CELEX: 62016TJ0028
FEAGA et Feader
Dépenses exclues du financement
Développement rural
Remembrements et rénovations des villages
Critères de sélection des opérations
Principe de coopération loyale
Subsidiarité
Confiance légitime
Proportionnalité
Obligation de motivation

Antécédents du litige
Ainsi qu’il résulte de l’article 15 du règlement (CE) n
o
1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (
JO 2005, L 277, p. 1
), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) intervient dans les États membres dans le cadre de programmes de développement rural qui peuvent comporter une série de programmes régionaux, ce qui est le cas en République fédérale d’Allemagne compte tenu de la structure fédérale de cet État membre.
En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, le programme de développement rural relatif à l’État libre de Bavière (Allemagne), intitulé « Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007-2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 » (Programme bavarois de développement de l’économie agricole et du milieu rural pour la période 2007-2013 avec le soutien du Feader au titre du règlement n
o
1698/2005, ci-après le « BayZal »), qui comporte des actions en matière de remembrement et de rénovation des villages, a été soumis à la Commission des Communautés européennes, qui l’a approuvé par la décision C(2007) 3994 final, du 5 septembre 2007 (ci-après la « décision du 5 septembre 2007 »), qui prévoit un financement par le Feader d’un montant maximal total de 1253943708 euros au titre de l’ensemble de la période de programmation.
À la suite d’une première inspection effectuée par ses services du 2 au 6 mars 2009, la Commission a estimé qu’il existait des défaillances dans l’application des critères de sélection des opérations de remembrement et de rénovation des villages en Bavière soutenues par le Feader au titre des années 2007 et 2008 et que cela constituait un défaut de critère clé. À l’issue de la procédure comportant notamment la saisine de l’organe de conciliation en vertu du règlement (CE) n
o
885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n
o
1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (
JO 2006, L 171, p. 90
), la Commission a appliqué une correction financière correspondant à une imputation forfaitaire de 10 %, soit 1040620,50 euros, aux projets en cause qui avaient bénéficié d’un financement par le Feader au titre des années 2007 et 2008.
Du 8 au 12 juillet 2013, les services de la Commission ont procédé à une seconde inspection qui concernait notamment la mise en œuvre des remembrements et des rénovations de villages dans le cadre du BayZal, afin de vérifier le système de gestion et de contrôle mis en place en Bavière.
Par lettre du 3 septembre 2013, la Commission a communiqué aux autorités allemandes les résultats de l’inspection et leur a fait part de son constat de l’existence de faiblesses dans la fixation ou l’application de critères de sélection quant aux opérations soutenues par le Feader en Bavière, tant pour les années 2007 à 2008, qui avaient déjà donné lieu à une correction, que pour les années 2009 à 2012, ainsi qu’à compter de l’année 2013. Une discussion bilatérale s’est engagée entre les services de la Commission et les autorités allemandes. Une seconde procédure de conciliation, en vertu de l’article 16 du règlement n
o
885/2006, a également été engagée, qui n’a cependant pu aboutir.
Le 13 novembre 2015, la Commission a finalement adopté la décision d’exécution (UE) 2015/2098 écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Feader (
JO 2015, L 303, p. 35
, ci-après la « décision attaquée »), par laquelle elle a appliqué une correction forfaitaire de 10 % aux dépenses engagées en Bavière par les autorités allemandes au titre des années 2009 à 2014. Après rectification des bases de calcul, dans la mesure où la Commission envisageait initialement une correction d’un montant de 11046145,96 euros, le montant final de la correction s’est élevé à 7719920 euros.
Les griefs formulés par la Commission et qui sont à l’origine de l’adoption de la décision attaquée figurent tant dans le rapport établi le 12 juin 2015 par l’organe de conciliation dans le cadre de sa saisine par les autorités allemandes à la suite de la seconde inspection, que dans le rapport de synthèse établi le 19 octobre 2015 par la Commission (ci-après le « rapport de synthèse »). En substance, ces griefs peuvent être résumés dans les termes qui suivent.
Les remembrements et les rénovations de villages en Bavière, tels que présentés par les autorités allemandes, se déroulent selon trois phases :
—
la première phase, qui correspond à la phase initiale et de consultation, permet la réunion des acteurs régionaux, communaux ou locaux, afin de les consulter et de clarifier les objectifs poursuivis, de distribuer les missions et de déterminer si les différents acteurs souhaitent poursuivre le processus et recourir aux possibilités d’aides ; cette phase est engagée par les autorités publiques régionales compétentes, en l’occurrence les Ämter für ländliche Entwicklung (offices de développement rural), lorsqu’elles estiment qu’une procédure de remembrement ou de rénovation des villages est nécessaire et doit être engagée dans l’intérêt des parties prenantes ;
—
la deuxième phase comporte la décision prise par l’office de développement rural d’engager le remembrement ou la rénovation des villages, ce qui entraîne la constitution d’une communauté des parties prenantes regroupant les propriétaires fonciers et les titulaires de droits de propriété, communauté qui sera le demandeur et le bénéficiaire des subventions ;
—
la troisième phase comporte la planification détaillée et la mise en œuvre concrète du remembrement ou de la rénovation du village dans chaque zone concernée.
Or, premièrement, selon la Commission, au cours des années 2007 et 2008, les opérations de remembrement et de rénovation de villages n’étaient pas approuvées sur la base de critères de sélection fixés par l’organe compétent comme le prévoyait l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005.
Deuxièmement, en ce qui concerne les années 2009 à 2012, les critères de sélection des projets tels qu’ils figuraient initialement dans le BayZal ont certes fait l’objet, à compter d’une décision du 22 décembre 2008 du comité de suivi , comité instauré en vertu de l’article 77 du règlement n
o
1698/2005 et chargé d’examiner les critères de sélection à mettre en œuvre pendant la période de programmation 2007-2013 (ci-après la « décision du 22 décembre 2008 »), d’une modification en ce qui concerne les première et deuxième phases des opérations de remembrement et de rénovation de villages, mais la Commission estime que ces critères ne sont pas appropriés afin de sélectionner les projets parmi ceux qui sont éligibles, dans la mesure où lesdits projets ne font pas l’objet d’un classement et où leur sélection revêt un caractère opaque et n’est donc pas transparente. En outre, aucun critère de sélection n’a été fixé pour décider de l’ouverture des procédures. Ces dernières se composent de différents projets ou opérations qui ne sont pas connus au moment où une décision est prise en ce qui les concerne, de sorte qu’ils ne sont approuvés qu’au cours des années qui suivent l’ouverture de la procédure.
Troisièmement, en ce qui concerne l’année 2013, de nouveaux critères de sélection ont été approuvés en décembre 2012, qui s’appliquent également au processus de présélection, c’est-à-dire à la sélection des procédures mises en place en Bavière. La mise en œuvre des critères de sélection intervient au moyen de trois listes de contrôle :
—
la liste de contrôle A contient les critères de sélection permettant de vérifier si la procédure peut être considérée comme étant conforme au programme de travail du BayZal et comme pouvant être inscrite dans ce dernier ;
—
la liste de contrôle B contient les critères de sélection permettant de vérifier si l’exécution d’une procédure ou d’une opération, qui peut être inscrite dans le programme de travail, peut débuter ;
—
la liste de contrôle C contient les critères de sélection permettant de sélectionner un projet.
L’établissement de la liste de contrôle C a été décidée dès le mois de décembre 2008 et appliquée à partir de l’année 2009. Les listes de contrôle A et B ont été établies en 2013 et appliquées rétroactivement à toutes les procédures et aux projets à partir de 2009.
