CELEX: 62017TJ0716
Staatssteun
Luchtvaartsector
Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens
Besluit waarbij de steun deels verenigbaar en deels onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard
Toerekenbaarheid aan de staat
Begunstigden
Voordeel ten bate van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen
Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie
Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
Aantasting van de mededinging
Motiveringsplicht
Steunregeling
De-minimissteun
Terugvordering

Voorgeschiedenis van het geding
Litigieuze maatregelen
Het eiland Sardinië (Italië) telt vijf luchthavens, waaronder Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.
De luchthaven van Alghero wordt geëxploiteerd door So.Ge.A.Al SpA (hierna: „SOGEAAL”) – waarvan het volledige geplaatste kapitaal is verschaft door plaatselijke overheidsinstellingen – en is grotendeels in handen van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië; hierna: „autonome regio”), ook indirect via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „SOGAER”), een vennootschap waarvan de aandelen overwegend in handen zijn van de kamer van koophandel van Cagliari (hierna: „CCIA van Cagliari”). De luchthaven van Olbia wordt geëxploiteerd door GEASAR SpA, een in Olbia geregistreerde vennootschap waarvan de meeste aandelen in handen zijn van een particuliere onderneming, Meridiana SpA.
Door de autonome regio vastgestelde bepalingen
–
Artikel 3 van wet nr. 10/2010
Op 13 april 2010 heeft de autonome regio de legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) vastgesteld (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).
Artikel 3 van wet nr. 10/2010, met als opschrift „Stimulansen om de luchtverbindingen met het eiland minder seizoensgebonden te maken” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), luidt als volgt:
„1.   Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19700000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24500000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013.
2.   De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen, die rekening houden met de in artikel 2 bedoelde maatregelen inzake territoriale continuïteit, worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, op voorstel van het lid van de regionale uitvoerende macht dat bevoegd is voor transport en in overleg met de leden van de regionale uitvoerende macht die bevoegd zijn voor planning, begroting, krediet en regionale ontwikkeling, toerisme, ambacht en handel, landbouw en landbouw‑ en veeteelthervorming, cultuurgoederen, informatie, recreatie en sport.
3.   De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”
–
Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 heeft de uitvoerende macht van de autonome regio verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van de maatregelen waarin dit artikel 3 voorziet (hierna: „uitvoeringshandelingen”), met name het deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), het deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37 van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en het deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).
Deze uitvoeringshandelingen omschrijven drie clusters van „activiteiten” waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio voor de jaren 2010 tot en met 2013 een compensatie konden krijgen, namelijk:
–
opvoering van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 1”);
–
promotie van het eiland Sardinië als een toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 2”);
–
verdere promotieactiviteiten die namens de autonome regio door luchthavenexploitanten aan externe dienstverleners (die geen luchtvaartmaatschappijen zijn) worden toegewezen (hierna: „activiteit 3”).
Regionaal besluit nr. 29/36 preciseerde dat, bij de uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, de doelstelling om de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken moest worden nagestreefd door de frequentie van de vluchten tijdens het middenseizoen en de wintermaanden te vergroten en nieuwe vliegverbindingen te openen. Daarnaast hadden de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 ter bevordering van een regionaal luchtvervoerbeleid luidens dit besluit uiteindelijk tot doel de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken, alsmede de plaatselijke economieën, het toerisme en de cultuur op het eiland Sardinië te ontwikkelen.
In dit verband bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 de criteria, de aard en de duur van de vervoersdiensten waarvoor tijdens de periode 2010‑2013 een compensatie kon worden verleend en stelde het richtsnoeren vast voor de opstelling en de beoordeling van de „activiteitenplannen” van de luchthavenexploitanten.
Concreet moest een luchthavenexploitant een gedetailleerd activiteitenplan ter goedkeuring voorleggen aan de autonome regio om financiering krachtens wet nr. 10/2010 te ontvangen. Dit plan moest aangeven welke van de in punt 6 hierboven vermelde activiteiten 1 tot en met 3 de luchthavenexploitant voornemens was uit te voeren om de doelstellingen van wet nr. 10/2010 te verwezenlijken. Dit plan diende eventueel te worden geconcretiseerd door specifieke overeenkomsten tussen de luchthavenexploitant en de luchtvaartmaatschappijen.
Wanneer een luchthavenexploitant financiering wenste voor activiteit 1, moest het activiteitenplan dat hij bij de autonome regio indiende vermelden welke (binnenlandse en internationale) „routes van strategisch belang” waren, en jaarlijkse doelstellingen met betrekking tot de frequentie van de vluchten, nieuwe routes en het aantal passagiers vaststellen.
Volgens de Italiaanse autoriteiten vormde de exploitatie van deze routes van strategisch belang de dienst van algemeen economisch belang die de luchtvaartmaatschappijen leverden in ruil voor een compensatie.
Een activiteitenplan ter uitvoering van activiteit 2 moest specifieke marketing- en reclameactiviteiten definiëren om het aantal passagiers te doen toenemen en het verzorgingsgebied van de luchthaven te promoten.
Regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde dat de activiteitenplannen moesten worden gestaafd met winstprognoses voor de activiteiten die zij vaststelden.
Uit regionaal besluit nr. 29/36 blijkt dat de activiteitenplannen bepaalde principes moesten eerbiedigen:
–
de in de plannen bepaalde routes van strategisch belang mochten niet overlappen met de routes die al werden geëxploiteerd in het kader van een regeling inzake openbaredienstverplichtingen;
–
de financiering voor elke gesubsidieerde route moest met de tijd afnemen;
–
de financiële overeenkomst die met de luchtvaartmaatschappijen werd gesloten, moest een plan bevatten voor de promotie van het gebied.
Mocht de autonome regio constateren dat de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen in strijd waren met het bepaalde in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen ervan, kon zij eisen dat deze activiteitenplannen werden gewijzigd.
Nadat de autonome regio de verschillende aan haar door de luchthavenexploitanten voorgelegde activiteitenplannen had goedgekeurd, verdeelde zij de financiële middelen die voor elk van de jaren 2010 tot en met 2013 beschikbaar waren, onder de luchthavenexploitanten.
Wanneer de som van de door de luchthavenexploitanten gevraagde bijdragen het door de wet nr. 10/2010 bepaalde bedrag oversteeg, voorzag regionaal besluit nr. 29/36 in prioritaire gunningscriteria.
De definitieve bedragen van de jaarlijkse bijdragen werden achteraf vastgesteld, waarbij rekening werd gehouden met de bedragen die de luchthavenexploitanten in het kader van de uitvoering van de activiteitenplannen daadwerkelijk hadden betaald en die eventueel lager waren dan de in de die plannen vermelde bedragen. Ter bevestiging van deze bedragen dienden deze exploitanten verslagen over te leggen waarin met name werd aangegeven welke kosten daadwerkelijk voor de ondernomen acties waren gemaakt, onder aanvoering van bewijsstukken.
Voorts bepaalden de uitvoeringshandelingen dat de luchthavenexploitanten moesten toezien op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen. In het bijzonder vereisten zij dat in de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten specifieke overeenkomsten werd opgenomen dat de luchtvaartmaatschappijen geldboeten werden opgelegd in het geval de vooraf bepaalde doelstellingen, met name wat betreft de vluchtfrequenties en aantallen passagiers, niet werden behaald.
Ten slotte werden de bijdragen van de autonome regio betaald via een door SFIRS opgericht en beheerd regionaal ad-hocfonds, dat 4 % van het definitieve totaalbedrag van die bijdragen inhield. Aangezien slechts een eerste tranche van 20 % van de voor een referentiejaar verschuldigde financiering vooraf werd betaald, konden de luchthavenexploitanten bovendien SFIRS financiële voorschotten vragen, die werden toegekend tegen betaling van provisie en rente.
Litigieuze overeenkomst
Verzoekster, Germanwings GmbH, is een „lowcost”-luchtvaartmaatschappij voor passagiersvervoer die sinds 2002 actief is en met name een netwerk van korte-, middellange- en langeafstandsverbindingen exploiteert, hoofdzakelijk van en naar luchthavens in de Europese Unie, met inbegrip van de luchthaven van Cagliari-Elmas.
SOGAER, de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, heeft op zijn website een aankondiging geplaatst waarbij luchtvaartmaatschappijen werden uitgenodigd om ondernemingsplannen bij haar in te dienen voor verbindingen van en naar deze luchthaven alsook marketingovereenkomsten te sluiten om het eiland Sardinië te promoten.
SOGAER heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de bijbehorende financieringsverzoeken. Deze plannen werden goedgekeurd en de aan SOGAER toegekende bedragen voor 2010 en voor de periode 2011-2013 werden vastgesteld bij respectievelijk regionaal besluit nr. 43/37 en nr. 52/117.
In deze context hebben verzoekster en SOGAER in 2012 een overeenkomst gesloten (hierna: „litigieuze overeenkomst”). Bij deze overeenkomst verbond verzoekster zich er tegen een vergoeding van 30000 EUR toe de regio Sardinië, Cagliari en haar directe vluchten tussen Cagliari-Elmas en Keulen-Bonn (Duitsland) alsook tussen Cagliari-Elmas en Stuttgart (Duitsland) te promoten. Daartoe heeft verzoekster een derde dienstverlener opdracht gegeven een promotiecampagne te organiseren, hetgeen in totaal 40000,18 EUR kostte. Het verschil met het bedrag van 30000 EUR van SOGAER is daarbij door verzoekster betaald. Deze promotiecampagne heeft plaatsgevonden tussen 10 december 2012 en 9 januari 2013.
Op 20 december 2012 heeft verzoekster een factuur uitgereikt voor een bedrag van 30000 EUR. SOGAER heeft deze factuur voldaan door dit bedrag te betalen via elektronische overschrijving op 19 april 2013 (hierna: „litigieuze betaling”).
Bestreden besluit
Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie wet nr. 10/2010 aangemeld, die is onderzocht overeenkomstig hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (
PB 1999, L 83, blz. 1
).
Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de aangemelde regeling (hierna: „litigieuze steunregeling”) de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet. Bij de bekendmaking van dit besluit in het
Publicatieblad van de Europese Unie
op 30 mei 2013 (
PB 2013, C 152, blz. 30
) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de vermeende steunregeling.
De Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden, waaronder de exploitanten van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Verzoekster heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend. De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgezonden aan de Italiaanse autoriteiten, die daarover opmerkingen hebben kunnen indienen.
De Commissie heeft de belanghebbenden er per brieven van 24 februari 2014 van op de hoogte gesteld dat op 20 februari 2014 een mededeling was aangenomen met als titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (
PB 2014, C 99, blz. 3
), en dat deze richtsnoeren vanaf de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van toepassing zouden zijn op deze zaak. Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad een mededeling bekendgemaakt waarin de lidstaten en belanghebbenden ertoe werden opgeroepen om binnen een termijn van één maand na de bekendmaking van deze richtsnoeren opmerkingen over de toepassing van deze richtsnoeren op deze zaak te maken (
PB 2014, C 113, blz. 30
).
