omdannelsen af IFPEN til et EPIC, imidlertid ikke omfattet af begrebet støtteordning, der er omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999, men eftersom den kunne kvalificeres som »statsstøtte«, udgjorde den en individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999. Det følger heraf, at Kommissionen ikke kunne begrænses sig til at undersøge de almindelige kendetegn ved denne foranstaltning med henblik på at påvise, at den udgjorde statsstøtte (appeldommens præmis 64-73 og 82).
For det andet skal det bemærkes, at den formodning for en fordel, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), og som er angivet i præmis 77 ovenfor, bygger på den antagelse, at det pågældende EPIC takket være den garanti, der knytter sig til dets status, drager eller kan drage fordel af gunstigere finansieringsvilkår end dem, der normalt indrømmes på de finansielle markeder. Anvendelsen af den nævnte formodning på EPIC’ets forhold til leverandører og kunder er således alene berettiget i det omfang, sådanne gunstigere vilkår også viser sig i forholdene til disse sidstnævnte på de berørte markeder (appeldommens præmis 150).
Når Kommissionen vil anvende den nævnte formodning, skal den følgelig undersøge den økonomiske og retlige sammenhæng for det marked, der er påvirket af de omhandlede forhold. Kommissionen er navnlig forpligtet til at efterprøve, om den adfærd, der udvises af aktørerne på det pågældende marked, begrunder en antagelse om en fordel, der er analog med den antagelse, der foreligger i EPIC’ets forhold til bankerne og de finansielle institutioner (appeldommens præmis 150).
Det er i lyset af disse betragtninger, at Den Franske Republiks og IFPEN’s klagepunkter skal bedømmes.
–
Klagepunktet om manglende bevis for, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine leverandører
Det skal anføres, at det fremgår af 203. og 214. betragtning til den anfægtede afgørelse, at der ifølge Kommissionen eksisterer et fænomen med prisnedsættelse som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling.
I 204. betragtning til den anfægtede afgørelse redegjorde Kommissionen på følgende vis for den metode, som den havde anvendt til at opgøre størrelsen af prisnedsættelsen:
»For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til [IFPEN], som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring.«
De bemærkninger, der er fremført i 203. og 204. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med 214. betragtning til denne afgørelse, understreger det forhold, at Kommissionen hævdede, at der forelå en prisnedsættelse, som skyldtes leverandørernes gunstigere bedømmelse af risikoen for, at IFPEN ville misligholde sine forpligtelser, uden at efterprøve rigtigheden af dette postulat, og at den derpå forsøgte at vurdere størrelsen af denne prisnedsættelse ved hjælp af en indikator, som ikke målte prisnedsættelsen i sig selv, men kun værdien af en garanti, som Kommissionen fandt var sammenlignelig med den garanti, IFPEN var omfattet af. Denne konklusion bestyrkes af, at der ikke i den anfægtede afgørelse er foretaget nogen som helst undersøgelse af udviklingen i de priser, som IFPEN’s leverandører reelt havde praktiseret inden og i den omhandlede periode.
Som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse er Kommissionen blevet anmodet om at præcisere, hvorvidt udsagnet om, at den fordel, som IFPEN havde nydt godt af i sine forbindelser til sine leverandører, havde bestået i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, byggede på en sådan undersøgelse, og i givet fald, i hvilken del af den anfægtede afgørelse denne undersøgelse var blevet gennemført.
Som svar på denne foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har Kommissionen præciseret, at »[den] i 203. og 204. betragtning til den anfægtede afgørelse [antog], at tilstedeværelsen af en implicit og ubegrænset garanti kunne indvirke på IFP[EN’s] leverandørers opfattelse af risikoen for, at [dette foretagende] ville misligholde sin betalingsforpligtelse, hvilket logisk måtte udmøntes i, at garantimodtageren til gengæld blev ydet en række fordele (og navnlig i en prisnedsættelse)«. I sin besvarelse har Kommissionen ligeledes angivet, at »konklusionen om, at IFPEN i sine forhold til sine leverandører havde haft en reel økonomisk fordel af den omhandlede garanti, som havde bestået i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, ikke bygge[de] på en empirisk og konkret analyse af IFP[EN’s] leverandørers prisfastsættelse på dette marked, men på en formodning suppleret af visse empiriske iagttagelser«, og at »[d]er med andre ord [var] tale om en indirekte påvisning, som i høj grad var støttet på logiske forhold«. Afslutningsvis har Kommissionen angivet, at dens tjenestegrene var i færd med genoverveje begrundelsen for den anfægtede afgørelse på baggrund af de krav, der blev opstillet i appeldommen.
Det skal tillige bemærkes, at Kommissionen i retsmødet selv har erklæret, at der – hvad angår forholdene mellem IFPEN og dets leverandører og kunder – fandtes oplysninger i den anfægtede afgørelse, som antydede, at Kommissionen havde ræsonneret ud fra en formodning, samt visse markedsoplysninger, men at afgørelsen ikke indeholdt en behørig påvisning suppleret af dét, som Domstolen havde anset for nødvendigt i forbindelse med appeldommen. Ifølge Kommissionen er det denne omstændighed, der forklarede konklusionen i dens besvarelse af Rettens spørgsmål, som er nævnt i præmis 89 ovenfor.
Det må derfor fastslås, at den anfægtede afgørelse – således som Kommissionen har anerkendt i sine skriftlige indlæg for Retten og siden har erklæret i retsmødet – ikke indeholder en påvisning af, at aktørernes adfærd på det pågældende marked begrundede den antagelse, som Domstolen krævede i appeldommen, om at IFPEN i sine forhold til sine leverandører havde en fordel, der var analog med den fordel, som et EPIC har i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Det var derfor med urette, at Kommissionen i 203. og 214. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at IFPEN havde haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra sine leverandørers side, som skyldtes disse leverandørers gunstigere bedømmelse af risikoen for, at IFPEN ville misligholde sine forpligtelser.
Det følger af det ovenstående, at det ikke er fornødent at behandle de argumenter, hvormed Den Franske Republik og IFPEN har bestridt, at det var relevant at anvende factoringydelser med henblik på at vurdere størrelsen af den fordel, som den omhandlede garanti havde givet IFPEN i dets forhold til sine leverandører. Kommissionen kunne nemlig ikke vurdere størrelsen af en fordel, hvis eksistens ikke på nogen måde var blevet påvist.
–
Klagepunktet om manglende bevis for, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine kunder
Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen fastlagde den fordel, som IFPEN i sine forhold til sine kunder kunne drage af den statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, som bestående i, at det kunne tilbyde sine kunder, at de ikke skulle betale en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
Denne fastlæggelse bygger på en konstatering, der udelukkende understøttes af et indlæg fra af UOP Limited, ifølge hvilket køberne i forbindelse med overdragelse af teknologi var særligt følsomme over for de garantier, som deres leverandører kunne tilbyde med hensyn til dækning af ansvar inden og uden for kontraktforhold (216. betragtning til den anfægtede afgørelse). Ud fra denne konstatering – og efter at have set bort fra den omhandlede garantis manglende dækning af IFPEN’s ansvar uden for kontraktforhold som irrelevant – anførte Kommissionen følgende:
»(220)
[…] [K]underne [er] på baggrund af den garanti, som staten giver [IFPEN], […] sikre på, at [IFPEN] aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse […]
(221)
I lighed med det ræsonnement, som Kommissionen fremlægger i betragtning 204 ff. om forholdet til leverandørerne, mener den, at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med [IFPEN]. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.«
I de følgende betragtninger til den anfægtede afgørelse vurderede Kommissionen omkostningen ved en fuldførelsesgaranti eller en garanti for bedste indsats og lagde til grund, at en sådan garanti maksimalt udgjorde 5% af den omsætning, som den af garantien dækkede ydelse genererede (223.-225. betragtning til den anfægtede afgørelse). Den forsøgte ligeledes at bestemme, hvilke ydelser blandt IFPEN’s økonomiske aktiviteter der ville være dækket af »en sådan garanti« (226.-235. betragtning til den anfægtede afgørelse). I 236. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen følgende:
»[…] [IFPEN] [havde] i henseende til sine økonomiske aktiviteter […] en reeløkonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning […]«
Det fremgår af de betragtninger til den anfægtede afgørelse, der er nævnt i præmis 95 og 96 ovenfor, at den fordel, som IFPEN nyder godt af i sine forhold til sine kunder, skyldes, at dette foretagende på grundlag af den ubegrænsede statsgaranti, der er knyttet til dets status som EPIC, kan tilbyde kunderne en sikkerhed for, at det ikke vil komme under retslig konkursbehandling, og at det derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse, hvorimod disse kunder uden en sådan sikkerhed ville være nødt til at tegne en fuldførelsesgaranti hos en finansiel formidler.
