CELEX: 62018CJ0546
Begäran om förhandsavgörande
Bolagsrätt
Uppköpserbjudanden
Direktiv 2004/25/EG
Artikel 5
Budplikt
Artikel 4
Tillsynsmyndighet
Lagakraftvunnet beslut i vilket ett brott mot budplikten slås fast
Ett sådant beslut har bindande verkan i ett senare förfarande för påförande av sanktionsavgift som inletts av samma myndighet
Den unionsrättsliga effektivitetsprincipen
Allmänna principer i unionsrätten
Rätten till försvar
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artiklarna 47 och 48
Rätten att tiga
Oskuldspresumtion
Tillgång till en oavhängig och opartisk domstol

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 4 och 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/25/EG av den 21 april 2004 om uppköpserbjudanden (
EUT L 142, 2004, s. 12
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 (
EUT L 173, 2014, s. 190
), jämförda med effektivitetsprincipen, samt tolkningen av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan FN, GM, Adler Real Estate AG (nedan kallat Adler), HL och Petrus Advisers LLP (nedan kallat Petrus) och å andra sidan Übernahmekommission (Kommissionen för uppköpserbjudanden, Österrike) (nedan kallad uppköpskommissionen). Målet rör lagenligheten av de sanktioner som påförts FN, GM och HL för brott mot budplikten.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skälen 5, 7 och 8 i direktiv 2004/25 anges följande:
”(5)
Varje medlemsstat bör utse en eller flera myndigheter för att utöva tillsyn över de olika aspekterna av sådana erbjudanden som regleras av detta direktiv och för att säkerställa att budintressenterna följer de regler som utfärdas i enlighet med detta direktiv. Alla dessa myndigheter bör samarbeta med varandra.
…
(7)
Självreglerande organ bör kunna utöva tillsynen.
(8)
I enlighet med de allmänna principerna i [unionsrätten] och i synnerhet rätten till en rättvis rättegång, bör en tillsynsmyndighets beslut under lämpliga förutsättningar kunna omprövas av en oberoende domstol. Det bör dock lämnas till medlemsstaterna att avgöra om det skall finnas rättigheter som kan göras gällande i administrativa eller rättsliga förfaranden, oavsett om det rör sig om förfaranden mot en tillsynsmyndighet eller mellan budintressenter.”
Artikel 4 i direktiv 2004/25 har rubriken ”Tillsynsmyndighet och tillämplig lag”. I punkterna 1, 5 och 6 i den artikeln föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall utse en eller flera myndigheter som, beträffande de regler som medlem[s]staterna i enlighet med detta direktiv utfärdar eller inför, skall vara behöriga att utöva tillsyn över erbjudanden. De utsedda myndigheterna skall vara antingen offentliga myndigheter eller sammanslutningar eller privata organ som godkänts i nationell lagstiftning eller av offentliga myndigheter som enligt nationell lagstiftning uttryckligen har bemyndigats till detta. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om vilka tillsynsmyndigheter som har utsetts och ange eventuella ansvarsfördelningar. Medlemsstaterna skall säkerställa att dessa myndigheter utför sina uppgifter på ett opartiskt sätt och oberoende av alla budintressenter.
…
5.   Tillsynsmyndigheterna skall ha alla de befogenheter som behövs för att de skall kunna utföra sina uppgifter, inbegripet skyldigheten att säkerställa att budintressenterna iakttar de regler som har utfärdats eller införts i enlighet med detta direktiv.
…
6.   Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas befogenheter att utse domstolar eller andra myndigheter som skall ansvara för behandlingen av tvister och för avgöranden om oegentligheter under erbjudandeförfarandet, och skall inte heller påverka medlemsstaternas befogenheter att reglera huruvida och under vilka omständigheter som budintressenterna får inleda administrativa eller rättsliga förfaranden. Detta direktiv skall i synnerhet inte påverka de befogenheter som domstolar kan ha i en medlemsstat att avvisa en talan och att ta ställning till huruvida en talan kan påverka resultatet av ett erbjudande. Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas befogenheter att fastställa de rättsliga reglerna om tillsynsmyndigheternas ansvar eller i fråga om tvister mellan budintressenterna.”
Artikel 5 i direktiv 2004/25 har rubriken ”Skydd av minoritetsaktieägare, budplikt och skäligt pris”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande
”Om en fysisk eller juridisk person till följd av eget förvärv eller förvärv genom personer som handlar i samförstånd med den personen innehar värdepapper i ett bolag som avses i artikel 1.1 och dessa värdepapper, tillsammans med befintligt innehav av dessa värdepapper och innehav hos personer som handlar i samförstånd med den personen, direkt eller indirekt ger den personen en bestämd andel av röstetalet i bolaget varigenom den personen får kontroll över bolaget, skall medlemsstaterna säkerställa att den personen är förpliktigad att lämna ett erbjudande för att skydda minoritetsaktieägarna i bolaget. …”
Artikel 17 i direktiv 2004/25 har rubriken ”Sanktioner”, och där föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall fastställa de påföljder som skall tillgripas för överträdelser av de bestämmelser i nationell lagstiftning som antagits enligt detta direktiv och vidta alla nödvändiga åtgärder för att garantera att påföljderna verkställs. De påföljder som därigenom fastställs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. …”
Österrikisk rätt
ÜbG
Direktiv 2004/25 införlivades med österrikisk rätt genom Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (federal lag om uppköpserbjudanden) (BGBl I, nr 127/1998) (nedan kallad ÜbG).
I § 1.6 ÜbG definieras begreppet ”rättssubjekt som handlar i samförstånd” som ”fysiska eller juridiska personer som samarbetar med budgivaren på grundval av ett avtal i syfte att få kontroll över målbolaget, särskilt genom samordning av rösträtterna, eller som samarbetar med målbolaget på grundval av ett avtal i syfte att försvåra ett framgångsrikt genomförande av uppköpserbjudandet. Om ett rättssubjekt har ett direkt eller indirekt kontrollinnehav (§ 22.2 och 22.3) i ett eller flera rättssubjekt, föreligger en presumtion för att samtliga dessa rättssubjekt handlar i samförstånd …”
I § 22.1 ÜbG föreskrivs följande:
”Den som förvärvar ett direkt eller indirekt kontrollinnehav i ett målbolag är skyldig att omedelbart anmäla detta till Übernahmekommission [(uppköpskommissionen, Österrike)] och att inom 20 börsdagar från förvärvet av kontrollinnehavet lämna ett uppköpserbjudande avseende samtliga värdepapper i målbolaget i enlighet med bestämmelserna i denna lag.”
Enligt § 22a.1 ÜbG ”föreligger skyldighet att lämna uppköpserbjudande enligt § 22.1 … också om det bildas en grupp av rättssubjekt som handlar i samförstånd och denna tillsammans förvärvar ett kontrollinnehav”.
§ 23 ÜbG har rubriken ”Tillräkning av aktier och utvidgning av budgivarens skyldigheter”. I första stycket i den bestämmelsen anges att vid tillämpning av §§ 22–22b ska ”personer som handlar i samförstånd”, i den mening som avses i § 1.6 ÜbG, ömsesidigt tillräknas de rösträtter som de innehar.
I § 28.3 och 28.4 ÜbG anges att uppköpskommissionen är en kollegial myndighet och att dess ledamöter, som utses för en period av fem år, som kan förlängas, är oavsättliga och inte är bundna av några instruktioner vid utövandet av sitt uppdrag. I § 28.5 ÜbG anges vilka omständigheter som utgör hinder mot utnämning som ledamot i uppköpskommissionen och i § 28.6 anges vilka omständigheter som medför att uppdraget som ledamot upphör i förtid.
I § 30.2 ÜbG föreskrivs att Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz (allmänna förvaltningsprocesslagen) (nedan kallad AVG) är tillämplig på förfarandet vid uppköpskommissionen.
§ 33 ÜbG har rubriken ”Särskilda bestämmelser om budplikt, prissättning och civilrättsliga påföljder”. I punkt 1 led 2 i den bestämmelsen föreskrivs att uppköpskommissionen ”på eget initiativ eller på begäran av part [får] fastställa, med bindande verkan gentemot budgivaren, rättssubjekt som handlar i samförstånd med budgivaren (§ 1.6), målbolaget och aktieägarna i målbolaget, huruvida … ett budpliktserbjudande inte har lämnats eller krävts, eller inte har anmälts på ett korrekt sätt (§§ 22–25)”.
Av §§ 30a och 35.3 ÜbG framgår att uppköpskommissionens beslut om sådant fastställande av brott mot budpliktsreglerna får överklagas till Oberster Gerichtshof (Högsta domstolen, Österrike), medan dess beslut i ärenden om påförande av sanktionsavgift får överklagas till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike).
AVG
I § 38 AVG föreskrivs följande:
”Om inte annat föreskrivs i lag, får myndigheten på grundval av sin egen bedömning av de avgörande omständigheterna pröva prejudicella frågor som uppkommer i utredningsförfarandet och som ska prövas som huvudfrågor av andra förvaltningsmyndigheter eller av domstol och får lägga denna prövning till grund för sitt beslut. Myndigheten får emellertid även vilandeförklara förfarandet till dess att den prejudiciella frågan har avgjorts slutligt, om frågan redan är föremål för prövning i ett förfarande vid den behöriga förvaltningsmyndigheten eller domstolen eller om ett sådant förfarande inleds samtidigt.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Uppköpskommissionen är den myndighet som utsetts i enlighet med artikel 4 i direktiv 2004/25 att vara den myndighet som ska utöva tillsyn över erbjudanden. I beslut av den 22 november 2016 fann uppköpskommissionen att Adler, Petrus och GM samt två andra bolag (Mountain Peak Trading Limited LLP och Westgrund AG), under hösten 2015 hade ”handlat i samförstånd”, i den mening som avses i § 1.6 ÜbG, för att förmå Conwert Immobilien SE (nedan kallat Conwert) att genomföra en transaktion. Transaktionen medförde en väsentlig förändring av bolagsstrukturen i Conwert och ett betydande ökat innehav för den största aktieägaren i bolaget. Uppköpskommissionen fann i beslutet att de rösträtter som var knutna till Adlers, Petrus och GM:s aktieinnehav i Conwert borde ha tillräknats dem ömsesidigt, enligt § 23 ÜbG, för första gången den 29 september 2015, då avtalet om genomförande av transaktionen hade fullgjorts i vissa delar. Vid denna tidpunkt innehade Adler, Petrus och GM 31,36 procent av rösträtterna i Conwert, vilket gav dem ett kontrollinnehav, i den mening som avses i § 22 ÜbG. Uppköpskommissionen fann att ett sådant förvärv borde ha föranlett de berörda parterna att lämna ett uppköpserbjudande inom 20 börsdagar från och med nämnda tidpunkt.
Genom beslut av den 1 mars 2017 avvisade Oberster Gerichtshof (Högsta domstolen) överklagandet av uppköpskommissionens beslut av den 22 november 2016, vilket därmed vann laga kraft.
Uppköpskommissionen inledde därefter ett förfarande för påförande av sanktionsavgift mot GM, HL och FN. Ansvaret för HL och FN grundades på deras ställning som styrelseledamot i Adler respektive verkställande direktör för Petrus vid tiden för överträdelsen.
Genom två beslut av den 29 januari 2018 påförde uppköpskommissionen GM, HL och FN sanktionsavgifter och fastställde att Adler och Petrus var subsidiärt ansvariga för de sanktionsavgifter som påförts HL och FN (nedan kallade de omtvistade besluten). Uppköpskommissionen grundade dessa beslut på den utredning av de faktiska omständigheterna som den hade gjort i beslutet av den 22 november 2016 och särskilt på konstaterandet att de berörda parterna, på grundval av ett avtal av den 29 september 2015, hade ”handlat i samförstånd”, i den mening som avses i § 1.6 ÜbG. Uppköpskommissionen fann att GM, HL och FN hade åsidosatt § 22a.1 jämförd med § 22.1 ÜbG genom att inte anmäla ett budpliktserbjudande till uppköpskommissionen inom den föreskrivna fristen.
Uppköpskommissionens beslut av den 29 januari 2018 överklagades till den hänskjutande domstolen, Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen). Den har i sin begäran om förhandsavgörande angett att det för prövningen av överklagandena är nödvändigt att få klarhet i huruvida den nationella förvaltningspraxis som uppköpskommissionen har lagt till grund för sina beslut om påförande av sanktionsavgift är förenlig med unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att enligt österrikisk rätt, särskilt § 38 AVG, har ett lagakraftvunnet överträdelsebeslut, såsom beslutet av den 22 november 2016, bindande verkan inte bara för den myndighet som har fattat beslutet, utan även för andra myndigheter och domstolar som i andra fall ska pröva samma faktiska och rättsliga situation, under förutsättning att de berörda parterna är desamma.
Vad beträffar GM anser den hänskjutande domstolen att det sistnämnda villkoret är uppfyllt, eftersom GM var part både i det fastställelseförfarande som avslutades genom uppköpskommissionens beslut av den 22 november 2016 och i förfarandet för påförande av sanktionsavgift.
Vad däremot beträffar HL och FN anser den hänskjutande domstolen att det är oklart huruvida nämnda villkor är uppfyllt, det vill säga huruvida det kan anses vara fråga om samma parter i båda förfaranden. Den hänskjutande domstolen har påpekat att HL och FN inte var ”parter” i förfarandet för fastställelse av överträdelsen (nedan kallat fastställelseförfarandet), utan att de endast agerade i egenskap av företrädare för Adler respektive Petrus. HL och FN hade endast ställning som ”part” (i egenskap av fysiska personer) i förfarandet för påförande av sanktionsavgift (nedan kallat sanktionsförfarandet). Under sanktionsförfarandet fann emellertid uppköpskommissionen att beslutet av den 22 november 2016 skulle anses ha ”utvidgad bindande verkan” (”
erweiterte Bindungswirkung
”) även i förhållande till HL och FN.
Den hänskjutande domstolen anser att den således skulle kunna komma att anse att beslutet av den 22 november 2016, eftersom det har vunnit laga kraft, har bindande verkan i det senare sanktionsförfarandet, och detta såväl när parterna i båda förfarandena är desamma som när den fysiska person mot vilken det senare sanktionsförfarandet inletts inte hade ställning som ”part” i fastställelseförfarandet och därmed inte hade möjlighet att åberopa alla rättigheter som tillerkänns en ”part”, däribland rätten att tiga, utan att detta påverkar rätten att överklaga till Oberster Gerichtshof (Högsta domstolen), vilket ger båda dessa kategorier av personer möjlighet att åberopa att deras processuella rättigheter har åsidosatts under fastställelseförfarandet.
Den hänskjutande domstolen har i det avseendet preciserat att det följer av nationell konstitutionell rättspraxis att rätten till tillgång till en oavhängig domstol med obegränsad behörighet i sak- och rättsfrågor säkerställs vid uppköpskommissionen, eftersom den är en oberoende myndighet som kan anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Detta innebär att det förhållandet att Oberster Gerichtshofs (Högsta domstolen) behörighet är begränsad till rättsfrågor i mål som rör prövning av uppköpskommissionens överträdelsebeslut är förenligt med de krav som anges i artikel 2 i protokoll nr 7 till Europakonventionen.
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att eftersom uppköpskommissionen har agerat med stöd av unionsrätten såväl inom ramen för fastställelseförfarandet som inom ramen för sanktionsförfarandet, borde unionsrätten, inklusive de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, särskilt artikel 47 i stadgan, beaktas vid avgörandet av sådana mål.
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en nationell praxis enligt vilken ett lagakraftvunnet beslut som fattats efter ett fastställelseförfarande har bindande verkan i ett senare sanktionsförfarande är förenlig med rätten till försvar, som garanteras i unionsrätten. Den hänskjutande domstolens tvivel beror på att ett fastställelseförfarande som inleds av uppköpskommissionen inte är av straffrättslig karaktär och att de nu berörda parterna – även GM – följaktligen inte har kunnat åberopa samtliga de skyddsregler som gäller för ett straffrättsligt förfarande, däribland oskuldspresumtionen. Enligt den hänskjutande domstolen uppkommer sådana tvivel i än högre grad i fråga om HL och FN, vilka inte hade ställning som part i det tidigare fastställelseförfarandet.
I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen emellertid få klarhet i huruvida den unionsrättsliga effektivitetsprincipen – som enligt den hänskjutande domstolen omfattar principen om att lagakraftvunna förvaltningsbeslut ska vara gällande och principen om domstolsavgörandens rättskraft, vilka bidrar till rättssäkerheten – innebär att den är skyldig att tillämpa de aktuella bestämmelserna på personer som befinner sig i såväl GM:s som HL:s och FN:s situation.
Det är mot denna bakgrund som Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) har beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör artiklarna 4 och 17 i [direktiv 2004/25], jämförda med den unionsrättsliga effektivitetsprincipen, hinder mot en tolkning som innebär att ett lagakraftvunnet beslut, som fattats av den tillsynsmyndighet som avses i artikel 4 i direktiv [2004/25] och i vilket det fastställts att en [fysisk] person har åsidosatt nationella bestämmelser om införlivande av det direktivet, inte har bindande verkan i ett av tillsynsmyndigheten senare inlett förfarande för påförande av sanktionsavgift mot samma person, vilket medför att denna person på nytt har möjlighet att åberopa alla faktiska och rättsliga omständigheter samt all bevisning i syfte att bestrida den överträdelse som fastställts i det redan lagakraftvunna beslutet?
2)
Utgör artiklarna 4 och 17 i [direktiv 2004/25], jämförda med den unionsrättsliga effektivitetsprincipen, hinder mot en tolkning som innebär att ett lagakraftvunnet beslut, som fattats av den tillsynsmyndighet som avses i artikel 4 i direktiv [2004/25] och i vilket det fastställts att en juridisk person har åsidosatt nationella bestämmelser om införlivande av det direktivet, inte har bindande verkan i ett av tillsynsmyndigheten senare inlett förfarande för påförande av sanktionsavgift mot styrelsen i nämnda juridiska person, vilket medför att denna person (styrelsen) på nytt har möjlighet att åberopa alla faktiska och rättsliga omständigheter samt all bevisning i syfte att bestrida den överträdelse som fastställts i det redan lagakraftvunna beslutet?
3)
Om fråga 1 besvaras nekande: Utgör artikel 47 i [stadgan] hinder mot en nationell praxis som innebär att ett lagakraftvunnet beslut, som fattats av den tillsynsmyndighet som avses i artikel 4 i direktiv [2004/25] och i vilket det fastställts att en [fysisk] person har åsidosatt nationella bestämmelser om införlivande av det direktivet, har bindande verkan i ett av tillsynsmyndigheten senare inlett förfarande för påförande av sanktionsavgift mot samma person, vilket medför att denna person inte längre har möjlighet att i rättsligt och faktiskt hänseende bestrida den överträdelse som redan fastställts i ett lagakraftvunnet beslut?
4)
Om [fråga 2] besvaras nekande: Utgör artikel 47 i [stadgan] hinder mot en nationell praxis som innebär att ett lagakraftvunnet beslut, som fattats av den tillsynsmyndighet som avses i artikel 4 i direktiv [2004/25] och i vilket det fastställts att en juridisk person har åsidosatt nationella bestämmelser om införlivande av det direktivet, har bindande verkan i ett av tillsynsmyndigheten senare inlett förfarande för påförande av sanktionsavgift mot styrelsen i nämnda juridiska person, vilket medför att denna person (styrelsen) inte längre har möjlighet att i rättsligt och faktiskt hänseende bestrida den överträdelse som redan fastställts i ett lagakraftvunnet beslut?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt sina fyra frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 4 och 17 i direktiv 2004/25, jämförda med den rätt till försvar som garanteras i unionsrätten, samt artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en medlemsstats praxis som innebär att ett lagakraftvunnet beslut om överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2004/25 har bindande verkan i ett senare förfarande för påförande av sanktionsavgift med anledning av överträdelsen av nämnda bestämmelser, inte endast i förhållande till en fysisk person som har ställning som part i båda dessa förfaranden, utan även i förhållande till en fysisk person som inte hade ställning som part i förfarandet för fastställelse av överträdelsen, utan endast uppträdde i egenskap av ledamot i styrelsen i en juridisk person som hade ställning som part i det förfarandet.
EU-domstolen gör följande bedömning. Enligt artikel 4.1 i direktiv 2004/25, jämförd med skäl 5 i samma direktiv, är medlemsstaterna skyldiga att utse en eller flera myndigheter som ska vara behöriga att utöva tillsyn över erbjudanden vad beträffar de regler som medlemsstaterna i enlighet med det direktivet utfärdar eller inför och som ska kunna utföra sina uppgifter på ett opartiskt sätt och oberoende av alla budintressenter. Det framgår av skäl 7 i direktiv 2004/25 att en sådan tillsyn bör kunna utövas av självreglerande organ. Vidare följer av artikel 4.5 första stycket i direktivet att tillsynsmyndigheterna ska ha alla de befogenheter som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter.
Artikel 4.6 i direktivet ger medlemsstaterna befogenhet att bland annat utse domstolar eller andra myndigheter som ska ansvara för behandlingen av tvister och för avgöranden om oegentligheter under erbjudandeförfarandet samt att reglera huruvida och under vilka omständigheter som budintressenterna får inleda administrativa eller rättsliga förfaranden. Den bestämmelsen ska läsas mot bakgrund av skäl 8 i direktiv 2004/25, där det anges att, särskilt enligt rätten till en rättvis rättegång, en tillsynsmyndighets beslut under lämpliga förutsättningar bör kunna omprövas av en oberoende domstol.
I artikel 17 i direktiv 2004/25 föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa de påföljder som ska tillgripas för överträdelser av de bestämmelser i nationell lagstiftning som antagits enligt direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att garantera att påföljderna verkställs samt att de påföljder som därigenom fastställs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Direktiv 2004/25 innehåller emellertid inte några bestämmelser om hur de förfaranden som handläggs av de behöriga myndigheterna vid överträdelser av bestämmelserna om budplikt ska vara utformade eller hur de ska genomföras. Direktivet innehåller inte heller några processuella bestämmelser som reglerar vilka verkningar lagakraftvunna förvaltningsbeslut som fattats med stöd av direktivet ska ha i senare förfaranden.
I det avseendet framgår det av domstolens fasta praxis att det i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter, enligt principen om processuell autonomi. Detta gäller dock under förutsättning att dessa regler varken är mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 10 mars 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Om båda de nyss nämnda principerna är uppfyllda kan direktiv 2004/25 inte i sig anses utgöra hinder för att medlemsstaterna inför ett administrativt förfarande som syftar till att säkerställa en korrekt tillämpning av direktivets materiella bestämmelser om uppköpserbjudanden och som är uppdelat i två olika delar, varvid den första delen avslutas med att det fattas ett förvaltningsbeslut, vars syfte är att objektivt fastställa ett brott mot budplikten och den andra delen avslutas med att det fattas ett förvaltningsbeslut, vars syfte är att fastställa ett individuellt ansvar och påföra en administrativ sanktion för överträdelsen.
Direktivet utgör i princip inte heller hinder för en praxis vid de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna som innebär att lagakraftvunna förvaltningsbeslut har bindande verkan i senare förfaranden. Domstolen har i det avseendet slagit fast att det bidrar till rättssäkerheten, som är en grundläggande princip i unionsrätten, att ett förvaltningsbeslut vinner laga kraft efter utgången av en rimlig frist för att överklaga eller på grund av att rättsmedlen har uttömts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2004, Kühne Heitz,
C‑453/00
,
EU:C:2004:17
, punkt
, och dom av den 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, punkt
).
Härtill kommer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 83 i sitt förslag till avgörande, att det förhållandet att ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut har bindande verkan i senare konnexa förfaranden kan bidra till att säkerställa effektiviteten i de administrativa förfaranden som handläggs av de behöriga myndigheterna och som syftar till att fastställa och beivra överträdelser av de unionsrättsliga bestämmelserna om budplikt och därmed bidra till att säkerställa den ändamålsenliga verkan av direktiv 2004/25.
Det måste emellertid säkerställas att de rättigheter som unionsrätten, i synnerhet stadgan, garanterar de berörda parterna iakttas i de två delar av förfarandet som nämns i punkt 37 ovan. Varje nationellt förfarande som genomförs inom ramen för direktiv 2004/25 måste nämligen vara förenligt med nämnda rättigheter (se, analogt, dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, punkt
, och dom av den 5 december 2017, MAS och MB,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, punkt
).
EU-domstolen erinrar härvidlag om att stadgans tillämpningsområde, med avseende på åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, definieras i artikel 51.1 däri, enligt vilken bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Artikel 51.1 i stadgan bekräftar EU-domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, punkterna
och
, och dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
).
Så är fallet med ett förfarande som, i likhet med det förfarande som är aktuellt i det nationella målet, genomförs med tillämpning av nationella bestämmelser om införlivande av direktiv 2004/25.
För det första ska det påpekas att rätten till försvar ingår bland de rättigheter som garanteras genom unionsrätten. Principen om iakttagande av rätten till försvar, som även omfattar rätten att yttra sig, utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip i unionsrätten och är tillämplig så snart myndigheterna avser att fatta ett beslut mot en person vilket går denne emot. Denna princip innebär att de personer som ett beslut riktar sig till ska, om beslutet påtagligt påverkar deras intressen, ges möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för beslutet. Denna skyldighet gäller för myndigheterna i medlemsstaterna när de fattar beslut som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, även om det inte uttryckligen uppställs något sådant formkrav i tillämplig unionslagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det andra ska det påpekas att rätten att tiga för en fysisk person som är ”anklagad”, i den mening som avses i artikel 48 i stadgan, ingår bland de skyddsregler som följer av artikel 47 andra stycket och artikel 48 i stadgan. Dessa bestämmelser är tillämpliga i förfaranden som kan leda till påförande av administrativa sanktioner av straffrättslig karaktär. Tre kriterier är relevanta för bedömningen av den straffrättsliga karaktären. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är strängheten i den sanktion som den berörda personen riskerar att påföras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, punkt
).
Det framgår av denna rättspraxis att rätten att tiga, som är en allmänt erkänd folkrättslig regel, utgör kärnan i begreppet rättvis rättegång. Rätten att tiga kan inte rimligen begränsas till erkännande av gärningar eller kommentarer som direkt kan användas emot den person som hörs, utan omfattar även information om faktiska omständigheter som senare kan komma att användas till stöd för anklagelsen och på så sätt påverka den fällande domen eller påföljden för denna person (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
För det tredje finns det skäl att nämna principen om oskuldspresumtion, som slås fast i artikel 48 i stadgan. Denna princip är tillämplig när det gäller att fastställa de objektiva rekvisiten för en överträdelse som föreskrivs i unionsrätten och som kan leda till påförande av administrativa sanktioner av straffrättslig karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2009, Spector Photo Group och Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, punkterna
och
).
Det följer av domstolens praxis att även om det i alla rättsordningar förekommer faktiska eller rättsliga presumtioner, är medlemsstaterna enligt artikel 48 i stadgan skyldiga att på det straffrättsliga området hålla sig inom vissa gränser. Mer konkret innebär principen om oskuldspresumtion, som slås fast i denna bestämmelse, att medlemsstaterna måste ge dessa presumtioner rimliga begränsningar med hänsyn tagen till sakens allvar och med skydd för rätten till försvar (dom av den 23 december 2009, Spector Photo Group och Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, punkt
).
För det fjärde ska det påpekas att det i artikel 47 första stycket i stadgan, i vilken rätten till ett effektivt rättsmedel slås fast, föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. I artikel 47 andra stycket i stadgan föreskrivs att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol.
Det följer av fast rättspraxis att garantierna för en domstols oavhängighet och opartiskhet förutsätter att det finns regler – särskilt vad gäller organets sammansättning, utnämningar, förordnandenas längd, de grunder på vilka ledamöterna får lägga ned sina röster samt jävsgrunder och grunder enligt vilka en ledamot får entledigas – som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda skulle kunna hysa beträffande organets förmåga att inte låta sig påverkas av yttre omständigheter och dess neutralitet i förhållande till de motstående intressena (dom av den 20 april 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Krav på oavhängighet – vilket är en oskiljaktig del av det dömande uppdraget – innebär framför allt att det berörda organet ska vara utomstående i förhållande till den myndighet som fattat det angripna beslutet (dom av den 19 september 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, punkt
, och dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
). Detta krav omfattar två aspekter.
Den första aspekten innebär ett krav på att organet är skyddat mot ingripanden eller påtryckningar utifrån som kan äventyra ledamöternas oberoende bedömning av de tvister som organet har att avgöra (dom av den 19 september 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, punkt
, och dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
).
Den andra aspekten hänger samman med begreppet opartiskhet och avser att det ska vara samma avstånd i förhållande till parterna i ärendet och till parternas respektive intressen med avseende på saken i ärendet. Denna aspekt förutsätter att kravet på objektivitet iakttas och att det inte finns något annat intresse i ärendets utgång än en strikt tillämpning av rättsreglerna (dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
).
Om ett beslut som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde har fattats av en myndighet som inte själv uppfyller kraven på oavhängighet och opartiskhet och därmed inte kan kvalificeras som domstol i den mening som avses i artikel 47 andra stycket i stadgan, krävs det enligt den bestämmelsen att det aktuella beslutet senare ska kunna bli föremål för prövning av en domstol, som ska ha behörighet att pröva alla sak- och rättsfrågor som är relevanta i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2012, Otis m.fl.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punkterna
,
och
, och dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punkt
).
Det är mot bakgrund av det nyss anförda som EU-domstolen ska pröva huruvida dessa unionsrättsligt garanterade rättigheter utgör hinder för att ett lagakraftvunnet beslut om överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2004/25 har bindande verkan i ett senare förfarande för påförande av sanktionsavgift med anledning av nämnda överträdelse. Vid denna bedömning ska det göras åtskillnad mellan de två fall som nämns i punkt 31 ovan, nämligen å ena sidan det fallet att förfarandet för påförande av sanktionsavgift rör personer som redan hade ställning som part i förfarandet för fastställelse av överträdelsen, vilket ledde fram till det nyss nämnda lagakraftvunna beslutet, och å andra sidan det fallet att förfarandet för påförande av sanktionsavgift rör fysiska personer som inte hade ställning som part i förfarandet för fastställelse av överträdelsen, utan endast uppträdde i egenskap av ledamöter i styrelsen i en juridisk person som hade ställning som part i det förfarandet.
Det ska inledningsvis påpekas att det framgår av uppgifterna i beslutet om hänskjutande och svaren från parterna i det nationella målet på en fråga från EU-domstolen att de sanktionsavgifter som föreskrivs i österrikisk rätt mot personer som är ansvariga för en överträdelse av bestämmelserna i ÜbG om uppköpserbjudanden går från 5000 till 50000 euro och kan omvandlas till ett frihetsstraff om det inte är möjligt att driva in den påförda sanktionsavgiften. Denna administrativa sanktion är vid första anblicken av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 44 ovan. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens slutliga bedömning av den straffrättsliga karaktären, finner EU-domstolen således att rätten att tiga och oskuldspresumtionen, vilka garanteras i artikel 47 andra stycket och artikel 48 i stadgan, är tillämpliga i det nationella målet.
Vad beträffar det första fallet som avses i punkt 54 ovan gör EU-domstolen följande bedömning. I syfte att säkerställa effektiviteten i de administrativa förfaranden som handläggs av de behöriga myndigheterna och som syftar till att fastställa och beivra överträdelser av de unionsrättsliga bestämmelserna om budplikt har medlemsstaterna rätt att anse att ett beslut i vilket det fastställs att personer har gjort sig skyldiga till en överträdelse har bindande verkan i ett senare förfarande som syftar till att påföra dessa personer en administrativ sanktion på grund av överträdelsen. Dessa förfaranden ska emellertid vara utformade på ett sådant sätt att nämnda personer har kunnat göra gällande sina grundläggande rättigheter under det förfarande som avslutades med att beslutet om överträdelse fattades.
Detta innefattar bland annat att nämnda personer under detta förfarande konkret och faktiskt har kunnat göra gällande dels rätten till försvar, inbegripet rätten att yttra sig, dels rätten att tiga och oskuldspresumtionen med avseende på faktiska omständigheter som senare kommer att användas till stöd för anklagelsen och som således kommer att ha betydelse för det fällande beslutet eller den sanktion som påförs.
Det förhåller sig annorlunda med det andra fallet som avses i punkt 54 ovan, och detta trots att den aktuella fysiska personen, som inte hade ställning av part i det förfarande som ledde fram till det lagakraftvunna beslutet om överträdelse, kunde delta i det förfarandet i egenskap av ledamot i styrelsen i en juridisk person mot vilken förfarandet inletts.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande är rätten till försvar nämligen subjektiv, vilket innebär att det är de berörda parterna själva som måste kunna utöva denna rätt på ett effektivt sätt, oberoende av vilken typ av förfarande som inletts mot dem. Detta gäller i än högre grad i ett fall där ett administrativt förfarande har inletts som kan leda till att personer som tillhör företagsledningen eller styrelsen i ett bolag hålls personligt ansvariga för en överträdelse av reglerna om uppköpserbjudanden som kan tillskrivas bolaget och att dessa personer åläggs straffrättsliga påföljder, eftersom det i ett sådant fall inte kan uteslutas att deras personliga intressen och bolagets intressen avviker från varandra.
Av detta följer att en förvaltningsmyndighet som har att pröva ett ärende om påförande av sanktionsavgift mot en fysisk person ska bortse från den bindande verkan av bedömningar som gjorts i ett lagakraftvunnet beslut, i vilket den överträdelse som lagts personen till last fastställs, utan att han eller hon personligen kunde bestrida dessa bedömningar med stöd av sin egen rätt till försvar.
I ett fall där en fysisk person kan komma att hållas personligt ansvarig för en överträdelse som är förenad med administrativa sanktioner av straffrättslig karaktär i ett senare förfarande för påförande av sanktionsavgift gäller på samma sätt – mot bakgrund av den rättspraxis som anges i punkt 45 ovan – att rätten att tiga utgör hinder för att denna person inte har kunnat göra gällande denna rätt med avseende på faktiska omständigheter som senare kommer att användas till stöd för anklagelsen och som således kommer att ha betydelse för det fällande beslutet eller den sanktion som påförs.
Härtill kommer att oskuldspresumtionen utgör hinder för att en fysisk person, i ett förfarande för påförande av sanktionsavgift, hålls ansvarig för en överträdelse som fastställts i ett beslut, vilket fattats efter ett förfarande i vilket denna person inte hade ställning som part som åtnjuter rätten till försvar och rätten till en rättvis rättegång, varvid beslutet vunnit laga kraft utan att personen har kunnat angripa det och inte längre kan angripas av honom eller henne vid en oavhängig och opartisk domstol.
Till sist ska EU-domstolen behandla frågan om tillgång till en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 andra stycket i stadgan. I det avseendet framgår det visserligen av beslutet om hänskjutande att uppköpskommissionen enligt nationell konstitutionell rättspraxis anses utgöra en oavhängig och opartisk myndighet som har inrättats enligt lag och att den själv uppvisar de utmärkande egenskaperna för en domstol, i den mening som avses i denna bestämmelse, med behörighet att pröva både sak- och rättsfrågor.
Mot bakgrund av de uppgifter som framgår av handlingarna i målet och svaren på en fråga från EU-domstolen – och med förbehåll för de bedömningar och kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra – kan uppköpskommissionen dock inte anses erbjuda de garantier för opartiskhet som kännetecknar en domstol, vilka avses i punkt 52 ovan.
Det följer nämligen av § 33 ÜbG att uppköpskommissionen är behörig att genomföra utredningar om eventuella brott mot budplikten, att inleda fastställelseförfaranden och sanktionsförfaranden och, i samband med detta, att fatta beslut om fastställelse av en överträdelse och om påförande av sanktioner. Vid tillämpningen av ÜbG har uppköpskommissionen långtgående befogenheter att agera på eget initiativ, däribland befogenheten att bevisa och fastställa de faktiska omständigheter som är relevanta för det beslut som ska fattas samt att vidta alla nödvändiga åtgärder för bevisupptagning i det avseendet.
Vidare framgår det inte av handlingarna i målet att det inom uppköpskommissionen finns en funktionell åtskillnad mellan å ena sidan de avdelningar som utreder överträdelser och inleder förfaranden om överträdelser och å andra sidan de avdelningar som fattar beslut om huruvida en överträdelse föreligger och om påförande av sanktioner. Vid överklagande av uppköpskommissionens beslut om överträdelse eller om påförande av sanktioner har myndigheten dessutom ställning som svarande vid den nationella domstol som ska pröva ett sådant överklagande.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 68 och 69 i sitt förslag till avgörande innebär de nyss anförda omständigheterna – med förbehåll för den slutliga bedömning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra i detta avseende – att uppköpskommissionen inte kan anses ha ställning som en opartisk utomstående part som står mellan å ena sidan den som påstås ha begått en överträdelse och å andra sidan den förvaltningsmyndighet som har till uppgift att kontrollera efterlevnaden av reglerna om uppköpserbjudanden, och att uppköpskommissionen därmed inte kan anses uppfylla kriterierna för en oavhängig och opartisk domstol, i den mening som avses i artikel 47 andra stycket i stadgan.
För att uppköpskommissionens beslut ska uppfylla kraven i den rättspraxis som avses i punkt 53 ovan, måste de följaktligen kunna bli föremål för prövning vid en nationell domstol som för detta ändamål är behörig att pröva alla relevanta sak- och rättsfrågor.
I det avseendet framgår det av handlingarna i målet att uppköpskommissionens beslut om fastställelse av en överträdelse kan överklagas till Oberster Gerichtshof (Högsta domstolen), men att den prövning som görs av denna domstol i sådana mål är begränsad till rättsfrågor. När ett beslut från uppköpskommissionen om fastställelse av en överträdelse har vunnit laga kraft har det således bindande verkan i samtliga senare administrativa förfaranden och domstolsförfaranden, om parterna är desamma eller i förhållande till alla som deltagit i det tidigare administrativa förfarandet i egenskap av företrädare för en part, förutsatt att det är fråga om samma faktiska och rättsliga omständigheter, och detta trots att beslutet inte dessförinnan har kunnat överklagas till en domstol som är behörig att pröva både sak- och rättsfrågor.
Det förhållandet att behörigheten för den nationella domstol som har till uppgift att pröva lagenligheten av beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet om överträdelser av reglerna om budplikt är begränsad till rättsfrågor innebär att kraven i artikel 47 andra stycket i stadgan, vilka det erinrats om i punkt 53 ovan, inte kan anses vara uppfyllda. Om ett lagakraftvunnet beslut om fastställelse av en överträdelse inte har kunnat underställas en efterföljande prövning av en domstol som är behörig att pröva både sak- och rättsfrågor, borde följaktligen förvaltningsmyndigheten – för att iaktta kraven i artikel 47 andra stycket i stadgan – bortse från den bindande verkan av de bedömningar som gjorts i nämnda beslut.
Av det ovan anförda följer att tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artiklarna 4 och 17 i direktiv 2004/25, jämförda med den rätt till försvar som garanteras i unionsrätten, särskilt rätten att yttra sig, samt artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en medlemsstats praxis som innebär att ett lagakraftvunnet beslut om överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2004/25 har bindande verkan i ett senare förfarande för påförande av en administrativ sanktion av straffrättslig karaktär med anledning av överträdelsen av nämnda bestämmelser. Detta gäller i den mån parterna i nämnda förfarande inte har haft möjlighet att fullt ut utöva sin rätt till försvar, särskilt rätten att yttra sig, under det tidigare förfarandet för fastställelse av överträdelsen, och inte heller att åberopa rätten att tiga eller oskuldpresumtionen med avseende på faktiska omständigheter som senare kommer att användas till stöd för anklagelsen, eller i den mån nämnda parter inte har tillgång till ett effektivt rättsmedel mot ett sådant beslut vid en domstol som är behörig att pröva både sak- och rättsfrågor.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artiklarna 4 och 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/25/EG av den 21 april 2004 om uppköpserbjudanden, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014, jämförda med den rätt till försvar som garanteras i unionsrätten, särskilt rätten att yttra sig, samt artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en medlemsstats praxis som innebär att ett lagakraftvunnet beslut om överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2004/25 har bindande verkan i ett senare förfarande för påförande av en administrativ sanktion av straffrättslig karaktär med anledning av överträdelsen av nämnda bestämmelser. Detta gäller i den mån parterna i nämnda förfarande inte har haft möjlighet att fullt ut utöva sin rätt till försvar, särskilt rätten att yttra sig, under det tidigare förfarandet för fastställelse av överträdelsen, och inte heller att åberopa rätten att tiga eller oskuldpresumtionen med avseende på faktiska omständigheter som senare kommer att användas till stöd för anklagelsen, eller i den mån nämnda parter inte har tillgång till ett effektivt rättsmedel mot ett sådant beslut vid en domstol som är behörig att pröva både sak- och rättsfrågor.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.