La Commission estime toutefois que ces listes de contrôle demeurent insuffisantes, dans la mesure en particulier où elles ne comportent toujours pas de classement des procédures mises en œuvre en Bavière et qu’elles ne s’appliquent pas aux procédures dont l’ouverture n’a pas encore été décidée, de sorte que la sélection des opérations et des projets à ce stade demeure non transparente.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 janvier 2016, la République fédérale d’Allemagne a déposé le présent recours.
Le mémoire en défense, la réplique et la duplique ont été respectivement déposés au greffe du Tribunal les 8 avril, 25 mai et 7 juillet 2016.
La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler l’article 1
er
et l’annexe de la décision attaquée en ce qu’ils écartent du financement de l’Union européenne les paiements effectués au titre du Feader par son organisme de paiement compétent pour un montant total de 7719920,30 euros ;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
En droit
La République fédérale d’Allemagne soulève quatre moyens dans le cadre du recours.
Premièrement, elle se prévaut d’une erreur de droit commise par la Commission, consistant en une violation de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, lu en combinaison avec l’article 2, sous e), du même règlement, en ce que la Commission méconnaît les exigences dudit règlement en ce qui concerne les critères d’éligibilité des dépenses prises en compte au titre du Feader.
Deuxièmement, elle se prévaut d’une violation du principe de partenariat tel qu’il résulte de l’article 6 du règlement n
o
1698/2005, du principe de coopération loyale tel qu’il résulte de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE et du principe de protection de la confiance légitime, dans la mesure où la Commission méconnaît le bien-fondé d’une pratique qu’elle avait approuvée ou à laquelle elle ne s’était pas opposée.
Troisièmement, elle se prévaut d’une violation du principe de subsidiarité tel qu’il découle de l’article 5 TUE, en ce que la Commission empiète sur l’autonomie procédurale et les prérogatives des États membres en matière d’aménagement du territoire.
Quatrièmement, elle se prévaut d’une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement (UE) n
o
1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n
o
352/78, (CE) n
o
165/94, (CE) n
o
2799/98, (CE) n
o
814/2000, (CE) n
o
1290/2005 et (CE) n
o
485/2008 du Conseil (
JO 2013, L 347, p. 549
), de l’article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) n
o
1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (
JO 2005, L 209, p. 1
), et du principe de proportionnalité en ce que, par la correction forfaitaire de 10 % qu’elle a appliquée, la Commission, d’une part, n’a pas correctement apprécié la nature et la portée en tout état de cause minime d’une éventuelle infraction en relation avec les critères de sélection et, d’autre part, n’a pas tenu compte du fait que l’Union n’avait ni subi un préjudice financier ni couru un risque réel de subir un tel préjudice. Au surplus, la décision attaquée souffrirait d’un défaut de motivation sur ce point.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, lu en combinaison avec l’article 2, sous e), de ce même règlement, du fait de la méconnaissance par la Commission des conditions d’éligibilité des dépenses
En premier lieu, la République fédérale d’Allemagne rappelle dans la requête que, en vertu de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, des dépenses ne sont éligibles pour une participation du Feader que si elles sont effectuées pour des opérations décidées selon des critères de sélection fixés par l’organe compétent, la notion d’« opération » étant définie à l’article 2, sous e), du même règlement comme étant « un projet, un contrat ou arrangement, ou une autre action, sélectionné selon les critères établis pour le programme de développement rural concerné et mis en œuvre par un ou plusieurs bénéficiaires en vue d’atteindre les objectifs énoncés à l’article 4 ».
Or, la Commission exigerait que des critères de sélection soient appliqués aux cours des première et deuxième phases de la procédure de remembrement et de rénovation des villages telle qu’elle est mise en place en Bavière, alors qu’il s’agit des phases en amont de cette procédure dans lesquelles il n’existe encore ni opérations ni bénéficiaires, tout au plus des « bénéficiaires potentiels », ces derniers n’apparaissant qu’au stade de la troisième phase de l’opération de remembrement et de rénovation des villages, après la constitution de la communauté des parties prenantes qui acquière la qualité de demandeur de l’aide.
En deuxième lieu, la Commission estimerait à tort que, au cours des deux premières phases de l’opération de remembrement et de rénovation des villages, les autorités allemandes procèdent à une présélection illégale des projets, en ce qu’elles décident selon des critères non transparents d’engager la troisième phase. Or, selon les autorités allemandes, ces deux phases s’inscrivent dans un processus d’information, de consultation et de détermination complexe servant à apprécier l’opportunité d’engager la procédure et à vérifier que les conditions préalables découlant de la législation fédérale concernant les remembrements sont réunies. Ce reproche de la Commission souffrirait également d’un défaut de motivation.
En troisième lieu, en ce qui concerne les critères de sélection eux-mêmes, la Commission poserait des exigences excessives qui ne correspondent pas au droit en vigueur et ne figurent pas dans le règlement n
o
1698/2005
,
dans la mesure où elle demande de fixer un classement entre les projets, d’établir une liste de sélection sous la forme d’un tableau récapitulatif ou même de constater quelle procédure remplit le mieux les critères de sélection. Or, les projets éligibles ont bien été soumis à des critères de sélection, tels qu’arrêtés en particulier par la décision du 22 décembre 2008, prise en présence de représentants de la Commission. La décision du 22 décembre 2008 comportait en annexe la liste de contrôle C, relative aux critères de sélection pour le développement rural, complétée ultérieurement par les listes de contrôle A et B.
Les autorités allemandes font observer à titre surabondant que la Commission méconnaît également ses propres orientations, telles qu’elles ressortent du document n
o
VI/10535/99, du 23 juillet 2002, intitulé « Orientations concernant la mise en œuvre des systèmes de gestion, de contrôle et de sanctions des mesures de développement rural instaurées par le règlement (CE) n
o
1257/1999 du Conseil – Mesures de développement rural financées par le FEOGA-Garantie », qu’elle a arrêtées en 2002 et qu’elle a mentionnées dans sa communication aux autorités allemandes du 11 mai 2009. Il est certes exact que ces orientations concernent les paiements directs en matière de politique agricole commune (PAC) et non le Feader. Toutefois, il est possible d’en déduire que des critères de sélection servent uniquement à opérer un choix entre des demandes d’aides concrètes considérées comme éligibles. Ces critères n’acquièrent donc une pertinence réelle que lorsqu’une sélection doit effectivement être opérée, par exemple en raison de ressources financières limitées au regard du nombre des projets, ce qui, selon les autorités allemandes, n’est pas le cas en l’espèce.
Au stade de la réplique, la République fédérale d’Allemagne entend conforter son argumentation relative à une interprétation erronée par la Commission des dispositions du règlement n
o
1698/2005, en insistant sur la différence qui existe entre les « mesures » et les « opérations », qui font respectivement l’objet de définitions à l’article 2, sous d), et à l’article 2, sous e), du règlement n
o
1698/2005. Ainsi, une procédure de remembrement ne serait précisément pas une « opération », mais une « mesure » au sens de ces définitions, les « mesures » se situant en amont des « opérations ». Or, le droit de l’Union ne contient aucune obligation pour les États membres d’appliquer des critères de sélection dès la phase des mesures, car le degré de concrétisation requis pour pouvoir parler d’opération n’est pas encore atteint. En outre, au stade précoce où la Commission entend se placer, il n’existe pas encore de « bénéficiaire » au sens du règlement n
o
1698/2005. La notion de « bénéficiaire potentiel » utilisée par la Commission n’a pas de portée juridique et, par l’usage de cette notion, la Commission admet implicitement le défaut d’existence d’un bénéficiaire concret lors des première et deuxième phases de la procédure de remembrement et de rénovation des villages. La République fédérale d’Allemagne conteste par ailleurs l’affirmation de la Commission selon laquelle elle partagerait l’analyse de cette dernière du fait qu’elle s’était abstenue d’engager un recours judiciaire à l’encontre de la correction financière qui lui avait été infligée en 2013 et qui portait sur les exercices 2007 et 2008.
