CELEX: 62018CJ0465
Προδικαστική παραπομπή
Ελευθερία εγκατάστασης
Μεταβίβαση φαρμακείου στο πλαίσιο διαγωνισμού
Εθνική νομοθεσία
Δικαίωμα προαίρεσης υπέρ των εργαζομένων του μεταβιβαζομένου φαρμακείου

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 45, 49 έως 56 και 106 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 15 και 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του AV και του BU, αφενός, και του Comune di Bernareggio (Δήμου Bernareggio, Ιταλία), αφετέρου, με αντικείμενο την απόφαση περί μεταβίβασης μέσω διαγωνισμού της κυριότητας δημοτικού φαρμακείου σε φαρμακοποιό, εργαζόμενο στο εν λόγω φαρμακείο, κατόπιν άσκησης από αυτόν του δικαιώματος προαίρεσης που προβλέπει το εθνικό δίκαιο.
Το νομικό πλαίσιο
Το άρθρο 9 του legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico (νόμου 475 για τη θέσπιση διατάξεων σχετικά με την παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών), της 2ας Απριλίου 1968 (GURI αριθ. 107, της 27ης Απριλίου 1968, σ. 2638), όπως τροποποιήθηκε, προβλέπει τα εξής:
«Την κυριότητα των φαρμακείων που μένουν κενά ή ιδρύονται κατόπιν τροποποιήσεως του σχεδίου γεωγραφικής κατανομής των φαρμακείων (pianta organica) μπορεί να αποκτήσει, όσον αφορά το ήμισυ των εν λόγω φαρμακείων, ο δήμος. Η διαχείριση των φαρμακείων που ανήκουν στην κυριότητα των δήμων μπορεί να ασκείται σύμφωνα με τον νόμο 142, της 8ης Ιουνίου 1990 […]».
Το άρθρο 12 του νόμου 475, της 2ας Απριλίου 1968, για τη θέσπιση διατάξεων σχετικά με την παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών, ορίζει τα εξής:
«1.   Η μεταβίβαση της κυριότητας του φαρμακείου επιτρέπεται μετά την πάροδο τριών ετών από την κτήση της.
2.   Η μεταβίβαση δύναται να πραγματοποιηθεί μόνο προς φαρμακοποιό ο οποίος ήταν ήδη κύριος φαρμακείου ή έχει κριθεί σε προηγούμενο διαγωνισμό ότι διαθέτει τα απαιτούμενα προσόντα για να αποκτήσει την κυριότητα φαρμακείου.
[…]
11.   Η μεταβίβαση της κυριότητας των φαρμακείων δεν θεωρείται νομικώς έγκυρη εάν η μεταβίβαση του δικαιώματος εκμετάλλευσης του φαρμακείου δεν συνοδεύεται από τη μεταβίβαση της σχετικής επιχείρησης, επί ποινή έκπτωσης.»
Ο legge n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico (νόμος 362, περί διατάξεων αναδιοργάνωσης του φαρμακευτικού τομέα), της 8ης Νοεμβρίου 1991 (GURI αριθ. 269, της 16ης Νοεμβρίου 1991, σ. 3, στο εξής: νόμος 362/1991), όπως τροποποιήθηκε, ορίζει στο άρθρο 4, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαδικασίες διαγωνισμού», τα εξής:
«1.   Η ανάθεση των κενών ή νεοσύστατων φαρμακείων τα οποία είναι διαθέσιμα προς εκμετάλλευση από ιδιώτες πραγματοποιείται μέσω διαγωνισμού, βάσει τίτλων και εξετάσεων, που διενεργείται, σε επαρχιακό επίπεδο, πριν από τον Μάρτιο κάθε έτους περιττού αριθμού, από τις περιφέρειες και από τις αυτόνομες επαρχίες του Trento και του Bolzano.
2.   Στον διαγωνισμό της παραγράφου 1 γίνονται δεκτοί οι υπήκοοι κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής [Ένωσης] οι οποίοι απολαύουν πλήρως των πολιτικών δικαιωμάτων τους, είναι εγγεγραμμένοι σε φαρμακευτικό σύλλογο και οι οποίοι δεν έχουν ακόμη συμπληρώσει το εξηκοστό έτος της ηλικίας τους κατά την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας για την υποβολή των αιτήσεων.»
Το άρθρο 7 του νόμου αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κυριότητα και εκμετάλλευση φαρμακείου», προβλέπει τα εξής:
«1.   Ιδιωτικά φαρμακεία επιτρέπεται να τα εκμεταλλεύονται μόνο φυσικά πρόσωπα, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις, καθώς και προσωπικές εταιρίες και συνεταιριστικές εταιρίες περιορισμένης ευθύνης.
[…]
8.   Η μεταβίβαση της κυριότητας ιδιωτικού φαρμακείου επιτρέπεται μετά την πάροδο τριών ετών από τη χορήγηση της αντίστοιχης άδειας από την αρμόδια αρχή, εκτός από τις περιπτώσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 9 και 10.
[…]»
Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταβίβαση της κυριότητας των φαρμακείων τα οποία διαχειρίζεται ο Δήμος», «σε περίπτωση μεταβίβασης της κυριότητας δημοτικού φαρμακείου, οι εργαζόμενοι σε αυτό έχουν δικαίωμα προαίρεσης, εφαρμόζονται δε οι διατάξεις του άρθρου 7».
Κατά το άρθρο 2112, πρώτο εδάφιο, του Codice civile (ιταλικού αστικού κώδικα), «σε περίπτωση μεταβίβασης επιχείρησης, η εργασιακή σχέση συνεχίζεται με τον αποκτώντα την επιχείρηση, οι δε εργαζόμενοι διατηρούν όλα τα δικαιώματα που απορρέουν από τη σχέση αυτή».
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Με προκήρυξη της 31ης Ιανουαρίου 2014, ο Δήμος Bernareggio κίνησε διαδικασία διαγωνισμού για την πώληση δημοτικού φαρμακείου.
Η προκήρυξη του διαγωνισμού προέβλεπε, μεταξύ άλλων, ότι το φαρμακείο αυτό θα παραχωρούνταν στον προσφέροντα την υψηλότερη τιμή, με βάση αγοραστική αξία που καθορίστηκε στα 580000 ευρώ.
Διευκρινιζόταν επίσης ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 12 του νόμου 362/1991, η μεταβίβαση της κυριότητας του φαρμακείου στον προσωρινώς επιλεγέντα προσφέροντα τελούσε υπό την προϋπόθεση της μη άσκησης του δικαιώματος προαίρεσης από δημοτική επιχείρηση που διαχειριζόταν τα φαρμακεία της Vimercate (Ιταλία) και από τους φαρμακοποιούς που εργάζονταν με σύμβαση αορίστου χρόνου στην επιχείρηση αυτή και πληρούσαν τις νόμιμες απαιτήσεις.
Η προσφορά που υπέβαλαν οι AV και BU αποδείχθηκε η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως και, ως εκ τούτου, ορίστηκαν προσωρινώς επιλεγέντες προσφέροντες.
Ωστόσο, με απόφαση της 12ης Μαΐου 2014, το φαρμακείο κατακυρώθηκε στον CT, φαρμακοποιό ο οποίος εργαζόταν στη δημοτική επιχείρηση που διαχειρίζεται τα φαρμακεία της Vimercate. Στον φαρμακοποιό αυτόν, ο οποίος δεν έλαβε καν μέρος στη διαδικασία του διαγωνισμού, δόθηκε προτεραιότητα κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991.
Οι AV και BU άσκησαν προσφυγή ακυρώσεως κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λομβαρδίας, Ιταλία), υποστηρίζοντας ότι το άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991 αντιβαίνει στις αρχές του ελεύθερου ανταγωνισμού και της ίσης μεταχείρισης που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης. Υποστήριξαν, μεταξύ άλλων, ότι το προβλεπόμενο από τη διάταξη αυτή δικαίωμα προαίρεσης υπέρ των φαρμακοποιών που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο δεν είναι δικαιολογημένο, καθόσον τα δικαιώματα των φαρμακοποιών προστατεύονται, σε περίπτωση ιδιωτικοποίησης του φαρμακείου, από το άρθρο 2112 του Αστικού Κώδικα, το οποίο μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη την οδηγία 2001/23/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 2001, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών, σχετικά με τη διατήρηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταβιβάσεων επιχειρήσεων, εγκαταστάσεων ή τμημάτων εγκαταστάσεων ή επιχειρήσεων (
ΕΕ 2001, L 82, σ. 16
).
Κατόπιν της απόρριψης της προσφυγής τους ακυρώσεως, οι AV και BU άσκησαν έφεση κατά της απορριπτικής απόφασης ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι συμμερίζεται τις παρατηρήσεις που διατύπωσαν οι πρωτοδίκως προσφεύγοντες όσον αφορά τη μη συμβατότητα του επίμαχου δικαιώματος προαίρεσης με το δίκαιο της Ένωσης.
Το αιτούν δικαστήριο, στηριζόμενο στη νομολογία του Δικαστηρίου, επισημαίνει, πρώτον, ότι ο κανόνας περί ανταγωνισμού που ισχύει σε περίπτωση ανάθεσης νεοσυσταθέντων φαρμακείων όπως και σε περίπτωση μεταβίβασης κυριότητας, ή απλώς μεταβίβασης της διαχείρισης ενός δημοτικού φαρμακείου, μπορεί να προσαρμοστεί λόγω υπέρτερων απαιτήσεων που ανάγονται στην προστασία του γενικού συμφέροντος, εφόσον η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν αποσκοπεί, στην πραγματικότητα, στην προστασία τομεακών οικονομικών συμφερόντων (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Μαΐου 2009, Επιτροπή κατά Ιταλίας,
C‑531/06
,
EU:C:2009:315
, καθώς και της 16ης Φεβρουαρίου 2012, Costa και Cifone,
C‑72/10 και C‑77/10
,
EU:C:2012:80
).
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το δικαίωμα προαίρεσης αποτελεί δικαίωμα προτίμησης για τη σύναψη σύμβασης, το οποίο παρέχεται σε ορισμένες κατηγορίες προσώπων και αφορά, ταυτόχρονα με την επίτευξη ιδιωτικού συμφέροντος από τα πρόσωπα αυτά, την επιδίωξη συμφερόντων γενικότερου περιεχομένου. Κατά συνέπεια, από τη νομολογία προκύπτει ότι, όσον αφορά το δικαίωμα προαίρεσης που προβλέπει το άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991, η προτίμηση υπέρ του εργαζομένου θέτει σε κίνδυνο συμφέροντα τα οποία εμπίπτουν στην απαίτηση περί καλύτερης διαχείρισης των φαρμακευτικών υπηρεσιών [απόφαση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), πέμπτο τμήμα, αριθ. 5329, της 5ης Οκτωβρίου 2005]. Η ως άνω διάταξη στηρίζεται στη θέση ότι ο φαρμακοποιός που είχε ήδη εργαστεί στο μεταβιβαζόμενο φαρμακείο είναι σε θέση να διασφαλίσει τη συνέχεια και να αξιοποιήσει την πείρα που απέκτησε κατά τη διαχείριση του φαρμακείου.
Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά, αφενός, ότι τη διασφάλιση της συνέχειας που παρέχεται με τη διατήρηση της σχέσης εργασίας των μισθωτών φαρμακοποιών την εγγυάται ήδη αποτελεσματικά το άρθρο 2112 του ιταλικού αστικού κώδικα, με το οποίο μεταφέρεται στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία 2001/23, και ότι, επομένως, παρέλκει το προβλεπόμενο στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991 δικαίωμα προαίρεσης.
Αφετέρου, φρονεί ότι η αξιοποίηση της επαγγελματικής πείρας μπορεί να διασφαλιστεί με άλλους τρόπους, όπως με μηχανισμό μοριοδότησης, στο πλαίσιο της διαδικασίας διαγωνισμού, προς όφελος των φαρμακοποιών που εργάζονται στο συγκεκριμένο φαρμακείο. Εξάλλου, εκφράζει τις αμφιβολίες του ως προς το εάν πρέπει να αποδίδεται τέτοια σημασία στην επαγγελματική πείρα που αποκτήθηκε στην υπηρεσία του δημοτικού φαρμακείου. Συναφώς, υπογραμμίζει ότι το επάγγελμα του φαρμακοποιού είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα, ότι η μεταβίβαση φαρμακείου επιτρέπεται μόνο σε φαρμακοποιό εγγεγραμμένο στον φαρμακευτικό σύλλογο, ο οποίος έχει ήδη λάβει άδεια για την αγορά φαρμακείου ή έχει ασκήσει το επάγγελμα επί τουλάχιστον δύο έτη. Ομοίως, από την πείρα που αποκτήθηκε από φαρμακοποιό που εργάστηκε σε δημοτικό φαρμακείο δεν μπορεί να συναχθεί κανένα συμπέρασμα σχετικά με την ικανότητά του να διαχειριστεί φαρμακείο.
Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το δικαίωμα προαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991 πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελεί ανεπιφύλακτο δικαίωμα προτίμησης το οποίο δεν είναι δικαιολογημένο, τούτο δε κατά μείζονα λόγο διότι δεν λαμβάνει καθόλου υπόψη πραγματικά στοιχεία που αποδεικνύουν την καλή διαχείριση του φαρμακείου ούτε την πείρα που έχουν συγκεκριμένα αποκτήσει οι εργαζόμενοι του δημοτικού φαρμακείου.
Εξ αυτού συνάγει ότι το εν λόγω δικαίωμα προαίρεσης είναι δυσανάλογο καθόσον δεν στηρίζεται σε κανένα κριτήριο αξιολόγησης. Στο πλαίσιο αυτό, στηρίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία διαφορετική εκτίμηση της επαγγελματικής πείρας που έχουν αποκτήσει υπήκοοι της Ένωσης με σκοπό τη συμμετοχή σε διαγωνισμό συνιστά παράβαση του άρθρου 45 ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 2005, Επιτροπή κατά Ιταλίας,
C‑278/03
,
EU:C:2005:281
, σκέψη
).
Επίσης, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η ρύθμιση και η οριοθέτηση των δραστηριοτήτων που αφορούν τον φαρμακευτικό κλάδο δικαιολογούνται, ενδεχομένως, για λόγους προστασίας της υγείας, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι τα αποτελέσματα των εθνικών ρυθμίσεων δεν υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επιδίωξη ενός τέτοιου σκοπού (πρβλ. αποφάσεις της 10ης Μαρτίου 2009, Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, σκέψεις
,
και
, καθώς και της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψεις
,
και
).
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι η επίμαχη διαφορά παρουσιάζει διασυνοριακό ενδιαφέρον, δεδομένου ότι κάθε πολίτης της Ένωσης που πληροί τις επαγγελματικές απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991 μπορεί να υποβάλει προσφορά. Υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι η οδηγία 2005/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων (
ΕΕ 2005, L 255, σ. 22
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/55/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Νοεμβρίου 2013 (
ΕΕ 2013, L 354, σ. 132
), παρέχει τη δυνατότητα εφαρμογής της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης των επαγγελματικών προσόντων όσον αφορά το επάγγελμα του φαρμακοποιού.
Υπενθυμίζει, συναφώς, τη νομολογία του Δικαστηρίου από την οποία προκύπτει ότι, ακόμη και αν όλα τα στοιχεία μιας διαφοράς περιορίζονται στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους, γεγονός παραμένει ότι η επίμαχη ρύθμιση δύναται να παραγάγει αποτελέσματα που δεν περιορίζονται στο εσωτερικό του κράτους μέλους αυτού, καθόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο υπήκοοι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη να ενδιαφέρθηκαν ή να ενδιαφερθούν να ανοίξουν ή να αναλάβουν φαρμακεία εντός του εν λόγω κράτους μέλους (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουνίου 2010, Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
).
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιτίθενται οι αρχές της ελευθερίας εγκατάστασης, της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων, της ίσης μεταχείρισης, της προστασίας του ανταγωνισμού και της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, που προβλέπονται στα άρθρα 45, 49 έως 56 και 106 ΣΛΕΕ, καθώς και στα άρθρα 15 και 16 του Χάρτη, και η σύμφυτη με τις αρχές αυτές απαίτηση αναλογικότητας και ευλόγου χαρακτήρα, σε εθνική ρύθμιση, όπως το άρθρο 12, παράγραφος 2, του ν. 362/1991, η οποία, σε περίπτωση μεταβίβασης της κυριότητας δημοτικού φαρμακείου, χορηγεί δικαίωμα προαίρεσης στους εργαζομένους του φαρμακείου αυτού;»
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Επί των κρίσιμων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης
Προκαταρκτικώς, πρέπει να διευκρινιστεί ποιες από τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στις οποίες παραπέμπει το αιτούν δικαστήριο με το προδικαστικό του ερώτημα είναι ενδεχομένως κρίσιμες για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται κατ’ αρχάς ότι η απόκτηση φαρμακείου, καθόσον παρέχει τη δυνατότητα άσκησης οικονομικής δραστηριότητας μέσω μόνιμης εγκατάστασης για αόριστη χρονική διάρκεια, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΣΛΕΕ (πρβλ. αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1995, Gebhard,
C‑55/94
,
EU:C:1995:411
, σκέψη
, καθώς και της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψεις
και
).
Εξ αυτού προκύπτει ότι ούτε το άρθρο 45 ΣΛΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, ούτε το άρθρο 56 ΣΛΕΕ περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών τυγχάνουν εφαρμογής στην υπόθεση της κύριας δίκης.
Στη συνέχεια, όσον αφορά την εφαρμογή των άρθρων 15 και 16 του Χάρτη, εφόσον τα άρθρα αυτά αναγνωρίζουν δικαιώματα τα οποία αποτελούν αντικείμενο διατάξεων των Συνθηκών της Ένωσης, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, τα δικαιώματα αυτά πρέπει να ασκούνται, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 2, του Χάρτη, «υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται [στις Συνθήκες] αυτές».
Τέλος, όσον αφορά το άρθρο 106 ΣΛΕΕ, όπως επισημαίνει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 33 των προτάσεών του, από τα στοιχεία της δικογραφίας που διαβιβάσθηκε στο Δικαστήριο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η διαφορά της κύριας δίκης αφορά αμέσως ή εμμέσως τη διαχείριση δημόσιων ή ιδιωτικών επιχειρήσεων στις οποίες ένα κράτος μέλος έχει παράσχει ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα ή επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου σύμφωνα με το άρθρο 106 ΣΛΕΕ.
Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι, λαμβανομένων υπόψη των όσων εκθέτει το αιτούν δικαστήριο, μόνον το άρθρο 49 ΣΛΕΕ είναι κρίσιμο για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
Επί του παραδεκτού
Στο μέτρο που όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνου κράτους μέλους, ενώ, κατ’ αρχήν, οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ περί ελεύθερης κυκλοφορίας δεν έχουν εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερική κατάσταση (πρβλ. απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, σκέψη
), πρέπει να εξεταστεί το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, ακόμη και αν όλα τα στοιχεία μιας διαφοράς περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους, αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης που αφορούν τις θεμελιώδεις ελευθερίες μπορεί να κριθεί παραδεκτή με το σκεπτικό ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο υπήκοοι άλλων κρατών μελών να ενδιαφέρθηκαν ή να ενδιαφέρονται να κάνουν χρήση των ελευθεριών αυτών, προκειμένου να ασκήσουν δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους μέλους που έχει θεσπίσει την επίμαχη ρύθμιση και, συνεπώς, ούτε το ενδεχόμενο η εν λόγω ρύθμιση, η οποία εφαρμόζεται αδιακρίτως στους ημεδαπούς υπηκόους και στους υπηκόους άλλων κρατών μελών, να παράγει αποτελέσματα που δεν περιορίζονται στο εσωτερικό του κράτους μέλους αυτού (αποφάσεις της 1ης Ιουνίου 2010, Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
, της 5ης Δεκεμβρίου 2013, Venturini κ.λπ.,
C‑159/12 έως C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, σκέψεις
και
, καθώς και της 15ης Νοεμβρίου 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, σκέψη
).
Διευκρινίζεται επίσης ότι, όπως επισήμανε το αιτούν δικαστήριο, στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο, όταν εξετάζει προδικαστικό ερώτημα υποβληθέν από εθνικό δικαστήριο στο πλαίσιο αμιγώς εσωτερικής κατάστασης, εφόσον η μόνη ένδειξη που του έχει παράσχει το αιτούν δικαστήριο είναι ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση εφαρμόζεται αδιακρίτως σε υπηκόους του οικείου κράτους μέλους και σε υπηκόους άλλων κρατών μελών, δεν μπορεί να κρίνει ότι η αίτηση προδικαστικής ερμηνείας σχετικά με τις θεμελιώδεις ελευθερίες είναι αναγκαία προκειμένου το εθνικό δικαστήριο να επιλύσει την εκκρεμή ενώπιόν του διαφορά. Πράγματι, τα συγκεκριμένα στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να στοιχειοθετηθεί η σχέση μεταξύ, αφενός, του αντικειμένου ή των περιστάσεων ένδικης διαφοράς που αφορά αμιγώς εσωτερική κατάσταση και, αφετέρου, των διατάξεων της Συνθήκης, πρέπει να προκύπτουν από την απόφαση περί παραπομπής (απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, σκέψη
).
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η αξία του δημοτικού φαρμακείου, που αποτελεί το αντικείμενο της διαγωνιστικής διαδικασίας, ανέρχεται σε 580000 ευρώ. Υπογραμμίζει, επίσης, ότι η υπόθεση έχει διασυνοριακό χαρακτήρα καθόσον, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991, η δυνατότητα απόκτησης φαρμακείου παρέχεται σε όλους τους πολίτες της Ένωσης που διαθέτουν τους απαιτούμενους επαγγελματικούς τίτλους. Προσθέτει ακόμη ότι η οδηγία 2005/36, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/53, ρυθμίζει την αμοιβαία αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων των φαρμακοποιών.
Ως εκ τούτου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) είναι παραδεκτή.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο το οποίο παρέχει ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης υπέρ των φαρμακοποιών που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασης του φαρμακείου αυτού μέσω διαγωνισμού.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ως άνω ερώτημα, πρέπει να εξεταστεί αν το δικαίωμα προαίρεσης, που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του νόμου 362/1991, συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, αν ο περιορισμός αυτός μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος (πρβλ. απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψεις
και
).
Όσον αφορά, καταρχάς, την ύπαρξη περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ απαγορεύει οποιοδήποτε εθνικό μέτρο το οποίο, ακόμη και αν εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, ενδέχεται να παρακωλύσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την άσκηση, από τους υπηκόους των κρατών μελών της Ένωσης, της ελευθερίας εγκατάστασης (απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψη
).
Συναφώς, όπως υπογραμμίζει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 47 των προτάσεών του, λαμβάνοντας υπόψη τον χρόνο και τα χρήματα που απαιτεί η συμμετοχή σε διαγωνισμό, το δικαίωμα ανεπιφύλακτης προαίρεσης που παρέχεται υπέρ των φαρμακοποιών που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασης αυτού μπορεί να αποτρέψει τους προερχόμενους από άλλα κράτη μέλη φαρμακοποιούς από τη συμμετοχή στον διαγωνισμό.
Η διαπίστωση αυτή επιβάλλεται κατά μείζονα λόγο διότι η υποβολή της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς δεν εξασφαλίζει την επιτυχή έκβαση του διαγωνισμού για τον προσφέροντα. Πράγματι, ο φαρμακοποιός που εργάζεται σε δημοτικό φαρμακείο, χωρίς να συμμετάσχει καν στον διαγωνισμό, μπορεί να ασκήσει το δικαίωμα προαίρεσης, υποβάλλοντας προσφορά ισόποση με την πλέον συμφέρουσα και, ως εκ τούτου, να αποκτήσει το φαρμακείο αυτό.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης που παρέχεται στους φαρμακοποιούς που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασης αυτού μέσω διαγωνισμού, παρέχοντας πλεονέκτημα σε κάθε φαρμακοποιό που εργάζεται σε δημοτικό φαρμακείο, έχει ως αποτέλεσμα να αποτρέπει ή ακόμη και να εμποδίζει τους φαρμακοποιούς που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη να αποκτήσουν μόνιμη εγκατάσταση για την άσκηση της επαγγελματικής τους δραστηριότητας στην ιταλική επικράτεια.
Κατά συνέπεια, ένα τέτοιο δικαίωμα προαίρεσης συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά, στη συνέχεια, το κατά πόσον δικαιολογείται ο περιορισμός αυτός, πρέπει να εξεταστεί, πρώτον, αν το εθνικό μέτρο επιδιώκει θεμιτό σκοπό (πρβλ. απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψη
).
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το δικαίωμα προαίρεσης που παρέχεται στους εργαζομένους του δημοτικού φαρμακείου σε περίπτωση μεταβίβασής του με διαγωνισμό αποβλέπει στην καλύτερη διαχείριση των φαρμακευτικών υπηρεσιών, αφενός, διασφαλίζοντας τη συνέχεια της εργασιακής σχέσης των μισθωτών φαρμακοποιών και, αφετέρου, αξιοποιώντας την πείρα που απέκτησαν οι ως άνω φαρμακοποιοί με τη διαχείριση του δημοτικού φαρμακείου.
Ο σκοπός αυτός, καθόσον συνδέεται με τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας, ο οποίος μνημονεύεται ρητώς στο άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης. Έχει επίσης κριθεί ότι ο περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό ασφαλούς και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα, ο οποίος αποτελεί επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος (πρβλ. απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2013, Venturini κ.λπ.,
C‑159/12 έως C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, σκέψεις
και
).
Ως εκ τούτου, πρέπει, δεύτερον, να εξεταστεί κατά πόσον ο περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης τον οποίο συνιστά το δικαίωμα ανεπιφύλακτης προαίρεσης που παρέχεται στους φαρμακοποιούς που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασής του μέσω διαγωνισμού είναι κατάλληλος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, ενδεχομένως, κατά πόσον ο περιορισμός υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο, ήτοι αν υφίστανται μέτρα λιγότερο περιοριστικά της ελευθερίας που κατοχυρώνει το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, τα οποία θα καθιστούσαν δυνατή την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό (πρβλ. απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ.,
C‑171/07 και C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, σκέψεις
και
).
Η συνέχεια της εργασιακής σχέσης προς εξασφάλιση καλύτερης διαχείρισης των φαρμακευτικών υπηρεσιών δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι δύναται να διασφαλίσει τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι ο σκοπός της διατήρησης των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε δημοτικό φαρμακείο, σε περίπτωση μεταβίβασής του, διασφαλίζεται, κατ’ αρχήν, με την εφαρμογή του άρθρου 2112 του ιταλικού αστικού κώδικα, το οποίο μεταφέρει την οδηγία 2001/23 στην εσωτερική έννομη τάξη.
Όσον αφορά την αξιοποίηση της αποκτηθείσας επαγγελματικής πείρας προς εξασφάλιση καλύτερης διαχείρισης των φαρμακευτικών υπηρεσιών, όπως προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας που διαβιβάσθηκε στο Δικαστήριο, το ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης που παρέχεται στους φαρμακοποιούς οι οποίοι εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασής του μέσω διαγωνισμού καθιερώνει αμάχητο τεκμήριο ότι οι εργαζόμενοι αυτοί είναι σε θέση να διαχειριστούν καλύτερα, ως ιδιοκτήτες, το εν λόγω φαρμακείο. Ένα τέτοιο δικαίωμα προαίρεσης δεν στηρίζεται σε εξατομικευμένη αξιολόγηση της αποκτηθείσας πείρας, της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών ή των συγκεκριμένων καθηκόντων που ασκούνται στο δημοτικό φαρμακείο. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να θεωρηθεί κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνεται ότι, υπό το πρίσμα του εθνικού δικαίου, η μεταβίβαση φαρμακείου μπορεί να γίνει μόνο προς φαρμακοποιό εγγεγραμμένο στον φαρμακευτικό σύλλογο, ο οποίος έχει ήδη λάβει άδεια για την αγορά φαρμακείου ή έχει ασκήσει το επάγγελμα επί τουλάχιστον δύο έτη. Εκτός του ότι το επάγγελμα του φαρμακοποιού είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο, οι ως άνω προϋποθέσεις παρέχουν, αυτές καθαυτές, ορισμένες εγγυήσεις σχετικά με την επαγγελματική ικανότητα των δυνητικών αγοραστών ενός δημοτικού φαρμακείου. Επιπλέον, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, ένας τέτοιος σκοπός αξιοποίησης της επαγγελματικής πείρας μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθή μέτρα, όπως η μοριοδότηση, στο πλαίσιο πρόσκλησης υποβολής προσφορών, των προσφερόντων που αποδεικνύουν εμπειρία στη διαχείριση φαρμακείου.
Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι το ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης που παρέχεται στους εργαζομένους σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασής του μέσω διαγωνισμού, καθόσον αποσκοπεί στην εξασφάλιση καλύτερης διαχείρισης των φαρμακευτικών υπηρεσιών, αν υποτεθεί ότι επιδιώκει πράγματι την επίτευξη σκοπού αναγόμενου στην προστασία της δημόσιας υγείας, δεν είναι κατάλληλο να διασφαλίσει την επίτευξη του σκοπού αυτού και, εν πάση περιπτώσει, υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη ενός τέτοιου σκοπού μέτρο.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο το οποίο παρέχει ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης υπέρ των φαρμακοποιών που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασης του φαρμακείου αυτού μέσω διαγωνισμού.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο το οποίο παρέχει ανεπιφύλακτο δικαίωμα προαίρεσης υπέρ των φαρμακοποιών που εργάζονται σε δημοτικό φαρμακείο σε περίπτωση μεταβίβασης του φαρμακείου αυτού μέσω διαγωνισμού.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.