CELEX: 62021CJ0494
Eelotsusetaotlus
Elektroonilise side võrgud ja teenused
Universaalteenus ja kasutajate õigused
Direktiiv 2002/22/EÜ (universaalteenuse direktiiv)
Artikkel 12
Universaalteenuse kohustuste kulude arvutamine ja rahastamine
Ainus universaalteenuse osutaja ja mitu telekommunikatsiooniteenuste osutajat turul
Ebaõiglase koorma kindlakstegemine

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (
EÜT 2002, L 108, lk 51
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367) tõlgendamist.
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, milles Eircom Limited, kes määrati 2003. aastal Iirimaal ainsaks universaalteenust osutavaks ettevõtjaks, vaidleb Commission for Communications Regulationiga (telekommunikatsioonisektori reguleeriv asutus, Iirimaa; edaspidi „reguleeriv komisjon“) viimase keeldumise üle rahastada Eircomi väidetavalt ebaõiglast koormat, mida universaalteenuse osutamise kohustustest tulenev netokulu selle äriühingu jaoks endast kujutab.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Universaalteenuse direktiivi põhjendused 4, 18 ja 21 on sõnastatud järgmiselt:
„(4)
Universaalteenuse tagamine (see tähendab määratletud miinimumteenuste osutamine kõigile lõppkasutajatele vastuvõetava hinnaga) võib eeldada mõningate teenuste osutamist mõnedele lõppkasutajatele hinnaga, mis erineb tavapärastele turutingimustele vastavast hinnast. Kompensatsiooni maksmine ettevõtjatele, kes on määratud osutama sellistes oludes kõnealuseid teenuseid, ei pruugi siiski põhjustada konkurentsi moonutamist, kui neile kompenseeritakse konkreetne netokulu ja kui netokuluga kaasnev koormus kaetakse konkurentsi seisukohast neutraalsel viisil.
[…]
(18)
Vajaduse korral peaksid liikmesriigid looma mehhanismid universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude rahastamiseks juhul, kui on tõendatud, et teenust on võimalik osutada ainult kahjumiga või netomaksumusega, mis ei mahu tavaliste kaubandusstandardite raamidesse. Oluline on tagada, et universaalteenuse osutamise kohustuste netokulud on arvestatud nõuetekohaselt ning et võimalik rahastamine mõjutab turgu ja ettevõtjaid võimalikult vähe ning on kooskõlas [ELTL] artiklitega [107 ja 108].
[…]
(21)
Kui universaalteenuse osutamise kohustusega kaasneb ettevõtjale ebaõiglane koormus, on otstarbekas lubada liikmesriikidel luua mehhanisme netokulude tulemuslikuks katmiseks. Üks võimalus universaalteenuse pakkumise kohustuste netokulude katmiseks on riigi vahendite kasutamine. Lisaks sellele võib osutuda otstarbekaks kindlakstehtud netokulude katmiseks nõuda kõigilt kasutajatelt läbipaistval viisil sisse ettevõtjatele kehtestatavad lõivud. Liikmesriigid peaksid suutma rahastada universaalteenuse eri elementide netokulud eri mehhanismide abil ja/või rahastada mõnede või kõigi elementide netokulud kahest mehhanismist ühe või nende mõlema abil. Kui kulud kaetakse ettevõtjatele kehtestatavate lõivude abil, peaksid liikmesriigid tagama, et lõivude jaotamine nende vahel toetub objektiivsetele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele ja on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. See põhimõte ei takista liikmesriikidel vabastada lõivust uusi turuletulijaid, kes ei ole saavutanud märkimisväärset turuosa. Kõigi rahastamismehhanismide puhul tuleks tagada, et turul tegutsevad ettevõtjad osalevad ainult universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamises ega toeta toiminguid, mis ei ole otseselt seotud universaalteenuse osutamise kohustustega. Kulude katmise mehhanismid peaksid alati olema kooskõlas ühenduse õigusega ja eriti jagamismehhanismide puhul ka mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtetega. […]“.
Direktiivi artikli 1 „Reguleerimisala ja eesmärgid“ lõikes 1 on ette nähtud:
„[Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta] direktiivi 2002/21/EÜ [elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (
EÜT 2002, L 108, lk 33
; ELT eriväljaanne 13/029, lk 349)] raames käsitleb käesolev direktiiv elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkumist lõppkasutajatele. Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada tulemusliku konkurentsi ja valikuvabaduse abil kogu ühenduses hea kvaliteediga üldkasutatavate teenuste kättesaadavus ning käsitleda asjaolusid, mille puhul turg ei rahulda tulemuslikult lõppkasutajate vajadusi.“
Direktiivi artikli 3 „Universaalteenuse kättesaadavus“ lõikes 2 on sätestatud:
„Liikmesriigid otsustavad, milline on kõige tulemuslikum ja otstarbekam viis, et tagada universaalteenuse rakendamine, pidades kinni objektiivsuse, läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtetest. Nad püüavad võimalikult vähendada turumoonutusi, eelkõige teenuste osutamise hindadega või muudel tingimustel, mis ei vasta tavalistele kaubandustingimustele, kaitstes samas avalikke huve.“
Nimetatud direktiivi artiklis 8 „Ettevõtjate määramine on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid võivad määrata ühe või mitu ettevõtjat, kes peavad tagama artiklites 4, 5, 6 ja 7 ning vajaduse korral artikli 9 lõikes 2 määratletud universaalteenuse osutamise nii, et see kataks kogu riigi territooriumi. Liikmesriigid võivad määrata eri ettevõtjad või ettevõtjate rühmad osutama universaalteenuse eri elemente ja/või tegutsema riigi territooriumi eri osades.
