CELEX: 62017TJ0012
Zaštita potrošača
Provedbena uredba (EU) 2016/1056
Provedbena uredba koja se odnosi na produljenje razdoblja važenja odobrenja aktivne tvari ‚glifosat’
Uredba (EZ) br. 1367/2006
Zahtjev za interno preispitivanje
Članak 2. stavak 1. točka (g) i članak 10. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006
Pojedinačna mjera
Arhuška konvencija

Okolnosti spora
Tužitelj, Mellifera e.V, Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung, neprofitna je organizacija registrirana u Njemačkoj, koja djeluje u korist očuvanja i promicanja pčelarstva.
Odobrenje za aktivnu tvar „glifosat” i produljenje roka valjanosti odobrenja
Direktivom 2001/99/EZ Komisije od 20. studenoga 2001. o izmjeni Priloga I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište radi uvrštavanja glifosata i tifensulfuron‑metila kao aktivnih tvari (
SL 2001., L 304, str. 14
.), aktivna tvar „glifosat” uvrštena je u Prilog I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja (
SL 1991., L 230, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.) te je stoga potonjom direktivom odobrena, s učinkom od 1. srpnja 2002.
Direktiva 91/414 stavljena je izvan snage, s učinkom od 14. lipnja 2011., pod uvjetom određenih prijelaznih mjera, Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414 (
SL 2009., L 309, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.).
Članak 78. stavak 3. Uredbe br. 1107/2009 predviđao je donošenje uredbe s popisom aktivnih tvari uvrštenih u Prilog I. Direktivi 91/414, a te se tvari smatraju odobrenima u okviru Uredbe br. 1107/2009.
Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari (
SL 2011., L 153, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.) usvojen je popis predviđen člankom 78. stavkom 3. Uredbe br. 1107/2009.
Glifosat se nalazio na tom popisu, s istekom probnog roka valjanosti odobrenja 31. prosinca 2015.
Zahtjev za produljenje tog odobrenja podnesen je u propisanim rokovima.
Članak 17. Uredbe br. 1107/2009 naslovljen „Produljenje razdoblja odobravanja za razdoblje trajanja postupka” u prvom stavku propisuje kako slijedi:
„Kad se pretpostavlja da će odobrenje prestati važiti prije donošenja odluke o produljenju zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva, donosi se odluka u skladu s regulacijskim postupkom prema članku 79. stavku 3., kojom se odgađa prestanak važenja odobrenja tog podnositelja za razdoblje dovoljno za ispitivanje zahtjeva”.
Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1885 od 20. listopada 2015. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivnih tvari: […] glifosat […] (
SL 2015., L 276, str. 48
.) koja je donesena na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 Europska komisija produljila je rok valjanosti odobrenja za glifosat do 30. lipnja 2016. zbog toga što je ocjenjivanje tvari odgođeno zbog razloga koji su izvan kontrole podnositelja zahtjeva.
Tijekom rasprava vođenih 18. i 19. svibnja 2016. u okviru Stalnog odbora za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje, određeni broj država članica smatrao je da bi bilo korisno zatražiti mišljenje Odbora za procjenu rizika Europske agencije za kemikalije (ECHA) o usklađenom razvrstavanju u pogledu karcinogenosti glifosata prije donošenja odluke o produljenju odobrenja jer bi takvo mišljenje moglo biti relevantno za odobravanje na temelju mjerila utvrđenih u Uredbi (EZ) br. 1107/2009. Komisija je postupila u skladu s tim prijedlogom.
Uzimajući u obzir vrijeme koje je ECHA‑i potrebno za ocjenu dokumentacije o usklađenom razvrstavanju, Komisija je zaključila da će odobrenje za glifosat koje je na snazi isteći prije nego što će se moći donijeti odluka o njegovu produljenju. Stoga je ocijenila nužnim produljiti odobrenje za glifosat.
Provedenom uredbom Komisije (EU) 2016/1056 od 29. lipnja 2016. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivne tvari „glifosat” (
SL 2016., L 173, str. 52
.) Komisija je drugi put produljila rok valjanosti odobrenja za glifosat na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 navodeći da će novi datum isteka biti „[šest] mjeseci od datuma na koji Komisija primi mišljenje Odbora za procjenu rizika Europske agencije za kemikalije ili 31. prosinca 2017., ovisno o tome što nastupi ranije”.
Zahtjev za interno preispitivanje
Tužitelj je 11. kolovoza 2016. podnio Komisiji zahtjev za interno preispitivanje Provedbene uredbe br. 2016/1056 na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Arhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (
SL 2006., L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.).
Odlukom Ares (2016) 6306335 od 8. studenoga 2016. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Komisija je odbacila taj zahtjev kao nedopušten zbog toga što akt obuhvaćen tim zahtjevom ne predstavlja upravni akt u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1367/2006, odnosno pojedinačnu mjeru. U tom pogledu, Komisija je među ostalim obrazložila da se odredbe Provedbene uredbe 2016/1056 primjenjuju na sve subjekte koji proizvode ili stavljaju na tržište sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju glifosat.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. siječnja 2017. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Odgovor na tužbu podnesen je tajništvu Općeg suda 27. ožujka 2017.
Replika i odgovor na repliku podneseni su tajništvu Općeg suda 10. svibnja odnosno 26. lipnja 2017.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji donošenje nove meritorne odluke o tužiteljevu zahtjevu za provođenje internog preispitivanja Provedbene uredbe 2016/1056;
–
naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu, kada je riječ o zahtjevu za poništenje, i odbaci je kao očito nedopuštenu kada je riječ o zahtjevu za izdavanje naloga;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Tužitelj je 29. kolovoza 2017. podnio zahtjev za prioritetno postupanje na temelju članka 67. stavka 2. Poslovnika Općeg suda. Predsjednik petog vijeća Općeg suda odbio je odlukom od 6. rujna 2017. zahtjev za prioritetnim postupanjem.
Dopisom tajništva Općeg suda od 19. prosinca 2017. Opći je sud pozvao stranke da se očituju o posljedicama produljenja odobrenja glifosata na razdoblje od 5 godina Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2017/2324 od 12. prosinca 2017. o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 (
SL 2017., L 333, str. 10
.) na ovu tužbu i osobito na tužiteljev pravni interes.
Tužitelj i Komisija podnijeli su odgovore na to pitanje tajništva Općeg suda 17. siječnja 2018.
Pravo
Na temelju članka 106. stavka 3. Poslovnika, ako stranke ne podnesu zahtjev za zakazivanje rasprave u roku od tri tjedna od dostave obavijesti o zaključenju pisanog dijela postupka, Opći sud može odlučiti da se odluka donese bez usmenog dijela postupka. U ovom slučaju Opći je sud, s obzirom da takav zahtjev nije podnesen i smatrajući da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, odlučio donijeti odluku bez provođenja usmenog dijela postupka.
Pravni interes
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena samo pod pretpostavkom da tužitelj ima interes da pobijani akt bude poništen (presuda od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija,
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, t.
41.
; rješenja od 9. studenoga 2011., ClientEarth i dr./Komisija,
T‑120/10
, neobjavljeno,
EU:T:2011:646
, t.
46.
, i od 30. travnja 2015., EEB/Komisija,
T‑250/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:274
, t.
14.
).
Tužiteljev pravni interes s obzirom na predmet tužbe mora postojati u stadiju njezina podnošenja, jer je u suprotnome ta tužba nedopuštena, te mora postojati do proglašenja sudske odluke pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija,
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, t.
42.
i
43.
; rješenja od 9. studenoga 2011., ClientEarth i dr./Komisija,
T‑120/10
, neobjavljeno,
EU:T:2011:646
, t.
47.
i
49.
, i od 30. travnja 2015., EEB/Komisija,
T‑250/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:274
, t.
15.
i
17.
).
Komisija u odgovoru na pitanje Općeg suda tvrdi da je stupanjem na snagu Provedbene uredbe 2017/2324 tužitelj izgubio pravni interes kada je riječ o zahtjevu za poništenje pobijane odluke, dok je njegov zahtjev za nalog očito nedopušten. Prema Komisijinu mišljenju, to poništenje ne bi tužitelju više donijelo korist. Doista, da Opći sud poništi pobijanu odluku, Komisija bi stoga morala iznova odlučiti o zahtjevu za interno preispitivanje Provedbene odluke 2016/1056 koje je zatražio tužitelj uz poštovanje pravne ocjene Općeg suda. Međutim, interno preispitivanje sadržaja Provedbene uredbe 2016/1056 ne bi donijelo korist tužitelju, s obzirom na to da je jedini cilj te uredbe dovoljno produljiti rok valjanosti odobrenja glifosata kako bi se omogućilo ispitivanje zahtjeva za produljenje odobrenja. Budući da je u međuvremenu Provedbenom uredbom 2017/2324 produljeno odobrenje glifosata za razdoblje od 16. prosinca 2017. do 15. prosinca 2022., interno preispitivanje Provedbene uredbe 2016/1056 bi bilo bespredmetno.
U svojim očitovanjima u odgovoru na pitanje Općeg suda, tužitelj tvrdi da njegov pravni interes nije nestao. U tom pogledu, tužitelj tvrdi da će ponovno ispitivanje Provedbene uredbe 2016/1056 uvijek biti moguće. On osim toga tvrdi da činjenica da predmetni akt nastavlja postojati i proizvoditi pravne učinke nije preduvjet za preispitivanje na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006. U konačnici, tužitelj se poziva na opasnost da će se nezakonitost koja se navodi u ovoj tužbi ponovno pojaviti i u budućnosti.
U tom pogledu, treba podsjetiti da iz sudske prakse proizlazi da tužitelj zadržava pravni interes za zahtijevanje poništenja akta institucije Europske unije kako bi izbjegao da se njegova navodna nezakonitost ponovno pojavi u budućnosti. Takav pravni interes proizlazi iz članka 266. prvog stavka UFEU‑a na temelju kojeg je institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda. Taj pravni interes može međutim postojati samo ako se navodna nezakonitost može ponovno pojaviti u budućnosti neovisno o okolnostima predmeta koji je dao povoda tužbi koju je tužitelj podnio (vidjeti u tom smislu presude od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, t.
50.
do
52.
i od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
32.
).
To je slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da se nezakonitost na koju se poziva tužitelj temelji na tumačenju članka 10. stavka 1. Uredbe 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) navedene uredbe, koje bi Komisija vrlo vjerojatno mogla ponoviti u slučaju novog zahtjeva za interno preispitivanje upravnog akta na temelju prava zaštite okoliša.
U tom pogledu, treba istaknuti da je, s jedne strane, tužitelj naznačio da će, sukladno cilju svojega statuta, i svojim ciljevima u budućnosti podnositi zahtjeve za interno preispitivanje ako Komisija donese dvojbene odluke o odobravanju glifosata ili drugih aktivnih tvari. Stoga je tužitelj u svojem odgovoru na pitanje Općeg suda o posljedicama produljenja odobrenja glifosata Provedbenom uredbom 2017/2324 najavio da će zatražiti interno preispitivanje te uredbe najkasnije 26. siječnja 2018.
S druge strane, iz očitovanja Komisije proizlazi da potonja smatra da uredba koja se odnosi na produljenje odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, baš kao uredba koja se odnosi na prvotno odobrenje takve tvari na temelju članka 13. stavka 2. navedene uredbe i kao uredba koja se odnosi na produljenje odobrenja na temelju članka 20. iste uredbe, ima pravne učinke u odnosu na kategorije osoba koje su utvrđene na općeniti i apstraktan način i stoga predstavlja opću mjeru, a ne upravni akt u smislu članka 10. stavka 1. Uredbe 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe. Slijedi da je vrlo izvjesno da će Komisija ponoviti to tumačenje također i u slučaju zahtjeva za interno preispitivanje koje se odnosi na uredbu o prvotnom odobrenju određene aktivne tvari ili uredbu o produljenju odobrenja određene aktivne tvari, kao što je Provedbena uredba 2017/2324.
S obzirom na prethodno navedeno, treba zaključiti da je tužitelj zadržao svoj pravni interes za poništenje pobijane odluke, a da nije potrebno ispitati druge argumente na koje se u tom pogledu poziva tužitelj.
Dopuštenost
Drugim dijelom tužbenog zahtjeva tužitelj zahtijeva od Općeg suda da naloži Komisiji da odluči o meritumu tužiteljeva zahtjeva za interno preispitivanje. Tim dijelom tužbenog zahtjeva, tužitelj stoga zahtijeva, u bitnome, od Općeg suda da uputi nalog Komisiji. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru tužbe za poništenje nadležnost suda Unije ograničena je na nadzor zakonitosti pobijanog akta te Opći sud ne može u izvršavanju svojih ovlasti izdavati naloge instituciji Unije. Naime, na odnosnoj je instituciji poduzimanje, na temelju članka 266. UFEU‑a, mjera kako bi postupila u skladu s presudom o poništenju (vidjeti, u tom smislu, rješenje od 12. ožujka 2014., PAN Europe/Komisija,
T‑192/12
, neobjavljeno,
EU:T:2014:152
, t.
15.
i navedenu sudsku praksu).
Slijedi da je drugi dio tužbenog zahtjeva očito nedopušten.
Taj zaključak ne dovode u pitanje ni argumenti koje je tužitelj iznio u replici u kojoj, priznajući i sam da je, prema aktualnoj sudskoj praksi sudova Unije, njegov drugi dio tužbenog zahtjeva nedopušten, on međutim tvrdi da bi to imalo za posljedicu to da bi se izvršavanje njegova prava na interno preispitivanje i djelotvornu sudsku zaštitu moglo otegnuti na neprihvatljiv način i u konačnici postati nemoguće. Prema tužiteljevu mišljenju, bilo bi prikladno u interesu učinkovite primjene Uredbe br. 1367/2006 i radi zaštite njegovih prava, da ispitivanje o meritumu njegovih prigovora protiv Provedbene uredbe 2016/1056 bude predmet ovog postupka pred Općim sudom. Taj argument ne može se prihvatiti. Naime, pružajući podnositelju zahtjeva pravo pokrenuti postupak pred Sudom Europske unije, članak 12. Uredbe br. 1367/2006 obuhvaća samo odluku koju je Komisija donijela kao odgovor na zahtjev za interno preispitivanje. Protivno onomu što tvrdi tužitelj, presuda od 15. prosinca 2016.TestBioTech i dr./Komisija (
T‑177/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:736
), na koju se on u tom pogledu poziva, potvrđuje da, iako je svojstveno zahtjevu za interno preispitivanje upravnog akta da njegov podnositelj osporava zakonitost ili osnovanost toga akta, to ne znači da je tužitelj ovlašten istaknuti, u okviru svoje tužbe za poništenje protiv odbijanja preispitivanja, argumente kojima se izravno osporava zakonitost ili osnovanost navedenog akta (presuda od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija,
T‑177/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:736
, t.
56.
).
Tužitelj je u replici istaknuo da je odlučio zatražiti od Općeg suda da naloži privremene mjere na koje se odnosi drugi dio njegova tužbenog zahtjeva, na temelju članka 279. UFEU‑a. U tom pogledu, dovoljno je zaključiti da nikakav zahtjev u tom smislu nije podnesen Općem sudu.
Zahtjev za određivanje mjera upravljanja postupkom
U svojoj replici, tužitelj je zatražio od Općeg suda da pozove Komisiju da, u okviru mjera upravljanja postupkom na temelju članka 89. stavka 2. točke (b) i članka 89. stavka 3. točke (b) Poslovnika donese meritornu odluku o njegovu zahtjevu za interno preispitivanje ili se barem očituje o tome.
Taj se zahtjev može samo odbaciti kao nedopušten.
Naime, kao što je to pravilno istaknula Komisija, tužitelj ne može, putem mjere upravljanja postupkom, zaobići načelo prava prema kojemu sudovi Europske unije ne mogu izdavati naloge institucijama Unije.
Meritum
U prilog svojoj tužbi, tužitelj ističe jedinstveni tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe i Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisanom u Aarhusu 25. lipnja 1998. (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija).
Jedinstveni tužbeni razlog sadržava, u bitnome, dva dijela, od kojih se prvi temelji na povredi članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe, a drugi na povredi Arhuške konvencije.
Prvi dio tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe
Tužitelj tvrdi da Provedbena uredba 2016/1056 predstavlja pojedinačnu mjeru u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1367/2006, koja stoga može biti predmet zahtjeva za interno preispitivanje prema članku 10. stavku 1. navedene uredbe.
Tužitelj u tom pogledu podsjeća da je potrebno razlikovati pojedinačne od općih mjera, s obzirom na to da se potonje primjenjuju na objektivno određene situacije koje sadržavaju pravne učinke u pogledu kategorija osoba koje su predviđene na općenit i apstraktan način.
Tužitelj tvrdi da produljenje trajanja odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 ulazi u okvir postupka odobrenja, tijekom kojega se donosi odluka o zahtjevu za produljenje odobrenja predmetne tvari. To produljenje trajanja odobrenja proizvodi pravne učinke u odnosu na podnositelja zahtjeva, koji će slijedom toga biti ovlašten nastaviti sa stavljanjem na tržište predmetne tvari. Prema tužiteljevu mišljenju, činjenica da je Provedbena uredba 2016/1056 usvojena u okviru postupka odobrenja na temelju podnesenog pojedinačnog zahtjeva, s obzirom na sudsku praksu, govori u korist zaključka prema kojemu navedena provedbena uredba ima narav pojedinačne mjere.
Prema tužiteljevu mišljenju, ta svojstva razlikuju odobrenje aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 od uredbe kojom se određuju maksimalne razine ostatka određenih proizvoda na temelju Uredbe (EZ) br. 396/2005 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. veljače 2005. o maksimalnim razinama ostataka pesticida u ili na hrani i hrani za životinje biljnog i životinjskog podrijetla i o izmjeni Direktive 91/414 (
SL 2005., L 70, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 129.). Određivanje tih maksimalnih vrijednosti upućeno je svakoj osobi koja stavlja te proizvode na tržište ili ih prerađuje. Nasuprot tomu, produljenje trajanja odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 odnosi se samo na podnositelja zahtjeva i trenutnog nositelja odobrenja.
Tužitelj priznaje da odobrenje aktivne tvari ima također povoljne učinke za moguće proizvođače odnosnih proizvoda za zaštitu bilja i za druge operatere. Prema njegovu mišljenju, riječ je međutim o tipičnoj situaciji u području odobrenja za stavljanje na tržište određenog proizvoda koje se dodjeljuje jednom poduzetniku, ali od kojeg neizravno imaju koristi i drugi korisnici tog proizvoda, koji ga mogu koristiti u svrhe za koje je odobren. Činjenica da odobrenje određenog proizvoda, koje je upućeno određenom nositelju odobrenja, kasnije koristi većem broju gospodarskih subjekata ne mijenja međutim činjenicu da odobrenje samo po sebi predstavlja pojedinačnu mjeru.
Tužitelj također ističe da ostali povoljni učinci odobrenja, osobito što se tiče stavljanja na tržište i korištenja proizvoda za zaštitu bilja koji sadržavaju tu aktivnu tvar, ne proizlaze iz odobrenja aktivne tvari, već iz odredaba koje uređuju to područje, osobito Uredbe br. 1107/2009.
Prema tužiteljevu mišljenju, odobrenje aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 usporedivo je s odobrenjem za stavljanje na tržište genetski modificiranih organizama na temelju Uredbe (EZ) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003. o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje (
SL 2003., L 268, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 167.), posljednje izmijenjene Uredbom (EZ) br. 298/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2008. (
SL 2008., L 97, str. 64
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 182.) koja predstavlja pojedinačnu mjeru u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1367/2006.
U replici tužitelj tvrdi da Provedbena uredba 2016/1056 predstavlja samo privremenu odluku izdanu tijekom postupka produljenja čiji cilj je zaštititi pojedinačna prava podnositelja zahtjeva za produljenje. Prema samom tekstu članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, radilo se odluci donesenoj u pojedinačnom slučaju, koja je namijenjena stvaranju učinaka u pogledu podnositelja zahtjeva i odnosila bi se na ispitivanje zahtjeva za produljenjem.
Tužitelj osim toga tvrdi da odobrenje aktivne tvari nije apstraktan i općeniti propis, s obzirom na to da se njime ne navode zahtjevi koje predmetna aktivna tvar mora zadovoljiti, nego odobrava tu tvar. Naprotiv, riječ je o tipičnom provedbenom aktu, odnosno situaciji primjene zahtjeva navedenih u članku 4. i sljedećima Uredbe br. 1107/2009 na konkretan slučaj.
Kao posljednje, tužitelj tvrdi da je odobravanje aktivne tvari prethodna etapa i sastavni dio odobrenja proizvoda zaštite bilja. Nema, osim toga, nikakvog razloga za smatranje da, dok je odobrenje proizvoda za zaštitu bilja upravni akt, odobrenje aktivne tvari sadržano u tom odobrenju kao takvo predstavlja opću mjeru. Samo je zbog podjele nadležnosti, zbog meritornih razmatranja, između Unije i država članica, zakonodavac Unije u Uredbi br. 1107/2009 razdijelio postupak odobravanja na više etapa.
Komisija osporava te navode.
Uvodno, treba podsjetiti da iz članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) navedene uredbe proizlazi da svaka nevladina organizacija koja ispunjava kriterije iz članka 11. iste uredbe ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Unije koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša. Komisija ne osporava da je tužitelj nevladina organizacija koja zadovoljava uvjete predviđene člankom 11. Uredbe br. 1367/2006. Ona također ne osporava da je Provedbena uredba 2016/1056 koja je bila obuhvaćena tužiteljevim zahtjevom za interno preispitivanje akt usvojen u okviru prava zaštite okoliša.
Nasuprot tomu, dvije stranke nisu suglasne oko pitanja treba li Provedbenu uredbu 2016/1056 smatrati upravnim aktom u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1367/2006. Na temelju te odredbe, upravni akt je pojedinačna mjera. Stoga je potrebno ispitati je li Provedbena uredba 2016/1056 pojedinačna mjera, ili je riječ o općoj mjeri.
U tom pogledu, treba podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, za određivanje opsega određenog akta, Sud unije ne može ograničiti na službeni naziv akta, nego kao prvo mora voditi računa o njegovu predmetu i sadržaju (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. prosinca 1962., Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i dr./Vijeće,
16/62 i 17/62
,
EU:C:1962:47
, str. 901., 918.). Mjera se smatra općom kada se primjenjuje na objektivno određene situacije i ima pravne učinke u odnosu na kategorije osoba koje su utvrđene na općenit i apstraktan način (presude od 21. studenoga 1989., Usines coopératives de déshydratation du Vexin i dr./Komisija,
C‑244/88
,
EU:C:1989:588
, t.
13.
, i od 15. siječnja 2002., Libéros/Komisija,
C‑171/00 P
,
EU:C:2002:17
, t.
28.
).
U ovom slučaju, treba podsjetiti da je Provedbena uredba 2016/1056 usvojena na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009. Iz te odredbe proizlazi da se mjera koju ona predviđa poduzima u okviru postupka koji obuhvaća produljenje odobrenja aktivne tvari. Prema članku 15. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009 zahtjev za produljenje podnosi proizvođač predmetne aktivne tvari. Treba nadalje istaknuti da, na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, mjera kojom se odgađa prestanak važenja odobrenja za „tog podnositelja” donosi se ako će zbog razloga za koje nije „odgovoran podnositelj zahtjeva” odobrenje prestati važiti prije donošenja odluke o produljenju. Iz samog teksta članka 17. prvog stavka stoga proizlazi da je cilj mjere predviđene tom odredbom zaštita interesa podnositelja zahtjeva za produljenje odobrenja aktivne tvari, što je Komisija uostalom priznala u odgovoru na repliku. Činjenica da se takva mjera može donijeti, a da nije potrebno da podnositelj zahtjeva za produljenje podnese zahtjev u tom smislu, ne utječe na taj zaključak.
Treba međutim navesti da predmet i sadržaj mjere predviđene člankom 17. prvim stavkom Uredbe br. 1107/2009 nisu ograničeni na pružanje podnositelju zahtjeva za produljenje odobrenja aktivne tvari zaštite od rizika da će predmetni postupak produljenja biti odgođen zbog razloga za koje nije odgovoran navedeni podnositelj zahtjeva.
Naime, provedbena uredba usvojena na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 produljuje odobrenje aktivne tvari na određeni rok. Ta mjera stoga ima iste posljedice kao i provedbena uredba koja se odnosi na prvotno odobrenje takve tvari na temelju članka 13. stavka 2. navedene uredbe ili uredbe koja se odnosi na produljenje odobrenja na temelju članka 20. te uredbe.
U tom pogledu, treba podsjetiti da Uredba br. 1107/2009 razlikuje, s jedne strane, postupke odobravanja i produljenja odobrenja aktivne tvari, koji su predmet odredbi njezina poglavlja II. (članci 4. do 27.) i, s druge strane, postupak odobrenja sredstava za zaštitu bilja koje sadržavaju aktivne tvari, što je uređeno odredbama koje se nalaze u njezinu poglavlju III. (članci 28. do 57.). Iz članka 28. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009 proizlazi da se, u načelu, sredstvo za zaštitu bilja može staviti na tržište ili upotrebljavati samo ako je odobreno u dotičnoj državi članici u skladu s Uredbom br. 1107/2009. Iz članka 29. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1107/2009 osim toga proizlazi da se sredstvo za zaštitu bilja može koristiti samo ako je aktivna tvar koju sadržava odobrena.
Posljedično, odobrenje aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 ne proizvodi pravne učinke samo u pogledu osobe koja ga je zatražila, već također i u pogledu svakog subjekta čije aktivnosti zahtijevaju to odobrenje, posebice proizvođača sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju tu tvar i svakog drugog nadležnog tijela, osobito nadležnih tijela država članica koja su zadužena za odobravanje tih proizvoda, što je uostalom tužitelj i priznao u replici.
Stoga, s jedne strane, kada je riječ o proizvođačima sredstava za zaštitu bilja, oni mogu zatražiti, po odobrenju aktivne tvari, od nadležnih nacionalnih tijela, odobrenje sredstva za zaštitu bilja koje sadržava navedenu aktivnu tvar, a da nije potrebno njihovo (ne)sudjelovanje u postupku odobrenja te aktivne tvari.
S druge strane, kada je riječ o nadležnim tijelima država članica, Opći je sud već utvrdio da odobrenje određene aktivne tvari ima za pravnu posljedicu da im pruži mogućnost, podložnu nizu dodatnih zahtjeva navedenih u članku 29. Uredbe br. 1107/2009, odobriti stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju tu aktivnu tvar, ako je u tom smislu podnesen zahtjev (rješenje od 28. rujna 2016., PAN Europe i dr./Komisija,
T‑600/15
,
EU:T:2016:601
, t.
25.
).
Prema tome, treba zaključiti da Provedbena uredba 2016/1056 ima opću primjenu, jer se primjenjuje na objektivno određene situacije i proizvodi pravne učinke u odnosu na kategorije osoba koje su utvrđene na općenit i apstraktan način (vidjeti, u tom smislu i prema analogiji, presudu od 25. listopada 2011., Microban International i Microban (Europe)/Komisija,
T‑262/10
,
EU:T:2011:623
, t.
23.
).
Doista, provedbena uredba koja se odnosi na odobravanje, produljenje razdoblja važenja odobrenja ili produljenje odobrenja aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 ne navodi zahtjeve koje upotreba te tvari mora ispunjavati te se stoga razlikuje od uredbe kojom se određuju maksimalne granice ostatka određenih proizvoda, na temelju Uredbe br. 396/2005, kao što je to pravilno primijetio tužitelj. Međutim, ta razlika nema utjecaja na opću narav Provedbene uredbe 2016/1056.
Slijedi da provedbenu uredbu koja se odnosi na produljenje odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. Uredbe br. 1107/2009, kao što je Provedbena uredba 2016/1056 o kojoj je riječ u ovom predmetu, treba smatrati općom mjerom, i ona posljedično ne predstavlja upravni akt u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) i članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
Taj zaključak ne dovode u pitanje drugi tužiteljevi argumenti.
Kao prvo, kao što je to navedeno u točki 55. ove presude, za određivanje opsega određenog akta nije dovoljno ograničiti se na njegov službeni naziv, već prioritetno treba voditi računa o njegovu predmetu i sadržaju. Posljedično, činjenica da članak 17. prvi stavak Uredbe br. 1107/2009 upućuje na „odluku” kojom se odgađa prestanak važenja odobrenja podnositelja ne može nikako dovesti u pitanje činjenicu da tako osmišljen akt predstavlja, u pogledu svojega predmeta i sadržaja, opći akt a ne pojedinačni akt.
Nadalje, iz teksta članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 i njegova konteksta jasno proizlazi da se pojam „odluka” ondje upotrebljava u širokom smislu kao akt koji proizvodi pravne učinke, uključujući akte kao što je Provedbena uredba 2016/1056.
Kao drugo, protivno onomu što tvrdi tužitelj, mjera poduzeta za produljenje razdoblja odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 ne odnosi se samo na podnositelja zahtjeva i trenutnog nositelja odobrenja. Naime, Provedbena uredba 2016/1056 ne navodi adresata, nego samo u članku 2. propisuje da je obvezujuća u pogledu svih svojih elemenata i izravno se primjenjuje u svim državama članicama, što je tužitelj priznao u svojoj replici. Tužiteljev argument prema kojemu odobrenje aktivne tvari nema potrebu za adresatom, jer nikakvo dopuštenje za stavljanje na tržište nije nužno kada je riječ o aktivnim tvarima, ne može dovesti u pitanje činjenicu da to odobrenje nije upućeno jednom ili više adresata koji su pojedinačno obuhvaćeni, već općenito i apstraktno predviđenim kategorijama adresata, kao što su osobito proizvođači sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju tu tvar i nadležna nacionalna tijela.
Kao treće, budući da se Uredbom br. 1107/2009 jasno razlikuju, s jedne strane, postupci odobravanja, produljenja razdoblja odobravanja i produljenje odobrenja aktivne tvari, i s druge strane, postupak odobravanja sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivnu tvar (vidjeti točku 59. ove presude), odobravanje aktivne tvari ne može se, protivno onomu što tvrdi tužitelj, smatrati sastavnim dijelom odobrenja sredstva za zaštitu bilja.
Kao četvrto, iako je u Uredbi br. 1107/2009 razlika između postupaka navedenih u točki 70. ove presude samo, kao što to tvrdi tužitelj, posljedica podjele nadležnosti, zbog meritornih razmatranja, između Unije i država članica, svejedno su ipak mjere koje se odnose na odobravanje, produljenje razdoblja odobrenja ili produljenje odobrenja aktivnih tvari, usvojene na temelju Uredbe br. 1107/2009, opće primjene.
Kao peto, protivno onomu što tvrdi tužitelj, u ovom slučaju nije riječ o tipičnoj situaciji u području odobrenja za stavljanje na tržište određenog proizvoda koje se dodjeljuje jednom poduzetniku, ali od kojeg neizravno imaju koristi i drugi korisnici tog proizvoda, koji ga mogu koristiti u svrhe za koje je odobren. Naime, kao što je to već objašnjeno u točki 59. ove presude, odobrenje aktivne tvari ne znači da sredstvo za zaštitu bilja koje sadržava tu tvar može, samo zbog te činjenice, biti stavljeno na tržište.
Kao šesto, učinci odobrenja aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 nisu usporedivi s onima odobrenja stavljanja na tržište genetski modificiranih organizama na temelju Uredbe br. 1829/2003. Naime, takvo odobrenje dopušta, sukladno članku 4. stavku 2. i članku 16. stavku 2. Uredbe br. 1829/2003 stavljanje predmetnog proizvoda na tržište, dok odobrenje aktivne tvari na temelju Uredbe br. 1107/2009 ne znači i dopuštenje za stavljanje na tržište proizvoda zaštite bilja koji sadržavaju tu tvar, koje je predmet posebnog postupka.
Kao sedmo, tužiteljev argument prema kojemu učinci odobrenja aktivne tvari u odnosu na ostale osobe osim podnositelja predmetnog zahtjeva za odobrenje proizlaze iz odredaba Uredbe br. 1107/2009, a ne iz odobrenja aktivne tvari kao takve, temelji se na pogrešnom tumačenju sadržaja tog odobrenja. Naime, upravo je odobrenje aktivne tvari, ili produljenje roka važenja ili produljenje toga odobrenja ono što stvara pravne učinke, među ostalim, u odnosu na proizvođače sredstava za zaštitu bilja i na države članice. Činjenica da su ti učinci predviđeni Uredbom br. 1107/2009 ne utječe na taj zaključak.
Kao osmo, sama činjenica da mjera usvojena na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 ulazi u okvir postupka postupku produljenja odobrenja aktivne tvari, koji obilježava sudjelovanje podnositelja zahtjeva za produljenje, ne znači da je treba smatrati pojedinačnom mjerom.
Konačno, protivno onomu što u tom pogledu tvrdi tužitelj, činjenica da odobrenje aktivne tvari može, prema članku 6. Uredbe br. 1107/2009, podlijegati uvjetima i ograničenjima ne dokazuje da je riječ o pojedinačnoj mjeri, s obzirom na pravne učinke koje to odobrenje stvara u odnosu na ostale osobe osim podnositelja zahtjeva. Članak 4. stavak 5. Uredbe br. 1107/2009, na koji se tužitelj poziva u tom kontekstu, propisuje samo da se smatra da su uvjeti predviđeni u stavcima 1., 2. i 3. navedenog članka i kojima aktivna tvar mora odgovarati da bi je se odobrilo ispunjeni ako je to utvrđeno u odnosu na jednu ili više reprezentativnih uporaba najmanje jednog sredstva za zaštitu bilja koje sadržava tu tvar. Ta odredba stoga nije relevantna što se tiče pitanja je li mjera odobravanja aktivne tvari opća ili pojedinačna.
S obzirom na gore navedeno, treba odbiti prvi dio tužiteljeva jedinstvenog tužbenog razloga.
Drugi dio, koji se temelji na povredi Arhuške konvencije
U tom pogledu, tužitelj tvrdi da široko prihvaćanje akata koji mogu biti predmet preispitivanja na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 nalaže također i međunarodno pravo. Arhuška konvencija, koja Uniju obvezuje izravno, ne predviđa da će samo pojedinačne odluke biti obuhvaćene. Naime, iz članka 9. stavka 3. Arhuške konvencije proizlazi da je, bez obzira na postupke ocjene navedene u stavcima 1. i 2. toga članka, svaka stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudskim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnosi na okoliš. Međutim, cilj Uredbe br. 1367/2006 je upravo provedba Arhuške konvencije. Postupak internog preispitivanja se stoga mora primjenjivati na sve mjere u smislu spomenute Arhuške konvencije. Divergentni pristup sudova Unije ne može se prihvatiti s obzirom na nacrt zaključaka i preporuka Odbora za praćenje provedbe Arhuške konvencije u odnosu na Unijino poštovanje odredaba spomenute Arhuške konvencije koje su usvojene tijekom 53. sastanka odbora od 21. do 24. lipnja 2016. (u daljnjem tekstu: preporuke Odbora za praćenje provedbe Arhuške konvencije).
U svakom slučaju, prema tužiteljevu mišljenju, izostanak izravnog učinka članka 9. stavka 3. Arhuške konvencije ne mijenja ništa s obzirom na činjenicu da članak 10. stavak 1. i članak 2. stavak 1. točku (g) Uredbe br. 1367/2006 treba tumačiti u skladu s člankom 9. stavkom 3. Arhuške konvencije. Prema tome, ne može se osporavati da se članak 10. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 može tumačiti na jednako uzak način, kada je riječ o pojmu „pojedinačne mjere”, samo za akte koji pripadaju u pravo zaštite okoliša, kao što su to mjere koje se odnose na produljenje roka važenja odobrenja aktivne tvari, donesene na temelju članka 17. Uredbe br. 1107/2009.
Komisija osporava te argumente.
Iz tužiteljevih argumenata proizlazi, u bitnome, da potonji teži tvrditi da zahtjev za interno preispitivanje, u smislu članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 treba također biti moguć, s obzirom na članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije, i kada predmetni akt ne predstavlja pojedinačnu mjeru, nego opći akt.
Treba podsjetiti, s jedne strane, da je, prema članku 9. stavku 3. Arhuške konvencije svaka stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
S druge strane, treba također podsjetiti da je, prema uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1367/2006 potonja usvojena radi primjene zahtjeva Arhuške konvencije na institucije i tijela Unije. Posebice, iz uvodnih izjava 18. i 19. iste uredbe proizlazi da je cilj uvođenja internog preispitivanja omogućiti djelotvornu provedbu članka 9. stavka 3. Arhuške konvencije. Osim toga, kao što je to već istaknuto, na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe, nevladine organizacije mogu podnijeti zahtjev za takvo preispitivanje samo kada se odnosi na pojedinačne akte.
Naime, članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije propisuje samo da mogućnost sudjelovanja u upravnim postupcima koju predviđa obuhvaća samo slučajeve u kojima se radi o pojedinačnim aktima.
Međutim, iz sudske prakse proizlazi da članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije nije izravno primjenjiv u pravnom poretku Unije, i na njega se ne može pozivati kao na kriterij zakonitosti pravnih akata Unije. Osim toga, iz te sudske prakse proizlazi da prema članku 9. stavku 3. Arhuške konvencije njezine ugovorne stranke raspolažu širokom marginom prosudbe pri određivanju načina provođenja „administrativnih ili sudbenih postupaka” na koje se odnosi ta odredba (presuda od 13. siječnja 2015., Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe,
C‑404/12 P i C‑405/12 P
,
EU:C:2015:5
, t.
47.
do
53.
).
Tužiteljev argument prema kojemu se ta sudska praksa ne može prihvatiti s obzirom na preporuke Odbora za praćenje provedbe Arhuške konvencije može se samo odbaciti. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da su te preporuke obvezujuće za ugovorne stranke Arhuške konvencije, riječ je, kao što je to Komisija pravilno primijetila, samo o prijedlogu koji je, kao što je tužitelj priznao u replici, taj odbor usvojio tek 17. ožujka 2017., odnosno nakon donošenja pobijane odluke. Stoga nije potrebno odgovoriti na pitanje trebaju li, kao što to tvrdi Komisija upućujući na Vodič za provedbu Arhuške konvencije, preporuke Odbora za praćenje provedbe Arhuške konvencije biti usvojene na sastanku stranaka predviđenim člankom 10. Arhuške konvencije, ili to nije potrebno, kao što to tvrdi tužitelj.
Što se tiče tužiteljeva argumenta prema kojemu je članak 10. stavak 1. i članak 2. stavak 1. točku (g) Uredbe br. 1367/2006 potrebno tumačiti u skladu s međunarodnim pravom, što bi imalo za posljedicu da bi akte kao što su mjere koje se odnose na produljenje roka važenja odobrenja aktivne tvari, usvojene na temelju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 trebalo smatrati obuhvaćenima tim odredbama, treba podsjetiti da je tumačenje određene odredbe sekundarnog prava Unije u skladu s međunarodnim pravom moguće samo ako navedena odredba dopušta takvo tumačenje i ne može služiti kao temelj za
contra legem
tumačenje te odredbe. Međutim, budući da na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 samo „upravni akti” koji su definirani člankom 2. stavkom 1. točkom (g) iste uredbe kao „pojedinačne mjere” mogu biti predmet zahtjeva za interno preispitivanje, te odredbe se ne može tumačiti na način da upravni akti obuhvaćeni tim odredbama uključuju opće akte, s obzirom na to da bi takvo tumačenje bilo
contra legem
(vidjeti, u tom smislu, rješenje od 17. srpnja 2015., EEB/Komisija,
T‑565/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:559
, t.
31.
do
33.
).
Imajući sve navedeno u vidu, treba odbiti drugi dio jedinstvenog tužbenog razloga te stoga i tužbu u cijelosti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti, osim vlastitih troškova, i snošenje Komisijinih troškova, sukladno njezinu zahtjevu.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Mellifera e.V., Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung se nalaže snošenje, osim vlastitih, i troškova Europske komisije.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. rujna 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački