CELEX: 62018CJ0667
Predhodno odločanje
Direktiva 2009/138/ES
Zavarovanje stroškov postopka
Člen 201
Pravica zavarovalca, da prosto izbere svojega zastopnika
Sodni postopek
Pojem
Postopek mediacije

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 201 Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (
UL 2009, L 335, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Orde van Vlaamse Balies in Ordre des barreaux francophones et germanophone (v nadaljevanju: odvetniški zbornici) ter Ministerraad (svet ministrov, Belgija) glede svobode zavarovalca, da v okviru pogodbe o zavarovanju stroškov postopka izbere svojega zastopnika v postopku mediacije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 87/344/EGS
Člen 4 Direktive Sveta 87/344/EGS z dne 22. junija 1987 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o zavarovanju stroškov postopka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 187), ki je bila razveljavljena z Direktivo 2009/138, je določal:
„1.   Vsaka pogodba o zavarovanju stroškov postopka izrecno priznava, da:
(a)
če se terja [je potreben] odvetnik ali druga glede na nacionalno zakonodajo ustrezno usposobljena oseba, [da] brani, zastopa ali služi interesom zavarovanca v katerem koli sodnem ali upravnem postopku, ima takšen zavarovanec svobodno izbiro odvetnika ali druge osebe;
[…]
2.   Odvetnik pomeni vsako osebo, ki ima pravico opravljati svoje poklicne dejavnosti skladno z enim od poimenovanj, ki so opredeljena v Direktivi Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 52)].“
Direktiva 2009/138
V uvodni izjavi 16 Direktive 2009/138 je navedeno:
„Glavni cilj ureditve in nadzora zavarovalnic in pozavarovalnic je primerna zaščita imetnikov polic in upravičencev. Izraz upravičenec krije vsako fizično ali pravno osebo, ki je upravičena do pravice na podlagi pogodbe o zavarovanju. Finančna stabilnost ter pravični in stabilni trgi so drugi cilji ureditve in nadzora zavarovanja in pozavarovanja, ki bi jih prav tako bilo treba upoštevati, vendar pa ne bi smeli ogroziti glavnega cilja.“
Naslov II te direktive, „Posebne določbe za zavarovanje in pozavarovanje“, zajema poglavje II, ki se nanaša na „[d]oločbe v zvezi z neživljenjskim zavarovanjem“, del tega pa je oddelek 4, naslovljen „Zavarovanje stroškov postopka“, ki vsebuje člene od 198 do 205.
Člen 198(1) navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe tega oddelka“, določa:
„Ta oddelek se uporablja za zavarovanje stroškov postopka iz zavarovalne vrste 17 dela A Priloge I, v okviru katerega zavarovalnica proti plačilu premije obljubi, da bo nosila stroške pravnih postopkov in nudila druge storitve, ki so neposredno povezane z zavarovalnim kritjem, in sicer zlasti z namenom:
[…]
(b)
obrambe ali zastopanja zavarovanca v civilnih, kazenskih, upravnih ali drugih postopkih ali v zvezi z vsak[im] terjatv[ij]o [ugovorom] zoper to osebo.“
Člen 201 Direktive 2009/138, naslovljen „Prosta izbira odvetnika“, določa:
„1.   Vsaka pogodba o zavarovanju stroškov postopka izrecno določa:
(a)
da, če je potreben odvetnik ali druga glede na nacionalno zakonodajo ustrezno usposobljena oseba, da brani, zastopa ali služi interesom zavarovanca v katerem koli sodnem ali upravnem postopku, ima takšen zavarovanec svobodno izbiro odvetnika ali druge osebe;
[…]
2.   Za namene tega oddelka ‚odvetnik‘ pomeni vsako osebo, ki ima pravico opravljati svoje poklicne dejavnosti skladno z enim od poimenovanj, ki so opredeljena v [Direktivi 77/249].“
Belgijsko pravo
Člen 156 zakona o zavarovanjih z dne 4. aprila 2014 (
Belgisch Staatsblad
z dne 30. aprila 2014, str. 35487) je določal:
„V vseh zavarovalnih pogodbah v zvezi s stroški postopka mora biti izrecno določeno vsaj:
1.
da si sme zavarovanec, kadar mora biti uveden sodni ali upravni postopek, prosto izbrati odvetnika ali katero koli drugo osebo, ki ima kvalifikacije, zahtevane z zakonom, ki se uporablja za postopek, da varuje njegove interese, ga zastopa ali zagovarja;
[…]“
Člen 2 zakona o spremembi zakona z dne 4. aprila 2014 o zavarovanjih, katerega namen je zagotoviti prosto izbiro odvetnika ali druge osebe, ki ima kvalifikacije, zahtevane z zakonom, ki se uporablja za postopek, za zastopanje v vseh fazah sodnega postopka v okviru pogodbe o zavarovanju stroškov postopka z dne 9. aprila 2017 (
Belgisch Staatsblad
z dne 25. aprila 2017, str. 53207, v nadaljevanju: zakon z dne 9. aprila 2017), določa:
„V členu 156 zakona z dne 4. aprila 2014 o zavarovanjih se odstavek 1 nadomesti z naslednjim:
‚1.
da si sme zavarovanec, kadar mora biti uveden sodni, upravni ali arbitražni postopek, prosto izbrati odvetnika ali katero koli drugo osebo, ki ima kvalifikacije, zahtevane z zakonom, ki se uporablja za postopek, da varuje njegove interese, ga zastopa ali zagovarja, ter v primeru arbitraže, mediacije ali drugega priznanega nesodnega načina reševanja sporov osebo, ki ima zahtevane kvalifikacije in je imenovana v ta namen‘“.
Iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da belgijski sodni zakonik, kakor je bil nazadnje spremenjen z zakonom o različnih določbah s področja civilnega prava in določbah za spodbujanje alternativnih oblik reševanja sporov z dne 18. junija 2018 (
Belgisch Staatsblad
z dne 2. julija 2018, str. 53455, v nadaljevanju: sodni zakonik), določa dve obliki mediacije, in sicer zunajsodno mediacijo, določeno v členih od 1730 do 1733 tega zakonika, in sodno mediacijo iz členov od 1734 do 1737 navedenega zakonika.
Zunajsodno mediacijo lahko vsaka stranka predlaga drugim strankam pred ali med potekom sodnega postopka ali po njem. Stranke imenujejo mediatorja sporazumno ali s posredovanjem tretje osebe, ki jo zadolžijo za to imenovanje. Kadar stranke dosežejo sporazum o mediaciji, se ta zapiše z datumom ter podpisom strank in mediatorja. Če mediatorja, ki je vodil mediacijo, akreditira commission fédérale de médiation (zvezna komisija za mediacijo), lahko stranke ali ena od njih sporazum o mediaciji predložijo pristojnemu sodišču v potrditev. To sodišče lahko zavrne to potrditev le, če je sporazum v nasprotju z javnim redom ali če je sporazum, dosežen ob koncu družinske mediacije, v nasprotju z interesi mladoletnih otrok. Sklep o potrditvi ima učinke sodne odločbe, tako da potrjeni sporazum postane izvršljiv.
Sodna mediacija predpostavlja, da lahko sodišče, ki odloča o sporu, na skupni predlog strank ali na lastno pobudo, vendar s soglasjem strank, odredi mediacijo, če sodišče še ni začelo posvetovanja o zadevi. Sodišče med mediacijo še naprej odloča o zadevi in lahko kadar koli sprejme vse ukrepe, ki se mu zdijo potrebni. Na predlog mediatorja ali ene od strank lahko tudi konča mediacijo. Če se je mediacija končala s sklenitvijo sporazuma o mediaciji, čeprav delnega, lahko stranke ali ena od njih sodišču predlagajo, naj ta sporazum potrdi, potrditev pa se lahko zavrne le, če je sporazum v nasprotju z javnim redom ali če je sporazum, dosežen ob koncu družinske mediacije, v nasprotju z interesi mladoletnih otrok. Če se mediacija ni končala s sklenitvijo celovitega sporazuma o mediaciji, se sodni postopek nadaljuje.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Odvetniški zbornici sta pri Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče, Belgija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti zakona z dne 9. aprila 2017. V utemeljitev te tožbe navajata zlasti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev nekaterih določb belgijske ustave v povezavi s členom 201 Direktive 2009/138.
Natančneje, odvetniški zbornici trdita, da navedeni zakon ni v skladu z navedenim členom 201, ker v bistvu ne določa, da ima zavarovalec v okviru pogodbe o zavarovanju stroškov postopka pravico izbrati svojega odvetnika v postopku mediacije. Po mnenju odvetniških zbornic je namreč ta postopek zajet s pojmom „sodni postopek“ v smislu navedenega člena 201, zato bi moral zavarovalec imeti to pravico.
Predložitveno sodišče opozarja, da bi morala biti pred začetkom veljavnosti zakona z dne 9. aprila 2017 v vsaki pogodbi o zavarovanju stroškov postopka določena svoboda zavarovalca, da izbere odvetnika ali drugo kvalificirano osebo, „kadar mora biti uveden sodni ali upravni postopek“. Čeprav je bila s tem zakonom ta svoboda izbire razširjena na arbitražni postopek, naj bi bila izključena za postopek mediacije, ker, prvič, prisotnost svetovalca ne spodbuja mediacije in, drugič, ker ta ne temelji nujno na pravnem razlogovanju.
Predložitveno sodišče poudarja, da iz sodne prakse Sodišča res izhaja, da je treba pojem „sodni postopek“ v smislu člena 201 Direktive 2009/138 razlagati široko, da bi se zaščitili interesi zavarovalcev, tako da se jim podeli splošna in samostojna pravica do proste izbire zakonitega zastopnika v mejah, določenih s tem členom.
Vendar naj na podlagi te sodne prakse ne bi bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali se ta pravica uporablja tudi za postopek mediacije, kakršen je ta v postopku v glavni stvari. Glede tega predložitveno sodišče ugotavlja, da ima postopek mediacije po belgijskem pravu značilnosti, ki so podobne značilnostim postopka mirnega reševanja sporov in značilnostim sodnega postopka. Natančneje, po eni strani naj bi bil tako kot postopek mirnega reševanja sporov namen postopka mediacije doseči sporazum o mediaciji med strankami v sporu. Po drugi strani naj bi bil postopek mediacije podoben sodnemu postopku, ker naj bi na splošno sledil mirnemu usklajevanju, ker naj bi bil urejen s sodnim zakonikom ter ker naj bi lahko pripeljal do sporazuma o mediaciji, ki je sklenjen pod vodstvom akreditiranega mediatorja, in bi ga lahko pristojno sodišče potrdilo s sklepom o potrditvi, ki bi imel učinke sodne odločbe.
V teh okoliščinah je Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo to vprašanje:
„Ali je treba pojem ‚sodni postopek‘ iz člena 201(1)(a) Direktive [2009/138] razlagati tako, da obsega postopke zunajsodne in sodne mediacije, kot so določeni v členih od 1723/1 do 1737 belgijskega [sodnega zakonika]?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 201(1)(a) Direktive 2009/138 razlagati tako, da pojem „sodni postopek“ iz te določbe zajema postopek sodne ali zunajsodne mediacije, v katerem sodeluje ali bi lahko sodelovalo sodišče, bodisi ob uvedbi tega postopka bodisi po njegovem koncu.
Za odgovor na to vprašanje je treba spomniti, da v skladu z navedenim členom 201(1)(a) vsaka pogodba o zavarovanju stroškov postopka izrecno določa, da če je potreben odvetnik ali druga glede na nacionalno zakonodajo ustrezno usposobljena oseba, da brani, zastopa ali služi interesom zavarovanca v katerem koli sodnem ali upravnem postopku, ima zavarovanec svobodno izbiro glede odvetnika ali te druge osebe.
Ker ta določba v bistvu povzema člen 4(1)(a) Direktive 87/344, je sodna praksa v zvezi z zadnjenavedeno določbo upoštevna za razlago navedenega člena 201(1)(a).
Tako je Sodišče že imelo priložnost pojasniti, najprej, da je člen 4(1) Direktive 87/344, ki se nanaša na prosto izbiro zastopnika, splošen in zavezujoč (glej v tem smislu sodbe z dne 10. septembra 2009, Eschig,
C‑199/08
,
EU:C:2009:538
, točka
; z dne 26. maja 2011, Stark,
C‑293/10
,
EU:C:2011:355
, točka
, in z dne 7. novembra 2013, Sneller,
C‑442/12
,
EU:C:2013:717
, točka
).
