CELEX: 62016TJ0260
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto
Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot
Tuotannosta irrotetut suorat tuet
Paikan päällä suoritetut tarkastukset
Kaukokartoitus
Riskitekijöiden arviointi
Korjaustoimenpiteet, jotka kyseessä olevan jäsenvaltion on toteutettava
Taloudellisen vahingon arviointi
Oikeasuhteisuus

Asian tausta
Euroopan komissio katsoi yksiköidensä 19.–23.8.2013 suorittamien tarkastusten, jotka koskivat suoria pinta-alatukia hakuvuosilta 2011 ja 2012, johdosta, että Ruotsin kuningaskunta oli täyttänyt puutteellisesti tarkastusotosten valintaa koskevat velvoitteensa, sellaisina kuin ne ilmenivät neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 (
EUVL 2009, L 316, s. 65
) 31 artiklasta.
Tarkastuksilla, joita jäsenvaltioiden on suoritettava, pyritään ajantasaistamaan ja tarkistamaan ne tiedot, joita jäsenvaltioilla on maatalousmaista, joille tukea on haettu, näiden tukien myöntämiseen liittyvien mahdollisten virheiden vähentämiseksi.
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (
EUVL 2006, L 171, s. 90
) 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan säännösten nojalla Ruotsin viranomaisille 6.12.2013 osoittamassaan kirjeessä ja sen mukana olleessa liitteessä (jäljempänä 6.12.2013 päivätty tiedoksianto) komissio väitti, että mainitut viranomaiset eivät olleet noudattaneet täysimääräisesti velvoitteitaan, jotka koskivat pinta-alaperusteisen suoran tuen valvontaa hakuvuosilta 2011 ja 2012, ja totesi, että kaukokartoitustarkastusten ja paikan päällä suoritettujen tarkastusten tuloksia vertailemalla on voitu todeta merkittävästi erilainen virheiden määrä, vaikka näiden kahden valvontatavan olisi pitänyt johtaa samoihin tuloksiin. Täten komission mukaan oli syytä epäillä, että kaukokartoituksen käytössä on puutteita joko tarkastusotosten valinnassa tai tarkastusmenetelmässä. Virheprosentti oli alhaisempi kaukokartoitustarkastuksissa, mikä osoittaa, että tarkastusotosten valintaan perustuvaa riskianalyysiä ei ollut toteutettu asianmukaisesti, koska se oli tehty rajallisella määrällä sellaisia riskitekijöitä, joita itseään ei ollut arvioitu vuosittain eikä ajantasaistettu tehokkaasti, jotta Euroopan maatalouden tukirahastolle (maataloustukirahasto, tai jäljempänä rahasto) aiheutuvat riskit voitaisiin yksilöidä paremmin. Komissio myös pyysi Ruotsin viranomaisia esittämään jo toteutetut ja suunnitellut korjaustoimenpiteet.
Ruotsin viranomaiset, käsiteltävässä asiassa Jordbruksverket (maatalousvirasto, Ruotsi), lähettivät komissiolle 5.2.2014 vastauksen sen esittämiin moitteisiin.
Komissio kutsui Ruotsin viranomaiset kahdenväliseen kokoukseen 11.4.2014 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tämän 20.5.2014 pidetyn kokouksen päätteeksi komissio pitäytyi kannassaan, joka koski hakuvuosilta 2011 ja 2012 todettuja puutteita.
Ruotsin viranomaiset osoittivat 25.9.2014 komissiolle vastauksensa 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjasta ja esittivät oman arvionsa rahastolle hakuvuosilta 2011–2013 aiheutuneesta vahingosta, jonka määrä niiden mukaan oli 636865 euroa.
Komissio osoitti 15.1.2015 Ruotsin viranomaisille asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan säännösten mukaisen tiedonannon (jäljempänä 15.1.2015 päivätty tiedonanto). Se hylkää siinä Ruotsin viranomaisten esittämän arvion vahingosta ja toteaa, että mainitut viranomaiset eivät ole käsiteltävässä asiassa toteuttaneet lisävalvontaa asianmukaisesti.
Ruotsin kuningaskunta pyysi 24.2.2015, että asia saatetaan asetuksen N:o 885/2006 16 artiklassa säädettyyn sovittelumenettelyyn. Se katsoi 9.7.2015 päivätyssä kertomuksessaan, että osapuolten näkemykset eivät olleet yhteen sovitettavissa. Se ehdotti kuitenkin komissiolle, että viimeksi mainittu jättäisi korjauksen ulkopuolelle hakemukset, jotka olivat peräisin Ruotsin niistä lääneistä, jotka eivät olleet käyttäneet kaukokartoitusta vuona 2013, ja ottaisi huomioon Ruotsin viranomaisten esittämän kartan, jossa osoitetaan tarkastettavien alueiden maantieteellinen muutos vuodesta 2013 lähtien.
Komissio antoi 19.10.2015 Ruotsin kuningaskunnalle tiedoksi lopullisen kantansa (jäljempänä 19.10.2015 ilmoitettu lopullinen kanta). Se päätyi soveltamaan kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, joka koski ainoastaan hakuvuotta 2013 ja niitä kahdeksaa Ruotsin lääniä, joissa kaukokartoitusta oli käytetty vuosina 2011–2013. Komissio katsoi pääpiirteissään, että kaukokartoitustarkastusta varten käytettyjen tarkastusotosten valintaan perustuvan riskianalyysin ajantasaistamisen jatkuvasta laiminlyönnistä, joka vastaa sen pitkäkestoisuuden johdosta lisävalvonnan puuttumista, aiheutuu maataloustukirahastolle vahingon riski. Näissä olosuhteissa kaikkia pinta-alatukia koskeva kiinteämääräinen rahoitusoikaisu oli komission mukaan paras tapa arvottaa tämä riski määrällisesti, ja 2 prosentin suuruinen oikaisu vaikutti sen mukaan oikeutetulta.
Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 17.3.2016 annetulla komission täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2016/417 (
EUVL 2016, L 75, s. 16
) 2 prosentin suuruista kiinteämääräistä rahoitusoikaisua sovellettiin menoihin, joihin Ruotsissa oli sitouduttu tuotannosta irrotettujen suorien tukien osalta hakuvuonna 2013, ja oikaisun lopullinen määrä oli 8811286,44 euroa (jäljempänä riidanalainen päätös).
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Ruotsin kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.5.2016 jättämällään kannekirjelmällä.
Tšekin tasavalta on 7.9.2016 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon jättämällään asiakirjalla pyytänyt saada osallistua asian käsittelyyn tukeakseen Ruotsin kuningaskunnan vaatimuksia, mihin unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja on 19.10.2016 antamallaan määräyksellä suostunut.
Vastinekirjelmä jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 5.10., kantajan vastaus 1.12.2016 ja vastaajan vastaus 13.1.2017.
Tšekin tasavalta jätti väliintulokirjelmänsä 1.12.2016, ja Ruotsin kuningaskunta esitti siitä huomautuksensa 21.2. ja komissio 23.2.2017.
Asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymisestä ilmoitettiin asianosaisille ja muille osapuolille 28.2.2017.
Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 20.3.2017, että se halusi, että asiassa pidetään istunto.
Ruotsin kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen ja muuttaa sitä alentamalla Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettyä määrää siten, että sen määräksi vahvistetaan 1022259,46 euroa
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa Ruotsin kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tšekin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy Ruotsin kuningaskunnan vaatimukset ja kumoaa riidanalaisen päätöksen vaadituilta osin.
Asianosaisten ja muiden osapuolten perusteet ja väitteet
Ruotsin kuningaskunta esittää kanteensa tueksi kolme kanneperustetta.
Se väittää ensimmäiseksi, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen, koska se ei ole noudattanut asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan ja yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (
EUVL 2013, L 347, s. 549
) 52 artiklan säännöksiä, sillä se ei täsmentänyt 6.12.2013 päivätyssä tiedoksiannossa, joka Ruotsin kuningaskunnalle osoitettiin komission tutkimuksen jälkeen, käsiteltävässä asiassa väitetysti ilmenneitä puutteita eikä esittänyt korjaustoimenpiteitä, jotka olivat tarpeen unionin säännöstön noudattamisen varmistamiseksi vastaisuudessa. Tähän tiedoksiantoon ei täten voida vedota riidanalaisen rahoitusoikaisun oikeuttamiseksi.
Ruotsin kuningaskunta toteaa toiseksi, että komissio on perustanut riidanalaisen päätöksen virheellisille päätelmille niistä eroista, joita ilmenee verrattaessa niiden virheiden määrää, jotka on todettu puheena olevien kahden tarkastustavan perusteella. Täten on katsottava, että komissio ei ole kyennyt osoittamaan väitettyjä puutteellisuuksia eikä sitä, millä tavoin nämä puutteellisuudet – jos niitä oletetaan olevan olemassa – olisivat voineet aiheuttaa vaaraa vahingosta maataloustukirahastolle.
Kolmanneksi se väittää vielä, että komissio on kiinteämääräisen rahoitusoikaisun laskemisessa rikkonut sekä asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklaa että omia ohjeitaan, jotka esitetään 23.12.1997 päivätyssä komission asiakirjassa N:o VI/5330/97, jonka otsikkona on ”Ohjeet rahoituksellisten seuraamusten määrittämiseksi EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97), ja suhteellisuusperiaatetta.
Komissio kiistää Ruotsin kuningaskunnan kolmessa kanneperusteessaan esittämät väitteet.
Tšekin tasavalta, joka toteaa tukevansa täysin Ruotsin kuningaskunnan väitteitä, on esittänyt huomautuksia ainoastaan toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan säännöksiä on rikottu
Ruotsin kuningaskunta väittää, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklalla ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdalla säännellään niitä eri vaiheita, joita maataloustukirahaston tilien tarkastamisessa on noudatettava. Asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään erityisesti, että jotta jäsenvaltio voi korjata mahdollisimman pian todetut puutteellisuudet, sille on ensin annettava tiedoksi komission tutkimuksen tulokset ja sille on ilmoitettava unionin sääntöjen tulevan noudattamisen varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet. Ainoastaan tällainen kirjallinen tiedoksianto voi muodostaa asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitetun 24 kuukauden määräajan laskemisen viitetekijän, jonka perusteella voidaan yksilöidä kulut, jotka voidaan jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle.
Ruotsin kuningaskunnan mukaan 6.12.2013 päivätty tiedoksianto tai komission sitä myöhemmät kirjeet eivät kuitenkaan täytä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan edellytyksiä, koska niissä ei todeta selvästi, mistä puutteellisuudesta Ruotsin kuningaskuntaa moititaan ja mitä korjaustoimenpiteitä sen piti toteuttaa näiden puutteellisuuksien korjaamiseksi. Komissio esitti nämä täsmennykset vasta 19.10.2015 ilmoitetussa lopullisessa kannassaan, jossa se lisäksi totesi, että väitettyjen puutteellisuuksien pitkäkestoisuus oli rinnastettava lisävalvonnan puuttumiseen. Mainitun 6.12.2013 päivätyn tiedoksiannon sanamuodosta voitiin erityisesti todeta, että komissio tyytyi mainitsemaan, että se epäili joko puutteita lisävalvonnassa – eli käsiteltävässä asiassa kaukokartoitustarkastusta varten käytettyjen tarkastusotosten valintaan perustuvassa riskianalyysissä – tai eräänlaisia puutteita olennaisessa valvonnassa, eli kaukokartoituksella toteutetussa fyysisessä tarkastuksessa. Ruotsin kuningaskunta katsoo, että oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdassa säädetyllä tiedoksiannolla on kuitenkin annettava kyseessä olevalle jäsenvaltiolle täydelliset tiedot komission tekemistä varauksista, jotta tiedoksianto voi täyttää sille asetetun ilmoitustehtävän.
Vaikka komission yksiköt suorittivat tutkimuksen ainoastaan hakuvuosilta 2011 ja 2012, komission esittämät epäilyt rinnastettiin sittemmin riskianalyysin puuttumiseen ilman, että tällainen komission näkemyksen muuttumisen perusta ilmeni asiakirja-aineistosta, tai unionin lainsäädännöstä tai oikeuskäytännöstä tai edes komission omista ohjeista, joiden mukaan valvontamenettelyn parannettavuus ei riitä oikeuttamaan rahoitusoikaisua.
Komissio vastaa, että se on esittänyt 6.12.2013 päivätyssä tiedonannossa ja erityisesti sen liitteessä olevassa 1.2.1 kohdassa, jonka otsikkona on ”Riskianalyysin tehokkuus”, Ruotsin viranomaisille moitittujen puutteellisuuksien yksityiskohdat ja pyytänyt niiltä uusia selvennyksiä kaukokartoitustarkastusten riskianalyysistä ja selvitystä tavasta, jolla varmistetaan rahaston riskin asianmukainen huomioon ottaminen. Tätä pyyntöä on komission mukaan pidettävä ainakin implisiittisenä yleisluontoisena ilmoituksena toteutettavista korjaustoimenpiteistä. Komissio on todennut kahden valvontamenetelmän välillä todetuista eroista, että oli mahdollista epäillä, että joko tarkastusotosten valinnassa tai valvontamenetelmissä oli eroja.
Komissio toteaa erityisesti, että se on maininnut 6.12.2013 päivätyn tiedoksiannon liitteen 1.3.2 kohdassa heikkoudet, joita on todettu Ruotsin viranomaisten kaukokartoitustarkastusten jälkeen paikan päällä suorittamissa pikaisissa tarkastuksissa.
Komissio väittää myös, että vaikka pitääkin paikkansa, että 6.12.2013 annettu tiedoksianto koskee hakuvuosia 2011 ja 2012, tämä johtuu siitä, että koska mainittu tiedoksianto koski elokuussa 2013 tehtyä tarkastusta, tuossa vaiheessa ei ollut olemassa mitään tuloksia vuodelta 2013. Koska sääntöjenvastaisuudet kuitenkin jatkuivat, komission oli otettava ne huomioon rahoitusoikaisun ajanjaksoa määritettäessä. Se seikka, että puutteellisuuksia oli ollut olemassa vuosina 2011–2013 merkitsi sitä, että noiden vuosien aikana ei voitu katsoa toteutetun mitään riskianalyysiä ja että mitään lisävalvontaa ei täten ollut suoritettu.
Ruotsin maatalousviraston 5.2.2014 lähettämän kirjeen sanamuodosta voitiin komission mukaan myös päätellä, että Ruotsin viranomaiset olivat ymmärtäneet, mitä puutteita komission mukaan oli ilmennyt.
Komissio katsoo tämän jälkeen ilmoittaneensa 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen 11.4.2014 päivätyssä kutsussa ja mainitun kokouksen pöytäkirjassa lisää yksityiskohtia toteutettavista korjaustoimenpiteistä. Tämä liittyy siihen, että valvontamenettely on dynaaminen prosessi ja että esitetyt kysymykset käsitellään prosessin edetessä kyseessä olevan jäsenvaltion esittämien selvitysten perusteella. Korjaustoimenpiteet voivat joka tapauksessa päteä ainoastaan vastaisuuteen, eikä hakuvuosiin 2011–2013.
Komissio kiistää lisäksi väitteen, jonka mukaan se on täsmentänyt vasta 19.10.2015 ilmoitetussa lopullisessa kannassaan väitettyjen puutteellisuuksien – jotka yhdistettynä viime vuosien tilanteen kehitykseen johtivat siihen, että se päätyi katsomaan, ettei lisävalvontaa ollut suoritettu – sisällön. Sen mukaan nämä seikat käyvät ilmi jo 15.1.2015 päivätystä tiedonannosta, joka annettiin asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla.
Asetuksen N:o 885/2006, johon Ruotsin kuningaskunta on vedonnut ja joka tuli voimaan 16.10.2006 lähtien, 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen
1.   Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, sen on annettava kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi havaintonsa ja tulevan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet.
Tiedoksiannossa on viitattava tähän artiklaan. Jäsenvaltion on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa tiedonannon vastaanottamisesta, ja komissio voi muuttaa kantaansa vastaavasti. Komissio voi perustelluissa tapauksissa suostua vastaukselle varatun määräajan pidentämiseen.
Vastaukselle varatun määräajan päätyttyä komissio kutsuu koolle kahdenvälisen kokouksen, ja molempien osapuolten on pyrittävä pääsemään sopuun toteutettavista toimenpiteistä, rikkomuksen vakavuuden arvioinnista ja [unionin] talousarviolle aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta.
2.   Jäsenvaltion on kahden kuukauden kuluessa 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjojen vastaanottamisesta toimitettava kokouksessa pyydetyt tiedot tai muut käynnissä olevan tarkastelun kannalta hyödyllisiksi katsomansa tiedot.
Komissio voi jäsenvaltion perustellusta pyynnöstä jatkaa ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua määräaikaa. Pyyntö on toimitettava komissiolle ennen kyseisen määräajan päättymistä.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan päätyttyä komissio antaa sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä saamiensa tietojen perusteella päätelmänsä virallisesti jäsenvaltioiden tiedoksi. Tiedonannossa arvioidaan menoja, jotka komissio aikoo jättää asetuksen (EY) N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti [unionin] rahoituksen ulkopuolelle, ja siinä viitataan tämän asetuksen 16 artiklan 1 kohtaan.”
Asetuksessa N:o 1306/2013, jolla kumottiin yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annettu asetus (EY) N:o 1290/2005 (
EUVL 2005, L 209, s. 1
), on 52 artikla, jonka otsikkona on ”Sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen” ja jota sovelletaan 1.1.2015 alkaen.
Asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdan säännösten nojalla rahoitusta ei voi evätä, kun kyseessä ovat ” [rahaston] menot, jotka on toteutettu yli 24 kuukautta ennen kuin komissio antaa tarkastuksensa tulokset kirjallisina tiedoksi jäsenvaltiolle”.
Näin ollen on selvää, että asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa määritetään rahaston tilien tarkastamista koskevassa menettelyssä noudatettavat eri vaiheet. Erityisesti mainitun asetuksen 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa täsmennetään, minkä sisältöinen on tämä ensimmäinen kirjallinen tiedonanto, jolla komissio antaa tiedoksi tarkastustensa tuloksen jäsenvaltioille ennen kahdenvälisten keskustelujen järjestämistä. Tämän säännöksen mukaan ensimmäisessä tiedonannossa on täsmennettävä komission tarkastusten tulos asianomaiselle jäsenvaltiolle ja ilmoitettava unionin sääntöjen tulevan noudattamisen varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet (tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta).
Tästä on muistutettava unionin tuomioistuinten jo katsoneen, että asianomaisen hallituksen on saatava neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7.7.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (
EYVL 1995, L 158, s. 6
), 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kirjallisen tiedonannon, joka on sisällöltään samanlainen kuin asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu tiedonanto, perusteella täydellisesti tietoonsa komission tekemät varaukset, jotta tiedonanto voi täyttää sille mainitun asetuksen 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetun ilmoitustehtävän (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta).
Tästä seuraa, että komission on asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa tarkoitetussa ensimmäisessä tiedonannossa riittävän tarkasti ilmoitettava sen yksiköiden suorittamien tarkastusten kohde ja niissä todetut laiminlyönnit, koska näihin seikkoihin saatetaan myöhemmin vedota näyttönä siitä, että kansallisten viranomaisten tekemiä tarkastuksia tai niiden esittämiä lukuja voidaan vakavasti ja perustellusti epäillä, ja niillä saatetaan näin perustella siinä lopullisessa päätöksessä tehtyjä rahoituskorjauksia, jolla rahaston tukiosastosta maksettavat asianomaisen jäsenvaltion tietyt menot on jätetty unionin rahoituksen ulkopuolelle (ks. analogisesti tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun rahoituskorjauksen soveltamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat tarkastusten tuloksia koskevan kirjallisen tiedoksiannon jälkeen, komissiolla on kuitenkin oikeus ja jopa velvollisuus ottaa huomioon tämä tilanne, kun se määrittelee kyseessä olevan rahoituskorjauksen kohteena olevan ajanjakson (ks. analogisesti tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen on tutkittava, voidaanko 6.12.2013 päivättyä tiedonantoa, joka koostui 6.12.2013 päivätystä kirjeestä ja sen mukana olleesta liitteestä, pitää asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa esitettyjen vaatimusten mukaisena. Tätä varten on varmistettava, että mainitussa tiedonannossa yhtäältä yksilöidään riittävällä tavoin tutkinnan kohde ja tulokset, sikäli kuin ne ovat olleet perustana riitautetulle rahoitusoikaisulle, ja että siinä toisaalta mainitaan ne korjaustoimenpiteet, jotka vastaisuudessa piti toteuttaa.
Kirjeessä, joka sisältyi 6.12.2013 päivättyyn tiedonantoon, viitataan ensinnäkin Ruotsissa 19.–23.8.2013 toteutettuihin tarkastustoimiin ja mainitaan erittäin yleisin sanakääntein, että näiden tarkastustoimien johdosta tehtyjen huomautusten, jotka koskevat hakuvuosien 2011 ja 2012 pinta-alaperusteisten suorien tukien maksamista, valossa komission Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston virkamiehet ovat katsoneet, että Ruotsin viranomaiset eivät olleet täysimääräisesti noudattaneet yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (
EUVL 2009, L 30, s. 16
), asetuksen N:o 1122/2009 ja asetuksen N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1120/2009 (
EUVL 2009, L 316, s. 1
) mukaisia vaatimuksia.
Puheena olevassa kirjeessä täsmennetään myös, että asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan nojalla todetut puutteellisuudet voivat johtaa siihen, että osa rahaston tukiosastosta rahoitettavista menoista jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, ja että näitä puutteellisuuksia käytetään mainittujen oikaisujen perustana siihen saakka, kunnes riittävät korjaustoimenpiteet on toteutettu.
Mainitun 6.12.2013 päivätyn tiedonannon liitteessä olevassa 1.2.1 kohdassa, joka on otsikon ”Riskianalyysin tehokkuus” alla, muistutetaan ensinnäkin asetuksen N:o 1122/2009 26 ja 31 artiklan säännöksistä, ja esitetään tämän jälkeen periaate, jonka mukaan ”kaukokartoitustarkastusten ja paikan päällä suoritettujen perinteisten tarkastusten – – pitää lähtökohtaisesti johtaa samoihin lopputuloksiin, [ja jos] tilanne ei ole näin, voidaan epäillä, että joko tarkastusotosten valinnassa tai valvontamenetelmässä on puutteellisuuksia”.
Samassa tiedonannossa olevassa liitteessä on myös vertailu tukea saavien tilojen pinta-alojen tarkastuksissa todetuista virheprosenteista sen mukaan, oliko tapauksessa käytetty paikan päällä suoritettavaa tarkastusta vai kaukokartoitustarkastusta ja oliko otokset valittu sattumanvaraisesti vai riskitekijän arvioinnin perusteella.
Yhteenvetotaulukosta voidaan erityisesti todeta, että riskitekijän arvioinnin perusteella valittuja otoksia koskevien kaukokartoitustarkastusten virheprosentit ovat järjestelmällisesti alempia kuin paikan päällä suoritettujen tarkastusten virheprosentit. Ensin mainitut olivat vuodelta 2011 0,96 prosenttia ja vuodelta 2012 0,31 prosenttia ja viimeksi mainitut vuodelta 2011 1,34 prosenttia ja vuodelta 2012 1,41 prosenttia.
Komissio selvitti Ruotsin viranomaisten esittämät selitykset, jotka perustuvat yhtäältä tarkastettujen tilojen valintatapaan ja toisaalta kaukokartoitustarkastusten järkeistämiseen siten, että ne voidaan kohdentaa niille Ruotsin alueille, joilla tiloja on tietyllä tiheydellä, ja katsoi tämän jälkeen, että ”näin ollen [oli] olemassa vaara siitä, että Ruotsin viranomaiset eivät kohdenna vaaraa riittävällä tavalla kaukokartoitustarkastusten osalta”.
Tämä päätelmä, siltä osin kuin se koskee tarvetta arvioida riskitekijät paremmin, on selvä ja yksiselitteinen, eikä sitä voida – toisin kuin Ruotsin kuningaskunta väittää – rinnastaa pelkkään epäilyyn, jonka perusteella ei voitaisi oikeuttaa rahoitusoikaisua. Tätä päätelmää on täten pidettävä tutkinnan kohteen ja tuloksen riittävänä yksilöintinä.
Toteutettavista korjaustoimenpiteistä on todettava, että vaikka 6.12.2013 päivättyyn tiedonantoon sisältyvässä kirjeessä ainoastaan viitataan samaisen tiedonannon mukana olevaan liitteeseen ja pyydetään Ruotsin viranomaisia ilmoittamaan komissiolle jo toteutetut tai suunnitteilla olevat korjaustoimenpiteet ja niiden toteutuksen aikataulu, mainitussa liitteessä on Ruotsin viranomaisille osoitettu kehotus ”selventää paremmin kaukokartoitustarkastuksia varten toteutettua riskinarviointiaan ja – – selittää, kuinka ne varmistavat, että riski on otettu huomioon asianmukaisesti”.
Todettuja puutteellisuuksia koskevan toteamuksen valossa luettuna tätä päätelmää, siltä osin kuin se koskee toteutettavia korjaustoimenpiteitä, on ilmeisen selvästi pidettävä selkeänä ja yksiselitteisenä sitä suuremmalla syyllä sen vuoksi, että Ruotsin viranomaiset ovat esittäneet eräitä selvityksiä komission yksiköiden toteamista puutteellisuuksista, joten mainitun päätelmän ulottuvuus oli epäilyksettä selvä kyseisille viranomaisille.
Näissä olosuhteissa korjaustoimenpiteet, jotka Ruotsin viranomaisten piti toteuttaa vastaisuudessa, käyvät riittävän yksityiskohtaisesti ilmi 6.12.2013 päivätystä tiedonannosta, kun asiaa arvioidaan asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan mukaisiin edellytyksiin nähden.
Vaikka 6.12.2013 päivätty tiedonanto koskee ainoastaan hakuvuosia 2011 ja 2012, kun taas rahoitusoikaisu koskee hakuvuotta 2013, on kuitenkin muistutettava, että yhtäältä hakuvuosi 2013 ei ollut vielä päättynyt, kun komission yksiköt suorittivat tarkastuksen elokuussa 2013, ja toisaalta silloin, kun rahoitusoikaisun perustana olevat sääntöjenvastaisuudet jatkuvat edelleen sen päivän jälkeen, jolloin tarkastusten tulokset annetaan kirjallisesti tiedoksi, komission on otettava huomioon tämä tilanne määrittäessään ajanjaksoa, jota kyseessä oleva rahoitusoikaisu koskee.
Asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksistä nimittäin ilmenee, että jollei kyseinen jäsenvaltio toteuta korjaustoimenpiteitä vastauksena komission toteamiin sääntöjenvastaisuuksiin, viimeksi mainittu voi sulkea unionin sääntöjen vastaisesti toteutetut menot rahoituksen ulkopuolelle siihen ajankohtaan asti, jona komission edellyttämät korjaavat toimenpiteet tosiasiallisesti toteutetaan (tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta).
Komissio totesi 15.1.2015 päivätyssä tiedonannossa, että kaukokartoitustarkastusten ja paikan päällä suoritettujen tarkastusten virheprosenttien välillä oli edelleen merkittävä ero, sillä näistä ensin mainittu oli 0,39 prosenttia ja viimeksi mainittu 0,74 prosenttia.
Tässä vaiheessa – eikä vasta 19.10.2015 ilmoitetussa lopullisessa kannassa, kuten Ruotsin kuningaskunta virheellisesti väittää – mainitulle jäsenvaltiolle ilmoitettiin komission yksiköiden toteamien puutteellisuuksien jatkumisesta, ja näin toteutettavat korjaustoimenpiteet ovat väistämättä saman luontoisia kuin aiemmin esitetyt.
Edellä esitetyn perusteella on selvää, että komissio ei ole jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan mukaisia vaatimuksia ja että Ruotsin kuningaskunnan ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan komissio ei ole näyttänyt toteen väitettyjä puutteellisuuksia ja rahastolle aiheutuvaa taloudellista riskiä
Ruotsin kuningaskunta väittää ensinnäkin, että komissio väitteet, jotka koskevat asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan säännösten väitettyä rikkomista, perustuvat virheelliselle olettamalle siitä, että paikan päällä suoritetut perinteiset tarkastukset ja kaukokartoitustarkastukset johtaisivat samaan lopputulokseen. Kyse on toisiaan täydentävistä menetelmistä, ja paikan päällä suoritettava tarkastus on jo luonteensa johdosta täsmällisempi ja sen perusteella voidaan todeta enemmän virheitä, kun taas kaukokartoituksella voidaan saada yleiskuva ja valvoa laajempia alueita. Ruotsin kuningaskunnan mukaan tämä vahvistetaan asetuksen N:o 1122/2009 35 artiklan 1 kohdan b alakohdan sanamuodossa, jonka mukaan kaukokartoitusta käyttävien jäsenvaltioiden on suoritettava fyysisiä tarkastuksia, jos kaukokartoituksen paikkansapitävyyttä ei voida todeta toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla. Komissio ei myöskään ole selvittänyt, miksi näiden kahden tarkastusmenetelmän pitäisi johtaa samanlaisiin tuloksiin.
Ruotsin kuningaskunta väittää seuraavaksi, että näitä kahta tarkastusmenetelmää käytettäessä todettujen virheprosenttien väliset erot ensinnäkin vaihtelivat komission asian käsittelyn eri vaiheissa esittämissä arvioissa ja olivat tämän lisäksi vähäisiä tai jopa marginaalisia, koska erojen absoluuttinen suuruus oli 0,27 prosentin ja 0,56 prosentin välillä, eli ne olivat alle sen 2 prosentin rajan, jota Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuimen mukaan käytetään viitearvona tämän tyyppisissä asioissa. Ruotsin kuningaskunta toisti istunnossa edellä esitetyn argumentin ja viittasi unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön joka perustuu 16.2.2017 annettuun tuomioon Romania vastaan komissio (
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
). Todettu ero on sen mukaan joka tapauksessa liian vähäinen, jotta voitaisiin katsoa, ettei lisävalvontaa ollut suoritettu, ja näin ollen komissio ei ole riittävällä tavoin näyttänyt toteen, että näiden tarkastusten tehokkuudesta oli epäilyksiä, kuten oikeuskäytännöstä ilmenevillä periaatteilla edellytetään.
Ruotsin kuningaskunta väittää lopuksi, että vaikka riskianalyysin toimivuuden arvioinnin ja ajantasaistamisen, jotka on suoritettava asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan nojalla, yksityiskohdista ei ole olemassa yhteisiä sääntöjä, minkä vuoksi jäsenvaltioiden on itse määritettävä riskitekijät, se on kuitenkin noudattanut komission ”WikiCap”-nimisessä tietokannassa olevia suuntaviivoja. Ruotsin kuningaskunta joutui myös ottamaan huomioon sen seikan, että komissio antoi satelliittikuvat käytettäväksi vain, jos 25 prosenttia kuvatusta pinta-alasta tuli käytettäväksi tarkastuksia varten, mikä aiheutti vaikeuksia Ruotsissa, kun otetaan huomioon metsäalueiden suuri osuus mainitussa jäsenvaltiossa, ja edellytti tarkastusten keskittämistä lääneihin, joissa oli paljon maatalousmaata. Ruotsin viranomaiset toteavat lisäksi, että ne suorittivat paikan päällä osittaisia tarkastuksia, jotka kattoivat 85–90 prosenttia kaukokartoituksella tarkastetuista tiloista, ja täten pelkän kaukokartoituksen käyttö koski ainoastaan erittäin pientä osaa tarkastetuista tiloista.
Näissä olosuhteissa Ruotsin kuningaskunta katsoo, että se on noudattanut komission suuntaviivoja kaukokartoituksella tarkastettavien alueiden valinnassa, ja väittää, että se on keskittänyt nämä tarkastukset alueille, joilla tukioikeuksien suuruus oli korkein, mikä on täysimääräisesti mainittujen suuntaviivojen mukaista. Tarkastukset on lisäksi keskitetty maatiloihin, joilla harjoitettu toiminta ja tuotantoon käytetty pinta-ala soveltuivat parhaiten tarkastuksiin. Ruotsin viranomaiset ovat myös muuttaneet tarkastusalueita sellaisten satelliittikuvien avulla, jotka tilattiin erityisesti hakuvuosilta 2011–2013, ja lisäksi hakuvuodelta 2013 muutettiin myös riskitekijöitä, jotta ne olisivat samat kuin paikan päällä suoritettavissa tarkastuksissa käytetyt riskitekijät. Tällä kiistetään komission väittämät, joiden mukaan riskitekijöitä ei ole ajanmukaistettu eikä arvioitu kolmen peräkkäisen vuoden aikana.
Kantajan vastauksessa Ruotsin kuningaskunta katsoo, että komissio on tulkinnut virheellisesti 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen johtopäätöksiä ja että – toisin kuin komissio väittää – Ruotsin viranomaiset eivät ole todenneet, etteivät ne ole tehneet mitään arviointia riskitekijöistä kaukokartoitustarkastusten osalta.
Tšekin tasavalta puolestaan väittää, että paikan päällä suorittaviin tarkastuksiin tarkoitetut otokset ja kaukokartoitustarkastuksiin tarkoitetut otokset valitaan eri menetelmillä, joten näillä eri menetelmillä havaittujen virheiden vertaaminen ei ole merkityksellistä. Koska kaukokartoitukseen tarkoitettujen alueiden valinta piti tehdä tuen hakemisvuotta edeltävänä vuonna ja koska komissio antoi käytettäväksi ainoastaan rajoitetun määrän satelliittikuvia, tarkastettavien alueiden valinnassa käytetään maantieteellisiä kriteereitä eikä riskianalyysia, joka perustuu tietämykselle kaikista viljelijöistä ja heidän tukihakemuksistaan. Kaukokartoituksella tarkastettavat viljelijät muodostavat täten vähäisemmän yleisen riskin, ja havaittu virheprosentti on niin ikään alhaisempi, joten tämän tyyppiseen tarkastukseen liittyvä virhemarginaali on suurempi.
Tšekin tasavalta lisää vielä, että missään asetuksen N:o 1122/2009 säännöksessä ei mainita, että näiden kahden tarkastustavan pitäisi johtaa samaan virheprosenttiin eikä että erisuuruisilla virheprosenteilla kyseenalaistettaisiin tarkastusten tehokkuus.
Komissio väittää vastauksena, että paikan päällä suoritettujen tarkastusten ja kaukokartoitustarkastusten tulosten välinen ero muodostaa jo itsessään vaikeuden. Vaikka näitä kahta tarkastustapaa pidetäänkin yhtälailla pätevinä, siinä tapauksessa, että ne eivät kuitenkaan johda samankaltaisiin tuloksiin, tarkastusten laatu tai tarkastusmenetelmien valinta voidaan kyseenalaistaa.
Esittämissään numerotiedoissa olevasta vaihtelusta komissio toteaa, että se on antanut tiedot käyttäen perustana sekä sattumanvaraisia otoksia että riskianalyysin perustuvia otoksia. Se myöntää kuitenkin, että 0,99 suuruinen vuosittainen virheprosentti, joka koskee perinteisiä paikan päällä suoritettuja tarkastuksia vuonna 2012, on virheellinen ja että oikea virheprosentti on 0,87, mutta tällä ei sen mukaan ole merkitystä käsiteltävässä asiassa.
Riskianalyysin vuosittaisen arvioinnin ja asianmukaisen ajantasaistamisen puuttumisesta komissio toteaa, että tarkastusalueiden sijaintipaikkojen muuttuminen hakuvuodelta 2013 ei osoita, että riskitekijöistä on tehty arviointi. Komissio väittää lisäksi, että Ruotsin viranomaiset ovat myöntäneet 20.5.2014 pidetyssä kahdenvälisessä kokouksessa, että ne eivät olleet suorittaneet riskitekijöiden arviointia kaukokartoitustarkastusten osalta. Mainitun kokouksen johtopäätösten mukaan kaukokartoitustarkastuksia koskevaa riskiarviointia on muutettu vasta hakuvuodesta 2014 lähtien, eikä hakuvuodesta 2013 lähtien. Ruotsin kuningaskunnan kannekirjelmässään esittämistä tiedoista voidaan komission mukaan lisäksi todeta, että vaikka muutoksen oletettaisiin tapahtuneen vuonna 2013, tällä muutoksella ei parannettu asiantilaa, joten komission väite on edelleen pätevä.
Komissio kiistää Ruotsin viranomaisten väitteen, jonka mukaan virheprosenttien välillä todetut erot ovat erittäin vähäisiä, ja väittää päinvastoin, että kyseiset erot ovat olleet huomattavia, sillä paikan päällä suoritetuissa tarkastuksissa on kaukokartoitustarkastuksiin verrattuna havaittu vuonna 2011 puolitoista kertaa enemmän virheitä, vuonna 2012 yli kaksi ja puoli kertaa enemmän virheitä ja vuonna 2013 lähes kaksi kertaa enemmän virheitä. Ruotsin viranomaisten puolustuksekseen esittämää 2 prosentin rajaa ei lisäksi sovelleta asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan mukaiseen sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyyn.
On syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan rahastosta rahoitetaan vain unionin säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä. Tältä osin komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että kyseisiä säännöksiä on rikottu. Tämän vuoksi komissio on velvollinen perustelemaan päätöksensä, joissa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti (ks. tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi toteen kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan rahaston tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja että juuri sen on siten esitettävä mitä yksityiskohtaisin ja täydellisin näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty kumoamaan komission päätelmiä pelkillä väitteillä, joiden tueksi se ei esitä selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta järjestelmää otettu käyttöön (ks. tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksessa N:o 1122/2009 on III osasto, jonka otsikkona on ”Tarkastukset”, joka sisältää 26 artiklan, jonka otsikkona on ”Yleiset periaatteet”, jonka 1 kohdassa säädetään, että ”tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimusten ja standardien noudattaminen”. Mainitussa III osastossa on II luku, joka koskee tukikelpoisuusedellytysten tarkastamista ja jonka II jakso koskee paikalla tehtäviä tarkastuksia.
Asetuksen N:o 1122/2009 30 artiklassa, joka koskee erityisesti tukikelpoisuuteen liittyviä paikalla tehtäviä tarkastuksia, säädetään, että ”paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava vuosittain vähintään viittä prosenttia kaikista viljelijöistä, jotka hakevat tukea tilatukijärjestelmässä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä tai erityistuen mukaisia pinta-alaan liittyviä tukia”.
Asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklassa, joka koskee kysymystä tarkastusotosten valinnasta ja riskitekijöiden arvioinnista ja ajantasaistamisesta, säädetään seuraavaa:
”Tarkastusotoksen valinta
1.   Toimivaltaisen viranomaisen on valittava tämän asetuksen mukaisten paikalla tehtävien tarkastusten otokset riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella.
Edustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on valittava satunnaisesti 20–25 prosenttia niiden viljelijöiden vähimmäismäärästä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla.
Jos niiden viljelijöiden, joille on tehtävä tarkastus paikalla, lukumäärä on kuitenkin suurempi kuin niiden viljelijöiden vähimmäismäärä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla, lisäotokseen satunnaisesti valittujen viljelijöiden prosenttiosuus voi olla enintään 25 prosenttia.
2.   Riskianalyysin toimivuutta on arvioitava ja ajantasaistettava vuosittain
a)
määrittämällä kunkin riskitekijän merkityksellisyys;
b)
vertaamalla riskiperusteisen otannan ja 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun satunnaisotannan tuloksia;
c)
ottamalla huomioon kullekin jäsenvaltiolle ominainen tilanne.
3.   Toimivaltaisen viranomaisen on pidettävä kirjaa valintaperusteista, joilla kukin viljelijä valitaan paikalla tehtävään tarkastukseen. Tarkastuksen paikalla tekevälle tarkastajalle on annettava vastaavat tiedot ennen tarkastusta.
4.   Tarkastusotoksesta voidaan tarvittaessa tehdä käytettävissä olevien tietojen perusteella osittainen valinta ennen kyseisen hakuajan päättymistä. Alustavaa otosta on täydennettävä, kun kaikki asianomaiset hakemukset ovat saatavilla.”
Asetuksen N:o 1122/2009 35 artiklassa, joka koskee kaukokartoitusta ja sen yhteyttä paikalla suoritettaviin tarkastuksiin, säädetään seuraavaa:
”Kaukokartoitus
1.   Jos jäsenvaltio käyttää 33 artiklan toisessa kohdassa säädettyä mahdollisuutta toteuttaa paikalla tehtävät tarkastukset kaukokartoituksena, sen on
a)
tehtävä kaikkien tarkastettavien viljelylohkojen osalta hakemuskohtainen satelliitti- tai ilmakuvien kuvatulkinta kasvustojen tunnistamiseksi ja pinta-alan mittaamiseksi;
b)
tarkastettava fyysisesti paikalla kaikki viljelylohkot, joita koskevan ilmoituksen paikkansapitävyyttä ei voida todeta kuvatulkinnan perusteella toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla.
2.   Edellä olevan 30 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut lisätarkastukset on tehtävä perinteisinä paikalla tehtävinä tarkastuksina, jos niitä ei voida enää saman vuoden aikana tehdä kaukokartoituksella.”
Ruotsin kuningaskunnan väitteestä, joka perustuu siihen, että komissio ei ole osoittanut, että mainittu jäsenvaltio on rikkonut asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan säännöksiä, ja että komissio on perustanut arviointinsa virheelliselle olettamalle sitä, että kaukokartoitustarkastus ja paikalla tehtävät tarkastukset johtavat samaan lopputulokseen, on todettava, että tarkastuksissa, joita jäsenvaltioiden on toteutettava rahaston mukaisten viljelijöiden tukijärjestelmien puitteissa, on noudatettava asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklan 1 kohdassa esitettyjä yleisiä periaatteita ja erityisesti tukien myöntämisedellytysten noudattamisen tarkistamisen tehokkuutta koskevaa kriteeriä ja täydentäviin ehtoihin liittyviä vaatimuksia ja sääntöjä.
Vaikka pitääkin paikkansa, että – kuten komissio väittää ja kuten asetuksen N:o 1122/2009 33 ja 35 artiklasta ilmenee – jäsenvaltiot voivat pätevästi käyttää molempia tarkastustapoja, paikalla suoritettavien tarkastusten käyttö on kuitenkin pakollista kaikilla lohkoilla, joilla kaukokartoituksen avulla ei voida todeta ilmoituksen paikkansapitävyyttä.
Vaikka asetuksessa N:o 1122/2009 ei mainita nimenomaisesti, että näiden kahden tarkastustavan on johdettava – komission yhteenvetokertomuksen 12.4.1.2 kohdassa esittämällä tavalla – samankaltaisiin lopputuloksiin, tästä huolimatta kaukokartoitustarkastusten heikkouksia on paikattava paikalla suoritettavilla tarkastuksilla, jotta tukien myöntämisedellytysten noudattamisen tarkistamisen tehokkuus voidaan varmistaa. Täten, jos jompaakumpaa tarkastusmenetelmää käytettäessä ilmenee huomattavia eroja virheiden havainnoinnissa, kyse voi olla ainoastaan tilapäisestä tilanteesta, joka on korjattava riskitekijöiden huomioon ottamisen arvioinnilla siten, että ajan myötä virheprosentit muotoutuvat vastaavanlaisiksi tai ainakin lähenevät toisiaan. Ruotsin kuningaskunnan väite, jonka mukaan osittaisia paikalla suoritettuja tarkastuksia on tehty 85–90 prosentilla kaukokartoitustarkastuksen piirissä olevista tiloista, on tältä osin tehoton, koska tällä seikalla ei ole merkitystä virheprosenttien välillä todettuihin eroihin. Tarve arvioida ja ajantasaistaa virhetekijöitä vuosittain on lisäksi nimenomaisesti mainittu asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdassa.
On muistutettava, että kuten komissio toteaa, sen käsiteltävässä asiassa toteuttaman rahoitusoikaisun syy liittyi siihen seikkaan, että riskiarviointi oli tehty käyttäen perustana rajoitettua määrää riskitekijöitä, joita ei ollut arvioitu vuosittain eikä ajantasaistettu asianmukaisesti, jotta rahastolle aiheutuvat riskit voitaisiin yksilöidä paremmin.
Näissä olosuhteissa virheprosenttien välisen eron jatkuvuus riippuen käytetystä tarkastusmenetelmästä on todiste vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, joka komissiolle on voinut syntyä Ruotsin viranomaisten rahastolle aiheutuvan riskin yksilöimiseksi käyttämästä menetelmästä, kun otetaan huomioon käytettyjen riskitekijöiden lukumäärä ja tarve arvioida ja ajantasaistaa niitä vuosittain.
Ruotsin viranomaisten kanta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyssä on lisäksi pätevästi vahvistanut komission epäilyt. Kuten 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, asiassa on selvää, että Ruotsin viranomaiset ovat ilmoittaneet paikalla suoritetuista tarkastuksista, että ne tekivät vuosittaisen arvioinnin riskitekijöistä, jotka aiheuttivat liian suureksi ilmoitettuja pinta-aloja, ja että ne mukauttivat tämän jälkeen riskiarviointia, mutta että tällaista arviointia ei suoritettu kaukokartoitustarkastuksista. Ainoa huomioon otettava riskitekijä oli hakemuksessa ilmoitetun pinta-alan suhde suoritettuun maksuun nähden.
Vaikka Ruotsin kuningaskunta onkin kiistänyt komission tulkinnan 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjasta, on kuitenkin todettava, että 25.9.2014 päivätyssä kirjeessä, jonka se lähetti vastauksena kyseisestä pöytäkirjasta, Ruotsin maatalousvirasto ei nimenomaisesti kyseenalaista riskiarvioinnin puuttumista kaukokartoitustarkastusten osalta. Mainittu virasto sen sijaan selvitti, kuinka se oli arvioinut rahaston kärsimän vahingon erityisesti hakuvuoden 2014 osalta käyttäen alustavia numerotietoja vuodelta 2013 todetuista poikkeavuuksista.
Ruotsin kuningaskunnan väitteestä, jonka mukaan virheprosenteissa todetut erot sen mukaan, kumpaa tarkastusmenetelmää oli käytetty, olivat liian vähäisiä osoittamaan asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan rikkomisen ja jäivät joka tapauksessa alle 2 prosentin rajan, jonka tilintarkastustuomioistuin oli määrittänyt hyväksyttäväksi suhteeksi todetuista virheistä, on toiseksi todettava, että 19.10.2015 ilmoitettuun lopulliseen kantaan johtaneet virheprosentit, jotka ilmenivät tarkastettaessa valitut otokset riskiarvioinnin tarkastuksen mukaan ja jotka mainitaan 15.1.2015 päivätyssä tiedonannossa, olivat vuonna 2011 0,84 prosenttia paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja 0,57 kaukokartoitustarkastuksissa, vuonna 2012 vastaavasti 0,99 prosenttia ja 0,31 prosenttia ja vuonna 2013 0,74 prosenttia ja 0,39 prosenttia. Kyseessä olevina kolmena vuonna paikalla tehdyissä tarkastuksissa voitiin siis havaita huomattavasti suurempi virheiden suhteellinen osuus kuin kaukokartoitustarkastuksissa, sillä näiden tarkastustapojen välinen ero oli ensimmäisenä vuonna puolitoistakertainen, toisena kolminkertainen ja viimeisenä kaksinkertainen.
Toisin kuin Ruotsin kuningaskunta väittää, tämä tulosten ero sen mukaan, mitä menetelmää käytettiin, on huomattava, eikä asiassa voida väittää, että molemmat tarkastustavat johtavat vastaavanlaisiin tuloksiin. Tilintarkastustuomioistuimen standardien mukaan hyväksyttävissä olevasta 2 prosentin suuruisesta niin sanotusta olennaisuusrajasta on todettava, että se ei ole käsiteltävässä asiassa merkityksellinen. ”Yhtenäisestä tarkastusmallista” (single audit) (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskevasta ehdotuksesta 18.3.2004 annetussa tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 (
EUVL 2004, C 107, s. 1
)) käyttöön otettu olennaisuusraja ja 2 prosentin suuruinen olennaisuusraja, joka mainitaan myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2014 (
EUVL 2015, C 373, s. 1
), joka sisältää toimielinten vastaukset, olevan liitteen 1.1, jonka otsikkona on ”Tarkastustapa ja ‑menetelmät”, 17 kohdassa, koskevat rajaa, josta lähtien tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyöt suunnitellaan, mutta – kuten komissio asianmukaisesti korostaa – asiassa ei ole osoitettu, että tällä rajalla olisi käsiteltävässä asiassa merkitystä asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan mukaisessa menettelyssä, joka koskee tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista.
Lopuksi on todettava, että vaikka pitääkin paikansa, että komission esittämät virheprosentit ovat saattaneet muuttua tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kuluessa, sillä mainitut prosentit ovat muuttuneet – sikäli kuin kyse on riskiarviointiin perustuvilla otoksilla hakuvuonna 2011 suoritetuista kaukokartoitustarkastustarkastuksista – 6.12.2013 päivätyssä tiedonannossa mainitusta 0,96 prosentista 15.1.2015 päivätyssä tiedonannossa mainittuun 0,84 prosenttiin, tällä ei kuitenkaan ole merkitystä merkittävään eroon, joka todettiin näiden prosenttien välillä sen mukaan, mitä menetelmää käytettiin, kuten edellä 84 kohdassa todetaan.
Ruotsin kuningaskunnan väitteestä, jonka mukaan hakuvuodesta 2013 lähtien kaukokartoitustarkastuksiin liittyviä riskitekijöitä on mukautettu, on kolmanneksi todettava, että vuonna 2013 kaukokartoituksella tarkastettuja alueita koskevasta kartasta, joka on kannekirjelmän liitteenä, ilmenee, että kaukokartoituksella tarkastettuja alueita on todella muutettu. Virheprosenttien välisen eron jatkumisesta edelleen vuonna 2013 voidaan lisäksi todeta, että mainitun muutoksen vaikutus on ollut vain erittäin rajallinen. Kuten edellä olevista 83 ja 84 kohdasta ilmenee, mistään seikasta ei voida päätellä, että riskitekijöiden mukauttaminen olisi tehty pätevästi.
Näin olen on selvää, että seikkoja, jotka osoittavat Ruotsin viranomaisten toteuttamien tarkastusten riittämättömyyden ja jotka ovat antaneet komissiolle aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta järjestelmää otettu käyttöön, ei ole kumottu mainittujen viranomaisten esittämillä väitteillä, eikä näitä väitteitä ole tarpeen tutkia enempää (ks. vastaavasti tuomio 15.10.2014, Tanska v. komissio,
C‑417/12 P
,
EU:C:2014:2288
,
kohta). Kun otetaan huomioon sen maantieteellisen alueen merkittävä koko, josta on edelleen kyse sen jälkeen, kun komissio on hyväksynyt rahoitusoikaisun rajoittamisen kahdeksaan lääniin (ks. edellä 9 kohta), on selvää, että komissiolla saattoi perustellusti olla epäilyksiä todetun puutteellisuuden järjestelmällisyydestä, kun taas Ruotsin kuningaskunta ei ole esittänyt erityisiä seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että tarkastustapojen välillä todettujen virheprosenttien erot johtuivat muista tekijöistä kuin puutteista kansallisten viranomaisten kaukokartoitustarkastusten toteuttamisessa tekemissä valinnoissa. Näissä olosuhteissa komissio on oikeutetusti voinut katsoa, että Ruotsin kuningaskunta oli rikkonut asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan säännöksiä, joten toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan ja asiakirjassa N:o VI/5330/97 esitettyjen ohjeiden rikkomiseen sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen
Ruotsin kuningaskunta väittää ensimmäiseksi, että 2 prosentin suuruinen kiinteämääräinen rahoitusoikaisu ei ole oikeutettu kyseessä olevan sääntöjenvastaisuuden luonteen ja laajuuden ja siitä mahdollisesti rahastolle aiheutuvan todellisen vahingon valossa. Se seikka, että valvontamenettelyä voidaan parantaa, ei muodosta unionin oikeuden säännön merkittävää rikkomista eikä itsessään riitä aiheuttamaan rahoitusoikaisuja sillä perusteella, ettei lisävalvontaa väitetysti ollut suoritettu. Joka tapauksessa Ruotsin kuningaskunta katsoo, että unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettyä määrä on alennettava.
Ruotsin kuningaskunta väittää toiseksi, että kiinteämääräinen rahoitusoikaisu ei ole oikeutettu, kun otetaan huomioon se seikka, että unionille aiheutunut taloudellinen vahinko olisi voitu arvioida käyttämällä oikeasuhtaisia keinoja. Komissio on mainitun jäsenvaltion mukaan päättänyt asianmukaisia perusteluja esittämättä soveltaa kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, ja se on myös hylännyt Ruotsin viranomaisten esittämän arvion, vaikka kahden tarkastustavan välisten erojen perusteella olisi voitu määrittää se määrä, joka mahdollisesti on jätettävä unionin rahoituksen ulkopuolelle ja jonka suuruus käsiteltävässä asiassa on 1022259,46 euroa. Mainittu määrä on laskettu korottamalla oikaisujen määrää, joka saatiin kaukokartoitustarkastusten perusteella (kyseiseen menetelmään perustuvat oikaisut olivat noin kaksi kertaa alhaisempia kuin paikan päällä suoritettuihin tarkastuksiin perustuvat oikaisut), ja lisäämällä niihin taannehtivasti kannettavat määrät. Komissio on lisäksi ilmoittanut Ruotsin viranomaisille vasta 19.10.2015 ilmoitetussa lopullisessa kannassa siitä, että se katsoi lisävalvonnan puuttuvan, mikä teki mahdottomaksi oikaisun jo kuluneilta hakuvuosilta 2011–2013.
Ruotsin kuningaskunta väittää kolmanneksi, että kiinteämääräinen rahoitusoikaisu ei ole myöskään asiakirjassa N:o VI/5330/97 esitettyjen komission ohjeiden mukainen. Komissio on ilmoittanut Ruotsin kuningaskunnalle vasta joulukuussa 2013 riskianalyysin tehokkuutta koskevista huomautuksistaan, eikä se ole maininnut nimenomaisesti kyseessä olevia puutteita eikä korjaustoimenpiteitä, joten Ruotsin kuningaskuntaa ei voida moittia siitä, ettei se ole toteuttanut toimenpiteitä parantaakseen lisätarkastusten toteuttamista.
Ruotsin kuningaskunta toteaa neljänneksi, että kiinteämääräisellä rahoitusoikaisulla loukataan suhteellisuusperiaatetta, koske mainitun oikaisun määrä ei selvästikään ole oikeassa suhteessa rahastolle mahdollisesti aiheutuneeseen vahinkoon.
Kantajan vastauksessaan Ruotsin kuningaskunta toteaa vastauksena komissiolle, että unionin yleinen tuomioistuin on SEUT 263 artiklan nojalla toimivaltainen määräämään komission päätöksen osittaisesta kumoamisesta, mikä sen mukaan merkitsee väistämättä tällaisen päätöksen muuttamista. Seikat, joiden kumoamista vaaditaan, eli käsiteltävässä asiassa ratkaisu käyttää kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, voidaan Ruotsin kuningaskunnan mukaan lisäksi erottaa riidanalaisen päätöksen muista osista, joten siinä tilanteessa, että mainittu päätös kumotaan osittain, sen asiasisältöä ei muuteta.
Tšekin tasavalta väittää, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan nojalla komission pitää ensisijaisesti määrittää täsmällisesti unionin taloudellista vahinkoa tosiasiallisesti vastaavien määrien suuruus, mikä ilmenee myös komission suuntaviivoista, jotka esitetään komission tavasta, jolla komissio käsittelee EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä jäsenvaltioiden täytäntöön panemien täydentävien ehtojen valvontajärjestelmien osalta havaitut puutteet (asetuksen N:o 1782/2003 3 artikla), 9.6.2006 antamastaan tiedonannosta K(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 (jäljempänä asiakirja AGRI-2005-64043). Käsiteltävässä asiassa taloudellisen vahingon määrä on ollut määritettävissä, ja komission olisi pitänyt – siinä tapauksessa, että Ruotsin kuningaskunnan käyttämästä menetelmästä oli erimielisyyttä – ainakin pyytää viimeksi mainittua suorittamaan laskelma käyttämällä laskentatapaa, jota komissio piti asianmukaisena. Tällainen sääntöjenvastaisuus on Tšekin tasavallan mukaan itsessään peruste kumota riidanalainen päätös Ruotsin kuningaskunnan vaatimissa määrin.
Komissio puolestaan väittää, että unionin yleisellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa muuttaa riidanalaista päätöstä sikäli kuin kanne perustuu SEUT 263 artiklaan ja sikäli kuin sillä vaaditaan mainitun päätöksen kumoamista. Mikäli riidanalainen päätös olisi kumottava, komission pitäisi SEUT 264 artiklan mukaisesti toteuttaa toimenpiteet, joita unionin yleisen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpano edellyttää. Näin ollen Ruotsin kuningaskunnan toissijaista vaatimusta, sellaisena kuin se esitetään kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitetyissä perusteissa, ei voida tutkia asiakysymyksen osalta unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Vastaajan vastauksessa komissio toteaa myös, että sikäli kuin Ruotsin kuningaskunta vaatii kantajan vastauksessa riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista siltä osin kuin siinä säädetään kiinteämääräisestä rahoitusoikaisusta, mainittu jäsenvaltio pyrkii muuttamaan kannettaan, mitä ei sallita tätä koskevassa vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Kolmas kanneperuste on toissijaista vaatimusta koskevilta osiltaan itsessään jätettävä tutkimatta sikäli kuin kyse on ensisijaisen vaatimuksen arvioimisesta.
Komissio väittää joka tapauksessa, että vuosina 2011–2013 todettujen puutteiden jatkuminen edelleen merkitsee, ettei asiassa voida katsoa, että riskianalyysi oli tosiasiallisesti tehty, joten mitään lisävalvontaa ei ollut suoritettu ja rahastolle aiheutuva vaara oli olemassa. Asiakirjassa N:o VI/5330/97 esitetyissä komission ohjeissa sallitaan kiinteämääräisen rahoitusoikaisun käyttö, kun jäsenvaltio ei ole noudattanut velvoitettaan tarkistaa asianmukaisesti, olivatko tietyt hyväksytyt hakemukset tukikelpoisia. Riskianalyysi on lisävalvonta, jonka tehokkuuden puuttuminen oikeuttaa kiinteämääräisen 2 prosentin rahoitusoikaisun.
Todettujen virheprosenttien välinen ero sen mukaan, mitä tarkastusmenetelmää oli käytetty, ei komission mukaan itsessään ole kiinteämääräisen rahoitusoikaisun perusta, vaan sillä osoitetaan, että riskianalyysiä ei voitu katsoa suoritetun. Tässä tilanteessa Ruotsin viranomaisten ehdottama laskelma rahaston riskistä, joka perustuu mainittuun eroon, ei ole riittävä. On myös virheellistä väittää, että komission kirjanpitäjät olisivat hyväksyneet mainitun laskelman.
Suhteellisuusperiaatteesta komissio katsoo, että mainittua periaatetta on kunnioitettu, koska oikaisu on rajoitettu hakuvuoteen 2013 ja niihin kahdeksaan Ruotsin lääniin, joissa valvontaa suoritettiin kaukokartoituksella eikä paikan päällä vuosina 2011–2013.
Kolmannen kanneperusteen tutkittavaksi ottamisesta on ensinnäkin todettava, että kuten kannekirjelmän sanamuodosta ilmenee, mainittu kanneperuste perustuu pääosiltaan asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan rikkomiseen. Mistään ei voida päätellä, että Ruotsin kuningaskunta on vedonnut tähän kanneperusteeseen ainoastaan tukeakseen toissijaisesti esittämäänsä toista vaatimusta, jolla vaaditaan alentamaan rahoitusoikaisun määrää, eikä myös tukeakseen ensimmäistä vaatimustaan siltä osin kuin sillä vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista siksi, että komissio on syyllistynyt sääntöjenvastaisuuksiin erityisesti päättäessään virheellisesti käyttää kiinteämääräistä rahoitusoikaisua.
Kannekirjelmän 11 kohdan sanamuodosta ilmenee, että vaikka Ruotsin kuningaskunta katsoo ensisijaisesti, että riidanalainen päätös on kumottava, koska komissio on sääntöjenvastaisen tilien tarkastusmenettelyn päätteeksi virheellisesti katsonut, ettei Ruotsin viranomaisten toteuttamaa riskianalyysiä ollut suoritettu asianmukaisesti, mikä mainitun jäsenvaltion mukaan on seikka, joka johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen kokonaisuudessaan ja täten itse rahoitusoikaisua koskevan periaatteen epäämiseen, se katsoo myös, että mikäli unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin katsoo, että Ruotsin viranomaiset olivat syynä eräisiin puutteellisuuksiin, jotka lähtökohtaisesti oikeuttavat rahoitusoikaisun, tämän oikaisun arviointitapa oli joka tapauksessa virheellinen.
Tässä tilanteessa, ilman, että kolmannen kanneperusteen tutkittavaksi ottamista on tarpeen tutkia sikäli kuin sillä tuetaan toista vaatimusta, jolla vaaditaan, että unionin yleinen tuomioistuin – vaikka toteamalla ensin riidanalaisen päätöksen osittain kumotuksi – muuttaa rahoitusoikaisun määrää, on todettava, että mikään ei estä sitä, että mainittu kanneperuste otetaan tutkittavaksi ja että se otetaan huomioon sikäli kuin sillä tuetaan ensimmäistä vaatimusta, jolla vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista. Toisin kuin komissio väittää, ja kuten edellä 101 kohdassa esitetystä kannekirjelmän 11 kohdan tutkimisesta ilmenee, Ruotsin kuningaskunta ei tältä osin ole muuttanut vaatimuksiaan kantajan vastauksessaan.
Kuten Ruotsin kuningaskunta väittää, oikeuskäytännössä sallitaan tilien tarkastamista koskevan komission päätöksen kumoaminen, sikäli kuin tällainen kumoaminen koskee sellaisen päätöksen perusteluita ja päätösosaa, jolla päätetään soveltaa kiinteämääräistä rahoitusoikaisua (ks. vastaavasti tuomio 7.7.2005, Kreikka v. komissio,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
,
ja
kohta). Tällaisella kumoamisella ei ole vaikutusta kyseessä olevan päätöksen muihin perusteluihin, ja nämä perustelut voivat koskea muun muassa puutteiden toteamista niissä tarkastuksissa, joita kyseisen jäsenvaltion on suoritettava.
Mahdollisesta kumoamisesta aiheutuvista seurauksista on myös muistutettava, että vaikka vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, ettei unionin tuomioistuinten asiana ei ole esittää unionin toimielimille määräyksiä tai korvata niiden päätöksiä omillaan harjoittamansa laillisuusvalvonnan puitteissa, kyseisen toimielimen on kuitenkin SEUT 266 artiklan nojalla toteutettava kumoamiskanteen johdosta annetun tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet (ks. tuomio 30.5.2013, Omnis Group v. komissio,
T‑74/11
, ei julkaistu,
EU:T:2013:283
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen, jos riidanalainen päätös kumotaan ja jos kumoaminen perustuu toteamukseen siitä, että kiinteämääräistä rahoitusoikaisua on käytetty virheellisesti, komission on tehtävä tästä johtopäätökset.
Kolmannen kanneperusteen asiakysymyksen tutkimisesta on toiseksi huomautettava, että vaikka komission on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näytettävä toteen unionin oikeuden sääntöjen rikkominen, sen jälkeen kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrätessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia rikkomisella on (tuomio 7.10.2004, Espanja v. komissio,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
,
kohta ja tuomio 7.7.2005, Kreikka v. komissio,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
,
kohta).
Asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan, joka koskee sääntöjenmukaisuuden tarkastamista, sanamuoto on seuraava:
”Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden. Se ottaa tällöin asianmukaisesti huomioon rikkomuksen ja unionille aiheutuneen taloudellisen vahingon laadun. Se käyttää ulkopuolelle jättämisen perusteena aiheettomasti maksettuja määriä ja, jos nämä määrät eivät ole yksilöitävissä oikeasuhteisin ponnistuksin, se voi soveltaa ekstrapoloituja tai kiinteämääräisiä oikaisuja. Kiinteämääräisiä oikaisuja voidaan käyttää vain, jos tapauksen luonteen vuoksi tai koska jäsenvaltio ei ole toimittanut komissiolle tarvittavia tietoja, ei kohtuullisin ponnisteluin voida määrittää tarkemmin unionille aiheutunutta taloudellista vahinkoa.”
Tämän johdosta, kun asiaa arvioidaan asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan säännösten suhteen, komissio käyttää unionin rahoituksen ulkopuolelle jättämisen perusteena aiheettomasti maksettujen määrien yksilöintiä ja, jos nämä määrät eivät ole yksilöitävissä oikeasuhteisin ponnistuksin, se voi soveltaa ekstrapoloituja tai kiinteämääräisiä oikaisuja. Tästä seuraa, että oikaisun määrän laskeminen, joka perustuu eri puutteiden rahoitusvaikutusten yksitellen tehtävään arviointiin kyseisen jäsenvaltion toimittamien tietojen perusteella, on periaatteessa sallittu, jos tällainen yksitellen tehtävä arviointi ei vaadi kohtuuttomia ponnisteluja (tuomio 16.2.2017, Romania v. komissio,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
,
kohta).
Asiakirjan N:o VI/5330/97 liitteessä 2 määritellään lisävalvonta seuraavasti: ”Lisävalvontaa ovat ne hallinnolliset toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä vaatimusten asianmukaisen käsittelyn kannalta. Näitä toimenpiteitä ovat maksuvaatimusten jättöpäivien noudattamisen tarkastaminen, kaksinkertaisten maksuvaatimusten tunnistaminen, riskianalyysi, rangaistusseuraamusten soveltaminen sekä tuottajien valvonta.”
Asiakirjassa nro VI/5330/97 täsmennetään taloudelliset seuraukset, joita aiheutuu jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten puutteista. Jos unionille valvonnan puutteiden vuoksi aiheutuneita vahinkoja ei kyetä arvioimaan tutkimuksessa saaduista tiedoista ekstrapoloimalla todetut vahingot tilastollisesti tai muista todennettavissa olevista tiedoista, rahoituskorjaus voidaan laskea kiinteämääräisenä tappioiden riskin suuruuden mukaan (tuomio 3.3.2016, Espanja v. komissio,
T‑675/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:123
,
kohta).
Asiakirjalla AGRI-2005-64043 puolestaan mukautetaan asiakirjan N:o VI/5330/97 ohjeet täydentäviin ehtoihin nähden. Siinä esitetään kolme menetelmää, joita voidaan käyttää asianmukaisten rahoitusoikaisujen määrittämiseksi: ensinnäkin niiden yksittäisten hakemusten hylkääminen, joista ei ole suoritettu edellytettyä valvontaa, toiseksi rahastolle aiheutuvan riskin arvioiminen ekstrapoloimalla edustavaan otokseen perustuvista tarkastuksista saadut tulokset ja kolmanneksi kiinteämääräisten rahoitusoikaisujen käyttäminen (tuomio 19.10.2017, Espanja v. komissio,
T‑502/15
, ei julkaistu,
EU:T:2017:730
,
kohta). Asiakirjan AGRI-2005-64043 otsikosta voidaan todeta, että näiden kolmen vaihtoehdon välillä on etusijajärjestys siten, että riskin kiinteämääräistä arviointia on pidettävä viimesijaisena keinona (ks. vastaavasti tuomio 3.3.2016, Espanja v. komissio,
T‑675/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:123
,
kohta). Tämä etusijajärjestys tavoille, joilla määritetään unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien suuruus, mainitaan lisäksi nimenomaisesti syyskuussa 2014 voimaan tulleen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 (
EUVL 2014, L 255, s. 18
) 12 artiklan 2, 3 ja 6 kohdassa.
Edellä esitetyistä perusteluista seuraa, että komissio saattoi omien ohjeidensa nojalla käyttää käsiteltävässä asiassa kiinteämääräistä menetelmää vain, jos muiden menetelmien ja erityisesti ekstrapolointiin perustuvan laskelman käyttö ei ollut mahdollista. Kuten Ruotsin kuningaskunta paikkansa pitävästi väittää, kiinteämääräinen laskentamenetelmä on luonteeltaan täydentävä asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan säännösten kannalta, vaikka käytännössä komissio siitä usein käyttääkin.
Toisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä esitetyistä toteamuksista seuraa, että puutteet, joita on ilmennyt Ruotsin kuningaskunnan pannessa täytäntöön riskitekijöiden arviointi- ja ajantasaistamistoimenpiteitä, ovat jatkuneet vuosina 2011–2013, ja että arvioitaessa asiaa suhteessa asiakirjassa N:o VI/5330/97 esitettyihin seikkoihin, komissio on voinut harkintavaltaa käyttäessään pätevästi luokitella nämä puutteet lisävalvonnan täytäntöönpanon puuttumiseksi, koska kyse oli toistuvista puutteista hallinnollisissa toimissa, jotka olivat tarpeen hakemusten asianmukaiseksi käsittelemiseksi ja jotka liittyivät riskianalyysiin. Kyse on nimittäin puutteesta lisävalvonnassa, josta säädetään asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan säännöksissä, eikä pelkästä toteamuksesta siitä, että valvontamenettelyn luonnetta voidaan parantaa, mikä ei voi johtaa rahoitusoikaisun soveltamiseen. Tässä tilanteessa Ruotsin kuningaskunnan väite, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa ei ole kyse unionin oikeuden säännön merkittävästä rikkomisesta, joka voi johtaa rahoitusoikaisuihin, ei selvästikään ole perusteltu.
Komissio kuitenkin katsoi myös, että lisävalvonnan täytäntöönpanon puuttumisen – koska kyse oli valvonnan puuttumisesta täysin – toteaminen riitti itsessään siihen, että lähtökohtaisesti ei voitu käyttää oikaisua, joka perustui unionille aiheutuneen vahingon arviointiin ekstrapoloimalla, ja se jätti huomiotta seikat, jotka Ruotsin kuningaskunta esitti mainitun vahingon suuruuden määrittämiseksi.
Vaikka eräissä tapauksissa onkin voitu katsoa, että ekstrapolointimenetelmät, jotka perustuvat myöhempinä vuosina todettuihin sääntöjenvastaisuuksiin, eivät voi muodostaa varmaa perustaa laskelmille, erityisesti jos sääntöjenvastaisuudet eivät ole tapahtuneet perättäisinä vuosina tai jos tarkastusten tuloksissa eri vuosilta on huomattavia eroja (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2002, Ranska v. komissio,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, 44 45 kohta ja tuomio 3.3.2016, Espanja v. komissio,
T‑675/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:123
,
–
kohta), tästä huolimatta käsiteltävässä asiassa niiden seikkojen, jotka Ruotsin kuningaskunta esitti tilien tarkastamismenettelyssä ja joilla pyrittiin perusteettomasti maksettujen määrien laskemiseen ekstrapoloimalla, huomioimatta jättäminen ei perustunut mainittujen seikkojen mahdolliseen luotettavuuden puuttumiseen vaan siihen, että komissio piti niitä merkityksettöminä sellaisessa tilien tarkastamismenettelyssä, joka perustui toteamukseen siitä, että lisävalvonta puuttui täysin.
Tästä on todettava, että Ruotsin viranomaiset todella toimittivat komissiolle ne seikat, joiden perusteella perusteettomasti maksetut määrät voitiin laskea ekstrapoloimalla. Kirjeessä, jonka Ruotsin maatalousvirasto osoitti komissiolle 25.9.2014 vastauksena 20.5.2014 pidetyn kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjaan, esitetään arvio rahastolle aiheutuneesta vahingosta. Kyseisessä vaiheessa Ruotsin viranomaiset eivät tienneet, että oikaisu koski ainoastaan hakuvuotta 2013, ja ne toimittivat arvion hakuvuosilta 2011–2013 käyttäen alustavia lukuja vuonna 2013 havaituista virheistä.
Ruotsin viranomaisten valitsema ekstrapolointimenetelmä toimii pääpiirteissään siten, että kaukokartoitukseen perustuvaa korjausprosenttia korotetaan kyseiseltä vuodelta jo suoritetun korjauksen oikaisemiseksi.
Kieltäytyessään ottamasta huomioon Ruotsin viranomaisten esittämiä seikkoja, joilla pyrittiin perusteettomasti maksettujen määrien laskemiseen ekstrapoloimalla, arvioimatta niiden luotettavuutta ja sitä, olisiko näitä seikkoja voitu käyttää oikeasuhteisin ponnistuksin, sillä perusteella, että kyseiset seikat ovat joka tapauksessa merkityksettömiä, komissio on rikkonut kiinteämääräisen menetelmän käyttämisen toissijaista luonnetta, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdasta.
Tässä tilanteessa, ilman että on tarpeen tutkia Ruotsin kuningaskunnan muita argumentteja, jotka koskevat muun muassa suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, kolmas kanneperuste on todettava perustelluksi ja ensimmäinen vaatimus on hyväksyttävä. Näin ollen riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin komissio on virheellisesti käyttänyt Ruotsin kuningaskuntaan nähden kiinteämääräistä menetelmää jättääkseen hakuvuodelta 2013 unionin rahoituksen ulkopuolelle 8811286,44 euron suuruisen summan, joka vastaa 2:ta prosenttia Ruotsin kuningaskunnalle mainitulta hakuvuodelta maksettujen tuotannosta irrotettujen suorien tukien määrästä.
On muistutettava, että komission on tehtävä johtopäätökset nyt annettavasta ratkaisusta laskiessaan rahoitusoikaisun määrää, joka sen on tarvittaessa määritettävä toteamansa sääntöjenvastaisuuden johdosta.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Lisäksi työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Koska komissio on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan Ruotsin kuningaskunnan oikeudenkäyntikulut.
Tšekin tasavalta, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 17.3.2016 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/417 kumotaan siltä osin kuin se koskee Ruotsin kuningaskunnalle maksettuja tuotannosta irrotettuja suoria tukia, joiden määrä on 8811286,44 euroa hakuvuodelta 2013.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Ruotsin kuningaskunnan oikeudenkäyntikulut.

3)
Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Prek
Schalin
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 25 päivänä syyskuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ruotsi.