CELEX: 62016TJ0260
FEAGA et Feader
Dépenses exclues du financement
Aides directes découplées
Contrôles sur place
Télédétection
Évaluation des facteurs de risque
Mesures correctives à prendre par l’État membre concerné
Évaluation du préjudice financier
Proportionnalité

Antécédents du litige
À la suite d’une inspection effectuée par ses services du 19 au 23 août 2013, concernant les aides directes à la surface au titre des années de demande 2011 et 2012, la Commission européenne a estimé qu’il existait des défaillances dans l’application par le Royaume de Suède de ses obligations en matière de sélection des échantillons de contrôle, telles qu’elles découlaient de l’article 31 du règlement (CE) n
o
1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) n
o
73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) n
o
1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (
JO 2009, L 316, p. 65
).
Les contrôles que doivent mener les États membres poursuivent l’objectif d’actualiser et de vérifier les informations dont ces derniers disposent au sujet des surfaces agricoles pour lesquelles des aides sont demandées, afin de réduire le risque d’erreur lié à l’octroi de ces aides.
En substance, dans la lettre, accompagnée d’une annexe, qu’elle a adressée le 6 décembre 2013 aux autorités suédoises en vertu des dispositions de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CE) n
o
885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n
o
1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (
JO 2006, L 171, p. 90
) (ci-après, ensemble, la « communication du 6 décembre 2013 »), la Commission a fait valoir que les autorités suédoises n’auraient pas entièrement respecté leurs obligations en matière de contrôle des paiements directs à la surface au titre des années de demande 2011 et 2012, en relevant que la comparaison des résultats des contrôles par télédétection, d’une part, et sur place, d’autre part, aurait permis de constater un nombre d’erreurs significativement différent, alors que les deux types de contrôle auraient dû donner les mêmes résultats. Dès lors, il y aurait eu lieu de soupçonner que, en recourant à la télédétection, soit la sélection des échantillons de contrôle soit la méthode de contrôle présentât des déficiences. En effet, le taux d’erreur aurait été plus faible en ce qui concernait les contrôles par télédétection, indiquant que l’analyse des risques fondée sur une sélection des échantillons de contrôle n’aurait pas été conduite correctement, car elle aurait été effectuée avec un nombre limité de facteurs de risque qui n’auraient été eux-mêmes ni évalués annuellement ni actualisés efficacement afin d’obtenir un meilleur ciblage du risque pour le Fonds européen agricole de garantie [(FEAGA) ou ci-après le « Fonds »]. La Commission a enfin sollicité des autorités suédoises qu’elles exposassent en retour les mesures correctives déjà adoptées et celles qui étaient envisagées.
Le 5 février 2014, les autorités suédoises, en l’occurrence le Jordbruksverket (office suédois de l’agriculture, Suède), ont adressé à la Commission une réponse aux griefs de cette dernière.
Par lettre du 11 avril 2014, la Commission a convoqué les autorités suédoises à une réunion bilatérale, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006. À l’issue de cette réunion qui a eu lieu le 20 mai 2014, la Commission a maintenu ses conclusions relatives à la constatation de défaillances au titre des années de demande 2011 et 2012.
Le 25 septembre 2014, les autorités suédoises ont adressé à la Commission leur réponse aux conclusions du procès-verbal de la réunion bilatérale du 20 mai 2014, en présentant leur propre estimation du préjudice subi par le Fonds au titre des années de demande 2011 à 2013, qui se serait élevé selon elles à la somme de 636865 euros.
Le 15 janvier 2015, la Commission a adressé aux autorités suédoises une communication en vertu des dispositions de l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, et de l’article 16, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006 (ci-après la « communication du 15 janvier 2015 »). Elle y rejette l’estimation du préjudice telle qu’effectuée par ces dernières, en exposant qu’elles auraient en l’espèce échoué à correctement mettre en œuvre un contrôle secondaire.
Le 24 février 2015, le Royaume de Suède a demandé que le cas fût renvoyé à l’organe de conciliation prévu à l’article 16 du règlement n
o
885/2006. Dans son rapport du 9 juillet 2015, ce dernier a estimé que les positions des parties étaient inconciliables. Il a toutefois proposé à la Commission d’exclure de la correction les demandes provenant des départements suédois n’ayant pas eu recours à la télédétection en 2013 et de prendre en compte une carte invoquée par les autorités suédoises et démontrant une modification de la situation géographique des zones de contrôle à partir de l’année 2013.
Le 19 octobre 2015, la Commission a communiqué au Royaume de Suède sa position finale (ci-après la « position finale du 19 octobre 2015 »). Elle a retenu l’application d’une correction forfaitaire qui concernait uniquement l’année de demande 2013 et les huit départements suédois dans lesquels la télédétection avait été mise en œuvre de 2011 à 2013. En substance, la Commission explique que l’omission continue d’actualiser l’analyse des risques de la sélection des échantillons de contrôle aux fins du contrôle par télédétection, qui correspondrait à une absence de contrôle secondaire compte tenu de sa persistance, entraînerait un risque de préjudice pour le FEAGA. Dans ces conditions, une correction forfaitaire portant sur toutes les aides liées à la surface serait la meilleure façon de quantifier ce risque et un taux de correction de 2 % paraîtrait justifié.
Par la décision d’exécution (UE) 2016/417 de la Commission, du 17 mars 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (
JO 2016, L 75, p. 16
), une correction forfaitaire de 2 % a été appliquée à l’égard des dépenses engagées en Suède au titre des aides directes découplées de l’année de demande 2013, le montant final de la correction s’élevant à la somme de 8811286,44 euros (ci-après la « décision attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 mai 2016, le Royaume de Suède a déposé le présent recours.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 septembre 2016, la République tchèque a demandé à intervenir dans l’affaire au soutien des conclusions du Royaume de Suède, ce qui lui a été accordé par décision du président de la deuxième chambre du Tribunal du 19 octobre 2016.
Le mémoire en défense, la réplique et la duplique ont été déposés au greffe du Tribunal respectivement le 5 octobre et le 1
er
décembre 2016 et le 13 janvier 2017.
À la suite du dépôt du mémoire en intervention par la République tchèque le 1
er
décembre 2016, le Royaume de Suède et la Commission ont produit leurs observations, respectivement, le 21 et le 23 février 2017.
La clôture de la phase écrite de la procédure a été notifiée aux parties le 28 février 2017.
Le Royaume de Suède a indiqué le 20 mars 2017 qu’il souhaitait la tenue d’une audience.
Le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
à titre principal, annuler la décision attaquée ;
–
à titre subsidiaire, annuler et modifier la décision attaquée en réduisant le montant écarté du financement de l’Union européenne pour le voir fixé à la somme de 1022259,46 euros ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours ;
–
condamner le Royaume de Suède aux dépens.
La République tchèque conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de faire droit aux conclusions du Royaume de Suède et d’annuler la décision attaquée dans la mesure sollicitée.
Moyens et arguments des parties
Le Royaume de Suède soulève trois moyens dans le cadre du recours.
Premièrement, il fait valoir que la Commission a commis une erreur de droit en méconnaissant les dispositions de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006 ainsi que celles de l’article 52 du règlement (UE) n
o
1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n
o
352/78, (CE) n
o
165/94, (CE) n
o
2799/98, (CE) n
o
814/2000, (CE) n
o
1290/2005 et (CE) n
o
485/2008 du Conseil (
JO 2013, L 347, p. 549
), dans la mesure où, dans la communication du 6 décembre 2013, qu’elle lui a adressée à la suite de son enquête, elle n’aurait ni précisé la déficience alléguée en l’espèce ni indiqué les mesures correctives qui s’imposaient afin d’assurer à l’avenir le respect de la réglementation de l’Union. Ladite communication ne saurait donc être invoquée pour justifier la correction financière litigieuse.
Deuxièmement, il expose que la Commission a fondé la décision attaquée sur des conclusions erronées en ce qui concerne les différences découlant de la comparaison du nombre d’erreurs relevées à la suite de la mise en œuvre des deux modes de contrôle. Il y aurait dès lors lieu de considérer que la Commission ne serait pas parvenue à démontrer les déficiences alléguées ni de quelle façon ces dernières, à les supposer avérées, auraient pu entraîner un risque de préjudice pour le FEAGA.
