CELEX: 62011TJ0388
Auxílios de Estado
Domínio postal
Financiamento dos sobrecustos salariais e sociais relativos a uma parte do pessoal da Deutsche Post mediante subvenções e receitas obtidas com a remuneração dos serviços de preços regulados
Decisão de alargar o procedimento formal de investigação
Decisão que declara a existência de auxílios novos no termo da fase de investigação preliminar
Recurso de anulação
Ato impugnável
Interesse em agir
Admissibilidade
Consequências da anulação da decisão final
Dever de fundamentação

Antecedentes do litígio
Quanto ao procedimento de investigação entre 1999 e 2002
Em 1950, a República Federal da Alemanha dotou‑se de uma instituição postal, a Deutsche Bundespost. Em 1989, a República Federal da Alemanha instituiu, para substituir a Deutsche Bundespost, três entidades distintas: a Postdienst (atividade postal), a Postbank (atividade bancária) e a Telekom (atividade de telecomunicações).
Em aplicação do Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (Lei sobre a transformação dos correios federais alemães em sociedade anónima), de 14 de setembro de 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2325), a Postdienst tornou‑se Deutsche Post AG, recorrente no presente processo, assumindo igualmente a Postbank e a Telekom a forma jurídica de sociedade anónima, a partir de 1 de janeiro de 1995.
Em 17 de agosto de 1999, a Comissão Europeia, na sequência de uma denúncia da UPS Europe NV/SA, atual UPS Europe SPRL/BVBA (a seguir «UPS»), interveniente no presente processo, decidir dar início a um procedimento formal de investigação contra a República Federal da Alemanha relativamente a diversos auxílios concedidos à Postdienst e, posteriormente, à recorrente (a seguir «decisão de início do procedimento de 1999»). Entre os auxílios em causa figuravam as subvenções pagas pelas autoridades alemãs à recorrente para cobrir o custo das pensões dos trabalhadores com o estatuto de funcionário (a seguir «subvenções relativas às pensões»).
Pela Decisão 2002/753/CE, de 19 de junho de 2002, relativa a medidas adotadas pela República Federal da Alemanha a favor da Deutsche Post AG (
JO 2002, L 247, p. 27
, a seguir «decisão final de 2002»), a Comissão concluiu o procedimento formal de investigação iniciado em 1999. Após ter concluído que a compensação estatal concedida a título de custos líquidos adicionais resultantes da adoção de uma política de descontos no que respeita aos serviços de transporte de encomendas porta‑a‑porta abertos à concorrência constituía uma vantagem na aceção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, a Comissão declarou, no artigo 1.
o
do dispositivo dessa decisão, a incompatibilidade com o mercado comum do referido auxílio estatal no montante de 572 milhões de euros concedido à recorrente e impôs à República Federal da Alemanha, no artigo 2.
o
do mesmo dispositivo, a recuperação do auxílio. Do ponto de vista da Comissão, o auxílio em causa tinha ocorrido sob diferentes formas, a saber, nomeadamente, sob a forma de transferências financeiras efetuadas por intermédio da Telekom a favor da recorrente, de garantias públicas que esta tinha recebido e das subvenções relativas às pensões.
Em 4 de setembro de 2002, a recorrente interpôs no Tribunal Geral um recurso, registado sob o número T‑266/02, destinado a obter a anulação da decisão final de 2002.
Por Acórdão de 1 de julho de 2008, Deutsche Post/Comissão (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), o Tribunal Geral anulou a decisão final de 2002, com o fundamento de que a Comissão não tinha demonstrado a existência de uma vantagem para a recorrente.
Por Acórdão de 2 de setembro de 2010, Comissão/Deutsche Post (
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto contra esse acórdão.
a)

Quanto à decisão de 2007 de dar início ao procedimento formal de investigação
Por carta de 12 de setembro de 2007, na sequência de uma segunda denúncia pela UPS, alegando que o conjunto das medidas enumeradas na primeira denúncia não tinha sido examinado e que tinham sido concedidos auxílios ilegais posteriormente à adoção da decisão final de 2002, e de outra denúncia de um concorrente da recorrente, a Comissão notificou à República Federal da Alemanha a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE, no que respeita ao auxílio estatal C 36/07 (ex NN 25/07) concedido pelas autoridades alemãs a favor da Deutsche Post AG (
JO 2007, C 245, p. 21
, a seguir «decisão de início do procedimento de 2007»). Nesta nova decisão, a Comissão invocou a necessidade de efetuar uma investigação global sobre a totalidade das distorções da concorrência resultantes dos fundos públicos concedidos à recorrente. A referida decisão indicou que o procedimento iniciado pela decisão de início do procedimento de 1999 seria completado por forma a englobar as informações recentemente comunicadas e adotar uma posição definitiva sobre a compatibilidade da concessão dos referidos fundos públicos com o Tratado CE.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de novembro de 2007 e registada sob o número de processo T‑421/07, a recorrente pediu ao Tribunal Geral a anulação da decisão de início do procedimento de 2007.