Som påpeget af Den Franske Republik og IFPEN hviler det ræsonnement, som Kommissionen anvendte til at fastlægge den fordel, som IFPEN har nydt godt af i sine forhold til sine kunder, på den antagelse, at kunderne til forskningsinstitutter såsom IFPEN under normale markedsvilkår benytter sig af fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats for at beskytte sig imod risikoen for deres medkontrahents insolvens, og at IFPENS’s kunder ikke længere har behov for at benytte sig af en sådan fuldførelsesgaranti eller garanti for bedste indsats, når der foreligger en garanti som den, som IFPEN nyder godt af.
Med undtagelse af selskabet UOP Limiteds indlæg, der er omtalt i 216. betragtning til den anfægtede afgørelse – og ifølge hvilket »[…] teknologierhververne i forbindelse med teknologiafhændelse, som i sagens natur er et risikabelt område, i henseende til dækning af ansvaret i og uden for kontraktforhold er særligt følsomme over for garantierne for, at deres leverandører er i stand til at levere de lovede ydelser« – har Kommissionen imidlertid ikke anført nogen markedsoplysning, der kan godtgøre rigtigheden af de antagelser, der er sammenfattet i præmis 98 ovenfor.
Selv om den anfægtede afgørelse i 221.-236. betragtning rent faktisk indeholder redegørelser for garantien for bedste indsats eller fuldførelsesgarantien, må det fastslås, at disse redegørelser udelukkende havde til formål at kvantificere beløbsstørrelsen af den formodede fordel, således som det fremgår af henvisningen til ræsonnementet i 204. betragtning ff. til den anfægtede afgørelse angående kvantificeringen af den formodede fordel, som IFPEN havde i forholdene til sine leverandører. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i sit svarskrift har angivet, at garantien for bedste indsats og fuldførelsesgarantien ikke kan sidestilles med den ubegrænsede statsgaranti, som IFPEN er omfattet af, og som dækker et betydeligt bredere område end disse to garantier, samt at det fremgår meget tydeligt af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen har anvendt disse typer af garantier som sammenligningsværktøjer med henblik på at opnå en så pålidelig tilnærmelsesvis beregning som muligt af værdien af den fordel, som statsgarantien giver IFPEN i dets forhold til sine kunder. Kommissionen har således præciseret, at den i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse afsluttede denne del af sit ræsonnement om en mulig kvantificering af den allerede modtagne fordel, og ikke om foranstaltningens kapacitet til at give en fordel.
Det må derfor konstateres, at Kommissionen gjorde brug af et hypotetisk ræsonnement. Det skal dog anføres, at Kommissionen ikke i den konkrete sag kan begrunde et sådant ræsonnement ved at henholde sig til den formodning for en fordel, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Det skal således påpeges, at Kommissionens afgørelse ikke indeholder nogen forudgående undersøgelse af den økonomiske og retlige sammenhæng for det omhandlede marked – i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den i præmis 83 ovenfor nævnte retspraksis – som gør det muligt at anerkende det rimelige i en antagelse om, at IFPEN i sine forhold til sine kunder havde en fordel, der var analog med den fordel, som et EPIC har i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, hvilket Kommissionen i øvrigt udtrykkeligt har anerkendt i retsmødet, som anført af Retten i præmis 90 ovenfor.
Det følger heraf, at Kommissionen, hvad angik fastlæggelsen af den fordel, som IFPEN i sine forhold til sine kunder drog af den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af dets status som EPIC, tilsidesatte sin pligt til at føre bevis for denne fordel i henhold til den i præmis 75 ovenfor nævnte retspraksis. Det var følgelig med urette, at Kommissionen i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at IFPEN takket være den omhandlede garanti havde nydt godt af en reel økonomisk fordel, der bestod i, at foretagendet i forbindelse med sin forskningsvirksomhed havde kunnet tilbyde sine kunder – herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder – at de ikke behøvede at betale en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
Det følger heraf, at det ikke er fornødent at behandle de argumenter, hvormed Den Franske Republik og IFPEN har bestridt, at det var relevant at anvende fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats med henblik på at vurdere størrelsen af den fordel, som den omhandlede garanti havde givet IFPEN i dets forhold til kunderne.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Kommissionen ikke har løftet bevisbyrden, således som fastlagt i den i præmis 75 ovenfor nævnte retspraksis, hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN i sine forhold til sine leverandører og kunder har kunnet drage en fordel af den omhandlede garanti.
Fordelen hvad angår IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner
I søgsmålet i sag T-157/12 anførte IFPEN, at det ikke havde draget nogen fordel af statsgarantien i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, hvilket Kommissionen selv havde erkendt i 199. betragtning til den anfægtede afgørelse. Følgelig gjorde foretagendet gældende, at der ikke var anledning til at genoptage dette spørgsmål.
I sag T-479/11 anførte Den Franske Republik ligeledes, at Kommissionen i 199. betragtning til den anfægtede afgørelse havde erkendt, at IFPEN i perioden mellem foretagendets statusændring og 2010 ikke i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner havde draget nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC.
Endvidere gjorde Den Franske Republik gældende, at Kommissionens udsagn i 200. betragtning til den anfægtede afgørelse – som denne medlemsstat i øvrigt anfægtede – om, at der i fremtiden kunne vise sig en reel økonomisk fordel i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner, ikke byggede på nogen dokumentation.
Den Franske Republik anfægtede i denne forbindelse Kommissionens udsagn i svarskriftet om, at det påhvilede de franske myndigheder at dokumentere, at IFPEN’s lånevilkår fra og med den 1. januar 2011 stadig var sammenlignelige med dem, som dette foretagende opnåede før sin statusændring. Den Franske Republik anførte, at det var umuligt at føre et sådant bevis på grund af de økonomiske konjunkturers uforudselige karakter. Den Franske Republik fremhævede, at Kommissionen selv havde medgivet, at den ikke kunne gøre antagelser om markedsaktørernes fremtidige adfærd.
I retsmødet den 8. oktober 2015 henviste Den Franske Republik til artikel 12 i loi 2010/1645, du 28 décembre 2010, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (lov 2010/1645 af 28.12.2010 om flerårig planlægning af de offentlige finanser for 2011-2014) (JORF af 29.12.2010, s. 22868), hvori det bestemmes, at »[b]ortset fra staten, Caisse d’amortissement de la dette sociale (kassen til afvikling af gæld på socialområdet), Caisse de la dette publique (statsgældskassen) og Société de prises de participation de l’État (statens selskab til erhvervelser af aktieandele) kan ingen franske organer, der henhører under kategorien den centrale offentlige forvaltning som omhandlet i Rådets Forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab – uanset eventuelle bestemmelser om det modsatte, som finder anvendelse på dem – optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder eller udstede et gældsbrev med en længere løbetid end 12 måneder«, og at »[ø]konomiministeren og budgetministeren opstiller ved fælles bekendtgørelse en liste over de organer, der er omfattet af dette forbud«. Ifølge Den Franske Republik fulgte det af denne bestemmelse, at IFPEN ikke kunne optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder, hvilket under alle omstændigheder udelukkede, at IFPEN i fremtiden kunne få en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Kommissionen rejste en formalitetsindsigelse mod dette argument, idet den gjorde gældende, at de franske myndigheder ikke havde påberåbt sig denne lovbestemmelse under den formelle undersøgelsesprocedure.
Den Franske Republik har i forbindelse med sine bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen, gjort gældende, at den retspraksis, som Kommissionen har fremført for at anfægte formaliteten vedrørende argumentet om artikel 12 i loven af 28. december 2010, ikke er relevant, henset til denne lovs objektive og offentlige karakter. I øvrigt har Den Franske Republik anført, at Rettens kontrol ifølge retspraksis skal udstrækkes til alle de relevante oplysninger, der fremlægges af sagsøgeren, hvad enten de er blevet fremlagt før eller efter den anfægtede afgørelse, og hvad enten de er blevet fremført tidligere under den administrative procedure eller for første gang under sagen for Retten. Den Franske Republik har hvad dette angår navnlig fremhævet, at det ikke kan foreholdes denne medlemsstat, at den ikke oplyste Kommissionen om artikel 12 i loven af 28. december 2010, eftersom det under den administrative procedure hverken blev drøftet, om der forelå en formodning for en fordel, eller om det var nødvendigt at afkræfte denne formodning i henseende til fremtiden.
Den Franske Republik har tilføjet, at forbuddet i artikel 12 i loven af 28. december 2010 er blevet gentaget i loi 2014-1653, du 29 décembre 2014, de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (lov 2014-1653 af 29.12.2014 om flerårig planlægning af de offentlige finanser for 2014-2019) (JORF af 30.12.2014, tekst nr. 1), såvel som i loi 2018-32, du 22 janvier 2018, de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (lov 2018-32 af 22.1.2018 om flerårig planlægning af de offentlige finanser for 2018-2022) (JORF af 23.2018, tekst nr. 1). Den Franske Republik har ligeledes henvist til bekendtgørelse af 4. september 2018 om fastsættelse af en liste over de forskellige centrale forvaltningsorganer, der har forbud mod at optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder eller at udstede et gældsbrev med en længere løbetid end 12 måneder (JORF nr. 230 af 5.10.2018, tekst nr. 22).
IFPEN har i sine bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen, anført, at Kommissionen selv har udelukket anvendelsen af den formodning for en fordel, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), herunder i henseende til fremtiden. Dette fremgår af 200. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionen afsluttede sin undersøgelse af, hvorvidt IFPEN eventuelt havde haft en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, med – angående forholdene efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse – at præcisere, at Kommissionen »ikke [kunne] antage, hvordan markedets aktører [ville] opføre[…] sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for det offentlige foretagende IFP’s misligholdelse«. Ifølge IFPEN må denne konklusion om ikke at anvende en formodning for en fordel så meget desto mere være den rigtige, som at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke nåede til nogen klar konklusion med hensyn til, om der forelå en fordel for dette foretagende. Selv om artikel 107 TEUF pålægger Kommissionen, som har bevisbyrden, at bevise en fordel og ikke en mulighed for en fordel, nøjedes Kommissionen således med, i henseende til fortiden, i 199. betragtning til den anfægtede afgørelse at henvise til en potentiel og ikke realiseret fordel, og, i henseende til fremtiden, i 200. betragtning til denne afgørelse at anføre, at det var umuligt at antage, hvordan de relevante markedsaktører ville opføre sig.
Under alle omstændigheder finder IFPEN, at den simple formodning for en fordel er blevet tilbagevist ikke blot i henseende til fortiden – som det fremgår af analysen af omkostningerne ved de lån, som foretagendet har optaget siden sin statusændring og indtil november 2018 – men tillige i henseende til fremtiden.
I sidstnævnte henseende har IFPEN anført, at samtlige de baggrundsoplysninger, som de franske myndigheder forelagde Kommissionen under den administrative procedure, bekræfter det usandsynlige i en fremtidig fordel for dette foretagende. IFPEN har således henvist til tre særlige oplysninger. For det første at dets omdannelse til et EPIC ikke har haft nogen indvirkning på dets økonomiske situation eller på dets finansieringsvilkår, jf. et princip om almindelig kontinuitet, der er fastsat i artikel 95-VI i lov af 13. juli 2005. For det andet den glimrende økonomistyring af IFPEN, som er kommet til udtryk ved en kontinuerlig forøgelse af dets egne indtægter. For det tredje at IFPEN inden for de seneste fem år ikke har optaget et lån med en løbetid på mere end et år, og at foretagendet kun har et enkelt lån på et ubetydeligt beløb og med en restløbetid på mindre end et år, hvilket er angivet i 197. og 198. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Ud fra en argumentation svarende til Den Franske Republiks har IFPEN anført, at artikel 12 i loven af 28. december 2010 desuden viser det usandsynlige i en fremtidig fordel for dette foretagende.
Ifølge IFPEN kan det i øvrigt ikke hævdes, at Den Franske Republik og dette foretagende i løbet af den administrative procedure havde talrige lejligheder til at underrette Kommissionen om eksistensen af denne lovtekst, idet denne blev offentliggjort den 29. december 2010, dvs. mere end en måned efter de franske myndigheders besvarelse af den sidste anmodning om oplysninger, som de fik tilsendt i forbindelse med den administrative procedure, og ej heller at den manglende fremlæggelse af denne lovtekst under den administrative procedure skyldtes en vilje til at benytte den under en retssag.
Endelig har IFPEN gjort gældende, at de data, som tre banker har fremlagt, afkræfter Kommissionens argument om, at artikel 12 i loven af 28. december 2010, selv om bestemmelsen strukturelt set begrænser IFPEN’s lånemuligheder, ikke er til hinder for, at et lån på et stort beløb giver foretagendet en fordel i en periode på et år.
Kommissionen har i sine bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen, gjort gældende, at Domstolen bekræftede, at denne institution ikke var forpligtet til at dokumentere, at garantien havde haft reelle virkninger i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner, eftersom der bestod en simpel formodning for, at denne garanti udgjorde en fordel i disse forhold. Ifølge Kommissionen fremgår det af appeldommen, at det for at afkræfte denne formodning ikke var tilstrækkeligt at konstatere, at garantien ikke i fortiden havde haft nogen reel virkning på forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner, men at det ligeledes skulle dokumenteres, at det pågældende EPIC, henset til den økonomiske og retlige sammenhæng, som den til EPIC-statussen knyttede garanti indgik i, efter al sandsynlighed ikke i fremtiden ville opnå nogen som helst reel økonomisk fordel af denne garanti.
Kommissionen har i retsmødet bestridt IFPEN’s argument om, at denne institution ikke i den anfægtede afgørelse benyttede en formodning med hensyn til fordelen i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at de argumenter fra Den Franske Republik og IFPEN, som tager sigte på at afkræfte denne formodning i henseende til fremtiden, i medfør af retspraksis skal afvises fra realitetsbehandling, da de bygger på faktiske omstændigheder, som er indtrådt efter den anfægtede afgørelse, eller som Den Franske Republik og IFPEN ikke underrettede Kommissionen om under den administrative procedure, selv om denne procedure gav anledning til talrige korrespondancer vedrørende den nationale lovgivning, der gjaldt for IFPEN.
I øvrigt har Kommissionen bestridt den argumentation – forudsat at det kan antages til realitetsbehandling – fra Den Franske Republik og IFPEN, ifølge hvilken artikel 12 i loven af 28. december 2010 kunne afkræfte formodningen for, at IFPEN i henseende til fremtiden havde en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Det skal hertil bemærkes, således som fastslået af Domstolen i appeldommen, at den blotte omstændighed, at IFPEN var omfattet af en statsgaranti, gav Kommissionen grundlag for at påberåbe sig formodningen for en fordel, således som fastlagt af Domstolen i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), idet denne formodning er støttet på den idé, at et EPIC takket være den garanti, der knytter sig til dets status, drager eller kan drage fordel af gunstigere finansieringsvilkår end dem, der normalt indrømmes på de finansielle markeder (appeldommens præmis 116).
Det skal tillige påpeges, at Kommissionen, i modsætning til det af IFPEN hævdede, i den konkrete sag rent faktisk gik ud fra et ræsonnement, der byggede på en formodning om, at IFPEN havde haft en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Efter at Kommissionen i 196.-198. betragtning til den anfægtede afgørelse havde undersøgt de data, som Den Franske Republik havde fremlagt, konkluderede den således i første omgang i 199. betragtning til denne afgørelse, at en sådan fordel ikke havde kunnet materialisere sig i perioden fra IFPEN’s statusændring til 2010.
I anden omgang præciserede Kommissionen i 200. betragtning til den anfægtede afgørelse, at konklusionen om, at statsgarantien ikke i den omhandlede periode havde givet IFPEN nogen fordel i dets forhold til bankerne og de finansielle institutioner, kun gjaldt fortiden, idet Kommissionen »ikke [kunne] antage, hvordan markedets aktører [ville] opføre[…] sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for [IFPEN’s] misligholdelse«.
Ligeledes i 200. betragtning til den anfægtede afgørelse præciserede Kommissionen, at »i forbindelse med de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremover skal sende til Kommissionen, [er det nødvendigt], at de afgiver oplysninger om [IFPEN’s] gældsætningsniveau og betingelserne herfor og fremlægger bevis for, at disse lån er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller tilføjer den tilsvarende støttes bruttoækvivalent i beregningen af garantieffektens maksimale beløb ifølge en metode, der er analog med den, der beskrives i [den anfægtede afgørelse]«.
Det fremgår således af 200. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen implicit, men nødvendigvis formodede, at der forelå en fordel i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner, ved at konkludere at den ikke kunne udelukke en sådan fordel i henseende til fremtiden, og ved følgelig at fastsatte en pligt for de franske myndigheder til at dokumentere, at denne fordel ikke opstod, og at den, hvis den skulle opstå, ville holde sig inden for grænserne af garantiens tilladte maksimale virkninger.
Der skal erindres om, at for at afkræfte en sådan formodning skal det, som præciseret af Domstolen i appeldommen, godtgøres, at det pågældende EPIC – henset til den økonomiske og retlige sammenhæng, som den til EPIC-statussen knyttede garanti indgår i – ikke tidligere har opnået og efter al sandsynlighed ikke i fremtiden vil opnå nogen som helst reel økonomisk fordel af denne garanti (appeldommens præmis 117).
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionen i 199. betragtning til den anfægtede afgørelse selv konstaterede, at fordelen i IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner ikke havde kunnet materialisere sig i perioden fra omdannelsen af IFPEN til et EPIC til 2010, og at Kommissionen følgelig anerkendte, at formodningen for en fordel var blevet afkræftet i henseende til fortiden.
Det skal derfor efterprøves, om Den Franske Republiks og IFPEN’s argumenter kan afkræfte formodningen for en fremtidig fordel på de betingelser, som Domstolen opstillede i appeldommen, og som er gengivet i præmis 129 ovenfor.
Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at retmæssigheden af en afgørelse på statsstøtteområdet skal bedømmes på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog afgørelsen (jf. dom af 23.11.2017, SACE og Sace BT mod Kommissionen,
C-472/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:885
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Følgelig skal der ske afvisning fra realitetsbehandling af de argumenter fra IFPEN, der vedrører dels en analyse af de finansieringsvilkår, som bankerne indrømmede dette foretagende mellem 2011 og 2018, dels en henvendelse, som IFPEN foretog til bankerne for at vise, at det i 2016 havde fået en kortfristet kreditbevilling på forretningsmæssige markedsvilkår, eftersom disse argumenter bygger på oplysninger vedrørende tiden efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Det samme gælder Den Franske Republiks argument om, at det forbud for visse offentlige organer mod at optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder, der er indført ved artikel 12 i loven af 28. december 2010, systematisk er blevet gentaget i de love om flerårig planlægning af de offentlige finanser, som er vedtaget efter den anfægtede afgørelse.
Hvad angår Den Franske Republiks argument vedrørende artikel 12 i loven af 28. december 2010 skal det påpeges, at Kommissionen ifølge retspraksis er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de anfægtede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige beslutning i dette øjemed råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (jf. dom af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-53/16
,
EU:T:2018:943
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal dog ligeledes påpeges, at Kommissionen ifølge retspraksis ikke kan kritiseres for, at den ikke har taget eventuelle faktiske eller retlige forhold i betragtning, som kunne have været fremlagt for den under den administrative procedure, men som ikke er blevet det, da Kommissionen ikke er forpligtet til af egen drift at undersøge og forestille sig, hvilke forhold der kunne være blevet forelagt for den (jf. dom af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-53/16
,
EU:T:2018:943
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag skal det anføres, at der er enighed mellem parterne om, at Den Franske Republik og IFPEN ikke underrettede Kommissionen om denne lovtekst under den formelle undersøgelsesprocedure, og at det ikke fremgår af sagsakterne, at Kommissionen havde kendskab til denne lovtekst, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget.
Det må derfor fastslås, at Den Franske Republiks argument vedrørende artikel 12 i loven af 28. december 2010 skal afvises fra realitetsbehandling.
Denne konstatering kan ikke drages i tvivl af de argumenter, som Den Franske Republik har fremført.
For det første skal det således bemærkes, at den retspraksis, som følger af dom af 21. januar 2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen (
C-603/13 P
,
EU:C:2016:38
), og som Den Franske Republik har henvist til, ikke er relevant i den foreliggende sag.
Domstolen fastslog således ganske vist i præmis 72 i dom af 21. januar 2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen (
C-603/13 P
,
EU:C:2016:38
), at den legalitetskontrol, der er fastsat i artikel 263 TEUF, omfatter samtlige elementer ved Kommissionens afgørelser vedrørende procedurerne i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, med hensyn til hvilke Retten sikrer en grundig kontrol, såvel retligt som faktisk, i lyset af de af sagsøgerne rejste anbringender, og henset til samtlige de oplysninger, som disse sidstnævnte har fremlagt, uanset om oplysningerne ligger forud eller efter den trufne afgørelse, og uanset om de forudgående er blevet fremlagt inden for rammerne af den administrative procedure eller for første gang i forbindelse med det søgsmål, der er anlagt for Retten, for så vidt som disse sidstnævnte oplysninger er relevante for kontrollen med lovligheden af Kommissionens afgørelse (dom af 21.1.2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen,
C-603/13 P
,
EU:C:2016:38
, præmis
).
Det fremgår imidlertid af selve affattelsen af præmis 72 i dom af 21. januar 2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen (
C-603/13 P
,
EU:C:2016:38
), som er gengivet ovenfor, at denne retspraksis angår legalitetskontrollen af de afgørelser, der vedtages på grundlag af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, og ikke legalitetskontrollen af de afgørelser, der vedtages på grundlag af artikel 107 TEUF.
For det andet kan Den Franske Republik ikke hævde, at den er berettiget til at påberåbe sig teksten til artikel 12 i loven af 28. januar 2010 med henblik på for Retten at afkræfte formodningen for, at IFPEN har haft en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, alene af den grund, at denne medlemsstat ikke kunne påberåbe sig denne lovtekst under den formelle undersøgelsesprocedure, fordi denne procedure ikke gav anledning til nogen diskussion om den nævnte formodning.
Det skal således påpeges, at Kommissionen i afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure havde angivet, at den – trods de franske myndigheders redegørelser – i betragtning af de særlige kendetegn ved den statsgaranti, som IFPEN var omfattet af grundet sin status som EPIC, ikke kunne udelukke, at IFPEN havde en økonomisk fordel som følge af muligheden for, at staten i sidste ende ville agere. Kommissionen præciserede ligeledes, at denne fordel skyldtes kreditorernes gunstigere risikovurdering i forhold til kredittilbagebetalingen takket være tilstedeværelsen af den ubegrænsede statsgaranti, og at denne fordel kunne udmønte sig i bedre kreditvilkår. Det følger heraf, at det påhvilede Den Franske Republik, som deltog i den formelle undersøgelsesprocedure, at fremkomme med de oplysninger, som den skønnede kunne skabe tvivl om den vurdering, som Kommissionen i afgørelsen om at indlede denne procedure havde foretaget af, hvorvidt IFPEN havde en økonomisk fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, herunder eventuelt teksten til artikel 12 i loven af 28. december 2010.
Selv hvis det lægges til grund, at Den Franske Republik kan påberåbe sig teksten til artikel 12 i loven af 28. december 2010 under nærværende sag, må det under alle omstændigheder fastslås, at denne lovtekst ikke på tidspunktet for Kommissionens vedtagelse af den anfægtede afgørelse i sig selv kunne afkræfte formodningen for, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
I artikel 12, stk. 1, i loven af 28. december 2010 bestemtes det således, at »[b]ortset fra staten, Caisse d’amortissement de la dette sociale (kassen til afvikling af gæld på socialområdet), Caisse de la dette publique (statsgældskassen) og Société de prises de participation de l’État (statens selskab til erhvervelser af aktieandele) kan ingen franske organer, der henhører under kategorien den centrale offentlige forvaltning som omhandlet i Rådets Forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab – uanset eventuelle bestemmelser om det modsatte, som finder anvendelse på dem – optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder eller udstede et gældsbrev med en længere løbetid end 12 måneder«, og at »[ø]konomiministeren og budgetministeren opstille[de] ved fælles bekendtgørelse en liste over de organer, der [var] omfattet af dette forbud«.
Det skal således bemærkes, at den blotte henvisning til kategorien den centrale offentlige forvaltning som omhandlet i Rådets Forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (
EFT 1996, L 310, s. 1
) – i modsætning til, hvad Den Franske Republik har hævdet i retsmødet – ikke kunne give grundlag for at konkludere, at denne bestemmelse fandt anvendelse på IFPEN, idet den nævnte bestemmelse selv foreskrev, at der ved en ministeriel bekendtgørelse skulle opstilles en liste over de organer, der var omfattet af bestemmelsen.
Det skal i øvrigt fremhæves, at Den Franske Republik som svar på et spørgsmål fra Retten har præciseret, at IFPEN var opført på listen over de franske organer, der henhører under kategorien den centrale offentlige forvaltning, som er omfattet af artikel 12 i loven af 28. december 2010, hvilken liste er knyttet som bilag til bekendtgørelse af 28. september 2011 om fastsættelse af listen over de nævnte organer, der har forbud mod at optage et lån hos et kreditinstitut med en længere løbetid end 12 måneder eller at udstede et gældsbrev med en længere løbetid end 12 måneder (JORF nr. 232 af 6.10.2011, s. 16907).