2.   Kui liikmesriigid määravad ettevõtja täitma riigi teatavas osas või kogu riigis universaalteenuse osutamisega seotud kohustusi, kasutavad nad selleks tulemuslikku, objektiivset, läbipaistvat ja mittediskrimineerivat määramismehhanismi, mille puhul ei jäeta
a priori
kõrvale ühegi ettevõtja võimalust saada määratud. Sellised määramismeetodid tagavad, et universaalteenust osutatakse majanduslikult tõhusalt ning selliseid meetodeid võib kasutada artikli 12 kohase universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu kindlaksmääramise vahendina.“
Universaalteenuse direktiivi artiklis 12 „Universaalteenuse osutamise kohustuste kulude arvestamine“ on sätestatud:
„1.   Kui riigi reguleerivad asutused leiavad, et universaalteenuse osutamine artiklite 3–10 kohaselt võib universaalteenust osutama määratud ettevõtjale olla ebaõiglane koorem, arvutavad nad välja universaalteenuse osutamise netokulud.
Selleks teevad riigi reguleerivad asutused järgmist:
a)
arvutavad universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu, võttes arvesse kõiki turueeliseid, mis saavad osaks universaalteenust osutama määratud ettevõtjale, IV lisa A osa kohaselt või
b)
kasutavad universaalteenuse osutamise netokulusid, mis on tehtud kindlaks määramismehhanismiga artikli 8 lõike 2 kohaselt.
2.   Universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu arvestamisel vastavalt lõike 1 punktile a aluseks võetud raamatupidamisdokumente ja/või muud teavet kontrollib ja need kinnitab riigi reguleeriv asutus või asjaomastest pooltest sõltumatu asutus, kelle riigi reguleeriv asutus on heaks kiitnud. Kulude arvestamise tulemused ja kontrollimise järeldused on avalikkusele kättesaadavad.“
Direktiivi artikkel 13 „Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Kui riigi reguleeriv asutus leiab artiklis 12 nimetatud netokulude arvestamise põhjal, et ettevõtja kanda on ebaõiglane koorem, otsustab liikmesriik määratud ettevõtja taotluse korral järgmist:
a)
võtta kasutusele mehhanism kindlaksmääratud netokulude kompenseerimiseks kõnealusele ettevõtjale läbipaistvatel tingimustel ja riigi vahenditest ja/või
b)
jagada universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkujate vahel.
2.   Kui netokulu jagatakse lõike 1 punkti b alusel, kehtestab liikmesriik jagamismehhanismi, mida haldab riigi reguleeriv asutus või makse saajatest sõltumatu asutus riigi reguleeriva asutuse järelevalve all. Rahastada võib ainult artiklites 3–10 sätestatud kohustuste netokulu, mis on kindlaks määratud kooskõlas artikliga 12.
3.   Jagamismehhanism järgib läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid kooskõlas IV lisa B osaga. Liikmesriigid võivad otsustada mitte nõuda selliste ettevõtjate rahalist panust, kelle siseriiklik käive on sätestatud piirist väiksem.
4.   Kõik universaalteenuse osutamise kohustuste kulu jagamisega seotud maksud on eristatavad ja need määratakse kindlaks iga ettevõtja puhul eraldi. Kui ettevõtja ei osuta oma teenuseid selle liikmesriigi territooriumil, kes on jagamismehhanismi kasutusele võtnud, ei kehtestata temale selliste maksude tasumise kohustust ega nõuta temalt sisse selliseid makse.“
Selle direktiivi IV lisa „Universaalteenuse osutamise kohustuste võimaliku netokulu arvestamine ja kulude katmise või jagamise mehhanismi loomine artiklite 12 ja 13 kohaselt“ A osa „Netokulu arvestamine“ on sätestatud:
„Universaalteenuse kohustused tähendavad liikmesriigi poolt ettevõtjale seatud kohustusi, mis on seotud võrgu või teenuse pakkumisega teatavas geograafilises piirkonnas ja mis hõlmavad vajaduse korral kõnealuses geograafilises piirkonnas asjaomase teenuse osutamise hindade keskmise arvestamist või eritariifi võimaluste pakkumist väikese sissetulekuga tarbijatele või sotsiaalsete erivajadustega tarbijatele.
Riigi reguleerivad asutused peavad kaaluma kõiki vahendeid, mille abil tagada ettevõtjatele (määratud või mitte) vajalik stiimul osutada universaalteenuse osutamise kohustusse kuuluvaid teenuseid majanduslikult efektiivselt. Universaalteenuse osutamise kohustused arvestatakse vahena määratud asutuse netokuludes, mis tuleneb sellest, kas ettevõtjal on universaalteenuse osutamise kohustusi või ei. […] Piisavalt tuleb tähelepanu pöörata sellele, et korrektselt hinnataks kulusid, mida määratud ettevõtja väldiks, kui ta ei peaks täitma universaalteenuse osutamise kohustust. Netokulu arvestamisel tuleks hinnata universaalteenuse operaatori saadavat kasu, sealhulgas immateriaalset kasu.
Arvestamisel tuleb aluseks võtta kulud, mis tulenevad järgmisest:
i)
kindlaksmääratud teenuste elemendid, mida võib pakkuda ainult kahjumiga või kulutingimustel, mis jäävad väljapoole tavapäraseid kaubandusstandardeid.
See kategooria võib hõlmata selliseid teenuseelemente nagu juurdepääs hädaabitelefoniteenustele, teatavate üldkasutatavate taksofonide pakkumine, teatavate teenuste või seadmete pakkumine puuetega inimestele jms;
ii)
teatavad lõppkasutajad või lõppkasutajate rühmad, kellele on konkreetse võrgu või teenuse pakkumise kulu, laekunud tulu ja võimalikke liikmesriikide kehtestatud geograafilisi keskmisi hindu arvesse võttes võimalik teenust osutada ainult kahjumiga või kulutingimustel, mis jäävad väljapoole tavapäraseid kaubandusstandardeid.
See kategooria hõlmab neid lõppkasutajaid või lõppkasutajate rühmi, kellele universaalteenuse osutamise kohustusteta kommertsoperaator teenuseid ei pakuks.
Universaalteenuse osutamise kohustuste teatavate aspektide netokulu arvestamine peab toimuma eraldi, et vältida otseste või kaudsete tulude või kulude kahekordset arvessevõtmist. Universaalteenuse osutamise kohustuste kogu netokulu ettevõtjale arvestatakse universaalteenuse osutamise kohustuste eri komponentide netokulude summana, võttes arvesse ka võimalikku immateriaalset kasu. Netokulu kontrollimise eest vastutab riigi reguleeriv asutus.“
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiivi 2009/136/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul, direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris, ning määrust (EÜ) nr 2006/2004 tarbijakaitseseaduse jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste vahelise koostöö kohta (
ELT 2009, L 337, lk 11
), artikli 1 „Direktiivi 2002/22/EÜ (universaalteenuse direktiiv) muudatused“ lõigetes 1 ja 7 on ette nähtud:
„Direktiivi [2002/22] (universaalteenuse direktiiv) muudetakse järgmiselt.
1. Artikkel 1 asendatakse järgmisega:
„Artikkel 1
Sisu ja reguleerimisala
1.   Direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) raames käsitleb käesolev direktiiv elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste pakkumist lõppkasutajatele. Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada tulemusliku konkurentsi ja valikuvabaduse abil kogu ühenduses hea kvaliteediga üldkasutatavate teenuste kättesaadavus ning käsitleda asjaolusid, mille puhul turg ei rahulda tulemuslikult lõppkasutajate vajadusi. Käesolev direktiiv sisaldab samuti sätteid lõppseadmete teatud aspektide kohta, sealhulgas sätteid, mille eesmärk on hõlbustada puuetega lõppkasutajate juurdepääsu nendele.
[…]“.
[…]
7.   Artiklisse 8 lisatakse järgmine lõige:
„3. Kui lõike 1 kohaselt määratud ettevõtja kavatseb kogu oma kohaliku juurdepääsuvõrgu vara või selle osa üle anda erineva omandilise kuuluvusega eraldiseisvale juriidilisele isikule, teavitab ta sellest eelnevalt ja õigeaegselt riigi reguleerivat asutust, et see saaks hinnata kavandatava tehingu mõju juurdepääsu pakkumisele määratletud piirkonnas ning telefoniteenuste osutamisele artikli 4 kohaselt. Riigi reguleeriv asutus võib kooskõlas direktiivi 2002/20/EÜ (loadirektiiv) artikli 6 lõikega 2 kehtestada erikohustused, neid muuta või need tühistada.
[…]“.
Direktiivi 2009/136 artikli 4 „Direktiivi ülevõtmine“ lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid vastu ja avaldavad need hiljemalt 25. maiks 2011. Liikmesriigid edastavad kõnealuste normide teksti viivitamata [Euroopa K]omisjonile.“
Olgu märgitud, et direktiivi 2009/136 artikli 1 lõigetega 1 ja 7 universaalteenuse direktiivi artikli 1 lõikesse 1 ja artiklisse 8 tehtud muudatused ei mõjuta vastust eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele.
Iiri õigus
2011. aasta eeskirjade Euroopa ühenduste elektroonilise side võrkude ja teenuste kohta (universaalteenused ja kasutajate õigused) (European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011;
S.I
. nr 337, edaspidi „riigisisesed universaalteenuse eeskirjad“) 11. eeskirjas „Universaalteenuse osutamise kohustuste kulude arvutamine“ on ette nähtud:
„(1)   Kui [universaalteenust osutama kohustatud] ettevõtja soovib saada rahastust selle kohustuse täitmisega kaasnevate netokulude katmiseks, võib ta esitada reguleerivale asutusele kirjaliku taotluse sellise rahastuse saamiseks.
(2)   Lõike 1 alusel esitatud taotlusele lisatakse taotlust põhjendav teave, mida reguleeriv asutus võib lõikes 3 nimetatud eesmärkidel mõistlikult nõuda. Andmed võivad puudutada kogu ajavahemikku, mille reguleeriv asutus võib kindlaks määrata.
(3)   Selle teabe põhjal, sealhulgas lõike 2 alusel esitatu põhjal, mida reguleeriv asutus kindlaks peab käesolevas lõikes ette nähtud otsustamiseks piisavaks, määrab see asutus, kas lõikes 1 nimetatud kohustus võib olla asjaomase ettevõtja jaoks ebaõiglane koorem.
(4)   Kui reguleeriv asutus teeb kindlaks, et lõikes 1 nimetatud kohustus võib endast kujutada ebaõiglast koormat, arvutab ta selle kohustuse täitmisega seotud netokulud järgmise põhjal:
(a)
netokulu, võttes arvesse ettevõtjale osaks saavaid turueeliseid, mis arvutatakse vastavalt 2. lisa A‑osale,
või
b)
kui see on asjakohane, siis netokulu, mis on tehtud kindlaks 7. eeskirja lõike 3 kohase määramismeetodi kohaselt.
(5)   Lõikes 1 osutatud määratud ettevõtja esitab teabe, mida reguleeriv asutus lõike 4 kohaselt mõistlikult nõuab.
(6)   Kui reguleeriv asutus teeb kindlaks, et lõikes 1 nimetatud kohustus ei kujuta endast ebaõiglast koormat, teatab ta sellest otsusest ja selle põhjendustest asjaomasele ettevõtjale niipea, kui see on mõistlikult võimalik pärast sellise otsuse tegemist.
[…]“.
Riigisiseste universaalteenuse eeskirjade 12. eeskirjas „Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine“ on sätestatud:
„(1)   Kui reguleeriv asutus leiab 11. eeskirja alusel arvutatud netokulude põhjal, et [universaalteenuse] osutamise kohustuse täitmise netokulu on ettevõtjale ebaõiglane koorem, jaotab ta universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu elektroonilise side võrkude ja ‑teenuste pakkujate vahel.
(2)   Reguleeriv asutus kehtestab jaotusmehhanismi, mida haldab tema ise või määratud ettevõtjatest sõltumatu asutus, mis on reguleeriva asutuse järelevalve all. Rahastada võib üksnes [universaalteenuse] osutamise kohustuste netokulu, mis on arvutatud vastavalt 11. eeskirjale.
(3)   Lõike 2 kohaselt kehtestatud jaotusmehhanismi puhul peetakse kinni läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõttest […]. Reguleeriv asutus võib otsustada mitte nõuda makseid ettevõtjatelt, kelle kontrollitud riigisisene käive on väiksem kui summa, mille reguleeriv asutus võib perioodiliselt määrata, võttes arvesse võimalikke seisukohti, mida talle 26. eeskirja alusel läbiviidud konsultatsioonide käigus on esitatud.
[…]“.
Reguleeriv komisjon avaldas 31. mail 2011 otsuse 04/11, mis koosneb mitmest nummerdatud otsusest, milles on ette nähtud universaalteenuse osutamise kohustuse netokulude ja -tulude arvutamise põhimõtted ja meetodid, selle kohustuse muude tulude arvutamise põhimõtted ja meetodid ning meetod, mida tuleb kasutada, et teha kindlaks, kas universaalteenuse osutajal lasub netokulude tõttu ebaõiglane koorem.
Otsused nr 38–41 on sõnastatud järgmiselt:
„38. Selleks et [universaalteenuse osutajal] lasuks ebaõiglane koorem, peavad olema täidetud kolm kumulatiivset tingimust:
i.
peab olema tekkinud otsene, kontrollitav ja kontrollitud netokulu;
ii.
[universaalteenuse osutamise kohustusest] saadav tulu ei tohi olla suurem kui netokulu (st tehakse kindlaks positiivne netokulu);
iii.
see positiivne netokulu on a) märkimisväärne võrreldes jaotusmehhanismi halduskuludega ja b) paneb [universaalteenuse osutaja] märkimisväärselt ebasoodsasse konkurentsiolukorda.
39. Kui positiivne netokulu on suhteliselt väike, teeb [reguleeriv asutus] [universaalteenuse osutamise kohustuse] kontrollitud kulude põhjal kindlaks, kas [universaalteenuse osutamise kohustuse] rahastamine on põhjendatud või mitte, võttes arvesse jaotusmehhanismi loomise ja toimimise halduskulude suurust (võrreldes [universaalteenuse osutamise kohustuse] positiivsete netokuludega) ning nende kulude ebaproportsionaalsust [universaalteenuse osutajale] tehtavate netoülekannete kogusumma suhtes.
40. Kui positiivne netokulu ei ole suhteliselt väike, hindab [reguleeriv asutus], kas see netokulu mõjutab oluliselt [universaalteenuse osutaja] kasumlikkust ja/või tema võimet saavutada investeeritud kapitali õiglane tasuvuse määr; ja
41. kui positiivne netokulu mõjutab oluliselt [universaalteenuse osutaja] kasumlikkust, hindab [reguleeriv asutus], kas selline netokulu mõjutab või ei mõjuta märkimisväärselt [universaalteenuse osutaja] võimet konkureerida edaspidi konkurentidega võrdsetel tingimustel.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Eircom on Iiri telekommunikatsiooniturul monopoolses seisundis olev operaator. Reguleeriv komisjon määras selle ettevõtja 2003. aastal ainsaks universaalteenuse osutajaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on Eircom jäänud Iirimaal seni ainsaks operaatoriks, kes pakub juurdepääsu kindlaksmääratud punktides ning kõneside teenuseid ja üldkasutatavaid taksofone.
Pärast seda, kui Eircom esitas riigisiseste universaalteenuse eeskirjade 11. eeskirja alusel taotlused universaalteenuse osutamise kohustuse netokulude rahastamiseks, millega ta soovis, et vastavalt eeskirjade 12. eeskirjale jaotataks universaalteenuse osutamise kohustuste kulud eri operaatorite vahel, võttis reguleeriv komisjon 18. aprillil 2019 vastu viis otsust (edaspidi „vaidlustatud otsused“), milles ta leidis, et Eircomi poolt aastatel 2010–2015 seoses universaalteenuse osutamise kohustustega kantud netokulud ei olnud Eircomile ebaõiglane koorem. Sellest tulenevalt keeldus reguleeriv komisjon vaidlustatud otsustega 12. eeskirjas nimetatud jaotusmehhanismi kasutamast.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kellele esitati vaidlusaluste otsuste peale kaebus, tuvastas, et nendest otsustest nähtub, et reguleeriv komisjon tegi arvutuse, mille kohaselt oli Eircomi universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu viiel asjaomasel aastal veidi vähem kui 43 miljonit eurot. Vaadeldaval perioodil oli selle ettevõtja intressi- ja maksueelne kasum püsivõrgu liine puudutava tegevuse osas 1,397 miljardit eurot.
Igas vaidlusaluses otsuses tugines reguleeriv komisjon teda nõustanud büroo esitatud vastavale
Unfair Burden Report
’ile (ebaõiglaste kulude aruanne). Nende aruannete kohaselt kandis Eircom osas, mis puudutab otsuses 38 esitatud tingimusi, igal asjaomasel aastal positiivset netokulu, tulu, mille see ettevõtja universaalteenuse osutamise kohustustest teenis, ei ületanud nende kohustuste netokulusid ning positiivne netokulu on jaotusmehhanismi halduskuludega võrreldes märkimisväärne.
Nendest aruannetest nähtub, et mis puudutab otsuses 40 nõutud hinnangut, siis ei mõjutanud universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu asjaomasel perioodil märkimisväärselt Eircomi kasumlikkust ja tema võimet saavutada investeeritud kapitali õiglane tasuvuse määr.
Aruannetes kasutatud ja reguleeriva komisjoni poolt heaks kiidetud võrdlusalus, mille abil hinnati Eircomi võimet saavutada õiglane tasuvuse määr, seisnes Eircomi investeeritud finantstulu tasuvuse võrdlemises kapitali kaalutud keskmise hinnaga, mille reguleeriv komisjon oli eelnevalt kindlaks teinud. Näiteks lauatelefoniteenusega seotud tegevuse puhul ületas Eircomi investeeritud kapitali tasuvus tema universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu arvesse võttes igal vaadeldud aastal kapitali kaalutud keskmist hinda. Neid tuvastatud asjaolusid arvestades nähtub kõnealustest aruannetest, et perioodidel, mida Eircomi rahastamistaotlused puudutasid, ei olnud selle äriühingu kantud netokulu ülemäärane, arvestades tema võimet seda kanda.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul teatas eespool nimetatud nõustamisbüroo, et seetõttu ei hinnanud ta vaatlusaluse perioodi kohta aruannete koostamisel otsuse 41 kohaselt, kas Eircomile pandud universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu mõjutas tema võimet konkureerida edaspidi asjaomasel turul konkurentidega võrdsetel alustel.
Vaidlusalustes otsustes leidis reguleeriv komisjon siiski, et olulise mõju puudumine Eircomi kasumlikkusele ja tema võime saavutada investeeritud kapitali õiglane tasuvuse määr näitab, et universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu ei tekitanud sellele ettevõtjale märkimisväärset ebasoodsat konkurentsiolukorda. Seetõttu otsustas reguleeriv komisjon, et otsuses 41 mainitud konkurentsi moonutamise hindamist ei ole vaja läbi viia.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb, et nii need aruanded kui ka vaidlusalused otsused keskenduvad üksnes Eircomi iseloomustavatele asjaoludele, kuna ei reguleeriv komisjon ega nõustamisbüroo ei hinnanud Eircomi konkurentide seisundit turul.
Ta märgib ka, et ajavahemikus 2010–2014 vähenes Eircomi turuosa liitunud lauatelefoniklientide puhul 74,5 protsendilt 47,2 protsendini, samas kui näiteks üks Eircomi konkurentidest suurendas sel perioodil oma riigisisest turuosa 5 protsendilt 21,7 protsendile. Turuanalüüsist, mille reguleeriv komisjon tegi 2013. aastal Dublinis (Iirimaa) läbi viidud leibkondade uuringu põhjal 2014. aastal, ilmneb, et selle konkurendi turuosa oli 42%, samas kui Eircomi turuosa oli 44%.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab sellega seoses, et vaidlust ei ole selles, et telekommunikatsiooniturule on iseloomulik, et teenuseosutajad, kellele ei ole pandud universaalteenuse osutamise kohustusi, „saavad kasu sellest, et kliendid, kes jääksid vastasel juhul teenindamata, ühendatakse võrguga (edaspidi „positiivne välismõju“), või et selliste konkurentsiturgude tuntud omadus on ka see, et teoreetiliselt võivad kõik teenuseosutajad teha valiku üksnes kasumlikumate geograafiliste keskuste kasuks“.
Neil asjaoludel tõdeb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et poolte vahel on erimeelsus Euroopa Kohtu 6. oktoobri 2010. aasta otsuse Base jt (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
) ulatuse ja sellest tulenevate kriteeriumide kohaldamise osas, mis puudutavad ebaõiglase koorma olemasolu hindamist sellisel juhul nagu Eircomi puhul, kus universaalteenuse osutamise kohustused on pandud üheleainsale ettevõtjale.
Täpsemalt leiab Eircom eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul, et selle kohtuotsuse tõlgendamisel tuleb arvesse võtta õiguslikku konteksti, milles see kohtuasi tekkis, ning et universaalteenuse osutamise kohustusega ettevõtja suhtelist võimet kanda nende kohustuste netokulusid tuleb hinnata, võttes arvesse mitte ainult teda, vaid ka tema konkurente iseloomustavaid asjaolusid. Sellise hinnangu puudumisel oleks märkimisväärne oht, et kõik operaatorid saavad kasu universaalteenust osutava ettevõtja kohustuste positiivsetest välismõjudest, kuid kulusid kannaks ainult tema, olgugi et ta ei ole konkurentidest märkimisväärselt paremas olukorras.
Reguleeriv komisjon omakorda leiab eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul, et nimetatud kohtuotsusest nähtub, et selle hindamiseks, kas operaatoril lasuva universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu kujutab endast ebaõiglast koormat, tuleb keskenduda selle operaatori võimele neid kulusid kanda, arvestades teda iseloomustavaid asjaolusid. Õigusnormidest või Euroopa Kohtu praktikast ei tulene nõuet hinnata ebaõiglase koorma olemasolu turuanalüüsi põhjal.
Neil asjaoludel otsustas High Court (kõrge kohus, Iirimaa) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas olukorras, kus:
i)
telekommunikatsiooniturg on liberaliseeritud ja turul tegutseb mitu telekommunikatsiooniteenuste osutajat;
ii)
riigi reguleeriv asutus on valinud ühe teenuseosutaja […] täitma universaalteenuse osutamise kohustusi;
iii)
riigi reguleeriv asutus on kindlaks teinud, et universaalteenuse osutamise kohustuste täitmisega on seotud positiivne netokulu […], ning
(iv)
riigi reguleeriv asutus on kindlaks teinud, et universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu on märkimisväärne, võrreldes universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu turuosaliste vahel jaotamise mehhanismi loomise halduskuludega;
on riigi reguleerival asutusel, kui ta peab vastavalt [universaalteenuse direktiivis] sätestatud kohustustele kaaluma, kas universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu on universaalteenuse osutaja koorma kandmise võimet arvestades ülemäärane, arvestades kõiki teda iseloomustavaid asjaolusid, nagu tema seadmete tase, majanduslik ja finantsolukord ning tema turuosa (nagu on osutatud [6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsuse Base jt (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
)] punktis 42), direktiivide kohaselt lubatud arvestada selle hindamise käigus ainult universaalteenuse osutajat iseloomustavaid asjaolusid/tema olukorda, või tuleb universaalteenuse osutajat iseloomustavaid asjaolusid/tema olukorda hinnata võrdluses tema konkurentidega asjakohasel turul?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
Alustuseks tuleb märkida, et kuigi formaalselt ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnastanud eelotsuse küsimust viitega universaalteenuse direktiivi erisätetele, ei takista see asjaolu Euroopa Kohut andmast sellele kohtule kogu tõlgenduslikku teavet, mis võib viimati nimetatul aidata menetletavat kohtuasja lahendada, olenemata sellest, kas liikmesriigi kohus on neile aspektidele oma küsimustes viidanud või mitte. Sellisel juhul on Euroopa Kohtu ülesanne tuletada liikmesriigi kohtu esitatud teabest ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse elemendid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada (vt selle kohta 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus Governor of Cloverhill Prison jt,
C‑479/21 PPU
,
EU:C:2021:929
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas universaalteenuse direktiivi artikleid 12 ja 13 tuleb tõlgendada nii, et need panevad pädevale riigi reguleerivale asutusele selleks, et hinnata, kas universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu on neid kohustusi täitma määratud operaatorile ebaõiglane koorem, kohustuse hinnata sellele operaatorile iseloomulikke asjaolusid, võttes arvesse tema olukorda võrdluses tema konkurentide olukorraga asjaomasel turul.
Selle kohta tuleb meenutada, et universaalteenuse direktiivi eesmärk on luua ühtne reguleeriv raamistik, mis tagaks universaalteenuse osutamise, st teatavate minimaalsete teenuste osutamise kõikidele lõppkasutajatele mõistliku hinnaga. Vastavalt selle direktiivi artikli 1 lõikele 1 on direktiivi üks eesmärkidest tagada tulemusliku konkurentsi ja valikuvabaduse abil kogu Euroopa Liidus hea kvaliteediga üldkasutatavate teenuste kättesaadavus (6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 kohaselt otsustavad liikmesriigid, milline on kõige tulemuslikum ja otstarbekam viis, et tagada universaalteenuse rakendamine, pidades kinni objektiivsuse, läbipaistvuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtetest, ning nad püüavad minimeerida turumoonutusi, kaitstes samas avalikke huve (6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Vastavalt universaalteenuse direktiivi põhjendusele 4 võib universaalteenuse tagamine eeldada mõningate teenuste osutamist mõnedele lõppkasutajatele hinnaga, mis erineb tavapärastele turutingimustele vastavast hinnast. Seetõttu on liidu seadusandja nähtuvalt sama direktiivi põhjendusest 18 ette näinud, et vajaduse korral peaksid liikmesriigid looma mehhanismid universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude rahastamiseks juhul, kui on tõendatud, et teenust on võimalik osutada ainult kahjumiga või netomaksumusega, mis ei mahu tavaliste kaubandusstandardite raamidesse (6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nõnda on universaalteenuse direktiivi artikli 12 lõike 1 esimeses lõigus ette nähtud, et kui riigi reguleerivad asutused leiavad, et universaalteenuse osutamine selle direktiivi artiklite 3–10 kohaselt võib olla universaalteenust osutama määratud ettevõtjale ebaõiglane koorem, arvutavad nad välja universaalteenuse osutamise netokulud.
Kuigi universaalteenuse direktiivi artikli 12 lõike 1 teise lõigu ning IV lisa A osa sätted näevad ette eeskirjad, mille kohaselt tuleb välja arvutada universaalteenuse osutamise netokulud, kui riigi reguleerivad asutused on leidnud, et selle teenuse osutamise näol võib olla tegemist ebaõiglase koormaga, ei tulene ei nimetatud artikli 12 lõikest 1 ega selle direktiivi ühestki teisest sättest, et liidu seadusandja oleks kavatsenud ise kehtestada tingimused, mille puhul nimetatud asutused peaks eelnevalt leidma, et universaalteenuse osutamine võib endast kujutada sellist ebaõiglast koormat. Seevastu tuleneb universaalteenuse direktiivi artikli 13 sätetest, et riigi reguleeriv asutus võib üksnes selle direktiivi artiklis 12 nimetatud netokulude arvutuse põhjal tuvastada, et ka tegelikult on universaalteenust osutama määratud ettevõtja kanda ebaõiglane koorem ning et liikmesriigid võivad selle ettevõtja taotluse korral seejärel võtta kasutusele selle kulu hüvitamise mehhanismi (6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punktid
ja
).
Mõistet „ebaõiglane koorem“ ei ole universaalteenuse direktiivis määratletud. Nagu aga Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus 6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsuses Base jt (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
) tõdeda, nähtub universaalteenuse direktiivi põhjendusest 21, et liidu seadusandja on soovinud siduda ettevõtjale universaalteenuse osutamisega kaasneda võivate netokulude katmise mehhanismid ebaõiglase koorma lasumisega sellel ettevõtjal. Leides, et universaalteenuse osutamise netokulu ei too kõigi ettevõtjate jaoks tingimata kaasa ülemäärast koormat, on liidu seadusandja selles kontekstis soovinud välistada võimaluse, et kogu universaalteenuse osutamisega kaasnev netokulu toob automaatselt kaasa õiguse hüvitisele. Euroopa Kohus järeldas sellest, et ebaõiglane koorem, mille olemasolu riigi reguleeriv asutus peab enne hüvitise määramist tuvastama, on koorem, mis asjaomase ettevõtja jaoks on tema koorma kandmise võimet arvestades ülemäärane, arvestades kõiki teda iseloomustavaid asjaolusid, nagu tema seadmete tase, majanduslik ja finantsolukord ning turuosa.
Kuigi riigi reguleeriv asutus võib universaalteenuse direktiivis sellekohase täpsustuse puudumisel ise üldiselt ja abstraktselt kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata künnised, mille ületamisel võib koormat eelmises punktis nimetatud asjaolusid arvestades pidada ülemääraseks, ei või nimetatud asutus selle direktiivi artikli 13 kohaldamiseks sellegipoolest sedastada, et universaalteenuse osutamisega kaasnev koorem on ebaõiglane, ilma et ta nende kriteeriumide alusel kontrolliks konkreetselt iga asjaomase ettevõtja olukorda (6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
).
Kui riigi reguleeriv asutus leiab, et ühel või mitmel universaalteenust osutama määratud ettevõtjal lasub ebaõiglane koorem ja kui kõnealune ettevõtja või need ettevõtjad taotlevad hüvitist, on liikmesriik kohustatud looma selleks vajalikud mehhanismid vastavalt universaalteenuse direktiivi artiklile 13 (vt selle kohta 6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Base jt,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
).
Eespool meenutatut arvestades järeldas Euroopa Kohus 6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsuses Base jt (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punkt
), et liikmesriigid ei saa universaalteenuse direktiivist tulenevaid kohustusi rikkumata tuvastada, et universaalteenuse osutamine toob tõepoolest kaasa ebaõiglase ja hüvitamisele kuuluva koorma, ilma et nad oleks eelnevalt välja arvutanud netokulu, mida sellise teenuse osutamine igale asjaomasele ettevõtjale kaasa toob, ning hinnanud, kas selle kulu puhul on nimetatud ettevõtja jaoks tegemist ülemäärase koormaga, ja samuti ei või nad võtta kasutusele hüvitamise korda, mille puhul hüvitis ei ole seotud nimetatud netokuluga.
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et universaalteenuse osutaja turuosa arvesse võtmine eeldab, et protsess, mille käigus määratakse kindlaks, kas universaalteenuse osutamise kohustustest tulenev koormus on ebaõiglane, sisaldab võrdlevat komponenti, mida riigi reguleeriv asutus ei saa eirata. Kui tuvastatakse ainult selle teenuseosutaja turuosaga seotud asjaolud eraldi võetuna, ei ole sellest võimalik teha tarvilikke järeldusi, sest puudub võrdlus tema konkurentide turuosadega. Need järeldused võivad varieeruda olenevalt turul tegutsevate konkurentide arvust ja seostest, mis võivad esineda konkurentide vahel või ka asjaomase turu erinevate sektorite vahel, kus need konkurendid tegutsevad.
Seetõttu, nagu märgivad Eircom, Tšehhi Vabariik ja komisjon, nähtub universaalteenuse direktiivi asjakohastest sätetest, et pädev riigi reguleeriv asutus peab selle protsessi raames võtma arvesse universaalteenuse osutaja olukorda võrdluses tema konkurentide olukorraga asjaomasel turul.
Nimelt, nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 34 ja 35, on nimetatud direktiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt selle direktiivi peamine eesmärk tõhusa konkurentsi ja valikuvabaduse abil hea kvaliteediga üldkasutatavate teenuste kättesaadavuse tagamine kogu liidus. Lisaks peavad liikmesriigid universaalteenuse rakendamisel nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 kohaselt püüdma minimeerida turumoonutusi, eelkõige teenuste pakkumist hindadega või muudel tingimustel, mis ei vasta tavalistele kaubandustingimustele, kaitstes samas avalikku huvi.
Peale selle, mis puudutab konkreetsemalt universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu ja nende võimalikku rahastamist, siis on sama direktiivi põhjenduses 4 märgitud, et hüvitise maksmine ettevõtjatele, kes on määratud osutama teatavaid teenuseid mõnedele lõppkasutajatele tavapärastele turutingimustele vastavast hinnast erineva hinnaga, ei tohi põhjustada konkurentsi moonutamist, tingimusel et neile kompenseeritakse konkreetne netokulu ja netokuluga kaasnev koormus kaetakse konkurentsi seisukohast neutraalsel viisil.
Sellest järeldub, et konkurentsiolukorra hindamine asjaomasel turul on universaalteenuse direktiivi artiklite 12 ja 13 kohaldamise tingimuste lahutamatu osa (vt selle kohta 19. juuni 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑220/07
, ei avaldata,
EU:C:2008:354
, punktid
ja
, ning 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, punkt
).
Lisaks tuleb tõdeda, et universaalteenuse osutajat iseloomustavate asjaolude hindamine tema konkurentsikeskkonda arvestades on samuti kooskõlas universaalteenuse direktiivi eesmärkidega.
Nii on see eelkõige asjaolude puhul, mis puudutavad universaalteenuse osutaja majanduslikku ja finantsolukorda. Ainuüksi järeldus, et selline teenuseosutaja jääb kasumlikuks hoolimata universaalteenuse osutamise kohustuste netokuludest tulenevast koormast, ei võimalda nimelt teha järeldusi selle netokulu mõju kohta teenuseosutaja võimele konkureerida teiste operaatoritega muutuval turul. Ei saa välistada, et koorem, mille universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu niisugusele teenuseosutajale tekitab, takistab või raskendab selliste uutesse tehnoloogiatesse või seotud turgudele tehtavate investeeringute rahastamist, mida tema konkurendid võivad olla võimelised tegema ja mis võivad seetõttu anda viimastele märkimisväärseid konkurentsieeliseid.
Seega saab riigi reguleeriv asutus universaalteenuse osutaja ja tema konkurentide olukorda arvesse võttes hinnata, kas sellele ettevõtjale pandud universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu kujutab endast sellest tulenevate konkurentsimoonutuste tõttu asjaomasel turul kõnealuse teenuseosutaja jaoks ebaõiglast koormat universaalteenuse direktiivi artiklite 12 ja 13 tähenduses.
Siinkohal olgu märgitud, et – nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 45 – universaalteenuse direktiivi põhieesmärk on nähtuvalt selle direktiivi artikli 1 lõikest 1 tõhusa konkurentsi ja valikuvabaduse abil hea kvaliteediga üldkasutatavate teenuste kättesaadavuse tagamine kogu liidus. Kui aga universaalteenuse osutaja konkurentsivõime halvenemine universaalteenuse osutamise kohustustega kaasneva ebaõiglase koorma tõttu kahjustaks tõhusat konkurentsi asjaomasel turul, võiks selline asjaolu halvendada universaalteenuse osutamise tingimusi ja lõppkokkuvõttes selle eesmärgi saavutamist.
Nõnda tuleb universaalteenuse direktiivi IV lisa A osa kohaselt universaalteenuse osutaja netokulu arvutamisel hinnata kulusid, mida määratud ettevõtja oleks vältinud, kui tal oleks olnud võimalus jätta universaalteenuse osutamise kohustused täitmata. Riigi reguleeriv asutus peab selle protsessi põhjal tehtavate järelduste puhul võtma arvesse kõnealuse teenuseosutaja olukorda võrdluses tema konkurentide olukorraga asjaomasel turul.
Selle analüüsi tegemisel peab riigi reguleeriv asutus universaalteenuse direktiivi artiklis 13 osutatud taotluse puhul arvesse võtma ka taotluse ulatust ja asjaolusid, millele universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude rahastamise tingimuste läbivaatamist taotlev teenuseosutaja tugineb.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et universaalteenuse direktiivi artikleid 12 ja 13 tuleb tõlgendada nii, et need panevad pädevale riigi reguleerivale asutusele selleks, et hinnata, kas universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu on neid kohustusi täitma määratud operaatorile ebaõiglane koorem, kohustuse hinnata sellele operaatorile iseloomulikke asjaolusid, võttes arvesse tema olukorda võrdluses tema konkurentide olukorraga asjaomasel turul.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikleid 12 ja 13

tuleb tõlgendada nii, et

need panevad pädevale riigi reguleerivale asutusele selleks, et hinnata, kas universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu on neid kohustusi täitma määratud operaatorile ebaõiglane koorem, kohustuse hinnata sellele operaatorile iseloomulikke asjaolusid, võttes arvesse tema olukorda võrdluses tema konkurentide olukorraga asjaomasel turul.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.