Por Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
75 do acórdão, que, «na adoção da decisão [de início do procedimento de 2007], o procedimento formal de investigação iniciado em 1999 relativamente às medidas controvertidas não tinha sido encerrado pela decisão [final] de 2002 para além dos 572 milhões de euros referidos na parte decisória desta última». O Tribunal Geral deduziu daí, no n.
o
78 do mesmo acórdão, que, «no momento da sua adoção, a decisão [de início do procedimento de 2007] não [tinha] modificado nem o alcance jurídico das medidas controvertidas nem a situação jurídica da recorrente», para concluir, no n.
o
80 do acórdão, que o recurso devia ser julgado inadmissível.
Em sede de recurso, o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão de 24 de outubro de 2013, Deutsche Post/Comissão (
C‑77/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:695
), que, ao declarar, no artigo 1.
o
do dispositivo da decisão final de 2002, que o auxílio era incompatível com o mercado comum e ao impor à República Federal da Alemanha, no artigo 2.
o
do mesmo dispositivo, a recuperação do auxílio, a Comissão tinha encerrado completamente o procedimento iniciado pela decisão de início do procedimento de 1999. O Tribunal de Justiça concluiu daí que o Tribunal Geral tinha cometido um erro de direito ao considerar que o procedimento formal de investigação iniciado em 1999 não tinha sido encerrado pela decisão de 2002 para além dos 572 milhões de euros referidos na parte decisória desta última. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça anulou o Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), e remeteu o processo ao Tribunal Geral.
No seu Acórdão de 18 de setembro de 2015, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), o Tribunal Geral considerou, no n.
o
44 do acórdão, que a decisão de início do procedimento de 2007 devia ser considerada, relativamente às medidas controvertidas, como uma decisão de reabertura de um procedimento formal de investigação completamente encerrado. O Tribunal Geral considerou daí que a referida decisão tinha sido adotada em violação do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), e do princípio da segurança jurídica, na medida em que a Comissão reabriu o procedimento formal de investigação completamente encerrado pela decisão de 2002, para adotar uma nova decisão, sem que aquela fosse revogada ou retirada. Este acórdão não foi objeto de recurso, pelo que adquiriu força de caso julgado.
b)

Quanto à decisão de alargar o procedimento formal de investigação de 2011 e à decisão final de 2012
Em 10 de maio de 2011, a Comissão notificou à República Federal da Alemanha a Decisão C (2011) 3081 final de alargar o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, no que respeita ao auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07) atribuído pela República Federal da Alemanha à Deutsche Post, do qual foi publicado um resumo no
Jornal Oficial da União Europeia
(
JO 2011, C 263, p. 4
, a seguir «decisão impugnada»). Com esta decisão, o procedimento formal de investigação relativo aos auxílios de Estado atribuídos à recorrente a título de compensação pelas suas obrigações de serviço universal era alargado às subvenções pagas pelas autoridades alemãs à recorrente para cobrir o custo das pensões dos trabalhadores com o estatuto de funcionário. Esta nova decisão visava alargar o procedimento formal de investigação que tinha sido reaberto em 2007 para analisar, de forma mais específica, o regime das pensões, que anteriormente apenas fora abordado de forma superficial.
Pela Decisão 2012/636/UE, de 25 de janeiro de 2012, relativa à medida C 36/07 (ex NN 25/07) da Alemanha em favor da Deutsche Post AG (
JO 2012, L 289, p. 1
, a seguir «decisão final de 2012»), a Comissão considerou designadamente que o financiamento público das pensões constituía um auxílio de Estado ilegal, incompatível com o mercado interno. Em contrapartida, entendeu que determinadas transferências públicas a favor da recorrente constituíam um auxílio de Estado compatível com o mercado interno e que as garantias estatais relativas às dívidas contraídas pela Deutsche Bundespost antes da sua transformação em três sociedades anónimas deviam ser analisadas como um auxílio existente.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de março de 2012 e registada sob o número de processo T‑143/12, a República Federal da Alemanha interpôs um recurso de anulação da decisão final de 2012.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de abril de 2012 e registada sob o número de processo T‑152/12, a recorrente interpôs igualmente um recurso de anulação dos artigos 1.
o
, 2.
o
e 4.
o
a 6.
o
da decisão final de 2012.
Por Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), o Tribunal Geral anulou os artigos 1.
o
e 4.
o
a 6.
o
da decisão final de 2012 com o fundamento de que a Comissão não tinha demonstrado a existência de uma vantagem para a recorrente.
O Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), não foi objeto de recurso no prazo estabelecido para o efeito, pelo que se tornou definitivo.
Por Despacho de 17 de março de 2017, Deutsche Post/Comissão (
T‑152/12
, não publicado,
EU:T:2017:188
), o Tribunal Geral declarou que já não havia que conhecer do recurso no processo T‑152/12, dado que este tinha o mesmo objeto que o recurso no processo T‑143/12, que deu origem ao Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), acórdão de anulação parcial que se tornou definitivo.
Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de julho de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso.
Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de outubro de 2011, a Comissão deduziu uma exceção de inadmissibilidade, nos termos do artigo 114.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
Por despacho de 23 de julho de 2013, ouvidas as partes, foi suspensa a instância no presente processo até à decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância no processo C‑77/12 P, que tem por objeto o Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07
,
EU:T:2011:720
), a qual foi proferida em 24 de outubro de 2013.
Por Despacho de 12 de maio de 2014, a UPS e a UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, atual United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
Por Despacho de 15 de setembro de 2014, a instância no presente processo foi novamente suspensa até à decisão que pusesse termo à instância no processo T‑421/07 RENV, a qual foi proferida em 18 de setembro de 2015 e anulou a decisão de início do procedimento de 2007.
Na sequência da reabertura do processo, o Tribunal Geral, por Despacho de 20 de novembro de 2015, decidiu apensar o exame da exceção de inadmissibilidade ao do mérito do processo.
Em 7 de janeiro de 2016, a Comissão apresentou a sua contestação.
Em 25 de fevereiro de 2016, a recorrente apresentou a réplica.
Em 14 de março de 2016, as empresas intervenientes apresentaram alegações de intervenção comuns.
Em 20 de abril de 2016, a Comissão apresentou a tréplica.
Por carta da Secretaria de 24 de novembro de 2016, o Tribunal Geral, no âmbito das medidas de organização do processo, convidou as partes a apresentarem observações sobre as consequências a retirar do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), no que respeita a uma eventual decisão de não conhecimento do mérito, nos termos do artigo 131.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, designadamente no que diz respeito à prossecução do procedimento formal de investigação relativo à parte da decisão final de 2012, que foi anulada, bem como à manutenção do interesse em agir da recorrente.
As partes apresentaram observações nos prazos fixados.
Sob proposta da Primeira Secção, o Tribunal Geral decidiu, em aplicação do artigo 28.
o
do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação alargada.
Por carta da Secretaria de 18 de dezembro de 2017, o Tribunal Geral, no âmbito das medidas de organização do processo, colocou questões às partes para resposta escrita tendo em vista a audiência.
As partes responderam às questões do Tribunal Geral nos prazos fixados.
A recorrente concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade;
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão, apoiada pelas intervenientes, concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, julgar o recurso inadmissível;
–
a título subsidiário, declarar que já não há que conhecer do mérito do recurso, em razão da perda do interesse em agir por parte da recorrente;
–
a título ainda mais subsidiário, negar provimento ao recurso;
–
condenar a demandante nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
Na exceção de inadmissibilidade, a Comissão alega que a decisão impugnada apenas visava salvaguardar os direitos de defesa da República Federal da Alemanha no que respeita ao conceito de auxílio e à compatibilidade das medidas em causa com o mercado interno, sem produzir efeitos jurídicos autónomos, e que, consequentemente, não se trata de um ato impugnável. Pela mesma razão, a recorrente não tem, de qualquer modo, nenhum interesse em obter a sua anulação. A Comissão opõe‑se igualmente a uma decisão de não conhecimento do mérito na sequência do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
).
A recorrente contesta os argumentos da Comissão e alega que continua a ter interesse em agir enquanto a Comissão não tiver retirado a decisão impugnada.
As intervenientes apoiaram as conclusões da Comissão sobre a admissibilidade do recurso e opõem‑se igualmente a uma decisão de não conhecimento do mérito na sequência do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Em sua opinião, após a anulação da decisão final de 2012 pelo Tribunal Geral, a recorrente continua a ter interesse em que a Comissão adote uma nova decisão final.
Há que salientar que a Comissão alega a inadmissibilidade do presente recurso, em substância, pelos mesmos motivos que já tinha invocado no âmbito do recurso interposto da decisão de início do procedimento de 2007. Apesar de o Tribunal de Justiça já ter rejeitado esses argumentos no seu Acórdão de 24 de outubro de 2013, Deutsche Post/Comissão (
C‑77/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:695
), a Comissão confirmou, na audiência, que pretendia manter a sua exceção de inadmissibilidade.
Segundo jurisprudência constante, constituem atos ou decisões suscetíveis de ser objeto de recurso de anulação na aceção do artigo 263.
o
TFUE as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica (Acórdãos de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão,
C‑463/10 P e C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, n.
os
37 e 38, e de 24 de outubro de 2013, Deutsche Post/Comissão,
C‑77/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:695
, n.
o
51).
No que respeita, em especial, aos efeitos jurídicos vinculativos de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
TFUE relativamente a uma medida em fase de execução e qualificada de auxílio novo, tal decisão altera necessariamente a situação jurídica da medida considerada, bem como a das empresas que dela beneficiam, nomeadamente no que respeita ao prosseguimento da sua execução. Após a adoção dessa decisão, existe, pelo menos, uma dúvida significativa sobre a legalidade da referida medida, que deve levar o Estado‑Membro a suspender o seu pagamento, uma vez que o início do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE exclui uma decisão imediata que declara a compatibilidade da medida com o mercado comum, o que permitiria prosseguir regularmente a sua execução. Tal decisão poderia ser invocada perante um tribunal nacional chamado a retirar todas as consequências decorrentes da violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, último período, TFUE. Por último, a referida decisão pode levar as empresas beneficiárias da medida a recusarem, em qualquer circunstância, novos pagamentos ou a depositarem os montantes necessários a eventuais reembolsos posteriores. Os meios empresariais tomarão igualmente em consideração, nas suas relações com os referidos beneficiários, a situação jurídica e financeira fragilizada destes últimos (v. Acórdão de 24 de outubro de 2013, Deutsche Post/Comissão,
C‑77/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:695
, n.
o
52 e jurisprudência referida, e Despacho de 22 de maio de 2015, Autoneum Germany/Comissão,
T‑295/14
, não publicado,
EU:T:2015:350
, n.
o
17).
No caso em apreço, no n.
o
80 da decisão impugnada, a Comissão qualificou a subvenção para as pensões de novo auxílio. Mencionou, no n.
o
103 da decisão impugnada, um montante de vários milhares de milhões de euros, que correspondem ao montante com que a recorrente deveria ter contribuído para o fundo de pensões entre 1995 e 2007, a fim de garantir a manutenção da concorrência com os outros operadores no mesmo mercado. Por outro lado, recordou, no n.
o
106 da decisão impugnada, a obrigação da República Federal da Alemanha de suspender as medidas de auxílio controvertidas.
Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no n.
o
42,
supra
, a obrigação de suspender a medida em causa não é o único efeito jurídico de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, como a decisão impugnada. A recorrente está, com efeito, designadamente exposta, em razão de tal decisão, ao risco de que um órgão jurisdicional nacional adote medidas provisórias a fim de salvaguardar, por um lado, os interesses das partes e, por outro, o efeito útil da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação. Neste contexto, o órgão jurisdicional nacional pode ordenar, mais especificamente, a recuperação dos eventuais auxílios concedidos (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, n.
os
29 e 31).
No caso em apreço, a recorrente confirmou na audiência que, na sequência da adoção da decisão impugnada, tinha aprovisionado os montantes necessários a eventuais reembolsos que lhe incumbam no caso de ser adotada uma decisão final negativa.
Tendo em conta todas estas considerações, há que concluir que a decisão impugnada constituía, no momento da interposição do recurso, um ato suscetível de afetar os interesses da recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica e que, consequentemente, a mesma reúne todos os elementos de um ato suscetível de recurso na aceção do artigo 263.
o
TFUE.
Por outro lado, no que respeita aos argumentos da Comissão e das intervenientes que visam pôr em causa a manutenção do interesse em agir da recorrente, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o interesse em agir constitui a condição essencial e primeira de qualquer processo judicial (v. Despacho de 15 de maio de 2013, Post Invest Europe/Comissão,
T‑413/12
, não publicado,
EU:T:2013:246
, n.
o
22). Esta exigência garante, ao nível processual, que, no interesse de uma boa administração da justiça, não sejam submetidos ao Tribunal Geral pedidos de parecer ou questões puramente teóricas (v., neste sentido, Acórdão de 19 de junho de 2009, Socratec/Comissão,
T‑269/03
, não publicado,
EU:T:2009:211
, n.
o
38). O juiz da União Europeia pode, para além dos argumentos invocados pelas partes, suscitar oficiosamente a falta de interesse de uma parte em interpor ou manter um recurso, em razão de um facto posterior ao recurso suscetível de retirar a este último qualquer benefício para o recorrente, e julgar o recurso inadmissível ou sem objeto por esse motivo (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 19 de outubro de 1995, Rendo e o./Comissão,
C‑19/93 P
,
EU:C:1995:339
, n.
o
13).
O interesse em agir deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, n.
o
42, e Despacho de 7 de dezembro de 2011, Fellah/Conselho,
T‑255/11
, não publicado,
EU:T:2011:718
, n.
o
12).
No âmbito do recurso de anulação, a manutenção do interesse em agir de um recorrente deve ser apreciada
in concreto
, tendo em conta, nomeadamente, as consequências da ilegalidade alegada (Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, n.
o
65). A manutenção do interesse em agir do recorrente pressupõe que a anulação do ato impugnado continue a ser suscetível, em si mesma, de produzir efeitos jurídicos relativamente àquele (v. Despacho de 15 de maio de 2013, Post Invest Europe/Comissão,
T‑413/12
, não publicado,
EU:T:2013:246
, n.
o
22 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que apreciar, sem que esteja necessariamente limitado aos argumentos invocados pelas partes, se a decisão impugnada, que alarga o procedimento reaberto pela decisão de início do procedimento de 2007 a fim de «investigar de forma mais aprofundada» se as subvenções para as pensões conferiam ou não uma vantagem à recorrente, continua a produzir efeitos jurídicos em relação à recorrente após a adoção da decisão final de 2012, que veio encerrar o procedimento reaberto em 2007, conforme alargado pela decisão impugnada, e a prolação do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), que anulou a decisão final de 2012.
Resulta da jurisprudência que, quando sejam interpostos recursos, por um lado, de uma decisão de dar início a um procedimento formal de investigação de uma medida nacional e, por outro, de uma decisão final que encerre o referido procedimento e declare que a medida nacional investigada constitui um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno, o facto de ser negado provimento ao recurso desta última decisão determina a extinção do objeto do recurso interposto da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de junho de 2000, EPAC/Comissão,
T‑204/97 e T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, n.
os
153 a 159; de 6 de março de 2002, Diputación Foral de Álava/Comissão,
T‑168/99
,
EU:T:2002:60
, n.
os
22 a 26; e de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, n.
os
345 a 363).
Esta jurisprudência não pode, porém, ser transposta para o caso em apreço, uma vez que a decisão impugnada se destaca pelo facto de, em primeiro lugar, ser posterior ao Acórdão de 1 de julho de 2008, Deutsche Post/Comissão (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), pelo qual o Tribunal Geral anulou a decisão final de 2002, em segundo lugar, visar aprofundar a decisão de início do procedimento de 2007, que foi posteriormente anulada pelo Acórdão de 18 de setembro de 2015, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), e, em terceiro lugar, preceder a decisão final de 2012, que também foi anulada pelo Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
). Importa recordar que este último acórdão não foi objeto de recurso e, por conseguinte, se tornou definitivo.
Tendo em conta a anulação da decisão final de 2012 pelo Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), cumpre, em contrapartida, salientar que, segundo jurisprudência constante, a menos que a irregularidade constatada tenha ferido de ilegalidade a totalidade do processo, o procedimento que visa substituir um ato ilegal que foi anulado pode ser retomado no ponto exato em que a ilegalidade ocorreu. A anulação de um ato da União não afeta, portanto, necessariamente os atos preparatórios e a anulação de um ato que ponha termo a um procedimento administrativo que compreenda diversas fases não implica necessariamente a anulação de todo o procedimento que precedeu a adoção do ato impugnado independentemente dos fundamentos, de mérito ou processuais, do acórdão de anulação (Acórdãos de 7 de novembro de 2013, Itália/Comissão,
C‑587/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:721
, n.
o
12, e de 6 de julho de 2017, SNCM/Comissão,
T‑1/15
, não publicado,
EU:T:2017:470
, n.
o
69).
A este respeito, há que precisar que, embora a Comissão tenha implicitamente admitido, no decurso da instância no presente processo, que a decisão impugnada, sem ter desaparecido da ordem jurídica da União, já não podia servir de fundamento a uma nova decisão de encerramento do procedimento formal de investigação não revogou, até à data, a referida decisão. Daí poderia deduzir‑se que a Comissão continua a dispor, nesta fase, da possibilidade de retomar o processo na fase da adoção da decisão impugnada. A recorrente continua, por conseguinte, exposta ao risco de recuperação dos auxílios alegados pela Comissão resultante dessa decisão, conforme indicado no n.
o
44,
supra
.
Por outro lado, tendo em conta a sobreposição dos três procedimentos formais de investigação iniciados pela Comissão desde 1999 e a sucessão das diferentes decisões do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral relativamente às decisões de início e de encerramento desses procedimentos, há que salientar que, em conformidade com as obrigações que lhe são impostas pelo artigo 266.
o
TFUE, a Comissão está obrigada a tomar as medidas necessárias à execução dos Acórdãos de 1 de julho de 2008, Deutsche Post/Comissão (
T‑266/02
,
EU:T:2008:235
), de 18 de setembro de 2015, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), e de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), já proferidos pelos órgãos jurisdicionais da União e que adquiriram força de caso julgado.
Segundo jurisprudência constante, é verdade que cabe à instituição de que emanam os atos anulados pelo juiz da União determinar quais são as medidas necessárias para dar execução aos acórdãos de anulação. No entanto, ao exercer o poder de apreciação de que dispõe para esse efeito, a instituição em causa está obrigada a respeitar tanto os fundamentos dos referidos acórdãos como as disposições do direito da União aplicáveis (v. Acórdão de 24 de abril de 2017, HF/Parlamento,
T‑584/16
,
EU:T:2017:282
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
Ora, o artigo 266.
o
TFUE impõe à instituição em causa que evite que qualquer ato destinado a substituir o ato anulado enferme dos mesmos vícios que os identificados no acórdão de anulação. Estes princípios aplicam‑se por maioria de razão quando o acórdão de anulação tiver adquirido força de caso julgado (Acórdão de 10 de novembro de 2010, IHMI/Simões Dos Santos,
T‑260/09 P
,
EU:T:2010:461
, n.
os
70 e 73).
Daqui decorre que a recorrente mantém o interesse em obter a anulação da decisão impugnada e em que a referida decisão desapareça do ordenamento jurídico, na medida em que, em caso de anulação da mesma, a Comissão, caso decida, para efeitos da adoção das medidas de execução dos três acórdãos de anulação referidos no n.
o
55,
supra
, que se impõem em conformidade com o artigo 266.
o
TFUE, adotar uma nova decisão de reabertura do procedimento formal de investigação, estará obrigada a garantir que essa nova decisão não padece dos mesmos vícios que todas as decisões que a precederam.
Em quaisquer circunstâncias, tendo em conta a excecional complexidade processual decorrente da existência de várias decisões administrativas e judiciais relativas às mesmas medidas de auxílio, há que concluir que a recorrente se encontra numa especial situação de incerteza jurídica que só o exame de mérito do presente processo e a eventual anulação da decisão impugnada poderão clarificar, o que reforça o seu interesse em agir contra a referida decisão.
A este respeito, importa precisar que, enquanto a Comissão considerar que continua a ter a possibilidade de adotar uma nova decisão final, a recorrente não tem condições de prever, mesmo a título provisório, o montante do auxílio ou, se for o caso, dos juros relativos ao período de ilegalidade que pode ter de reembolsar.
Com efeito, consoante a Comissão considere que as quantias postas à disposição da recorrente se integram de forma autónoma no processo iniciado em 1999, em 2007 ou em 2011, o montante dos eventuais auxílios reembolsáveis, em caso de qualificação dos auxílios em causa como auxílios novos e de declaração de incompatibilidade com o mercado interno, pode variar consideravelmente, na medida em que, em conformidade com o artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
), a primeira medida da Comissão ou de um Estado‑Membro, agindo a pedido da Comissão, relativamente ao auxílio ilegal interrompe o prazo de prescrição. Nesse caso, se os eventuais auxílios devessem ser considerados como compatíveis com o mercado interno, de modo que só poderia ser ordenada pela Comissão a recuperação dos juros relativos ao período de ilegalidade (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, n.
o
55), a duração do período de ilegalidade relativamente ao qual esses juros deviam ser calculados variaria igualmente consoante o ponto de partida do procedimento formal de investigação da Comissão.
Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que declarar que a recorrente mantém um interesse em agir contra a decisão impugnada, apesar de a decisão de reabertura de 2007 e a decisão final de 2012 já terem sido anuladas.
Por conseguinte, há que concluir, por um lado, que o recurso é admissível e, por outro, que não ficou sem objeto. A exceção de inadmissibilidade deve, pois, ser julgada improcedente na sua totalidade, bem como todos os argumentos da Comissão e dos intervenientes com vista a obter a declaração da perda de interesse em agir da recorrente.
Quanto ao mérito
A recorrente invoca, em substância, seis fundamentos de recurso. Os cinco primeiros fundamentos são relativos a erros manifestos de apreciação da Comissão. O sexto fundamento é relativo à violação do dever de fundamentação, previsto no artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE, e dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da não discriminação.
Há que recordar que o fundamento relativo a falta ou insuficiência de fundamentação visa demonstrar a violação de formalidades essenciais e requer, devido a esse facto, um exame distinto, enquanto tal, da apreciação da inexatidão da fundamentação da decisão impugnada, cuja fiscalização faz parte da apreciação da justeza dessa decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, n.
o
67, e de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, n.
o
26).
No caso em apreço, há, pois, que examinar o sexto fundamento, na medida em que é relativo à violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE, antes de fiscalizar, se for caso disso, a legalidade da decisão impugnada quanto ao mérito, que é abrangida pelos outros fundamentos.
Nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, «[s]alvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
Segundo jurisprudência constante, a qualificação de «auxílio» de Estado, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE exige que estejam preenchidas todas as condições previstas na referida disposição. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou com recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conceder uma vantagem ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, n.
o
40 e jurisprudência referida).
A fim de proceder à qualificação jurídica provisória de uma medida como «auxílio estatal» numa decisão de início do procedimento formal de investigação, deve ser respeitado o dever de fundamentação relativamente a todas as condições previstas no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Com efeito, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE e pelo artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida aprovada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki AE e o./Comissão,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
No que respeita, mais especificamente, à fundamentação de uma decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, importa recordar que, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
os
2 e 4, do Regulamento n.
o
2015/1589, uma decisão desse tipo não pode ser aprovada se a Comissão constatar, após a análise preliminar, que a medida constitui um auxílio estatal novo e suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno.
Daqui resulta que, salvo se privar o dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE da sua substância, qualquer decisão tomada pela Comissão no final da fase da investigação preliminar deve incluir uma avaliação preliminar da medida estatal em causa para decidir se a mesma tem natureza de auxílio e, quando decide dar início a um procedimento formal de investigação, expor as razões que suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2008, TV2/Danmark e o./Comissão,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, n.
o
138 e jurisprudência referida).
Essa decisão, tomada no final da fase preliminar de investigação, deve designadamente dar oportunidade às partes interessadas de participarem eficazmente no procedimento formal de investigação, no qual terão a possibilidade de invocar os seus argumentos. Para o efeito, deve permitir‑lhes que conheçam o raciocínio que levou a Comissão a considerar provisoriamente que a medida em causa podia ser qualificada de auxílio novo e a duvidar da sua compatibilidade com o mercado comum (v. Acórdão de 22 de outubro de 2008, TV2/Danmark e o./Comissão,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, n.
o
139 e jurisprudência referida).
No âmbito da análise do sexto fundamento, há, mais especificamente, que verificar se a Comissão expôs suficientemente, na decisão impugnada, as razões pelas quais considerou, após uma investigação preliminar, que a medida em causa podia, a título provisório, ser qualificada de auxílio de Estado, antes de verificar se esse auxílio era novo e compatível com o mercado interno.
A recorrente alega, em substância, que a Comissão violou o dever de fundamentação que lhe incumbia no caso em apreço. Em primeiro lugar, a Comissão não calculou, na decisão impugnada, a diferença entre o montante das contribuições para a segurança social que a República Federal da Alemanha tinha efetivamente pago à recorrente (das quais convinha deduzir o montante correspondente ao aumento das tarifas postais autorizados) e o montante das contribuições pagas pelos seus concorrentes no âmbito do regime geral de segurança social. Em segundo lugar, não especificou as razões pelas quais considerava que a questão de saber em que medida a recorrente tinha pago as contribuições para a segurança social era irrelevante para efeitos do cálculo do montante do alegado auxílio de Estado. Em terceiro lugar, não fundamentou suficientemente a sua apreciação da existência de uma alegada subvenção cruzada, apresentada sob a forma de um aumento das tarifas postais autorizadas, para ter em conta os encargos sociais que a recorrente tinha pago. Em quarto lugar, não explicou a razão pela qual se devia, no âmbito da referida análise, basear‑se unicamente num exame da compatibilidade dos custos com o mercado interno.
A Comissão e as intervenientes contestam os argumentos da recorrente.
Em primeiro lugar, importa recordar que a decisão impugnada não é a primeira decisão de início do procedimento formal de investigação adotada pela Comissão relativamente à medida controvertida. Com efeito, o auxílio concedido sob a forma de contribuições para o fundo de pensões da recorrente já foi objeto da decisão de início do procedimento de 1999, da decisão de início do procedimento de 2007 e das decisões finais de 2002 e de 2012.
Ora, por Acórdão de 18 de setembro de 2015, Deutsche Post/Comissão (
T‑421/07 RENV
,
EU:T:2015:654
), o Tribunal Geral anulou a decisão de início do procedimento de 2007, em cujo âmbito, como a Comissão referiu no n.
o
5 da decisão impugnada, a questão de saber se as subvenções públicas para as pensões conferiam ou não uma vantagem à recorrente tinha sido objeto de uma «apreciação superficial» e devia ainda ser «investiga[da] de forma mais aprofundada».
Tendo em conta esse contexto processual específico, há que considerar que, quando adotou a decisão impugnada, a Comissão estava sujeita a um dever de fundamentação específico, na aceção do artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE, uma vez que, no âmbito do procedimento formal de investigação iniciado em 1999 e reaberto em 2007, já tinha tido condições para se interrogar sobre a questão de saber se as contribuições estatais para o fundo de pensões constituíam um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Tendo a decisão impugnada sido qualificada pela Comissão de decisão de alargamento do procedimento reaberto em 2007, esta não podia considerar, sob pena de violar o dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, n.
o
2, TFUE, que não tinha condições para determinar, a título provisório, se um dos critérios previstos no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE foi respeitado e limitar‑se a manifestar dúvidas, sem apresentar os fundamentos suficientes a este respeito.
Resulta dos n.
os
64 a 67 da decisão impugnada que a Comissão se limitou, na parte consagrada à apreciação da existência de um auxílio à luz do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e designadamente à existência de uma vantagem económica exclusiva, a mencionar as dificuldades com que se teria defrontado se tivesse tido que identificar os operadores económicos cuja situação jurídica e factual podia ser considerada comparável à da recorrente. Salientou designadamente que, na medida em que dispunha de um direito de exclusividade no domínio dos serviços postais universais e tinha beneficiado de numerosas transferências e garantias públicas no âmbito da transformação dos correios federais, a recorrente se encontrava numa situação especial e sem precedentes.
Tendo em conta estes elementos, a Comissão concluiu que a existência de uma vantagem económica exclusiva não podia ser demonstrada através de uma comparação entre os encargos que recaem sobre a recorrente e os que recaem sobre os seus concorrentes. Em contrapartida, precisou que uma análise comparativa com as concorrentes da recorrente seria adequada no âmbito do exame da compatibilidade dos auxílios, nomeadamente na fase de uma análise mais aprofundada da afetação da concorrência.
Na decisão impugnada, a Comissão considerou, em seguida, na fase do exame da compatibilidade do auxílio com o mercado interno, que era possível comparar, com base numa taxa de referência, as contribuições sociais pagas pela recorrente com as pagas pelos concorrentes privados desta última. Todavia, não apresentou qualquer fundamentação para explicar em que medida as constatações efetuadas no âmbito da apreciação da compatibilidade do auxílio controvertido apoiavam ou não contradiziam as efetuadas para efeitos da apreciação da existência de uma vantagem económica seletiva e,
a fortiori
, de um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Tendo em conta todas estas considerações, há que concluir que, ao salientar a falta, na decisão impugnada, de qualquer cálculo que permita proceder a uma comparação dos encargos que lhe incumbem e dos impostos aos seus concorrentes na fase da qualificação da medida controvertida como auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, ao passo que essa comparação foi efetuada para efeitos da apreciação da compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno, a recorrente demonstrou, com justeza, a existência de uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
TFUE.
A este respeito, há que recordar que, no n.
o
148 do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), relativo à anulação da decisão final de 2012, adotada pela Comissão no âmbito do procedimento formal de investigação reaberto em 2007 e alargada pela decisão impugnada, o Tribunal Geral recordou a jurisprudência segundo a qual é precisamente nesta fase da aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, em concreto, a da prova da existência de uma vantagem, que a Comissão deve demonstrar que uma isenção parcial da obrigação de pagar contribuições para o fundo de pensões constitui, para um antigo operador histórico, uma vantagem económica em relação aos seus concorrentes.
Nos n.
os
150 e 151 do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), o Tribunal Geral considerou, em substância, que, se a Comissão procurou demonstrar, na decisão final de 2012, a existência de uma vantagem económica seletiva, foi apenas na fase da análise da compatibilidade do auxílio com o mercado interno que procedeu a esse exame. Por conseguinte, acolheu o argumento da República Federal da Alemanha segundo o qual a Comissão cometeu um erro de direito na medida em que efetuou «um início de comparação com os encargos que uma empresa deve ‘normalmente’ liquidar relativamente aos assalariados de direito privado em conformidade com o direito social alemão apenas no âmbito da análise relativa à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno».
Além disso, o Tribunal Geral recordou, nos n.
os
152 a 154 do Acórdão de 14 de julho de 2016, Alemanha/Comissão (
T‑143/12
,
EU:T:2016:406
), que incumbe à Comissão a obrigação de demonstrar a existência de uma vantagem económica seletiva a favor do beneficiário do auxílio, uma vez que aprecia a questão de saber se uma medida recai no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Ora, na medida em que a qualificação, a título provisório, de uma medida como «auxílio» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, tem lugar, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, lido em conjugação com o artigo 4.
o
, n.
os
2 a 4, do Regulamento n.
o
2015/1589, desde a avaliação preliminar da referida medida e da adoção da decisão de início do procedimento formal de investigação, há que considerar, no caso em apreço, que o dever de fundamentação relativo à existência de uma vantagem económica seletiva em relação à recorrente, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, se impunha à Comissão no termo da fase de investigação preliminar, e não apenas relativamente à decisão tomada no termo do procedimento formal de investigação.
Daqui resulta que, por não ter fundamentado de forma suficientemente clara e inequívoca, a existência de uma vantagem, em conformidade com as exigências do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, enquanto já procedeu à apreciação da compatibilidade do auxílio controvertido com o mercado interno, a Comissão colocou a recorrente numa situação de incerteza jurídica, no termo da fase de investigação preliminar e na fase da adoção da decisão impugnada. Esta omissão da Comissão não permite, além disso, ao juiz da União exercer a sua fiscalização relativamente à qualificação provisória da medida controvertida como «auxílio» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Por conseguinte, o sexto fundamento deve ser julgado procedente, na medida em que tem por objeto a violação do dever de fundamentação.
Uma vez que a análise do presente fundamento na medida em que se baseia numa violação do dever de fundamentação mostrou que a decisão impugnada enferma de vícios relativamente a elementos de uma importância essencial na economia geral da decisão impugnada, há que proceder à anulação da referida decisão por violação de formalidades essenciais, sem que seja necessário examinar o mérito dos restantes argumentos apresentados no âmbito deste e dos outros fundamentos.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
No caso em apreço, tendo a Comissão sido vencida e tendo a recorrente pedido essa condenação, há que condenar a Comissão nas suas próprias despesas e nas da recorrente.
A UPS e a United Parcel Service Deutschland suportarão as suas próprias despesas, em aplicação do artigo 138.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada)
decide:

1)
A exceção de inadmissibilidade é julgada improcedente.

2)
A Decisão da Comissão Europeia C(2011) 3081 final, de 10 de maio de 2011, de alargar o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, no que respeita ao auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07) concedido pela República Federal da Alemanha a favor da Deutsche Post AG é anulada.

3)
A Comissão suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Deutsche Post AG.

4)
A UPS Europe SPRL/BVBA e a United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG suportarão as suas próprias despesas.

Pelikánová
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de abril de 2019.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.