Troisièmement, il fait également valoir que, en procédant au calcul du montant de la correction forfaitaire, la Commission aurait violé tant l’article 52 du règlement n
o
1306/2013 que ses propres orientations telles que définies dans le document n
o
VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document n
o
VI/5330/97 »), ainsi que le principe de proportionnalité.
La Commission conteste l’argumentation développée par le Royaume de Suède dans le cadre des trois moyens soulevés par ce dernier.
La République tchèque, qui déclare soutenir pleinement l’argumentation du Royaume de Suède, s’est limitée à développer des remarques relatives aux deuxième et troisième moyens.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation des dispositions de l’article 52 du règlement n
o
1306/2013 et de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006
Le Royaume de Suède expose que l’article 52 du règlement n
o
1306/2013 et l’article 11, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006 régissent les différentes étapes à respecter lors de la procédure d’apurement des comptes en ce qui concerne le FEAGA. En particulier, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n
o
885/2006, l’État membre concerné, afin qu’il puisse remédier dès que possible aux déficiences constatées, doit se voir notifier au préalable les résultats des enquêtes de la Commission et être informé des mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles de l’Union en cause. Seule une telle communication écrite pourrait constituer l’élément de référence pour le décompte du délai de 24 mois prévu à l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement n
o
1306/2013, qui permet d’identifier les dépenses pouvant être exclues du financement de l’Union.
Or, la communication du 6 décembre 2013, pas plus que les lettres ou les communications ultérieures de la Commission, ne remplirait pas les exigences de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n
o
885/2006, car elle n’indiquerait pas clairement en quoi consistait la déficience reprochée au Royaume de Suède, ni les mesures de correction que ce dernier était tenu de prendre pour y remédier. De telles précisions n’auraient été apportées par la Commission que dans la position finale du 19 octobre 2015, où elle a en outre indiqué que la persistance des déficiences alléguées devait être assimilée à une absence de contrôle secondaire. En particulier, les termes de la communication du 6 décembre 2013 permettraient de constater que la Commission s’est bornée à indiquer qu’elle soupçonnait soit l’existence de déficiences dans un contrôle secondaire, en l’occurrence dans l’analyse des risques pour la sélection des échantillons de contrôle par télédétection, soit l’existence d’une certaine forme de déficience dans un contrôle clé, à savoir dans le cadre d’une inspection physique par télédétection. Selon la jurisprudence, la communication écrite prévue à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n
o
885/2006 devrait toutefois donner à l’État membre concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission, afin de remplir sa fonction d’avertissement.
Au surplus, alors que ses services n’ont procédé à une enquête que pour les années de demande 2011 et 2012, les soupçons de déficiences formulés par la Commission auraient été assimilés ultérieurement à une absence d’analyse des risques, sans que le fondement d’une telle évolution de la position de la Commission ne ressortît du dossier, de la législation de l’Union ou de la jurisprudence, voire même de ses propres orientations selon lesquelles la perfectibilité d’une procédure de contrôle serait insuffisante pour justifier des corrections financières.
La Commission rétorque que, dans la communication du 6 décembre 2013, en particulier au point 1.2.1 de l’annexe qu’elle comporte, intitulé « Efficacité de l’analyse des risques », elle aurait fourni aux autorités suédoises des détails sur les déficiences reprochées et leur aurait demandé de nouvelles clarifications sur l’évaluation des risques aux fins des contrôles par télédétection ainsi que des explications sur la façon d’assurer une prise en compte appropriée du risque pour le Fonds. Cette demande devrait être considérée, au moins implicitement, comme une indication en termes généraux des mesures correctives à entreprendre. La Commission aurait indiqué, au regard des différences constatées entre les deux modes de contrôle, qu’il était possible de soupçonner que soit la sélection des échantillons de contrôle soit la méthode de contrôle présentât des différences.
La Commission expose, en particulier, que, au point 1.3.2 de l’annexe que comporte la communication du 6 décembre 2013, elle aurait mentionné les faiblesses constatées lors des contrôles rapides sur le terrain effectués par les autorités suédoises à la suite des opérations de contrôle par télédétection.
La Commission fait en outre valoir que, s’il est exact que la communication du 6 décembre 2013 se rapporte aux années de demande 2011 et 2012, cela tiendrait au fait que, dans la mesure où ladite communication portait sur un contrôle effectué en août 2013, il n’existait à ce stade aucun résultat au titre de l’année 2013. Toutefois, dès lors que des irrégularités persistaient, il lui aurait appartenu d’en tenir compte pour déterminer la période de la correction financière. Le fait que des déficiences aient existé au cours des années 2011 à 2013 impliquait qu’aucune analyse des risques ne pouvait être considérée comme ayant été mise en œuvre au cours de ces années et qu’aucun contrôle secondaire n’avait donc eu lieu.
Les termes de la lettre envoyée le 5 février 2014 par l’office suédois de l’agriculture à la Commission permettraient également de constater que les autorités suédoises avaient compris quelles déficiences existaient selon la Commission.
Par la suite, dans l’invitation du 11 avril 2014 à la réunion bilatérale du 20 mai 2014 ainsi que dans les conclusions de cette réunion, la Commission aurait fourni davantage de détails au sujet des mesures de correction à entreprendre. Cela serait lié au fait que la procédure de contrôle est un processus dynamique et que les questions qui se posent sont traitées à mesure que ce processus se déroule, sur la base des éclaircissements fournis par l’État membre concerné. En tout état de cause, des mesures correctives ne pouvaient valoir que pour l’avenir, et non pour les années de demande 2011 à 2013.
La Commission conteste en outre l’affirmation selon laquelle ce ne serait qu’au stade de la position finale du 19 octobre 2015 qu’elle aurait précisé les termes de la déficience alléguée qui, associée à une absence d’évolution de la situation au cours des dernières années, l’aurait amenée à retenir l’absence de contrôle secondaire. Selon elle, ces éléments ressortaient déjà de sa communication du 15 janvier 2015, effectuée au titre de l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n
o
885/2006.
En l’espèce, l’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
885/2006, qui est invoqué par le Royaume de Suède, est entré en application à compter du 16 octobre 2006 et est libellé comme suit :
« Apurement de conformité
1.   Si, à la suite d’une enquête, la Commission considère que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément à la réglementation [de l’Union], elle communique ses constatations à l’État membre concerné et lui indique les mesures correctives qui s’imposent afin d’assurer à l’avenir le respect de ladite réglementation.
La communication fait référence au présent article. L’État membre répond dans un délai de deux mois à compter de la réception de la communication et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation du délai de réponse.
À l’expiration du délai de réponse, la Commission convoque une réunion bilatérale et les deux parties s’efforcent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à l[’Union].
2.   Dans les deux mois suivant la réception du procès-verbal de la réunion bilatérale visée au paragraphe 1, troisième alinéa, l’État membre communique les informations éventuellement demandées au cours de la réunion ainsi que toute information complémentaire qu’il juge utile au traitement du dossier.
Dans des cas justifiés et sur demande motivée de l’État membre, la Commission peut accorder une prolongation de la période visée au premier alinéa. La demande en est adressée à la Commission avant le terme de ladite période.
Au terme de la période visée au premier alinéa, la Commission communique officiellement à l’État membre les conclusions auxquelles elle est parvenue sur la base des informations reçues dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité. Cette communication présente l’évaluation des dépenses que la Commission envisage d’exclure du financement [de l’Union] en vertu de l’article 31 du règlement (CE) n
o
1290/2005 et fait référence à l’article 16, paragraphe 1, du présent règlement. »
Le règlement n
o
1306/2013, qui a abrogé le règlement (CE) n
o
1290/2005, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (
JO 2005, L 209, p. 1
), comporte un article 52, qui est intitulé « Apurement de conformité », applicable à compter du 1
er
janvier 2015.
En vertu des dispositions de l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement n
o
1306/2013, un refus de financement ne peut pas porter sur « les dépenses [du FEAGA] qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications ».
Il apparaît ainsi que l’article 11 du règlement n
o
885/2006 définit les différentes étapes à respecter lors de la procédure d’apurement des comptes du FEAGA. En particulier, l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement précise le contenu de la première communication écrite par laquelle la Commission communique le résultat de ses vérifications aux États membres, avant l’organisation de la discussion bilatérale. Aux termes de cette disposition, la première communication doit préciser le résultat des vérifications de la Commission à l’État membre concerné et indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles de l’Union en cause (arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, point
).
À cet égard, il convient de rappeler que le juge de l’Union a déjà jugé que, dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (CE) n
o
1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement (CEE) n
o
729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « garantie » (
JO 1995, L 158, p. 6
), la communication écrite visée à l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement, qui est en substance identique à la communication visée à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n
o
885/2006, devait être de nature à donner à l’État membre concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission, de sorte qu’elle pouvait alors remplir la fonction d’avertissement qui lui était impartie par l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, point
).
Il s’ensuit que, dans la première communication visée par l’article 11 du règlement n
o
885/2006, la Commission doit indiquer, de manière suffisamment précise, l’objet de l’enquête menée par ses services et les carences constatées lors de cette enquête, celles-ci étant susceptibles d’être invoquées ultérieurement comme élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou des chiffres transmis par ces dernières et, ainsi, de justifier les corrections financières retenues dans la décision finale écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné au titre du FEAGA (voir, par analogie, arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, lorsque des irrégularités justifiant l’application d’une correction financière persistent après la date de la communication écrite des résultats des vérifications, la Commission est en droit et a même l’obligation de tenir compte de cette situation lorsqu’elle détermine la période sur laquelle doit porter la correction financière en cause (voir, par analogie, arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, point
et jurisprudence citée).
Il convient par conséquent d’examiner si la communication du 6 décembre 2013, constituée de la lettre du 6 décembre 2013 et de l’annexe qui y était jointe, peut être considérée comme conforme aux exigences énoncées à l’article 11 du règlement n
o
885/2006. À ce titre, il doit être vérifié si ladite communication comporte, d’une part, une identification suffisante de l’objet et des résultats de l’enquête, dans la mesure où ils ont fondé la correction financière contestée, et, d’autre part, les mesures correctives qui devaient être adoptées à l’avenir.
Le courrier que comporte la communication du 6 décembre 2013 se réfère tout d’abord aux opérations d’enquête ayant eu lieu en Suède du 19 au 23 août 2013, en mentionnant, en des termes très généraux, que, au regard des observations résultant desdites opérations et qui concernent les paiements directs à la surface au titre des années de demande 2011 et 2012, les services de la direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission ont estimé que les autorités suédoises n’avaient pas entièrement répondu aux exigences découlant du règlement (CE) n
o
73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements n
o
1290/2005, (CE) n
o
247/2006 et (CE) n
o
378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n
o
1782/2003 (
JO 2009, L 30, p. 16
), du règlement n
o
1122/2009 ainsi que du règlement (CE) n
o
1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement n
o
73/2009 (
JO 2009, L 316, p. 1
).
Le courrier en question précise en outre que, en vertu de l’article 31 du règlement n
o
1290/2005, les déficiences constatées sont susceptibles de conduire à une exclusion du financement de l’Union d’une partie des dépenses financées par le FEAGA et qu’elles formeront la base desdites corrections jusqu’à ce que des mesures correctives adéquates soient adoptées.
Quant à l’annexe que comporte la communication du 6 décembre 2013, au point 1.2.1, sous le titre « L’efficacité de l’analyse des risques », elle procède tout d’abord à un rappel des dispositions des articles 26 et 31 du règlement n
o
1122/2009, avant d’énoncer le principe selon lequel « [l]es contrôles par télédétection et les contrôles classiques sur place […] sont généralement censés donner les mêmes résultats[, et si] tel n’est pas le cas, on peut soupçonner que soit la sélection des échantillons de contrôle soit la méthode de contrôle présente des déficiences ».
L’annexe contenue dans la communication du 6 décembre 2013 comporte ensuite une comparaison des taux d’erreur constatés lors des contrôles des surfaces des exploitations bénéficiant d’aides, selon qu’il a été recouru aux contrôles sur place ou à la télédétection et selon que les échantillons ont été sélectionnés de façon aléatoire ou en fonction d’une évaluation des facteurs de risque.
Un tableau récapitulatif permet en particulier de constater que les taux d’erreur des contrôles par télédétection portant sur des échantillons sélectionnés en fonction d’une évaluation des facteurs de risque sont systématiquement moins élevés que les taux d’erreur des contrôles sur place, les premiers étant de 0,96 et 0,31 % en ce qui concerne, respectivement, l’année 2011 et l’année 2012, et les seconds étant de 1,34 et 1,41 % en ce qui concerne, respectivement, les mêmes années.
Après avoir exposé les explications fournies par les autorités suédoises, qui tiennent, d’une part, à la méthode de sélection des exploitations contrôlées et, d’autre part, à la rationalisation des contrôles par télédétection afin de concentrer ces derniers sur les zones du territoire suédois comportant une certaine densité d’exploitations, la Commission a conclu qu’« [i]l exist[ait] donc un risque que les autorités suédoises ne cibl[ass]ent pas suffisamment le risque en ce qui concern[ait] les contrôles par télédétection ».
Cette conclusion en ce qui concerne la nécessité d’une meilleure évaluation des facteurs de risque apparaît claire et dénuée d’ambiguïté et ne peut, contrairement à ce que soutient le Royaume de Suède, être assimilée à un simple soupçon qui ne permettrait pas de justifier une correction financière. Elle doit donc être considérée comme constituant une identification suffisante de l’objet et des résultats de l’enquête.
En ce qui concerne les mesures correctives à mettre en œuvre, si le courrier contenu dans la communication du 6 décembre 2013 se borne à renvoyer à l’annexe que comporte la même communication, tout en demandant aux autorités suédoises d’informer la Commission des mesures correctives déjà adoptées ou envisagées ainsi que du calendrier de leur mise en œuvre, ladite annexe contient une invitation adressée aux autorités suédoises à « clarifier davantage leur évaluation des risques aux fins des contrôles par télédétection et à expliquer de quelle façon elles s’assurent que le risque est pris en compte de façon appropriée ».
Lue à la lumière du constat des carences relevées, cette conclusion en ce qui concerne les mesures correctives à adopter apparaît claire et d’autant plus dépourvue d’ambiguïté que les autorités suédoises ont fourni certaines explications au sujet des carences constatées par les services de la Commission, de sorte que la portée de cette conclusion était manifestement claire en ce qui les concernait.
Dans ces conditions, les mesures correctives qui devaient être adoptées à l’avenir par les autorités suédoises apparaissent suffisamment détaillées dans la communication du 6 décembre 2013 au regard des exigences découlant de l’article 11 du règlement n
o
885/2006.
Par ailleurs, si la communication du 6 décembre 2013 porte uniquement sur les années de demande 2011 et 2012, alors que la correction financière concerne l’année de demande 2013, il doit être rappelé que, d’une part, l’année de demande 2013 n’était pas achevée lors de l’inspection par les services de la Commission en août 2013 et que, d’autre part, dès lors que des irrégularités justifiant l’application d’une correction financière persistent après la date de la communication écrite des résultats des vérifications, il appartient à la Commission de tenir compte de cette situation dans la détermination de la période sur laquelle porte la correction financière en cause.
En effet, il ressort des dispositions de l’article 11 du règlement n
o
885/2006 que, en l’absence de mise en œuvre par l’État membre concerné de mesures correctives en réponse aux irrégularités constatées par la Commission, cette dernière peut, jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives quelle impose, exclure les dépenses affectées par le non-respect des règles de l’Union (arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, point
).
Or, dans la communication du 15 janvier 2015, la Commission a constaté la persistance d’une importante divergence des taux d’erreur des contrôles par télédétection et des contrôles sur place, ces taux étant respectivement de 0,39 % et de 0,74 %.
Dès ce stade, et non uniquement à partir de la position finale du 19 octobre 2015 comme le soutient à tort le Royaume de Suède, ce dernier a été informé de la persistance des carences constatées par les services de la Commission, les mesures correctives à adopter étant nécessairement de même nature que celles précédemment évoquées.
Au regard de ce qui précède, il apparaît que les exigences découlant de l’article 11 du règlement n
o
885/2006 n’ont pas été méconnues par la Commission et que le premier moyen soulevé par le Royaume de Suède, dans la mesure où il n’est pas fondé, doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré du défaut de preuve par la Commission des déficiences alléguées et du risque financier pour le FEAGA
Tout d’abord, le Royaume de Suède soutient que les allégations de la Commission tenant à la prétendue violation des dispositions de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1122/2009 reposent sur la prémisse erronée selon laquelle les résultats des contrôles classiques sur le terrain et ceux des contrôles par télédétection aboutiraient au même résultat. Or, il s’agirait de deux méthodes complémentaires, le contrôle sur place étant par nature plus précis et permettant de relever un nombre d’erreurs plus important, alors que la télédétection permettrait d’avoir une vue d’ensemble et de contrôler des zones plus grandes. Cela serait d’ailleurs corroboré par les termes de l’article 35, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
1122/2009, qui prévoiraient que les États membres recourant à la télédétection, dès lors qu’elle ne permettrait pas de fournir à l’autorité compétente des résultats satisfaisants en termes d’exactitude, procèdent à des inspections physiques. La Commission n’aurait au demeurant pas expliqué pourquoi les deux méthodes de contrôle devraient donner des résultats similaires.
Ensuite, le Royaume de Suède fait valoir que les écarts entre les taux d’erreur constatés selon le recours à l’une ou l’autre des méthodes de contrôle, outre qu’ils auraient varié dans les appréciations fournies par la Commission au cours du traitement du cas, seraient peu élevés, voire marginaux, puisqu’ils se situeraient en valeur absolue entre 0,27 et 0,56 %, ce qui les placerait en dessous de la limite de 2 %, qui serait le taux d’usage dans ce type d’affaires selon la Cour des comptes de l’Union européenne. Lors de l’audience, le Royaume de Suède a réitéré cet argument en se référant à la jurisprudence du Tribunal telle qu’issue, selon lui, de l’arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission (
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
). La différence constatée serait en tout état de cause trop faible pour parvenir à la conclusion de l’existence d’un défaut de contrôle secondaire, de sorte que la Commission aurait failli à démontrer à suffisance l’existence de doutes relatifs à l’efficacité desdits contrôles, ainsi que cela serait exigé selon les principes issus de la jurisprudence.
Enfin, le Royaume de Suède fait valoir que, s’il n’existe pas de règles communes présentant les modalités de l’évolution et de l’actualisation de l’efficacité de l’analyse des risques auxquelles il y a lieu de procéder en vertu de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1122/2009, de sorte qu’il appartiendrait aux États membres de déterminer eux-mêmes les facteurs de risque, il aurait néanmoins suivi les lignes directrices figurant dans la base de données de la Commission, dénommée « WikiCap ». Il aurait également dû tenir compte du fait que la Commission ne mettait des images satellitaires à disposition qu’à la condition que 25 % de la superficie photographiée fût utilisée à des fins de contrôle, ce qui aurait généré des contraintes en Suède, compte tenu de la proportion importante de surfaces boisées sur le territoire, et aurait nécessité de concentrer les contrôles sur les départements possédant beaucoup de terres agricoles. Les autorités suédoises indiquent d’ailleurs qu’elles auraient procédé à des inspections partielles sur place portant sur 85 à 90 % des exploitations soumises au contrôle par télédétection, de sorte que le recours à la télédétection seule ne concernerait qu’une très petite partie des exploitations contrôlées.
Dans ces conditions, le Royaume de Suède estime qu’il a respecté les lignes directrices de la Commission dans le choix des zones de contrôle par télédétection et fait valoir qu’il a concentré ses contrôles sur les zones où les droits au paiement avaient les valeurs les plus élevées, ce qui serait pleinement conforme auxdites lignes directrices. Par ailleurs, les contrôles auraient également ciblé les exploitants agricoles dont le type d’activité et l’importance de la surface exploitée présentaient le plus d’intérêt pour les contrôles. En outre, les autorités suédoises auraient modifié les zones contrôlées à l’aide d’images satellitaires commandées spécifiquement au titre des années de demande 2011 à 2013 et, en ce qui concerne l’année de demande 2013, les facteurs de risque auraient également été modifiés afin d’être identiques à ceux prévus dans le cadre des contrôles sur place. Cela contredirait les affirmations de la Commission selon lesquelles il n’y aurait eu ni actualisation ni évaluation des facteurs de risque pendant trois années consécutives.
Dans la réplique, le Royaume de Suède estime que la Commission a fait une interprétation erronée des conclusions de la réunion bilatérale du 20 mai 2014 et que, contrairement à ce qu’elle soutient, il n’aurait pas indiqué qu’il n’avait effectué aucune évaluation des facteurs de risque en ce qui concernait les contrôles par télédétection.
La République tchèque expose quant à elle en substance que les échantillons destinés aux contrôles sur place et ceux destinés aux contrôles par télédétection sont sélectionnés selon des méthodes différentes, de sorte que la comparaison des erreurs détectées selon le recours à l’une ou l’autre des méthodes ne serait pas pertinente. En outre, dans la mesure où la sélection des zones de contrôle destinées à la télédétection devrait être effectuée à la fin de l’année précédant l’année de la demande d’aide et où la Commission ne mettrait à disposition qu’un nombre limité d’images satellitaires, la sélection des zones à contrôler se fonderait sur des critères géographiques, et non sur une analyse des risques reposant sur la connaissance de l’ensemble des agriculteurs et de leurs demandes d’aides. Les agriculteurs contrôlés par télédétection présenteraient donc un risque global plus faible et le taux d’erreurs détectées serait également plus faible, de sorte que la marge d’erreur liée à ce type de contrôle serait plus importante.
La République tchèque ajoute qu’aucune disposition du règlement n
o
1122/2009 n’indiquerait que les deux types de contrôle devraient aboutir au même taux d’erreur, ni que des taux d’erreur différents mettraient en doute l’efficacité des contrôles.
La Commission fait valoir en réponse que la différence entre les résultats des contrôles sur place et ceux des contrôles par télédétection constitue en soi une difficulté. Si les deux modes de contrôle sont considérés comme également valables, en revanche, lorsqu’ils ne produisent pas des résultats similaires, cela signifie que la qualité des contrôles ou le choix de la méthode de contrôle pourrait être mis en cause.
En ce qui concerne la variation dans les données chiffrées qu’elle a présentées, la Commission explique qu’elle aurait fourni des données reposant à la fois sur des échantillons aléatoires et sur des échantillons fondés sur l’analyse des risques. Elle concède toutefois que le taux d’erreur annuel de 0,99 % relatif aux contrôles classiques sur place au titre de l’année 2012 serait erroné et que le taux correct serait de 0,87 %, mais que cela serait sans incidence en l’espèce.
En ce qui concerne l’absence d’évaluation annuelle et d’actualisation appropriée en matière d’analyse des risques, la Commission fait valoir qu’une modification de la localisation des zones de contrôle au titre de l’année de demande 2013 ne prouverait pas l’existence d’une évaluation des facteurs de risque. Au demeurant, la Commission soutient la position selon laquelle les autorités suédoises auraient admis lors de la réunion bilatérale du 20 mai 2014 qu’elles n’avaient pas procédé à une évaluation des facteurs de risque s’agissant des contrôles par télédétection. Selon les conclusions de cette réunion, l’analyse des risques relative aux contrôles par télédétection n’aurait été modifiée qu’à compter de l’année de demande 2014, et non de l’année de demande 2013. En outre, les données fournies par le Royaume de Suède dans la requête permettraient de constater que, à supposer qu’une modification fût intervenue au titre de l’année 2013, cette dernière n’aurait pas apporté d’amélioration, de sorte que le grief de la Commission demeurerait fondé.
La Commission conteste l’affirmation des autorités suédoises selon laquelle les différences relevées entre les taux d’erreur seraient marginales, en faisant valoir, au contraire, que ces différences auraient été considérables, les contrôles sur place ayant permis de relever, par rapport aux contrôles par télédétection, en 2011, 1,5 fois plus d’erreurs, en 2012, plus de 2,5 fois plus d’erreurs et, en 2013, près de 2 fois plus d’erreurs. En outre, le seuil de 2 % qu’invoquent les autorités suédoises ne serait pas applicable dans le cadre des procédures d’apurement de conformité au titre de l’article 52 du règlement n
o
1306/2013.
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le FEAGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. À cet égard, il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation de ces dispositions. Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l’absence ou les défaillances des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné (voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, la Commission est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres (voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, point
et jurisprudence citée).
Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEAGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, point
et jurisprudence citée).
L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, point
et jurisprudence citée).
Sous le titre III, intitulé « Contrôles », du règlement n
o
1122/2009, l’article 26, lui-même intitulé « Principes généraux », paragraphe 1 énonce que « [l]es contrôles administratifs et les contrôles sur place prévus par le présent règlement sont effectués de façon à assurer une vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides ainsi que des exigences et des normes applicables en matière de conditionnalité ». Ledit titre III comporte un chapitre II, consacré aux contrôles relatifs aux critères d’admissibilité des demandes d’aides, dont la section II est elle-même consacrée aux contrôles sur place.
L’article 30 du règlement n
o
1122/2009, qui concerne en particulier les contrôles sur place relatifs aux critères d’admissibilité, prévoit notamment que « [l]e nombre total de contrôles sur place effectués chaque année concerne au moins 5 % de l’ensemble des agriculteurs présentant respectivement une demande au titre du régime de paiement unique, du régime de paiement unique à la surface ou des paiements “surfaces” dans le cadre du soutien spécifique ».
L’article 31 du règlement n
o
1122/2009, qui concerne la question de la sélection des échantillons de contrôle ainsi que l’évaluation et l’actualisation des facteurs de risque, est libellé dans les termes suivants :
« Sélection de l’échantillon de contrôle
1.   Les échantillons de contrôle aux fins des contrôles sur place effectués au titre du présent règlement sont sélectionnés par l’autorité compétente sur la base d’une analyse des risques ainsi que de la représentativité des demandes d’aide introduites.
Pour assurer la représentativité de l’échantillon, les États membres sélectionnent au hasard entre 20 et 25 % du nombre minimal d’agriculteurs devant être soumis à un contrôle sur place, conformément à l’article 30, paragraphes 1 et 2.
Toutefois, si le nombre d’agriculteurs devant être soumis à un contrôle sur place est supérieur au nombre minimal d’agriculteurs devant être soumis à un contrôle sur place établi à l’article 30, paragraphes 1 et 2, le pourcentage d’agriculteurs sélectionnés au hasard dans l’échantillon supplémentaire ne peut être supérieur à 25 %.
2.   Chaque année, il est procédé à une évaluation et à une actualisation de l’efficacité de l’analyse des risques :
a)
en déterminant la pertinence de chaque facteur de risque ;
b)
en comparant les résultats de l’échantillon basé sur le risque et sélectionné de manière aléatoire, visé au paragraphe 1, deuxième alinéa ;
c)
en prenant en considération la situation spécifique de l’État membre.
3.   L’autorité compétente conserve systématiquement une trace des raisons pour lesquelles l’agriculteur a été choisi pour être soumis à un contrôle sur place. L’inspecteur chargé d’effectuer le contrôle sur place en est dûment informé avant le début du contrôle.
4.   Une sélection partielle de l’échantillon de contrôle peut, le cas échéant, être effectuée avant la fin de la période de demande concernée, sur la base des informations disponibles. L’échantillon provisoire est complété lorsque toutes les demandes entrant en ligne de compte sont disponibles. »
L’article 35 du règlement n
o
1122/2009, qui concerne la télédétection et son articulation avec les contrôles sur place, est libellé dans les termes suivants :
« Télédétection
1.   Tout État membre qui opte pour la possibilité prévue à l’article 33, deuxième alinéa, de réaliser des contrôles sur place par télédétection procède :
a)
à la photo-interprétation d’images satellites ou de photographies aériennes de toutes les parcelles agricoles à contrôler sélectionnées pour chaque demande, en vue de reconnaître les couvertures végétales et de mesurer les superficies ;
b)
à des inspections physiques sur le terrain de toutes les parcelles agricoles pour lesquelles la photo-interprétation ne permet pas de conclure, à la satisfaction de l’autorité compétente, que la déclaration est exacte.
2.   S’il n’est plus possible de les réaliser par télédétection pendant l’année en cours, les contrôles supplémentaires visés à l’article 30, paragraphe 3, sont effectués selon les modalités des contrôles sur place traditionnels. »
Premièrement, en ce qui concerne le grief du Royaume de Suède tenant au fait que la Commission n’aurait pas démontré qu’il avait enfreint les dispositions de l’article 31 du règlement n
o
1122/2009 et qu’elle se serait fondée sur la prémisse erronée selon laquelle les méthodes de contrôle par télédétection et sur place devraient aboutir aux mêmes résultats, il y a lieu de rappeler que les contrôles que les États membres sont tenus de mettre en œuvre dans le cadre du régime de soutien aux agriculteurs au titre du FEAGA doivent s’inscrire dans le respect des principes généraux énoncés à l’article 26, paragraphe 1, du règlement n
o
1122/2009, en particulier au regard du critère d’efficacité de la vérification du respect des conditions d’octroi des aides ainsi que des exigences et des normes applicables en matière de conditionnalité.
Si, comme le fait valoir la Commission et ainsi que cela ressort des articles 33 et 35 du règlement n
o
1122/2009, les deux modes de contrôle peuvent être valablement utilisés par les États membres, le recours aux inspections sur place est toutefois obligatoire en ce qui concerne toutes les parcelles pour lesquelles la télédétection ne permet pas de conclure que la déclaration est exacte.
Or, si le règlement n
o
1122/2009 n’énonce pas expressément que les deux modes de contrôle doivent aboutir à des résultats similaires, tels que la Commission a pu les évoquer au point 12.4.1.2 du rapport de synthèse, il n’en demeure pas moins qu’il y a lieu de pallier les faiblesses des contrôles par télédétection en recourant aux contrôles sur place afin d’assurer une vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides. Dès lors, si le recours à l’une ou l’autre des formes de contrôle fait apparaître des différences significatives dans la détection des erreurs, il ne peut s’agir que d’une situation temporaire qui doit être corrigée par une évolution de la prise en compte des facteurs de risque, de sorte que, à terme, les taux d’erreur tendent à être semblables ou, à tout le moins, à se rapprocher. L’argument du Royaume de Suède selon lequel il aurait été procédé à des inspections partielles sur place portant sur 85 à 90 % des exploitations soumises au contrôle par télédétection apparaît à cet égard inopérant, dans la mesure où cela est sans incidence sur les différences constatées entre les taux d’erreur. La nécessité d’une évaluation et d’une actualisation annuelle des facteurs de risque est d’ailleurs expressément mentionnée à l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1122/2009.
Il y a lieu de rappeler que, comme le fait valoir la Commission, le motif de la correction financière retenu en l’espèce par cette dernière tient au fait que l’analyse des risques a été effectuée avec un nombre limité de facteurs de risque, lesquels n’ont été ni évalués annuellement ni actualisés d’une manière appropriée afin d’obtenir un meilleur ciblage du risque pour le Fonds.
Dans ces conditions, la persistance d’une différence significative entre les taux d’erreur selon la méthode de contrôle utilisée apparaît comme un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable que la Commission a pu éprouver à l’égard de la méthode retenue par les autorités suédoises afin d’obtenir un meilleur ciblage du risque pour le Fonds, au regard du nombre de facteurs de risque retenus et de la nécessité de les évaluer et de les actualiser annuellement.
En outre, les doutes de la Commission ont été légitimement confortés par la position des autorités suédoises lors de la procédure d’apurement de conformité. Il apparaît en effet, ainsi que cela ressort du compte rendu de la réunion bilatérale ayant eu lieu le 20 mai 2014, que, s’agissant des contrôles classiques sur place, lesdites autorités ont indiqué qu’elles effectuaient une évaluation annuelle des facteurs de risque générant des surdéclarations et qu’elles procédaient ensuite à une adaptation de l’analyse des risques, mais que, s’agissant des contrôles par télédétection, une telle analyse n’était pas effectuée. Le seul facteur de risque pris en considération serait le rapport « superficie déclarée dans la demande/paiement versé ».
Si le Royaume de Suède conteste l’interprétation donnée par la Commission du compte rendu de la réunion bilatérale du 20 mai 2014, il y a toutefois lieu de constater que, dans le courrier du 25 septembre 2014 qu’il a adressé en réponse à ce compte rendu, l’office suédois de l’agriculture n’a pas formellement remis en cause l’absence d’analyse des risques s’agissant des contrôles par télédétection. Il a en revanche expliqué comment il avait procédé à une évaluation du préjudice subi par le Fonds, en particulier en ce qui concernait l’année de demande 2014, en utilisant les chiffres préliminaires des anomalies détectées en 2013.
Deuxièmement, en ce qui concerne l’affirmation du Royaume de Suède selon laquelle les différences constatées entre les taux d’erreur en fonction de la méthode de contrôle retenue seraient trop faibles pour démontrer une violation de l’article 31 du règlement n
o
1122/2009 et se situeraient, en tout état de cause, en dessous du seuil de 2 % qui aurait été défini par la Cour des comptes comme constituant une proportion acceptable d’erreurs détectées, il y a lieu de relever que les taux d’erreur constatés ayant abouti à la position finale du 19 octobre 2015 qui résultent de la vérification d’échantillons sélectionnés en fonction d’une évaluation des facteurs de risque et qui sont mentionnés dans la communication du 15 janvier 2015 s’établissent, respectivement pour les contrôles sur place et pour les contrôles par télédétection, en 2011, à 0,84 % et 0,57 %, en 2012, à 0,99 % et 0,31 % et, en 2013, à 0,74 % et 0,39 %. Au cours des trois années en cause, les contrôles sur place permettent donc de détecter une proportion d’erreurs beaucoup plus élevée que les contrôles par télédétection, à savoir, respectivement, 1,5 fois, 3 fois et 2 fois plus d’erreurs.
Contrairement à ce qu’affirme le Royaume de Suède, cette différence de résultats selon la méthode utilisée apparaît substantielle et il ne saurait être soutenu que les deux méthodes de contrôle aboutissent à des résultats équivalents. En outre, s’agissant du taux de 2 %, également dénommé « seuil de signification », qui serait admissible selon les standards de la Cour des comptes, celui-ci n’est pas pertinent en l’espèce. En effet, la notion de « seuil de signification », introduite par la Cour des comptes dans son avis n
o
2/2004, du 18 mars 2004, sur le modèle de contrôle unique (single audit) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire) (
JO 2004, C 107, p. 1
), ainsi que le seuil de signification de 2 %, qui est notamment mentionné à l’annexe 1.1, intitulée « Approche et méthodologie d’audit », point 17, du rapport annuel de la Cour des comptes sur l’exécution du budget relatif à l’exercice 2014, accompagné des réponses des institutions (
JO 2015, C 373, p. 1
), concernent un seuil à partir duquel les travaux de la Cour des comptes en matière d’audit sont planifiés, mais il n’est pas démontré qu’il serait pertinent en l’espèce, comme le souligne à bon droit la Commission, s’agissant d’une procédure d’apurement des comptes de conformité au titre de l’article 52 du règlement n
o
1306/2013.
Enfin, s’il est exact que les taux d’erreur avancés par la Commission ont pu évoluer au cours de la procédure d’apurement, ces derniers étant notamment passés, en ce qui concerne les contrôles par télédétection des échantillons fondés sur l’évaluation des risques au titre de l’année de demande 2011, de 0,96 % dans la communication du 6 décembre 2013 à 0,84 % dans la communication du 15 janvier 2015, cela est toutefois sans incidence sur la constatation de l’important écart entre les taux selon la méthode retenue, telle qu’elle est rappelée au point 84 ci-dessus.
Troisièmement, en ce qui concerne l’affirmation du Royaume de Suède selon laquelle, à partir de l’année de demande 2013, les facteurs de risque relatifs aux contrôles par télédétection auraient été adaptés, il résulte tout au plus de la carte versée en annexe de la requête relative aux zones de contrôle par télédétection de l’année 2013 que les zones de contrôle par télédétection ont été effectivement modifiées. La persistance d’un écart entre les taux d’erreur en 2013 permet d’ailleurs de constater que cette modification n’a eu qu’une incidence très limitée. En revanche, ainsi qu’il ressort des points 83 et 84 ci-dessus, aucun élément ne permet de constater qu’une adaptation des facteurs de risque a été valablement effectuée.
Il apparaît ainsi que les éléments démontrant une insuffisance des contrôles effectués par les autorités suédoises, qui ont fait naître auprès de la Commission des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle, n’ont pas été infirmés par les arguments avancés par lesdites autorités, sans qu’il soit nécessaire d’examiner plus avant lesdits arguments (voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 2014, Danemark/Commission,
C‑417/12 P
,
EU:C:2014:2288
, point
). En effet, au regard de la taille significative de la zone géographique qui reste concernée après que la Commission a accepté de limiter la correction financière à huit départements (voir point 9 ci-dessus), il apparaît que la Commission pouvait légitimement éprouver des doutes quant au caractère systémique de la défaillance constatée, alors que le Royaume de Suède n’a pas avancé d’éléments spécifiques susceptibles de démontrer que les écarts observés entre les taux d’erreur selon les méthodes de contrôle étaient attribuables à d’autres facteurs qu’à des défaillances dues aux choix effectués par les autorités nationales s’agissant de la mise en place des contrôles par télédétection. Dans ces conditions, la Commission a pu estimer à bon droit que les dispositions de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1122/2009 avaient été méconnues par le Royaume de Suède, de sorte que le deuxième moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 52 du règlement n
o
1306/2013, des orientations définies dans le document n
o
VI/5330/97 et du principe de proportionnalité
En premier lieu, le Royaume de Suède fait valoir que la correction forfaitaire de 2 % n’est pas justifiée au regard de la nature et de l’ampleur de la non-conformité en cause et du préjudice réel qu’elle serait susceptible d’occasionner pour le Fonds. Le fait qu’une procédure de contrôle puisse faire l’objet d’améliorations ne serait pas constitutif d’une violation significative d’une règle de droit de l’Union et ne serait pas en soi suffisant pour donner lieu à des corrections financières au titre du prétendu échec d’un contrôle secondaire. En tout état de cause, le montant écarté du financement de l’Union devrait être réduit.
En deuxième lieu, le Royaume de Suède expose que la correction forfaitaire n’est pas justifiée eu égard au fait qu’il aurait été possible d’estimer le préjudice financier causé à l’Union en déployant des efforts proportionnés. Sans fournir de motivation pertinente, la Commission aurait décidé de recourir à une correction forfaitaire et également rejeté l’estimation fournie par les autorités suédoises, alors que, sur la base des divergences entre les deux modes de contrôle, il aurait été possible de déterminer le montant devant éventuellement être exclu du financement de l’Union, en l’occurrence 1022259,46 euros. Ce montant aurait été calculé en majorant le montant des corrections obtenu à la suite des contrôles par télédétection – les corrections avec cette méthode étant environ deux fois plus faibles qu’avec la méthode du contrôle sur place – et en y ajoutant les montants à recouvrer rétroactivement. En outre, ce serait seulement dans la position finale du 19 octobre 2015 que la Commission aurait informé les autorités suédoises du fait qu’elle estimait être en présence d’un défaut de contrôle secondaire, rendant impossible une correction pour les années de demande 2011 à 2013, déjà écoulées.
En troisième lieu, le Royaume de Suède estime que la correction forfaitaire ne serait pas davantage conforme aux orientations de la Commission exposées dans le document n
o
VI/5330/97. La Commission n’aurait informé les autorités suédoises qu’en décembre 2013 de ses observations relatives à l’efficacité de l’analyse des risques, sans viser précisément les déficiences en cause ni les mesures correctives, de sorte qu’il ne pourrait leur être fait grief de ne pas avoir pris de mesures pour améliorer l’application des contrôles secondaires.
En quatrième lieu, le Royaume de Suède expose que la correction forfaitaire serait contraire au principe de proportionnalité, dans la mesure où le montant de cette correction ne serait manifestement pas proportionnel au préjudice éventuellement subi par le Fonds.
Dans la réplique, le Royaume de Suède fait valoir, en réponse à la Commission, que le Tribunal est compétent en vertu de l’article 263 TFUE pour prononcer l’annulation partielle d’une décision de la Commission, ce qui impliquerait nécessairement la modification d’une telle décision. Les éléments dont l’annulation est demandée, en l’espèce le choix de recourir à une correction forfaitaire, seraient en outre séparables du reste de la décision attaquée, de sorte que, dans l’hypothèse d’une annulation partielle, la substance de la décision attaquée ne serait pas modifiée.
La République tchèque expose que, en vertu de l’article 52 du règlement n
o
1306/2013, la Commission devrait privilégier une quantification précise des montants représentant effectivement un préjudice financier pour l’Union, ainsi que cela ressortirait également des orientations prévues dans la communication C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 de la Commission, du 9 juin 2006, sur le traitement, par la Commission, dans le contexte de l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », des insuffisances constatées dans les systèmes de contrôle de la conditionnalité mis en œuvre par les États membres (article 3 du règlement n
o
1782/2003) (ci-après le « document AGRI‑2005‑64043 »). En l’espèce, le préjudice financier aurait été quantifiable et il aurait appartenu à tout le moins à la Commission, en cas de désaccord avec la méthode retenue par le Royaume de Suède, d’inviter ce dernier à procéder à un calcul en utilisant une méthode de calcul qu’elle estimait appropriée. Cette irrégularité constituerait en soi un motif d’annulation de la décision attaquée dans la mesure sollicitée par le Royaume de Suède.
La Commission fait valoir quant à elle que, en ce que le recours est fondé sur l’article 263 TFUE et qu’il tend à l’annulation de la décision attaquée, le Tribunal ne disposerait pas du pouvoir de modifier ladite décision. Dans l’hypothèse où la décision attaquée devrait être annulée, il appartiendrait à la Commission, conformément à l’article 264 TFUE, de prendre les mesures que comporterait l’exécution de l’arrêt du Tribunal. Par conséquent, le chef de conclusions subsidiaire du Royaume de Suède, tel qu’il est soutenu par l’argumentation développée dans le cadre du troisième moyen, ne saurait être examiné au fond par le Tribunal.
Dans la duplique, la Commission expose également que, dans la mesure où il solliciterait désormais dans la réplique l’annulation partielle de la décision attaquée en ce que cette dernière prévoit une correction forfaitaire, le Royaume de Suède chercherait à modifier son recours, ce que n’autoriserait pas une jurisprudence constante à cet égard. En outre, le troisième moyen, en ce qu’il se rapporte à la demande subsidiaire, serait lui-même irrecevable pour l’appréciation de la demande principale.
En tout état de cause, la Commission fait valoir que la persistance des carences constatées au cours des années 2011 à 2013 implique qu’il ne serait pas possible de considérer qu’une analyse des risques eût réellement été effectuée, de sorte qu’aucun contrôle secondaire n’aurait eu lieu et qu’il existerait donc un risque pour le Fonds. Les orientations de la Commission exposées dans le document n
o
VI/5330/97 autoriseraient le recours à une correction forfaitaire quand un État membre a manqué à son obligation de vérifier de manière appropriée l’éligibilité de certaines demandes satisfaites Une analyse des risques constituerait un contrôle secondaire, dont l’absence d’efficacité justifierait une correction forfaitaire de 2 %.
Les différences entre les taux d’erreur constatés selon le type de contrôle ne constitueraient pas en soi le motif de la correction forfaitaire, mais démontreraient en revanche que l’analyse des risques ne pouvait être considérée comme ayant été effectuée. Dans ces conditions, le calcul du risque pour le Fonds suggéré par les autorités suédoises, fondé sur cette différence, serait insuffisant. Il serait au demeurant inexact d’affirmer qu’il avait été approuvé par les comptables de la Commission.
S’agissant du principe de proportionnalité, la Commission estime qu’il a été respecté dans la mesure où la correction a été limitée à l’année de demande 2013 et aux huit départements suédois dans lesquels les contrôles avaient été effectués par télédétection, et non sur le terrain, de 2011 à 2013.
En premier lieu, en ce qui concerne la recevabilité du troisième moyen, il y a lieu de relever, ainsi qu’il ressort des termes de la requête, qu’il est, en substance, tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013. Or, rien ne permet de considérer qu’il est invoqué par le Royaume de Suède exclusivement au soutien du deuxième chef de conclusions, formulé à titre subsidiaire et tendant à la réduction du montant de la correction financière, et non également au soutien du premier chef de conclusions, en ce que ce dernier tend à l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où la Commission aurait commis une illégalité, notamment en décidant à tort de recourir à une correction forfaitaire.
En effet, l’examen des termes du point 11 de la requête permet de constater que, si le Royaume de Suède estime, à titre principal, que la décision attaquée encourt l’annulation, dans la mesure où la Commission, à l’issue d’une procédure irrégulière d’apurement des comptes, aurait considéré à tort que l’analyse des risques par les autorités suédoises n’avait pas été conduite correctement, ce qui serait de nature à entraîner l’annulation de la totalité de la décision attaquée et, par conséquent, d’écarter le principe même d’une correction financière, il estime également que, si le Tribunal devait néanmoins considérer que les autorités suédoises étaient à l’origine de certaines carences, justifiant par principe une correction financière, le mode d’évaluation de cette correction serait en tout état de cause erroné.
Dans ces conditions, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la recevabilité du troisième moyen en ce qu’il viendrait au soutien du deuxième chef de conclusions, qui tend à ce que le Tribunal, fût-ce en prononçant préalablement une annulation partielle de la décision attaquée, réforme le montant de la correction financière, il y a lieu de constater que rien ne s’oppose à ce que ledit moyen soit considéré comme recevable et pris en considération en ce qu’il vient au soutien du premier chef de conclusions, qui tend à l’annulation de la décision attaquée. En outre, contrairement à ce que soutient la Commission et ainsi que cela ressort de l’examen du point 11 de la requête effectué au point 101 ci-dessus, il n’apparaît pas que, sur ce point, le Royaume de Suède ait modifié ses chefs de conclusions au stade de la réplique.
Ainsi que le fait valoir le Royaume de Suède, la jurisprudence admet l’annulation d’une décision de la Commission rendue en matière d’apurement des comptes, en ce qu’une telle annulation vise les motifs et le dispositif d’une décision comportant le recours à une correction forfaitaire (voir, en ce sens, arrêt du 7 juillet 2005, Grèce/Commission,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, points
et
). Une telle annulation est sans incidence sur la légalité du surplus des motifs de la décision en cause, lesdits motifs pouvant notamment se rapporter à la constatation de carences dans les contrôles qui incombent à l’État membre concerné.
S’agissant des conséquences à tirer d’une éventuelle annulation, il convient par ailleurs de rappeler que, si, en vertu d’une jurisprudence constante, il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou de se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce, il incombe toutefois à l’institution concernée, en vertu de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt rendu dans le cadre d’un recours en annulation (voir arrêt du 30 mai 2013, Omnis Group/Commission,
T‑74/11
, non publié,
EU:T:2013:283
, point
et jurisprudence citée).
Dès lors, dans l’hypothèse d’une annulation de la décision attaquée, en ce qu’une telle annulation est fondée sur le constat d’un recours erroné à une correction forfaitaire, il appartiendra à la Commission d’en tirer les conséquences.
En second lieu, en ce qui concerne l’examen au fond du troisième moyen, il est à noter que, selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles du droit de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts du 7 octobre 2004, Espagne/Commission,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, point
, et du 7 juillet 2005, Grèce/Commission,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, point
).
L’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013, consacré à l’apurement de conformité, est libellé comme suit :
« La Commission évalue les montants à exclure au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union. Elle fonde l’exclusion sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et, lorsque ceux-ci ne peuvent être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Des corrections forfaitaires ne sont appliquées que lorsque, en raison de la nature du cas ou parce que l’État membre n’a pas fourni les informations nécessaires à la Commission, il n’est pas possible, en déployant des efforts proportionnés, de déterminer plus précisément le préjudice financier causé à l’Union. »
Par conséquent, au regard des dispositions de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013, la Commission fonde l’exclusion du financement de l’Union sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et, lorsque ceux-ci ne peuvent pas être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Il en résulte que le calcul du montant de la correction fondé sur une évaluation individuelle de l’incidence financière des différentes carences, sur la base des informations fournies par l’État membre concerné, est en principe admissible, lorsqu’une telle évaluation individuelle n’implique pas d’efforts disproportionnés (arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
, point
).
L’annexe 2 du document n
o
VI/5330/97 définit les contrôles secondaires comme « les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes similaires pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures ».
Le document n
o
VI/5330/97 précise également les conséquences financières des carences dans les contrôles effectués par les États membres. Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer, à partir d’une extrapolation des pertes déterminées, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables, les pertes subies par l’Union par suite d’une carence de contrôle, une correction financière calculée sur une base forfaitaire, en fonction de l’ampleur du risque de perte pour le Fonds, peut être envisagée (arrêt du 3 mars 2016, Espagne/Commission,
T‑675/14
, non publié,
EU:T:2016:123
, point
).
Quant au document AGRI‑2005‑64043, il adapte à la conditionnalité les orientations du document n
o
VI/5330/97. Il prévoit trois méthodes qui peuvent être utilisées pour déterminer les corrections financières appropriées : premièrement, le rejet des demandes individuelles n’ayant pas fait l’objet des contrôles exigés, deuxièmement, l’évaluation du risque pour le Fonds par extrapolation des résultats des vérifications effectuées sur un échantillon représentatif et, troisièmement, l’adoption de corrections forfaitaires (arrêt du 19 octobre 2017, Espagne/Commission,
T‑502/15
, non publié,
EU:T:2017:730
, point
). Le libellé du document AGRI‑2005‑64043 permet de constater qu’il existe un ordre de priorité entre ces trois options, l’évaluation forfaitaire du risque devant être considérée comme la méthode de dernier ressort (voir, en ce sens, arrêt du 3 mars 2016, Espagne/Commission,
T‑675/14
, non publié,
EU:T:2016:123
, point
). Cette hiérarchie des méthodes de détermination des montants à exclure du financement de l’Union est d’ailleurs expressément mentionnée à l’article 12, paragraphes 2, 3 et 6, du règlement délégué (UE) n
o
907/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement n
o
1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (
JO 2014, L 255, p. 18
), entré en vigueur au mois de septembre 2014.
Il résulte des développements qui précèdent que, en vertu de ses propres orientations, la Commission ne pouvait en l’espèce utiliser la méthode forfaitaire que s’il y avait lieu d’écarter l’utilisation des autres méthodes, en particulier le calcul par extrapolation. Ainsi que le Royaume de Suède le soutient à bon droit, la méthode de calcul forfaitaire a en effet un caractère résiduel au regard des dispositions de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013, même si, en pratique, la Commission y a fréquemment recours.
Il résulte des constatations effectuées lors de l’examen du deuxième moyen que les carences dans la mise en œuvre par le Royaume de Suède des mesures d’évaluation et d’actualisation des facteurs de risque ont perduré de 2011 à 2013 et que, au regard des indications contenues dans le document n
o
VI/5330/97, dans la mesure où il s’agit d’un défaut récurrent d’opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, qui ont trait à l’analyse des risques, la Commission, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, a pu valablement les qualifier de défaut de mise en œuvre d’un contrôle secondaire. Il s’agit en effet de la défaillance d’un contrôle secondaire qui est prescrit par les dispositions de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1122/2009, et non de la simple constatation du caractère perfectible d’une procédure de contrôle susceptible de ne pas donner lieu à une correction financière. Dans ces conditions, le grief du Royaume de Suède tenant au fait qu’il n’y aurait pas, en l’espèce, de violation significative d’une règle de droit de l’Union de nature à donner lieu à des corrections financières n’apparaît pas fondé.
Toutefois, la Commission a également estimé que la constatation du défaut de mise en œuvre d’un contrôle secondaire, dans la mesure où il s’agissait d’une défaillance totale d’un contrôle, suffisait en soi pour exclure par principe le recours à une correction fondée sur l’estimation par extrapolation du préjudice financier subi par l’Union et à écarter les éléments fournis par le Royaume de Suède afin de procéder à un chiffrage dudit préjudice.
Si, dans certains cas, il a pu être jugé que des méthodes d’extrapolation fondées sur les irrégularités constatées au cours d’une année postérieure ne sauraient constituer une base sûre de calcul, notamment si des irrégularités ne se sont pas reproduites les années suivantes ou en cas de variations significatives des résultats des contrôles d’une année sur l’autre (voir, en ce sens, arrêts du 24 janvier 2002, France/Commission,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, points
et
, et du 3 mars 2016, Espagne/Commission,
T‑675/14
, non publié,
EU:T:2016:123
, points
à
), il n’en demeure pas moins que, en l’espèce, l’absence de prise en compte des éléments soumis au cours de la procédure d’apurement par le Royaume de Suède et tendant au calcul par extrapolation des montants indûment versés n’était pas fondée sur leur éventuel défaut de fiabilité, mais sur le fait qu’ils étaient considérés comme non pertinents par la Commission dans le cadre d’une procédure d’apurement trouvant son origine dans la constatation de la défaillance totale d’un contrôle secondaire.
À cet égard, il y a lieu de constater que les autorités suédoises ont effectivement fourni à la Commission des éléments permettant le calcul par extrapolation des montants indûment versés. Dans le courrier adressé le 25 septembre 2014 par l’office suédois de l’agriculture à la Commission en réponse aux conclusions du procès-verbal de la réunion bilatérale du 20 mai 2014 figure une estimation du préjudice subi par le Fonds. À ce stade, les autorités suédoises, ignorant que la correction ne porterait que sur l’année de demande 2013, ont fourni une estimation qui porte sur les années de demande 2011 à 2013, en utilisant les chiffres préliminaires des erreurs détectées en 2013.
La méthode d’extrapolation retenue par les autorités suédoises consiste, en substance, à majorer le taux de correction résultant des contrôles par télédétection afin de corriger le montant de la correction déjà effectuée au titre de l’année considérée.
Or, en refusant de prendre en considération les éléments fournis par les autorités suédoises et tendant au calcul par extrapolation des montants indûment versés, sans évaluer ni leur degré de fiabilité ni si des efforts proportionnés auraient permis de les exploiter, au motif qu’ils auraient été en tout état de cause non pertinents, la Commission a méconnu le caractère subsidiaire du recours à la méthode forfaitaire, ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article 52, paragraphe 2, du règlement n
o
1306/2013.
Dans ces conditions, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres arguments du Royaume de Suède, tenant notamment à la méconnaissance du principe de proportionnalité, il y a lieu de déclarer le troisième moyen fondé et de faire droit au premier chef de conclusions. Il convient par conséquent d’annuler la décision attaquée en ce que la Commission a, à tort, recouru à la méthode forfaitaire à l’égard du Royaume de Suède pour écarter du financement de l’Union la somme de 8811286,44 euros au titre de l’année de demande 2013, soit 2 % du montant des aides directes découplées versées au Royaume de Suède au titre de ladite année de demande.
Il y a lieu de rappeler qu’il appartiendra à la Commission de tirer les conséquences de la présente décision lors du calcul du montant de la correction financière qu’elle sera le cas échéant amenée à déterminer au regard de la non-conformité qu’elle a constatée.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
La Commission ayant succombé et le Royaume de Suède ayant conclu en ce sens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Royaume de Suède.
La République tchèque, État membre intervenant au litige, supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :

1)
La décision d’exécution (UE) 2016/417 de la Commission, du 17 mars 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), est annulée en tant qu’elle concerne les aides directes découplées versées au Royaume de Suède pour un montant total de 8811286,44 euros au titre de l’année de demande 2013.

2)
La Commission européenne est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Royaume de Suède.

3)
La République tchèque supportera ses propres dépens.

Prek
Schalin
Costeira
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 septembre 2018.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le suédois.