CELEX: 62019CJ0398
Zahtjev za prethodnu odluku
Građanstvo Europske unije
Članci 18. i 21. UFEU‑a
Izručenje građanina Unije u treću zemlju
Osoba koja je stekla građanstvo Unije nakon što je prenijela središte svojih interesa u državu članicu od koje se traži izručenje
Područje primjene prava Unije
Zabrana izručenja koja se primjenjuje samo na vlastite državljane
Ograničenje slobodnog kretanja
Opravdanje koje se temelji na sprečavanju nekažnjavanja
Proporcionalnost
Obavještavanje države članice čiji je tražena osoba državljanin
Obveza države članice od koje se traži izručenje i one čije državljanstvo ima tražena osoba da od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje zatraže da im dostavi spis kaznenog predmeta
Nepostojanje

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 18. i 21. UFEU‑a te presude od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
).
Zahtjev je upućen u okviru postupka povodom zahtjeva za izručenje koji su ukrajinska tijela uputila njemačkim tijelima radi kaznenog progona osobe BY, koja ima ukrajinsko i rumunjsko državljanstvo.
Pravni okvir
Europska konvencija o izručenju
Člankom 1. Europske konvencije o izručenju, potpisane u Parizu 13. prosinca 1957. (u daljnjem tekstu: Europska konvencija o izručenju), propisano je:
„Ugovorne strane se obvezuju izručiti jedna drugoj, u skladu s odredbama i uvjetima postavljenim u ovoj konvenciji, osobe protiv kojih se vodi postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili sigurnosne mjere na temelju odluke sudskih vlasti strane koja izručenje traži.”
Člankom 6. te konvencije, naslovljenim „Izručenje vlastitih državljana”, predviđa se:
1.
(a)
Ugovorna strana ima pravo odbiti izručenje svojih državljana.
(b)
Svaka ugovorna strana može, putem izjave date u trenutku potpisivanja Konvencije ili predaje dokumenta ratifikacije ili pristupa Konvenciji, odrediti što za nju znači termin ‚državljani’ u okviru značenja ove konvencije.
(c)
Državljanstvo će se odrediti u vrijeme donošenja odluke o izručenju. […]
2.   U slučaju da strana od koje se izručenje traži ne izruči svojeg državljanina, ona će tada na zahtjev strane koja izručenje traži predati slučaj nadležnim organima, kako bi se mogao provesti postupak ako se smatra odgovarajućim. U tu će se svrhu spisi, podaci i dokazni materijal, vezani za kazneno djelo, dostaviti bez naknade, na način naveden u članku 12. stavku 1. Strana koja je tražila izručenje bit će obaviještena o odluci u svezi s njezinim zahtjevom.”
U skladu s člankom 12. stavkom 2. navedene konvencije:
„Zahtjevu treba priložiti:
(a)
original ili ovjereni preslik optužnice i presude ili sigurnosne mjere koji su odmah izvršni, naloga za uhićenje ili drugog naloga istog učinka, izdanih u skladu sa zakonom propisanim postupkom strane koja izručenje traži;
(b)
opis kaznenih djela zbog kojih se izručenje traži. Vrijeme i mjesto gdje su ista počinjena, njihove zakonske opise te tekst odgovarajućih zakonskih odredbi bit će dati što je moguće preciznije te
(c)
kopiju odgovarajućih zakonskih uredbi, ili kada to nije moguće, odredbu odgovarajućeg zakona i što je moguće točniji opis osobe koja se traži, zajedno s podacima pomoću kojih će se ustanoviti njezin identitet i državljanstvo.”
Savezna Republika Njemačka dala je sljedeću izjavu u smislu članka 6. Europske konvencije o izručenju:
„U Saveznoj Republici Njemačkoj izručenje njemačkih državljana stranoj zemlji zabranjeno je člankom 16. stavkom 2. prvom rečenicom [Grundgesetza für die Bundesrepublik Deutschland (Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke) od 23. svibnja 1949. (BGBl 1949 I, str. 1.)] te ga stoga treba odbiti u svakom slučaju.
Pojam ‚državljani’ u smislu članka 6. stavka 1. točke (b) Europske konvencije o izručenju obuhvaća sve Nijemce u smislu članka 116. stavka 1. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke.”
Okvirna odluka 2002/584/PUP
Okvirna odluka Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (
SL 2002., L 190, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 83. i ispravak
SL 2013., L 222, str. 14
.) u članku 1. stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.   Europski uhidbeni nalog je sudska odluka koju izdaje država članica s ciljem uhićenja i predaje tražene osobe od strane druge države članice, zbog vođenja kaznenog progona, izvršenja kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode.
2.   Države članice izvršavaju svaki europski uhidbeni nalog na temelju načela uzajamnog priznavanja u skladu s odredbama ove Okvirne odluke.”
