CELEX: 62015CJ0488
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Keskkond
Direktiiv 2008/50/EÜ
Välisõhu kvaliteet
Artikli 13 lõige 1
XI lisa
PM10 sisalduse 24tunnine ja aastane piirtase
Piirtasemete süstemaatiline ja pidev ületamine
Artikkel 22
Teatavale piirtasemele vastavuse saavutamise tähtaja pikendamine
Kohaldamise tingimused
Artikli 23 lõige 1
Õhukvaliteedi kavad
„Võimalikult lühike“ ületamise ajavahemik
Asjakohased meetmed
Hinnanguelemendid

Euroopa Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik:
—
on alates 2007. aastast kuni vähemalt 2013. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria;
—
on alates 2007. aastast kuni vähemalt 2013. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
sisalduse 24tunnist piirtaset ning aastatel 2007, 2008 ja alates 2010. aastast kuni vähemalt 2013. aasta lõpuni PM
sisalduse aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus;
—
kuna puudub täiendav teave, mis tõendaks, et olukord ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, kus PM
24tunnist ja aastast piirtaset ületati, oleks muutunud,
siis rikub Bulgaaria Vabariik jätkuvalt talle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (
ELT 2008, L 152, lk 1
) artikli 13 lõikest 1 koosmõjus XI lisaga tulenevaid kohustusi, ja
—
kuna viimase, 2013. aastat puudutava õhukvaliteedi aastaaruande kohaselt ületatakse endiselt nii PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, ning et see rikkumine kestab endiselt edasi.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 96/62/EÜ
Nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta (
EÜT 1996, L 296, lk 55
; ELT eriväljaanne 15/03, lk 95) artikli 7 „Välisõhu kvaliteedi parandamine – Üldnõuded“ lõigetes 1 ja 3 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võtavad piirtasemetest kinnipidamiseks vajalikke meetmeid.
[…]
3.   Liikmesriigid koostavad tegevuskavad ja näitavad neis ära meetmed, mida tuleb võtta kiiresti, kui on oht, et piir- ja/või häiretasemed ületatakse, et seda ohtu ja sellise olukorra kestvust vähendada. Sellistes kavades võib olenevalt konkreetsest olukorrast näha ette meetmeid tegevuse, sealhulgas maanteeliikluse juhtimiseks ja vajaduse korral peatamiseks, mis aitavad kaasa ületatud piirtasemete saavutamiseks.“
Selle direktiivi artikli 8 „Meetmed, mida kohaldatakse piirkondades, kus saasteainete tase ületab piirtasemeid“ lõigetes 1, 3 ja 4 nähakse ette:
„1.   Liikmesriigid koostavad nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka selle ületamismäära.
[…]
3.   Liikmesriigid võtavad lõikes 1 osutatud piirkondades ja aglomeraatides meetmeid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul.
Kõnealune kava või programm, mis peab olema kättesaadav avalikkusele, peab sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.
4.   Liikmesriigid koostavad lõikes 1 osutatud piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab piirtaset, kompleksse kava, mis hõlmab kõiki asjaomaseid saasteaineid.“
Nimetatud direktiivi artikli 11 „Teabe ja aruannete edastamine“ kohaselt esitavad liikmesriigid komisjonile igal aastal aruande PM
sisalduse piirmäärade järgimise kohta.
Direktiiv 1999/30/EÜ
Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (
EÜT 1999, L 163, lk 41
; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164) põhjenduses 7 on märgitud:
„sellistes piirkondades, kus välisõhus leiduvate saasteainete sisaldus ületab piirtaset ja kus kehtib ajutiselt lubatud ületamismäär, tuleb koostada direktiivi 96/62/EÜ nõuete kohased tegevuskavad, et kehtestatud tähtajaks saavutada vastavus piirtasemele; tahkeid osakesi puudutavad tegevuskavad ja muu saastatuse vähendamise strateegia tuleb suunata peenosakeste sisalduse vähendamisele kui ühele osale ülesandest vähendada üldist tahkete osakeste sisaldust“.
Direktiivi 1999/30 artiklis 5 „Tahked osakesed“ on sätestatud:
„1.   „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et artikli 7 kohaselt hinnatud PM
sisaldus välisõhus ei ületaks III lisa I jaos ettenähtud piirtasemeid alates selles lisas märgitud tähtaegadest.
[…]
3.   Kooskõlas direktiivi 96/62/EÜ artikliga 8 koostatud PM
seotud tegevuskava ja PM
sisalduse vähendamise üldstrateegia peavad olema suunatud ka PM
2,5
sisalduse vähendamisele.
4.   Kui III lisa I jaos ettenähtud PM
piirtase ületatakse sellepärast, et looduslike protsesside tagajärjel kujuneb välisõhus PM
tase, mis märgatavalt ületab tavalise loodusliku fooni, teatab liikmesriik sellest direktiivi 96/62/EÜ artikli 11 lõike 1 kohaselt komisjonile ning esitab vajalikud tõendid, mis näitavad, et piirtase ületati looduslike protsesside tõttu. Sellisel juhtumil peab liikmesriik rakendama direktiivi 96/62/EÜ artikli 8 lõike 3 kohast tegevuskava ainult siis, kui III lisa I jaos ettenähtud piirtase ületati muul põhjusel kui looduslikud protsessid.“
Direktiivi 1999/30 artikli 12 kohaselt peavad liikmesriigid jõustama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 19. juuliks 2001.
Inimeste tervise kaitse tagamiseks määrab nimetatud direktiivi III lisa kahte liiki PM
piirtasemed, eristades kahte etappi, mis on mõlemad jaotatud kaheks keskmistamisajaks. Mis puudutab 1. etapi keskmistamisaegasid, mis kehtisid 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2009, siis esiteks ei tohtinud 24tunnist taset 50 μg/m
ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul ja teiseks ei tohtinud aastane tase ületada 40 μg/m
. Mis puudutab 2. etapi keskmistamisaegasid, mis kehtisid alates 1. jaanuarist 2010, siis esiteks ei tohtinud 24tunnist taset 50 μg/m
ületada rohkem kui 7 korral kalendriaasta jooksul ja teiseks ei tohtinud aastane tase ületada 20 μg/m
.
Direktiiv 2008/50
Direktiivi 2008/50 põhjendused 2, 16, 18 ja 19 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.