Op 29 juli 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1861 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) vastgesteld (
PB 2017, L 268, blz. 1
; hierna: „bestreden besluit”), waarvan het dispositief luidt als volgt:
„Artikel 1
1.   De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van SOGEAAL [...], SOGAER [...] en GEASAR [...].
2.   De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet nr. 10/2010 behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, [verzoekster], Air Baltic en Vueling, in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia.
3.   De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU].
4.   De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1.   Italië vordert de in artikel 1, lid 2, bedoelde staatssteun van de begunstigden terug.
[...]
3.   De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop ze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
[...]
5.   Italië annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1.   De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2.   Italië zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1.   Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de volgende inlichtingen:
–
de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat ieder van hen in het kader van de regeling heeft ontvangen;
–
het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
–
een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
–
documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
2.   Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 2 bedoelde terugvordering van de steun is voltooid. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Tevens verstrekt het uitvoerige informatie over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”
Wat de strekking van het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 344 tot en met 346 ervan erop gewezen dat het geen betrekking had op de steunmaatregelen die reeds het voorwerp uitmaakten van een afzonderlijk onderzoek betreffende de luchthaven van Alghero. Met betrekking tot deze luchthaven was immers een klacht ingediend door een Italiaanse luchtvaartmaatschappij tegen overeenkomsten die reeds in 2003 waren gesloten tussen SOGEAAL en de vennootschap Ryanair Ltd en sindsdien waren verlengd. Deze klacht heeft ertoe geleid dat de Commissie op 12 september 2007 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft ingeleid met betrekking tot vermeende aan en door de luchthaven van Alghero ten gunste van Ryanair en andere luchtvervoerders toegekende staatssteun (
PB 2008, C 12, blz. 7
). Op 27 juni 2012 is deze procedure uitgebreid tot door de Italiaanse Republiek genomen extra maatregelen waarop de aanvankelijke klacht geen betrekking had (
PB 2013, C 40, blz. 15
), waaronder „alle maatregelen ten behoeve van Ryanair en [haar] dochteronderneming AMS, evenals voor de andere luchtvaartmaatschappijen die vanaf 2000 de luchthaven [van Alghero] hebben gebruikt[, waaronder] met name de toekenning van financiële bijdragen die rechtstreeks door SOGEAAL dan wel indirect via SOGEAAL zijn verleend op grond van diverse, met Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen vanaf 2000 gesloten overeenkomsten op het gebied van luchthavendiensten en marketingdiensten”.
Deze procedure heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van besluit (EU) 2015/1584 van 1 oktober 2014 betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Alghero actief zijn (
PB 2015, L 250, blz. 38
), waarin de Commissie met name van mening was dat, overeenkomstig het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, de overeenkomsten tussen de door de autonome regio gecontroleerde luchthavenexploitant SOGEAAL en bepaalde luchtvaartmaatschappijen betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe vliegverbindingen van en naar de luchthaven van Alghero alsmede marketing‑ en reclameactiviteiten, geen steun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie was met betrekking tot de andere luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, die soortgelijke overeenkomsten met SOGEAAL hadden gesloten, evenwel van mening dat deze overeenkomsten met de interne markt onverenigbare steun in de zin van die bepaling vormden.
Wat de periode van 2010 tot en met 2013 betreft, heeft verzoekster echter geen overeenkomst gesloten met SOGEAAL die onder de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde steunregeling valt.
Hoewel niet alle betalingen door SOGEAAL voor de diensten die onder de bij wet nr. 10/2010 vastgestelde activiteiten 1 en 2 vielen, waren verricht op grond van overeenkomsten die in het afzonderlijke onderzoek betreffende uitsluitend de luchthaven van Alghero werden onderzocht, was de Commissie van mening dat de overgrote meerderheid van die betalingen in die andere zaak was beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat „het niet in alle gevallen eenvoudig [was] om een duidelijk onderscheid te maken, omdat de financiële relatie tussen SOGEAAL en een bepaalde luchtvaartmaatschappij in de relevante periode door meerdere contracten geregeld [kon] worden, waarvan slechts sommige [in de zaak die tot besluit 2015/1584 had geleid] in beschouwing [waren] genomen”. Zij achtte het daarom passend om alle overeenkomsten die SOGEAAL in het kader van de in casu aan de orde zijnde regeling met luchtvaartmaatschappijen had gesloten, met andere woorden het gedeelte van de litigieuze maatregelen met betrekking tot de luchthaven van Alghero, uit te sluiten van de werkingssfeer van het bestreden besluit.
Ten slotte was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat de in casu ingeleide procedure geen betrekking had op de mogelijke steun die door de luchthavenexploitanten aan andere dienstverleners dan luchtvaartmaatschappijen was toegekend en onder activiteit 3 viel. Zij heeft in overweging 346 van het bestreden besluit dan ook verklaard dat zij over dit punt geen standpunt kon innemen.
Ontwikkelingen na het bestreden besluit
Verzoekster heeft van het bestreden besluit kennisgenomen bij brief van de autonome regio van 4 augustus 2016, die zij op 15 augustus 2016 heeft ontvangen. De autonome regio stelde verzoekster daarin op de hoogte van de vaststelling van het bestreden besluit en verzocht haar om op basis van een bij die brief gevoegde verkorte versie van het bestreden besluit aan te geven welke gegevens moesten worden weggelaten in de in het Publicatieblad van 18 oktober 2017 bekendgemaakte versie.
Bij brief van 19 augustus 2016 heeft verzoekster de autonome regio geantwoord dat zij het bestreden besluit wegens de ontbrekende passages niet ten volle kon begrijpen. Zij heeft in die brief niettemin aangegeven welke gegevens volgens haar vertrouwelijk waren.
Op 7 juni 2017 heeft de autonome regio een terugvorderingsbesluit vastgesteld, dat op 10 augustus 2017 ter kennis is gebracht van verzoekster, samen met een kopie van het bestreden besluit in een ten opzichte van haar niet-vertrouwelijke versie. Bij dat besluit werd verzoekster gelast de autonome regio een bedrag van 28881 EUR terug te betalen, vermeerderd met rente ten belope van 1678,48 EUR, dat wil zeggen een totaalbedrag van 30559,48 EUR.
Na dit terugvorderingsbesluit heeft verzoekster bij e‑mail van 14 augustus 2017 bij de Commissie de verplichting om het in dat besluit geëiste bedrag terug te betalen betwist, omdat dit de-minimissteun vormde in de zin van verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op de-minimissteun (
PB 2006, L 379, blz. 5
; hierna: „de-minimisverordening 2006”). Voorts heeft verzoekster de Commissie verzocht om een schriftelijke bevestiging daarvan, waarop zij zich kon beroepen in het kader van het nationale beroep dat zij tegen dat besluit wilde aanwenden.
Bij e‑mail van 18 augustus 2017 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij de gevraagde bevestiging niet kon verstrekken en wees er daarbij met name op dat, ten eerste, het bestreden besluit niet voorzag in een afwijking van de terugvorderingsverplichting voor de-minimissteun, noch in het kader van de regeling van de de-minimisverordening 2006, noch in het kader van de regeling van verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (
PB 2013, L 352, blz. 1
; hierna: „de-minimisverordening 2013”), en dat er, ten tweede, niet was voldaan aan de in elk van deze verordeningen gestelde „transparantievoorwaarde”.
Bij e‑mail van 23 augustus 2017 heeft verzoekster de analyse van de Commissie betwist. Vervolgens heeft verzoekster telefonisch contact opgenomen met de juridische dienst van de Commissie, die haar bij e‑mail van 13 oktober 2017 heeft laten weten dat het standpunt van de diensten van de Commissie niet was gewijzigd.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 oktober 2017, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Op 5 april 2018 is de schriftelijke behandeling na een dubbele memoriewisseling gesloten.
Op 16 mei 2018 heeft het Gerecht, de partijen gehoord, beslist de procedure te schorsen in afwachting van de sluiting van de schriftelijke behandeling van de samenhangende zaken Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (T‑833/17) en easyJet Airline/Commissie (T‑8/18), die in deze zaken respectievelijk op 21 september en 23 juli 2018 heeft plaatsgevonden.
Op 19 juni 2019 heeft het Gerecht tijdens zijn voltallige vergadering, op voorstel van de Eerste kamer en de vicepresident, beslist om de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar de Eerste kamer in uitgebreide samenstelling van vijf rechters.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht vervolgens beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan. Met het oog op die mondelinge behandeling is verzoekster en de Commissie verzocht stukken over te leggen en schriftelijk te antwoorden op de vragen die het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld. Zij hebben hieraan binnen de gestelde termijn gevolg gegeven, op 3 september 2019. Op 6 september 2019 heeft de Commissie vervolgens een aanvullend antwoord op die maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend, dat aan het dossier is toegevoegd.
Partijen zijn ter terechtzitting van 3 oktober 2019 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht. Bij die gelegenheid heeft de Commissie verduidelijkt dat zij, anders dan in de dupliek, waarin zij tot niet-ontvankelijkheid of, subsidiair, ongegrondverklaring van het beroep had geconcludeerd, in werkelijkheid tot ongegrondverklaring van het beroep concludeerde.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren, en in het bijzonder artikel 1, lid 2, ervan voor zover verzoekster daarin wordt vermeld, alsmede artikel 2, lid 1, ervan voor zover de terugvordering betrekking heeft op verzoekster;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster drie middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit aan, die in wezen zijn ontleend aan:
–
ten eerste, schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat sprake was van steun omdat zij niet heeft onderzocht of SOGAER als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie had gehandeld;
–
ten tweede, schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat de door verzoekster ontvangen steun de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde;
–
ten derde, een onjuiste toepassing van het recht, op grond dat de Commissie niet heeft onderzocht of de litigieuze betaling de-minimissteun vormde.
Eerste middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake was van steun omdat zij niet heeft onderzocht of SOGAER als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie had gehandeld
Ter ondersteuning van het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, stelt verzoekster dat de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake was van steun te haren gunste. In het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel voert verzoekster in wezen aan dat er – aangezien een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee verschillende „niveaus”, namelijk dat van de autonome regio en dat van de luchthavenexploitanten – op het niveau van de luchthavenexploitanten, waaronder in de eerste plaats SOGAER, moet worden beoordeeld of er sprake is van staatssteun, hetgeen verschilt van de benadering die in het bestreden besluit is gevolgd.
In het kader van het tweede onderdeel betoogt verzoekster dat de Commissie op basis van een onderzoek naar het bestaan van staatssteun op het niveau van SOGAER had kunnen vaststellen dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie (hierna: „beginsel van de particuliere marktdeelnemer”) op de litigieuze betaling van toepassing was.
Volgens de Commissie moet het eerste middel niet ter zake dienend en hoe dan ook ongegrond worden verklaard. Daarnaast heeft zij verschillende middelen van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die betrekking hebben op elk van de twee onderdelen van het eerste middel, zodat hierover uitspraak moet worden gedaan in het kader van het achtereenvolgend onderzoek van deze onderdelen.
Eerste onderdeel van het eerste middel: relevant niveau voor de beoordeling of er sprake is van staatssteun
Verzoekster voert aan dat de analyse met het oog op de beoordeling of er in casu sprake was van staatssteun moest worden verricht op het niveau van SOGAER, aangezien het gedrag van SOGAER in wezen los van de door de autonome regio ingevoerde litigieuze steunregeling moest worden onderzocht.
In de eerste plaats beklemtoont verzoekster dat de litigieuze steunregeling op zich geen subsidie te haren gunste bevat. Zoals met name blijkt uit de overwegingen 76, 78 en 86, onder d), van het bestreden besluit, heeft de autonome regio haar financiering immers ter beschikking gesteld van de luchthavenexploitanten en niet van de luchtvaartmaatschappijen, waarmee zij overigens geen contractuele relatie had. Deze regio was hooguit de financieringsbron van de betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen.
In de tweede plaats hebben de luchthavenexploitanten autonoom besloten om overeenkomsten te sluiten met luchtvaartmaatschappijen en, in voorkomend geval, de autonome regio om financiering te verzoeken teneinde die aan de luchtvaartmaatschappijen over te maken, aangezien deze exploitanten niet verplicht waren om die financiering aan te vragen. Deze regio controleert immers noch SOGAER, noch de CCIA van Cagliari, die een van de autonome regio onafhankelijke overheidsinstantie is en dus geen druk kan uitoefenen op SOGAER om hem te verplichten financiering aan te vragen. Bovendien was een eventuele beslissing van de luchthavenexploitanten om financiering aan te vragen afhankelijk van hun eigen economische overwegingen, temeer daar deze exploitanten de autonome regio een „vergoeding” moesten betalen om toegang te krijgen tot financiering, namelijk een inhouding van 4 % en, in voorkomend geval, een provisie en rente, die in punt 20 hierboven zijn genoemd. Zij hebben de regio bijgevolg slechts om financiering verzocht wanneer de verwachte winsten uit een overeenkomst met een bepaalde luchtvaartmaatschappij hoger waren dan de met deze vergoeding overeenkomende kosten en alle andere relevante kosten.
Volgens verzoekster moet het gedrag van SOGAER in werkelijkheid, los van de litigieuze steunregeling, worden getoetst aan de staatssteunregels, aangezien zijn kapitaal voor 94,35 % in handen is van de CCIA van Cagliari en hij, zoals is vastgesteld in overweging 55 van het bestreden besluit, dus een openbaar bedrijf vormt in de zin van richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (
PB 2006, L 318, blz. 17
). SOGAER bevindt zich in een situatie die vergelijkbaar is met die van de exploitanten van de luchthavens van Pau-Béarn en Nîmes-Uzès-Le Vigan, die eveneens worden gecontroleerd door lokale kamers van koophandel, die organen van de Franse Staat vormen, zoals het Gerecht heeft vastgesteld in zijn arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
).
De Commissie werpt een middel van niet-ontvankelijkheid op, dat in wezen is gericht tegen het gehele eerste onderdeel van het eerste middel. Subsidiair stelt de Commissie dat dit eerste onderdeel ongegrond moet worden verklaard.
–
Ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het eerste middel
De Commissie is van mening dat verzoekster in haar repliek heeft erkend dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer niet van toepassing was op de autonome regio, en een betoog heeft gevoerd op basis van het feit dat SOGAER, en niet de autonome regio, het enige orgaan was dat de betreffende steun had verleend. Dit betoog, dat in wezen het eerste onderdeel van het eerste middel vormt, is nieuw en derhalve niet-ontvankelijk.
In antwoord op een vraag van het Gerecht betwist verzoekster dat het eerste onderdeel niet-ontvankelijk is.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat argumenten die inhoudelijk in nauw verband staan met een in het verzoekschrift aangevoerd middel tot nietigverklaring, niet als nieuwe middelen kunnen worden beschouwd in de zin van het Reglement voor de procesvoering, hoewel zij voor de eerste keer in de repliek zijn voorgedragen. Dergelijke argumenten vormen een uitwerking van een eerder aangevoerd middel en de Unierechter staat toe dat zij in het stadium van de repliek worden voorgedragen (zie in die zin arrest van 28 januari 1999, BAI/Commissie,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). De ontvankelijkheid van dergelijke argumenten die in repliek worden aangevoerd ter nadere uitwerking van in het verzoekschrift vervatte middelen, kan echter niet ter ondervanging van het niet voldoen aan de eisen van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering bij de instelling van het beroep worden aangevoerd zonder laatstgenoemde bepaling volledig uit te hollen (zie in die zin beschikking van 19 mei 2008, TF1/Commissie,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punt
).
In casu heeft verzoekster in het verzoekschrift weliswaar niet uitdrukkelijk gepreciseerd dat zij SOGAER beschouwde als het orgaan dat de betreffende steun „verleende”, maar heeft zij hierin niettemin de benadering van de Commissie in het bestreden besluit betwist. Reeds in het verzoekschrift heeft verzoekster betoogd dat de litigieuze overeenkomst, en niet de door de autonome regio genomen maatregelen, had moeten worden getoetst aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer. Daarbij stelde zij dat „de regeling van [wet nr. 10/2010] niet relevant [was], aangezien zij op zich geen enkele subsidie ten gunste van verzoekster [bevatte]”; dat „de [autonome regio] geen subsidie aan verzoekster [had] betaald”; dat „de subsidie aan de luchtvaartmaatschappijen [was] betaald door de luchthavenexploitanten, zodat dit de contractuele verhouding [was] die had moeten worden onderzocht op het bestaan van steun”, en dat „de sluiting van de marketingovereenkomst tussen de luchthavenexploitant en verzoekster van doorslaggevend belang [was]”.
Voorts heeft verzoekster zich reeds in haar verzoekschrift beroepen op het feit dat SOGAER een openbaar bedrijf was, hetgeen volgens haar een reden was geweest om te onderzoeken of deze luchthavenexploitant als particuliere marktdeelnemer had gehandeld.
Hieruit volgt dat verzoeksters betoog dat SOGAER het orgaan was dat de relevante steun verleende, niet nieuw is en dat de in repliek in het kader van het eerste onderdeel aangevoerde argumenten een uitwerking vormen van het eerste middel zoals dat in het verzoekschrift is aangevoerd. Derhalve is het eerste onderdeel van het eerste middel ontvankelijk.
–
Gegrondheid van het eerste onderdeel van het eerste middel
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU worden steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt verklaard, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Derhalve moeten voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat betreft de eerste van de voorwaarden met betrekking tot de kwalificatie als staatssteun, dient in herinnering te worden gebracht dat een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel hoeft te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit. Een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel kan immers een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie,
248/84
,
EU:C:1987:437
, punt
, en 6 september 2006, Portugal/Commissie,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punt
). Anders gezegd, maatregelen van lagere, gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (arresten van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie,
T‑92/00 en T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, punt
, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie,
T‑267/08 en T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, punt
).
Wat nog steeds deze eerste voorwaarde betreft, dient eraan te worden herinnerd dat voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij deze twee subvoorwaarden cumulatief zijn (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft de Commissie in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit onder het opschrift „7.2.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat” de twee subvoorwaarden betreffende het gebruik van staatsmiddelen en de toerekenbaarheid aan de staat samen onderzocht. Zij heeft om te beginnen in overweging 356 van dat besluit vastgesteld dat de litigieuze steunregeling was gefinancierd met middelen van de autonome regio en dat zij was toe te rekenen aan deze regio en uiteindelijk aan de Italiaanse Staat, aangezien zij voortkwam uit een regionale wet.
Vervolgens heeft de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 360 van het bestreden besluit de financiële stromen van de luchthavenexploitanten naar luchtvaartmaatschappijen onderzocht. In dit kader heeft zij het door de autonome regio opgezette mechanisme beschreven, volgens hetwelk deze staatsentiteit financiering verstrekte aan de luchthavenexploitanten die erom verzochten, op voorwaarde dat deze luchthavenexploitanten haar ter goedkeuring activiteitenplannen voorlegden waarin zij gedetailleerd uiteenzetten hoe zij die financiering wilden gebruiken, met name om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, zoals blijkt uit de gedetailleerde beschrijving van de werking van de litigieuze steunregeling onder het opschrift „2.7. Mechanisme en structuur van de door de regio Sardinië opgezette financiering” van het bestreden besluit. De Commissie heeft zich op deze beschrijving gebaseerd om in overweging 360 van het bestreden besluit tot de conclusie te komen dat de luchthavenexploitanten moesten worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, zodat de door deze maatschappijen ontvangen betalingen waren bekostigd met van deze regio afkomstige middelen en aan deze regio moesten worden toegerekend.
Op basis van deze redenering, waarbij een verband wordt gelegd tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, is de Commissie in overweging 361 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat de betalingen door de luchthavenexploitanten aan deze maatschappijen met middelen van de Italiaanse Staat waren bekostigd en aan deze Staat moesten worden toegerekend.
Verzoekster betwist deze redenering in wezen in haar betoog in het eerste onderdeel van het eerste middel. Zij betwist niet dat, zoals de Commissie in overweging 356 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, de financiering die over een periode van meerdere jaren ter beschikking was gesteld van de luchthavenexploitanten opdat zij acties zouden ondernemen om de regio Sardinië als toeristische bestemming te promoten, middelen vormden van de autonome regio en dus van de Italiaanse Staat, en dat het besluit om dergelijke financiering aan die exploitanten toe te kennen aan die regio en dus aan die Staat was toe te rekenen. Zij betwist daarentegen de conclusie van de Commissie uit de overwegingen 358 tot en met 360 van het bestreden besluit dat deze exploitanten, waaronder SOGAER, konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen.
Volgens verzoekster is de litigieuze betaling weliswaar met „staatsmiddelen” bekostigd en aan de Italiaanse Staat toe te rekenen, maar is dat niet het gevolg van betrokkenheid van SOGAER bij de door de autonome regio ingevoerde litigieuze steunregeling, maar veeleer van het feit dat SOGAER een publiek bedrijf is dat wordt gecontroleerd door een orgaan van de Italiaanse Staat, te weten de CCIA van Cagliari. Met andere woorden, de Commissie heeft ten onrechte geconcludeerd dat er bij de litigieuze betaling sprake was van een optreden van de Italiaanse Staat via deze regio en niet via SOGAER. Bijgevolg vormde SOGAER het relevante „niveau” voor de beoordeling of er sprake was van staatssteun.
In dit verband moet worden overwogen dat, hoewel verzoekster de twee cumulatieve subvoorwaarden van de eerste voorwaarde voor kwalificatie als staatssteun niet uitdrukkelijk vermeldt, zij impliciet maar noodzakelijkerwijs zowel betwist dat, ten eerste, het door de luchthavenexploitanten gebruikte geld om de luchtvaartmaatschappijen te vergoeden in het kader van de met hen gesloten overeenkomsten, afkomstig was van de regionale overheid, en, ten tweede, de betalingen door deze exploitanten ter nakoming van de overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, waren toe te rekenen aan de autonome regio.
Wat het gebruik van regionale „middelen” betreft, kan niet worden ingestemd met verzoeksters betoog dat de financiering door de autonome regio niet relevant is aangezien zij ter beschikking is gesteld van de luchthavenexploitanten en niet van de luchtvaartmaatschappijen, die alleen van deze exploitanten betalingen hebben ontvangen.
Er moet namelijk aan worden herinnerd dat reeds is geoordeeld dat er bij het onderzoek van een maatregel door de Commissie aanleiding kan zijn om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punten
en
). In dat verband heeft de Unierechter ook erkend dat een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punten
‑
; 13 juni 2002, Nederland/Commissie,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punten
en
‑
; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
).
In casu moet de aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde financiering worden geacht indirect aan de luchtvaartmaatschappijen te zijn verstrekt, aangezien met het door de autonome regio ingevoerde mechanisme kon worden verzekerd dat deze financiering overeenkwam met de door deze exploitanten aan deze maatschappijen betaalde vergoedingen. Op dit punt moet worden opgemerkt dat verzoekster de rol van tussenpersoon van de luchthavenexploitanten weliswaar in twijfel trekt, maar het bestaan of de werking van dit mechanisme niet betwist.
Dit mechanisme voorzag in een soort controlesysteem. Meer in het bijzonder bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 dat de uitgekozen luchthavenexploitanten een voorschot van 20 % zouden ontvangen op de voor het referentiejaar aangevraagde financiering, gevolgd door een gespreide betaling van een tweede tranche van 60 % onder de voorwaarde dat er kwartaalverslagen waren overgelegd, en ten slotte een laatste tranche van 20 % onder de voorwaarde dat de documenten werden overgelegd waarmee de autonome regio kon nagaan of de activiteit correct was uitgevoerd, de doelstellingen waren bereikt en de kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Dit controlemechanisme had derhalve tot doel te beletten dat de luchthavenexploitanten andere bedragen kregen terugbetaald dan die welke zij hadden besteed om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en die onder de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit vallen. Het bestaan van dit mechanisme bevestigt ook dat de diensten van deze luchtvaartmaatschappijen door deze regio werden gefinancierd, aangezien de bedragen die de luchthavenexploitanten hadden voorgeschoten ter vergoeding van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen overeenstemden met de financiering die die exploitanten na afloop van het proces van de autonome regio zouden ontvangen.
Overigens blijkt uit de overwegingen 242 tot en met 246 en 313, 314 en 317 van het bestreden besluit, waarin de opmerkingen zijn opgenomen die de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas in het kader van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend, dat zij zelf hebben toegelicht dat zij in feite de bedragen hadden voorgeschoten die overeenkwamen met de betaling aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de door de autonome regio gewenste diensten ter promotie van het Sardijnse toerisme verleenden en dat zij vervolgens hun boekhoudverslagen met de werkelijk gemaakte kosten aan deze autonome regio hadden overgelegd om deze kosten door de autonome regio terugbetaald te krijgen. In dat kader heeft SOGAER, waarmee verzoekster de litigieuze overeenkomst had gesloten, zelfs bevestigd, zoals vermeld in overweging 314 van het bestreden besluit, dat de autonome regio van hem had geëist dat hij aantoonde dat de dienstverlenende luchtvaartmaatschappijen alle regionale bijdragen hadden ontvangen en dat hij derhalve slechts een tussenpersoon was die de van de autonome regio ontvangen bedragen aan hen had overgemaakt. Voorts heeft de Italiaanse Republiek aangevoerd, zoals blijkt uit overweging 340 van het bestreden besluit, dat de luchthavenexploitant van Olbia de bijdragen die hij van de autonome regio had ontvangen in wezen volledig aan de luchtvaartmaatschappijen had overgemaakt.
Bovendien heeft verzoekster zelf aangegeven dat de betalingen door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen waren „gefinancierd” door de autonome regio in de vorm van een overdracht aan de luchthavenexploitanten.
Bijgevolg blijkt duidelijk dat de middelen die door de luchthavenexploitanten waren gebruikt om de luchtvaartmaatschappijen te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met deze maatschappijen hadden gesloten, staatsmiddelen vormden die afkomstig waren van de autonome regio.
Wat betreft de „toerekenbaarheid” aan de autonome regio van de door de luchthavenexploitanten met luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten, benadrukt verzoekster in het bijzonder dat wet nr. 10/2010 op zich geen steun ten gunste van luchtvaartmaatschappijen bevat en dat de autonome regio geen overeenkomst met deze maatschappijen heeft gesloten.
Opgemerkt zij echter dat het ontbreken van een rechtstreekse juridische band tussen de luchtvaartmaatschappijen en de autonome regio er niet aan in de weg staat dat de door de luchthavenexploitanten gesloten overeenkomsten aan deze regio worden toegerekend. Uit de rechtspraak blijkt immers dat het begrip „met staatsmiddelen bekostigde maatregel” niet alleen de voordelen omvat die rechtstreeks door de staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek‑ of privaatrechtelijke beheersorganen (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Steinike en Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, punt
; 17 maart 1993, Sloman Neptun,
C‑72/91 en C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, punt
, en 30 mei 2013, Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, punt
). Het Hof heeft gerechtvaardigd dat voordelen die worden toegekend via instanties die losstaan van de staat binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU vallen, omdat het noodzakelijk is de nuttige werking te behouden van de regels inzake de in de artikelen 107 tot en met 109 VWEU omschreven „steunmaatregelen van de staten” en te voorkomen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punt
).
Hoewel deze rechtspraak betrekking heeft op voordelen die worden toegekend via instanties met bevoegdheden van openbaar gezag of taken van algemeen belang die zijn ingesteld of aangewezen om de steun te beheren, kan daaruit echter niet worden afgeleid dat enkel die voordelen, naast de rechtstreeks door de staat uitgekeerde voordelen, binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU vallen. Integendeel, zoals hierboven reeds in herinnering is gebracht, kan zelfs een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punten
‑
; 13 juni 2002,Nederland/Commissie,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punten
en
‑
; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punt
, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), waarbij in deze zaken, waarin de tussenpersoon een natuurlijke of rechtspersoon was, niet werd geëist dat de betreffende voordelen waren toegekend via een specifiek van overheidswege aangewezen of ingesteld beheersorgaan.
Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat de toerekenbaarheid van een maatregel aan de staat kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen, en in het bijzonder aanwijzingen waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van deze maatregel is betrokken, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punten
‑
, en 17 september 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punten
‑
).
In casu vermeldt wet nr. 10/2010 weliswaar de luchthavenexploitanten, en niet de luchtvaartmaatschappijen, als formele begunstigden van de bij deze wet vastgestelde betalingen, maar blijkt het gedrag van deze exploitanten door de autonome regio te zijn bepaald, aangezien de hun ter beschikking gestelde financiering overeenkomstig het bij deze wet en de uitvoeringshandelingen ervan vastgestelde mechanisme in de praktijk moest worden en is gebruikt volgens de richtsnoeren van deze regio.
Artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 bepaalde immers uitdrukkelijk dat de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van de activiteitenplannen door de luchthavenexploitanten, moesten worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, terwijl artikel 3, lid 3, van die wet – eveneens uitdrukkelijk – bepaalde dat de door de luchthavenexploitanten opgestelde activiteitenplannen vergezeld moesten gaan van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten en dat zij slechts zouden worden gefinancierd als zij waren opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod en de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren, en enkel als zij vooraf aan de bevoegde commissie voor een bindend advies waren voorgelegd.
Bovendien blijkt uit de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling dat de bepalingen van deze wet noodzakelijkerwijs moeten worden gelezen in samenhang met de teksten die volgens deze wet door de regionale uitvoerende macht moesten worden vastgesteld en die voorwaarden moesten stellen voor de betalingen door de autonome regio aan de in casu aan de orde zijnde luchthavenexploitanten. Deze teksten, in het bijzonder regionaal besluit nr. 29/36, bepaalden uitdrukkelijk dat de luchthavenexploitanten hun activiteitenplannen ter goedkeuring aan de autonome regio moesten voorleggen en dat die plannen, om in aanmerking te komen voor financiering door deze regio, moesten worden opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren.
Het door de autonome regio ingevoerde mechanisme hield in dat, naast het feit dat de activiteitenplannen in het beginstadium van de procedure ter goedkeuring aan de autonome regio moesten worden voorgelegd, de luchthavenexploitanten – zoals reeds in punt 77 hierboven is uiteengezet – kwartaalverslagen moesten overleggen met het oog op betaling van 60 % van de steun, en dat zij de laatste tranche van 20 % pas konden verkrijgen nadat zij hadden aangetoond de richtsnoeren van de autonome regio te hebben nageleefd. Deze regio kon dus door middel van de toetsing van de door de luchthavenexploitanten voorgeschoten bedragen vóór de terugbetaling ervan de initiatieven van deze exploitanten controleren, aangezien alleen de initiatieven die waren opgezet overeenkomstig haar richtsnoeren en waren gestaafd door de overlegging van de relevante contractuele en boekhoudkundige stukken, in aanmerking konden komen voor de financiering waarin de litigieuze steunregeling voorzag.
De invloed van de autonome regio op de inhoud en de strekking van de initiatieven van de luchthavenexploitanten wordt door deze exploitanten zelf bevestigd. Zoals blijkt uit overweging 237 van het bestreden besluit, heeft GEASAR immers aangegeven dat hij over de voorstellen voor marketingactiviteiten had onderhandeld met de luchtvaartmaatschappijen die hadden gereageerd op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling die deze luchthavenexploitant op zijn website had geplaatst, waarbij rekening was gehouden met het marketingplan voor toerisme dat de autonome regio had opgesteld als een van haar planningsinstrumenten. Zoals blijkt uit overweging 313 van het bestreden besluit, heeft SOGAER betoogd dat de autonome regio op grond van de litigieuze steunregeling een compensatie verstrekte die eenvoudigweg via de luchthavenexploitant werd doorgeleid „als onderdeel van een plan dat door de [autonome] regio [was] vastgesteld, gefinancierd en gecontroleerd”.
Wat meer in het bijzonder de sluiting van overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen betreft, is het juist dat wet nr. 10/2010 niet vermeldde welke specifieke acties de luchthavenexploitanten moesten voorstellen in de activiteitenplannen, en evenmin welke luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangezocht. De verwijzing in artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 naar de door de luchthavenexploitanten over te leggen overeenkomsten en de verwijzing in regionaal besluit nr. 29/36 naar gevallen waarin de activiteitenplannen door luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, bevestigen echter dat de autonome regio deze exploitanten ertoe aanzette om een beroep te doen op luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze exploitanten de enige entiteiten zijn die verbintenissen kunnen aangaan met deze maatschappijen voor het openen of in stand houden van vliegverbindingen, vluchtfrequenties en passagiersdoelstellingen, en dat deze regio besliste welke luchtverbindingen in aanmerking zouden komen. Voorts heeft de autonome regio wat de marketingactiviteiten betreft een onderscheid gemaakt tussen die welke zouden worden aangeboden door luchtvaartmaatschappijen, hetgeen bevestigt dat de luchthavenexploitanten noodzakelijkerwijs een beroep moesten doen op dergelijke maatschappijen, en die welke zouden worden aangeboden door andere dienstverrichters dan luchtvaartmaatschappijen. Deze andere dienstverrichters zijn in casu niet aan de orde en kunnen hoe dan ook geen invloed hebben op de vraag of de door verzoekster ontvangen middelen afkomstig waren uit de begroting van deze regio en daaraan konden worden toegerekend.
Uit de verschillende instrumenten die het door de autonome regio ingevoerde mechanisme vormen en die door de Commissie als „ex-ante”- en „ex-post”-controles zijn aangemerkt, blijkt dat deze regio dus in een vroeg stadium nauwgezet controle uitoefende op de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen, met name de betreffende vliegverbindingen en de voorgenomen marketingdiensten, alsook, in een later stadium, op de door de luchthavenexploitanten vastgelegde bedragen als vergoeding voor die door de luchtvaartmaatschappijen aangeboden diensten in het kader van de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming. De autonome regio heeft zich daardoor dusdanig voldoende controle toegeëigend op de contractuele gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten financiering in het kader van de litigieuze steunregeling aan te vragen, dat die gedragingen aan haar konden worden toegerekend.
Voorts moet worden opgemerkt dat de stukken in het dossier voor het Gerecht, die met name zijn overgelegd door de Commissie ten bewijze van de werking van het door de autonome regio ingevoerde mechanisme, de voorgaande overwegingen ondersteunen met betrekking tot de toerekenbaarheid van de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen aan de autonome regio en de herkomst van de voor de betaling van deze maatschappijen gebruikte middelen van de regionale overheid. Wat om te beginnen de litigieuze overeenkomst tussen SOGAER en verzoekster betreft, wordt in de preambule van deze overeenkomst uitdrukkelijk vermeld dat „[d]e [autonome] regio [had] besloten haar marketinginvesteringen in de transport- en toerismesector te verhogen”; dat zij daartoe „jaarlijks aan SOGAER een bedrag [toekende] dat dit bedrijf [moest] besteden om dat doel te bereiken”; dat „[g]elet op de wil van de [autonome] regio, [...] SOGAER op zijn website een aankondiging [had] gepubliceerd om te investeren in marketingactiviteiten ter promotie van de toeristische attracties in het zuiden van Sardinië”; dat „[o]vereenkomstig de door de [autonome] regio gepubliceerde richtsnoeren [...] SOGAER een activiteitenprogramma [had] uitgewerkt waarin de strategie en de acties [waren] beschreven die [moesten worden] uitgevoerd ter verwezenlijking van het doel om het verkeer te doen toenemen” en dat „[d]it activiteitenplan [was] goedgekeurd door het comité van de regionale raad overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet [nr. 10/2010]”. Bovendien bevatte deze overeenkomst een beding waarin uitdrukkelijk werd gepreciseerd dat zij was onderworpen aan de bepalingen van wet nr. 10/2010.
Verder worden in het vooraf door SOGAER voor de jaren 2011 tot 2013 opgestelde activiteitenplan, dat door de autonome regio in het kader van regionaal besluit nr. 39/42 is goedgekeurd, daadwerkelijk door verzoekster uit te voeren marketingacties vastgesteld. De Commissie heeft ook een kopie overgelegd van de door verzoekster op 20 december 2012 uitgereikte factuur betreffende de litigieuze betaling, die SOGAER daarna aan de autonome regio heeft doen toekomen in het kader van de toetsing van de door deze luchthavenexploitant voorgeschoten bedragen vóór de terugbetaling ervan.
Ten slotte heeft de autonome regio in haar besluiten nrs. 322 en 300 van respectievelijk 13 juni 2013 en 16 juni 2014 tot vaststelling van de definitieve jaarlijkse bedragen van de bijdragen aan SOGAER voor de jaren 2012 en 2013, met dien verstande dat het aan SOGAER toegekende bedrag voor het jaar 2012 met name is gebruikt om de litigieuze betaling terug te betalen, uitdrukkelijk aangegeven dat „de in wet [nr. 10/2010] bedoelde maatregel [was] uitgevoerd via de luchthavenexploitanten, die de rol van tussenpersonen en operationele voorlopers van de overmaking van middelen aan de luchtvaartmaatschappijen [vervulden], op de wijze die de regio zelf had vastgesteld en uitgestippeld in de voormelde wet [nr. 10/2010] en de toepassingsmaatregelen” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), en dat „de luchtvaartmaatschappijen [moesten] worden beschouwd als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de financiële stromen op grond van wet [nr. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Gelet op een en ander blijkt zowel uit het door de autonome regio via de litigieuze steunregeling ingevoerde mechanisme als uit de praktische uitvoering ervan dat de door de luchthavenexploitanten met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten en de ter nakoming van die overeenkomsten aan deze maatschappijen verrichte betalingen financiering van de regionale overheid inhielden en dat die overeenkomsten aan de autonome regio waren toe te rekenen.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de in punt 56 hierboven uiteengezette argumenten van verzoekster dat de luchthavenexploitanten, waaronder SOGAER, vrij waren om al dan niet financiering aan te vragen bij de autonome regio en dat deze keuze werd ingegeven door hun eigen economische overwegingen.
In dit verband moesten de luchthavenexploitanten weliswaar formeel het initiatief nemen om voor de aanvraag van financiering activiteitenplannen in te dienen bij de autonome regio, maar zodra zij hadden besloten aan de litigieuze steunregeling deel te nemen, was hun beoordelingsmarge met betrekking tot de te nemen concrete acties, zoals de Commissie in wezen aanvoert, aanzienlijk beperkt door de door deze regio vastgestelde criteria en richtsnoeren. Uit de in punt 92 hierboven uiteengezette inhoud van de litigieuze overeenkomst blijkt duidelijk dat de litigieuze betaling paste in de context van de litigieuze steunregeling.
Voorts zij er, wat de eigen economische overwegingen van de luchthavenexploitanten betreft, aan herinnerd dat de prijzen die de luchtvaartmaatschappijen voor hun diensten – met name op het gebied van marketing – in rekening hebben gebracht, financieel zijn gedragen door de autonome regio en niet door deze exploitanten. Het door deze exploitanten gedragen risico was dus marginaal, aangezien het slechts betrekking had op de inhouding van 4 % en op de aan SFIRS te betalen provisie en rente.
Bovendien moet nogmaals worden vermeld dat het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, punt
).
Hierboven is reeds in herinnering gebracht dat, aangezien er bij het onderzoek van een maatregel aanleiding kan zijn voor de Commissie om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punten
en
), moet worden aangenomen dat het, voor zover – zoals in casu – kan worden aangetoond dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, van geen belang is of deze overdracht door de onmiddellijke ontvanger is verricht volgens een commerciële logica, of integendeel beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang.
Dat wordt bevestigd in de rechtspraak volgens welke een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punten
‑
; 13 juni 2002, Nederland/Commissie,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punten
en
‑
; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punt
, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). In de zaken die hebben geleid tot deze arresten, vond de overdracht van het voordeel door natuurlijke of rechtspersonen – onmiddellijke ontvangers van staatsmiddelen – immers plaats in het kader van een commerciële betrekking, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een commerciële reden die aan de overdracht ten grondslag ligt, van geen belang is voor de toetsing van de financiële stroom van de staat tot de eindbegunstigde aan artikel 107, lid 1, VWEU.
Wat betreft verzoeksters betoog inzake de kwalificatie van SOGAER als „openbaar bedrijf” in de zin van richtlijn 2006/111, moet worden vastgesteld dat dit betoog niet ter zake doet en hoe dan ook ongegrond is. De Commissie heeft zich immers niet op een dergelijke kwalificatie van SOGAER gebaseerd om de litigieuze betaling aan de Italiaanse Staat toe te rekenen. De Commissie heeft zich daarentegen gebaseerd op het door de autonome regio ingevoerde mechanisme om tot de conclusie te komen dat de door de luchtvaartmaatschappijen ontvangen betalingen afkomstig waren van middelen van deze regio en aan deze regio en bijgevolg aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen. In deze context speelden de betrokken luchthavenexploitanten, waaronder SOGAER, slechts de rol van tussenpersoon, zodat, zoals de Commissie opmerkt, hun eventuele kwalificatie als openbaar bedrijf niet relevant was.
In deze omstandigheden is het evenmin relevant dat het Gerecht in de door verzoekster aangehaalde arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
), heeft geoordeeld dat de Commissie terecht van mening was dat de twee betrokken kamers van koophandel, die respectievelijk de luchthavens van Pau-Béarn en Nîmes-Uzès-Le Vigan controleerden, overheidsinstanties vormden waarvan de besluiten aan de Franse Staat waren toe te rekenen. Gesteld al dat de CCIA van Cagliari een overheidsinstantie is en dat de situatie van de luchthaven van Cagliari-Elmas vergelijkbaar is met die van de twee luchthavens in die andere zaken, zodat de gedragingen van deze luchthaven aan de CCIA van Cagliari en dus aan de Italiaanse Staat zijn toe te rekenen, blijft het immers een feit dat de met name in de onderhavige zaak aan de orde zijnde gedraging, te weten het sluiten van de litigieuze overeenkomst en de litigieuze betaling, gelet op de voorgaande overwegingen, is toe te rekenen aan de autonome regio, aangezien de luchthaven van Cagliari-Elmas slechts de rol van tussenpersoon heeft gespeeld.
Hoe dan ook dient te worden opgemerkt dat, anders dan in de omstandigheden in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
), in het onderhavige geval ten eerste niet is aangetoond dat de CCIA van Cagliari een overheidsinstantie is, aangezien verzoekster alleen heeft vastgesteld, zoals blijkt uit overweging 55 van het bestreden besluit, dat de CCIA van Cagliari op grond van het Italiaanse recht een „zelfstandig openbaar lichaam” is. Ten tweede wordt de luchthaven van Cagliari-Elmas geëxploiteerd door SOGAER, en niet door de CCIA van Cagliari, en heeft verzoekster niet gepoogd aan te tonen dat de gedragingen van deze luchthavenexploitant, die weliswaar grotendeels in handen was van de CCIA van Cagliari-Elmas, aan die CCIA waren toe te rekenen in het licht van de voorwaarden van het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
Wat ten slotte verzoeksters betoog betreft dat de Commissie in het kader van het onderhavige geding de motivering van het bestreden besluit tracht aan te vullen door te stellen dat de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen uitsluitend tot doel hadden de door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen te verdelen, volstaat de vaststelling dat de Commissie met deze stelling duidelijk verwijst naar de rol van tussenpersoon van deze exploitanten, die met name in de overwegingen 357 tot en met 360 van het bestreden besluit is uiteengezet en in de overwegingen 388 en 402 daarvan in herinnering is gebracht. Verzoeksters betoog moet dan ook worden afgewezen.
Gelet op een en ander heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door in de overwegingen 357 tot en met 360 van het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, en te concluderen dat de betalingen, waaronder de litigieuze betaling, door de luchthavenexploitanten aan deze luchtvaartmaatschappijen overeenkwamen met middelen van de autonome regio en aan deze regio moesten worden toegerekend. Aangezien de Commissie geen fout heeft gemaakt met betrekking tot het relevante „niveau” voor de beoordeling of er sprake was van staatssteun, moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het eerste middel: toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer op het niveau van SOGAER
Verzoekster voert aan dat het, aangezien de luchthavenexploitanten het relevante „niveau” van de analyse vormen, enkel van belang is of SOGAER, die autonoom handelde, bij de litigieuze betaling het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in acht heeft genomen.
De overwegingen van de Commissie met betrekking tot de bedoelingen van de autonome regio, namelijk dat deze regio doelstellingen van openbaar beleid nastreefde en niet het behalen van winst, zijn dus niet relevant. Het ontbreken van een ondernemingsplan, een analyse vooraf van de winstgevendheid of enig ander intern document waaruit blijkt dat de autonome regio eventueel winst wilde behalen, is evenmin relevant.
Volgens verzoekster had de Commissie bij het onderzoek of SOGAER bij de sluiting van de litigieuze overeenkomst had gehandeld volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, overeenkomstig haar beslissingspraktijk en de benadering van het Gerecht in het arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
), de aan die overeenkomst verbonden kosten en inkomsten moeten verrekenen. Indien een dergelijke verrekening tot een negatief saldo zou leiden, zou dat inhouden dat er sprake was van staatssteun.
Er is echter geen enkele reden waarom de Commissie in casu niet is overgegaan tot verrekening van de aan de litigieuze overeenkomst verbonden kosten en inkomsten. Op dit punt verwijt verzoekster de Commissie geen motivering te hebben gegeven voor haar conclusie in de overwegingen 386 en 387 van het bestreden besluit dat er geen ruimte was om de financiële relaties tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen te beoordelen, ook al waren er aanbestedingen georganiseerd om deze luchtvaartmaatschappijen te selecteren. Zij verwijt de Commissie eveneens geen initiatief te hebben genomen om de luchthavenexploitanten zelf te verzoeken om overlegging van de voorafgaande analysen van de winstgevendheid van de met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten.
Wat meer in het bijzonder de inkomsten betreft die voor de verrekening van de aan de litigieuze overeenkomst verbonden kosten en inkomsten in aanmerking moesten worden genomen, gaat het om de inkomsten die voor de luchthaven van Cagliari-Elmas voortvloeiden uit de door verzoekster geëxploiteerde luchtverbindingen vanuit die luchthaven, te weten, blijkens een eenvoudige zoekopdracht op internet, de verbindingen tussen Cagliari-Elmas en Keulen-Bonn alsook tussen Cagliari-Elmas en Stuttgart. Overigens legt de Commissie in overweging 376 van het bestreden besluit zelf een verband tussen de door de luchthavenexploitanten met de luchtvaartmaatschappijen gesloten marketingovereenkomsten en de door deze maatschappijen geëxploiteerde luchtverbindingen vanuit de betreffende luchthavens.
Verzoekster meent dat de litigieuze betaling niet relevant is voor de bij die verrekening in aanmerking te nemen kosten. In werkelijkheid moeten de financieringskosten van SOGAER om de financiering te verkrijgen waarmee deze betaling kon verricht (hierna: „financieringskosten”) als relevante kosten worden meegeteld. Zoals in punt 56 hierboven reeds is vermeld in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel, moesten de luchthavenexploitanten de autonome regio een „vergoeding” betalen om toegang te krijgen tot financiering, namelijk een inhouding van 4 % en, in voorkomend geval, een provisie en rente. Het bedrag van deze financieringskosten is beduidend lager dan het bedrag van 30000 EUR van de litigieuze betaling.
De litigieuze betaling mocht daarentegen niet in aanmerking worden genomen, gelet op het feit dat zij was gefinancierd door de autonome regio en deze regio geen eenheid vormde met SOGAER. In dit verband kan het arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
), niet met succes worden aangevoerd, aangezien, anders dan in het onderhavige geval, waarin SOGAER niet in handen was van de autonome regio, het Waalse Gewest alle aandelen van de exploitant van de luchthaven van Charleroi (België) in handen had.
De Commissie is primair van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet ter zake dienend is, aangezien verzoekster hiermee enkel de vaststellingen betwist in de overwegingen 385 tot en met 387 van het bestreden besluit met betrekking tot de concrete toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, en niet de vaststelling in de overwegingen 380 tot en met 383 van dat besluit dat dit beginsel „niet van toepassing is” op grond dat de autonome regio doelstellingen van algemeen economisch beleid nastreefde en niet het behalen van winst door de betrokken luchthavens. Subsidiair is de Commissie van mening dat het tweede onderdeel ongegrond is.
Voorts is het door verzoekster aangevoerde argument dat de financieringskosten als relevante kosten in aanmerking moeten worden genomen bij de verrekening, niet-ontvankelijk.
–
Ontvankelijkheid van het argument betreffende de financieringskosten
Volgens de Commissie voert verzoekster met haar argument betreffende de financieringskosten in het stadium van de repliek aan dat deze kosten, en niet de litigieuze betaling, de relevante steun vormen. Daarmee voert verzoekster een nieuw middel aan, dat bijgevolg niet-ontvankelijk is.
In antwoord op een vraag van het Gerecht op dit punt heeft verzoekster uitgelegd dat dit argument voortborduurde op haar primaire betoog dat de Commissie had moeten onderzoeken of er sprake was van staatssteun op het niveau van SOGAER, en niet op dat van de autonome regio. Subsidiair heeft zij daaraan toegevoegd dat het saldo dat resulteert uit een verrekening van de aan de litigieuze overeenkomst verbonden kosten en inkomsten, positief zou zijn indien zowel het bedrag van 30000 EUR van de litigieuze betaling als het bedrag van de financieringskosten, dat beduidend lager is dan 30000 EUR, in aanmerking zou worden genomen, waardoor er in beide gevallen geen sprake is van staatssteun.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat verzoekster weliswaar reeds in het verzoekschrift heeft aangevoerd dat er moest worden nagegaan of SOGAER als een particuliere marktdeelnemer had gehandeld en dat de aan de litigieuze overeenkomst verbonden kosten en inkomsten moesten worden verrekend, waarbij deze verrekening moet worden opgevat als een analyse van de incrementele winstgevendheid van de litigieuze overeenkomst, maar dat zij in het stadium van dat verzoekschrift enkel heeft verwezen naar de litigieuze betaling en niet naar de financieringskosten. Verzoekster heeft de financieringskosten voor het eerst in het stadium van de repliek vermeld en daarmee een verandering aangebracht in de relevante kosten die in het kader van de analyse van de incrementele winstgevendheid in aanmerking moeten worden genomen.
Bovendien heeft verzoekster haar betoog in het kader van het derde middel betreffende het bestaan van de-minimissteun op soortgelijke wijze veranderd. Terwijl zij in het verzoekschrift had aangevoerd dat het bedrag van de litigieuze betaling veel lager was dan de relevante drempel van 200000 EUR, heeft zij vervolgens in repliek verwezen naar het bedrag van de financieringskosten, dat beduidend lager was dan 30000 EUR.
Op deze manier heeft verzoekster een wezenlijk aspect van haar betoog gewijzigd, aangezien zij, onder het mom van een argument ter verduidelijking van de in het verzoekschrift vermelde analyse van de incrementele winstgevendheid, het voorwerp zelf van de in het bestreden besluit vastgestelde steun en, in fine, het bedrag dat in voorkomend geval moet worden terugbetaald op grond van de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit betwist.
Gelet op het voorgaande vormt het argument betreffende de werkingskosten geen uitwerking, in de zin van de in punt 61 hierboven gememoreerde rechtspraak, van het tweede onderdeel van het eerste middel zoals dat in het verzoekschrift is aangevoerd. Derhalve moet dit argument niet-ontvankelijk worden verklaard.
–
Gegrondheid van het tweede onderdeel van het eerste middel
Verzoekster betoogt dat de Commissie had moeten onderzoeken of SOGAER, door de sluiting van de litigieuze overeenkomst en door de litigieuze betaling, had gehandeld volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer.
Dienaangaande zij er meteen aan herinnerd dat verzoekster om de in het kader van de behandeling van het eerste onderdeel van het eerste middel uiteengezette redenen een fout begaat wanneer zij stelt dat SOGAER het relevante niveau vormt voor de beoordeling of er sprake was van staatssteun.
Aangezien het tweede onderdeel van het eerste middel op een onjuiste premisse is gebaseerd, moet het wel ongegrond worden verklaard. Aangezien de luchthavenexploitanten slechts de rol van tussenpersoon hadden gespeeld, kon het beginsel van de particuliere marktdeelnemer niet op hun niveau van toepassing zijn, zoals de Commissie in overweging 387 van het bestreden besluit in wezen heeft vastgesteld. Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie haar conclusie dat er geen ruimte was om de financiële relaties tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen te beoordelen, dus wel degelijk gemotiveerd door in die overweging te preciseren dat deze exploitanten niet als particuliere investeerders in een markteconomie hadden gehandeld, aangezien zij enkel de litigieuze steunregeling hadden uitgevoerd die door de autonome regio was ontworpen.
Ten overvloede zij opgemerkt dat de betrokken luchthavenexploitanten, te weten die van Cagliari-Elmas en Olbia, niet in handen waren van de autonome regio, hetgeen verzoekster overigens niet betwist. Bijgevolg kon deze regio als aandeelhouder niet verwachten dat de middelen die zij aan deze exploitanten ter beschikking stelde, op min of meer lange termijn een economisch rendement zouden opleveren. Om diezelfde reden was het beginsel van de particuliere marktdeelnemer evenmin van toepassing.
Uit het voorgaande volgt dat, aangezien de transacties tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten niet aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer hoefden te worden getoetst, de Commissie de concrete toepassing ervan in verzoeksters geval niet hoefde te onderzoeken.
Zo hoefde de Commissie, ten eerste, geen analyse te maken van de incrementele winstgevendheid van de litigieuze overeenkomst. Bijgevolg is het door verzoekster in antwoord op een vraag van het Gerecht aangevoerde zogenaamde bewijs van de winstgevendheid van de litigieuze betaling irrelevant. Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat dit bewijs niet kan worden beschouwd als een geldige analyse van de incrementele winstgevendheid. In het bijzonder volstaat de opmerking dat verzoekster alle luchthavengelden die zij voor de periode tussen 2011 en 2015 aan SOGAER heeft betaald, als relevante inkomsten aanmerkt. Aldus rekent zij luchthavengelden mee die dateren van bijna twee jaar vóór de lancering van de promotiecampagne waarop de litigieuze overeenkomst betrekking heeft, en geeft zij geen raming van het bedrag van die gelden dat het resultaat zou zijn van een toename van het aantal passagiers op de luchthaven van Cagliari-Elmas na die campagne. Voorts merkt verzoekster enkel de litigieuze betaling aan als relevante kosten, waarbij zij voorbijgaat aan andere kosten van SOGAER, die met name verband houden met een dergelijke toename van het aantal passagiers op die luchthaven.
Voor het overige volstaat de vaststelling dat verzoekster een onjuiste lezing geeft aan overweging 376 van het bestreden besluit, die geen betrekking heeft op de wijze van analyse van de incrementele winstgevendheid. Deze overweging betreft de – afzonderlijke – vraag of de kosten van de marketingdiensten die zijn opgenomen in de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen normaliter door deze maatschappijen hadden moeten worden gedragen.
Ten tweede was de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet verplicht de luchthavenexploitanten ambtshalve te verzoeken om overlegging van de eventuele analysen vooraf van de winstgevendheid van de betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze analysen eveneens onder de concrete toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer op het niveau van SOGAER vielen. Zoals de Commissie terecht opmerkt, hebben bepaalde belanghebbende partijen, waaronder SOGAER, bovendien opmerkingen ingediend over met name de mogelijke toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, vergezeld van de documenten die deze partijen relevant achtten, terwijl verzoekster niet heeft deelgenomen aan de administratieve procedure.
In deze omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten geen rekening te hebben gehouden met eventuele gegevens, feitelijk en rechtens, die haar tijdens de administratieve procedure hadden kunnen worden meegedeeld, maar haar niet zijn overgelegd, aangezien de Commissie niet verplicht is ambtshalve in te schatten welke gegevens haar hadden kunnen worden voorgelegd (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Achemos Grupė en Achema/Commissie,
T‑417/16
, niet gepubliceerd, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2019:597
, punt
).
Ten derde is het door verzoekster ter terechtzitting aangevoerde argument dat uit de omstandigheid dat zij, zoals vermeld in punt 24 hierboven, 10000 EUR – boven op het door SOGAER betaalde bedrag van 30000 EUR – heeft geïnvesteerd in de promotiecampagne waarop de litigieuze overeenkomst betrekking heeft, blijkt dat SOGAER als een particuliere marktdeelnemer heeft gehandeld, evenmin relevant.
Voor zover verzoekster voor het overige argumenten tracht te ontlenen aan de rechtspraak volgens welke uit de gelijktijdige deelneming in vergelijkbare omstandigheden van openbare lichamen en particuliere marktdeelnemers aan een bepaalde transactie kan worden afgeleid dat deze transactie plaatsvindt onder omstandigheden die aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer kunnen voldoen (zie in die zin arrest van 12 december 2000, Alitalia/Commissie,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet dit betoog worden afgewezen. In casu kan SOGAER immers niet worden geacht in vergelijkbare omstandigheden aan dezelfde transactie als verzoekster te hebben deelgenomen, aangezien SOGAER geen luchtvaartmaatschappij is. SOGAER kon dus geen winsten verwachten die vergelijkbaar waren met die welke verzoekster verwachtte van haar financiële deelneming aan die campagne, namelijk onder meer de winsten als gevolg van een toegenomen verkoop van tickets of diensten aan boord van haar vliegtuigen voor de betreffende luchtverbindingen.
Wat ten slotte verzoeksters stelling betreft dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer moest worden toegepast op het niveau van de luchthavenexploitanten, aangezien in het bestreden besluit zelf, in het bijzonder in de overwegingen 382 en 385, staat dat dit op het niveau van de autonome regio niet van toepassing was, moet worden vastgesteld dat verzoekster deze overwegingen onjuist leest. Uit deze overwegingen blijkt immers enkel dat, in het kader van de beoordeling of er sprake was van staatssteun op het niveau van deze regio, het beginsel van de particuliere marktdeelnemer niet van toepassing was, aangezien deze regio doelstellingen van openbaar beleid nastreefde en niet het rendement dat een particuliere marktdeelnemer van transacties met luchtvaartmaatschappijen kon verwachten.
Gelet op het voorgaande dient het tweede onderdeel van het eerste middel ten dele niet-ontvankelijk en ten dele ongegrond te worden verklaard, en dient bijgevolg het eerste middel in zijn geheel te worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat de door verzoekster ontvangen steun de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde
Ter ondersteuning van het tweede middel, volgens hetwelk de Commissie niet heeft aangetoond dat de door verzoekster ontvangen steun de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde, betoogt verzoekster in het kader van het eerste onderdeel dat de Commissie had moeten aantonen hoe de litigieuze betaling, en niet de litigieuze steunregeling, de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde. In het kader van een subsidiair aangevoerd tweede onderdeel betoogt verzoekster dat, zelfs al zou de Commissie zich kunnen beperken tot het onderzoek van die regeling, het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd wat betreft het feit dat die regeling de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer ongunstig kon beïnvloeden.
De Commissie stelt dat het tweede middel ten dele niet-ontvankelijk en ten dele ongegrond is. In het bijzonder is het eerste onderdeel niet-ontvankelijk voor zover verzoekster stelt dat de litigieuze betaling een individuele steunmaatregel vormt, die ad hoc en niet op grond van een steunregeling is toegekend.
Eerste onderdeel, betreffende het onderzoek van de litigieuze betaling in plaats van de litigieuze steunregeling
Verzoekster voert aan dat het, gelet op het feit dat zij van de zestien betrokken luchtvaartmaatschappijen de laagste betaling – ten belope van 30000 EUR – had ontvangen, niet kan worden getolereerd dat de Commissie al deze maatschappijen op één lijn heeft gesteld en de litigieuze betaling niet afzonderlijk heeft onderzocht. Bovendien meent zij dat de Commissie geen genoegen kon nemen met een onderzoek naar de invloed van de litigieuze steunregeling op de mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten, aangezien het onderhavige geding geen betrekking heeft op een steunregeling.
Onder verwijzing naar met name de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punt
), voert de Commissie aan dat zij in het geval van een steunregeling, zoals in casu, slechts de kenmerken van de betreffende regeling hoeft te onderzoeken om in de motivering van het besluit te beoordelen of deze regeling op grond van de hoge steunbedragen of -percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere daarin vastgelegde regels, de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten. De Commissie hoeft dus in een besluit met betrekking tot een dergelijke regeling geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend.
Overigens heeft verzoekster, volgens de Commissie, geen enkele uiteenzetting gegeven, noch a fortiori bewijs geleverd ter ondersteuning van haar standpunt dat de litigieuze betaling een ad hoc ten uitvoer gelegde individuele steunmaatregel en geen individuele steunmaatregel op grond van een steunregeling vormt, waarmee zij kwalificatie van de litigieuze maatregelen als „steunregeling” betwist. Een dergelijk argument is dus niet-ontvankelijk. Subsidiair is dit argument ongegrond, aangezien de luchthavenexploitanten over geen enkele beoordelingsbevoegdheid beschikten en zich beperkten tot het doorgeven van individuele steun op grond van de litigieuze steunregeling.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat verzoekster in het kader van het eerste middel heeft aangevoerd dat de Commissie had moeten beoordelen of er sprake was van staatssteun op het niveau van SOGAER en niet op het niveau van de autonome regio. Dit betoog is ongegrond verklaard.
Aangezien verzoeksters betoog in het kader van het eerste onderdeel van het tweede middel berust op het betoog in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel, in die zin dat de litigieuze betaling afzonderlijk moet worden onderzocht aangezien SOGAER het relevante niveau vormt voor de beoordeling of sprake is van staatssteun, is dit betoog derhalve gebaseerd op een onjuiste premisse en moet het ongegrond worden verklaard. De verwijzing door verzoekster naar overweging 48 van het bestreden besluit, waarin enkel wordt vastgesteld dat de luchthavenexploitanten marketingovereenkomsten moesten sluiten om activiteit 2 uit te voeren, kan niet aan deze conclusie afdoen.
Voor zover verzoekster, zoals de Commissie stelt, de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steunregeling wil betwisten, moet echter ook worden onderzocht of dit aspect van verzoeksters betoog ontvankelijk en, in voorkomend geval, gegrond is.
In antwoord op een vraag van het Gerecht over de ontvankelijkheid van een dergelijk betoog meent verzoekster dat zij haar standpunt ter zake heeft toegelicht door in het kader van het eerste middel te stellen dat de Commissie, voor de beoordeling of er sprake was van staatssteun, de litigieuze overeenkomst had moeten onderzoeken, en niet de litigieuze steunregeling, die irrelevant is. Dit standpunt is overigens in overeenstemming met overweging 48 van het bestreden besluit, die uitdrukkelijk betrekking heeft op de marketingovereenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen. Verzoekster is dus van mening dat de Commissie met haar exceptie van niet-ontvankelijkheid de bewijslast probeert om te keren, aangezien het aan haar stond om, gelet op het feit dat SOGAER een openbaar bedrijf was, na te gaan of deze luchthavenexploitant als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie had gehandeld.
Overigens voegt verzoekster daar onder verwijzing naar punt 87 van het arrest van 14 februari 2019, België en Magnetrol International/Commissie (
T‑131/16 en T‑263/16
, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2019:91
), aan toe dat de kwalificatie als steunregeling met name afhangt van de voorwaarde dat de relevante autoriteiten niet over een beoordelingsmarge beschikken wat betreft de vaststelling van de belangrijkste elementen van de betreffende steunmaatregel en de vraag of het opportuun is deze toe te kennen, hetgeen in casu niet het geval is, aangezien het bestreden besluit er geenszins op wijst dat de luchthavenexploitanten bij de uitvoering van de litigieuze steunregeling niet over een beoordelingsmarge beschikten.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut en artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, het verzoekschrift het onderwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen moet bevatten. Die uiteenzetting moet zo duidelijk en precies zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht zijn rechterlijk toezicht kan uitoefenen. Het is vaste rechtspraak dat, om de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, voor de ontvankelijkheid van een beroep wordt geëist dat de belangrijkste elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, op zijn minst summier, maar coherent en begrijpelijk zijn weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf (zie in die zin arresten van 19 april 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissie,
T‑49/09
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:186
, punt
, en 16 oktober 2013, TF1/Commissie,
T‑275/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:535
, punt
).