Njemačko pravo
Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke
Člankom 16. stavkom 2. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke propisano je:
„Nijedan Nijemac ne smije se izručiti u inozemstvo. Zakonom se može propisati odredba kojom se odstupa od navedenog pravila kad je riječ o izručenju državi članici Europske unije ili međunarodnom sudu, pod uvjetom da su zajamčena načela vladavine prava.”
Kazneni zakonik
Člankom 7. Strafgesetzbucha (Kazneni zakonik), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, određeno je:
„(1)   Njemačko kazneno zakonodavstvo primjenjuje se na djela koja su u inozemstvu počinjena protiv njemačkog državljanina, ako se ona smatraju kaznenim djelima i u državi u kojoj su počinjena ili ako mjesto njihova počinjenja nije pod nadležnošću nijednog kaznenog suda.
(2)   Njemačko kazneno zakonodavstvo na druga se djela počinjena u inozemstvu primjenjuje ako se djelo o kojem je riječ smatra kaznenim djelom u mjestu u kojem je počinjeno ili ako to mjesto nije pod nadležnošću nijednog kaznenog suda te ako je počinitelj
1.
bio Nijemac u vrijeme počinjenja djela ili je to postao nakon njegova počinjenja, ili
2.
bio stranac u vrijeme počinjenja djela, ako se nalazi se na državnom području te ako, unatoč tomu što bi, u skladu s propisima o izručenju, njegovo izručenje, s obzirom na vrstu djela, bilo moguće, on nije izručen jer zahtjev za izručenje nije upućen u razumnom roku, odbijen je ili se izručenje ne može provesti.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
BY je ukrajinski i rumunjski državljanin. Rođen je u Ukrajini te je ondje živio sve do preseljenja u Njemačku tijekom 2012. Na vlastiti zahtjev 2014. stekao je rumunjsko državljanstvo, na temelju činjenice da je potomak rumunjskih državljana koji su nekad živjeli u rumunjskoj Bukovini. U Rumunjskoj nikada nije boravio.
Glavno državno odvjetništvo u Ukrajini 15. ožujka 2016., na temelju uhidbenog naloga ukrajinskog suda, podnijelo je službeni zahtjev za izručenje osobe BY radi kaznenog progona zbog pronevjere sredstava jednog ukrajinskog državnog poduzeća. Taj je zahtjev Saveznoj Republici Njemačkoj proslijeđen putem ukrajinskog ministarstva pravosuđa.
Osobi BY 26. srpnja 2016. privremeno je određen pritvor. Na temelju rješenja koje je 1. kolovoza 2016. donio sud koji je uputio zahtjev, Kammergericht Berlin (Visoki zemaljski sud u Berlinu), osoba BY smještena je u ekstradicijski pritvor. Na temelju rješenja tog suda od 28. studenoga 2016., BY je 2. prosinca 2016., nakon što je položio jamčevinu, pušten na uvjetnu slobodu.
U međuvremenu, dopisom od 9. studenoga 2016., uz koji je upućeno i rješenje od 1. kolovoza 2016. iz prethodne točke, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Glavno državno odvjetništvo u Berlinu, Njemačka) obavijestio je rumunjsko ministarstvo pravosuđa o zahtjevu za izručenje te je upitao namjeravaju li rumunjska tijela sama poduzeti kazneni progon protiv osobe BY, rumunjskog državljanina koji je počinio kaznena djela u inozemstvu. Dopisom od 22. studenoga 2016. to je ministarstvo odgovorilo da rumunjska tijela mogu odlučiti poduzeti kazneni progon samo na zahtjev ukrajinskih tijela. Nakon dodatnog zahtjeva od 2. siječnja 2017. kojim je Glavno državno odvjetništvo u Berlinu pokušalo doznati je li, u skladu s rumunjskim kaznenim pravom, moguć progon za kaznena djela o kojima je riječ, to je ministarstvo 15. ožujka 2017. odgovorilo da su za izdavanje nacionalnog uhidbenog naloga, koji je uvjet za izdavanje europskog uhidbenog naloga, potrebni dostatni dokazi o krivnji tražene osobe te je od Glavnog državnog odvjetništva u Berlinu zatražilo da mu dostavi dokumente i primjerke dokaza koji se odnose na djela koja se stavljaju na teret osobi BY, a koje su im dostavila ukrajinska tijela.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da iz tog odgovora zaključuje da je, u skladu s rumunjskim pravom, načelno dopušten kazneni progon rumunjskih državljana za kaznena djela počinjena u inozemstvu.
Prema mišljenju tog suda, izručenje osobe BY Ukrajini je zakonito, ali može biti protivno presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), s obzirom na to da rumunjska pravosudna tijela nisu službeno odlučila o mogućem izdavanju europskog uhidbenog naloga. Navedeni sud pojašnjava da, iako Savezna Republika Njemačka ne izručuje vlastite državljane, za državljane drugih država članica ne postoji nikakva zabrana izručenja. Međutim, on nastoji doznati koje su implikacije te presude na ishod postupka koji se pred njim vodi, s obzirom na specifične okolnosti tog predmeta, različite od onih u predmetu u kojem je donesena navedena presuda.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev ističe da se osoba BY preselila u Njemačku u trenutku kad je imala samo ukrajinsko državljanstvo, dok je rumunjsko stekla tek kasnije. Boravak osobe BY u Njemačkoj stoga ne ulazi u okvir ostvarivanja prava koje joj je dodijeljeno člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a. Slijedom navedenog, postavlja se pitanje jesu li načela koja je Sud utvrdio u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) primjenjiva na situaciju osobe BY.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev upozorava na praktičnu poteškoću u provedbi načela koja proizlaze iz te presude. On navodi da su rumunjskim pravosudnim tijelima za ocjenu svrsishodnosti samostalnog poduzimanja kaznenog progona protiv osobe BY nužni dokazi koji joj se stavljaju na teret. Međutim, budući da ti dokazi nisu među elementima koji se, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Europske konvencije o izručenju, prilažu zahtjevu za izručenje, država članica od koje se traži izručenje ne može ih proslijediti tim tijelima. U svakom slučaju, prosljeđivanje navedenih dokaza državi članici čije državljanstvo ima tražena osoba moglo bi, kao i prosljeđivanje cjelokupnog zahtjeva za izručenje, ulaziti u isključivu nadležnost treće zemlje koja traži izručenje.
Sud koji je uputio zahtjev stoga nastoji doznati jesu li tijela države članice čiji je tražena osoba državljanin, nakon što ih je država članica kojoj je upućen zahtjev za izručenje obavijestila o postojanju tog zahtjeva, dužna od treće zemlje koja je taj zahtjev uputila zatražiti da joj dostavi spis kaznenog predmeta, kako bi mogla ocijeniti mogućnost samostalnog poduzimanja kaznenog progona. Takvim bi se zahtjevom postupak mogao znatno odužiti, što je teško opravdati. U praksi bi bilo jednako teško zahtijevati da država članica kojoj je upućen zahtjev za izručenje zatraži od treće zemlje da od države članice čiji je tražena osoba državljanin zatraži da potonja poduzme kazneni progon o kojem je riječ.
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da njemačko kazneno pravo, u članku 7. stavku 2. Kaznenog zakonika, predviđa supsidijarnu nadležnost za progon kaznenih djela počinjenih u inozemstvu u slučaju neizručivanja, uključujući kad je riječ o stranim državljanima. Taj sud nastoji doznati treba li, kako bi se udovoljilo načelu nediskriminacije iz članka 18. UFEU‑a, primijeniti tu odredbu i izručenje građanina Unije proglasiti nezakonitim. Međutim, prema njegovu mišljenju, takvim bi se pristupom ugrozila učinkovitost kaznenih progona.
Naime, s jedne strane, ako bi na temelju te supsidijarne nadležnosti izručenje građanina Unije bilo
a priori
nezakonito, izdavanje uhidbenog naloga radi izručenja te slijedom toga smještanje osobe o kojoj je riječ u ekstradicijski pritvor ne bi bilo moguće u skladu s jednom drugom odredbom njemačkog prava. S druge strane, u Njemačkoj se nacionalni uhidbeni nalog može izdati samo na temelju ozbiljnih indicija o krivnji čije se postojanje može potvrditi tek nakon analize dokaza koji se stavljaju na teret traženoj osobi. Kako bi pribavila te dokaze, njemačka tijela trebala bi trećoj zemlji koja traži izručenje predložiti da ona sama poduzmu kazneni progon ili potaknuti tu treću zemlju da podnese zahtjev u tom smislu, čime bi se postupak još više odužio.
U tim je okolnostima Kammergericht Berlin (Visoki zemaljski sud u Berlinu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Vrijede li načela iz presude Suda […] od 6. rujna 2016. u predmetu Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) o primjeni članaka 18. i 21. UFEU‑a u slučaju zahtjeva treće zemlje za izručenje građanina Unije i onda kad je tražena osoba središte svojih interesa premjestila u državu članicu od koje se traži izručenje dok još nije bila građanin Unije?
2.
Je li na temelju presude od 6. rujna 2016. u predmetu Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) država članica čiji je tražena osoba državljanin, nakon što je obaviještena o zahtjevu za izručenje, obvezna od treće zemlje koja je uputila taj zahtjev zatražiti da joj dostavi spis kako bi ocijenila mogućnost samostalnog poduzimanja kaznenog progona?
3.
Je li država članica od koje treća zemlja traži izručenje građanina Unije dužna, na temelju presude od 6. rujna 2016. u predmetu Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), odbiti izručenje i samostalno poduzeti kazneni progon ako je to na temelju njezina nacionalnog prava moguće?”
Nadležnost Suda
Irska ističe da Sud nije nadležan za odlučivanje o ovom zahtjevu za prethodnu odluku. Ističe da pravna situacija građanina Unije ulazi u područje primjene prava Unije samo ako je on svoje pravo na slobodno kretanje ostvarivao u trenutku kad je već imao status građanina Unije. Međutim, to nije bio slučaj s osobom BY u trenutku kad je premjestila središte svojih interesa iz Ukrajine u Njemačku. Osoba BY stoga svoj boravak u Njemačkoj nije temeljila na ostvarivanju prava koje proizlazi iz članka 21. UFEU‑a i nije djelovala u svojstvu građanina Unije, tako da se ne može pozivati na članak 18. UFEU‑a.
Valja utvrditi da ta argumentacija ulazi u okvir analize prvog pitanja, kojim sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji utvrditi jesu li članci 18. i 21. UFEU‑a, kako ih je protumačio Sud u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), primjenjivi na situaciju građanina Unije, poput osobe BY, koji je premjestio središte svojih interesa u državu članicu različitu od one čiji je državljanin, u trenutku dok još nije imao status građanina Unije.
Međutim, očito je da je Sud nadležan sudu koji je uputio zahtjev pružiti relevantne elemente tumačenja na temelju kojih potonji može utvrditi primjenjuje li se pravo Unije na takvu situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 5. svibnja 2011., McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, t.
43.
i
56.
).
Ta nadležnost nije dovedena u pitanje okolnošću da, u slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, u smislu da članci 18. i 21. UFEU‑a nisu primjenjivi na tu situaciju, više ne bi bilo potrebno razmotriti drugo i treće pitanje.
Iz toga proizlazi da je Sud nadležan za odlučivanje o ovom zahtjevu za prethodnu odluku.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da se primjenjuju na situaciju građanina Unije, državljanina države članice koji boravi na državnom području druge države članice kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za njegovo izručenje, čak i ako je taj građanin središte svojih interesa premjestio u tu drugu državu članicu dok još nije imao status građanina Unije.
Valja podsjetiti na to da je Sud u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
30.
), koja se, kao i ovaj predmet, odnosila na zahtjev za izručenje koji je uputila treća zemlja s kojom Unija nije sklopila sporazum o izručenju, zaključio da, iako su pravila o izručenju, u nedostatku takvog sporazuma, u nadležnosti država članica, situacije koje ulaze u područje primjene članka 18. UFEU‑a, u vezi s odredbama UFEU‑a o građanstvu Unije, obuhvaćaju osobito one koje ulaze u okvir ostvarivanja slobode kretanja i boravka na državnom području država članica, kako je priznata člankom 21. UFEU‑a.
Iz sudske prakse Suda proizlazi da je državljanin države članice koji na toj osnovi uživa status građanina Unije i zakonito boravi na državnom području druge države članice obuhvaćen područjem primjene prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 2. listopada 2003., Garcia Avello,
C‑148/02
,
EU:C:2003:539
, t.
26.
i
27.
i od 8. lipnja 2017., Freitag,
C‑541/15
,
EU:C:2017:432
, t.
34.
).
Slijedom navedenog, s obzirom na svoje svojstvo građanina Unije, državljanin države članice koji boravi u drugoj državi članici može se pozivati na članak 21. stavak 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 19. listopada 2004., Zhu i Chen,
C‑200/02
,
EU:C:2004:639
, t.
26.
i od 2. listopada 2019., Bajratari,
C‑93/18
,
EU:C:2019:809
, t.
26.
i navedenu sudsku praksu) i obuhvaćen je područjem primjene Ugovorâ, u smislu članka 18. UFEU‑a, kojim je utvrđeno načelo nediskriminacije na temelju državljanstva (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
31.
i navedenu sudsku praksu kao i od 13. studenoga 2018., Raugevicius,
C‑247/17
,
EU:C:2018:898
, t.
27.
).
Činjenica da je taj građanin Unije stekao državljanstvo države članice i, slijedom toga, status građanina Unije tek u trenutku kad je već boravio u državi članici različitoj od one čije je državljanstvo naknadno stekao ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Naime, suprotnim bi se tumačenjem onemogućilo takvom građaninu da se pozove na prava koja dodjeljuje status građanina Unije i time ugrozilo koristan učinak tog statusa, čija je svrha da bude temeljni status državljana država članica (vidjeti u tom pogledu presudu od 20. rujna 2001., Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, t.
31.
).
Isti zaključak vrijedi i u pogledu okolnosti da građanin Unije čije se izručenje traži ima i državljanstvo treće zemlje koja je uputila taj zahtjev. Naime, dvostruko državljanstvo države članice i treće zemlje ne može osobi o kojoj je riječ uskratiti slobode koje ona kao državljanin države članice uživa na temelju prava Unije (presuda od 13. studenoga 2018., Raugevicius,
C‑247/17
,
EU:C:2018:898
, t.
29.
i navedena sudska praksa).