En ce qui concerne la comparaison effectuée par la Commission avec les procédures en vigueur dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Allemagne) et dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale (Allemagne), qu’elle cite en exemple, les autorités allemandes font valoir qu’elle n’est pas pertinente, en particulier parce que la législation fédérale concernant les remembrements permet de confier à la communauté des parties prenantes des missions essentielles de l’autorité compétente en ce qui concerne les remembrements et que cela singularise le cas de l’État libre de Bavière en vertu de la législation bavaroise destinée à l’exécution de la législation fédérale concernant les remembrements. Par ailleurs, la procédure évoquée en ce qui concerne le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale concerne uniquement la période de programmation 2014-2020.
La Commission conteste quant à elle l’argumentation des autorités allemandes et fait valoir que les griefs qu’elle a formulés, en particulier au cours de la procédure de conciliation et dans son rapport de synthèse, sont fondés.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ou du Feader certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, elle doit prouver l’existence desdites violations (arrêt du 28 octobre 1999, Italie/Commission,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, point
). En d’autres termes, la Commission est obligée de justifier la décision par laquelle elle constate l’absence ou la défaillance des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné (arrêt du 8 mai 2003, Espagne/Commission,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, point
).
La Commission est tenue non de démontrer de façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les autorités nationales ou l’irrégularité des données transmises, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces données (arrêts du 20 septembre 2001, Belgique/Commission,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, point
, et du 8 mai 2003, Espagne/Commission,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, point
).
Il appartient par la suite à cet État membre de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2001, Belgique/Commission,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, point
). En d’autres termes, l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts du 28 octobre 1999, Italie/Commission,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, point
, et du 8 mai 2003, Espagne/Commission,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, point
).
En l’espèce, il convient de relever que, dans le cadre général de la PAC, la mise en œuvre de la politique de développement rural au sein de l’Union à travers l’instrument de financement et de programmation que constitue le Feader repose sur le principe d’une gestion partagée entre l’Union et les États membres, le droit de l’Union fixant un cadre juridique général à compléter par les droits nationaux (conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:280
, point
).
Premièrement, en ce qui concerne les dispositions régissant au niveau de l’Union le financement du Feader, ces dernières sont issues du règlement n
o
1290/2005 pour la période de programmation 2007-2013. La période de programmation 2014-2020 est couverte par le règlement n
o
1306/2013.
Les dispositions générales régissant le fonctionnement du Feader pendant la période de programmation 2007-2013 sont quant à elles issues du règlement n
o
1698/2005, qui a été abrogé par le règlement (UE) n
o
1305/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Feader et abrogeant le règlement n
o
1698/2005 (
JO 2013, L 347, p. 487
), qui couvre la période de programmation suivante (2014-2020).
L’aide au développement rural prévue par le règlement n
o
1698/2005 est mise en œuvre au moyen de quatre axes, qui font l’objet d’autant de sections distinctes figurant sous le titre IV dudit règlement. La section 1, qui est intitulée « Axe 1 – Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier », mentionne dans son article 30 que l’aide « peut notamment couvrir des opérations liées […] au remembrement et à l’amélioration des terres ». La section 3, qui est intitulée « Axe 3 – Qualité de vie en milieu rural et diversification de l’économie rurale », mentionne dans son article 52 que l’« aide au titre de la présente section comprend […] des mesures visant à améliorer la qualité de vie en milieu rural, notamment […] la rénovation et le développement des villages ». Les opérations de remembrement des terres agricoles, d’une part, et les opérations de rénovation des villages, d’autre part, relèvent ainsi de deux axes distincts.
En vertu de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, les « dépenses ne sont éligibles pour la participation du Feader que si elles sont effectuées pour des opérations décidées par l’autorité de gestion du programme concerné ou sous sa responsabilité, selon les critères de sélection fixés par l’organe compétent ». L’article 2, sous e), du règlement n
o
1698/2005 définit la notion d’« opération » comme étant « un projet, un contrat ou arrangement, ou une autre action, sélectionné selon les critères établis pour le programme de développement rural concerné et mis en œuvre par un ou plusieurs bénéficiaires en vue d’atteindre les objectifs énoncés à l’article 4 ». L’article 2, sous d), du même règlement définit la notion de « mesure » comme étant « un ensemble d’opérations contribuant à la mise en œuvre d’un axe tel que visé à l’article 4, paragraphe 2 ».
Des dispositions complémentaires figurent dans le règlement (CE) n °1974/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement n
o
1698/2005 (
JO 2006, L 368, p. 15
), dont l’article 48, paragraphe 1, prévoit que, pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, « les États membres veillent à ce que toutes les mesures de développement rural qu’ils entendent mettre en œuvre puissent faire l’objet de contrôles et de vérifications » et « élaborent à cet effet des dispositions en matière de contrôles leur permettant de s’assurer de façon satisfaisante du respect des critères d’admissibilité et autres engagements ».
Le règlement n
o
1305/2013 énonce dans son article 49, paragraphe 1, que « [l]es critères de sélection [définis par l’autorité de gestion du programme de développement rural à la suite d’une consultation avec le comité de suivi] visent à garantir l’égalité de traitement des demandeurs, une meilleure utilisation des ressources financières et le ciblage des mesures en conformité avec les priorités de l’Union pour le développement rural » et que, « [l]ors de la définition et de l’application de critères de sélection, le principe de proportionnalité doit être pris en compte en ce qui concerne la taille de l’opération ».
Deuxièmement, en ce qui concerne les règles issues de la législation fédérale allemande applicable aux remembrements et aux rénovations des villages en Bavière, ces derniers sont régis par le Flurbereinigungsgesetz (loi sur le remembrement, ci-après le « FlurbG »), dans sa version issue de la révision du 16 mars 1976 (BGBl. 1976 I, p. 546), modifiée en dernier lieu le 19 décembre 2008 (BGBl. 2008 I, p. 2794). Au regard des articles 1
er
et 37 du FlurbG, les remembrements consistent en une réorganisation des propriétés foncières, en particulier en procédant à une nouvelle répartition des terres agricoles communales et des propriétés foncières éparpillées ou constituées de manière non rentable, afin d’améliorer les conditions de travail dans l’agriculture et la sylviculture.
Dans l’État libre de Bavière, le cadre juridique fixé au niveau fédéral par le FlurbG est complété par le Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (loi pour l’exécution de la loi sur le remembrement). Les offices de développement rural sont à l’initiative des actions en matière de rénovation des villages et de remembrement, dont elles sont également responsables.
En ce qui concerne l’erreur de droit qui aurait été commise par la Commission, consistant en une violation de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, lu en combinaison avec l’article 2, sous e), du même règlement, il y a lieu de rappeler que, en matière d’articulation entre un règlement et des dispositions de droit national auxquelles il renvoie, l’applicabilité directe d’un règlement ne fait pas obstacle à ce que le texte même du règlement habilite une institution de l’Union ou un État membre à prendre des mesures d’application et que, dans cette hypothèse, les modalités de l’exercice de ce pouvoir sont régies par le droit public de l’État concerné (voir, par analogie, arrêt du 27 septembre 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali et Società italiana per l’industria degli zuccheri,
230/78
,
EU:C:1979:216
, point
).
Lorsqu’un règlement comporte une telle habilitation, il n’en résulte pas pour autant que l’État membre dispose d’un pouvoir d’appréciation illimité dans l’établissement des règles d’application, ni que celles-ci doivent avoir un certain contenu. Il incombe à l’État membre de respecter les conditions et les limites posées par les règles de l’Union qui sont spécifiquement applicables dans ce contexte, voire constituent la base juridique concrète de l’activité réglementaire en cause (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2015, Finlande/Commission,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, point
).
À la lumière des considérations exposées ci-dessus, il convient de relever qu’il ressort du considérant 61 et de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005 que, conformément au principe de subsidiarité, les règles d’éligibilité des dépenses sont, en principe, fixées au niveau national, et que les dépenses ne sont éligibles que si elles sont effectuées pour des opérations décidées selon les critères de sélection fixés par l’organe compétent.
En l’espèce, il apparaît que la fixation de critères de sélection permettant de déterminer l’éligibilité de dépenses à la participation du Feader correspond à des mesures d’application confiées aux autorités nationales par le règlement n
o
1698/2005 afin de mettre en œuvre les objectifs fixés par ce dernier règlement, en l’occurrence le soutien au développement rural par le Feader.
Dans ce contexte, il appartient aux autorités allemandes d’agir en respectant les orientations et les limites fixées par l’habilitation que leur confère le règlement n
o
1698/2005, d’une part, dans la fixation de critères de sélection à l’égard des dépenses concernées et, d’autre part, dans l’application desdits critères.
Les modalités de mise en œuvre des remembrements et des rénovations de villages ont cependant vocation à n’être régies dans leur intégralité que par le droit national. En effet, le règlement n
o
1698/2005 ne permet pas à la Commission d’imposer une procédure ou des choix législatifs particuliers pour réaliser les remembrements et les rénovations de villages dans l’État membre concerné.
En revanche, dans la mesure où les autorités allemandes sollicitent une participation du Feader pour les dépenses exposées dans le cadre des remembrements et des rénovations de villages en Bavière, il y a lieu de vérifier, premièrement, l’existence de critères de sélection répondant à l’objectif poursuivi par le règlement n
o
1698/2005 et, deuxièmement, les conditions de la mise en œuvre effective desdits critères.
En ce qui concerne la qualification des remembrements et des rénovations de villages d’« opérations », ce qui, en vertu de la formulation de l’article 2, sous e), du règlement n
o
1698/2005, nécessite de les soumettre à des critères de sélection, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne contient aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme (voir, par analogie, arrêt du 25 octobre 2012, Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, point
et jurisprudence citée).
Or, conformément à ce que soutient la Commission, la définition de la notion d’« opération » à l’article 2, sous e), du règlement n
o
1698/2005, en ce qu’elle renvoie à « un projet, un contrat ou arrangement, ou une autre action » mis en œuvre par un ou plusieurs bénéficiaires en vue d’atteindre les objectifs de soutien en faveur du développement rural, est extrêmement large, ce qui permet de s’assurer que, en dépit de la variété des types d’opérations concernés et quelle que soit la situation particulière de la procédure nationale en cause, une sélection, telle qu’imposée par la réglementation, est bien mise en œuvre.
Les remembrements et les rénovations de villages, à partir du moment où ils s’inscrivent dans un projet, un contrat, un arrangement ou toute autre action qui sont destinés à donner lieu à une réalisation concrète, doivent être considérés comme des opérations et doivent dès lors être soumis à des critères de sélection tels qu’ils sont prévus par les dispositions du règlement n
o
1698/2005.
En revanche, il y a lieu de retenir que la notion de « mesure », au sens de l’article 2, sous d), du règlement n
o
1698/2005, en ce qu’elle correspond à « un ensemble d’opérations contribuant à la mise en œuvre d’un axe », doit être considérée comme une catégorie abstraite d’opérations qu’il est loisible aux États membres de choisir dans leur programme de développement afin de poursuivre la réalisation d’un des quatre axes mentionnés par le règlement n
o
1698/2005. Ainsi, le remembrement est une mesure quand il désigne l’action générale consistant à rationaliser l’usage des terres agricoles. Il en va de même de la rénovation des villages quand elle désigne l’action générale consistant à améliorer le cadre de vie en milieu rural. À l’inverse, à partir du moment ou un remembrement ou la rénovation d’un village s’inscrit dans le cadre d’une action identifiable, liée notamment à un lieu géographique ou à une communauté identifiée d’individus, il doit être considéré comme une opération.
Compte tenu de l’effet immédiat et direct du règlement n
o
1698/2005, cette qualification a pour conséquence d’imposer la mise en œuvre de critères de sélection, et ce quelle que soit la phase dans laquelle se situe l’opération en cause au regard de la législation nationale. Retenir l’inverse consisterait à remettre en cause le principe d’interprétation autonome et uniforme des notions du droit de l’Union.
La République fédérale d’Allemagne retient donc à tort que les remembrements et les rénovations de villages en Bavière revêtent une situation spécifique qui empêcherait la mise en œuvre de critères de sélection au cours de leurs deux premières phases en raison de l’absence de projets concrets ou de communautés de bénéficiaires.
La République fédérale d’Allemagne admet d’ailleurs la possibilité de soumettre à des critères de sélection les deux phases initiales des opérations de remembrement et de rénovation des villages en Bavière, puisque, à compter de la décision du 22 décembre 2008, elle a modifié les critères de sélection des projets tels qu’ils figuraient initialement dans le BayZal, avec pour objectif de les appliquer au stade de ces première et deuxième phases, bien que ces critères aient été considérés comme inadaptés par la Commission. Par ailleurs, le document produit à titre d’annexe par la Commission et qui émane des autorités du Regierungsbezirk der Oberpfalz (district du Haut-Palatinat, Allemagne), intitulé « Programme de travail 2003 de l’administration du district du Haut-Palatinat et de la direction du développement rural de Ratisbonne – Calendrier 2003 », permet de constater que les autorités locales effectuaient un classement des demandes de projets de remembrement ou de rénovation des villages afin de les répartir en quatre groupes, destinés à bénéficier selon une échéance plus ou moins lointaine d’un arrêté de remembrement. Or, comme le fait observer la Commission, les demandes les plus anciennes ont été enregistrées dès l’année 1985 et l’importance du nombre des demandes en attente laisse entrevoir qu’elles ne bénéficieraient pas toutes d’un financement, faute en particulier de franchir l’étape de l’inscription dans le programme de travail de l’office de développement rural localement compétent.
Ces constatations permettent d’écarter les objections des autorités allemandes à l’encontre du grief formulé par la Commission et qui apparaît fondé, selon lequel, au cours des deux premières phases de la procédure de remembrement et de rénovation des villages en vigueur en Bavière, les autorités compétentes procèdent effectivement à une présélection des projets destinés à bénéficier d’un financement par le Feader, mais décident d’engager la troisième phase selon des critères non transparents, ce qui, au surplus, heurte le principe d’égalité de traitement dont peuvent légitimement se prévaloir les entités et les individus souhaitant bénéficier d’un financement par le Feader. Cette situation, qui existait avant l’intervention de la décision du 22 décembre 2008, a perduré après celle-ci.
En effet, ainsi que la République fédérale d’Allemagne l’admet au point 54 de la réplique, si la liste de contrôle A a été établie dans le cadre de la décision du 22 décembre 2008 afin d’améliorer la documentation des travaux préparatoires requis en vue de l’adoption de la décision d’engager une procédure de remembrement ou de rénovation des villages, elle ne contient pas de critères de sélection au sens de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n °1698/2005, dans la mesure où les autorités allemandes estiment en tout état de cause que, à ce stade, alors même qu’elles décident d’inscrire une opération dans le cadre du programme de travail du BayZal, il n’existerait pas encore de bénéficiaire des aides et il ne serait pas possible de déposer des demandes de financement pour des projets concrets.
Le défaut de motivation allégué par les autorités allemandes en ce qui concerne le grief de la Commission tenant à la présélection illégale des demandes de financement doit également être rejeté. Dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes en matière de PAC, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEAGA ou du Feader la somme litigieuse (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 1990, Pays-Bas/Commission,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, point
). Or, les autorités allemandes ont participé à la procédure de conciliation en vertu de l’article 16 du règlement n
o
885/2006, préalablement à l’adoption de la décision attaquée, de sorte qu’elles ont été associées étroitement au processus d’élaboration de cette décision et qu’elles connaissaient les motifs pour lesquels la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du Feader les sommes litigieuses en raison d’une sélection illégale des projets lors des deux premières phases des procédures de remembrement et de rénovation des villages telles que mises en place en Bavière.
En ce qui concerne enfin l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la Commission fixerait des exigences excessives en ce qui concerne les critères de sélection eux-mêmes, il y a lieu de relever ce qui suit.
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un texte de droit dérivé de l’Union concernant la PAC exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité (voir arrêt du 13 avril 2011, Allemagne/Commission,
T‑576/08
,
EU:T:2011:166
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, il résulte des termes de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, lu en combinaison avec l’article 2, sous c), du même règlement, que les dépenses engagées au titre d’opérations telles que les remembrements ou les rénovations de villages doivent être effectuées selon des critères de sélection. Or, ainsi qu’il résulte expressément de l’article 73 du règlement n
o
1698/2005, il incombe à la Commission, dans le cadre d’une gestion partagée entre les institutions de l’Union et les États membres, de s’assurer d’une bonne gestion financière conformément à l’article 274 CE dont les dispositions figurent désormais à l’article 317 TFUE.
Si le principe de bonne gestion financière ne doit pas être réduit à une définition purement comptable, il implique toutefois que les crédits budgétaires soient utilisés conformément aux principes d’économie, d’efficacité et d’efficience, ce dernier principe visant le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus, ainsi que cela résulte de l’article 28 bis du règlement (CE, Euratom) n
o
1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (
JO 2002, L 248, p. 1
), tel que modifié, ainsi que de l’article 30 du règlement (UE, EURATOM) n
o
966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n
o
1605/2002 du Conseil (
JO 2012, L 298, p. 1
).
Le respect de ces principes implique que les critères de sélection retenus permettent de financer en priorité les opérations qui répondent le mieux aux objectifs de développement rural tels qu’ils découlent des quatre axes mentionnés dans le règlement n
o
1698/2005.
Il y a donc lieu de veiller à ce que les critères retenus permettent d’identifier parmi l’ensemble des opérations pour lesquelles un financement du Feader est demandé celles qui sont les plus aptes à atteindre les objectifs de la PAC à travers le règlement n
o
1698/2005.
Dans ce cadre, compte tenu de la collaboration entre l’Union et les États membres, si la liste des critères de sélection peut être librement déterminée par les autorités allemandes, sans nécessairement comporter un système de notation ou de classement chiffré des opérations, elle doit néanmoins permettre de déterminer celles qui, prioritairement, doivent bénéficier d’un soutien du Feader au vu de leurs mérites.
Ainsi, il convient d’examiner si les modalités de sélection mises en œuvre par les autorités allemandes sont conformes à ces exigences.
Dans ce contexte, il y a lieu de relever, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, que les critères d’éligibilité des opérations doivent être distingués des critères de sélection.
Les critères d’éligibilité permettent tout au plus de constater que les opérations remplissent les conditions essentielles pour bénéficier d’un financement du Feader, comme s’inscrire dans les grandes lignes des objectifs de la PAC telles qu’elles ont été reprises par le BayZal, mais pas d’identifier les opérations à financer en priorité selon leurs mérites.
Les critères de sélection des autorités allemandes à examiner sont, d’une part, ceux introduits en décembre 2008 à la suite de la première inspection de la Commission et qui figurent dans la liste de contrôle C et, d’autre part, ceux arrêtés en décembre 2012 et qui figurent dans les listes de contrôle A et B.
La liste de contrôle C, intitulée « Critères de demande d’une/de plusieurs mesure(s) financière(s) par le Feaga », correspond à la liste de contrôle qui avait été élaborée dès décembre 2008 par les autorités allemandes.
Elle est composée de trois tableaux dont le premier, intitulé « Concordance avec les objectifs du BayZal », comporte une liste de questions destinées à vérifier que l’opération en cause s’inscrit dans les objectifs du BayZal. Le deuxième tableau qui concerne les « Critères de sélection commune à tous les codes de mesures » est destiné à vérifier que les conditions de fond permettant de recevoir une subvention sont réunies, en particulier au regard de la fiabilité et de la performance du titulaire du projet, de la certitude du financement, de l’assurance que l’opération est réalisée dans une région éligible, au cours de la période de programmation et en l’absence d’une double subvention. Le troisième tableau, intitulé « Critères de sélection spécifiques aux différents codes de mesures », mentionne cinq critères, faisant office de récapitulatif, comme l’insertion de l’opération dans le programme de travail, dont au moins deux doivent être remplis afin que l’opération soit éligible à l’aide du Feader.
Si les critères de la liste de contrôle C sont de nature à déterminer le caractère éligible d’une opération, ils ne contiennent en revanche pas d’éléments permettant une évaluation comparative à l’égard d’autres projets eux-mêmes éligibles. Dans ces conditions, ils ne répondent pas aux exigences du règlement n
o
1698/2005.
La liste de contrôle A est intitulée « Critères pour l’inscription d’une procédure/d’une opération dans le programme de travail » et elle se compose de quatre tableaux intitulés respectivement « Développement des espaces ruraux (stratégie) », « Synergies régionales », « Implication communale et performances actuelles de l’administration dans la commune » et « Conformité avec les objectifs du développement rural ».
Ces quatre tableaux énumèrent un certain nombre de critères, dont il y a lieu de vérifier s’ils sont remplis afin de décider si une demande de procédure de remembrement doit être inscrite dans le programme de travail. Or, comme le fait observer la Commission, il n’existe pas de relation entre les critères, le nombre de réponses par « oui » ou par « non » et l’appréciation globale selon laquelle la procédure, correspondant à l’opération de remembrement ou de rénovation d’un village, peut être comprise dans le programme de travail de l’office de développement rural compétent.
La liste de contrôle A, si elle permet de vérifier l’éligibilité théorique d’une opération, ne permet aucune action comparative et ne répond pas davantage aux exigences du règlement n
o
1698/2005.
La liste de contrôle B est intitulée « Critères pour l’introduction d’une procédure/d’une opération » et elle permet de déterminer s’il y a lieu de prendre formellement une décision d’ouverture d’une procédure de remembrement selon la législation en vigueur en Bavière.
Elle ne comporte que six critères formels afin de déterminer si une procédure peut être introduite, comme le critère de l’inscription effective de la procédure ou de l’opération au programme de travail. Or, ces critères concernent l’éventuelle éligibilité au financement du Feader, mais ne permettent à l’évidence aucune comparaison avec d’autres opérations.
En ce qui concerne l’argument des autorités allemandes selon lequel, au regard du document n
o
VI/10535/99 dont a fait état la Commission dans son courrier du 11 mai 2009, la sélection des opérations serait uniquement « éventuelle », de sorte qu’elle ne présenterait pas un caractère obligatoire, il y a lieu de relever que les orientations qui figurent dans le document n
o
VI/10535/99 concernent la période de programmation précédente (2000-2006) et que le caractère facultatif de la sélection n’a pas été repris dans le règlement n
o
1698/2005.
Il n’est donc pas possible d’invoquer le document n
o
VI/10535/99 pour s’opposer à l’application des dispositions impératives du règlement n
o
1698/2005. En outre, il doit être relevé que, selon les termes du courrier de la Commission du 11 mai 2009, le document n
o
VI/10535/99 était mentionné pour les modalités de mise en œuvre des critères de sélection et non pour l’opportunité de les mettre en œuvre ou pas.
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la Commission n’a pas commis d’erreur en retenant, d’une part, que l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005 imposait des critères permettant une sélection comparative des opérations et, d’autre part, que les critères mis en œuvre en Bavière ne répondaient pas à cette exigence.
Il y a également lieu de relever que, bien que les autorités allemandes ne visent que la violation du règlement n
o
1698/2005, qui concerne la période de programmation 2007-2013, l’obligation de sélection des opérations de remembrement et de rénovation de villages a été maintenue pour la période de programmation 2014-2020, ainsi que cela résulte de l’article 49 du règlement n
o
1305/2013. La République fédérale d’Allemagne n’ayant pas démontré que, en ce qui concerne l’année 2014, la Commission aurait commis une erreur en exigeant l’application de critères de sélection comparatifs, la décision attaquée n’encourt pas de critiques à cet égard.
Au regard de l’analyse qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
1)
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation du principe de partenariat tel qu’il résulte de l’article 6 du règlement n
o
1698/2005, du principe de coopération loyale tel qu’il résulte de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, et du principe de protection de la confiance légitime
La République fédérale d’Allemagne fait valoir que, en adoptant la décision attaquée, la Commission a violé le principe de partenariat et l’obligation de loyauté réciproque entre l’Union et les États membres, tels qu’ils résultent de l’article 6, paragraphes 1 et 3, du règlement n
o
1698/2005 et de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE.
En premier lieu, la République fédérale d’Allemagne expose que, par la décision du 5 septembre 2007, la Commission a approuvé le BayZal. Or, ce dernier mentionnerait avec précision la procédure en vigueur en Bavière en matière de remembrement et de rénovation de villages, notamment les différentes phases de cette procédure et sa durée, qui pourrait s’étendre sur plusieurs années, ainsi que la nécessité de financer également des opérations ou des projets décidés avant le début, en 2007, de la période de programmation et qui se trouvaient déjà en phase d’exécution.
La décision du 5 septembre 2007, dans la mesure où elle a été précédée d’une phase de concertation de neuf mois, aurait permis à la Commission de connaître tous les aspects pertinents de la procédure en vigueur en Bavière de sorte qu’elle ne pourrait remettre en cause cette manière d’agir des autorités allemandes. Enfin, il serait revenu à la Commission d’adopter une décision modifiant la décision du 5 septembre 2007 si elle estimait nécessaire une pratique différente des autorités allemandes, ce qu’elle n’a pas fait.
En second lieu, le comité de suivi s’est réuni à plusieurs reprises à partir de novembre 2007 en présence de représentants de la Commission. Or, à la suite de l’opposition de ces derniers à l’égard de l’approche initialement envisagée, des critères de sélection supplémentaires ont été fixés. Les représentants de la Commission n’auraient pas exprimé de doutes à l’égard de ces critères, ni soulevé d’objections à l’encontre du fait que, en raison de ressources financières suffisantes, il n’était pas nécessaire d’effectuer un classement entre les opérations.
Les autorités allemandes, qui déclarent qu’elles s’étaient fiées aux espérances que la Commission avait fait naître tant par la validation du BayZal que par l’attitude de ses représentants présents lors de la réunion du comité de suivi, invoquent la violation du principe de protection de la confiance légitime.
Dans la réplique, les autorités allemandes se prévalent également, à titre subsidiaire, d’une responsabilité partagée de la Commission dans une éventuelle violation du règlement n
o
1698/2005, ce qui devrait en tout état de cause limiter le montant de la correction financière.
La Commission conclut au rejet du deuxième moyen en raison de la prééminence du droit dérivé de l’Union, issu en l’espèce du règlement n
o
1698/2005, sur les dispositions du BayZal. Elle fait valoir que, si elle a effectivement approuvé le BayZal, cela ne fait pas obstacle à la mise en œuvre d’une sélection comparative des opérations en cause par les autorités allemandes.
Par ailleurs, elle expose que, si ses représentants ont participé aux travaux du comité de suivi, il s’agissait d’une participation à titre consultatif, ainsi que cela est prévu par l’article 77, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n
o
1698/2005. Dans ces conditions, la Commission réfute toute idée d’approbation de la démarche revendiquée par les autorités allemandes qui exclurait la mise en œuvre de critères de sélection comparatifs. Elle se réfère en particulier au courrier qu’elle a adressé le 11 mai 2009 aux autorités allemandes par lequel elle mentionnait sans équivoque la nécessité de la mise en œuvre de tels critères.
Il y a lieu de rappeler que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE énonce que, en vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités. En outre, selon l’article 6, paragraphe 1, du règlement n
o
1698/2005, « [l]’aide du Feader est mise en œuvre dans le cadre d’une concertation étroite […] entre la Commission et l’État membre concerné ainsi qu’avec les autorités et les organismes désignés par cet État membre dans le cadre des règles nationales et pratiques en vigueur », étant précisé que, selon le même article, paragraphe 3, le « partenariat porte sur l’élaboration et le suivi du plan stratégique national ainsi que sur l’établissement, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des programmes de développement rural ».
Le principe de protection de la confiance légitime s’inscrit quant à lui, selon une jurisprudence constante, parmi les principes fondamentaux de l’Union. Le droit de se prévaloir de ce principe s’étend à tout justiciable chez lequel une institution de l’Union a fait naître des espérances fondées (voir arrêt du 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, points
et
et jurisprudence citée).
Constituent des assurances susceptibles de faire naître de telles espérances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels, concordants et émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation dudit principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (arrêt du 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, point
).
En l’espèce, en premier lieu, il importe de souligner, ainsi que le fait valoir la Commission, que la circonstance que le BayZal ne prévoyait pas que l’octroi du soutien du Feader fût subordonné à la mise en œuvre de critères de sélection comparatifs entre les opérations potentiellement éligibles est sans incidence sur l’interprétation de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, telle qu’elle est formulée aux points
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et
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ci-dessus, selon laquelle la mise en œuvre de tels critères revêtait un caractère impératif (voir, par analogie, arrêt du 7 juillet 2016, Pologne/Commission,
C‑210/15 P
, non publié,
EU:C:2016:529
, point
).
Dans la mesure où cette interprétation s’impose tant aux autorités allemandes qu’à la Commission, cela a pour conséquence que l’élaboration, dans un premier temps, puis la mise en œuvre, dans un second temps, de critères de sélection comparatifs était impérative.
Dès lors, l’approbation du BayZal par la Commission ne pouvait avoir pour conséquence la renonciation par cette dernière à l’exigence de critères de sélection comparatifs, ce qui, en toute hypothèse, l’aurait amenée à outrepasser ses pouvoirs. Par conséquent, la République fédérale d’Allemagne se méprend quant à la portée de l’approbation du BayZal.
En tout état de cause, il n’appartenait pas davantage à la Commission d’adopter une décision modifiant sa décision du 5 septembre 2007. Les dispositions du BayZal et celles de la réglementation nationale issue du FlurbG et de la loi pour l’exécution de la loi sur le remembrement sont en effet compatibles avec la mise en œuvre de critères de sélection comparatifs. En revanche, la carence des autorités allemandes réside dans le défaut d’élaboration et de mise en œuvre de tels critères.
En second lieu, il importe également de souligner que, en vertu de l’article 77, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n
o
1698/2005, la participation des services de la Commission aux réunions du comité de suivi revêtait un caractère consultatif, de sorte qu’il n’y a pas lieu de leur opposer une prétendue position ferme qu’ils auraient adoptée dans ce cadre. Au surplus, il apparaît que, après les modifications introduites en décembre 2008, ils ont manifesté leur désaccord quant à l’absence de critères de sélection comparatifs. Cela ressort notamment du courrier que la Commission a adressé le 11 mai 2009 aux autorités allemandes et qui, dans son annexe, point 2.2.2, sous le titre « Nouvelle liste de contrôle “Critères de sélection dans le développement rural” », évoque des doutes sur les modalités de comparaison des nouveaux projets avec ceux introduits avant 2009, assortis d’une demande aux autorités allemandes d’expliciter davantage les modalités de sélection desdits projets.
La République fédérale d’Allemagne invoque donc à tort une violation du principe de partenariat et de l’obligation de loyauté ainsi qu’une prétendue responsabilité partagée de la Commission. Elle est également mal fondée à se prévaloir de renseignements précis, inconditionnels, concordants et émanant des services de la Commission selon lesquels le système de sélection tel qu’il existait était satisfaisant. L’argument tiré de la violation du principe de confiance légitime doit donc également être rejeté.
Au regard de l’analyse qui précède, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de subsidiarité tel qu’il découle de l’article 5 TUE
Dans le cadre du troisième moyen, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, par son interprétation extensive du règlement n
o
1698/2005, qui impose l’application de critères de sélection aux différentes phases de la procédure de remembrement et de rénovation des villages telle qu’elle est en vigueur en Bavière, la Commission méconnaît le principe de subsidiarité en empiétant sur l’autonomie procédurale des États membres et des communes dans le domaine de l’aménagement du territoire. Or, il s’agit d’un domaine dont la gestion est mieux assurée par les États membres et, le cas échéant, les acteurs régionaux et locaux et dont l’organisation bénéficie d’une protection de nature constitutionnelle en Allemagne.
La Commission poursuivrait l’objectif de réduire à une seule les trois phases de la procédure de remembrement et de rénovation des villages en Bavière, ce qui ne manquerait pas d’avoir un effet négatif sur la participation citoyenne et aboutirait à la prise en compte de projets mal préparés, ce qui entraînerait des coûts supplémentaires.
Dans ce contexte, la République fédérale d’Allemagne réitère son argumentation selon laquelle le règlement n
o
1698/2005 n’imposerait des critères de sélection qu’en ce qui concerne les opérations qui ont été identifiées au stade de la troisième phase.
La Commission conclut quant à elle au rejet du troisième moyen au motif que les réglementations nationales ne peuvent pas invalider les règles directement applicables issues du droit de l’Union, même au regard du principe de subsidiarité.
Elle conteste, en tout état de cause, souhaiter prendre le contrôle de la procédure en vigueur en Bavière, qui peut selon elle parfaitement se concilier avec l’obligation de mise en œuvre de critères de sélection. Elle expose que, si les autorités allemandes se considèrent dans l’impossibilité de le faire, elles ont également la possibilité de choisir d’autres mesures de l’axe concerné, tel qu’il est défini dans le règlement n
o
1698/2005.
Il convient de rappeler que, en vertu du principe de subsidiarité tel que consacré à l’article 5, paragraphe 3, TUE, l’Union n’intervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux atteints à l’échelle de l’Union (arrêt du 17 juin 2009, Portugal/Commission,
T‑50/07
, non publié,
EU:T:2009:206
, point
).
En l’espèce, la nécessité de prendre en considération le principe de subsidiarité apparaît notamment dans les termes du considérant 61 du règlement n
o
1698/2005, en vertu duquel « [i]l convient, conformément au principe de subsidiarité, que, sous réserve d’exceptions, les règles nationales pertinentes régissent l’éligibilité des dépenses », qui est complété par le considérant 63 du même règlement, selon lequel « [l]a mise en œuvre décentralisée des actions du Feader devrait s’accompagner de garanties portant notamment sur la qualité de la mise en œuvre, les résultats, la bonne gestion financière et le contrôle ».
À cet égard, la Commission doit, en sa qualité de responsable de l’exécution du budget de l’Union, d’une part, vérifier les conditions dans lesquelles les financements ont été versés et les contrôles effectués et, d’autre part, ne financer les dépenses que si ces conditions offrent toutes les assurances nécessaires quant à la conformité aux règles de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 17 juin 2009, Portugal/Commission,
T‑50/07
, non publié,
EU:T:2009:206
, point
).
Si la répartition des rôles entre la Commission et les autorités allemandes aboutit à confier à ces dernières l’élaboration des règles nationales pertinentes qui régissent l’éligibilité des dépenses, dans la mesure en particulier où le règlement n
o
1698/2005 renvoie à des mesures nationales d’application sur ce point, il n’en demeure pas moins que la Commission est tenue de contrôler si les autorités allemandes remplissent effectivement leurs obligations dans ce domaine, sans toutefois que cela ne confère à la Commission un quelconque pouvoir lui permettant d’imposer des règles particulières au regard de la législation nationale relative à la procédure de remembrement et de rénovation des villages.
Ainsi que le fait valoir la Commission, les obligations pesant sur les États membres en vertu de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005 consistent à mettre en œuvre des critères de sélection permettant d’effectuer une sélection comparative des opérations concernées, ce qui apparaît comme un objectif qui peut être atteint sans que cela entraîne une remise en cause de la législation nationale, voire régionale, qui régit la procédure de remembrement et de rénovation des villages.
La République fédérale d’Allemagne est donc mal fondée à se prévaloir d’une violation du principe de subsidiarité dans la mesure où elle ne démontre pas que la Commission empiète sur son domaine de compétence, tel qu’il résulte de la mise en œuvre du principe de subsidiarité, en exigeant le respect des dispositions de l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005.
Au regard de l’analyse qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
1)
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013, de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005 et du principe de proportionnalité, ainsi que d’un défaut de motivation
La République fédérale d’Allemagne, qui réitère dans le cadre du quatrième moyen son affirmation selon laquelle elle n’a pas violé les dispositions du règlement n
o
1698/2005, fait valoir à titre subsidiaire que, en lui infligeant une correction forfaitaire de 10 %, la Commission a en tout état de cause mal apprécié la nature et la portée réduite de l’infraction, en méconnaissant le fait que l’Union n’avait pas subi, ni même risqué de subir, un préjudice financier.
Or, la Commission, en se référant aux orientations pour l’application des corrections financières telles qu’elles sont définies dans le document n
o
VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie », a estimé à tort qu’un contrôle clé avait été violé.
En effet, dans toutes les opérations pour lesquelles des demandes de financement du Feader ont été sollicitées, les conditions d’éligibilité telles qu’elles résultaient des dispositions du règlement n
o
1698/2005 étaient remplies, ce qui a d’ailleurs été admis par l’organe de conciliation, les projets étaient conformes aux objectifs du Feader et des ressources financières suffisantes étaient également disponibles. Au surplus, les critères de sélection ne sont pas visés par la définition des contrôles clés telle qu’elle figure dans le document n
o
VI/5330/97.
Seule l’impossibilité absolue d’apprécier le caractère éligible des opérations en cause est susceptible d’entraîner une correction de 10 % et non de prétendues faiblesses dans la sélection des meilleurs projets parmi toutes les opérations éligibles.
La correction de 10 % constitue également une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013 et de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005, en ce que la Commission n’a pas tenu compte de la nature de l’infraction, puisqu’elle a assimilé des faiblesses dans l’appréciation de l’éligibilité des dépenses à des faiblesses dans la procédure de sélection.
Le défaut de motivation tiendrait enfin au fait que la Commission n’a pas exposé, au sens de ses orientations, en quoi consistait la violation des contrôles clés au regard des critères de sélection.
Dans la réplique, la République fédérale d’Allemagne expose que, au cours de la phase écrite de la procédure devant le Tribunal, la Commission a fourni une justification a posteriori concernant l’application du taux de correction de 10 %, en expliquant qu’une correction financière limitée à 5 % avait été appliquée à d’autres États membres pour des carences de même nature, car ils appliquaient néanmoins un système de points pour classer les opérations. Or, outre que cette motivation est tardive, elle repose sur un motif en contradiction avec le fait que le règlement n
o
1698/2005 n’impose pas un système de points pour classer les opérations.
La République fédérale d’Allemagne réfute enfin l’affirmation de la Commission selon laquelle elle n’aurait même pas assuré par des contrôles administratifs la mise en œuvre d’une sélection régulière, puisque, au contraire, elle a effectué et documenté des contrôles pour chaque opération.
La Commission expose quant à elle que, en vertu de l’article 24 du règlement (UE) n
o
65/2011 de la Commission, du 27 janvier 2011, portant modalités d’application du règlement n
o
1698/2005 en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (
JO 2011, L 25, p. 8
), des contrôles administratifs doivent être effectués dans le cadre de la sélection d’opérations. Or, la sélection d’opérations ne consiste pas uniquement à remplir les listes de contrôle A, B et C et à vérifier que les dépenses sont éligibles par le fait qu’elles s’inscrivent dans le BayZal, mais à assurer une sélection en bonne et due forme des opérations potentiellement éligibles.
Selon la Commission, le processus central par lequel l’administration locale est censée décider d’admettre ou non une opération au bénéfice du financement du Feader n’a donc pas été contrôlé, dans la mesure où les listes de contrôle A, B et C n’assurent aucune évaluation comparative des projets. Les opérations subventionnées correspondent, dans l’ensemble, à des dépenses respectant les critères d’éligibilité, de sorte que le risque encouru pour le Feader n’est pas de 100 %. Toutefois, l’absence de sélection comparative fait naître un risque accru et il s’agit d’une défaillance d’un contrôle clé justifiant l’application d’un taux de correction de 10 %.
La Commission expose également, au regard du défaut de motivation invoqué par la République fédérale d’Allemagne, que le taux de 10 % a été retenu compte tenu de l’absence de toute sélection réglementaire des opérations, contrairement aux États membres soumis à une correction au taux de 5 %, et non en raison du défaut d’utilisation d’un système d’évaluation à base de points. La République fédérale d’Allemagne a été régulièrement informée de cette situation par la correspondance échangée pendant la procédure administrative et dans le rapport de synthèse, de sorte qu’elle a été informée des motifs ayant prévalu pour l’application d’un taux de 10 %.
En ce qui concerne les corrections financières en matière de Feader, l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005 dispose que la Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union [arrêt du 26 février 2015, Lituanie/Commission,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, point
(non publié)].
Le document n
o
VI/5330/97 précise, en son annexe 2, les conséquences financières des carences des contrôles effectués par les États membres. Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer, à partir d’une extrapolation des pertes déterminées, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables, les pertes subies par l’Union par suite d’une carence de contrôle, une correction financière calculée sur une base forfaitaire, en fonction de l’ampleur du risque de perte, peut être envisagée [arrêt du 26 février 2015, Lituanie/Commission,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, point
(non publié)].
Dans le document n
o
VI/5330/97, pour déterminer le degré de risque de perte pour les fonds de l’Union, la Commission classe les contrôles en deux catégories. Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récolte, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux. Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes en doublon pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures [arrêt du 26 février 2015, Lituanie/Commission,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, point
(non publié)].
Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n
o
VI/5330/97 prévoit quatre catégories de corrections à taux forfaitaire :
—
25 % des dépenses, lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente, qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses et que, par conséquent, il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour le FEAGA ;
—
10 % des dépenses, lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités et qu’il est donc raisonnablement permis de penser qu’il existe un risque élevé de pertes importantes pour le FEAGA ;
—
5 % des dépenses, lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEAGA est significatif ;
—
2 % des dépenses, lorsqu’un État membre a effectué correctement les contrôles clés, mais a complètement omis d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires et que, par conséquent, le risque de pertes pour le FEAGA est plus faible et la gravité de l’infraction moindre.
En l’espèce, il ressort des conclusions du rapport de synthèse que la Commission a estimé que la sélection des opérations demeurait non transparente et que cela faisait courir un risque au Feader, de sorte qu’il y avait lieu de faire application d’une correction forfaitaire de 10 %.
Ainsi que le fait valoir la Commission, le caractère non transparent de la sélection ne tient pas au fait que les autorités allemandes n’ont pas eu recours à un système particulier de critères d’évaluation incluant un système de notation, mais, plus fondamentalement, au défaut de mise en œuvre de critères de sélection comparatifs telle qu’elle est prescrite par l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, ainsi que cela a été démontré à l’occasion de l’examen du premier moyen, de sorte que les autorités allemandes ont méconnu une des obligations fondamentales leur incombant en vertu de ladite disposition.
En application de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005, il appartenait à la Commission de tirer les conséquences du manquement constaté en évaluant les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité en tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union.
Le manquement constaté, en ce qu’il a empêché les autorités allemandes de déterminer l’éligibilité des demandes de financement dans les conditions prescrites par l’article 71, paragraphe 2, du règlement n
o
1698/2005, doit par conséquent être considéré comme la défaillance d’un contrôle clé, dont il est raisonnablement permis de penser qu’elle fait peser un risque élevé de pertes importantes sur le Feader. En effet, l’affirmation de la disponibilité de ressources financières suffisantes pour toutes les opérations s’avère matériellement inexacte si la totalité des demandes de projets de remembrement ou de rénovation de villages sont prises en considération, en particulier celles qui n’ont pas franchi l’étape de l’inscription dans le programme de travail de l’office de développement rural localement compétent. Le manquement des autorités allemandes entraîne également un risque d’allouer des ressources de l’Union à des opérations qui ne présentent pas les mérites nécessaires, de sorte que l’argument de la République fédérale d’Allemagne tenant au fait que l’Union n’aurait ni subi ni même risqué de subir un préjudice financier en raison de la disponibilité de ressources financières suffisantes doit en tout état de cause être considéré comme inopérant.
Il apparaît que, dans le cadre d’une appréciation abstraite du risque encouru, au regard du nombre indéterminé des cas individuels concernés et de leurs circonstances, le montant forfaitaire des dépenses inéligibles, eu égard aux préconisations contenues dans le document n
o
VI/5330/97, a été valablement évalué à 10 %.
En retenant ce taux, contrairement à ce que soutiennent les autorités allemandes, la Commission n’a donc méconnu ni les dispositions de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013, ni celles de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005, ni le principe de proportionnalité.
En ce qui concerne la violation alléguée de l’obligation de motivation, il y a lieu de rappeler à nouveau que, dans la mesure où les autorités allemandes ont participé à la procédure de conciliation en vertu de l’article 16, du règlement n
o
885/2006, préalablement à l’adoption de la décision attaquée, il apparaît qu’elles ont été associées étroitement au processus d’élaboration de cette décision. Elles connaissaient donc les motifs pour lesquels la Commission estimait devoir appliquer un taux forfaitaire de 10 %.
La référence au taux de correction de 5 % retenu à l’égard de certains États membres n’apparaît donc pas comme une motivation fournie a posteriori par la Commission pour justifier l’application d’un taux de 10 %. L’argumentation de la République fédérale d’Allemagne à cet égard doit donc être rejetée.
Au regard de l’analyse qui précède, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen et, partant, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
La République fédérale d’Allemagne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.

Prek
Schalin
Costeira
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 3 avril 2017.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand