CELEX: 62021CJ0338
Odesłanie prejudycjalne
Rozporządzenie (UE) nr 604/2013
Ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej
Artykuł 27
Odwołanie od wydanej wobec osoby ubiegającej się o azyl decyzji o przekazaniu
Artykuł 29
Zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu
Termin na przekazanie
Przerwanie biegu terminu na przeprowadzenie przekazania
Dyrektywa 2004/81/WE
Dokument pobytowy wydawany obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi lub wcześniej byli przedmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację, którzy współpracują z właściwymi organami
Artykuł 6
Okres przeznaczony na zastanowienie się
Zakaz wykonania nakazu wydalenia
Środki zaskarżenia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27 ust. 3 i art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (
Dz.U. 2013, L 180, s. 31
, zwanego dalej „rozporządzeniem Dublin III”).
Niniejszy wniosek został złożony w ramach sporów pomiędzy Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) a S.S., N.Z. i S.S., obywatelami państw trzecich, w przedmiocie decyzji wydanych przez ów organ o odrzuceniu bez rozpatrzenia złożonych przez nich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i o przekazaniu ich do Włoch.
Ramy prawne
Dyrektywa 2004/81/WE
Artykuł 1 dyrektywy Rady 2004/81/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu pobytowego wydawanego obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi lub wcześniej byli przedmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację, którzy współpracują z właściwymi organami (
Dz.U. 2004, L 261, s. 19
) stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie warunków przyznawania dokumentów pobytowych na czas określony, powiązany z czasem odpowiedniego postępowania krajowego, obywatelom państw trzecich współpracującym przy zwalczaniu handlu ludźmi lub działań ułatwiających nielegalną imigrację”.
Artykuł 4 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w przyjęciu lub utrzymaniu przepisów korzystniejszych dla osób objętych niniejszą dyrektywą”.
Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewnią przyznanie zainteresowanym obywatelom państw trzecich okresu na zastanowienie się, umożliwiającego im odzyskanie sił i uniknięcie wpływu ze strony sprawców przestępstw, tak aby mogli podjąć świadomą decyzję co do podjęcia współpracy z właściwymi organami.
Czas trwania i data rozpoczęcia okresu, o którym mowa w pierwszym akapicie, są określane zgodnie z prawem krajowym.
2.   W okresie przeznaczonym na zastanowienie się i podczas oczekiwania na decyzję właściwych organów zainteresowani obywatele państw trzecich mają prawo do traktowania określonego w art. 7 i nie jest możliwe wykonanie wobec nich nakazu wydalenia.
3.   Okres przeznaczony na zastanowienie się nie daje uprawnień do pobytu na mocy niniejszej dyrektywy.
4.   Państwo członkowskie może w każdej chwili zakończyć okres przeznaczony na zastanowienie się z przyczyn związanych z porządkiem publicznym i ochroną bezpieczeństwa narodowego […]”.
Artykuł 7 tej dyrektywy określa traktowanie zainteresowanych obywateli państw trzecich przed wydaniem dokumentu pobytowego.
Zgodnie z art. 8 dyrektywy 2004/81:
„1.   Po upływie okresu przeznaczonego na zastanowienie się lub wcześniej, jeżeli właściwe organy są zdania, że zainteresowany obywatel państwa trzeciego spełnił już kryterium określone w lit. b), państwa członkowskie rozważą:
a)
możliwości, jakie przedłużenie pobytu danej osoby na danym terytorium stwarza dla dochodzenia lub postępowania sądowego; oraz
b)
czy wyraziła ona wyraźny zamiar współpracy; oraz
c)
czy zerwała ona wszystkie kontakty z osobami podejrzewanymi o czyny, które mogą być zaliczone do przestępstw, o których mowa w art. 2 lit. b) i c).
2.   Do wydania dokumentu pobytowego, i bez uszczerbku dla przyczyn związanych z porządkiem publicznym i ochroną bezpieczeństwa narodowego, wymagane jest spełnienie warunków określonych w ust. 1.
3.   Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących cofnięcia zezwolenia […] dokument pobytowy jest ważny przynajmniej przez sześć miesięcy. Zostaje on przedłużony, jeżeli nadal spełnione są warunki określone w ust. 2 niniejszego artykułu”.
Rozporządzenie Dublin III
Motywy 4 i 5 rozporządzenia Dublin III mają następujące brzmienie:
„(4)
W konkluzjach [Rady Europejskiej, przyjętych na specjalnym posiedzeniu] z Tampere [w dniach 15 i 16 października 1999 r.] stwierdzono również, że [wspólny europejski system azylowy (WESA)] powinien zostać uzupełniony, w krótkim terminie, o precyzyjną i sprawną metodę ustalania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu.
(5)
Metoda taka powinna być oparta na kryteriach obiektywnych i sprawiedliwych, zarówno dla państw członkowskich, jak i dla zainteresowanych osób. W szczególności powinna ona umożliwiać szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego, tak by zagwarantować skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej i nie powinna zagrażać celowi, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej”.
Rozdział VI tego rozporządzenia, zatytułowany „Postępowania w sprawie przejęcia i wtórnego przejęcia”, zawiera w sekcji IV, noszącej tytuł „Gwarancje proceduralne”, art. 27, zatytułowany „Środki zaskarżenia”, który stanowi w ust. 1, 3 i 4:
„1.   Wnioskodawca […] ma prawo wniesienia do sądu skutecznego środka zaskarżenia w formie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, z powodów faktycznych lub prawnych, decyzji o przekazaniu.
[…]
3.   Na użytek odwołań lub wniosków o ponowne rozpoznanie dotyczących decyzji o przekazaniu państwa członkowskie określają w swoim prawie krajowym, że:
a)
odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie daje zainteresowanej osobie prawo do pozostania w zainteresowanym państwie członkowskim do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie; lub
b)
następuje automatyczne zawieszenie przekazania, a zawieszenie to wygasa po upływie pewnego rozsądnego okresu, w którym sąd – po dokonaniu dokładnej i wnikliwej analizy wniosku – podejmuje decyzję, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie powoduje zawieszenie przekazania; lub
c)
zainteresowanej osobie daje się możliwość złożenia do sądu w rozsądnym terminie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie. Państwa członkowskie zapewniają skuteczny środek zaskarżenia, zawieszając przekazanie do czasu podjęcia decyzji w sprawie pierwszego wniosku o zawieszenie. Wszelkie decyzje w sprawie tego, czy zawiesić wykonanie decyzji o przekazaniu, są podejmowane w racjonalnym terminie, pozwalającym jednak na dokładną i wnikliwą analizę wniosku o zawieszenie wykonania. Decyzja o niezawieszaniu wykonania decyzji o przekazaniu zawiera uzasadnienie.
4.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że właściwe organy, działając z urzędu, mogą podjąć decyzję o zawieszeniu wykonania decyzji o przekazaniu do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie”.
W sekcji VI rozdziału VI tego rozporządzenia, zatytułowanej „Przekazanie”, art. 29, noszący tytuł „Metody i terminy”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Przekazanie osoby ubiegającej się o azyl z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody na złożony przez inne państwo członkowskie wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się lub ponownego rozpoznania, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, zgodnie z art. 27 ust. 3.
[…]
2.   W przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciomiesięcznym, odpowiedzialne państwo członkowskie zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przekazania nie można było przeprowadzić w związku z uwięzieniem zainteresowanej osoby, lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli zainteresowana osoba uciekła”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Osoby będące drugą stroną postępowania głównego złożyły kolejno dwa rodzaje wniosków o wydanie dokumentu pobytowego w Niderlandach.
W pierwszej kolejności, w dniach 19 kwietnia, 5 września i 7 października 2019 r. złożyły one, odpowiednio, wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w Niderlandach. Sekretarz stanu wystąpił do organów włoskich z wnioskami o przejęcie lub wtórne przejęcie osób będących drugą stroną postępowania głównego. W dniach 12 czerwca, 20 listopada i 28 listopada 2019 r. organy te zaakceptowały w sposób wyraźny lub dorozumiany rzeczone wnioski o przejęcie lub wtórne przejęcie.
W dniach 1 sierpnia 2019 r., 17 stycznia i 8 lutego 2020 r. sekretarz stanu wydał decyzje o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby będące drugą stroną postępowania głównego oraz o przekazaniu ich do Włoch.
Osoby będące drugą stroną postępowania głównego wniosły skargi o stwierdzenie nieważności tych decyzji do sądów pierwszej instancji.
W dniach 21 listopada 2019 r. oraz 1 i 16 września 2020 r. sądy te stwierdziły nieważność wspomnianych decyzji między innymi ze względu na to, że upłynął termin na przekazanie przewidziany w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, a zatem Królestwo Niderlandów stało się odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby będące drugą stroną postępowania głównego. Wspomniane sądy nakazały również sekretarzowi stanu wydanie nowych decyzji w przedmiocie owych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Sekretarz stanu wniósł środek odwoławczy od orzeczeń wydanych przez te sądy do Raad van State (rady stanu, Niderlandy), która jest sądem odsyłającym. Wraz z wniesieniem owych środków odwoławczych złożył on również wnioski o zastosowanie środków tymczasowych mających na celu, po pierwsze, aby nie musiał on wydawać nowej decyzji do czasu rozpatrzenia owych środków odwoławczych, a po drugie, aby bieg terminu na przekazanie uległ zawieszeniu. Sąd odsyłający uwzględnił te wnioski w dniach 22 kwietnia, 21 września i 16 listopada 2020 r.
W drugiej kolejności, w dniach 1 października 2019 r. oraz 21 lutego i 4 marca 2020 r. osoby będące drugą stroną postępowania głównego złożyły zawiadomienia o popełnieniu przestępstw handlu ludźmi, których mieli być ofiarami w Niderlandach lub we Włoszech. Wspomniane zawiadomienia zostały uznane przez sekretarza stanu za wnioski o zezwolenie na pobyt ze względów humanitarnych o charakterze tymczasowym.
Decyzjami z dni 7 października 2019 r., 3 marca 2020 r. i 6 kwietnia 2020 r. sekretarz stanu oddalił te wnioski.
W dniach 4 listopada 2019 r. oraz 30 marca i 6 kwietnia 2020 r. osoby będące drugą stroną postępowania głównego złożyły wnioski o ponowne rozpoznanie dotyczące wspomnianych decyzji. Wnioski o ponowne rozpoznanie wspomnianych decyzji zostały oddalone lub cofnięte przez sekretarza stanu w dniach 16 grudnia 2019 r. oraz 22 kwietnia i 28 sierpnia 2020 r.
Sekretarz stanu podnosi na poparcie środków odwoławczych od orzeczeń, w których stwierdzono nieważność decyzji o przekazaniu, że termin na przekazanie, o którym mowa w art. 29 rozporządzenia Dublin III, zostaje, na mocy mającego zastosowanie uregulowania krajowego, zawieszony wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji odmawiającej wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na jego status ofiary handlu ludźmi.
Sąd odsyłający uważa, że wykładnia językowa art. 27 ust. 3 i art. 29 rozporządzenia Dublin III oznaczałaby, że przepisy te stoją na przeszkodzie uregulowaniu przewidującemu, iż złożenie takiego wniosku o ponowne rozpoznanie pociąga za sobą zawieszenie wykonania wydanej wcześniej decyzji o przekazaniu i przerwanie biegu terminu na przekazanie.
Ów sąd jest jednak zdania, że cztery argumenty przemawiają za odmiennym rozwiązaniem.
Po pierwsze, takie rozwiązanie jest zdaniem tego sądu konieczne, aby zapewnić skuteczność (effet utile) rozporządzenia Dublin III i dyrektywy 2004/81, a jednocześnie uniknąć nadużycia prawa. W praktyce trudno byłoby bowiem zdążyć z rozpatrzeniem wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, a następnie wniosku o ponowne rozpoznanie, przed upływem terminu na przekazanie w przypadku, gdy wobec wnioskodawcy wydano wcześniej decyzję o przekazaniu. W związku z tym brak zawieszenia terminu na przekazanie w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji odmawiającej wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na jego status ofiary handlu ludźmi sprzyjałby zjawisku „forum shopping” i zachęcałby organy krajowe, aby nie traktowały zgłoszeń o przypadkach handlu ludźmi z należytą starannością.
Po drugie, według sądu odsyłającego, pojęcie „decyzji o przekazaniu” zawarte w art. 27 ust. 3 rozporządzenia Dublin III można interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również „skuteczne przeprowadzenie przekazania”. Wniesienie środka zaskarżenia stojące na przeszkodzie temu wykonaniu jest zatem objęte tym przepisem i pociąga za sobą zawieszenie terminu na przekazanie.
Po trzecie, państwo członkowskie mogłoby zdecydować o zawieszeniu biegu terminu na przekazanie ze względu na autonomię proceduralną.
Po czwarte, zdaniem sądu odsyłającego, trzy możliwości wymienione w art. 27 ust. 3 rozporządzenia Dublin III nie wykluczają się nawzajem. W związku z tym okoliczność, że Królestwo Niderlandów podjęło decyzję o skorzystaniu z możliwości, o której mowa w art. 27 ust. 3 lit. c) wspomnianego rozporządzenia, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że wniosek o ponowne rozpoznanie taki jak ten złożony w postępowaniu głównym, mieści się w zakresie stosowania art. 27 ust. 3 lit. a) wspomnianego rozporządzenia.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 27 ust. 3 i art. 29 rozporządzenia [Dublin III] należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one takim krajowym przepisom prawnym, jak będące przedmiotem niniejszego postępowania, w ramach których to przepisów państwo członkowskie zdecydowało się na wdrożenie art. 27 ust. 3 zdanie wprowadzające i lit. c) [wspomnianego rozporządzenia], lecz które to przepisy jednocześnie przyznają skutek zawieszający [przy wykonaniu decyzji o przekazaniu] wnioskowi o ponowne rozpoznanie lub odwołaniu dotyczącym decyzji wydanej w postępowaniu w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt dla ofiar handlu ludźmi, niebędącej decyzją o przekazaniu, która jednak tymczasowo faktycznie uniemożliwia przekazanie?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, iż złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji odmawiającej wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na jego status ofiary handlu ludźmi pociąga za sobą, po pierwsze, zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu wydanej wcześniej w odniesieniu do tego obywatela państwa trzeciego, a po drugie, zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przekazania owego obywatela państwa trzeciego.
Artykuł 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III przewiduje, że przekazanie zainteresowanej osoby do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody przez inne państwo członkowskie na wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie tej osoby lub od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, w przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciu miesięcy, państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie.
W celu określenia skutków art. 29 tego rozporządzenia w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której mające zastosowanie uregulowanie krajowe ma na celu ułatwienie stosowania dyrektywy 2004/81, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy dyrektywa ta wymaga, a przynajmniej pozwala na zawieszenie wykonania wydanej wcześniej decyzji o przekazaniu do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/81 jej celem jest określenie warunków przyznawania dokumentów pobytowych na czas określony obywatelom państw trzecich współpracującym przy zwalczaniu handlu ludźmi lub działań ułatwiających nielegalną imigrację.
Artykuł 6 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają, aby każdemu obywatelowi państwa trzeciego, którego można racjonalnie uznać za ofiarę przestępstw związanych z handlem ludźmi, przysługiwał okres przeznaczony na zastanowienie się, umożliwiający mu odzyskanie sił i uniknięcie wpływu ze strony sprawców przestępstw, tak aby mógł on podjąć świadomą decyzję co do podjęcia współpracy z właściwymi organami [zob. podobnie wyrok z dnia 20 października 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie ofiary handlu ludźmi),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, pkt
,
].
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 2004/81 stanowi, że w okresie przeznaczonym na zastanowienie się i podczas oczekiwania na decyzję właściwych organów zainteresowani obywatele państw trzecich mają prawo do traktowania określonego w art. 7 tej dyrektywy i nie jest możliwe wykonanie wobec nich nakazu wydalenia.
Zakaz wykonania nakazu wydalenia przewidziany w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2004/81 stoi w szczególności na przeszkodzie temu, aby w okresie przeznaczonym na zastanowienie się przyznanym zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy i podczas oczekiwania na decyzję właściwych organów wykonano decyzję o przekazaniu wydaną na podstawie rozporządzenia Dublin III w odniesieniu do obywateli państw trzecich objętych zakresem stosowania owej dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 20 października 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie ofiary handlu ludźmi),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, pkt
].
Natomiast, po pierwsze, żaden przepis dyrektywy 2004/81 nie ustanawia zakazu wykonania nakazu wydalenia po upływie rzeczonego okresu przeznaczonego na zastanowienie się lub po wydaniu decyzji przez właściwe organy.
Ponadto z art. 6 ust. 3 i 4 tej dyrektywy wynika, z jednej strony, że okres przeznaczony na zastanowienie się jako taki nie daje prawa pobytu na podstawie wspomnianej dyrektywy, a z drugiej strony, że dane państwo członkowskie może w każdej chwili zakończyć okres przeznaczony na zastanowienie się, w szczególności z przyczyn związanych z porządkiem publicznym i ochroną bezpieczeństwa narodowego.
Po drugie, dyrektywa ta nie zawiera przepisu dotyczącego administracyjnych lub sądowych środków zaskarżenia, które mogą przysługiwać w odniesieniu do decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi.
Jednocześnie jednak z uwagi na to, że art. 8 dyrektywy 2004/81 umożliwia danym obywatelom państw trzecich uzyskanie dokumentu pobytowego na warunkach określonych w ust. 1 tego artykułu, z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wynika, że obywatelom państw trzecich, których wniosek o wydanie dokumentu pobytowego oparty na wspomnianej dyrektywie został oddalony, powinien przysługiwać skuteczny środek zaskarżenia od decyzji oddalającej ten wniosek, w szczególności w celu umożliwienia im podniesienia, że właściwy organ zastosował ów art. 8 ust. 1 w sposób błędny (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes,
C‑353/20
,
EU:C:2022:423
, pkt
,
).
W braku uregulowania Unii w tej dziedzinie, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących tego środka zaskarżenia, pod warunkiem jednak, że zasady te nie będą mniej korzystne w sytuacjach objętych prawem Unii niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie będą uniemożliwiały lub czyniły nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 marca 2021 r., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, pkt
; z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes,
C‑353/20
,
EU:C:2022:423
, pkt
).
Należy zatem ustalić, czy w tych ramach państwa członkowskie są zobowiązane przewidzieć, że wniesienie odwołania od decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi, w danym wypadku w formie przedsądowego odwołania administracyjnego, pociąga za sobą zawieszenie wykonania nakazu wydalenia wydanego wcześniej w celu zapewnienia danemu obywatelowi państwa trzeciego możliwości pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego do czasu rozstrzygnięcia tego odwołania.
W tym względzie przede wszystkim z dyrektywy 2004/81 wynika, że przyznana w tej dyrektywie ochrona przed wszelkimi nakazami wydalenia, w tym przed wykonaniem decyzji o przekazaniu, ma na celu zagwarantowanie, po pierwsze, by dane osoby mogły korzystać z traktowania, jakie powinno im zostać przyznane zgodnie z art. 7 tej dyrektywy w okresie przeznaczonym na zastanowienie się, a po drugie, aby osoby te nie były zmuszone do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego, w którym złożyły zawiadomienia o popełnieniu przestępstw handlu ludźmi, nawet przed zajęciem przez nie w tym okresie stanowiska w przedmiocie zamiaru współpracy w postępowaniu przygotowawczym dotyczącym owych przestępstw [zob. podobnie wyrok z dnia 20 października 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie ofiary handlu ludźmi),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, pkt
,
].
W tych okolicznościach przedłużenie tej ochrony na okres pomiędzy upływem okresu przeznaczonego na zastanowienie się lub wydaniem decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi a rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji nie może zostać uznane za konieczne dla zagwarantowania skuteczności (effet utile) obowiązków w zakresie zapewnienia ochrony tymczasowej nałożonych na państwa członkowskie w dyrektywie 2004/81.
Następnie należy przypomnieć, że wykonanie decyzji o przekazaniu nie pociąga za sobą wydalenia danej osoby do państwa trzeciego, lecz jej przekazanie do państwa członkowskiego, które jest zobowiązane do poszanowania w szczególności karty praw podstawowych i wszelkich obowiązków wynikających z dyrektywy 2004/81.
Z tego względu nie można zasadniczo utożsamiać sytuacji osoby – wobec której jednocześnie wydano decyzję oddalającą wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na jej status ofiary handlu ludźmi oraz decyzję o przekazaniu – z sytuacją osoby, w odniesieniu do której istnieją poważne powody, by przypuszczać, że jej wydalenie do państwa trzeciego byłoby sprzeczne z zasadą non-refoulement, która to osoba powinna móc skorzystać ze środka zaskarżenia zawieszającego z mocy prawa wykonanie decyzji zezwalającej na to wydalenie, w celu uniknięcia wystąpienia poważnej i nieodwracalnej szkody do czasu rozstrzygnięcia tego środka zaskarżenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, pkt
,
; a także z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
).
Wreszcie, nawet przy założeniu, że wykonanie decyzji o przekazaniu może wyjątkowo spowodować szkodę tego rodzaju, zarzut ten należy rozpatrzyć w ramach środka zaskarżenia od tej decyzji lub od jej wykonania, a nie w ramach środka zaskarżenia od decyzji dotyczącej pobytu ze względu na status ofiary handlu ludźmi (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, pkt
–
; a także z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
,
).
W związku z tym skuteczność ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi powinna co do zasady być wystarczająco zapewniona poprzez zezwolenie na powrót danej osoby do odnośnego państwa członkowskiego po takim stwierdzeniu nieważności, przy czym na owo państwo członkowskie nie nakłada się obowiązku powstrzymania się, do czasu rozstrzygnięcia odwołania od tej decyzji, od wykonania decyzji o przekazaniu wydanej na podstawie rozporządzenia Dublin III.
Z powyższego wynika, że nie można uznać, iż gwarancja skuteczności odwołania wniesionego od decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi wymaga, aby wykonanie wydanej wcześniej decyzji o przekazaniu zostało wykluczone do czasu rozpatrzenia owego odwołania.
Niemniej jednak zgodnie z art. 4 dyrektywy 2004/81 dyrektywa owa nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w przyjęciu lub utrzymaniu przepisów korzystniejszych dla osób objętych tą dyrektywą.
Wynika z tego, że dyrektywa 2004/81 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie zdecydowało się, w ramach wykonywania swojej autonomii proceduralnej, wzmocnić ochronę przyznaną obywatelom państw trzecich, o których mowa w tej dyrektywie, poprzez przyznanie administracyjnemu lub sądowemu środkowi zaskarżenia – wniesionemu od decyzji oddalającej oparty na wspomnianej dyrektywie wniosek o wydanie dokumentu pobytowego – skutku zawieszającego wydanej wcześniej decyzji o przekazaniu, w celu umożliwienia tym obywatelom państw trzecich pozostania na terytorium tego państwa członkowskiego do czasu rozpatrzenia wspomnianego środka zaskarżenia.
W konsekwencji należy w drugiej kolejności ustalić, czy rozporządzenie Dublin III stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie mogły skorzystać z zakresu uznania, jakim dysponują przy wdrażaniu dyrektywy 2004/81, przewidując, że odwołanie od decyzji wydanej na podstawie tej dyrektywy pociąga za sobą taki skutek zawieszający oraz zawieszenie lub przerwanie biegu terminu na przekazanie.
W tym względzie, o ile z art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Dublin III wynika, że prawodawca Unii Europejskiej zamierzał sprzyjać szybkiemu wykonaniu decyzji o przekazaniu, o tyle jednak nie było jego zamiarem poświęcenie ochrony sądowej osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej na rzecz wymogu szybkości rozpatrywania ich wniosku, i przewidział on w celu zagwarantowania tej ochrony, że wykonanie tych decyzji może w niektórych przypadkach zostać zawieszone [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 stycznia 2021 r., The International Protection Appeals Tribunal i in.,
C‑322/19 i C‑385/19
,
EU:C:2021:11
, pkt
; a także z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
,
].
Artykuł 27 ust. 3 owego rozporządzenia wymaga zatem, aby państwa członkowskie zapewniły zainteresowanym osobom środek zaskarżenia, który może prowadzić do zawieszenia wykonania wydanej wobec nich decyzji o przekazaniu [wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
].
Na mocy tego przepisu państwa członkowskie powinny określić, po pierwsze, że odwołanie od decyzji o przekazaniu daje zainteresowanej osobie prawo do pozostania w państwie członkowskim, które wydało tę decyzję, do czasu rozstrzygnięcia odwołania, albo, po drugie, że w następstwie wniesienia odwołania od decyzji o przekazaniu następuje automatyczne zawieszenie przekazania na rozsądny okres, w którym sąd podejmuje decyzję, czy odwołanie powoduje zawieszenie przekazania, albo, po trzecie, że zainteresowanej osobie daje się możliwość wniesienia środka prawnego mającego na celu uzyskanie zawieszenia wykonania decyzji o przekazaniu do czasu rozstrzygnięcia odwołania od tej decyzji [wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
].
Ponadto art. 27 ust. 4 rozporządzenia Dublin III uzupełnia wspomniany przepis, zezwalając państwom członkowskim na ustanowienie, że właściwe organy mogą postanowić z urzędu o zawieszeniu wykonania decyzji o przekazaniu, w przypadkach gdy zawieszenie jej wykonania nie wynika ani ze skutków ustawy, ani z orzeczenia sądowego, gdy okoliczności towarzyszące temu wykonaniu wskazują, że w celu zapewnienia zainteresowanej osobie skutecznej ochrony sądowej należy zezwolić jej na pozostanie na terytorium państwa członkowskiego, które wydało decyzję o przekazaniu, do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
,
].
W przypadku gdy zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu wynika z zastosowania art. 27 ust. 3 lub 4 rozporządzenia Dublin III, z jego art. 29 ust. 1 wynika, że termin na przekazanie biegnie nie od chwili wyrażenia zgody na wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie, lecz, w drodze odstępstwa, od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania wniesionego od decyzji o przekazaniu [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
,
].
Administracyjnego lub sądowego środka zaskarżenia wniesionego od decyzji innej niż decyzja o przekazaniu, taką jak decyzja oddalająca wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi, nie można jednak uznać za odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie, o którym mowa w art. 27 ust. 3 lub 4 rozporządzenia Dublin III.
Z samego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że dotyczy on procedur „na użytek odwołań lub wniosków o ponowne rozpoznanie dotyczących decyzji o przekazaniu”. W związku z tym zawarte w tym przepisie odniesienia do „odwołania” i „wniosku o ponowne rozpoznanie” należy rozumieć jako odnoszące się wyłącznie do odwołań i wniosków o ponowne rozpoznanie decyzji o przekazaniu, o których mowa w art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia.
Wykładnia ta jest zresztą spójna z celem art. 27 wspomnianego rozporządzenia, który nie reguluje zasad wykonywania decyzji o przekazaniu, lecz środki zaskarżenia, które mogą być wnoszone od tych decyzji.
W związku z tym, biorąc pod uwagę, że art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III przewiduje stosowanie odstępstwa od zasady, zgodnie z którą termin na przekazanie biegnie od wyrażenia zgody na wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie wyłącznie w oczekiwaniu na wydanie ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się lub wniosku o ponowne rozpoznanie, w przypadku gdy środki te mają skutek zawieszający zgodnie z art. 27 ust. 3 lub 4 tego rozporządzenia, odstępstwo to nie może być stosowane w wypadku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie lub wniesienia odwołania od decyzji oddalającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi, nawet jeśli wniesienie takiego środka oznacza, zgodnie z prawem krajowym, prawo do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego.
W szczególności nie można rozszerzyć na taki środek zaskarżenia rozstrzygnięcia przyjętego przez Trybunał w wyrokach z dnia 13 września 2017 r., Khir Amayry (
C‑60/16
,
EU:C:2017:675
), a także z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
), w odniesieniu do skutków zawieszenia wykonania decyzji o przekazaniu na podstawie art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia.
Rozwiązanie to wynika bowiem z uwzględnienia nadania skutku zawieszającego odwołaniu wniesionemu od decyzji o przekazaniu, który to skutek został wyraźnie przewidziany przez prawodawcę Unii i którego celem jest zagwarantowanie skutecznej ochrony sądowej osób, których dotyczy taka decyzja w ramach określonych we wspomnianym rozporządzeniu [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
].
Jednakże okoliczność, że odstępstwo, o którym mowa w pkt 60 niniejszego wyroku, nie ma zastosowania w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w żaden sposób nie oznacza, że rozporządzenie Dublin III stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, iż złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji o odmowie wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego na podstawie dyrektywy 2004/81 pociąga za sobą zawieszenie wykonania wydanej wcześniej w odniesieniu do tego obywatela państwa trzeciego decyzji o przekazaniu.
Jak wynika bowiem z pkt 35 niniejszego wyroku, nie można wykluczyć w sposób ogólny, że wykonanie decyzji o przekazaniu może zostać skutecznie zawieszone poza przypadkami określonymi w art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia Dublin III.
Ponadto należy przypomnieć, że rozporządzenie to, jak wynika z jego motywów 4 i 5, ma na celu ustanowienie opartej na obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach, precyzyjnej i sprawnej metody zarówno dla państw członkowskich, jak i dla zainteresowanych osób, w celu szybkiego ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, tak by zagwarantować skuteczny dostęp do procedur udzielania takiej ochrony, przy zachowaniu celu, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 marca 2019 r., Jawo,
C‑163/17
,
EU:C:2019:218
, pkt
; a także z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej),
C‑245/21 i C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, pkt
].
Wiążące terminy ustanowione przez prawodawcę Unii w odniesieniu do owych procedur przejęcia i wtórnego przejęcia przyczyniają się bowiem w decydujący sposób do realizacji celu, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, poprzez zagwarantowanie, że procedury te będą przeprowadzane bez nieuzasadnionego opóźnienia, oraz dowodzą, że prawodawca ten przywiązuje szczególną wagę do szybkiego ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także wskazują, że – ze względu na cel polegający na zagwarantowaniu skutecznego dostępu do procedur udzielania ochrony międzynarodowej i na niezagrażaniu celowi, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – w stosownych przypadkach takie wnioski powinny być rozpatrywane przez państwo członkowskie inne niż państwo odpowiedzialne na mocy kryteriów wymienionych w rozdziale III tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2018 r., X i X,
C‑47/17 i C‑48/17
,
EU:C:2018:900
, pkt
,
).
Z celów rozporządzenia Dublin III przypomnianych w poprzednich punktach, a także z łącznej lektury art. 29 ust. 1 tego rozporządzenia, który określa termin na przekazanie, oraz z art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia, który przewiduje, że niewykonanie decyzji o przekazaniu w tym terminie pociąga za sobą przeniesienie odpowiedzialności, wynika, że prawodawca Unii nie zamierzał zobowiązać wnioskującego państwa członkowskiego do wykonywania we wszystkich przypadkach decyzji o przekazaniu, lecz do ponoszenia przez nie konsekwencji opóźnień w wykonywaniu takich decyzji wobec zainteresowanych osób i innych państw członkowskich w celu zagwarantowania, że rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej nie będzie nadmiernie opóźnione.
W tym kontekście uściślenie zawarte w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, zgodnie z którym przekazanie jest przeprowadzane „zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego”, należy interpretować w ten sposób, że oznacza ono, iż państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy ustalaniu warunków wykonywania decyzji o przekazaniu oraz że mogą na tej podstawie przewidzieć, że wykonanie decyzji o przekazaniu będzie mogło zostać zawieszone w celu zapewnienia zwiększonej ochrony obywatelom państw trzecich w ramach wdrażania dyrektywy 2004/81.
Ów zakres uznania nie oznacza jednak, że państwo członkowskie może przewidzieć, iż zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu, które wynika z jego prawa krajowego, pociąga za sobą zawieszenie lub przerwanie biegu terminu na przekazanie.
Poza tym bowiem, że zawarte w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III odesłanie do prawa krajowego odnosi się do warunków wykonania przekazania, a nie do zasad obliczania terminu na przekazanie, należy podkreślić, że w zakresie, w jakim upływ terminu na przekazanie wiąże się, zgodnie z art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia, z przeniesieniem odpowiedzialności między państwami członkowskimi, umożliwienie poszczególnym państwom członkowskim dostosowywania zasad obliczania tego terminu w zależności od treści ich przepisów krajowych, prowadziłoby do zachwiania podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi wynikającego z tego rozporządzenia.
Taka wykładnia art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III mogłaby ponadto stać na przeszkodzie realizacji celów tego rozporządzenia, przypomnianych w pkt 65 i 66 niniejszego wyroku, ponieważ mogłaby ona opóźniać, w danym wypadku w sposób trwały, obliczenie terminu na przekazanie z powodów, które nie zostały uwzględnione przez prawodawcę Unii, a w konsekwencji pozbawiać ten termin wszelkiej skuteczności (effet utile) oraz nadmiernie opóźniać rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zainteresowanych osób.
Wynika z tego, że okoliczność, iż sposoby zaskarżania decyzji oddalających wniosek o wydanie dokumentu pobytowego ze względu na status ofiary handlu ludźmi są objęte, jak wynika z pkt 40 niniejszego wyroku, autonomią proceduralną państw członkowskich, nie może pozwolić tym państwom na odstąpienie od zasad obliczania terminu na przekazanie wynikających z art. 29 rozporządzenia Dublin III.
Oceny tej nie podważają ryzyko wystąpienia „forum shopping” i nadużycia prawa, o których wspomina sąd odsyłający, ponieważ z rozważań zawartych w pkt 32–47 niniejszego wyroku wynika, że takie zagrożenia nie wynikają w każdym razie z przepisów ustanowionych przez prawodawcę Unii, lecz wynikają ewentualnie z wyborów dokonanych przez Królestwo Niderlandów w ramach jego autonomii proceduralnej.
Z powyższych rozważań wynika, że na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że:
–
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji odmawiającej wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na jego status ofiary handlu ludźmi pociąga za sobą zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu wydanej wcześniej w odniesieniu do tego obywatela państwa trzeciego, lecz
–
stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że takie zawieszenie pociąga za sobą zawieszenie lub przerwanie biegu terminu na przekazanie owego obywatela państwa trzeciego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca w związku z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia

należy interpretować w ten sposób, że:

–
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji odmawiającej wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na jego status ofiary handlu ludźmi pociąga za sobą zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu wydanej wcześniej w odniesieniu do tego obywatela państwa trzeciego, lecz

–
stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że takie zawieszenie pociąga za sobą zawieszenie lub przerwanie biegu terminu na przekazanie owego obywatela państwa trzeciego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.