U glavnom postupku iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da BY, rumunjski državljanin, u svojstvu građanina Unije ostvaruje svoje pravo, predviđeno člankom 21. UFEU‑a, boravka u drugoj državi članici, u ovom slučaju Saveznoj Republici Njemačkoj, tako da njegova situacija ulazi u područje primjene Ugovorâ u smislu članka 18. UFEU‑a, unatoč okolnosti, s jedne strane, da je središte svojih interesa prenio u potonju državu članicu u trenutku dok još nije stekao rumunjsko državljanstvo i, s druge strane, da je on istodobno i državljanin treće zemlje koja traži izručenje.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da se primjenjuju na situaciju građanina Unije koji ima državljanstvo jedne države članice, a boravi na državnom području druge države članice kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za njegovo izručenje, čak i ako je taj građanin središte svojih interesa premjestio u tu drugu državu članicu dok još nije imao status građanina Unije.
Drugo pitanje
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tu svrhu, Sud će prema potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena (presude od 13. rujna 2016., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, t.
33.
i od 8. lipnja 2017., Freitag,
C‑541/15
,
EU:C:2017:432
, t.
29.
).
U ovom slučaju drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se na obveze koje bi u okviru razmjene informacija iz točaka 47. do 49. presude od 6. rujna 2016., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) mogla imati država članica čiji je državljanin tražena osoba, građanin Unije u odnosu na kojeg je treća zemlja uputila zahtjev za izručenje državi članici na čijem državnom području ta osoba boravi. To se pitanje, kako ga je taj sud sročio, odnosi na eventualno postojanje obveze države članice čiji je tražena osoba državljanin da od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje zatraži da joj dostavi spis koji se odnosi na kazneno djelo koje se toj osobi stavlja na teret.
Međutim, budući da se ta razmjena informacija temelji na suradnji tih dviju država članica i da sud koji je uputio zahtjev u obrazloženju svojeg zahtjeva za prethodnu odluku razmatra obveze obiju navedenih država članica, kako bi se tom sudu dao cjelovit odgovor, valja smatrati da se drugim pitanjem nastoje također utvrditi obveze koje u okviru razmjene informacija o kojoj je riječ u prethodnoj točki ove presude ima država članica od koje se traži izručenje.
Slijedom navedenog, drugo pitanje valja preoblikovati i smatrati da sud koji je uputio zahtjev njime u biti nastoji doznati treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da je, ako je država članica čije državljanstvo ima tražena osoba – građanin Unije u odnosu na kojeg je drugoj državi članici upućen zahtjev treće zemlje za izručenje – obaviještena o postojanju tog zahtjeva od strane države članice kojoj je on upućen, neka od tih dviju država članica dužna zatražiti primjerak spisa kaznenog predmeta od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje, a kako bi se državi članici čiji je tražena osoba državljanin omogućilo da ocijeni mogućnost samostalnog poduzimanja kaznenog progona.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, nacionalna pravila države članice o izručenju, poput onih iz glavnog postupka, kojima se uspostavlja razlika u postupanju ovisno o tome je li tražena osoba državljanin te ili druge države članice, mogu utjecati na slobodu kretanja i boravka na području država članica državljana drugih država članica koji zakonito borave na području države od koje se traži izručenje jer im ne pružaju zaštitu od izručenja koju uživaju državljani potonje države članice (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
32.
i od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
44.
).
Iz toga proizlazi da u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nejednako postupanje kojim se dopušta izručenje građanina Unije koji je državljanin države članice različite od one od koje se traži izručenje predstavlja ograničenje slobode kretanja i boravka na državnom području država članica, u smislu članka 21. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
33.
i od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
45.
).
Takvo ograničenje može se opravdati samo ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom nastoji postići (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
34.
).
U tom kontekstu, Sud je utvrdio da se cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela mora smatrati legitimnim i da se njime može opravdati mjera kojom se ograničava temeljna sloboda, poput one priznate člankom 21. UFEU‑a, ako je ta mjera nužna za zaštitu interesa koji se njome nastoje osigurati te samo ako se ti ciljevi ne mogu postići manje ograničavajućim mjerama (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
37.
i
38.
i od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
47.
i
48.
kao i od 2. travnja 2020., Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, t.
60.
).
U tom je pogledu Sud presudio da je važno dati prednost razmjeni informacija s državom članicom čiji je tražena osoba državljanin kako bi se tijelima te države članice pružila prilika da eventualno izdaju europski uhidbeni nalog u svrhu kaznenog progona. Slijedom toga, ako je treća zemlja uputila zahtjev za izručenje drugoj državi članici, u kojoj osoba o kojoj je riječ zakonito boravi, potonja je država dužna obavijestiti državu članicu čiji je predmetna osoba državljanin i, na eventualni zahtjev te države, predati joj tu osobu, u skladu s odredbama Okvirne odluke 2002/584, ako je potonja država članica, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, nadležna za kazneni progon tražene osobe za djela počinjena izvan svojeg državnog područja (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
48.
i
50.