Dalje, iz besedila člena 4(1)(a) Direktive 87/344 izhaja, da je treba pojem „upravni postopek“ razumeti kot nasprotje pojma „sodni postopek“ (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
, in z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
). Poleg tega razlage pojmov „upravni postopek“ ali „sodni postopek“ ni mogoče omejiti s tem, da se razlikuje med pripravljalno fazo in fazo odločanja v sodnem ali upravnem postopku (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
, in z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
).
Vendar niti v členu 4(1)(a) Direktive 87/344 niti v členu 201(1)(a) Direktive 2009/138 ni opredelitve pojma „sodni postopek“.
V teh okoliščinah je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je (sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
).
Na prvem mestu je treba spomniti, kot je razvidno iz uvodne izjave 16 Direktive 2009/138, da je cilj, ki mu sledi ta direktiva, zlasti njen člen 201, ki se nanaša na svobodno izbiro odvetnika ali zastopnika, ustrezno varovati interese zavarovancev. Splošnost in zavezujoča narava, ki se priznavata pravici do izbire odvetnika ali zastopnika, torej nasprotujeta ozki razlagi člena 201(1)(a) navedene direktive (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
, in z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
).
Tako je Sodišče glede pojma „upravni postopek“ v smislu te določbe razsodilo, da ta pojem zajema zlasti postopek, ob koncu katerega javni organ delodajalcu dovoli, da delavcu, zavarovanemu za stroške postopka, odpove pogodbo o zaposlitvi, in fazo ugovora pri javnem organu, v kateri ta organ izda odločbo, zoper katero se lahko vložijo pravna sredstva pred sodišči (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
, in z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
).
Glede tega je Sodišče poudarilo, da bi se z razlago pojma „upravni postopek“, omejeno le na sodne postopke s področja upravnega prava, in sicer postopke, ki potekajo pred sodiščem v ožjem pomenu besede, izrazu „upravni postopek“, ki ga je zakonodajalec Evropske unije uporabil izrecno, odvzelo smisel (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2016, Massar,
C‑460/14
,
EU:C:2016:216
, točka
, in z dne 7. aprila 2016, AK,
C‑5/15
,
EU:C:2016:218
, točka
).
Zato, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 81 sklepnih predlogov, izraz „postopek“ ne zajema le faze postopka pred sodiščem v ožjem pomenu besede, temveč tudi fazo pred tem postopkom, ki lahko pripelje do sodne faze.
Pojem „sodni postopek“ v smislu člena 201 Direktive 2009/138 je treba razlagati tako široko, kot se razlaga pojem „upravni postopek“, saj bi bilo poleg tega nedosledno, če bi se ta pojma z vidika pravice do izbire odvetnika ali zastopnika razlagala različno.
Iz tega sledi, da pojma „sodni postopek“ ni mogoče omejiti niti zgolj na neupravne postopke, ki potekajo pred sodiščem v ožjem pomenu besede, niti z razlikovanjem med pripravljalno fazo in fazo odločanja v takem postopku. Tako je treba za vsako, tudi predhodno fazo, ki lahko pripelje do postopka pred sodiščem, šteti, da spada pod pojem „sodni postopek“ v smislu člena 201 Direktive 2009/138.
V obravnavanem primeru je glede sodne mediacije iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da to mediacijo nujno odredi sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu, in da pomeni fazo sodnega postopka, začeto pred sodiščem v ožjem pomenu besede, ki ga načeloma zavezuje sporazum o mediaciji, ki so ga morda dosegle stranke.
V teh okoliščinah bi se z ugotovitvijo, da tudi ta mediacija za namene člena 201 Direktive 2009/138 ni „sodni postopek“ v smislu tega člena, zavarovancu zgolj za to fazo odvzela pravica do izbire odvetnika ali zastopnika. Ni pa sporno, da zavarovanec potrebuje pravno varstvo med fazo, ki je – ko se začne – sestavni del postopka pred sodiščem, ki je ta postopek odredilo. Taka razlaga je poleg tega v skladu s ciljem Direktive 2009/138, navedenim v točki 26 te sodbe, in sicer zagotoviti ustrezno varstvo zavarovancev, ker jim omogoča, da še naprej prejemajo pomoč istega zastopnika v povsem sodni fazi postopka.
Prav tako okoliščina, da postopek zunajsodne mediacije ne poteka pred sodiščem, ne omogoča njegove izključitve iz pojma „sodni postopek“ v smislu člena 201 Direktive 2009/138.
Tak postopek mediacije namreč lahko pripelje do sporazuma med zadevnimi strankami, ki ga lahko na predlog zgolj ene od njih potrdi sodišče. Poleg tega to sodišče v okviru postopka potrditve zavezuje vsebina tega sporazuma, kot so ga opredelile stranke med mediacijo, razen v primerih, v katerih je ta vsebina v nasprotju z javnim redom ali, odvisno od primera, interesom mladoletnih otrok.
Iz tega sledi, da je posledica sporazuma, ki so ga dosegle stranke, ne glede na to, ali izhaja iz sodne ali zunajsodne mediacije, to, da zavezuje pristojno sodišče, ki ga potrdi, in ima, potem ko postane izvršljiv, enake učinke kot sodna odločba.
V teh okoliščinah se zdi, da je vloga odvetnika ali zastopnika še pomembnejša v okviru mediacije kot v okviru ugovora, vloženega pri upravnem organu, kot je tisti, naveden v točki 27 te sodbe, katerega izid ne zavezuje niti morebitne poznejše upravne instance niti upravnega sodišča.
V okviru postopka, v katerem je mogoče dokončno določiti pravni položaj zavarovalca, ne da bi ta imel dejansko možnost, da to stališče spremeni s pravnim sredstvom pred sodiščem, zavarovalec potrebuje pravno varstvo in ob upoštevanju učinkov potrditve sporazuma, doseženega z mediacijo, bodo interesi zavarovalca, ki je uporabil mediacijo, bolje zaščiteni, če se lahko sklicuje na pravico do proste izbire zastopnika, določeno v členu 201 Direktive 2009/138, tako kot zavarovalec, ki bi se obrnil neposredno na sodišče.
Na drugem mestu, glede sobesedila navedenega člena 201 je treba navesti, da je področje uporabe oddelka 4 poglavja II naslova II Direktive 2009/138, ki se nanaša na zavarovanje stroškov postopka, v členu 198 te direktive opredeljeno posebej široko, ker se navedeni oddelek v skladu s to določbo uporablja za zavarovanje stroškov postopka, s katerim se zavarovalnica zaveže, da bo s plačilom premije krila stroške sodnega postopka in zagotovila druge storitve, ki so neposredno povezane z zavarovalnim kritjem, zlasti za obrambo ali zastopanje zavarovanca v civilnem, kazenskem, upravnem ali drugem postopku ali pa zoper ugovor, vložen zoper njega.
Taka opredelitev področja uporabe tega oddelka potrjuje široko razlago pravic zavarovancev, določenih v navedenem oddelku, med katerimi je zlasti pravica do izbire zastopnika iz člena 201 Direktive 2009/138.
Poleg tega pravo Unije spodbuja uporabo postopkov mediacije, bodisi, kot navajata odvetniški zbornici, z Direktivo 2008/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o nekaterih vidikih mediacije v civilnih in gospodarskih zadevah (
UL 2008, L 136, str. 3
) bodisi na podlagi primarnega prava, zlasti člena 81(2)(g) PDEU, v skladu s katerim mora zakonodajalec Unije v okviru pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah sprejeti ukrepe, katerih namen je „oblikovanje alternativnih načinov reševanja sporov“. Bilo bi torej nedosledno, če bi pravo Unije spodbujalo uporabo takih metod in hkrati omejilo pravice posameznikov, ki se odločijo, da se bodo sklicevali na te metode.
Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 201(1)(a) Direktive 2009/138 razlagati tako, da pojem „sodni postopek“ iz te določbe zajema postopek sodne ali zunajsodne mediacije, v katerem sodeluje ali bi lahko sodelovalo sodišče, bodisi ob uvedbi tega postopka bodisi po njegovem koncu.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Člen 201(1)(a) Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) je treba razlagati tako, da pojem „sodni postopek“ iz te določbe zajema postopek sodne ali zunajsodne mediacije, v katerem sodeluje ali bi lahko sodelovalo sodišče, bodisi ob uvedbi tega postopka bodisi po njegovem koncu.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.