Hvad angår IFPEN’s argument om, at de baggrundsoplysninger, som de franske myndigheder forelagde Kommissionen under den administrative procedure, og som er gennemgået i præmis 115 ovenfor, var tilstrækkelige til at afkræfte formodningen for en fremtidig fordel i dette foretagendes forhold til bankerne og de finansielle institutioner, skal det – som Kommissionen har gjort det – påpeges, at disse oplysninger, som angik fortiden, var utilstrækkelige til at udelukke, at der kunne opstå en fremtidig fordel, eftersom statutterne for IFPEN indeholdt en bestemmelse, der gav dette foretagende mulighed for at optage lån uden nogen begrænsning i løbetid eller lånebeløb.
Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at det ikke er lykkedes Den Franske Republik og IFPEN at afkræfte formodningen for, at IFPEN i henseende til fremtiden havde en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
Det skal derfor konkluderes, at Kommissionen med rette vurderede, at den statsgaranti, som IFPEN var omfattet af grundet sin status som EPIC, gav dette foretagende en økonomisk fordel.
Uanset konstateringen i præmis 105 ovenfor af, at Kommissionen ikke har løftet bevisbyrden hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN i sine forhold til sine leverandører og kunder har kunnet drage en fordel af den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, skal de anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF – og som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel, og beregningen af denne fordel – herefter forkastes som ugrundede.
De anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører en overførsel af fordelen til IFPEN’s datterselskaber, Axens og Prosernat
De argumenter, som vedrører en overførsel til IFPEN’s privatretlige datterselskaber, Axens et Prosernat, af den fordel, som IFPEN havde nydt godt af som følge af den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, er fremført under det andet anbringendes andet led i søgsmålet i sag T-157/12 og under det tredje anbringendes andet led i søgsmålet i sag T-479/11.
IFPEN og Den Franske Republik har anført, at Kommissionen ikke i retligt tilstrækkeligt omfang har påvist, at den økonomiske fordel, som IFPEN angiveligt havde nydt godt af som følge af den omhandlede statsgaranti, blev overført til foretagendets privatretlige datterselskaber Axens et Prosernat.
IFPEN har hertil anført, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet. Dette foretagende har desuden gjort gældende, at eftersom Kommissionen i alle sine afgørelser er forpligtet til at undersøge de specifikke faktiske omstændigheder i den konkrete sag, valgte den en uegnet og ugrundet fremgangsmåde, da den støttede sit ræsonnement i den anfægtede afgørelse på en analogi med det ræsonnement, der blev anvendt i Kommissionens beslutning C (2005) 5412 endelig af 21. december 2005 om statsstøtte N 531/2005, Frankrig – Foranstaltninger i forbindelse med oprettelse og drift af Banque Postale (herefter »Banque postale-beslutningen«). IFPEN har i denne forbindelse anført, at der i denne beslutning blev taget hensyn til den særlige driftsstruktur i La Poste-koncernen, som adskiller sig fra driftsstrukturen i IFPEN-koncernen, og at den videnskabelige karakter af IFPEN’s og dets datterselskabers aktiviteter på ingen måde er sammenlignelig med postaktiviteter. Endvidere har IFPEN gjort gældende, at det fremgår af 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen, eftersom den ikke fandt tegn på en overførsel af en fordel i IFPEN’s regnskaber, udelukkende støttede påvisningen af denne overførsel på en formodning om, at der var blevet overført en fordel derved, at datterselskaberne ikke var blevet opkrævet betaling for omkostningerne ved statsgarantiens dækning af de ydelser, som IFPEN havde leveret for deres regning.
Den Franske Republik har anført, at Kommissionen dels foretog en fejlagtig fortolkning af Banque postale-beslutningen, dels så bort fra, at de tjenesteydelser og forskningsydelser, som IFPEN leverede, blev faktureret på grundlag af de af IFPEN afholdte omkostninger med tillæg af en margin, og at forretningsforbindelserne mellem IFPEN og dets datterselskaber derfor blev indgået på normale markedsvilkår. Den Franske Republik har tillige gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig og faktisk fejl ved at vurdere, at det ræsonnement, som den havde fulgt i sin beslutning 2009/157/EF, kunne overføres på samtlige forbindelser mellem IFPEN og dets datterselskaber, til trods for at denne institution burde have begrænset sig til de forhold, der var blevet etableret inden for rammerne af de eneretsaftaler, som IFPEN havde indgået med sine datterselskaber Axens og Prosernat.
Den Franske Republik har i øvrigt gjort gældende, at det i modsætning til det af Kommissionen hævdede fremgår af den anfægtede afgørelses dispositive del, at spørgsmålet om en overførsel af en fordel til datterselskaberne ikke kan adskilles fra resten af denne afgørelse.
Kommissionen har anført, at spørgsmålet om en overførsel af en fordel er subsidiært i forhold til påvisningen af, at der foreligger en statsstøtte til fordel for IFPEN som følge af statussen som EPIC, og kun kan tage sigte mod en delvis annullation af den anfægtede afgørelse, nemlig den del, der angår en overførsel af støtten til datterselskaberne. Ifølge Kommissionen kan spørgsmålet om en eventuel overførsel af en fordel til IFPEN’s datterselskaber adskilles fra det forudgående spørgsmål om, hvorvidt der består en fordel for IFPEN.
Kommissionen har desuden bestridt Den Franske Republiks og IFPEN’s argumentation og har påstået de foreliggende anbringender forkastet.
Indledningsvis skal det bemærkes, at den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4, omhandler statsgarantiens dækning af IFPEN’s teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med Axens og Prosernat.
Det skal anføres, at den økonomiske fordel på datterselskaberne Axens’ og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, der skyldes dækningen fra statsgarantien til IFPEN – som det fremgår af 249. og 250. betragtning til den anfægtede afgørelse – er en selektiv fordel, idet den giver datterselskaberne mulighed for at få adgang til IFPEN’s teknologi og menneskelige og materielle ressourcer på gunstigere vilkår end deres konkurrenter.
Det følger heraf, at det er nødvendigt at påvise, at IFPEN’s fordel er blevet overført til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, for at den foranstaltning, der er omfattet af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4, skal kunne kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Det skal ligeledes påpeges, at den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 5, omhandler statsgarantiens dækning af IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning.
Det skal bemærkes, at en kvalificering af denne foranstaltning som statsstøtte ikke pr. definition indebærer, at det er påvist, at IFPEN’s fordel er blevet overført til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat hvad angår IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til tredjeparter og for datterselskabernes regning uden for de områder, der er fastlagt i eneretsaftalerne.
Derimod skal det fremhæves, at det er afgørende at dokumentere, at IFPEN’s fordel er blevet overført til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, for at statsgarantiens dækning af IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for disse datterselskabers regning på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som blev indgået med disse datterselskaber, skal kunne kvalificeres som statsstøtte. I dette sidstnævnte tilfælde er det nemlig IFPEN’s datterselskaber, Axens og Prosernat, der er modtagere af støtten, da IFPEN på grund af eneretsaftalerne kun kan levere de nævnte ydelser for deres regning.
Det følger heraf, at anbringendet om en manglende dokumentation af, at der er sket en overførsel af en fordel – som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende – skal forkastes som uvirksomt, da det tager sigte på at bestride kvalificeringen af den foranstaltning, der er omhandlet i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 5, som statsstøtte, eftersom denne foranstaltning angår statsgarantiens dækning af IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning uden for eneretsaftalernes område.
Det er i lyset af disse betragtninger, at Den Franske Republiks og IFPEN’s klagepunkter skal behandles.
Hvad for det første angår IFPEN’s klagepunkt om, at Kommissionen med urette støttede sin påvisning af, at der var sket en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, på en uegnet analogi med det ræsonnement, der blev anvendt i Banque postale-beslutningen, og at Kommissionen følgelig tilsidesatte sin begrundelsespligt, skal det bemærkes, at dette klagepunkt hviler på en fejlagtig forudsætning.
I 240. betragtning til den anfægtede afgørelse præciserede Kommissionen således, at »i betragtning af fraværet i fransk ret af et generelt aktionæransvar for datterselskaberne i en koncern [var] der ikke belæg for at mene, at [IFPEN] og dermed den franske stat [kunne] pådrage sig ansvaret for betalingen af de fordringer, som tredjeparter ha[vde] i Axens og Prosernat i forbindelse med disses økonomiske aktiviteter, især i tilfælde af, at de kom[…] under retslig likvidation«.
Kommissionen udelukkede således, at Axens og Prosernat kunne nyde godt af en direkte overførsel af den fordel, som IFPEN angiveligt havde nydt godt af i sine forhold til sine kreditorer.
I 241.-247. betragtning til den anfægtede afgørelse vurderede Kommissionen imidlertid, at Axens og Prosernat havde nydt godt af en indirekte overførsel af den omhandlede fordel ud fra det følgende ræsonnement:
»(241)
Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i [Banque postale-beslutningen] – selv om den […] havde den opfattelse, at Banque Postale som aktieselskab fortsat var omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og dermed ikke selv havde nogen fordel af en ubegrænset statsgaranti – ikke desto mindre behandlede spørgsmålet om en eventuel overførsel på datterselskabet af virkningerne af en offentlig garanti til fordel for dets eneaktionær.
(242)
Nærmere bestemt vurderede Kommissionen, at koncernens driftsstruktur medførte en gennemtrængelighed mellem aktionæren (La Poste) og datterselskabet (Banque Postale) som følge af den kombinerede virkning af i) datterselskabets anvendelse af menneskelige og materielle ressourcer stillet til rådighed af moderselskabet og ii) vederlaget for disse ressourcer på basis af de omkostninger, som moderselskabet bar. I tilfælde af at der forelå en økonomisk fordel, der kunne bevirke lavere omkostninger for La Poste, ville vederlaget, som Banque Postale betalte til sit moderselskab, således være blevet reduceret tilsvarende og have medført en overførsel (i det mindste delvis) af denne økonomiske fordel på datterselskabet.
(243)
I analogi hermed vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at der forekom en vis gennemtrængelighed, navnlig i [IFPEN’s] prisfastsættelse af de ydelser, det leverer til Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområde, hvorved de koncerninterne kommercielle relationer ikke fulgte en markedslogik, men tværtimod gav mulighed for krydssubsidiering af datterselskabernes økonomiske aktiviteter med offentlige midler stillet til rådighed af moderselskabet […]
(244)
I førnævnte sag om Banque Postale fandt Kommissionen det nødvendigt, at de franske myndigheder indgik forpligtelser, der tillod oprettelsen af en mekanisme, der neutraliserer den eventuelle virkning af moderselskabets fordele for datterselskaberne […].
(245)
I den foreliggende sag forpligtede de franske myndigheder sig til, for så vidt angår [IFPEN’s] datterselskabers lånevilkår (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(246)
Med hensyn til datterselskabernes udnyttelse af de menneskelige og materielle ressourcer, som moderselskabet stiller til rådighed, antog Kommissionen i beslutning C 51/2005, »at hvis der er tale om subventionering af økonomiske aktiviteter, kan den henføres til størrelsen af de vederlag, de pågældende datterselskaber betaler til moderselskabet, og vil fremgå af [IFPEN’s] regnskab« […]. Men i undersøgelsen af [IFPEN’s] regnskaber er de eneste oplysninger, der findes om omkostninger, der ikke allerede var medregnet af Kommissionen for 2006 i beslutning C 51/2005 og for de følgende år af de franske myndigheder i deres årlige rapporter, de oplysninger, som vedrører den ubegrænsede garantis dækning af de ydelser, som [IFPEN] leverer til sine datterselskaber. Da den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes i ydelserne til datterselskaberne.
(247)
Derfor bør opfattelsen være, at den økonomiske fordel for [IFPEN] i kraft af den lovbestemte garanti således er blevet overført på de privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.«
I 269. betragtning til den anfægtede afgørelse præciserede Kommissionen i øvrigt, at »[p]risfastsættelsen af [IFPEN’s] kontraktforskningsydelser sker på baggrund af deres fulde kostpris, hvortil der lægges en margin, hvis sats varierer alt efter resultatet af forhandlingen med kunden […]«, og at »[n]år det er sagt, svarer det eneste omkostningselement, som ikke synes at være medregnet af [IFPEN], præcist til [IFPEN’s] præmie for dækning af fuldførelsesgarantien (eller garanti for bedste indsats)«.
Det fremgår af ovennævnte betragtninger, at påvisningen af, at der var sket en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, hviler på en konstatering af en underprissætning af IFPEN’s ydelser til de nævnte datterselskaber, som følger dels af beslutning 2009/157, hvori Kommissionen konstaterede, at der for året 2006 forekom en gennemtrængelighed navnlig på Axens’ og Prosernats eneretsområder, hvilket muliggjorde krydssubsidieringer, dels af den omstændighed, at de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremlagde for årene 2007-2009 med henblik på at påvise, at prisfastsættelsen for de ydelser, som IFPEN havde leveret for sine datterselskabers regning, var i overensstemmelse med markedsprisen, ikke tog højde for, at IFPEN ikke fakturerede sine datterselskaber som kunder for, at den statsgaranti, som IFPEN var omfattet af grundet sin status som EPIC, dækkede de nævnte ydelser.
Det følger heraf, at Kommissionen, i modsætning til det af IFPEN hævdede, ikke støttede sin påvisning af, at der var sket en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, på en simpel analogi med det ræsonnement, der blev anvendt i Banque postale-beslutningen, men at den tog hensyn til de specifikke omstændigheder ved de interne relationer i IFPEN-koncernen.
I denne forbindelse skal Den Franske Republiks klagepunkt om, at Kommissionen har fejlfortolket Banque postale-beslutningen, ligeledes forkastes som uvirksomt.
For det andet, og henset til konstateringen i præmis 172 ovenfor om det ræsonnement, som Kommissionen støttede sig på for at påvise overførslen af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, må det argument ligeledes forkastes som ugrundet, hvormed IFPEN har hævdet, at Kommissionen udelukkende støttede den nævnte påvisning på en formodning om, at der var blevet overført en fordel derved, at der ikke var blevet opkrævet betaling for omkostningerne ved statsgarantiens dækning af de ydelser, som IFPEN havde leveret for sine datterselskabers regning.
Hvad for det tredje angår det argument, hvormed Den Franske Republik i det væsentlige har hævdet, at Kommissionen ikke kunne støtte sig på beslutning 2009/157 for at påvise, at IFPEN’s fordel var blevet overført til dette foretagendes datterselskaber inden for rammerne af IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for disse datterselskabers regning og uden for disses eneretsområder, skal det fastslås, at eftersom dette argument ikke angår en overførsel af fordelen på de områder, der er omfattet af eneretsaftalerne, skal det forkastes som uvirksomt af den grund, der er redegjort for i præmis 165 ovenfor.
For det fjerde har Den Franske Republik kritiseret Kommissionen for, at den ikke tog hensyn til den omstændighed, at IFPEN fakturerer sine datterselskaber for tjenesteydelserne og kontraktforskningsydelserne på markedsmæssige vilkår.
For det første skal det i denne forbindelse påpeges, at Kommissionen tog hensyn til denne omstændighed hvad angår påvisningen af, at der var sket en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat uden for disse datterselskabers eneretsbaserede aktivitetsområde. Som Kommissionen har bemærket i sit svarskrift, fremgår det således af 269. betragtning til den anfægtede afgørelse, at selv om de franske myndigheders beskrivelse af IFPEN’s prisfastsættelsesmetode viste, at prisfastsættelsen af IFPEN’s kontraktforskningsydelser – uden for området for dets eneretsbaserede relationer til sine datterselskaber – skete på baggrund af deres fulde kostpris, hvortil der lagdes en margin, indeholdt beskrivelsen imidlertid ikke nogen omtale af, at der blev betalt en risikopræmie til staten som vederlag for dens ubegrænsede garanti.
For der andet, og som Kommissionen ligeledes har gjort gældende, fremgår det af 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen – i forhold til påvisningen af, at der var sket en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder – støttede sig på beslutning 2009/157, hvor det af 146. og 147. betragtning fremgår, at de vederlag, som Axens og Prosernat havde betalt til IFPEN for de leverede ydelser på deres eneretsområder, var lavere end deres kostpris og medførte en overførsel af statsstøtte. Det skal imidlertid bemærkes, at Den Franske Republik ikke i forbindelse med den foreliggende sag har anfægtet beslutning 2009/157, og at den heller ikke har sat spørgsmålstegn ved konklusionerne i denne beslutning angående de vederlag, som Axens og Prosernat havde betalt til IFPEN for de leverede ydelser på deres eneretsområder.
Følgelig må det klagepunkt forkastes som ugrundet, hvormed Den Franske Republik har hævdet, at Kommissionen ikke tog hensyn til den omstændighed, at IFPEN fakturerer sine datterselskaber for tjenesteydelserne og kontraktforskningsydelserne til markedspris.
Henset til ovenstående betragtninger skal de anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører en overførsel af IFPEN’s fordel til dette foretagendes datterselskaber Axens og Prosernat, forkastes som ugrundede.