, od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
51.
i od 2. travnja 2020., Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, t.
70.
).
Osim toga, kako bi se očuvao cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja tražene osobe za djela koja joj se stavljaju na teret u zahtjevu za izručenje, europski uhidbeni nalog koji eventualno može izdati država članica čiji je ta osoba državljanin mora se odnositi barem na ista djela kao što su to ona koja se toj osobi stavljaju na teret u zahtjevu za izručenje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
54.
).
Suprotno tomu, ako država članica čiji je tražena osoba državljanin ne izda europski uhidbeni nalog, država članica od koje se traži izručenje može ga provesti, pod uvjetom da je provjerila, kao što se to zahtijeva sudskom praksom Suda, da se tim izručenjem neće ugroziti prava iz članka 19. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
60.
).
Na temelju tih razmatranja valja, kao drugo, imajući u vidu pitanja suda koji je uputio zahtjev, dati pojašnjenja o provedbi razmjene informacija iz točke 43. ove presude.
U tom pogledu, iz točaka 55. i 56. presude od 10. travnja 2018., Pisciotti (
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
) u biti proizlazi da je država članica od koje se izručenje traži svoju obvezu obavješćivanja iz točke 43. ove presude ispunila ako nadležnim tijelima države članice čiji je tražena osoba državljanin omogući da zatraže tu osobu u okviru europskog uhidbenog naloga.
U tu svrhu, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka UEU‑a – prema kojem si države članice, uz uzajamno poštovanje, međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
42.
) – dužnost je države članice od koje se izručenje traži obavijestiti nadležna tijela države članice čiji je tražena osoba državljanin ne samo o postojanju zahtjeva za izručenje koji se na nju odnosi nego i o svim pravnim i činjeničnim elementima koje je treća zemlja koja traži izručenje dostavila u okviru tog zahtjeva za izručenje, pri čemu su ta tijela ipak dužna poštovati povjerljivost tih elemenata, ako to zahtijeva spomenuta treća zemlja, koja je o tome uredno obaviještena. Nadalje, dužnost je države članice od koje se traži izručenje i da spomenuta tijela obavijesti o svakoj promjeni situacije tražene osobe koja je relevantna za eventualno izdavanje europskog uhidbenog naloga protiv nje, u skladu s navedenim u točkama 43. i 44. ove presude.
Međutim, ni država članica od koje se traži izručenje ni država članica čiji je tražena osoba državljanin ne mogu, na temelju prava Unije, biti obvezne od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje tražiti da im dostavi spis kaznenog predmeta.
Osim činjenice da takva obveza trenutačno nema nikakvu pravnu osnovu u pravu Unije, ona bi također bila nespojiva s ciljevima na kojima se temelji razmjena informacija iz točke 43. ove presude, s obzirom na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ta razmjena informacija ulazi u okvir cilja zaštite građana Unije od mjera kojima im se mogu uskratiti prava na slobodno kretanje i boravak iz članka 21. UFEU‑a, uz istodobno suzbijanje nekažnjavanja kaznenih djela (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
47.
).
Naime, kad bi država članica kojoj je upućen zahtjev ili država članica čiji je tražena osoba državljanin bila dužna od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje zatražiti da joj dostavi spis kaznenog predmeta, time bi se postupak izručenja mogao učiniti znatno složenijim i duljim, čime bi se u konačnici mogao ugroziti cilj izbjegavanja takvog nekažnjavanja.
Usto, valja istaknuti da se sudska praksa navedena u točki 43. ove presude temelji na pretpostavci da država članica čiji je tražena osoba državljanin sama ocjenjuje svrsishodnost izdavanja europskog uhidbenog naloga, kad je država članica kojoj je upućen zahtjev za izručenje obavijesti o postojanju tog zahtjeva koji se odnosi na jednog od njezinih državljana. Jednako tako, valja zaključiti da država članica čiji je tražena osoba državljanin može, u okviru svoje diskrecijske ovlasti koja proizlazi iz njezine suverenosti u kaznenim stvarima te u skladu s pravilima svojeg nacionalnog prava, odlučiti od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje zatražiti da joj dostavi spis kaznenog predmeta kako bi mogla ocijeniti svrsishodnost eventualnog progona.
Iz prethodno navedenog proizlazi da – pod uvjetom da su, u skladu s navedenim u točki 48. ove presude, uredno obavijestila tijela države članice čiji je tražena osoba državljanin – tijela države članice od koje se traži izručenje mogu nastaviti postupak izručenja i, ovisno o slučaju, izručiti tu osobu ako država članica čiji je ona državljanin nije izdala europski uhidbeni nalog u razumnom roku, uzimajući u obzir sve okolnosti predmeta.
U takvom slučaju država članica od koje se traži izručenje može ga, dakle, provesti a da ne mora čekati, nakon proteka razumnog roka, da država članica čiji je tražena osoba državljanin donese službenu odluku kojom se odriče izdavanja europskog uhidbenog naloga protiv te osobe. Naime, suprotan pristup prelazio bi ono što provedba postojećih mehanizama uzajamne suradnje i pomoći u kaznenim stvarima u pravu Unije podrazumijeva te bi se njime postupak izručenja mogao neopravdano odužiti.
U tom je smislu, u interesu pravne sigurnosti, na državi članici od koje se traži izručenje da državi članici čiji je tražena osoba državljanin odredi razuman rok nakon kojeg se, ako potonja država članica ne izda europski uhidbeni nalog, osoba o kojoj je riječ može izručiti. Prilikom određivanja takvog roka treba voditi računa o svim okolnostima predmeta, osobito o pritvoru u kojem se ta osoba može nalaziti u okviru postupka izručenja te složenosti predmeta.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, ako je država članica čije državljanstvo ima tražena osoba – građanin Unije u odnosu na kojeg je drugoj državi članici upućen zahtjev treće zemlje za izručenje – obaviještena o postojanju tog zahtjeva od strane države članice kojoj je on upućen, nijedna od tih dviju država članica nije dužna zatražiti primjerak spisa kaznenog predmeta od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje, a kako bi se državi članici čiji je tražena osoba državljanin omogućilo da ocijeni mogućnost samostalnog poduzimanja kaznenog progona protiv te osobe. Ako je uredno obavijestila državu članicu čiji je osoba o kojoj je riječ državljanin o postojanju zahtjeva za izručenje, o svim pravnim i činjeničnim elementima koje je u okviru zahtjeva za izručenje priopćila treća zemlja koja ga je uputila kao i o svakoj promjeni situacije tražene osobe koja je relevantna za eventualno izdavanje europskog uhidbenog naloga protiv nje, država članica kojoj je zahtjev upućen može tu osobu izručiti bez čekanja da država članica čiji je ta osoba državljanin službenom odlukom odustane od izdavanja takvog uhidbenog naloga koji se odnosi barem na ista djela kao što su to ona iz zahtjeva za izručenje ako potonja država članica propusti izdati takav nalog u razumnom roku koji joj je u tu svrhu odredila država članica od koje se traži izručenje, vodeći računa o svim okolnostima predmeta.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da je država članica kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za izručenje radi kaznenog progona građanina Unije, državljanina druge države članice, dužna odbiti izručenje i sama poduzeti kazneni progon kad je taj progon dopušten njezinim nacionalnim pravom.
Valja podsjetiti na to da je izručenje postupak čiji je cilj borba protiv nekažnjavanja osobe koja se nalazi na državnom području različitom od onog na kojem je kazneno djelo počinjeno. Naime, iako je, imajući u vidu pravilo
aut dedere aut judicare
(izručiti ili progoniti), neizručenje vlastitih državljana u pravilu nadomješteno mogućnošću države članice od koje se izručenje traži da progoni vlastite državljane za teška kaznena djela počinjena izvan svojeg državnog područja, ta država članica u pravilu nije nadležna za progon takvih djela kada ni počinitelj ni žrtva navodnog kaznenog djela nisu njezini državljani. Izručenjem se stoga izbjegava da kaznena djela koja su na državnom području jedne države počinile osobe koje su napustile to područje ostanu nekažnjena (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
39.
).
Upravo je u tom kontekstu Sud presudio da su nacionalna pravila koja dopuštaju da se udovolji zahtjevu za izručenje u svrhu kaznenog progona i suđenja u trećoj zemlji u kojoj je kazneno djelo navodno počinjeno prikladna za ostvarenje cilja koji se nastoji postići, pod uvjetom da ne postoji alternativna mjera kojom bi se manje ugrožavalo ostvarivanje prava dodijeljenih člankom 21. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, t.
40.
i
41.
).
Međutim, u ovom slučaju pitanje suda koji je uputio zahtjev, za razliku od konteksta izloženog u točki 58. ove presude, odnosi se na situaciju u kojoj nacionalno pravo države članice od koje se traži izručenje dopušta toj državi članici kazneni progon stranog državljanina za kaznena djela počinjena izvan svojeg državnog područja. Taj sud tako navodi da članak 7. stavak 2. Kaznenog zakonika predviđa supsidijarnu nadležnost njemačkih tijela kaznenog progona za progon, u slučaju neizručenja, kaznenih djela počinjenih u inozemstvu, uključujući kad ih je počinio strani državljanin.
Njemačka vlada osporava osnovanost takvog tumačenja članka 7. stavka 2. točke 2. Kaznenog zakonika suda koji je uputio zahtjev. Prema mišljenju te vlade, supsidijarna nadležnost predviđena tom odredbom primjenjuje se samo ako treća zemlja koja traži izručenje ne može ili ne želi poduzeti progon. Međutim, to nije slučaj u glavnom postupku, tako da na temelju te odredbe nije moguće poduzeti kazneni progon protiv osobe BY u Njemačkoj.