[…]
(16)
Eriti raskete tingimustega piirkondade ja linnastute osas peaks olema võimalik pikendada tähtaega, mille jooksul tuleb saavutada õhukvaliteedi piirtasemete vastavus, kui konkreetsetes piirkondades ja linnastutes esineb vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele vastavuse saavutamisel teravaid probleeme. Teatavale piirkonnale või linnastule antud ajapikendusega peab kaasnema põhjalik komisjoni hinnang, et tagada vastavuse saavutamine kõnealuse pikendatud tähtaja jooksul. On oluline, et oleksid olemas vajalikud ühenduse meetmed, mis peegeldavad õhusaastet käsitleva temaatilise strateegia ambitsioonikaid eesmärke heite vähendamiseks selle tekkekohas, et vähendada tõhusalt heidet vastavalt käesolevas direktiivis piirtasemete saavutamisele seatud tähtajale ning neid meetmeid tuleks arvesse võtta, kui hinnatakse taotlusi vastavuse saavutamise tähtaja pikendamiseks.
[…]
(18)
Piirkondadele ja linnastutele, kus saasteainete sisaldus välisõhus ületab asjakohaseid õhukvaliteedi sihtväärtusi või piirtasemeid ja, kui see on kohaldatav, mõnda ajutiselt kohaldatud ülemmäära, tuleks välja töötada õhukvaliteedi kavad. Õhusaasteaineid tekitavad paljud erinevad allikad ja tegevused. Et tagada erinevate poliitikasuundade ühtsus, peaksid sellised õhukvaliteedi kavad olema, kui see on võimalik, järjepidevad ning ühitatud kavade ja programmidega, mis on ette valmistatud vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiivile 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta [(
EÜT 2001, L 309, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 299)], [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta] direktiivile 2001/81/EÜ teatavate õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade kohta [(
EÜT 2001, L 309, lk 22
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 320)] ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2002. aasta direktiivile 2002/49/EÜ, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega [(
EÜT 2002, L 189, lk 12
; ELT eriväljaanne 15/07, lk 101)]. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiivile 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta [(
ELT 2008, L 24, lk 8
)] tööstustegevuseks lube väljastades võetakse täies mahus arvesse ka käesolevas direktiivis sätestatud välisõhu kvaliteediga seotud eesmärke.
(19)
Tuleks koostada tegevuskavad, näidates ära meetmed, mis tuleb võtta lühikese aja jooksul, kui täheldatakse ühe või enama häiretaseme ületamise ohtu, et vähendada sellist ohtu ja lühendada selle kestust. Juhul kui oht esineb ühe või enama piirtaseme või sihtväärtuse puhul, võivad liikmesriigid vajaduse korral koostada sellised lühiajalised tegevuskavad. […]“.
Direktiivi 2008/50 artikli 1 „Eesmärk“ punktides 1–3 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1.
välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2.
välisõhu kvaliteedi hindamine liikmesriikides ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel;
3.
teabe saamine välisõhu kvaliteedi kohta, et aidata võidelda õhusaaste ja selle kaasnähtuste vastu ning jälgida pikaajalisi suundumusi ja edusamme, mis tulenevad siseriiklikest ja ühenduse meetmetest“.
Nimetatud direktiivi artikli 2 „Mõisted“ lõiked 5, 8 ja 18 näevad ette:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5.
„piirtase“ – tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
8.
„õhukvaliteedi kavad“ – kavad, milles esitatakse meetmed piirtasemete või sihtväärtuste saavutamiseks;
[…]
18.
„PM
-osake“ – tahke osake, mis vastavalt proovivõtmisel ja mõõtmistel kasutatavale standardmeetodile, standardile EN 12341, läbib 10 μm aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50 protsendil juhtudest“.
Selle direktiivi artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM
, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
[…]“.
Sama direktiivi artikkel 22 „Tähtaja pikendamine ja teatavate piirtasemete kohaldamise kohustusest lubatavad erandid“ on sõnastatud nii:
„1.   Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
2.   Kui teatud piirkonnas või linnastus osutub XI lisas sätestatud PM
‑osakeste piirtaseme saavutamine siiski raskeks kohaspetsiifiliste levimisomaduste, ebasoodsate ilmastikutingimuste või piiriülese saasteleviku tõttu, vabastatakse liikmesriik nende piirtasemete rakendamise kohustusest kuni 11. juunini 2011, kui lõikes 1 sätestatud kohustused on täidetud ja kui nimetatud liikmesriik näitab, et ülalnimetatud tähtpäevadest kinnipidamiseks on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud kõik asjakohased meetmed.
3.   Kui liikmesriik kohaldab lõiget 1 või 2, peab ta tagama, et saasteainete piirtaset ei ületata rohkem kui XI lisas iga saasteaine puhul kindlaks määratud maksimaalse lubatud ületamismäära võrra.
4.   Liikmesriigid teatavad komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate ühenduse meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.“
Direktiivi 2008/50 artikli 23 „Õhukvaliteedi kavad“ lõige 1 sätestab:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“.
Selle direktiivi artikkel 27 „Teabe ja aruannete edastamine“ sätestab:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et välisõhu kvaliteeti puudutav teave tehakse komisjonile kättesaadavaks artikli 28 lõikes 2 osutatud rakendusmeetmetega nõutud tähtpäevaks.
2.   Selline teave piirtasemete, kriitiliste tasemete ja sihtväärtuste saavutamise järgimise hindamiseks tehakse komisjonile teatavaks hiljemalt üheksa kuud pärast iga aasta lõppu ja see hõlmab igal juhul:
a)
kõnealusel aastal artikli 4 kohaselt määratud piirkondade ja linnastute loetelus ja piiritlemisel tehtud muudatusi;
b)
selliste piirkondade ja linnastute loetelu, kus ühe või mitme saasteaine tase on kõrgem piirtasemetest ja lubatud ületamismäärast, kui see on asjakohane, või kõrgem sihtväärtustest või kriitilistest tasemetest; ning kõigi nende piirkondade ja linnastute puhul:
i)
hinnatud tasemeid ning vajaduse korral kuupäevi ja ajavahemikke, millal selliseid tasemeid täheldati;
ii)
vajaduse korral looduslikest allikatest pärit saasteainete ja pärast talvist teede liivatamist välisõhku sattuvate saasteainete ning artiklite 20 ja 21 kohaselt komisjonile deklareeritud saasteainete taseme hinnangut.
3.   Lõikeid 1 ja 2 kohaldatakse alates teise kalendriaasta algusest pärast artikli 28 lõikes 2 osutatud rakendusmeetmete jõustumist kogutud teabe suhtes.“
Direktiivi artikli 31 „Kehtetuks tunnistamise ja üleminekusätted“ lõige 1 näeb ette:
„[Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. novembri 2000. aasta d]irektiivid 96/62/EÜ, 1999/30/EÜ, 2000/69/EÜ [benseeni ja süsinikmonooksiidide piirnormide kohta välisõhus (
EÜT 2000, L 313, lk 12
; ELT eriväljaanne 15/05, lk 262)] ja [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. veebruari 2002. aasta direktiiv] 2002/3/EÜ [välisõhu osoonisisalduse kohta (
EÜT 2002, L 67, lk 14
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 497)] tunnistatakse kehtetuks alates 11. juunist 2010, ilma et see piiraks liikmesriikide kohustusi, mis on seotud kõnealuste direktiivide ülevõtmise ja kohaldamise tähtaegadega.
[…]“.
Direktiivi 2008/50 artikli 33 „Ülevõtmine“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 11. juuniks 2010. Nad edastavad kõnealuste meetmete teksti viivitamata komisjonile.
[…]“.
Direktiivi artikli 34 „Jõustumine“ kohaselt jõustus nimetatud direktiiv selle Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval ehk 11. juunil 2008.
Direktiivi 2008/50 XI lisa kannab pealkirja „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“. Selle lisa kohaselt on PM
1 päeva piirtase 50 μg/m
, mida ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul, ja kalendriaasta piirtase on 40 μg/m
. Nimetatud lisas täpsustatakse, et neid piirtasemeid tuleb järgida alates 1. jaanuarist 2005.
Kohtueelne menetlus
Bulgaaria Vabariik saatis 14. aprillil 2009 komisjonile teatise taotlusega saada direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 2 alusel erand PM
piirtasemete kohaldamise kohustusest kuni 11. juunini 2011. Komisjon tegi 11. detsembril 2009 siiski otsuse esitada selle direktiivi artikli 22 lõike 4 alusel erandi kohaldamise taotluse kohta vastuväited.
Kuna komisjon leidis pärast selle otsuse vastuvõtmist, et Bulgaaria Vabariik on rikkunud direktiivi 2008/50 artiklist 13 tulenevaid kohustusi, saatis ta 1. oktoobril 2010 sellele liikmesriigile märgukirja.
Märgukirjale 18. veebruaril 2011 vastates ei vaielnud Bulgaaria Vabariik vastu väitele, et ta on rikkunud direktiivi 2008/50 artiklist 13 tulenevaid kohustusi. Nimetatud liikmesriik märkis, et aastatel 2007 ja 2008 registreeriti PM
sisalduse piirtasemete ületamised Bulgaaria piirkondades ja linnastutes (eranditega teatavate omavalitsusüksuste osas) ning oma vastuses analüüsis ta nende ületamiste põhjuseid.
Bulgaaria Vabariik saatis 9. juuni 2011. aasta kirjas komisjonile teise teatise taotlusega saada direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 2 alusel erand PM
piirtasemete kohaldamise kohustusest (edaspidi „9. juuni 2011. aasta teatis“). Komisjon vastas 11. juuli 2011. aasta kirjas, et kuna see taotlus registreeriti 10. juunil 2011, siis lõpeb direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 4 teises lõigus ette nähtud üheksakuuline tähtaeg, mille jooksul komisjon saab esitada oma hinnangu, alles pärast selle direktiivi artikli 22 lõikes 2 ette nähtud tähtaega ehk 11. juunit 2011. Komisjon lisas, et tal oli seda üheksakuulist ajavahemikku vaja täieliku hindamise läbiviimiseks, ning et direktiivi 2008/50 kasuliku mõju hoidmiseks ja õiguskindluse tagamiseks oli võimatu teha otsus pärast 11. juunit 2011, mis oleks tähendanud nimetatud taotluse hindamist tagantjärele.
Komisjon saatis 25. jaanuaril 2013 Bulgaaria Vabariigile täiendava märgukirja, leides, et see liikmesriik oli rikkunud nii direktiivi 2008/50 artiklit 13 kui ka artikli 23 lõiget 1. Selles osas osutas komisjon PM
sisalduse piirtaseme eiramisele kõigis selle liikmesriigi piirkondades ja linnastutes aastatel 2007–2011 (kaasa arvatud), välja arvatud BG0003 AG Varna linnastu, kus PM
sisalduse aastast piirtaset ei olnud 2009. aastal ületatud.
Bulgaaria Vabariik vastas komisjonile 1. aprilli 2013. aasta kirjas, mida täiendati 2. septembri 2013. aasta kirjaga, et esitatud andmed näitavad PM
sisalduse piirtaseme ületamise langustrendi. See liikmesriik kinnitas, et on määratlenud ja võtnud vastu asjakohased meetmed direktiivi 2008/50 artikli 13 järgimiseks.
11. juuli 2014. aasta kirjas, mis saadi kätte samal päeval, esitas komisjon põhjendatud arvamuse, milles heitis ette, et Bulgaaria Vabariik rikkus direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga ning artikli 23 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, kuna ühelt poolt ei ole alates 2007. aastast kuni vähemalt 2012. aastani järgitud PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria, ning teiselt poolt ei ole alates 2007. aastast kuni vähemalt 2012. aastani järgitud 24tunnist piirtaset ning 2007. ja 2008. aastal ja alates 2010. aastast kuni vähemalt 2012. aastani aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus (edaspidi „11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamus“). Komisjon palus nimetatud liikmesriigil võtta põhjendatud arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul alates selle kättesaamisest.
Põhjendatud arvamusele 8. septembri 2014. aasta kirjas vastates ei vaidlustanud Bulgaaria Vabariik PM
sisalduse piirtaseme ületamist märgitud piirkondades ja linnastutes. Selles osas esitas kõnesolev liikmesriik andmed 24tunnise ja aastase PM
sisalduse kohta omavalitsusüksuste tasandil, võrreldes 2013. aasta andmeid 2012. ja 2011. aastate andmetega, mis näitasid keskmiste piirtasemete paranemist.
Bulgaaria Vabariik saatis 2. juunil 2015 komisjonile täiendava vastuse 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamusele, väites, et tema territooriumil esines langustrend korraga nii PM
sisalduse piirtasemete ületamise kordades kui ka selle 24tunnises ja aastases sisalduses paljudes õhukvaliteedi mõõtmispunktides.
Sellegipoolest on komisjon seisukohal, et direktiivi 2008/50 artikli 27 kohaselt Bulgaaria Vabariigi esitatud aastaaruanne õhu kvaliteedi kohta 2013. aastal kinnitas, et PM
sisalduse piirtasemeid ei olnud järgitud ka kõnealusel aastal kõigis kuues 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamuses nimetatud piirkonnas ja linnastus.
Neil asjaoludel esitas komisjon käesoleva hagi.
Hagi
Esimene etteheide, et rikutud on direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 koostoimes XI lisaga
Esimese väite vastuvõetavus
– Poolte argumendid
Bulgaaria Vabariik väidab kostja vastuses, et esimene etteheide on vastuvõetamatu, kuna komisjon on laiendanud kohtueelses menetluses määratletud vaidluse eset.
Nimelt esiteks, mis puudutab direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 koostoimes XI lisaga, siis käsitleb 25. jaanuari 2013. aasta täiendav märgukiri aastaid 2007–2011. Seejärel puudutas 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamus ajavahemikku alates 2007. aastast kuni „vähemalt 2012. aastani“. Lõpuks viidati hagiavalduses 2007. aastast kuni „vähemalt 2013. aasta lõpuni“.
Lisaks sisaldab käesolev hagi esimeses etteheites viidatud ajavahemiku kohta ebatäpseid väljendeid, näiteks et Bulgaaria Vabariik „rikub jätkuvalt“ oma kohustusi. Neil asjaoludel ei vastanud ühtsuse, selguse ja täpsuse nõuetele, millele on osutatud 15. novembri 2012. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Portugal (
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punkt
), see, et hagiavalduses puudus viide ühele olulisele tegurile, milleks on ajavahemik, mil Bulgaaria Vabariik oli komisjoni väidete kohaselt rikkunud liidu õigust.
Komisjon väidab repliigis, et direktiivi 2008/50 eesmärgi, mõtte ja sõnastusega on vastuolus see, kui jäetakse tähelepanuta 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamusele järgnev ajavahemik, mille jooksul jätkus direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumine, mida kinnitavad ka uued andmed.
Nimelt näitab direktiivi 2008/50 artikli 27 kohaselt Bulgaaria Vabariigi esitatud aastaaruanne 2014. aasta õhu kvaliteedi kohta, et PM
sisalduse piirtaset ületati ka kõnesoleval aastal. Seega tuleb lisaks arvesse võtta ajavahemikku alates 2007. aastast kuni „vähemalt 2014. aasta lõpuni“. Selles osas ei olnud vaidluse eset muudetud ega laiendatud ning Bulgaaria Vabariik ei saanud väita, et talle jäi selgusetuks vaidluse ese või et ta ei saanud ennast kaitsta.
Bulgaaria Vabariik viitab vasturepliigis esialgsetele andmetele, mis tuginevad meetmetele õhu kvaliteedi kohta 2015. aastal.
– Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artikli 258 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese piiritletud komisjoni põhjendatud arvamusega, mistõttu hagi peab rajanema samadel põhjendustel ja väidetel kui põhjendatud arvamus (vt kohtuotsused, 8.7.2010, komisjon vs. Portugal,
C‑171/08
,
EU:C:2010:412
, punkt
, ja 13.2.2014, komisjon vs. Bulgaaria,
C‑152/12
, ei avaldata,
EU:C:2014:82
, punkt
).
Käesoleval juhul käsitletavas hagis, nagu ka 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamuses väidab komisjon, et ületati PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset, mis on ette nähtud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga.
Järelikult tuleb sedastada, et esimest etteheidet puudutavas osas rajaneb käesolev hagi samadel põhjendustel ja väidetel kui 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamus.
Lisaks ilmneb Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu tuleb hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel (kohtuotsused, 10.4.2003, komisjon vs. Saksamaa,
C‑20/01 ja C‑28/01
,
EU:C:2003:220
, punkt
; 6.10.2009, komisjon vs. Hispaania,
C‑562/07
,
EU:C:2009:614
, punkt
, ja 1.12.2016, komisjon vs. Luksemburg,
C‑152/16
, ei avaldata,
EU:C:2016:919
, punkt
).
Käesolevas kohtuasjas seati 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamuses, mille Bulgaaria Vabariik sai kätte samal päeval, määratud tähtajaks 11. september 2014.
Igal juhul ilmneb ka Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et kuivõrd käesolevas hagis soovitakse tuvastada, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumine on süstemaatiline ja pidev, siis ei saa põhimõtteliselt välistada komisjoni poolt täiendavate tõendite esitamist, millega Euroopa Kohtu menetluse käigus soovitakse näidata, et väidetav rikkumine on üldine ja juurdunud (vt selle kohta kohtuotsused, 26.4.2005, komisjon vs. Iirimaa,
C‑494/01
,
EU:C:2005:250
, punkt
; 22.12.2008, komisjon vs. Hispaania,
C‑189/07
, ei avaldata,
EU:C:2008:760
, punkt
, ja 11.7.2013, komisjon vs. Madalmaad,
C‑576/10
,
EU:C:2013:510
, punkt
).
Euroopa Kohtul konkreetselt on juba olnud võimalus täpsustada, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese võib hõlmata asjaolusid, mis on aset leidnud pärast põhjendatud arvamuse esitamist, tingimusel, et need on selles arvamuses viidatud asjaoludega sama laadi ning kujutavad endast sama käitumist (vt selle kohta kohtuotsused, 22.3.1983, komisjon vs. Prantsusmaa,
42/82
,
EU:C:1983:88
, punkt
; 22.12.2008, komisjon vs. Hispaania,
C‑189/07
, ei avaldata,
EU:C:2008:760
, punkt
, ja 15.3.2012, komisjon vs. Küpros,
C‑340/10
,
EU:C:2012:143
, punkt
).
Käesoleval juhul esitas Bulgaaria Vabariik direktiivi 2008/50 artikli 27 kohaselt komisjonile aastaaruande õhu kvaliteedi kohta aastal 2014, mis puudutab muu hulgas direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga järgimist. Selles aruandes sisalduvad andmed on toodud Bulgaaria Vabariigi kostja vastuse lisas.
Oma repliigis võttis komisjon need andmed aluseks väitele, et esimene etteheide puudutab ajavahemikku kuni „vähemalt 2014. aasta lõpuni“.
Kuigi andmed õhu kvaliteedi kohta aastal 2014 kujutavad endast asjaolusid, mis leidsid aset pärast 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamust, on need põhjendatud arvamuses viidatud asjaoludega sama laadi ning kujutavad endast sama käitumist.
Seega võib komisjon vabalt nimetada andmeid, millest ta sai teada pärast 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamuse esitamist, jõudmaks järeldusele, et Bulgaaria Vabariik on rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 koostoimes XI lisaga ka 2014. aasta osas.
Neil asjaoludel ei piisa esimese etteheite tervikuna vastuvõetamatuks tunnistamiseks pelgalt faktist, et komisjon ei viita ühele kindlale ja kindlaksmääratud kuupäevale, märkimaks, kui kaua Bulgaaria Vabariik on direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi rikkunud.
Tasub lisada, et Bulgaaria Vabariik esitas oma vasturepliigi lisas andmed PM
sisalduse 24tunnise ja aastase piirtaseme kohta ühel osal 2015. aastast. Sellegipoolest ei puudutanud need andmed selles etapis aastat tervikuna ning olid üksnes esialgsed. Järelikult ei pea neid käesoleva hagi raames arvesse võtma.
Kuna Euroopa Kohus võib lisaks omal algatusel kontrollida, kas ELTL artiklis 258 sätestatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamise tingimused on täidetud (vt kohtuotsused, 15.1.2002, komisjon vs. Itaalia,
C‑439/99
,
EU:C:2002:14
, punkt
, ja 22.9.2016, komisjon vs. Tšehhi Vabariik,
C‑525/14
,
EU:C:2016:714
, punkt
), siis tuleb kontrollida, kas komisjonil on oma esimese etteheitega õigus nõuda Bulgaaria Vabariigi kohustuste rikkumise tuvastamist alates 2007. aastast.
Direktiiv 2008/50, millele komisjon oma esimeses etteheites ainsana viitab, jõustus artikli 34 kohaselt 11. juunil 2008, see tähendab pärast kuupäeva, alates millest komisjon Euroopa Kohtult liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamist nõuab. Lisaks pidid liikmesriigid selle direktiivi artikli 33 lõike 1 kohaselt jõustama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 11. juuniks 2010.
Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt on komisjonil siiski õigus nõuda selliste kohustuste rikkumise tuvastamist, mis tulenevad hiljem muudetud või kehtetuks tunnistatud liidu õigusakti esialgsest versioonist ning mis on uude liidu õigusakti üle võetud. Seevastu ei saa vaidluse eset laiendada uutest sätetest tulenevatele kohustustele, mis ei ole samaväärsed asjaomase õigusakti esialgsest versioonist tulenevate kohustustega; vastasel korral oleks tegemist olulise menetlusnormi rikkumisega liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses (kohtuotsused, 24.5.2011, komisjon vs. Portugal,
C‑52/08
,
EU:C:2011:337
, punkt
, ja 10.9.2015, komisjon vs. Poola,
C‑36/14
, ei avaldata,
EU:C:2015:570
, punkt
).
Käesoleval juhul ilmneb direktiivi 1999/30 artiklist 5 koostoimes III lisaga, et mis puudutab 1. etapi keskmistamisaegasid, mis kehtisid 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2009, siis esiteks ei tohtinud 24tunnist taset 50 μg/m3 ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul ja teiseks ei tohtinud aastane tase ületada 40 μg/m3.
On selge, et need kohustused on säilinud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga. Nimelt on selles lisas märgitud, et need piirtasemed kehtivad alates 1. jaanuarist 2005.
Eeltoodut arvesse võttes tuleb järeldada, et etteheide direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga sätetest tulenevate kohustuste rikkumise kohta on vastuvõetav ajavahemikul alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni.
Esimese väite põhjendatus
– Poolte argumendid
Komisjon väidab oma hagiavalduses, et PM
sisalduse piirtasemete ületamine iseenesest rikub direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 koostoimes XI lisaga.
Bulgaaria Vabariigi esitatud aastaaruannetest õhu kvaliteedi kohta alates 2008. aastast ilmneb, et PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset on kogu selle liikmesriigi territooriumil, see tähendab järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0003 AG Varna linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria, süstemaatiliselt ja pidevalt ületatud alates 2007. aastast, välja arvatud BG0003 AG Varna linnastu, kus 2009. aasta jooksul aastast piirtaset järgiti.
Bulgaaria Vabariik ei ole vaidlustanud neid ületamisi oma vastuses 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamusele. Lisaks, mis puudutab arvukaid õhu kvaliteedi mõõtmispunkte, siis ei ilmne esitatud andmetest mingit langustrendi PM
sisalduse aastast piirtaset ületanud päevade arvu osas.
Bulgaaria Vabariik väidab, et 9. juunil 2011 edastas ta komisjonile direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel taotluse PM
sisalduse piirtasemete kohaldamise kohustusest erandi saamiseks, millele komisjon vastas, et otsust oli võimatu vastu võtta pärast nimetatud artikli lõikes 2 viidatud kuupäeva, see tähendab 11. juunit 2011, mis oleks tähendanud nimetatud taotluse hindamist tagantjärele.
Bulgaaria Vabariigi sõnul ei olnud ette nähtud ühtegi tähtaega liikmesriigi teatise esitamiseks direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel. Komisjon oli seega kohustatud hindama 9. juuni 2011. aasta teatist ja tegema otsuse tagasiulatuvalt.
Keeldudes 9. juuni 2011. aasta teatise kohta otsust langetamast, rikkus komisjon lojaalse koostöö kohustust, mis tuleneb EL lepingu artikli 4 lõikest 3, ja seega ei ole tegemist direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumisega.
Mis puudutab PM
sisalduse 24tunnise ja aastase piirtaseme ületamist, siis viitab Bulgaaria Vabariik PM
sisalduse langustrendile viimastel aastatel Bulgaaria välisõhus.
Selles osas olid täpsemalt registreerinud PM
keskmise aastase sisalduse vähenemise 28 õhu kvaliteedi mõõtmispunkti 37st. Samuti registreerisid 29 õhu kvaliteedi mõõtmispunkti 37st 24tunnise piirtaseme ületamise kordade arvu vähenemise aastate 2011 ja 2015 vahele jääval ajavahemikul.
Bulgaaria Vabariik väidab lisaks, et tema pingutusi PM
tasemete vähendamiseks takistab riigis valitsev sotsiaalmajanduslik olukord. Nimelt on PM
heidet keeruline vähendada saasteallikate tõttu, milleks on kodumajapidamiste kütmine ja maanteetransport. Suure osa Bulgaaria elanikkonna majanduslikest raskustest tingitult kasutatakse talveperioodil kütteks seega valdavalt puitu ja sütt. Eeskätt oli 2013. aastal 32,9% Bulgaaria Vabariigi elanikkonnast suurtes raskustes igakuiste põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katmisega, samas kui kõigi 28 liikmesriigi kohta oli vastav näitaja 12,2%.
Komisjon märgib oma repliigis, et ta sai 9. juuni 2011. aasta teatise kätte alles kaks päeva enne direktiivi 2008/50 artikli 22 lõikes 2 ette nähtud aegumistähtaega, see tähendab 11. juunil 2011. Tal puudus õigus pikendada seda PM
sisalduse piirtasemete järgimise tähtaega ja ta ei saanud tagasiulatuvalt heaks kiita selle direktiivi nõuetele mittevastavat olukorda.
– Euroopa Kohtu hinnang
Esimese etteheite põhjendatust hinnates tuleb meeles pidada, et direktiivi 2008/50 artikli 1 punkti 1 kohaselt sätestatakse selle direktiiviga meetmed, mille eesmärk on välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale.
Selles raamistikus näeb direktiivi artikli 13 lõike 1 esimene lõik ette, et liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks muu hulgas PM
tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
ELTL artiklis 258 sätestatud menetlus põhineb aga EL toimimise lepingust või teisesest õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise objektiivsel tuvastamisel (vt kohtuotsused, 1.3.1983, komisjon vs. Belgia,
301/81
,
EU:C:1983:51
, punkt
; 19.12.2012, komisjon vs. Itaalia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
, punkt
, ja 4.9.2014, komisjon vs. Kreeka,
C‑351/13
, ei avaldata,
EU:C:2014:2150
, punkt
).
Piirtasemete ületamisest seega piisab, et tuvastada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumine (vt selle kohta kohtuotsused, 10.5.2011, komisjon vs. Rootsi,
C‑479/10
, ei avaldata,
EU:C:2011:287
, punktid
ja
, ning 15.11.2012, komisjon vs. Portugal,
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punktid
ja
).
Selles osas ei saa nõustuda analüüsiga, mille kohaselt liikmesriik oleks pelgalt õhu kvaliteedi kava koostamise tõttu täielikult täitnud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teisest lõigust (vt selle kohta kohtuotsus, 19.11.2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkt
).
Käesoleval juhul näitavad andmed Bulgaaria Vabariigi esitatud aastaaruandes õhu kvaliteedi kohta seda, et see liikmesriik ületas PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0003 AG Varna linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria, alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni, välja arvatud aastane piirtase BG0003 AG Varna linnastus 2009. aastal, mida ei ole ka vaidlustatud.
Mis puudutab Bulgaaria Vabariigi argumenti, mille kohaselt pärast 9. juuni 2011. aasta teatist oleks tema suhtes pidanud kohaldama direktiivi 2008/50 artikli 22 lõiget 2, ning tema taotlust läbi vaatamata jättes rikkus komisjon EL lepingu artikli 4 lõikest 3 tulenevat lojaalse koostöö kohustust, siis tuleb märkida (nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 59 sisuliselt väidab), et komisjoni Bulgaaria Vabariigile antud vastus, mille kohaselt selle direktiivi artikli 22 lõikes 2 sätestatud tähtaega 11. juunit 2011 arvesse võttes laekus viimase taotlus liiga hilja, sisaldas komisjoni vastuväidet sama direktiivi artikli 22 lõike 4 alusel, mida Bulgaaria Vabariik ei ole vaidlustanud.
Niisugusest komisjoni vastuväitest, mis Bulgaaria Vabariigi ilmselgelt hilinenud taotlust arvesse võttes oli tõstatatud õigustatult, piisab selleks, et välistada direktiivi 2008/50 artiklis 22 ette nähtud tingimusliku erandi kohaldamine, ning sellest tulenevalt välistada EL lepingu artikli 4 lõikest 3 tuleneva komisjoni lojaalse koostöö kohustuse rikkumine.
Neil asjaoludel tuleb märkida, et Bulgaaria Vabariiki ei vabastatud piirtasemete järgimise kohustusest kuni 11. juunini 2011.
Mis puudutab Bulgaaria Vabariigi argumenti, mille kohaselt tema pingutusi PM
tasemete vähendamiseks takistab riigis valitsev sotsiaalmajanduslik olukord, siis tuleb meelde tuletada, et direktiivi 1999/30 III lisa kohaselt on PM
sisalduse 24tunnise ja aastase piirtaseme saavutamise kuupäev 1. jaanuar 2005. See kohustus kehtib Bulgaaria Vabariigi suhtes alates selle liitumisest Euroopa Liiduga, see tähendab 1. jaanuarist 2007.
Seega, kui on objektiivselt tuvastatud, et liikmesriik rikkus EL toimimise lepingust või teisesest õigusest tulenevaid kohustusi, siis ei oma tähtsust, kas liikmesriigi kohustuste rikkumine tuleneb vastutava liikmesriigi tahtlikust tegevusest, hooletusest või hoopis tal esinenud tehnilistest probleemidest (vt kohtuotsused, 1.10.1998, komisjon vs. Hispaania,
C‑71/97
,
EU:C:1998:455
, punkt
, ja 4.9.2014, komisjon vs. Kreeka,
C‑351/13
, ei avaldata,
EU:C:2014:2150
, punkt
).
Järelikult ei saa nõustuda Bulgaaria Vabariigi argumendiga riigis valitseva sotsiaalmajandusliku olukorra kohta.
Neil tingimustel tuleb komisjoni esimese etteheitega nõustuda.
Teine etteheide, et rikutud on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõiget 1
Teise etteheite vastuvõetavus
– Poolte argumendid
Bulgaaria Vabariik märgib etteheite kohta, et rikuti direktiivi 2008/50 artikli 23 lõiget 1, et hagi nõuetes ei ole mitte viidet ajavahemikule, mille jooksul see rikkumine aset leidis, vaid üksnes sellele, et liikmesriigi rikkus ja „rikub jätkuvalt“ oma kohustusi. Seega, nagu esimese etteheite puhul, ei järginud komisjon ühtsuse, selguse ja täpsuse nõudeid, mille Euroopa Kohus on sõnastanud eelkõige 15. novembri 2012. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Portugal (
C‑34/11
,
EU:C:2012:712
, punktid
–
).
Komisjon rõhutab, et mis puudutab teist etteheidet, siis kindlaksmääratud ajavahemiku määratlemata jätmine on tingitud sellest, et asjaomase liikmesriigi kohustus võtta asjakohaseid meetmeid, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikele 1, tekib direktiivi artiklist 13 tulenevate kohustuste esimese rikkumise hetkel ja kestab seni, kuni see liikmesriik ei ole lõpetanud PM
sisalduse piirtasemete ületamist.
– Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 120 punkti c ja seda käsitleva kohtupraktika kohaselt tuleb hagiavalduses märkida vaidluse ese, esitatud väited ja argumendid ning lühiülevaade nendest väidetest. Nimetatud andmed peavad olema piisavalt selged ja täpsed, et võimaldada kostjal kaitset ette valmistada ning Euroopa Kohtul kontrolli teostada. Sellest tuleneb, et põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millele hagiavaldus toetub, peavad ilmnema ühtselt ja arusaadavalt hagiavalduse tekstist endast ning nõuded peavad olema sõnastatud üheselt mõistetavalt, et vältida seda, et Euroopa Kohus otsustab
ultra petita
või jätab mõne väite kohta seisukoha võtmata (vt eelkõige kohtuotsused, 15.6.2010, komisjon vs. Hispaania,
C‑211/08
,
EU:C:2010:340
, punkt
, ja 22.9.2016, komisjon vs. Tšehhi Vabariik,
C‑525/14
,
EU:C:2016:714
, punkt
).
Selles osas tuleb märkida, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt sisaldavad õhukvaliteedi kavad juhul, kui ületatakse PM
sisalduse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, asjakohaseid meetmeid, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks „võimalikult lühikeseks“.
See säte kehtestab järelikult otsese seose ühelt poolt PM
sisalduse nende piirtasemete ületamise, mis on ette nähtud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga, ja teiselt poolt niisuguste kavade koostamise vahel.
Käesoleva kohtuotsuse punktist 55 ilmneb, et etteheide direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevate kohustuste rikkumise kohta on käesoleval juhul vastuvõetav ajavahemikul kuni 2014. aasta lõpuni.
On selge, et teist etteheidet puudutavas osas ei ole komisjon viidanud kindlaksmääratud kuupäevadele seoses ajavahemikuga, mille jooksul Bulgaaria Vabariik rikkus direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
Kuna esineb otsene seos direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 ja XI lisa väidetava rikkumisega, tuleb sellegipoolest järeldada, et selle direktiivi artikli 23 lõike 1 rikkumisest tulenev etteheide puudutab ühtlasi ajavahemikku kuni 2014. aasta lõpuni.
Lisaks tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 52 viidatud kohtupraktikast kuupäeva kohta, alates millest teist rikkumist saab ette heita, et vaidluse eset ei saa laiendada uutest sätetest tulenevatele kohustustele, mis ei ole samaväärsed asjaomase õigusakti esialgsest versioonist tulenevate kohustustega.
Käesoleval juhul ei ole direktiivi 1999/30 artiklis 5 koostoimes direktiivi 96/62 artikliga 8 sõnaselgelt sätestatud tegevuskavade koostamise tähtaega. Selles osas, nagu väidab komisjon, piirdub direktiiv 96/62 nõudega, et liikmesriigid võtaksid mõistliku aja jooksul meetmed, et viia õhu kvaliteet PM
sisalduse piirtasemetega vastavusse.
Seevastu direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt sisaldavad õhukvaliteedi kavad juhul, kui ületatakse PM
sisalduse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, asjakohaseid meetmeid, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks „võimalikult lühikeseks“.
Neil tingimustel näeb see säte piirtasemete ületamise võimalikult lühikest ajavahemikku nõudes ette kohustuse, mis ei ole samaväärne liidu varasematest õigusaktidest tulenevate kohustustega, nagu komisjon oma hagiavalduses välja toob.
Lisaks tuleneb kuupäev, alates millest peavad liikmesriigid direktiivi 2008/50 artikli 23 lõiget 1 täitma, selle direktiivi enda sõnastusest. Nimelt pidid liikmesriigid selle direktiivi artikli 33 sõnastuse kohaselt jõustama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 11. juuniks 2010.
Järelikult, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 91 märkis, saab direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumist tuvastada alles alates 11. juunist 2010.
Seega on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumisest tulenev etteheide vastuvõetav osas, mis puudutab ajavahemikku alates 11. juunist 2010 kuni 2014. aasta lõpuni.
Teise etteheite põhjendatus
– Poolte argumendid
Komisjon on seisukohal, et kui liikmesriik rikub direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ning kui selle rikkumise tagajärjel on see liikmesriik, nagu käesoleval juhul Bulgaaria Vabariik, vähemalt seitsme järjestikuse aasta jooksul jätnud oma õhu kvaliteeti käsitlevates kavades kehtestamata igasugused meetmed nende nõuete täitmiseks, siis rikub see liikmesriik ka neid kohustusi, mis tulenevad selle direktiivi artikli 23 lõikest 1, see tähendab eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
Komisjon väidab, et riikliku tasandi meetmeid, mida Bulgaaria Vabariik 11. juuli 2014. aasta põhjendatud arvamusele antud vastuses kirjeldas, ei ole ikka veel rakendatud või on sellega alustatud, kuid tulemusi ei ole näidatud, mis tõendab nende meetmete ebapiisavust. Mis puudutab kohaliku omavalitsuse tasandi meetmeid – isegi kui PM
sisalduse 24tunnise ja aastase piirtaseme ületamise kordade arvu osas on tuvastatud paranemismärke enamuses omavalitsusüksustes –, siis käesoleva hagi esitamise kuupäeval oli olukord ikka selline, et kõigis kuues Bulgaaria piirkonnas ja linnastus ületati piirtasemeid jätkuvalt.
Järelikult olid komisjoni arvates need meetmed ebapiisavad või ebasobivad selleks, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“ direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 tähenduses.
Bulgaaria Vabariik väidab, et tal oli kohustus võtta tegevuskava raames ja lühiajaliselt meetmeid, millega PM
sisalduse piirtasemete ületamise oht miinimumini vähendada, kuid tähtaeg, mille jooksul ta pidi tagama, et nende piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“, muutus sõltuvalt konkreetsetest asjaoludest, ning et komisjon talle sellest tähtajast ei teatanud.
Kuna direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmas lõik näeb peale selle ette, et õhukvaliteedi kavad tuleb edastada komisjonile mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati, siis „võimalikult lühikest“ ületamise ajavahemikku arvutades oleks pidanud arvesse võtma seda kaheaastast tähtaega.
Lisaks, kuigi kohustus PM
sisalduse piirtasemeid järgida on reguleeritud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikega 1, ei ole nende piirtasemete ületamine muud, kui selle direktiivi artikli 23 lõikes 1 ette nähtud kohustuse tekkimise tingimus. Järelikult on viimati nimetatud sätte rikkumise tuvastamise tingimused erinevad direktiivi 2008/50 artikli 13 rikkumisega seotud tingimustest. Komisjon ei nimeta siiski konkreetseid argumente, tõendamaks direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu rikkumise esinemist.
Mis puudutab võetud meetmeid, siis kõik rikkumisega seotud Bulgaaria omavalitsusüksused koostasid ja kohaldasid kavasid, mille lõppeesmärk oli direktiivi 2008/50 sätete täitmine ning millega kaasneb õhu kvaliteeti puudutavate näitajate paranemine. Riiklikul tasandil muudeti õigusnorme detsembris 2015, et kiirendada välisõhu kvaliteedi parandamise protsessi. Õhu kvaliteedi parandamiseks võeti vastu mitu, eeskätt linnade ühistranspordi, hoonete energiatõhususe, linnakeskkonna parandamise ja maaelu arendamisega seotud programmi. Samuti võeti meetmeid selleks, et parandada elumajade ühendust gaasi jaotusvõrguga.
Lõpetuseks väidab Bulgaaria Vabariik, et nende meetmete rakendamine on ikka veel käimas, ning et uued programmid hõlmavad rakendamise lühiajalisi, keskpikki või pikaajalisi ajakavasid, sõltuvalt meetmete tüübist. Mis puudutab PM
sisalduse piirtasemete ületamise kordi ja nende ületamiste keskmist taset, siis on tulemuste paranemine ilmselge.
– Euroopa Kohtu hinnang
Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust ilmneb, et kui PM
sisalduse piirtasemeid ületatakse pärast nende saavutamiseks ette nähtud tähtaega, on asjaomane liikmesriik kohustatud esitama õhukvaliteedi kava, mis vastab teatud nõuetele.
Kavas tuleb esitada asjakohased meetmed, nii et ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, ja see võib sisaldada ka täiendavaid erimeetmeid, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, eelkõige lapsi. Lisaks peavad need kavad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt sisaldama vähemalt direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealune kava tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikel 1 aga üldisem ulatus, sest seda kohaldatakse ilma ajalise piiranguta kõikide selles direktiivis kindlaks määratud saasteainete piirtasemete ületamiste suhtes pärast nende tasemete saavutamiseks ette nähtud tähtaega, sõltumata sellest, kas see on kehtestatud direktiiviga või teeb seda komisjon direktiivi artikli 22 alusel (vt kohtuotsus, 19.11.2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkt
).
Direktiivi 96/62 tõlgendamisel on Euroopa Kohus märkinud, et kuigi liikmesriikidel on kaalutlusõigus, seab kõnesoleva direktiivi artikli 7 lõige 3 selle kasutamisele piirangud, millele võib liikmesriigi kohtus tugineda ning mis puudutavad tegevuskavas sisalduma pidavate meetmete vastavust kehtestatud tasemete ületamise ohu vähendamise ja sellise olukorra kestvuse piiramise eesmärgile, arvestades tasakaalu, mis tuleb tagada selle eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahel (vt kohtuotsus, 25.7.2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, punktid
ja
).
Nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 96 märkis, on sama lähenemisviis vajalik direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 tõlgendamisel. Sellest tulenevalt tuleb õhu kvaliteedi kavad koostada ainult saastamisohu vähendamise eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide tasakaalu arvesse võttes.
Seega asjaolust, et liikmesriik ületab PM
sisalduse piirtasemeid, ei piisa iseenesest järelduseks, et see liikmesriik rikub direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikes 1 ette nähtud kohustusi.
Neis tingimustes tuleb juhtumipõhise analüüsi alusel kontrollida, kas asjaomase liikmesriigi koostatud kavad on selle sättega kooskõlas.
Selles osas tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise aeg oleks võimalikult lühike (kohtuotsus, 19.11.2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punkt
).
Bulgaaria Vabariigi arvates tuleb selleks, et teha kindlaks, kas on täidetud tingimust, mille kohaselt ületamise ajavahemik on võimalikult lühike, võtta arvesse direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud kaheaastast tähtaega kavade komisjonile edastamiseks pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Niisuguse argumentatsiooniga ei saa nõustuda.
Nimelt tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 sõnastusest ja ka selle sätte ülesehitusest, et kohustus, mille kohaselt peab piirtasemete ületamise ajavahemik olema võimalikult lühike, ei sõltu komisjonile kavade edastamise kohustusest. Seetõttu ei anna selle direktiivi artikli 23 lõike 1 kolmas lõik asjaomasele liikmesriigile mingit täiendavat tähtaega kohaste meetmete võtmiseks ja nende jõustumiseks.
Käesolevas asjas, nagu ilmneb ka eespool punktist 78, rikkus Bulgaaria Vabariik direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi kaheksa järjestikuse aasta jooksul kõikides piirkondades ja linnastutes.
Alates 11. juunist 2010 – kuupäevast, mil Bulgaaria Vabariik pidi direktiivi artikli 33 lõike 1 kohaselt olema jõustanud direktiivi 2008/50 järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid – oli see liikmesriik tulenevalt nimetatud direktiivi artikli 23 lõikest 1 kohustatud võimalikult kiiresti võtma ja rakendama asjakohased meetmed.
PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset ületati kõigis kuues Bulgaaria piirkonnas ja linnastus aga veel ka 2014. aasta jooksul, see tähendab rohkem kui kolm aastat pärast direktiivi 2008/50 ülevõtmise tähtaja lõppu. Nende piirtasemete ületamine selles liikmesriigis oli seega süstemaatiline ja pidev, vaatamata direktiivist 2008/50 tulenevatele kohustustele.
Lisaks, nagu märkis ka Bulgaaria Vabariik ning nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 100, muudeti liikmesriigi õigusnorme alles detsembris 2015, et kiirendada välisõhu kvaliteedi parandamise protsessi.
Niisugune olukord näitab ise, ilma et oleks vaja Bulgaaria Vabariigi koostatud kavade sisu üksikasjalikult uurida, et käesoleval juhul ei ole see liikmesriik rakendanud kohaseid ja tõhusaid meetmeid, et PM
sisalduse piirtasemeid ületav ajavahemik oleks „võimalikult lühike“ direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu tähenduses.
Neil tingimustel tuleb komisjoni teise etteheitega nõustuda.
Eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et kuna Bulgaaria Vabariik:
—
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria;
—
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
24tunnist piirtaset ning aastatel 2007, 2008 ja 2010–2014 (kaasa arvatud) aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus,
siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja XI lisast tulenevaid kohustusi, ning
—
kuna PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset ületatakse jätkuvalt kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mis puudutab ajavahemikku alates 11. juunist 2010 kuni 2014. aasta lõpuni.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Bulgaaria Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud mõista välja Bulgaaria Vabariigilt.
Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1, mille kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud, tuleb Poola Vabariigi kohtukulud jätta tema enda kanda.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

1.
Kuna Bulgaaria Vabariik:
—
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria;
—
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM
24tunnist piirtaset ning aastatel 2007, 2008 ja 2010–2014 (kaasa arvatud) aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus,
siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi, ning
—
kuna PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset ületatakse endiselt kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mis puudutab ajavahemikku alates 11. juunist 2010 kuni 2014. aasta lõpuni.

2.
Jätta Bulgaaria Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

3.
Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria