CELEX: 62015TJ0262
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder avseende handlingar som äventyrar eller hotar Ukraina
Frysning av tillgångar
Restriktioner beträffande inresa i medlemsstaterna
Fysisk person som aktivt stöder handlingar eller politik som äventyrar eller hotar Ukraina
Motiveringsskyldighet
Uppenbart oriktig bedömning
Yttrandefrihet
Proportionalitet
Rätt till försvar

Bakgrund till tvisten
Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (
EUT L 78, 2014, s. 16
).
Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (
EUT L 78, 2014, s. 6
).
Genom rådets genomförandebeslut 2014/151/Gusp av den 21 mars 2014 om genomförande av beslut 2014/145 (
EUT L 86, 2014, s. 30
) och rådets genomförandeförordning (EU) nr 284/2014 av den 21 mars 2014 om genomförande av förordning nr 269/2014 (
EUT L 86, 2014, s. 27
), uppfördes namnet på sökanden, Dmitrii Konstantinovich Kiselev, på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i den förordningen och det beslutet (nedan kallade de aktuella förteckningarna), av följande skäl:
”Utnämnd genom presiden[t]dekret den 9 december 2013 till chef för Ryska federationens statliga nyhetsbyrå 'Rossiya Segodnya’. Central person i regeringspropagandan till stöd för utplaceringen av ryska styrkor i Ukraina.”
Rådet antog därefter beslut 2014/499/Gusp av den 25 juli 2014 om ändring av beslut 2014/145 (
EUT L 221, 2014, s. 15
) och rådets förordning (EU) nr 811/2014 av den 25 juli 2014 om ändring av förordning nr 269/2014 (
EUT L 221, 2014, s. 11
), bland annat för att anpassa kriterierna för vilka fysiska och juridiska personer, enheter och organ som kan omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna.
Artikel 2.1 och 2.2 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2014/499 (nedan kallat beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse), stadgar följande:
”1.   Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av
a)
fysiska personer som är ansvariga för, aktivt stöder eller genomför åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabilitet eller säkerhet i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina, samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem,
…
och som förtecknas i bilagan, ska frysas.
2.   Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”
Hur denna frysning ska genomföras anges i de övriga punkterna i samma artikel.
Artikel 1.1 a i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse förbjuder inresa till eller transitering genom medlemsstaternas territorier för fysiska personer som uppfyller vissa kriterier, vilka i sak är desamma som de i artikel 2.1 a i samma beslut.
Enligt förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 811/2014 (nedan kallad förordning 269/2014 i ändrad lydelse) ska åtgärder vidtas för att frysa medel. Hur frysningen ska ske definieras på samma sätt, i sak, som i beslut 2014/145 i ändrad lydelse. Artikel 3.1 a i förordningen återger väsentligen innehållet i artikel 2.1 a i beslutet.
Genom skrivelse av den 4 februari 2015 (nedan kallad skrivelsen av den 4 februari 2015) begärde sökanden, genom sina advokater, bland annat att rådet i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
) skulle ge honom tillgång till de handlingar som låg till grund för uppförandet av hans namn på de aktuella förteckningarna.
Genom skrivelse av den 13 februari 2015, som tillställdes sökandens advokater, underrättade rådet sökanden bland annat om att det avsåg att förlänga giltighetstiden för de restriktiva åtgärderna mot honom till september 2015 och anmodade honom att yttra sig över detta senast den 26 februari 2015.
Genom skrivelse av den 25 februari 2015 (nedan kallad skrivelsen av den 25 februari 2015) svarade sökanden genom sina advokater på denna anmodan och gjorde gällande att de restriktiva åtgärderna mot honom inte var motiverade.
Den 13 mars 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/432 om ändring av beslut 2014/145 (
EUT L 70, 2015, s. 47
) och rådets genomförandeförordning (EU) 2015/427 av den 13 mars 2015 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 (
EUT L 70, 2015, s. 1
) (nedan kallade rättsakterna från mars 2015), genom vilka rådet efter att ha omprövat varje post behöll sökandens namn på förteckningarna till den 15 september 2015, utan att skälen avseende sökanden ändrades.
Genom skrivelse av den 16 mars 2015 (nedan kallad skrivelsen av den 16 mars 2015) delgav rådet sökandens advokat rättsakterna från mars 2015 och påpekade bland annat att sökandens argument i skrivelsen av den 25 februari 2015 inte räckte för att ifrågasätta att skälen för dessa akter var välgrundade, eftersom Rysslands nationella nyhetsbyrå Rossiya Segodnya (nedan kallad RS) hade framställt händelserna i Ukraina på ett sätt som var positivt vinklat till förmån för den ryska regeringen och därmed hade gett stöd åt den ryska regeringens politik avseende situationen i Ukraina.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte genom ansökan, som inkom till tribunalens kansli den 22 maj 2015, talan om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2015, i den mån de avser honom.
Den 14 september 2015 förlängde rådet, genom beslut (Gusp) 2015/1524 om ändring av beslut 2014/145 (
EUT L 239, 2015, s. 157
) och genomförandeförordning (EU) 2015/1514 om genomförande av förordning nr 269/2014 (
EUT L 239, 2015, s. 30
) (nedan kallade rättsakterna från september 2015), giltighetstiden för de restriktiva åtgärderna i fråga till den 15 mars 2016, utan att skälen avseende sökanden ändrades.
Genom inlaga som ingavs till tribunalens kansli den 24 november 2015 justerade sökanden med stöd av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler sin ansökan till att även avse ogiltigförklaring av rättsakterna från september 2015, i den mån de avsåg honom.
Rådet yttrade sig över den inlagan genom handling som inkom till tribunalens kansli den 6 januari 2016.
Den 10 mars 2016 förlängde rådet, genom beslut (Gusp) 2016/359 om ändring av beslut 2014/145 (
EUT L 67, 2016, s. 37
) och genomförandeförordning (EU) 2016/353 om genomförande av förordning nr 269/2014 (
EUT L 67, 2016, s. 1
) (nedan kallade rättsakterna från mars 2016), giltighetstiden för de restriktiva åtgärderna i fråga till den 15 september 2016, utan att skälen avseende sökanden ändrades.
Genom inlaga som ingavs till tribunalens kansli den 20 maj 2016 justerade sökanden sin ansökan till att även avse ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2016, i den mån de avsåg honom.
Rådet yttrade sig över den inlagan genom handling som inkom till tribunalens kansli den 14 juni 2016.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (nionde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och ställde, inom ramen för de processledande åtgärder som föreskrivs i artikel 89.3 i rättegångsreglerna, frågor till parterna och gav dem tillfälle att besvara dessa, i vissa fall skriftligen och i andra fall vid förhandlingen.
Parterna inkom med skriftliga svar till tribunalens kansli inom den utsatta fristen.
Parterna utvecklade sin respektive talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 28 september 2016. Tribunalen tillät vid detta tillfälle sökanden att lägga fram en handling. Han gav in handlingen dagen därpå. Rådet yttrade sig skriftligen över den handlingen den 24 oktober 2016, varpå ordföranden för tribunalens nionde avdelning avslutade det muntliga förfarandet den 26 oktober 2016.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara rättsakterna från mars 2015, från september 2015 och från mars 2016 (nedan kallade de angripna rättsakterna), i den mån de avser honom, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla överklagandet,
—
avslå justeringarna av ansökan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden anfört sex grunder. Den första avser uppenbart oriktig bedömning när kriteriet i artiklarna 1.1 a och 2.1 a i beslut 2014/145 i ändrad lydelse och artikel 3.1 a i förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse för att uppföras i förteckningarna tillämpades på honom. Den andra grunden är kränkning av yttrandefriheten. Den tredje grunden avser åsidosättande av rätten till försvar och av rätten till ett effektivt domstolsskydd. Den fjärde grunden gäller åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den femte grunden, som åberopats i andra hand, är att kriteriet i fråga är oförenligt med yttrandefriheten och därmed rättsstridigt, om det medger att restriktiva åtgärder vidtas mot journalister som utövar denna frihet. Den sjätte grunden, slutligen, gäller åsidosättande av avtalet om partnerskap och samarbete som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Ryska federationen, å andra sidan (
EGT L 327, 1997, s. 3
) (nedan kallat partnerskapsavtalet).
Tribunalen kommer att pröva den sjätte grunden först, därefter den fjärde grunden, sedan den första och den andra grunden följda av den femte grunden och avslutningsvis den tredje grunden.
A –
Den sjätte grunden: Åsidosättande av partnerskapsavtalet
Sökanden har hävdat att rådet, när det antog de restriktiva åtgärderna i fråga, inte beaktade kraven i partnerskapsavtalet. I synnerhet strider de angripna rättsakterna mot artikel 52.1, 52.5 och 52.8 i det avtalet, som förbjuder restriktioner för fria kapitalrörelser mellan unionen och Ryssland, förbjuder avtalsparterna att införa nya restriktioner efter en övergångsperiod på fem år respektive ålägger en skyldighet att rådgöra med ett Samarbetsråd som införs enligt artikel 90 i avtalet. Rådet har inte heller på något sätt försökt rättfärdiga åsidosättandena av partnerskapsavtalet. Sökanden har betonat att varken beslut 2014/145 i ändrad lydelse eller förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse innehåller några bestämmelser som kan motivera de restriktiva åtgärderna mot bakgrund av artikel 99.1 d i partnerskapsavtalet, som medger att avtalsparterna får avvika från avtalet för att vidta åtgärder som de anser nödvändiga för att kunna skydda sina väsentliga säkerhetsintressen ”i händelse av krig eller allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara”.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen noterar inledningsvis att artikel 52.1, 52.5 och 52.8 i partnerskapsavtalet förvisso säkerställer fria kapitalrörelser mellan unionen och Ryssland.
Artikel 99.1 d i avtalet innehåller dock ett undantag som endera parten kan åberopa unilateralt för att vidta åtgärder som de anser nödvändiga för att kunna skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, bland annat ”i händelse av krig eller allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara eller för att fullgöra de skyldigheter de har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet”.
För det första, och som rådet har påpekat, ålägger partnerskapsavtalet inte den part som önskar vidta åtgärder med stöd av den bestämmelsen att underrätta den andra parten i förväg eller att samråda med denna eller lämna en motivering.
Vad för det andra gäller situationen i Ukraina vid den tidpunkt då de angripna rättsakterna antogs, kan Ryska federationens handlingar anses utgöra ”krig eller allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara” i den mening som avses i artikel 99.1 d i partnerskapsavtalet. Med hänsyn till det intresse som unionen och dess medlemsstater har av ett stabilt Ukraina som grannland, kunde det anses nödvändigt att vidta restriktiva åtgärder för att utöva påtryckningar mot Ryska federationen att upphöra med de aktiviteter som äventyrar eller hotar Ukrainas suveränitet eller oberoende. Sådana åtgärder kan avse att ”bevara fred och internationell säkerhet”, såsom också nämns i bestämmelsen.
De restriktiva åtgärderna i fråga ska således anses förenliga med undantagen rörande säkerhet i artikel 99.1 d i partnerskapsavtalet.
Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den sjätte grunden.
B –
Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har gjort gällande att de skäl som rådet anfört för att motivera att sökandens namn uppförs och behålls på förteckningarna i fråga inte är tillräckligt precisa och konkreta. Skälen är alltför vaga för att påståendena däri effektivt ska kunna ifrågasättas, även under antagandet att de är välgrundade.
Sökanden har vidare hävdat att skälen inte kan kompletteras genom påståendena i skrivelsen av den 16 mars 2015 (se punkt 13 ovan).
Rådet har bestritt sökandens argument.
Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF och i artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet är en väsentlig unionsrättslig princip som bara får åsidosättas om det finns tvingande skäl för det. En bristfällig motivering kan således inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid unionsdomstolen (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Om inte tvingande skäl hänförliga till unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda, är rådet följaktligen skyldigt att underrätta en person eller en enhet som blir föremål för restriktiva åtgärder om de specifika och konkreta skälen till att rådet anser att dessa åtgärder måste vidtas. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för de aktuella åtgärderna samt de överväganden som föranlett rådet att vidta dem (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Motiveringen ska vidare vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den har antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han eller hon har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I detta fall sammanfaller motiveringen avseende sökanden i de angripna rättsakterna med den i punkt 3 ovan.
Även om den motiveringen inte uttryckligen preciserar vilket kriterium rådet grundat sig på för att behålla sökandens namn på de aktuella förteckningarna, framgår det tillräckligt tydligt av den motiveringen att rådet tillämpat kriteriet i artiklarna 1.1 a och 2.1 a i beslut 2014/145 i ändrad lydelse samt artikel 3.1 a i förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse, i den del de avser de fysiska personer som aktivt stöder handlingar eller politik som äventyrar eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (nedan kallade det aktuella kriteriet).
I motiveringen noterade rådet, efter att ha erinrat om att sökanden genom presidentdekret av den 9 december 2013 utnämndes till chef för RS, att han var en centralfigur i den ryska regeringens propaganda till stöd för att sända ryska väpnade trupper till Ukraina.
Den motiveringen medger således att skälet till att hans namn uppförts och behållits på de aktuella förteckningarna är att rådet ansett att han, genom sin ledande roll inom RS och genom sina uttalanden som journalist hade gjort propaganda för Ryska federationens militära aktioner i Ukraina och därför ingick bland de personer som aktivt stöder handlingar eller politik som äventyrar eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
De synpunkter som sökanden framförde till rådet i skrivelsen av den 25 februari 2015 bekräftar för övrigt att han hade förstått att han omfattades av de restriktiva åtgärderna just till följd av sin yrkesroll och sitt uppträdande i yrket.
Vad gäller de preciseringar som rådet lämnade i skrivelsen av den 16 mars 2015 ska det påpekas att, som rådet korrekt noterat, den skrivelsen innehåller kompletterande skäl, framförda i en skriftväxling mellan rådet och sökanden, vilka kan beaktas vid prövningen av dessa akter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet,
T‑35/10 och T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, punkt
).
Även om det hade varit att föredra att ha de kompletterande skälen angivna direkt i de angripna rättsakterna, och inte bara i skrivelsen av den 16 mars 2015, ska motiveringen av de angripna rättsakterna bedömas även mot bakgrund av de preciseringar som rådet gjorde i denna skrivelse, som svar på sökandens skrivelse av den 25 februari 2015, som rör den omständigheten att RS hade framställt händelserna i Ukraina på ett sätt som var till fördel för den ryska regeringen och därmed hade stött den regeringens politik avseende situationen i Ukraina.
I alla händelser, och som rådet korrekt har anfört, hänvisar skrivelsen av den 16 mars 2015 till stor del till skälen i de angripna rättsakterna. Även om syftet med den propaganda som sökanden och RS klandras för allmänt rör den ryska Ukrainapolitiken, är den frågan nära förbunden med den om ryska trupper i det landet. För övrigt hade sökanden, redan innan han mottog skrivelsen, förstått att propagandan i fråga inte var begränsad till utsändandet av ryska trupper, eftersom han i skrivelsen av den 25 februari 2015 allmänt hänvisade till att han inte hade något inflytande över ”situationen i Ukraina” och att det inte fanns något orsakssamband mellan ”ryska handlingar i Ukraina” och hans roll som chef och journalist.
Mot bakgrund av vad som anförts finner tribunalen dels att sökanden utifrån rådets motivering i de angripna rättsakterna kunde förstå varför hans namn hade behållits på de aktuella förteckningarna, särskilt som de preciseringar som lämnats i skrivelsen av den 16 mars 2015, dels att tribunalen kan pröva om denna motivering är välgrundad.
Rådet uppfyllde således sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF.
Frågan huruvida den motiveringen är välgrundad ingår inte i prövningen av den här grunden, utan gäller den första och den andra grunden. Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av en rättsakt består i att man formellt anger vilka skäl rättsakten grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Överklagandet kan således inte bifallas på den fjärde grunden.
C –
Den första och den andra grunden: Uppenbart oriktig bedömning vad gäller tillämpningen av det aktuella kriteriet på sökandens situation och kränkning av yttrandefriheten
Sökanden har hänvisat till de allmänna principerna om bland annat räckvidden av domstolsprövningen och har gjort gällande att rådet inte visat, genom bevisning som utgör en solid faktisk bas, att hans fall uppfyller det aktuella kriteriet, vilket inte kan avse varje slags stöd till handlingar eller politik som äventyrar eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende eller Ukrainas stabilitet eller säkerhet. Det kriteriet måste iaktta rättssäkerhetsprincipen och tolkas i enlighet med bestämmelserna om yttrandefriheten i artikel 11 i stadgan och artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
Sökanden har för det första påpekat att inskränkningar av den friheten måste stadgas i lag, under iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, eftersträva ett mål av allmänt samhällsintresse och vara nödvändiga för och proportionerliga mot detta mål, utan att göra intrång i kärnan i denna frihet och avsevärt försvåra journalisternas verksamhet. Begreppen nationell säkerhet och hatpropaganda ska också tolkas strikt.
För det andra har sökanden hävdat att rådet inte har lagt fram tillförlitlig bevisning för att han gjort propaganda för den ryska regeringens politik i Ukraina.
Rådet erinrar om att det aktuella kriteriet avser fysiska personer som aktivt stöder handlingar eller politik som äventyrar eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende eller Ukrainas stabilitet eller säkerhet, vilket påstås vara fallet med sökanden. Det är således inte nödvändigt att visa att dessa personer själva är ansvariga för sådana handlingar eller en sådan politik, utan det räcker att de i det avseendet ger ett kvalitativt eller kvantitativt betydande stöd. Detta är förenligt med rättssäkerhetsprincipen.
För det första strider det enligt rådet inte mot yttrandefriheten att ange sökanden, eftersom detta stadgas i lag, eftersom det syftar till att utöva påtryckningar mot den ryska regeringen att upphöra med sina aktiviteter som hotar Ukraina, vilket omfattas av artikel 21.2 c FEU, och eftersom detta inte hindrar sökanden att bedriva sin journalistiska verksamhet och att uttrycka sina åsikter. De inskränkningar som görs i sökandens frihet är således förenliga med artikel 52.1 i stadgan och artikel 10.2 i Europakonventionen.
För det andra har rådet påpekat att dess slutsats att sökanden är en centralfigur i den propaganda som aktivt stöder den ryska regeringens politik i Ukraina grundar sig på flera tillförlitliga bevis.
Tribunalen kommer att inleda sin bedömning av dessa argument med att erinra om principerna för tribunalens prövning och om nödvändigheten av att tolka det aktuella kriteriet mot bakgrund av primärrätten, inbegripet yttrandefriheten, som ingår i denna.
1.
Domstolsprövningens omfattning
Vad avser de allmänna bestämmelserna om restriktiva åtgärder har rådet enligt rättspraxis ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artikel 215 FEUF med stöd av ett beslut som antagits i enlighet med kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget, i synnerhet artikel 29 FEU. Unionsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Prövningen i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för sådana åtgärder (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om rådet alltså har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de allmänna kriterier som ska beaktas vid antagandet av restriktiva åtgärder, krävs det emellertid, för att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i stadgan, att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i en förteckning över personer som ska bli föremål för restriktiva åtgärder, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut, vilket har en individuell innebörd för denna person. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolsprövningen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger tillräckligt klart och konkret stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, punkterna
och
, och dom av den 26 oktober 2015, Portnov/rådet,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, punkt
).
Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
, och dom av den 5 november 2014, rådet/Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
).
2.
Tolkningen av det aktuella kriteriet mot bakgrund av primärrätten, särskilt yttrandefriheten
Även om rådet förvisso har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att fastställa kriterierna för vilka personer och enheter som kan omfattas av restriktiva åtgärder, kan de kriterierna anses förenliga med unionens rättsordning endast i den utsträckning de kan en innebörd som är i linje med kraven i överordnade normer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2016, Yanukovych/rådet,
T‑346/14
, överklagad,
EU:T:2016:497
, punkt
).
Dessa allmänna kriterier måste därför tolkas i enlighet med primärrättens krav.
Yttrandefriheten är en del av primärrätten. Stadgan, som enligt artikel 6.1 FEU ska ha samma rättsliga värde som fördragen, föreskriver följande i artikel 11:
”1.   Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.
2.   Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.”
Denna rätt är inte absolut. Enligt artikel 52.1 i stadgan gäller följande:
”Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
Liknande bestämmelser finns i Europakonventionen, som artikel 6.3 FEU hänvisar till. Artikel 10 i Europakonventionen har följande lydelse:
”1.   Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. …
2.   Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.”
Enligt rättspraxis är yttrandefriheten inget absolut privilegium och kan följaktligen begränsas, på de villkor som anges i artikel 52.1 i stadgan. För att vara förenlig med unionsrätten måste en inskränkning av yttrandefriheten och mediernas frihet uppfylla tre villkor. För det första ska begränsningar var ”föreskriven i lag”. Med andra ord ska en unionsinstitution som vidtar åtgärder som kan begränsa en persons yttrandefrihet ha en rättslig grund för detta. För det andra ska begränsningen svara mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen. För det tredje ska begränsningen inte vara onödigt ingripande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet,
T‑273/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:939
, punkterna
–
och
).
Dessa villkor svarar i sak mot dem som anges i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), enligt vilken ingrepp i utövandet av yttrandefriheten för att vara berättigat enligt artikel 10.2 i Europakonventionen måste vara ”föreskrivna i lag”, eftersträva ett eller flera av de legitima mål som räknas upp i den bestämmelsen och vara nödvändiga ”i ett demokratiskt samhälle” för att nå detta eller dessa mål (Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkt 124). Av detta följer att det aktuella kriteriet ska tolkas så, att rådet kunde vidta restriktiva åtgärder som kan begränsa sökandens yttrandefrihet, förutsatt att de begränsningarna iakttar de villkor, som erinras om ovan, som ska vara uppfyllda för att denna frihet lagligen ska kunna begränsas.
Det ska alltså prövas om de restriktiva åtgärderna avseende sökanden är föreskrivna i lag, eftersträvar ett mål av allmänt samhällsintresse och inte går utöver vad som är nödvändigt.
a) Villkoret att varje begränsning av yttrandefriheten ska vara ”föreskriven i lag”
Vad gäller frågan huruvida de aktuella restriktiva åtgärderna är föreskrivna i lag, ska det påpekas att de stadgas i rättsakter som bland annat har en allmän giltighet och för det första tydligt anger den unionsrättsliga grunden, nämligen artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF, och för det andra innehåller en tillräcklig motivering av såväl dess räckvidd som de skäl som motiverar att de ska tillämpas på sökanden (se punkterna 42–51 ovan) (se, analogt, dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis). Det ska dock prövas om sökanden rimligen kunde vänta sig att det aktuella kriteriet, som hänför sig till begreppet ”aktivt stöd”, kunde tillämpas på hans situation, vilken i princip var skyddad av yttrandefriheten.
Även om de angripna rättakterna förvisso inte innehåller någon exakt definition av begreppet ”aktivt stöd”, kan det bara förstås på så sätt att det avser personer som, utan att själva vara ansvariga för den ryska regeringen handlingar och politik som destabiliserar Ukraina och utan att själva sätta dessa handlingar och denna politik i verket, ger dessa sitt stöd.
Det aktuella kriteriet avser inte varje slags stöd till den ryska regeringen, utan sådant stöd som genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse bidrar till den regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina. När kriteriet tolkas, under unionsdomstolens kontroll, i förening med syftet att utöva påtryckning på den ryska regeringen för att få den att upphöra med dessa handlingar och denna politik, definierar det aktuella kriteriet således på ett objektivt sätt en begränsad kategori av personer och enheter som kan få sina tillgångar frysta (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/rådet,
T‑578/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:678
, punkt
).
Vid tolkningen att detta kriterium finns det anledning att beakta Europadomstolens praxis, enligt vilken man inte kan förvänta sig absolut precision när lagar formuleras, särskilt inte på områden där situationen växlar beroende på de dominerande åsikterna i samhället, och vilken erkänner behovet av att undvika rigida regler och att anpassa sig till förändringar, vilket betyder att många lagar fungerar som mer eller mindre vaga formler vars tolkning och tillämpning beror på de praktiska omständigheterna. Villkoret att lagen tydligt måste definiera överträdelser är uppfyllt när den enskilde utifrån bestämmelsens lydelse kan förstå – vid behov med den tolkningshjälp som domstolarna ger – vilka handlingar och underlåtelser som leder till ansvar (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkterna 133 och 134).
Med tanke på den betydelsefulla roll som medierna och särskilt audiovisuella medier spelar i dagens samhälle (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 17 september 2009, Manole m.fl. mot Moldavien, CE:ECHR:2009:0917JUD001393602, punkt 97, och Europadomstolen, 16 juni 2016, Delfi mot Estland, CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, punkt 134), kunde det förutses att medialt stöd till den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina, bland annat i form av mycket populära sändningar, från en person som genom dekret av president Vladimir Putin utnämnts till chef för RS – en nyhetsbyrå som sökanden själv betecknar som ett statligt företag tillhörande den ryska staten – kan omfattas av det kriterium som bygger på begreppet ”aktivt stöd”, förutsatt att de begränsningar av yttrandefriheten som detta medför iakttar övriga villkor som krävs för att denna frihet lagligen ska kunna begränsas.
I motsats till vad sökanden har anfört går det inte att ur rättspraxis enligt domen av den 23 september 2014, Mikhalchanka/rådet (
T‑196/11 och T‑542/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:801
), utläsa att begreppet ”aktivt stöd” gäller en journalists arbete enbart i de fallen då det har en konkret inverkan. Som rådet korrekt har påpekat, uttalade sig tribunalen i den domen inte om yttrandefriheten, utan fann att rådet inte hade visat att sökanden i det målet omfattades av kriterierna för att anges enligt de omtvistade rättsakterna. De kriterierna avsåg bland annat de personer som var ansvariga för kränkningar av internationella normer för politiska val vid presidentvalet i Vitryssland den 19 december 2010 och dem ansvariga för allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller repression av civilsamhället och den demokratiska oppositionen i det landet. Det var mot denna bakgrund som tribunalen fann att rådet inte hade redovisat omständigheter som kunde styrka det inflytande, den konkreta påverkan och framför allt det ansvar som sökanden samt, i förekommande fall, det tv-program han presenterade kunde haft beträffande kränkningarna av internationella normer för val och repressionen av civilsamhället och den demokratiska oppositionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2014, Mikhalchanka/rådet,
T‑196/11 och T‑542/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:801
, punkterna
,
,
,
och
).
I förevarande fall är kriteriet ”aktivt stöd”, som rådet tillämpade på sökanden, vidare är de ansvarsgrundade kriterier som tillämpades i målet Mikhalchanka/rådet (dom av den 23 september 2014,
T‑196/11 och T‑542/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:801
). Sökanden har således inte fog för att åberopa den domen till stöd för sitt argument att rådet borde ha styrkt de konkreta verkningarna av sina påståenden.
Under dessa omständigheter ska villkoret att begränsningarna av yttrandefriheten ska föreskrivas i lag anses uppfyllt i förevarande fall.
b) Mål av allmänt samhällsintresse
Vad gäller villkoret att en åtgärd måste eftersträva ett av unionen erkänt mål av allmänt samhällsintresse, är rådets syfte med de restriktiva åtgärder som antagits bland annat med tillämpning av det aktuella kriteriet att utöva påtryckningar mot de ryska myndigheterna för att få dem att avbryta sina handlingar och sin politik som destabiliserar Ukraina. Detta svarar mot ett av målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp).
Att anta restriktiva åtgärder avseende bland annat personer som aktivt stöder handlingar och politik från den ryska regeringens sida vilka destabiliserar Ukraina svarar mot målet enligt artikel 21.2 c FEU att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet, i enlighet med ändamålen och principerna i Förenta nationernas stadga.
Tribunalen vill understryka, som rådet också gjort, att Förenta nationernas generalförsamling den 27 mars 2014 antog resolution 68/262, ”Ukrainas territoriella integritet”, där den erinrade om alla staters skyldighet enligt artikel 2 i Förenta nationernas stadga att i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende och att lösa sina internationella tvister med fredliga medel. Den gläder sig åt de oupphörliga ansträngningar som bland annat internationella och regionala organisationer gör för att trappa ned situationen rörande Ukraina. I artikeldelen i den resolutionen bekräftade generalförsamlingen bland annat betydelsen av Ukrainas suveränitet, politiska oberoende, enhet och territoriella integritet inom internationellt erkända gränser och uppmanade alla parter att omedelbart med fredliga medel försöka lösa situationen avseende Ukraina, att visa prov på återhållsamhet, att avstå från varje unilateralt handlande och alla inflammatoriska uttalanden som kan öka spänningarna och att delta fullt ut i de internationella medlingsförsöken.
Det ska därför påpekas att villkoret om ett mål av allmänt samhällsintresse är uppfyllt i detta fall.
c) De restriktiva åtgärderna avseende sökanden får inte gå utöver vad som är nödvändigt
Vad gäller villkoret att begränsningarna av yttrandefriheten till följd av de restriktiva åtgärderna i fråga inte får gå utöver vad som är nödvändigt, består detta villkor av två delar: för det första ska begränsningarna vara nödvändiga och proportionerliga mot det mål som eftersträvas, och för det andra får kärnan i den aktuella friheten inte kränkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet,
T‑273/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:939
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Begränsningarna ska vara nödvändiga och proportionerliga
Vad för det första gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga, konstaterar tribunalen att alternativa, mindre ingripande restriktiva åtgärder – såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur utbetalda medel har använts – inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå de eftersträvade målen, det vill säga att sätta press på de ryska beslutsfattare som är ansvariga för situationen i Ukraina, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner (se, analogt, dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet,
T‑202/12
,
EU:T:2014:113
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad för det andra gäller frågan om begränsningarna i fråga är proportionerliga, erinrar tribunalen om rättspraxis rörande proportionalitetsprincipen och rörande begränsningar av yttrandefriheten ska pröva hur de kan tillämpas på sökandens specifika situation, såsom denna följer av de omständigheter som anges i rådets akt.
Proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten, kräver att unionens institutioner i sitt handlande inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns ett val mellan flera lämpliga åtgärder ska den minst ingripande åtgärden väljas, och de olägenheter den orsakar får inte vara oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet,
T‑273/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:939
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I rättspraxis preciseras att vad gäller domstolsprövningen av att proportionalitetsprincipen har iakttagits ska unionslagstiftaren ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social karaktär och där denna måste göra komplicerade bedömningar. Endast om en åtgärd som vidtas inom dessa områden är uppenbart olämplig, med hänsyn till det mål som den behöriga institutionen avser att uppnå, kan åtgärdens lagenlighet påverkas (se dom 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad mer specifikt gäller begränsningarna av yttrandefriheten, kan flera principer utläsas ur Europadomstolens praxis.
För det första framgår det att yttrandefriheten är en av grundvalarna för ett demokratiskt samhälle och en av de väsentliga förutsättningarna för dess framsteg och för vars och ens utveckling och att denna frihet i princip skyddar inte bara ”information” eller ”idéer” som betraktas positivt eller ses som oförargliga eller betydelselösa, utan även sådant som kränker, chockar eller oroar, detta för att säkerställa pluralism, tolerans och en andra av öppenhet, utan vilka ett samhälle inte är demokratiskt. Denna frihet är förvisso försedd med undantag, men de ska tolkas restriktivt, och det måste på ett övertygande sätt visas att friheten behöver begränsas (Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkt 196 i).
För det andra har Europadomstolen funnit att artikel 10.2 i Europakonventionen knappt lämnar någon utrymme för begränsningar av yttrandefriheten när det gäller politisk debatt eller frågor av allmänintresse. Yttranden om sådana frågor av allmänintresse påkallar i princip ett starkt skydd, i motsats till yttranden som försvarar eller rättfärdigar våld, hat, främlingsfientlighet eller andra former av intolerans, vilka normalt sett inte är skyddade. Den politiska debatten är till sin natur polemisk och ofta häftig, men den är likväl av allmänintresse, utom om den går över gränsen och förfaller till uppmaningar till våld, hat eller intolerans (Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkterna 197, 230 och 231).
Vad för det tredje gäller att en begränsning av yttrandefriheten måste vara ”nödvändig”, betyder detta enligt Europadomstolen att det ska föreligga ett tvingande socialt behov och att ett ingrepp ska prövas mot bakgrund av målet som helhet för att avgöra om det var proportionerligt mot det legitima eftersträvade målet och om de skäl som åberopas av myndigheterna för att motivera det framstår som relevanta och tillräckliga (Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkt 196 ii och iii).
Dessa principer är förvisso viktiga omständigheter att ta i beaktande i detta fall. Det ska dock framhållas att de bara är tillämpliga i den utsträckning de är relevanta i det i målet aktuella sammanhanget, och de specifika omständigheterna i detta mål skiljer det från dem som Europadomstolens praxis bygger på.
Det ska understrykas att de principer som framgår av Europadomstolens praxis har slagits fast angående situationer där en person gjort uttalanden eller utfört handlingar som betraktats som oacceptabla av en stat som undertecknat Europakonventionen och som till följd av detta drabbats av (ofta straffrättsliga) påföljder från den statens sida – den stat där personen också var bosatt – och sedan åberopat yttrandefriheten som ett försvar mot den staten.
I förevarande fall är sökanden en rysk medborgare, bosatt i Ryssland, som genom dekret av president Vladimir Putin utnämnts till chef för nyhetsbyrån RS, vilket är ett rent statligt företag tillhörande den ryska staten.
Sökanden har i sin roll som journalist, vilken inte kan skiljas från rollen som chef för RS, vid ett flertal tillfällen uttalat sig om den situation som den ryska regeringen orsakat i Ukraina, och enligt rådet har han framställt händelserna kring denna situation på ett för den ryska regeringen fördelaktigt sätt.
Det är i detta sammanhang som sökanden har åberopat yttrandefriheten. Det handlar alltså inte om att stödja sig på den friheten som ett försvar mot den ryska staten, utan för att skydda sig mot restriktiva åtgärder, vilka har karaktär av säkerhetsåtgärder, inte straffrättsliga påföljder, och vilka rådet vidtagit som reaktion på den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina. Det är allmänt känt att dessa handlingar och denna politik åtnjuter en mycket omfattande mediabevakning i Ryssland och i propagandan mycket ofta framställs för det ryska folket som fullt berättigade.
Det ska särskilt påpekas att den offentliga nämnd i Ryssland som har ansvar för klagomål mot pressen (nedan kallad den ryska nämnden) den 13 februari 2014 antog en resolution om sökanden efter ett klagomål rörande sändningen ”Vesti Nedeli” (veckans nyheter), som han ledde. Den ryska nämnden fann att sökandens uttalanden i sändningen Vesti Nedeli den 8 december 2013 utgjorde propaganda som framställde händelserna den 30 november och den 1 december 2013 på Självständighetstorget (Majdan) i Kiev (Ukraina) på ett sätt som var partiskt och stred mot de principer om socialt ansvar, oskadlighet, sanningsenlighet, opartiskhet och rättvisa som journalister måste följa, detta i syfte att manipulera den allmänna opinionen i Ryssland genom desinformationstekniker.
Sökanden har inte förnekat att han gjort de uttalanden som den ryska nämnden yttrade sig över i sin resolution, men han har gjort gällande att propagandan är skyddad av yttrandefriheten.
Att sökanden ägnat sig åt propagandaverksamhet för förmån för den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina framgår också av beslutet av Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome (Lettlands nationella råd för elektroniska medier) av den 3 april 2014 (nedan kallat det lettiska beslutet) och beslutet av Lietuvos radijo ir televizijos komisija (Litauiska radio- och tv-kommissionen) av den 2 april 2014, bekräftat av Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol, Litauen) den 7 april 2014 (nedan kallat det litauiska beslutet) rörande stopp i respektive land för bland annat sändningarna Vesti Nedeli, som sökanden deltagit i.
Enligt sökanden är det lettiska beslutet och det litauiska beslutet unilaterala ställningstaganden som varken han eller RS har möjlighet att yttra sig över. Rådet kan därför inte grunda sig på dem.
Vad gäller dessa beslut har rådet i sitt skriftliga svar på en fråga från tribunalen uppgett att de formellt fördes till handlingarna i ärendet den 1 februari 2016.
Det står alltså klart att de besluten ingår i den bevisning som ligger till grund för rättsakterna från mars 2016. Däremot förhåller det sig annorlunda med rättsakterna från mars 2015 och september 2015.
Tribunalen kan inte godta rådets argument att det kände till innehållet i det lettiska och det litauiska beslutet redan när det antog rättsakterna från mars 2015, eftersom de besluten hade offentliggjorts, även på engelska, i april och i oktober 2014. Det kan nämligen inte presumeras att rådet haft kännedom om alla handlingar rörande sökanden enbart därför att handlingen var offentlig.
Vad gäller innehållet i dessa beslut fann Lettlands nationella råd för elektroniska medier, på grundval av en rapport som upprättats av den lettiska polisen efter att ha undersökt sändningarna Vesti Nedeli från bland annat den 2 och den 16 mars 2014, där sökanden deltog, att de sändningarna utgjorde krigspropaganda som rättfärdigade den ryska militära interventionen i Ukraina och likställde försvararna av den ukrainska demokratin med nazister, genom budskapet att om dessa satt vid makten skulle de upprepa nazisternas brott.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol) godkände den Litauiska radio- och tv-kommissionens slutsats att sändningen Vesti Nedeli den 2 mars 2014, som den prövat, uppviglade till hat mellan ryssar och ukrainare och rättfärdigade den ryska militära interventionen i Ukraina och annexeringen av en del av det ukrainska territoriet till Ryssland.
Sådana slutsatser, från myndigheter i två medlemsstater som prövat sändningarna i fråga, utgör solid bevisning för att sökanden ägnat sig åt propagandaverksamhet till förmån för den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina.
Det gäller desto mer som sökanden inför tribunalen inte ifrågasatt slutsatserna i det lettiska och det litauiska beslutet, utan enbart gjort formella invändningar (se punkt 101 ovan).
De omständigheter som sökanden åberopat påverkar inte hans möjlighet att under processen i tribunalen lägga fram argument och bevisning för att ifrågasätta att slutsatserna i de besluten var välgrundade.
Varken sökanden eller RS har angripit det lettiska eller det litauiska beslutet vid behöriga nationella domstolar, trots att det framgår av handlingarna i målet att åtminstone det lettiska beslutet kunde överklagas.
Under dessa omständigheter drar tribunalen slutsatsen – baserat på den ryska nämndens resolution och, vad gäller rättsakterna från mars 2016, även på det lettiska och det litauiska beslutet – att rådet hade fog för att anse att sökanden ägnat sig åt propaganda.
Att rådet vidtagit restriktiva åtgärder avseende sökanden till följd av dennes propaganda till förmån för den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina kan inte anses vara en oproportionerlig begränsning av hans yttrandefrihet.
Om så var fallet skulle det vara omöjligt för rådet att eftersträva sitt politiska mål att utöva påtryckningar mot den ryska regeringen genom att rikta restriktiva åtgärder inte bara mot de personer som är ansvariga för den regeringens handlingar eller politik avseende Ukraina eller de personer som genomför dessa handlingar eller denna politik, utan även mot dem som ger dessa aktivt stöd.
Enligt den rättspraxis som erinras om i punkt 74 ovan, avser begreppet aktivt stöd sådant stöd genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse bidrar till den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina.
Det begreppet avser inte bara materiellt stöd utan även det stöd som kan lämnas av chefen för RS – ett rent statligt företag tillhörande den ryska staten –, en person som utnämnts av den ryske presidenten, vilken bär det yttersta ansvaret för de handlingar och den politik som rådet fördömt och som det önskar reagera mot genom att vidta de aktuella restriktiva åtgärderna.
Det är förvisso riktigt att det vid bedömningen av om de restriktiva åtgärderna avseende sökanden är proportionerliga ska prövas om de avskräcker ryska journalister från att fritt uttrycka sig i politiska frågor av allmänintresse, såsom den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina. Det skulle i så fall vara en skadlig konsekvens för samhället som helhet (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 17 december 2004, Cumpănă och Mazăre mot Rumänien, CE:ECHR:2004:1217JUD003334896, punkt 114).
Så är dock inte fallet här. Sökandens situation har det särskilda, för att inte säga unika, kännetecknet att han gör propaganda till stöd för den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina genom att utnyttja de medel och den makt som chefen för RS förfogar över, en position som han fått genom ett dekret från president Vladimir Putin själv.
Övriga journalister som önskar uttrycka sig – även i form av uttalanden som kränker, chockar eller oroar (se punkt 90 ovan) – i politiska frågor av allmänintresse (se punkt 91 ovan), såsom den ryska regeringens handlingar och politik som destabiliserar Ukraina, är inte i en jämförbar situation som sökanden, som ensam har posten som chef för RS, en post han tilldelats genom ett medvetet val av president Vladimir Putin.
För övrigt finns inte namnet på någon annan journalist upptaget på den aktuella förteckningen, och endast skälen rörande en myndighetsperson i den så kallade Folkrepubliken Donetsk avser propagandaverksamhet.
Skälen ovan räcker för att visa att de begränsningar av sökandens yttrandefrihet som de aktuella restriktiva åtgärderna kan medföra är nödvändiga och inte oproportionerliga, särskilt sett till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet har (se punkt 88 ovan). Det behöver inte prövas om den övriga bevisning som rådet grundat sig på visar att sökanden uppviglat till våld eller spridit hat.
Eftersom de begränsningar av sökandens yttrandefrihet som de restriktiva åtgärderna kan medföra är nödvändiga och proportionerliga mot det eftersträvade målet, ska tribunalen pröva villkoret att kärnan i denna frihet inte får kränkas.
Kärnan i sökandens yttrandefrihet får inte kränkas
Vad gäller villkoret att kärnan i sökandens yttrandefrihet inte får kränkas, erinrar tribunalen om att de aktuella restriktiva åtgärderna föreskriver dels att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra att sökanden inreser till eller transiterar genom deras territorier, dels att hans medel och ekonomiska resurser belägna i unionen ska frysas.
Sökanden är medborgare i ett tredjeland, Ryssland, och bor och utövar sin yrkesverksamhet som chef för RS där. De restriktiva åtgärderna kränker därmed inte kärnan i sökandens rätt att utöva sin yttrandefrihet bland annat inom ramen för sin yrkesverksamhet inom mediesektorn, i det land där han bor och arbetar (se, analogt, dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet,
T‑273/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:939
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Dessa åtgärder är dessutom tillfälliga och går att ändra. Det framgår av artikel 6 i beslut 2014/145 att detta beslut ska ses över kontinuerligt och av artikel 14.4 i förordning nr 269/2014 att den bilagda förteckningen ska ses över regelbundet, och senast var tolfte månad.
Av detta följer de restriktiva åtgärder som ålagts sökanden inte kränker det väsentliga innehållet i hans yttrandefrihet.
Av det anförda följer att sökandens talan inte kan bifallas såvitt avser den första och den andra grunden.
D –
Den femte grunden: Det aktuella kriteriet är oförenligt med yttrandefriheten och därmed rättsstridigt, om det medger att restriktiva åtgärder vidtas mot journalister som utövar sin yttrandefrihet
Sökanden har i andra hand gjort en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF beträffande det aktuella kriteriet, för det fall att det skulle tolkas på så sätt att det medger att restriktiva åtgärder vidtas mot journalister som uttryckt åsikter som rådet anser diskutabla. Det kriteriet, tolkat på det sättet, skulle vara oproportionerligt och sakna rättslig grund. Sökanden har i sin replik preciserat att artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF inte medger att rättsakter antas som strider mot yttrandefriheten.
Rådet har för det första hävdat att denna grund inte kan prövas i sak, eftersom den inte uppfyller villkoren i artikel 76 d i rättegångsreglerna.
För det andra har rådet anfört att det aktuella kriteriet avser propagandaverksamhet och desinformation som ger aktivt stöd åt den ryska regeringen vad gäller destabiliseringen av Ukraina och att ett sådant kriterium inte strider mot yttrandefriheten.
Det följer av prövningen av den första och den andra grunden att det aktuella kriteriet ska tolkas i enlighet med primärrätten, vilken inbegriper bestämmelser till skydd för yttrandefriheten (se punkterna 64–70 ovan).
Tribunalens slutsats var att det aktuella kriteriet kunde tolkas och tillämpas på ett sätt som var förenligt med primärrätten, inbegripet yttrandefriheten. Tillämpningen av det kriteriet på sökanden i detta fall kränkte inte hans yttrandefrihet, eftersom rådet iakttagit de lagliga villkoren för att begränsa denna frihet.
Under dessa omständigheter kan talan inte bifallas på förevarande grund. Det är inte nödvändigt för tribunalen att uttala sig om rådets invändning om rättegångshinder.
E –
Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd
Sökanden har erinrat om principerna i rättspraxis om iakttagande av rätten till försvar i samband med restriktiva åtgärder och har gjort gällande att även om rättsakterna från mars 2015 endast innebar att hans namn behölls på förteckningarna, snarare än uppfördes för första gången, så informerades han inte i förväg om skälen för detta bibehållande och fick inte ta del av någon seriös, trovärdig och konkret bevisning som kunde motivera detta.
Sökanden har särskilt gjort gällande att rättsakterna från mars 2015 antogs innan rådet svarade på hans begäran, i skrivelsen av den 4 februari 2015, om tillgång till handlingarna i ärendet. Han kunde därför inte yttra sig med kännedom om rådets avsikt att upprätthålla de restriktiva åtgärderna mot honom.
För det andra har sökanden anfört att hans skrivelse av den 25 februari 2015 inte prövats omsorgsfullt och opartiskt.
Rådet har, utöver att bestrida sökandens argument om åsidosättande av rätten till försvar i sak, gjort gällande att det strider mot minimikraven i artikel 76 d i rättegångsreglerna att, som sökanden gjort, enbart avseende förevarande grund åberopa åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och att detta åberopande därför inte kan prövas i sak.
Tribunalen finner inledningsvis att rådets invändning om rättegångshinder ska bifallas, eftersom sökanden inte anfört några argument som specifikt rör åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd.
Enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna, som i sak sammanfaller med artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, ska ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Vidare ska enligt fast rättspraxis denna framställning vara tillräckligt klar och precis för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och tribunalen ska kunna pröva talan, i förekommande fall utan att behöva begära andra upplysningar. För att garantera rättssäkerhet och en god rättskipning krävs, för att en talan ska kunna tas upp till sakprövning, att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundar sig på åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt framgår av innehållet i själva ansökan. Av fast rättspraxis framgår också att talan inte kan prövas på en grund som inte är tillräckligt klart formulerad i ansökan genom vilken talan väckts. Liknande krav ställs när ett argument anförs till stöd för en grund. Unionsdomstolarna ska pröva detta rättegångshinder avseende tvingade rätt ex officio (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2016, Italien/kommissionen,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, punkt
(ej publicerad) och där angiven rättspraxis).
Vad gäller invändningen om åsidosättande av rätten till försvar, erinrar tribunalen om att den grundläggande rätten till respekt för rätten till försvar under ett förfarande som föregår ett beslut om restriktiva åtgärder uttryckligen stadfästs i artikel 41.2 a i stadgan (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det sammanhanget ska det noteras att artikel 3.2 och 3.3 i beslut 2014/145 och artikel 14.2 och 14.3 i förordning nr 269/2014 föreskriver att rådet ska meddela sitt beslut om uppförande på förteckningarna, inbegripet skälen för detta, till den berörda fysiska eller juridiska personen eller enheten eller organet antingen direkt, om dennes adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att rättssubjektet ges tillfälle att inkomma med synpunkter. Om synpunkter inges eller om väsentliga nya bevis framläggs, ska rådet se över sitt beslut och informera de fysiska eller juridiska personerna, enheterna eller organen om detta.
Enligt artikel 6 tredje stycket i beslut 2014/145 ska detta beslut ses över kontinuerligt. Artikel 6 andra stycket i samma beslut stadgade, i sin ursprungliga lydelse, att det skulle tillämpas till och med den 17 september 2014. Giltighetstiden har förlängts flera gånger genom senare rättsakter. Enligt artikel 14.4 i förordning nr 269/2014 ska förteckningen i bilagan ses över regelbundet och minst var tolfte månad.
I förevarande fall har sökanden varken angripit genomförandebeslut 2014/151 eller genomförandeförordning nr 284/2014, genom vilka rådet först uppförde hans namn på förteckningarna (se punkt 3 ovan). Som sökanden medgett i sitt skriftliga svar på en fråga från tribunalen, var hans första reaktion på antagandet av de rättsakterna att sända skrivelsen av den 4 februari 2015, detta trots att rådet den 22 mars 2014 hade publicerat ett meddelande till personer som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2014/145, genomfört genom genomförandebeslut 2014/151 och förordning nr 269/2014, genomfört genom genomförandeförordning nr 284/2014 (
EUT C 84, 2014, s. 3
).
Enligt meddelandet fick de berörda personerna och enheterna till rådet inkomma med en ansökan, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på förteckningarna bilagda de ursprungliga angripna rättsakterna.
Sökanden väntade alltså länge innan han begärde att rådet skulle ge honom tillgång till handlingarna om honom samt ompröva hans situation.
Genom rättsakterna från mars 2015 behålls sökandens namn på förteckningarna i fråga med samma motivering som tidigare. Enligt rättspraxis var rådet inte skyldigt att låta sökanden yttra sig innan hans namn för första gången fördes upp på förteckningarna, för att de restriktiva åtgärderna ska ha en överraskningseffekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis). Däremot var rådet i princip skyldigt att låta honom yttra sig innan de beslutade att behålla hans namn på förteckningarna. Rådet ska, i samband med ett beslut om att behålla restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av sådana åtgärder, iaktta personens rätt att yttra sig innan beslut fattas om rådet tar in nya uppgifter om personen i beslutet av att behålla åtgärderna, vilket däremot inte gäller om det beslutet fattas på samma grunder som motiverade det ursprungliga beslutet om att införa åtgärderna (se, analogt, dom av den 28 juli 2016, Tomana m.fl./rådet och kommissionen,
C‑330/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2016:601
, punkt
och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 april 2016, Central bank of Iran/rådet,
C‑266/15 P
,
EU:C:2016:208
, punkt
).
I förevarande fall är de skäl som anförs beträffande sökanden i de angripna rättsakterna desamma som de i de rättsakter där hans namn först fördes upp på förteckningarna.
Rådet var därför skyldigt att låta sökanden yttra sig innan det antog de angripna rättsakterna.
Det ska också påpekas att rådet genom skrivelsen av den 13 februari 2015 (se punkt 10 ovan) i alla händelser gav sökanden tillfälle att yttra sig över den eventuella förlängningen av de restriktiva åtgärderna mot honom.
Sökanden hade förvisso, trots en begäran om detta den 4 februari 2015, inte getts tillgång till de handlingar som låg till grund för att hans namn fördes upp på förteckningarna när han yttrade sig på rådets anmodan.
Även om det antas att denna begäran, fastän den formellt grundar sig på förordning nr 1049/2001, kan anses ha framställts inom ramen för det omprövningsförfarande som avses i de ovan i punkterna 140 och 141 nämnda bestämmelserna och därför kan vara relevant för att bedöma om sökandens rätt till försvar har iakttagits i detta fall, kan rådet ändå inte klandras för att inte ha prövat denna begäran – inom en mycket snäv tidsrymd – innan det antog rättsakterna från mars 2015. Sökanden väntade nämligen nästan elva månader innan han reagerade på det ursprungliga beslutet att föra upp hans namn på förteckningarna och framställde begäran.
Det ska påpekas att när tillräckligt exakta uppgifter som bereder den berörda personen tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som rådet har lagt denne till last har meddelats, innebär inte principen om rätt till försvar att rådet har en skyldighet att självmant ge tillgång till handlingarna i ärendet. Det är endast på begäran av den berörda parten som rådet är skyldigt att ge tillgång till samtliga administrativa icke konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga (se dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom skälen för de angripna rättsakterna beträffande sökanden – som var desamma som för de rättsakter genom vilka hans namn ursprungligen förts upp på förteckningarna – var tillräckliga, var rådet i detta fall, såsom konstaterats vid prövningen av den fjärde grunden, inte skyldigt att på eget initiativ ge honom tillgång till handlingarna i ärendet eller invänta den begäran som han slutligen framställde, innan det beslutade att behålla sökandens namn på förteckningarna. Faktum är att sökanden i god tid innan han mottog skrivelsen av den 16 mars 2015 visste att han omfattades av restriktiva åtgärder till följd av sin verksamhet som journalist och chef för RS, och han kände givetvis till på vilket sätt han hade bedrivit denna verksamhet.
Det kan tilläggas att för att ett åsidosättande av rätten till försvar ska leda till en ogiltigförklaring av den aktuella rättsakten, krävs att förfarandet utan denna oegentlighet hade kunnat leda till ett annat resultat. I förevarande fall har sökanden inte i sina skrivelser förklarat vilka argument och vilken bevisning han hade kunnat göra gällande om han hade fått ta del av handlingarna tidigare eller hur argumenten och bevisningen hade kunnat leda till ett annat resultat, nämligen till att de restriktiva åtgärderna inte förlängdes avseende honom (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den18 september 2014, Georgias m.fl./rådet och kommissionen,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis). Denna grund skulle i alla händelser inte kunna medföra att de angripna rättsakterna ogiltigförklarades.
Av vad anförts följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
Eftersom talan inte kan bifallas på någon av sökandens grunder, ska talan ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden tappat målet, ska rådets yrkande om rättegångskostnader bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Dmitrii Konstantinovich Kiselev ska ersätta rättegångskostnaderna.

Berardis
Tomljenović
Spielmann
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 juni 2017.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

A – Den sjätte grunden: Åsidosättande av partnerskapsavtalet

B – Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

C – Den första och den andra grunden: Uppenbart oriktig bedömning vad gäller tillämpningen av det aktuella kriteriet på sökandens situation och kränkning av yttrandefriheten

1. Domstolsprövningens omfattning

2. Tolkningen av det aktuella kriteriet mot bakgrund av primärrätten, särskilt yttrandefriheten

a) Villkoret att varje begränsning av yttrandefriheten ska vara ”föreskriven i lag”

b) Mål av allmänt samhällsintresse

c) De restriktiva åtgärderna avseende sökanden får inte gå utöver vad som är nödvändigt

Begränsningarna ska vara nödvändiga och proportionerliga

Kärnan i sökandens yttrandefrihet får inte kränkas

D – Den femte grunden: Det aktuella kriteriet är oförenligt med yttrandefriheten och därmed rättsstridigt, om det medger att restriktiva åtgärder vidtas mot journalister som utövar sin yttrandefrihet

E – Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.