Det anbringende, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der er sket en overførsel af statsmidler
Med et argument, der er fremført under det andet anbringendes tredje led i søgsmålet i sag T-157/12, har IFPEN for fuldstændighedens skyld anført, at der ikke er en tilstrækkelig indbyrdes forbindelse mellem den fordel, som dette foretagende nyder godt af, og den overførsel af statsmidler, som hidrører fra den ubegrænsede garanti. Hvad enten det drejer sig om forholdet til IFPEN’s leverandører eller kunder, er forbindelsen mellem på den ene side en angivelig prisnedsættelse eller den angivelige anvendelse af en fuldførelsesgaranti, og på den anden side overførslen af statsmidler, objektivt set kunstig og helt og holdent bygget på hypotetiske konstruktioner, som ikke er støttet på nogen objektiv oplysning.
Det skal hertil anføres, at selv om IFPEN’s argumenter er fremsat i den del af foretagendets søgsmål, der angår tilstedeværelsen af en fordel, henviser de til en anden betingelse for, at der kan foreligge statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, nemlig forpligtelsen af statsmidler.
I øvrigt skal det bemærkes, at disse argumenter alene vedrører forbindelserne mellem IFPEN og dette foretagendes leverandører og kunder.
Heraf følger, at det foreliggende anbringende skal forkastes som uvirksomt, eftersom Retten i præmis 105 ovenfor har fastslået, at Kommissionen ikke har påvist, at den implicitte og ubegrænsede statsgaranti til IFPEN gav eller kunne give en fordel alene for IFPEN i dets forhold til sine leverandører og kunder.
Det anbringende, som støttes på en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
IFPEN har fremsat de argumenter, der vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, under det femte anbringende i sit søgsmål i sag T-157/12.
Disse argumenter er fremsat i to led. Med det første led har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at det er uforholdsmæssigt at kræve som en systematisk betingelse for oprettelsen af et EPIC, at der skal ske forudgående anmeldelse, og at der efterfølgende skal fremsendes en række administrative rapporter om forenelighed, eftersom det ikke er lykkedes for Kommissionen at fremlægge et objektivt bevis for, at EPIC’erne nyder godt af en implicit og ubegrænset statsgaranti, og Kommissionen derfor støttede sit ræsonnement på en række udokumenterede antagelser. Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet er så meget desto mere åbenbar, som at de principper, der gælder for EPIC’erne, er fra tiden før Romtraktaten, og at den franske regering har fremført en solid juridisk argumentation for at påvise, at Kommissionens standpunkt er fejlagtigt, og at den franske regering endvidere har gjort tilstrækkeligt til at fjerne Kommissionens tvivl med hensyn til, om EPIC’erne er omfattet af en garanti, ved at foreslå at ændre gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980.
Med det andet led har IFPEN gjort gældende, at den anfægtede afgørelse pålægger de franske myndigheder og dermed IFPEN selv at overholde et vist antal forpligtelser, som er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til såvel det forfulgte formål som de i IFPEN’s tilfælde meget begrænsede virkninger af statussen som EPIC.
I første omgang har IFPEN således bemærket, at den anfægtede afgørelse pålægger de franske myndigheder og dermed IFPEN selv hvert år, fra og med den 1. januar 2010 og indtil eneretsaftalernes udløb, at fremlægge en årlig finansiel rapport, som skal omfatte de oplysninger, der er opremset i den nævnte afgørelses artikel 5. For det første har IFPEN imidlertid anført, at den af Kommissionen pålagte opgave med i den årlige rapport at indføje en vurdering af forøgelseseffekten af den angivelige ubegrænsede garanti – svarende til leverandørernes gunstigere vurdering af risikoen for misligholdelse fra IFPEN’s side og til fraværet af betaling af en præmie for en angivelig fuldførelsesgaranti – medfører et spild af dette foretagendes egne ressourcer, samtidig med at en sådan opgave er fuldkommen kunstig og ikke svarer til nogen økonomisk realitet. Det forhold, at en sådan »forøgelse« ikke eksisterer i IFPEN’s regnskaber, og at Kommissionen efter flere år stadig er ude af stand til at finde acceptable sammenligningssatser, bekræfter, at alle forslag om en »forøgelse« er yderst kunstige, om ikke fantasifulde. For det andet har IFPEN anført, at de franske myndigheder mellem datoen for den anfægtede afgørelses vedtagelse og datoen for anlæggelsen af nærværende søgsmål i henhold til artikel 3, stk. 2, i beslutning 2009/157 anmeldte fornyelsen af de industrielle forskningsaftaler mellem IFPEN og dets datterselskaber Axens og Prosernat på disse sidstnævntes eneretsbaserede forretningsområder. Ifølge IFPEN er det efter den anfægtede afgørelse en udtrykkelig betingelse, at hele denne afgørelse overholdes, for at fornyelsen af de nævnte aftaler kan anses for forenelig med det indre marked. I praksis pålægger den anfægtede afgørelse imidlertid de franske myndigheder at fremlægge en årlig rapport indtil eneretsaftalernes udløb, dvs. for et tidsrum på ti år, hvilket er åbenbart uforholdsmæssigt, henset til formålet med at kontrollere en statsstøtte, som man med rimelighed kan tvivle på foreligger.
I anden omgang har IFPEN kritiseret Kommissionen for at have pålagt de franske myndigheder at indføje de bestemmelser, der er omtalt i den anfægtede afgørelses artikel 9, i IFPEN’s kontrakter, hvilket udgør en ekstremt indgribende foranstaltning, der er så meget desto mindre berettiget, som at Kommissionen konkluderede, at der forelå statsstøtte, på grundlag af en række ubekræftede antagelser og åbenbart urigtige skøn.
Hvad angår det foreliggende anbringendes første led skal det bemærkes, at dette led bygger på den forudsætning, at Kommissionen ikke har påvist, at statussen som EPIC gav IFPEN fordelen af en implicit og ubegrænset statsgaranti.
For det første skal der dog erindres om, at Domstolen i dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), fastslog, at Kommissionen for at bevise eksistensen af en sådan garanti, som ikke udtrykkeligt følger af nogen lov- eller aftaleretlig tekst, kan basere sig på metoden med en samling tungtvejende, nøjagtige og samstemmende beviser, for at efterprøve, om der efter national ret bestod en reel forpligtelse for staten til at inddrage sine egne midler for at dække et insolvent EPIC’s tab, og således i overensstemmelse med fast retspraksis en tilstrækkeligt konkret økonomisk risiko for en belastning af statsbudgettet (dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
).
For det andet skal der ligeledes erindres om, at IFPEN, adspurgt af Retten om konsekvenserne for den foreliggende sag af dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), præciserede i sin skrivelse af 5. maj 2014, at dette foretagende vurderede, at den betragtning, der er redegjort for i præmis 192 ovenfor, gjaldt i den foreliggende sag, og at det følgelig frafaldt sit første anbringende om en retlig fejl, som Kommissionen havde begået ved at overskride de grænser, som den er tillagt ved fortolkningen af national ret inden for rammerne af lovgivningen om statsstøtte.
Det følger heraf, at det foreliggende anbringendes første led skal forkastes som ugrundet, i det omfang IFPEN ikke har trukket det tilbage.
Hvad angår det foreliggende anbringendes andet led har IFPEN anført, at de forpligtelser, som Den Franske Republik og indirekte IFPEN selv er blevet pålagt ved den anfægtede afgørelses artikel 5 og artikel 9, stk. 1-3, er uforholdsmæssige.
Det skal bemærkes, at det følger af retspraksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C-45/05
,
EU:C:2007:296
, præmis
).
I den konkrete sag skal det anføres, at det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 4, at den foranstaltning, der er omhandlet i samme afgørelses artikel 1, stk. 4, fra den 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem IFPEN og dets datterselskaber Axens og Prosernat udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked, under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i denne afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 1, at »[d]en årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning C 51/2005, indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2-4 i nærværende artikel«.
Det bestemmes i den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 2, at »[d]en årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som [IFPEN] har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som [IFPEN] kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen«.
Det er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 3, at »[d]en årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som [IFPEN] køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side«, og at »[d]ette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5% på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen«.
Det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 4, at »[d]en årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af [IFPEN] i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser«, og at »[d]ette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5% på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen«.
Det fremgår af disse bestemmelser, at den anfægtede afgørelses artikel 5 i hovedtrækkene pålægger IFPEN en række forpligtelser, der har til formål at efterprøve, om den støtte, som staten yder dette foretagende, er forenelig med det indre marked. Den omhandlede artikel 5 forpligter dette foretagende til på årsbasis at tilsende Kommissionen en række oplysninger om vilkårene for de lån, som det har optaget, beløbene for de varer og tjenesteydelser, som det har købt hos sine leverandører til at levere sine økonomiske ydelser, med et maksimalt skøn over subventionsækvivalenten for støtten, og endelig beløbet for de økonomiske aktiviteter, som det har gennemført, med et maksimalt skøn over subventionsækvivalenten for støtten.
Det skal hertil bemærkes, at i de tilfælde, hvor en statslig foranstaltning kan kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, er den undergivet den anmeldelsespligt, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF. Pligten til at fremsende oplysninger, der er nødvendige for Kommissionens vurdering af en støttes forenelighed med det indre marked, kan derfor ikke anses for som sådan at være i strid med proportionalitetsprincippet.
Det skal desuden påpeges, at de forpligtelser, der er blevet pålagt IFPEN, som anført af Kommissionen ligger i forlængelse af de forpligtelser, der er blevet pålagt dette foretagende ved beslutning 2009/157, hvilken beslutning hverken IFPEN eller Den Franske Republik har anfægtet.
I øvrigt skal det bemærkes, at en fremsendelse af en årlig rapport som led i en støtteordning – som Kommissionen ligeledes har anført – er en almindelig praksis, som står i et rimeligt forhold til statsstøttekontrollens formål.
I den konkrete sag skal det dog anføres, at mens den forpligtelse, der er pålagt ved den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 2, beror på den formodning for, at IFPEN har haft en fordel i sine forhold til bankerne og de finansielle institutioner, som Retten har fastslået, at Kommissionen med rette benyttede sig af til at kvalificere den foranstaltning, der er omhandlet i samme afgørelses artikel 1, stk. 4, som statsstøtte, gælder det samme ikke for de forpligtelser, der er pålagt ved den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 3 og 4.
Det må således fastslås, at de forpligtelser, der er pålagt ved disse bestemmelser, angår den fordel, som IFPEN skulle have haft i sine forhold til leverandørerne og kunderne, og som Retten i præmis 105 ovenfor har fastslået, at Kommissionen ikke har løftet bevisbyrden for. Det følger heraf, at sådanne forpligtelser pr. definition ikke kan anses for passende og nødvendige som omhandlet i den retspraksis, der er henvist til i præmis 196 ovenfor.
I øvrigt skal det bemærkes, at den anfægtede afgørelses artikel 9, stk. 1-3, i hovedtrækkene forpligter de franske myndigheder til i de aftaler, som IFPEN har indgået, at indføje en bestemmelse om, at staten ikke er ansvarlig, og i de aftaler, som IFPEN’s datterselskaber har indgået, at indføje en bestemmelse om, at IFPEN og staten ikke har noget ansvar.
Imidlertid har IFPEN i denne henseende begrænset sig til at gøre gældende, at pligten til at indføje bestemmelserne om ansvarsfraskrivelse er særligt indgribende for dette foretagende, uden at forklare hvorfor de forskellige bestemmelser, der er omtalt i den anfægtede afgørelses artikel 9, ikke skulle være nødvendige eller passende i det foreliggende tilfælde.
Et sådant klagepunkt skal derfor forkastes fra realitetsbehandling, henset til den retspraksis, hvorefter det følger af artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der i medfør af samme statuts artikel 53, stk. 1, og procesreglements artikel 76, litra d), finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten, at stævningen skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Denne fremstilling skal være så klar og præcis, at sagsøgte får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar, og at Retten kan træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at måtte indhente yderligere oplysninger. Stævningen skal derfor indeholde udtrykkelige angivelser af de grunde, søgsmålet støttes på, mens en rent generel angivelse heraf ikke opfylder kravene i procesreglementet. Tilsvarende krav gælder, når et argument fremføres til støtte for et anbringende (jf. dom af 7.6.2018, Winkler mod Kommissionen,
T-369/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:334
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Følgelig skal det foreliggende anbringendes andet led om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet tiltrædes, for så vidt som dette led omhandler den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 3 og 4, mens leddet i øvrigt skal afvises fra realitetsbehandling.
Det følger heraf, at IFPEN’s søgsmål i sag T-157/12 skal tages delvist til følge.
Da samtlige Den Franske Republiks anbringender er blevet forkastet, må Kommissionen derimod frifindes i søgsmålet i sag T-479/11.
Annullationens omfang
IFPEN har nedlagt principal påstand om annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed, og subsidiær påstand om annullation af de fejlbehæftede dele af den anfægtede afgørelses dispositive del.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det tiltrådte anbringende, der vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, udelukkende tager sigte på betingelserne for forenelighed med det indre marked af de foranstaltninger, der er blevet kvalificeret som statsstøtte i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 3 og 4, annulleres, ligesom den anfægtede afgørelses artikel 6, stk. 1, skal annulleres, for så vidt som den angår den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i denne afgørelses artikel 5, stk. 3 og 4, idet Kommissionen i øvrigt skal frifindes.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 219 træffer Retten i afgørelser truffet af Retten efter ophævelse og hjemvisning afgørelse om sagsomkostningerne, dels for så vidt angår sagens behandling ved Retten, dels for så vidt angår appelsagens behandling ved Domstolen.
Da Domstolen i appeldommen ophævede den oprindelige dom og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne, tilkommer det Retten i denne dom samlet at tage stilling til omkostningerne i forbindelse med de forskellige sager for Retten, herunder i sagen i første instans, samt til sagsomkostningerne i forbindelse med appelsagen i sag C-438/16 P.
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme artikels stk. 3 bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Retten kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
Da Den Franske Republik, IFPEN og Kommissionen delvist har tabt sagen i første instans, bærer hver part sine egne omkostninger i forbindelse med denne sag.
Den Franske Republik, IFPEN og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger afholdt i forbindelse med appelsagen.
Da Den Franske Republik har tabt sag T-479/11 RENV, bør det pålægges denne medlemsstat at bære sine egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i forbindelse med denne sag i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Da IFPEN og Kommissionen begge har tabt i sag T-157/12 RENV, idet Retten delvist har annulleret den anfægtede afgørelse og i øvrigt har frifundet Kommissionen, bærer IFPEN og Kommissionen hver deres egne omkostninger i forbindelse med denne sag.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Artikel 5, stk. 3 og 4, og artikel 6, stk. 1, for så vidt som den angår den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i artikel 5, stk. 3 og 4, i Kommissionens afgørelse 2012/26/EU af 29. juni 2011 om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«, annulleres.

2)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.

3)
Kommissionen, Den Franske Republik og IFP Énergies nouvelles bærer hver deres egne omkostninger i sagerne T-479/11 og T-157/12.

4)
Den Franske Republik, IFP Énergies nouvelles og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger i sag C-438/16 P.

5)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger i sag T-479/11 RENV.

6)
IFP Énergies nouvelles og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger i sag T-157/12 RENV.

Collins
Kancheva
De Baere
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. oktober 2020.
Underskrifter
Indhold

Tvistens baggrund

Forudgående retsforhandlinger ved Retten og Domstolen

Retsforhandlinger og parternes påstande efter hjemvisningen

Retlige bemærkninger

De anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel, og beregningen af denne fordel

Fordelen hvad angår IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder

– Klagepunktet om manglende bevis for, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine leverandører

– Klagepunktet om manglende bevis for, at IFPEN havde en fordel i sine forhold til sine kunder

Fordelen hvad angår IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner

De anbringender, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører en overførsel af fordelen til IFPEN’s datterselskaber, Axens og Prosernat

Det anbringende, som støttes på en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der er sket en overførsel af statsmidler

Det anbringende, som støttes på en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

Annullationens omfang

Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.