U vezi s time, valja podsjetiti na to da je Sud, kad je riječ o tumačenju odredaba nacionalnog pravnog poretka, u pravilu dužan osloniti se na pravne kvalifikacije iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud nije nadležan za tumačenje unutarnjeg prava države članice (presuda od 7. kolovoza 2018., Banco Santander i Escobedo Cortés,
C‑96/16 i C‑94/17
,
EU:C:2018:643
, t.
57.
i navedena sudska praksa).
Slijedom navedenog, prilikom analize trećeg pitanja valja se osloniti na tumačenje članka 7. stavka 2. Kaznenog zakonika kako ono proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku. Ako se pokaže potrebnim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri osnovanost tog tumačenja.
Stoga valja smatrati da se članci 18. i 21. UFEU‑a ne mogu tumačiti na način da je država članica od koje se izručenje traži dužna odbiti izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice, i sama poduzeti kazneni progon protiv njega za djela počinjena u trećoj zemlji, kada država članica od koje se izručenje traži na temelju svojeg nacionalnog prava može sama poduzeti kazneni progon protiv tog građanina Unije za određena kaznena djela počinjena u trećoj zemlji.
Naime, u takvom slučaju obvezom odbijanja izručenja i samostalnog poduzimanja kaznenog progona državi članici od koje se izručenje traži uskratila bi se mogućnost da sama ocijeni svrsishodnost poduzimanja kaznenog progona protiv tog građanina na temelju nacionalnog prava, s obzirom na sve okolnosti slučaja, uključujući vjerojatnost, s obzirom na dostupne dokaze, da taj progon završi osuđujućom presudom. Slijedom navedenog, takva bi obveza prelazila granice koje pravo Unije može nametnuti izvršavanju diskrecijske ovlasti te države članice u pogledu svrsishodnosti progona u području poput kaznenopravnog, koje je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u nadležnosti država članica, iako su one u izvršavanju te nadležnosti dužne poštovati pravo Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija,
C‑202/18 i C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, t.
57.
).
Iz toga proizlazi da, kad, kao što je to slučaj u glavnom postupku, državi članici treća zemlja uputi zahtjev za izručenje radi kaznenog progona građanina Unije koji je državljanin druge države članice, jedino relevantno pitanje u pravu Unije jest može li država članica od koje se traži izručenje prema tom građaninu Unije postupati na način kojim se manje ograničava ostvarivanje njegova prava na slobodno kretanje i boravak, na način da tog građanina, umjesto izručenja trećoj zemlji koja to izručenje traži, preda državi članici čiji je on državljanin (vidjeti po analogiji presudu od 10. travnja 2018., Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, t.
50.
).
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da država članica kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za izručenje radi kaznenog progona građanina Unije, državljanina druge države članice, nije dužna odbiti izručenje i sama poduzeti kazneni progon, kad je taj progon dopušten njezinim nacionalnim pravom.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

1.
Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da se primjenjuju na situaciju građanina Europske unije koji ima državljanstvo jedne države članice, a boravi na državnom području druge države članice kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za njegovo izručenje, čak i ako je taj građanin središte svojih interesa premjestio u tu drugu državu članicu dok još nije imao status građanina Unije.

2.
Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, ako je država članica čije državljanstvo ima tražena osoba – građanin Unije u odnosu na kojeg je drugoj državi članici upućen zahtjev treće zemlje za izručenje – obaviještena o postojanju tog zahtjeva od strane države članice kojoj je on upućen, nijedna od tih dviju država članica nije dužna zatražiti primjerak spisa kaznenog predmeta od treće zemlje koja je uputila zahtjev za izručenje, a kako bi se državi članici čiji je tražena osoba državljanin omogućilo da ocijeni mogućnost samostalnog poduzimanja kaznenog progona protiv te osobe. Ako je uredno obavijestila državu članicu čiji je osoba o kojoj je riječ državljanin o postojanju zahtjeva za izručenje, o svim pravnim i činjeničnim elementima koje je u okviru zahtjeva za izručenje priopćila treća zemlja koja ga je uputila kao i o svakoj promjeni situacije tražene osobe koja je relevantna za eventualno izdavanje europskog uhidbenog naloga protiv nje, država članica kojoj je zahtjev upućen može tu osobu izručiti bez čekanja da država članica čiji je ta osoba državljanin službenom odlukom odustane od izdavanja takvog uhidbenog naloga koji se odnosi barem na ista djela kao što su to ona iz zahtjeva za izručenje ako potonja država članica propusti izdati takav nalog u razumnom roku koji joj je u tu svrhu odredila država članica od koje se traži izručenje, vodeći računa o svim okolnostima predmeta.

3.
Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da država članica kojoj je treća zemlja uputila zahtjev za izručenje radi kaznenog progona građanina Unije, državljanina druge države članice, nije dužna odbiti izručenje i sama poduzeti kazneni progon, kad je taj progon dopušten njezinim nacionalnim pravom.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački