CELEX: 62019TJ0504
Economisch en monetair beleid
Prudentieel toezicht op kredietinstellingen
Artikel 4, lid 1, onder d), en lid 3, van verordening (EU) nr. 1024/2013
Berekening van de hefboomratio
Gedeeltelijke weigering van de ECB om de uitsluiting van blootstellingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, toe te staan
Artikel 429, lid 14, van verordening (EU) nr. 575/2013
Geen onderzoek van alle relevante gegevens van de onderhavige zaak
Gezag van gewijsde
Artikel 266 VWEU

Verzoekster, Crédit Lyonnais, is een naamloze vennootschap naar Frans recht die als kredietinstelling is erkend. Zij is een dochteronderneming van Crédit Agricole SA. Als zodanig valt zij onder het rechtstreekse prudentieel toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB).
Op 5 mei 2015 heeft Crédit Agricole namens haarzelf en namens de entiteiten van de groep Crédit Agricole, waarvan verzoekster deel uitmaakt, de ECB op grond van artikel 429, lid 14, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (
PB 2013, L 176, blz. 1
, met rectificaties in
PB 2013, L 208, blz. 68
, en
PB 2013, L 321, blz. 6
) toestemming gevraagd om blootstellingen bestaande uit bedragen die onder de bij haar afgesloten gereglementeerde producten vielen, maar die zij verplicht moest overdragen aan de Caisse des dépôts et consignations (deposito- en consignatiekas; hierna: „CDC”), een Franse overheidsinstelling, buiten de berekening van de hefboomratio te houden.
Het betreft de volgende spaarproducten: het livret A (boekje A), waarop de artikelen L.221‑1 tot en met L.221‑9 van de Code monétaire et financier (monetair en financieel wetboek; hierna: „CMF”) van toepassing zijn, het livret d’épargne populaire (volksspaarboekje; hierna: „LEP”), dat wordt geregeld in de artikelen L.221‑13 tot en met L.221‑17‑2 CMF, en het livret de développement durable et solidaire (boekje duurzame en solidaire ontwikkeling; hierna: „LDD”), dat het onderwerp is van artikel L.221‑27 CMF. Krachtens artikel L.221‑5 CMF wordt een deel van de totale uit hoofde van het livret A en het LDD aangetrokken depositogelden gecentraliseerd in een door het CDC beheerd spaarfonds. Hetzelfde geldt krachtens artikel R.221‑58 CMF voor het LEP.
Op 24 augustus 2016 heeft de ECB besluit ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 vastgesteld op grond van artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 10 van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (
PB 2013, L 287, blz. 63
) en op grond van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013, waarbij zij heeft geweigerd Crédit Agricole toe te staan om de blootstellingen met betrekking tot de CDC die werden gevormd door het deel van de op het livret A, het LDD, en het LEP gedeponeerde sommen dat Crédit Agricole aan de CDC moest overdragen, buiten de berekening van haar hefboomratio te houden. In dit besluit heeft de ECB in wezen geoordeeld dat uit de bewoordingen van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 voortvloeide dat de bevoegde autoriteiten – in wier plaats zij zich stelde op grond van verordening nr. 1024/2013 – over de discretionaire bevoegdheid beschikten om blootstellingen die aan de in deze bepaling uitdrukkelijk geformuleerde voorwaarden voldeden, al dan niet buiten de berekening van de hefboomratio te houden. Aangezien zij van mening was dat de aan de CDC overgedragen sommen moesten worden aangemerkt als relevante blootstellingen voor de berekening van de hefboomratio, heeft zij het verzoek van Crédit Agricole niet ingewilligd.
De ECB heeft zich op drie gronden gebaseerd. De eerste grond was ontleend aan de boekhoudkundige behandeling van de aangetrokken spaargelden. De tweede grond bestond in de contractuele verplichting van Crédit Agricole om de deposito’s van klanten terug te betalen, los van de terugstorting van de aan de CDC overgedragen middelen. De derde grond berustte op het bestaan van een termijn tussen de aanpassingen van de posities van Crédit Agricole en die van de CDC met het oog op het herstellen van het evenwicht. De ECB was van mening dat Crédit Agricole in dat tijdsbestek genoodzaakt kon zijn om tot de noodgedwongen verkoop van activa over te gaan in afwachting van de overdracht van middelen afkomstig van de CDC. De ECB had uit deze gronden afgeleid dat het mechanisme van de overdracht van de CDC naar Crédit Agricole onvolmaakt was, hetgeen aanleiding gaf tot prudentiële bezwaren die de afwijzing van haar verzoek rechtvaardigden.
In zijn arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), heeft het Gerecht het in punt 4 hierboven genoemde besluit van de ECB nietig verklaard. Het heeft geoordeeld dat de eerste twee door de ECB aangevoerde gronden blijk gaven van een onjuiste rechtsopvatting en dat er bij de derde grond sprake was van een kennelijke beoordelingsfout.
Op 26 juli 2018 heeft Crédit Agricole namens haarzelf en namens de verschillende entiteiten van de groep Crédit Agricole, waarvan verzoekster deel uitmaakt, opnieuw toestemming gevraagd om de sommen die zij verplicht aan de CDC moest overdragen, buiten de berekening van de hefboomratio te houden.
Op 21 februari 2019 heeft de ECB Crédit Agricole in kennis gesteld van een ontwerpbesluit waarbij de gevraagde afwijking werd toegekend aan Crédit Agricole en aan alle entiteiten van de groep Crédit Agricole, met uitzondering van verzoekster, aan wie de ECB slechts een gedeeltelijke afwijking wilde toestaan.
Op 6 maart 2019 heeft Crédit Agricole haar opmerkingen over dit ontwerpbesluit ingediend.
Op 3 mei 2019 heeft de ECB op grond van artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 besluit ECB-SSM-2019-FRCAG-39 (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
Bij het bestreden besluit heeft de ECB aan Crédit Agricole en de entiteiten van de groep toestemming verleend om het deel van de op het livret A, het LDD en het LEP gedeponeerde sommen dat zij aan de CDC moesten overdragen, buiten de berekening van de hefboomratio te houden; enkel in het geval van verzoekster werd deze afwijking evenwel slechts voor 66 % toegestaan.
In punt 2.1 van het bestreden besluit heeft de ECB geoordeeld dat aan de voorwaarden van artikel 429, lid 14, onder a) tot en met c), van verordening nr. 575/2013 was voldaan op grond dat, allereerst, de CDC moest worden beschouwd als een publiekrechtelijk lichaam, vervolgens, de blootstellingen met betrekking tot de CDC waren behandeld voor prudentiële doeleinden overeenkomstig artikel 116, lid 4, van deze verordening en, ten slotte, er een verplichting bestond om een deel van het op het livret A, het LDD en het LEP gedeponeerde spaargeld aan de CDC over te dragen voor de financiering van investeringen van algemeen belang. De ECB heeft in wezen ook benadrukt dat aan die voorwaarden niet was voldaan met betrekking tot het deel van de gereglementeerde spaargelden waarvoor geen verplichting tot overdracht aan de CDC bestond, ongeacht het doel waarvoor het werd gebruikt.
In punt 2.2 van het bestreden besluit heeft de ECB, ten eerste, erop gewezen dat aan de bevoegde autoriteiten discretionaire bevoegdheid bij de uitvoering van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 werd verleend teneinde hen in staat te stellen een afweging te maken tussen twee doelstellingen, namelijk, enerzijds, het eerbiedigen van de logica van de hefboomratio die meebrengt dat de berekening van die ratio de totale blootstellingsmaatstaf van een kredietinstelling omvat, zonder risicoweging, en anderzijds, het voorzien in de mogelijkheid dat bepaalde blootstellingen die een bijzonder laag risicoprofiel hebben en die niet voortvloeien uit een investeringskeuze van de kredietinstelling, niet relevant zijn voor de berekening van de hefboomratio en daarbuiten kunnen worden gehouden.
Ten tweede heeft de ECB benadrukt dat de termijn tussen de aanpassingen van de posities van de kredietinstellingen en die van de CDC een zeker risico inhield voor de kredietinstellingen, aangezien zij aansprakelijk bleven voor de deposito’s ten aanzien van de spaarders, en de verplichting om de spaarders terug te betalen nog vóór de overdracht van de sommen van de CDC hen ertoe had kunnen brengen zeer liquide activa te verkopen of tot een noodgedwongen verkoop van activa met tijdelijke korting over te gaan. Zij wees erop dat de omvang van dit risico afhing van de concentratie van de blootstellingen met betrekking tot de CDC, en dat derhalve een hoge of massale concentratie van blootstellingen met betrekking tot de CDC minstens gedeeltelijk tot uiting had moeten komen in de hefboomratio.
Ten derde heeft de ECB, om de twee in punt 13 hierboven genoemde doelstellingen in evenwicht te brengen, een methode gevolgd waarbij rekening werd gehouden met de kredietwaardigheid van de centrale overheid, het risico dat noodgedwongen verkopen plaatsvinden, en de beoordeling van de concentratie van de betrokken blootstellingen. Volgens deze methode gold: hoe lager de prudentiële risico’s, hoe hoger het door de ECB toegekende totale vrijstellingspercentage, aldus de ECB.
Wat de kredietwaardigheid van de Franse centrale overheid betreft, heeft de ECB in punt 2.2.1 van het bestreden besluit geoordeeld dat er geen sprake was van prudentiële problemen die konden rechtvaardigen om niet over te gaan tot inwilliging van het verzoek tot uitsluiting van de blootstellingen met betrekking tot de CDC van de berekening van de hefboomratio. Zij heeft evenwel vastgesteld dat de door de externe kredietbeoordelingsinstellingen (EKBI’s) aan de Franse Republiek toegekende rating niet de hoogst mogelijke was en dat de notering van de door de Franse Republiek onderhandelde kredietverzuimswaps met een looptijd van vijf jaar gepaard ging met een wanbetalingsrisico dat niet nihil was.
Wat het risico omtrent noodgedwongen verkopen betreft, heeft de ECB in punt 2.2.2 van het bestreden besluit, ten eerste, opgemerkt dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC ertoe zou kunnen leiden dat de kredietinstelling, in afwachting van de overdracht van de middelen door de CDC, tot dergelijke verkopen zou moeten overgaan om depositohouders terug te betalen. Ten tweede was zij van mening dat, terwijl een termijn van minder dan vijf dagen betekende dat de overdracht bijna onmiddellijk plaatsvond en er slechts een beperkt risico omtrent noodgedwongen verkopen bestond, het tiendagenstelsel voor de aanpassing van de posities met de CDC inhield dat de termijn tot tien dagen kon oplopen. Ten derde heeft de ECB opgemerkt dat tijdens de recente bankencrisissen 10 à 30 % van de – zelfs gegarandeerde – deposito’s van kredietinstellingen in minder dan vijf dagen werd opgenomen en dat het livret A in wezen liquider was dan een spaarrekening. Ten vierde heeft de ECB benadrukt dat, ook al had zij bij het besluit van 24 augustus 2016 erkend dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC niet ten grondslag lag aan een liquiditeitsrisico, een en ander plaatsvond in het kader van de beoordeling van de liquiditeitsdekkingsvereisten, welke beoordeling verschilde van die van de hefboomratio. Ten vijfde heeft de ECB, met name wat verzoekster betreft, opgemerkt dat een opname van 30 % van de spaargelden in minder dan vijf dagen 5,4 miljard EUR zou hebben vertegenwoordigd.
Wat de beoordeling van de concentratie van de blootstellingen met betrekking tot de CDC betreft, heeft de ECB in punt 2.2.3 van het bestreden besluit gewezen op het bestaan van een solidariteitsmechanisme binnen de groep Crédit Agricole dat een wettelijke verplichting voor de verbonden entiteiten inhoudt om steun te verlenen in de vorm van kapitaal en liquide middelen, hetgeen rechtvaardigt dat het concentratierisico voor de verbonden entiteiten op groepsniveau wordt beoordeeld. Daaruit heeft zij afgeleid dat er geen sprake was van een concentratierisico in de zin van artikel 81 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (
PB 2013, L 176, blz. 338
).
Voorts heeft de ECB, met name wat verzoekster betreft, opgemerkt dat zij niet onder het solidariteitsmechanisme van de groep Crédit Agricole viel en dat het concentratierisico in haar geval derhalve op gesubconsolideerde basis moest worden onderzocht. Aangezien de ratio tussen de blootstellingen met betrekking tot de CDC en het Tier 1-kapitaal van verzoekster in 2015 134 % bedroeg en in 2018 231 %, heeft de ECB geoordeeld dat er een concentratierisico bestond inzake de blootstellingen met betrekking tot de CDC.
De ECB heeft geconcludeerd dat het verstandig was, teneinde het effect van een massale opname van deposito’s op het kapitaal te beperken, een bepaald niveau van blootstellingen met betrekking tot de CDC – dat zij vaststelde op 34 % – op te nemen in de berekening van verzoeksters hefboomratio.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij een op 12 juli 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Op 30 juni 2020 heeft het Gerecht de ECB om inlichtingen verzocht bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Naar aanleiding van de opmerkingen die verzoekster op 28 september 2020 heeft ingediend met betrekking tot het antwoord van de ECB, zijn op 15 oktober 2020 aan de ECB aanvullende vragen gesteld.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Partijen hebben ter terechtzitting van 7 december 2020 pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover haar daarbij de toestemming wordt geweigerd om 34 % van haar blootstellingen met betrekking tot de CDC buiten de berekening van de hefboomratio te houden;
–
de ECB te verwijzen in de kosten.
De ECB verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Met haar beroep betwist verzoekster de rechtmatigheid van het bestreden besluit, dat is vastgesteld op grond van artikel 4, lid 1, onder d), van verordening nr. 1024/2013 en artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013.
Artikel 4, lid 1, onder d), van verordening nr. 1024/2013 bepaalt dat aan de ECB de taak wordt opgedragen om te „zorgen voor de naleving van de handelingen bedoeld in artikel 4, lid 3, eerste alinea, waarbij prudentiële eisen voor kredietinstellingen zijn vastgesteld op het gebied van eigenvermogensvereisten, securitisatie, grenswaarde voor omvangrijke risico’s, liquiditeit, hefboomratio, en verslaglegging en openbaarmaking van informatie dienaangaande”. Aangezien verzoekster deel uitmaakt van een groep die onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de ECB staat, ressorteert de uitvoering van deze taak bovendien rechtstreeks onder de ECB en niet onder de nationale autoriteiten in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (zie in die zin arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punt
).
Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1024/2013 bepaalt dat „[v]oor het vervullen van de haar bij deze verordening opgedragen taken en het waarborgen van hoogwaardige toezichtsnormen [...] de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving [toepast]”. Tot die toepasselijke wetgeving behoort verordening nr. 575/2013.
Krachtens artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 kunnen „[d]e bevoegde autoriteiten [...] een instelling toestaan blootstellingen die aan alle volgende voorwaarden voldoen, van de blootstellingsmaatstaf uit te sluiten: a) het betreft blootstellingen aan een publiekrechtelijk lichaam; b) zij worden behandeld overeenkomstig artikel 116, lid 4; c) zij vloeien voort uit deposito’s die de instelling wettelijk verplicht is aan het onder a) bedoelde publiekrechtelijke lichaam over te dragen voor de financiering van investeringen van algemeen belang”.
Zoals in de punten 10 tot en met 20 hierboven in herinnering is gebracht, heeft de ECB in het bestreden besluit gedeeltelijk geweigerd verzoeksters verzoek in te willigen om op grond van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 al haar blootstellingen met betrekking tot de CDC die bestaan in het aan de CDC over te dragen deel van de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten ontvangen deposito’s, buiten de berekening van haar hefboomratio te houden. De ECB heeft gebruikgemaakt van een methode waarbij rekening wordt gehouden met de kredietwaardigheid van de centrale overheid, het risico dat noodgedwongen verkopen plaatsvinden, en de beoordeling van de concentratie van de betrokken blootstellingen. Deze criteria zijn onderzocht in de motivering die is opgenomen in de punten 2.2.1 tot en met 2.2.3 van het bestreden besluit.
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster met name drie middelen aan.
Het eerste middel betreft schending van artikel 266 VWEU. Daarin betoogt verzoekster in wezen dat de drie gronden die de ECB in het bestreden besluit aanvoert, geen correcte uitvoering van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), zijn. Het tweede middel betreft meer bepaald de grond inzake het concentratierisico dat verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC meebrengen. Deze grond is in wezen ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen waarvan de ECB blijk heeft gegeven. Met het derde middel, dat betrekking heeft op kennelijke beoordelingsfouten van de ECB, wordt de geldigheid van de motivering van het bestreden besluit betwist.
Eerste middel, dat in wezen is ontleend aan schending van artikel 266 VWEU
Verzoekster stelt dat de drie gronden van het bestreden besluit – namelijk de beoordeling van de kredietwaardigheid van de centrale overheid, het risico omtrent noodgedwongen verkopen dat samenhangt met de aanpassingstermijn van tien dagen, en de hoge concentratie van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC – waarop de ECB heeft geweigerd het op grond van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 ingediende verzoek volledig in te willigen wat haar betreft, reeds door het Gerecht zijn onderzocht en terzijde zijn gesteld in zijn arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), dat gezag van gewijsde heeft. Zij verwijst in dit verband naar de punten 61 tot en met 63, 66, 80 en 81 van dat arrest.
Volgens artikel 266, eerste alinea, VWEU is de instelling waarvan de handeling nietig is verklaard, gehouden de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het nietigverklaringsarrest. Deze bepaling voorziet in een verdeling van bevoegdheden tussen het rechterlijke gezag en het administratieve gezag, volgens welke de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling is uitgegaan, dient te bepalen welke maatregelen nodig zijn ter uitvoering van een nietigverklaringsarrest (zie arrest van 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/Commissie,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om zich te voegen naar een nietigverklaringsarrest en hieraan volledige uitvoering te geven, moet de instelling volgens vaste rechtspraak niet alleen het dictum van het arrest naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die daartoe hebben geleid en die er de noodzakelijke steun aan bieden, daar zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers de rechtsoverwegingen die aangeven welke bepaling precies als onwettig wordt beschouwd en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden (arresten van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie,
97/86, 99/86, 193/86 en 215/86
,
EU:C:1988:199
, punt
; 6 maart 2003, Interporc/Commissie,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, punt
, en 13 september 2005, Recalde Langarica/Commissie,
T‑283/03
,
EU:T:2005:315
, punt
).
Artikel 266 VWEU houdt voor de betrokken instelling de verplichting in ervoor te zorgen dat een handeling die zij stelt ter vervanging van de nietig verklaarde handeling, niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als die welke in het nietigverklaringsarrest zijn vastgesteld (arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, punt
, en 13 september 2005, Recalde Langarica/Commissie,
T‑283/03
,
EU:T:2005:315
, punt
).
Ten slotte moet worden benadrukt dat de verplichting van artikel 266 VWEU voor de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling uitgaat, slechts geldt binnen de grenzen van wat nodig is ter verzekering van de uitvoering van het nietigverklaringsarrest (arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, punt
, en 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/Commissie,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, punt
). De procedure ter vervanging van een dergelijke handeling kan dus weer worden opgenomen op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan (zie arresten van 29 november 2007, Italië/Commissie,
C‑417/06 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2007:733
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/Commissie,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, punt
).
Verzoeksters betoog moet in drie onderdelen worden verdeeld, naargelang het betrekking heeft op de gestelde miskenning van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), op de gronden die zijn vermeld in respectievelijk punt 2.2.1, punt 2.2.2 en punt 2.2.3 van het bestreden besluit.
Grond betreffende de kredietwaardigheid van de centrale overheid (punt 2.2.1 van het bestreden besluit)
Verzoekster merkt op dat de uitvoering van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), vereiste dat de ECB de waarschijnlijkheid van het risico van een betalingsverzuim door de Franse Republiek onderzocht en vaststelde. In het bestreden besluit erkent de ECB dat er geen specifieke prudentiële bezwaren bestaan met betrekking tot het vermogen van de centrale overheid om haar verplichtingen na te komen. Zij wijst er slechts op dat de door de EKBI’s aan de Franse Republiek toegekende rating niet de hoogst mogelijke is en dat het risico van een betalingsverzuim niet nihil is. Deze elementen maken het niet mogelijk de waarschijnlijkheid – dat wil zeggen het redelijke risico – vast te stellen dat zich een betalingsverzuim voordoet, aldus verzoekster.
De ECB stelt dat het criterium van de kredietwaardigheid van de Franse overheid slechts een van de criteria is die in het bestreden besluit worden onderzocht. Zij voegt eraan toe dat zij in het bestreden besluit een analyse heeft verricht van de waarschijnlijkheid van dit wanbetalingsrisico, op grond waarvan zij de Franse Republiek – overeenkomstig artikel 114, lid 2, van verordening nr. 575/2013, waarnaar artikel 429, lid 14, via artikel 116, lid 4, van die verordening verwijst – heeft ingedeeld bij kredietkwaliteitscategorie 1. De ECB herinnert eraan dat zij heeft geconcludeerd dat er een risico van betalingsverzuim bestond dat op zich onvoldoende was om een weigering van de gevraagde vrijstelling te rechtvaardigen, maar dat niet nihil was.
De ECB stelt dat het Gerecht haar analyse slechts heeft verworpen voor zover zij bij de afwijzing van het verzoek om vrijstelling in beginsel en zonder onderzoek van het concrete geval had geoordeeld dat een staat in betalingsverzuim kan zijn. Zij leidt hieruit af dat zij, om te voldoen aan de vereisten van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), enkel een onderzoek diende te verrichten naar het risico van wanbetaling door de Franse Republiek, en dat het beantwoorden van de vraag naar de waarschijnlijkheid daarvan binnen de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid viel.
Het Gerecht merkt op dat in de punten 59 tot en met 62 en in punt 66 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), een onjuiste rechtsopvatting van de ECB slechts is vastgesteld voor zover zij zich ertoe had beperkt te wijzen op de mogelijkheid dat de Franse Republiek in betalingsverzuim verkeert, zonder de waarschijnlijkheid daarvan te onderzoeken. Hieruit volgt dat dit arrest niet impliceerde dat de ECB in het kader van haar analyse geen rekening kon houden met een eventueel betalingsverzuim van de Franse Republiek, maar dat zij verplicht was een analyse te verrichten van de waarschijnlijkheid van dit risico.
Uit punt 2.2.1 van het bestreden besluit blijkt dat de ECB naar twee elementen heeft verwezen om te concluderen dat, hoewel de kredietwaardigheid van de Franse centrale overheid geen prudentiële problemen opleverde die konden rechtvaardigen om niet over te gaan tot inwilliging van het verzoek tot uitsluiting van de blootstellingen met betrekking tot de CDC van de berekening van de hefboomratio, het risico van wanbetaling door de Franse Republiek niet nihil was. Deze twee elementen zijn het feit dat de door de EKBI’s aan deze staat toegekende rating niet de hoogst mogelijke was en het feit dat de notering van de door de Franse Republiek onderhandelde kredietverzuimswaps met een looptijd van vijf jaar gepaard ging met een wanbetalingsrisico van 0,611 %.
Aangezien de ECB in het bestreden besluit een analyse heeft verricht van de waarschijnlijkheid van wanbetaling door de Franse Republiek, is zij niet voorbijgegaan aan het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), en dient de argumentatie die verzoekster in het eerste onderdeel van het eerste middel dienaangaande heeft aangevoerd, derhalve te worden afgewezen.
Wat verzoeksters kritiek betreft dat de ECB niet de waarschijnlijkheid van wanbetaling door de Franse Republiek heeft aangetoond, is het zo dat deze kritiek in feite de juistheid betreft van de analyse van de ECB. Het is dus in het kader van het derde middel dat deze indien nodig moet worden onderzocht.
Grond betreffende het concentratieniveau van de blootstellingen met betrekking tot de CDC (punt 2.2.3 van het bestreden besluit)
Verzoekster is van mening dat het criterium van het concentratieniveau van de blootstellingen met betrekking tot de CDC door de ECB niet in aanmerking kon worden genomen zonder voorbij te gaan aan het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
). Om te beginnen herinnert zij eraan dat het Gerecht in die zaak heeft geoordeeld dat het concentratiecriterium alleen relevant zou kunnen zijn indien, als gevolg van een betalingsverzuim van de Franse Republiek, de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten overgedragen sommen niet van de CDC zouden kunnen worden verkregen. Verder stelt zij dat de ECB de waarschijnlijkheid van een dergelijk betalingsverzuim niet heeft aangetoond.
De ECB repliceert dat zij, aangezien zij de waarschijnlijkheid van wanbetaling van de Franse Republiek heeft onderzocht en vastgesteld, gerechtigd was om rekening te houden met het concentratieniveau van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC. Zij voegt eraan toe dat deze grond geen beslissend criterium was en werd beoordeeld in het licht van de andere vastgestelde criteria, zoals blijkt uit de in het bestreden besluit toegepaste methode.
In punt 63 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), is geoordeeld dat, aangezien de ECB de waarschijnlijkheid van een betalingsverzuim van de Franse Republiek niet had onderzocht, de verwijzing naar de omvang van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC evenmin, op zichzelf, de inaanmerkingneming van die blootstellingen bij de berekening van de hefboomratio kon rechtvaardigen. Het Gerecht heeft immers vastgesteld dat deze omvang alleen relevant had kunnen zijn indien, als gevolg van een betalingsverzuim van de Franse Republiek, verzoekster van de CDC niet de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten overgedragen sommen had kunnen verkrijgen en haar toevlucht had moeten nemen tot gedwongen verkopen van activa.
Hieruit volgt dat de ECB, zonder voorbij te gaan aan het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), het concentratieniveau van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC in aanmerking kon nemen, voor zover deze inaanmerkingneming gepaard ging met een onderzoek naar de waarschijnlijkheid van een betalingsverzuim van de Franse Republiek. Zoals uiteengezet in de punten 44 en 45 hierboven, heeft de ECB een dergelijk onderzoek inderdaad uitgevoerd.
Bijgevolg dient het tweede onderdeel van het eerste middel te worden afgewezen.
Grond betreffende het risico omtrent noodgedwongen verkopen (punt 2.2.2 van het bestreden besluit)
Verzoekster wijst erop dat een correcte uitvoering van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), vereiste dat de ECB een grondig onderzoek van de gereglementeerde spaargelden verrichtte teneinde te beoordelen of het denkbaar was dat de opnamen zodanig omvangrijk en plotseling waren dat de „ernstige stress”-scenario’s die zijn vastgesteld in het kader van de berekening van de liquiditeitsratio, werden overstegen. Zij stelt dat de ECB een dergelijk onderzoek niet heeft verricht.
Om te beginnen heeft de ECB volgens verzoekster niet aangetoond hoe een vertraging, waarvan zij erkent dat die geen enkel liquiditeitsrisico inhoudt, toch een hefboomrisico zou kunnen opleveren.
Verder wordt er betoogd dat de ECB zich heeft beperkt tot algemene en hypothetische overwegingen zonder de specifieke kenmerken van de gereglementeerde spaargelden te onderzoeken. Dienaangaande voert verzoekster aan dat de door de ECB in het bestreden besluit gehanteerde hypothese van plotselinge en massale opnamen niet wordt ondersteund door concrete gegevens en niet kan worden toegepast op gereglementeerde spaargelden, die een dubbele staatsgarantie genieten – namelijk ten aanzien van zowel de deposanten als de kredietinstellingen – en een veilige belegging vormen in geval van crisis.
Zij voegt hieraan toe dat de argumentatie van de ECB is gebaseerd op de aanname dat een recent precedent zou hebben aangetoond dat massale opnamen (tussen 10 en 30 % van de deposito’s) van gereglementeerde spaargelden binnen een kort tijdsbestek konden plaatsvinden. In dit verband komt zij op tegen het feit dat het bestreden besluit geen uitleg bevat over de kenmerken van het voorbeeld waarop de ECB zich heeft gebaseerd, en betwist zij eveneens de relevantie van dit voorbeeld.
Verzoekster concludeert dat noch een massale opname van gereglementeerde spaargelden, noch een noodgedwongen verkoop van activa aannemelijk is, en dat de ECB met die redenering is voorbijgegaan aan het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
).
De ECB herinnert eraan dat het Gerecht in dat arrest heeft geoordeeld dat de aanpassingstermijn voor posities een relevant criterium kon zijn bij de beoordeling van het hefboomrisico, maar niet bij die van het liquiditeitsrisico, indien de door deposanten verrichte opnamen van een dergelijke omvang waren dat de „ernstige stress”-scenario’s die zijn vastgesteld in het kader van de berekening van de liquiditeitsratio, zouden worden overstegen.
De ECB stelt dat zij de kenmerken van de gereglementeerde spaargelden zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht, op grond waarvan zij heeft geoordeeld dat de opnamen van klanten de „ernstige stress”-scenario’s konden overstijgen, en dat zij dus gegronde redenen had om het criterium van de aanpassingstermijn in haar beoordeling te hanteren. Zij herinnert er in dit verband aan dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC tien dagen kan bedragen, hetgeen impliceerde dat de tweede kolom van de in het bestreden besluit opgenomen tabel van toepassing was.
De ECB erkent dat spaarproducten veilige beleggingen zijn in crisistijd, maar zij is in wezen van mening dat dit kenmerk losstaat van het risico van massale opnamen (bankrun), dat aanwezig is bij gereglementeerde spaargelden wegens de zeer hoge liquiditeit ervan. Zij herinnert er in dit verband aan dat er geen wettelijke beperking is op het opnemen van geld van deze spaarproducten, waardoor zij vergelijkbaar zijn met de traditionele lopende rekening. De ECB voegt hieraan toe dat de staatsgarantie niet méér bescherming biedt tegen het risico van massale opnamen, aangezien, zoals in het bestreden besluit wordt gesteld, tijdens de recente bankencrisissen massale opnamen (van 10 tot 30 %) van onder een garantiestelsel vallende deposito’s hebben plaatsgevonden.
De ECB is van mening dat de in het bestreden besluit opgenomen informatie het mogelijk maakt de relevantie te beoordelen van het voorbeeld waarop zij zich heeft gebaseerd.
Ten slotte benadrukt de ECB in wezen dat het onderzoek met betrekking tot het hefboomrisico verschilt van het onderzoek met betrekking tot het liquiditeitsrisico en dat artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 niet voorziet in een methode die moet worden gevolgd bij het onderzoek van op grond van deze bepaling gedane verzoeken.
In de punten 70 en 71 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), heeft het Gerecht opgemerkt dat de risico’s die gepaard gaan met een buitensporige hefboomwerking – namelijk het feit dat men corrigerende maatregelen moet nemen die niet in het bedrijfsplan waren voorzien, met inbegrip van noodgedwongen verkopen van activa die in verliezen of waarderingsaanpassingen in de resterende activa kunnen resulteren – zich voordoen ten gevolge van liquiditeitstekorten. In de punten 73 tot en met 78 van dat arrest heeft het Gerecht tevens opgemerkt dat de ECB, in besluiten met betrekking tot de liquiditeitsratio, had geoordeeld dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC niet ten grondslag lag aan een liquiditeitsrisico, en dat dit standpunt door de Europese Bankautoriteit (hierna: „EBA”) werd gedeeld in haar verslag van 15 december 2015 betreffende de nettostabielefinancieringsvereisten waarin artikel 510 van verordening nr. 575/2013 voorziet. Op grond van deze vaststellingen is het Gerecht tot drie conclusies gekomen.
Ten eerste heeft het Gerecht in punt 79 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), geoordeeld dat het principiële standpunt van de ECB dat de betrokken aanpassingstermijn het ontstaan van risico’s in verband met een buitensporige hefboomwerking in de hand had kunnen werken, terwijl deze termijn geen liquiditeitsrisico inhield, door de algemeenheid ervan als kennelijk onjuist moest worden aangemerkt.
Ten tweede heeft het Gerecht in punt 80 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), geoordeeld dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC relevant kon zijn voor het hefboomrisico, terwijl hij dat niet was voor het liquiditeitsrisico indien de opnamen van deposito’s in verband met de gereglementeerde spaarproducten een omvang hadden die de „ernstige stressomstandigheden” oversteeg die in aanmerking worden genomen bij de berekening van de liquiditeitsratio op grond van artikel 412, lid 1, van verordening nr. 575/2013.
Ten derde heeft het Gerecht, in punt 81 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), benadrukt dat de inaanmerkingneming van een dergelijke mogelijkheid voor de afwijzing van verzoeksters verzoek niet kon geschieden zonder een diepgaand onderzoek van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten door de ECB. Dit onderzoek had de ECB met name ertoe moeten brengen na te gaan of het, gelet op de kenmerken van die spaarproducten, denkbaar was dat opnamen van gereglementeerde spaargelden zodanig omvangrijk en plotseling zouden zijn dat men zijn toevlucht zou moet nemen tot de in artikel 4, lid 1, punt 94, van verordening nr. 575/2013 bedoelde maatregelen, zonder te kunnen wachten op de overdracht van middelen afkomstig van de CDC uit hoofde van de aanpassing van de posities.
Hieruit volgt dat het Gerecht niet heeft uitgesloten dat de termijn voor het aanpassen van de posities met de CDC in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van het hefboomrisico – ook al levert deze termijn vanuit het oogpunt van de liquiditeitsratio geen problemen op – maar deze mogelijkheid heeft beperkt tot het geval dat opnamen de „ernstige stressomstandigheden” overstijgen die in aanmerking worden genomen bij de berekening van de liquiditeitsratio. Verder heeft het gewezen op de verplichting van de ECB om haar beoordeling te baseren op een diepgaande analyse van de kenmerken van de gereglementeerde spaargelden.
In punt 2.2.2 van het bestreden besluit heeft de ECB geoordeeld dat gereglementeerde spaargelden op korte termijn massaal kunnen worden opgenomen (tot 30 % ervan op minder dan vijf dagen), ondanks de eraan verbonden staatsgarantie. Voor deze beoordeling baseerde de ECB zich op de ervaring met de recente bankencrisissen, tijdens welke bij kredietinstellingen op minder dan vijf dagen 10 à 30 % van de deposito’s werden opgenomen, en op het bijzonder liquide karakter van de gereglementeerde spaargelden. Zij heeft er verder op gewezen dat de opname van 30 % van de betrokken deposito’s voor verzoekster een terugbetaling van bijna 5,4 miljard EUR zou hebben betekend.
Hieruit volgt, ten eerste, dat de ECB, door te verwijzen naar massale opnamen op korte termijn, de inaanmerkingneming van de termijn voor het aanpassen van verzoeksters positie en die van de CDC heeft beperkt tot het in punt 80 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
) vermelde geval, zodat niet is voorbijgegaan aan het gezag van gewijsde dat dat arrest op dit punt heeft gekregen. Het argument dat verzoekster dienaangaande in het derde onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, moet dus worden afgewezen.
Wat, ten tweede, de vraag betreft of de ECB heeft gehandeld in overeenstemming met punt 81 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), door een diepgaande analyse van de gereglementeerde spaargelden te verrichten, is het Gerecht van oordeel dat deze vraag samenvalt met de beoordeling van de gegrondheid van het bestreden besluit en dat zij samen met het derde middel moet worden onderzocht.
Tweede middel, ontleend aan de schending van artikel 429, lid 14, en artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013
Dit middel, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van de in punt 2.2.2 van het bestreden besluit vermelde grond aangaande het concentratieniveau van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC, kan in twee onderdelen worden opgedeeld.
In het eerste onderdeel verwijt verzoekster de ECB in wezen dat zij zich heeft gebaseerd op het concentratierisico dat voortvloeit uit de blootstellingen met betrekking tot de CDC, terwijl een dergelijk risico bij de uitvoering van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 niet in aanmerking kan worden genomen.
In het tweede onderdeel stelt verzoekster in wezen dat de ECB zich een normatieve bevoegdheid heeft toegeëigend door een methode van algemene strekking voor de beoordeling van dit risico vast te stellen, terwijl haar slechts een individuele beslissingsbevoegdheid is toegekend.
Eerste onderdeel van het tweede middel, dat gericht is tegen de inaanmerkingneming van het concentratierisico dat voortvloeit uit de blootstellingen met betrekking tot de CDC
Verzoekster is van mening dat de inaanmerkingneming van het concentratierisico aantoont dat de ECB de haar krachtens artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 toegekende bevoegdheden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarvoor zij haar zijn toegekend, namelijk om controle uit te oefenen op het concentratierisico dat voortvloeit uit de blootstellingen met betrekking tot de CDC, ook al worden soevereine blootstellingen overeenkomstig artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 niet in aanmerking genomen bij de berekening van dit risico. Zij concludeert dat de ECB artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 heeft geschonden en dat zij de haar krachtens artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 toegekende bevoegdheid heeft gebruikt voor een doelstelling die niet in deze bepaling wordt genoemd.
De ECB is van mening dat verzoeksters argumentatie moet worden afgewezen.
In wezen voert verzoekster in dit onderdeel van het tweede middel twee grieven aan die zijn ontleend aan de schending van respectievelijk artikel 400, lid 1, onder a), en artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013.
Vooraf moet worden opgemerkt – voor zover verzoekster opkomt tegen het feit dat de ECB bij het onderzoek van de hefboomratio het concentratierisico in aanmerking neemt – dat het begrip concentratierisico zowel in richtlijn 2013/36 als in verordening nr. 575/2013 is opgenomen.
Artikel 81 van richtlijn 2013/36 bepaalt:
„De bevoegde autoriteiten zorgen ervoor dat het concentratierisico dat voortvloeit uit blootstellingen aan het risico met betrekking tot elke tegenpartij, met inbegrip van centrale tegenpartijen, groepen van verbonden tegenpartijen en tegenpartijen van dezelfde economische sector of geografische regio, dan wel uit dezelfde activiteits- of grondstofsector, alsook uit de toepassing van technieken voor de limitering van het kredietrisico, en met name van risico’s verbonden aan grote indirecte kredietblootstellingen, bijvoorbeeld jegens één enkele uitgevende instelling van zekerheden, wordt ondervangen en beheerst, onder meer door middel van schriftelijk vastgelegde beleidslijnen en procedures.”
Artikel 395, lid 1, van verordening nr. 575/2013 heeft betrekking op het concentratierisico dat samenhangt met een cliënt of een groep van verbonden cliënten. Deze bepaling moet in wezen voorkomen dat de desbetreffende blootstellingen 25 % van het kapitaal van de instelling of – als dit hoger is –150000000 EUR overschrijden.
Hieruit volgt dat het ondervangen en het beheersen van het concentratierisico in wezen bedoeld zijn om de mate van diversificatie van de blootstellingen van een kredietinstelling te beoordelen en om een te grote concentratie van deze blootstellingen met betrekking tot bepaalde tegenpartijen te voorkomen.
Wat ten eerste de grief inzake de schending van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 betreft, is de vraag aan de orde of het concentratieniveau van de betrokken blootstellingen met betrekking tot de CDC een relevante overweging is in het kader van de uitvoering van deze bepaling.
In dit verband zij eraan herinnerd dat in punt 51 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), het Gerecht erop heeft gewezen dat de bevoegdheid waarover de bevoegde autoriteiten krachtens artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 beschikken, hen in staat moet stellen om een afweging te maken tussen de doelstelling inzake de hefboomratio – die de maatstaf is voor de totale blootstelling van een kredietinstelling, los van elke risicoweging – en de mogelijkheid om bij de berekening van die ratio bepaalde blootstellingen die een bijzonder laag risicoprofiel hebben en niet voortvloeien uit een investeringskeuze van de kredietinstelling, buiten beschouwing te laten.
Indien het risico van wanbetaling van de tegenpartij niet kan worden uitgesloten, kan het concentratieniveau van de betrokken blootstellingen immers een relevante overweging zijn bij de afweging die de ECB dient te verrichten.
Het Gerecht heeft in die zin geoordeeld in punt 63 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
). Het argument van de ECB inzake de omvang van de blootstellingen met betrekking tot de CDC is immers niet verworpen op grond dat deze overweging niet relevant zou zijn. Het Gerecht heeft daarentegen benadrukt dat de omvang van de blootstellingen met betrekking tot de CDC alleen relevant had kunnen zijn indien, als gevolg van een betalingsverzuim van de Franse Republiek, verzoekster van de CDC niet de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten overgedragen sommen had kunnen verkrijgen en haar toevlucht had moeten nemen tot gedwongen verkopen van activa.
De ECB heeft derhalve niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door bij de toepassing van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 het concentratieniveau van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC in aanmerking te nemen.
Wat ten tweede de grief inzake de schending van artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 betreft, stelt verzoekster in wezen dat de ECB het concentratierisico met betrekking tot de CDC niet in aanmerking kon nemen, aangezien dit type blootstelling buiten de berekening van het concentratierisico wordt gehouden.
Het is juist dat de blootstellingen met betrekking tot de CDC krachtens artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 zijn vrijgesteld van de toepassing van artikel 395, lid 1, van deze verordening, dat wil zeggen dat zij niet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van het in deze laatste bepaling bedoelde concentratierisico. Het onderhavige besluit heeft echter geen betrekking op de naleving van artikel 395, lid 1, van verordening nr. 575/2013, maar op die van artikel 429, lid 14, van die verordening.
Hieruit volgt dat artikel 400, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 in casu niet van toepassing is, zodat verzoekster de ECB niet kan verwijten dat zij aan deze bepaling is voorbijgegaan.
Derhalve dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het tweede middel, dat in wezen gericht is tegen de toepassing door de ECB van een methode van algemene strekking
Verzoekster wijst erop dat de bij verordening nr. 1024/2013 aan de ECB toegekende bevoegdheden beperkt zijn tot het controleren of de kredietinstellingen verordening nr. 575/2013 naleven, en dat de ECB geen normatieve bevoegdheid heeft. Zij stelt dat de in het bestreden besluit opgenomen tabel inzake de concentratieniveaus, zoals deze door de ECB wordt voorgesteld, een algemene strekking heeft, in die zin dat zij bedoeld is om te worden toegepast op elke kredietinstelling die het voordeel van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 wil genieten. De ECB wil dus een algemeen risico inzake de concentratie van blootstellingen met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen ondervangen en overschrijdt daardoor de bevoegdheden die haar krachtens artikel 4, lid 1, onder d), van verordening nr. 1024/2013 zijn toegekend, aldus verzoekster.
De ECB is van mening dat verzoeksters argument moet worden afgewezen.
Zoals in punt 15 hierboven is opgemerkt, heeft de ECB in het bestreden besluit een methode toegepast waarbij rekening werd gehouden met drie criteria, waaronder dat van de concentratiegraad van de betrokken blootstellingen. Deze methode wordt weergegeven in de vorm van een tabel met de vrijstellingspercentages die voortvloeien uit de interactie tussen deze drie criteria.
Opgemerkt zij dat de ECB met deze methode slechts een gedragsregel heeft willen vastleggen die aangeeft hoe zij gebruik zal maken van de haar krachtens artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 toekende bevoegdheid.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de rechter van de Europese Unie de rechtmatigheid heeft erkend van vergelijkbare procedures voor de beperking van discretionaire bevoegdheid, ongeacht of de gedragsregel is vastgelegd in interne richtlijnen (zie in die zin arresten van 30 januari 1974, Louwage/Commissie,
148/73
,
EU:C:1974:7
, punt
, en 24 oktober 2018, Fernández González/Commissie,
T‑162/17 RENV
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:711
, punt
) of in richtsnoeren die worden gepubliceerd (zie in die zin arresten van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punten
‑
, en 30 mei 2013, Quinn Barlo e.a./Commissie,
C‑70/12 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:351
, punt
).
Anders dan verzoekster stelt, is een dergelijke methode niet hetzelfde als de vaststelling door de ECB van een normatieve handeling die de haar door verordening nr. 1024/2013 toegekende bevoegdheden overschrijdt. Het betreft immers slechts een indicatieve gedragsregel waarvan het bestaan de ECB niet ontslaat van de verplichting elke individuele situatie specifiek te onderzoeken. Op grond van dat onderzoek kan zij vervolgens beslissen deze methode niet toe te passen (zie in die zin arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punten
‑
).
In die omstandigheden was de ECB gerechtigd om in het bestreden besluit duidelijkheid te verschaffen over de methode die zij voornemens was te volgen bij de toepassing van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013, mits zij niet naliet verzoeksters individuele situatie specifiek te onderzoeken.
Bijgevolg dient het tweede onderdeel van het tweede middel, en dus dit middel in zijn geheel, te worden afgewezen.
Derde middel, ontleend aan kennelijke beoordelingsfouten van de ECB
Verzoekster stelt dat de drie gronden van het bestreden besluit waarop de ECB zich heeft gebaseerd om haar verzoek niet volledig in te willigen, kennelijke beoordelingsfouten bevatten.
Wat betreft de omvang van het rechterlijk toezicht dat het Gerecht moet uitoefenen op de gegrondheid van de gehanteerde motivering, is het zo dat dit rechterlijk toezicht – aangezien de ECB over een discretionaire bevoegdheid beschikt en bijgevolg een ruime beoordelingsbevoegdheid heeft bij de keuze om het voordeel van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 al dan niet toe te kennen – niet ertoe mag leiden dat het Gerecht zijn beoordeling in de plaats stelt van die van de ECB; nagegaan dient te worden of het bestreden besluit niet op feitelijk onjuiste gegevens berust of geen blijk geeft van onjuiste rechtsopvattingen, kennelijk onjuiste beoordelingen of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB,
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit vaste rechtspraak volgt evenwel dat, wanneer de instellingen over een dergelijke beoordelingsbevoegdheid beschikken, de eerbiediging van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen van des te fundamenteler belang is. Tot die door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen behoort met name het beginsel van behoorlijk bestuur, waaraan voor de bevoegde instelling de verplichting is verbonden om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB,
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Gerecht merkt op dat verzoeksters betoog kan worden opgesplitst in drie onderdelen, waarmee de gegrondheid van de motivering van het bestreden besluit wordt betwist inzake, ten eerste, de beoordeling van het risico omtrent noodgedwongen verkopen (punt 2.2.2 van het bestreden besluit), ten tweede, de beoordeling van de kredietwaardigheid van de centrale overheid (punt 2.2.1 van het bestreden besluit) en, ten derde, het concentratieniveau van verzoeksters blootstellingen met betrekking tot de CDC (punt 2.2.3 van het bestreden besluit).
Met het eerste onderdeel van het derde middel stelt verzoekster dat de ECB haar verplichtingen zoals vastgesteld in de in punt 99 hierboven genoemde rechtspraak niet is nagekomen doordat zij bij de beoordeling van het risico omtrent noodgedwongen verkopen de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten niet in aanmerking heeft genomen. Ten eerste wordt gesteld dat gereglementeerde spaarproducten wegens de dubbele staatsgarantie de functie hebben van veilige belegging in crisistijd. Ten tweede verschillen gereglementeerde spaarproducten fundamenteel van andere externe middelen zoals schulden of gewone deposito’s, aangezien er voor deze producten sprake is van een structureel evenwicht op de balans tussen gecentraliseerde gereglementeerde deposito’s en schuldvorderingen voor dezelfde bedragen met betrekking tot de CDC. Ten derde voert verzoekster aan dat het volume van de gereglementeerde spaarproducten niet afhangt van de strategie van de kredietinstelling, maar van factoren waarover zij geen controle heeft, aangezien zij slechts als doorgeefluik tussen de deposant en de CDC fungeert. Ten vierde wordt het feit dat gereglementeerde spaarproducten geen hefboomrisico creëren, bevestigd door een verslag van de EBA en door de Uniewetgever, die bij de hervorming van verordening nr. 575/2013 een mechanisme voor vrijstelling van rechtswege heeft ingevoerd, aldus verzoekster.
Voorts verwijst verzoekster naar de argumenten die zij in het eerste middel heeft aangevoerd en herhaalt zij haar betoog dat de ECB niet aantoont in welke zin de aanpassingstermijn van tien dagen een liquiditeitsrisico vormt in het kader van de beoordeling van de hefboomratio terwijl diezelfde termijn geen risico vormt in het kader van de beoordeling van de liquiditeitsratio, en dat de aanname omtrent het risico van massale opnamen (bankrun) ter grootte van 10 à 30 % van de deposito’s in minder dan vijf dagen – waarop de ECB zich baseert – niet verifieerbaar en irrelevant is.
De ECB stelt dat zij de specifieke kenmerken van gereglementeerde spaarproducten in aanmerking heeft genomen. Ten eerste houdt het bijzonder veilige karakter van gereglementeerde spaarproducten volgens haar verband met het feit dat er geen risico bestaat op verlies van het gedeponeerde kapitaal en heeft het geen invloed op het risico van massale opnamen, dat voortvloeit uit het bijzonder liquide karakter van dit soort deposito’s. Ten tweede heeft het balansevenwicht van gereglementeerde spaarproducten geen invloed op het hefboomrisico en is het in ieder geval relatief. Ten derde stelt verzoekster ten onrechte dat zij geen invloed heeft op de toename van het uitstaande bedrag aan gereglementeerde spaarproducten, aangezien de distributie van die spaarproducten een positieve aanpak van haar kant inhoudt en zij reclame maakt voor deze spaarproducten. Ten vierde betwist zij de relevantie van het standpunt van de EBA en van de wijziging die is aangebracht naar aanleiding van de hervorming van verordening nr. 575/2013.
De ECB verwijst ook naar de argumenten die zij reeds in het kader van het eerste middel heeft aangevoerd. Zij is van mening dat zij het risico omtrent noodgedwongen verkopen, in afwachting van de aanpassing van de posities met de CDC, juist heeft ingeschat en herhaalt haar betoog dat de percentages van 10 à 30 % opnamen binnen een termijn van vijf dagen gebaseerd zijn op een recent voorbeeld. Zij stelt dat zij heeft aangetoond dat de aanpassingstermijn van tien dagen een risico van hefboomwerking kan inhouden en voert aan dat het bestreden besluit niet alleen op dit criterium was gebaseerd. Ten slotte benadrukt zij dat zij heeft uitgelegd waarom de beoordeling van het liquiditeitsrisico in het kader van de beoordeling van de hefboomratio verschilde van die in het kader van de liquiditeitsratio. De voor de beoordeling van de liquiditeitsratio vastgelegde „ernstige stress”-scenario’s konden namelijk worden overstegen.
Uit de in punt 67 hierboven samengevatte passage van het bestreden besluit blijkt dat de ECB zich in wezen op twee rechtvaardigingsgronden heeft gebaseerd om te concluderen dat de bedragen die verzoekster aan de CDC moest overmaken, een risico omtrent noodgedwongen verkoop inhielden, te weten het bijzonder liquide karakter van dat spaargeld en de ervaring met recente bankencrisissen.
In de eerste plaats moet worden benadrukt dat de ECB overeenkomstig de in punt 99 hierboven vermelde rechtspraak alle relevante elementen van de onderhavige zaak zorgvuldig en onpartijdig diende te onderzoeken. Voorts diende de ECB om de in de punten 66 en 69 hierboven vermelde redenen, teneinde te voldoen aan punt 81 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), een diepgaande analyse uit te voeren van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten.
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat in het bestreden besluit geen melding wordt gemaakt van het door verzoekster genoemde wezenlijke kenmerk van gereglementeerde spaargelden, namelijk de hoedanigheid van „veilige belegging” in geval van een bankencrisis.
Deze hoedanigheid van „veilige belegging” wordt immers rechtens genoegzaam aangetoond door het door verzoekster aangedragen bewijsmateriaal en wordt door de ECB in haar schriftelijke stukken overigens niet betwist.
Zo wijst verzoekster erop dat de Cour des comptes (rekenkamer, Parijs, Frankrijk) in haar openbaar jaarverslag 2010 heeft opgemerkt dat „de financiële crisis [...] de aantrekkelijkheid [van het livret A] [had] aangetoond voor deposanten die geneigd waren voorzichtiger te zijn bij het beleggen”. Evenzo heeft het dagblad
Le Monde
, in zijn editie van 19 februari 2009, opgemerkt dat „het netto opgehaald bedrag voor het livret A [...] in 2008 18,7 miljard EUR [had] bereikt, een historisch niveau dat bijna drie keer hoger was dan het vorige record, waardoor het uitstaande bedrag eind december [2008] volgens de [...] door de Banque de France gepubliceerde cijfers op 139,2 miljard EUR uitkwam”, en dat „[h]et livret A [...] sinds het begin van de financiële crisis [had] geprofiteerd van zijn status van veilige belegging, alsook van een hoog rendement van 4 % tussen 1 augustus 2008 en 1 februari 2009”.
Hieruit volgt dat de middels gereglementeerde spaarproducten geplaatste bedragen tijdens een bankencrisis niet zozeer afnemen – doordat Franse spaarders geld opnemen – als wel toenemen. Spaarders geven dan immers de voorkeur aan dit soort beleggingen.
Ten tweede wijst verzoekster er eveneens terecht op dat het weinig waarschijnlijk is dat gereglementeerde spaarproducten bijdragen aan de totstandkoming van een buitensporige hefboomwerking.
Zoals het Gerecht in dit verband heeft opgemerkt in punt 41 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), volgt uit overweging 90 van verordening nr. 575/2013 en uit de definities in artikel 4, lid 1, punten 93 en 94, van die verordening dat een buitensporige hefboomwerking de situatie betreft waarin een kredietinstelling een te groot deel van haar investeringen financiert door het aangaan van schulden in plaats van uit haar eigen vermogen. Daardoor bestaat het risico dat de kredietinstelling niet over voldoende eigen vermogen beschikt om het hoofd te bieden aan verzoeken tot terugbetaling van haar schulden en met spoed bepaalde activa moet verkopen. De negatieve gevolgen die deze met spoed uitgevoerde verlaging van de mate van hefboomwerking tijdens de financiële crisis had, zijn in overweging 90 van verordening nr. 575/2013 als volgt beschreven:
„[...] Dit verhoogde de neerwaartse druk op de prijzen van activa, met nog meer verliezen voor instellingen tot gevolg, hetgeen wederom leidde tot een verdere vermindering van hun eigen vermogen. Deze negatieve spiraal had uiteindelijk tot gevolg dat er minder krediet beschikbaar kwam voor de reële economie en dat de crisis dieper werd en langer zou gaan duren.”
Anders dan deposito’s die ter vrije beschikking van kredietinstellingen worden gesteld en die het voorwerp kunnen uitmaken van elk type belegging, waaronder beleggingen in risicovolle of niet-liquide activa die kunnen bijdragen aan de totstandkoming van een buitensporige hefboomwerking, zijn in deze zaak bedragen aan de orde die verzoekster aan de CDC moet overdragen en die dus niet in risicovolle of niet-liquide activa kunnen worden belegd.
Ten slotte moet ten derde worden opgemerkt dat, anders dan gewone deposito’s die vallen onder richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels (
PB 2014, L 173, blz. 149
), waarbij ter bescherming van deposanten uitsluitend wordt voorzien in een door de kredietinstellingen gefinancierd fonds, de bedragen die door de kredietinstellingen moeten worden overgedragen aan de CDC, een dubbele garantie zijdens de Franse Republiek genieten. Artikel 120-I van loi n
o
2008‑1443 de finances rectificative pour 2008 (wet nr. 2008‑1443 houdende de gewijzigde begroting voor 2008) van 30 december 2008 (JORF van 31 december 2008, blz. 20518), waarnaar artikel L.221‑7-V CMF verwijst, voorziet immers in een staatsgarantie in geval van wanbetaling door de CDC, niet alleen waar het om deposanten gaat, maar ook ten gunste van kredietinstellingen.
In de tweede plaats moet, gelet op de in de punten 107 tot en met 114 hierboven vermelde aspecten, worden geoordeeld dat de gegeven onderbouwing aangaande het bijzonder liquide karakter van de gereglementeerde spaarproducten op zichzelf niet voldoende is om de juistheid van de conclusie van de ECB met betrekking tot het aan deze producten verbonden risico omtrent noodgedwongen verkopen aan te tonen.
Hoewel dat liquide karakter spaarders er daadwerkelijk toe kan aanzetten geld van die spaarproducten op te nemen, blijkt uit het door verzoekster overgelegde bewijsmateriaal immers ook dat dit karakter bijdraagt aan de hoedanigheid van „veilige belegging” van deze spaarproducten in crisissituaties. Spaarders krijgen immers mede daardoor een instrument aangeboden dat tegelijk liquide is – waardoor zij geld kunnen opnemen en betalingen kunnen verrichten zoals bij een lopende rekening – en een hoog zekerheidsniveau biedt, zoals wordt aangegeven in het jaarverslag van het Observatoire de l’épargne réglementée (waarnemingspost voor gereglementeerde spaarproducten), waarin te lezen staat dat „ook al [werd] in 2011 een toename van de onzekerheid en de volatiliteit op de financiële markten [vastgesteld], de traditionele zekerheid van een door de staat gewaarborgde belegging die volledig liquide is en waarvan het rendement is vrijgesteld van belastingen, heeft bijgedragen tot de aantrekkelijkheid ervan”.
Hieruit volgt dat de gegrondheid van die motivering hoofdzakelijk afhangt van de door de ECB gegeven onderbouwing met betrekking tot de ervaring met de recente bankencrisissen.
In de derde plaats moet dienaangaande worden opgemerkt dat uit het bestreden besluit en uit de antwoorden van de ECB op de maatregelen tot organisatie van de procesgang blijkt dat de ECB zich op één enkel voorbeeld heeft gebaseerd om te concluderen dat „de ervaring van de recente bankencrisissen [leerde] dat er massale opnamen [hadden] plaatsgevonden”. De ECB heeft in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang twee keer vragen hierover gekregen, maar heeft om redenen van vertrouwelijkheid de identiteit van de kredietinstelling waarnaar zij verwees niet bekend willen maken. In haar antwoorden heeft zij niettemin de essentiële kenmerken vermeld van de deposito’s die massaal waren opgenomen. Het zou om girale deposito’s gaan, die in aanmerking komen voor het garantiemechanisme ten behoeve van deposanten dat voortvloeit uit de omzetting van richtlijn 2014/49.
Om relevant te zijn in het kader van de door de ECB te verrichten diepgaande analyse van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten, moest het door de ECB in aanmerking genomen voorbeeld noodzakelijkerwijs betrekking hebben op deposito’s waarvan de kenmerken voldoende vergelijkbaar waren met die van in het kader van gereglementeerde spaarproducten gestorte deposito’s.
Gelet op de door de ECB verstrekte informatie is het Gerecht van oordeel dat dit niet het geval was.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de omstandigheid dat de ECB erop wijst dat er sprake was van girale deposito’s, vanuit het oogpunt van de bijdrage aan de totstandkoming van een buitensporige hefboomwerking inhoudt dat de betrokken kredietinstelling deze deposito’s naar goeddunken kon beleggen, ook in risicovolle of niet-liquide activa. Daarin verschilt een dergelijk voorbeeld om de in de punten 111 tot en met 113 hierboven vermelde redenen van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde deposito’s die verzoekster aan de CDC moet overdragen.
Bovendien moet worden vastgesteld dat er een tweede verschil bestaat tussen het door de ECB in aanmerking genomen voorbeeld en gereglementeerde spaarproducten. Dat verschil heeft betrekking op de perceptie die deposanten hebben van de veiligheid van hun deposito’s, en dus op de mogelijkheid dat deze deposito’s massaal en plotseling worden opgenomen in geval van crisis. Om de in punt 114 hierboven uiteengezette redenen kan immers niet worden gesteld dat de enkele toepassing van het systeem dat voortvloeit uit de omzetting van richtlijn 2014/49 qua kenmerken voldoende vergelijkbaar is met gereglementeerde spaarproducten, die – zoals is opgemerkt in de punten 107 tot en met 110 hierboven – als een „veilige belegging” in geval van crisis worden beschouwd.
In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat verzoekster de ECB terecht verwijt dat zij is voorbijgegaan aan haar verplichtingen zoals die zijn vastgesteld in de in punt 99 hierboven genoemde rechtspraak, door bij de beoordeling van het risico omtrent noodgedwongen verkopen niet alle kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten in aanmerking te nemen. Derhalve dient het eerste onderdeel van het derde middel te worden toegewezen.
Om de in punt 69 hierboven uiteengezette redenen moet bovendien worden geconcludeerd dat de ECB punt 81 van het arrest van 13 juli 2018, Crédit Agricole/ECB (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), volgens hetwelk zij haar analyse diende te baseren op de kenmerken van gereglementeerde spaarproducten, niet correct heeft toegepast. Het argument dat in het derde onderdeel van het eerste middel in dit verband wordt aangevoerd, moet derhalve eveneens worden aanvaard.
De in punt 2.2.2 van het bestreden besluit genoemde grond is dan ook onrechtmatig.
Gelet op de door de ECB toegepaste methode moet worden geoordeeld dat de in de punten 2.2.1 en 2.2.3 van het bestreden besluit genoemde gronden inzake respectievelijk de kredietwaardigheid van de centrale overheid en het concentratieniveau van de blootstellingen met betrekking tot de CDC – ervan uitgaande dat zij rechtmatig zijn – de weigering jegens verzoekster niet konden rechtvaardigen. Op basis van die methode zou het in aanmerking nemen van alleen die gronden immers niet hebben geleid tot een weigering om verzoekster het volledige voordeel van de in artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 bedoelde afwijking toe te kennen.
Het onderhavige beroep moet derhalve worden toegewezen door het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover de ECB heeft geweigerd verzoekster toe te staan 34 % van haar blootstellingen met betrekking tot de CDC buiten de berekening van haar hefboomratio te houden. De door verzoekster aangevoerde argumenten ten aanzien van de andere gronden dan die van punt 2.2.2 van het bestreden besluit hoeven niet te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de ECB in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit ECB-SSM-2019-FRCAG-39 van de Europese Centrale Bank (ECB) van 3 mei 2019 wordt nietig verklaard voor zover de ECB heeft geweigerd Crédit Lyonnais toe te staan 34 % van haar blootstellingen met betrekking tot de Caisse des dépôts et consignations buiten de berekening van haar hefboomratio te houden.

2)
De ECB wordt verwezen in de kosten.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 april 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.