In casu blijkt uit de in punt 137 hierboven uiteengezette argumenten dat verzoekster in wezen enkel heeft gesteld dat het niet kan worden getolereerd dat de Commissie alle luchtvaartmaatschappijen op één lijn stelt en dat het onderhavige geding geen betrekking heeft op een steunregeling. Verzoekster heeft de litigieuze steunregeling ook nog vermeld in het kader van het derde middel, maar enkel om te stellen dat „het geding [...] geen betrekking [heeft] op de steunregeling voor de luchtvaartmaatschappijen, maar op de concrete terugbetalingsverplichting” die bij het bestreden besluit is opgelegd. Vastgesteld moet worden dat verzoekster niet uitlegt op welke manier de Commissie in overweging 349 van het bestreden besluit ten onrechte zou hebben aangenomen dat de litigieuze maatregelen een steunregeling in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 vormden, temeer daar zij noch deze overweging noch deze bepaling vermeldt.
Het is inderdaad niet uitgesloten dat bepaalde argumenten die ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het eerste middel zijn aangevoerd, relevant kunnen zijn in het kader van een betoog waarmee de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steunregeling wordt betwist. Dat volstaat echter niet om aan te nemen dat verzoekster deze kwalificatie in twijfel heeft getrokken. Een dergelijke kwalificatie als steunregeling is immers van een andere aard dan de beoordeling of er sprake is van staatssteun. Zo wordt bij die laatste beoordeling onderzocht of in een individueel geval is voldaan aan de vier cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU. De kwalificatie als steunregeling heeft daarentegen tot doel de Commissie in staat te stellen, in het kader van één enkele administratieve procedure, dit onderzoek voor verschillende individuele steunmaatregelen gezamenlijk te verrichten, met het oog op de doeltreffendheid van de procedure (zie in die zin arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie,
C‑47/91
,
EU:C:1994:358
, punt
).
Nu verzoekster haar betoog ter betwisting van de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steunregeling niet onderbouwt, dwingt zij de Commissie en het Gerecht te gissen naar de redeneringen en de exacte overwegingen, feitelijk en rechtens, waarop haar betwisting zou zijn kunnen zijn gebaseerd. Artikel 76 van het Reglement voor de procesvoering beoogt echter juist een dergelijke situatie, die tot rechtsonzekerheid leidt en onverenigbaar is met een goede rechtsbedeling, te vermijden (zie in die zin beschikking van 19 mei 2008, TF1/Commissie,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punt
).
Hieruit volgt dat, anders dan verzoekster stelt, het vereiste dat zij haar argument onderbouwt geen omkering van de bewijslast inhoudt. Aangezien de Commissie in het bestreden besluit heeft aangenomen dat wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen daarvan een steunregeling vormden, stond het aan verzoekster om, indien zij deze kwalificatie wenste te betwisten, een betoog in die zin aan te voeren.
Aan de bovenstaande analyse wordt niet afgedaan door het argument dat verzoekster ontleent aan punt 87 van het arrest van 14 februari 2019, België en Magnetrol International/Commissie (
T‑131/16 en T‑263/16
, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2019:91
), aangezien verzoekster in het kader van een antwoord op een vraag van het Gerecht het ontbreken, in de tekst van het verzoekschrift zelf, van een voldoende duidelijke en precieze uiteenzetting van een middel tot betwisting van de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steunregeling niet kan ondervangen zonder dat artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering volledig wordt uitgehold (zie in die zin en naar analogie beschikking van 19 mei 2008, TF1/Commissie,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punt
).
Dit argument is hoe dan ook onjuist. De luchthavenexploitanten waren immers niet de „nationale autoriteiten” als bedoeld in het vereiste van punt 87 van het arrest van 14 februari 2019, België en Magnetrol International/Commissie (
T‑131/16 en T‑263/16
, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2019:91
), volgens hetwelk de nationale autoriteiten bij de toepassing van een steunregeling niet over een beoordelingsmarge mogen beschikken wat betreft de vaststelling van de belangrijkste elementen van de betreffende steunmaatregel en de vraag of het opportuun is deze toe te kennen. Een dergelijke rol lag op grond van wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsbepalingen ervan immers bij de uitvoerende macht van de autonome regio. Anders dan verzoekster stelt, blijkt voorts uit het bestreden besluit, en met name de overwegingen 360, 387 en 402, dat de Commissie van mening was dat die exploitanten niet over een beoordelingsmarge beschikten, aangezien zij de rol van tussenpersoon speelden bij de uitvoering van de litigieuze steunregeling.
Gelet op het voorgaande dient het eerste onderdeel van het tweede middel ten dele niet-ontvankelijk en ten dele ongegrond te worden verklaard.
Tweede onderdeel van het tweede middel: ontoereikende motivering van de invloed van de litigieuze steunregeling op de mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten
Verzoekster betoogt in wezen dat, zelfs al zou de Commissie zich kunnen beperken tot het onderzoek van de litigieuze steunregeling, het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd wat betreft het feit dat deze regeling de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. In het bijzonder heeft de Commissie in de overwegingen 390 tot en met 392 van het bestreden besluit in wezen slechts een cirkelredenering gegeven die bestaat uit beweringen over de liberalisering van de luchtvervoersector, zonder uit te leggen in welk opzicht verzoekster een merkbaar voordeel zou hebben genoten, zoals niettemin wordt geëist door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie (
248/84
,
EU:C:1987:437
, punt
).
De Commissie is van mening dat de overwegingen 390 tot en met 392 van het bestreden besluit, waarvan de vaststellingen door verzoekster niet worden betwist, voldoende zijn onderbouwd in het licht van de relevante rechtspraak, met inbegrip van het arrest van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie (
248/84
,
EU:C:1987:437
).
In dat verband hoeft voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun niet te worden vastgesteld of er sprake is van werkelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en van daadwerkelijke vervalsing van de mededinging, maar dient enkel te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie in die zin arresten van 15 december 2005, Italië/Commissie,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, punt
, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punt
).
In het bijzonder moet het handelsverkeer binnen de Unie worden geacht door de steun van een lidstaat te worden beïnvloed, wanneer die steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat handelsverkeer versterkt (zie arrest van 9 oktober 2014, Ministerio de Defensa en Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het geval van een steunregeling zoals in casu hoeft de Commissie voorts slechts de kenmerken van de betreffende regeling te onderzoeken om in de gronden van het besluit te kunnen beoordelen of deze regeling op grond van de hoge steunbedragen of -percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere daarin vastgelegde regels, de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten. De Commissie hoeft dus in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht (zie in die zin arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie,
248/84
,
EU:C:1987:437
, punt
, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punt
).
In casu heeft de Commissie in de overwegingen 390 tot en met 392 van het bestreden besluit uiteengezet dat de luchtvaartmaatschappijen die op grond van de litigieuze steunregeling betalingen hadden ontvangen van de luchthavenexploitanten, actief waren in een sector die werd gekenmerkt door sterke concurrentie tussen marktdeelnemers uit verschillende lidstaten en dus deelnamen aan het handelsverkeer binnen de Unie. Voorts zij opgemerkt dat het, zoals overigens blijkt uit het bestreden besluit en met name uit tabel 15 in overweging 427, bij de betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen kon gaan om hoge bedragen.
Gelet op de in de punten 155 tot en met 157 hierboven gememoreerde beginselen, waren, anders dan verzoekster stelt, de overwegingen 390 tot en met 392 van het bestreden besluit toereikend in het licht van de motiveringsplicht van de Commissie en hoefde zij niet nader toe te lichten hoe verzoekster specifiek een merkbaar voordeel van de litigieuze steunregeling genoot (zie in die zin arresten van 7 maart 2002, Italië/Commissie,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punten
en
, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punten
en
).
Bijgevolg dient het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard, en dient dus het tweede middel in zijn geheel te worden afgewezen.
Derde middel: fout op grond dat de Commissie niet heeft onderzocht of de litigieuze betaling de-minimissteun vormde
In het kader van het derde middel, dat uit twee onderdelen bestaat, voert verzoekster in wezen aan dat de Commissie een fout heeft gemaakt doordat zij ten eerste niet ambtshalve heeft onderzocht of de litigieuze betaling de-minimissteun vormde, en ten tweede heeft aangenomen dat de de-minimisverordening 2006 niet op die betaling van toepassing was.
Volgens de Commissie moet het derde middel als niet ter zake doende en in elk geval ongegrond worden afgewezen.
Eerste onderdeel van het derde middel: ambtshalve onderzoek of de litigieuze betaling de-minimissteun vormt
Verzoekster betoogt dat de Commissie bij haar beoordeling of er sprake was van staatssteun een fout heeft gemaakt doordat zij niet heeft geverifieerd of de litigieuze betaling de-minimissteun was. Een dergelijke verificatie is immers nauw verbonden met het onderzoek van het criterium van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en is derhalve een rechtsvraag die de Commissie steeds op eigen initiatief moet onderzoeken.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
), waarnaar de Commissie verwijst ten betoge dat het, in het kader van een steunregeling, aan de nationale autoriteiten staat om te onderzoeken of maatregelen eventueel de-minimissteun vormen. In die andere zaak heeft de Commissie immers om te beginnen, anders dan in het onderhavige geval, het vraagstuk van de de-minimissteun uitdrukkelijk onderzocht in overweging 110 van haar in dat arrest betwiste beschikking 2000/394/EG van 25 november 1999 betreffende de steunmaatregelen ten behoeve van de ondernemingen op het grondgebied van Venetië en Chioggia zoals bedoeld in wetten nr. 30/1997 en nr. 206/1995 houdende verlagingen van sociale bijdragen (
PB 2000, L 150, blz. 50
). Vervolgens bevat beschikking 2000/394, anders dan het bestreden besluit, dat alleen betrekking heeft op met de interne markt onverenigbare steun, een „gemengd” dispositief waarbij de terugvordering van bepaalde onverenigbare steun wordt gelast en tegelijkertijd wordt geconcludeerd dat andere steun verenigbaar is met de interne markt, zodat de uitvoering van die beschikking noodzakelijkerwijs een autonoom onderzoek door de nationale autoriteiten zou hebben vereist. Ten slotte wordt verzoekster in het onderhavige geval in artikel 1, lid 2, van het dispositief van het bestreden besluit bij name genoemd als begunstigde van steun, en wordt in artikel 2, lid 1, van dat dispositief de terugvordering van die steun geëist, waardoor een autonoom onderzoek door de nationale autoriteiten wordt verhinderd, terwijl in het dispositief van beschikking 2000/394 de begunstigden van de steun waarvan het de terugvordering gelastte, niet bij name werden genoemd.
De Commissie stelt eveneens ten onrechte dat zij niet verplicht was ambtshalve te onderzoeken of er sprake was van de-minimissteun, omdat verzoekster haar daar tijdens de administratieve procedure niet om had verzocht. In dit verband is het door de Commissie aangehaalde arrest van 22 januari 2013, Salzgitter/Commissie (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
, punt
), niet relevant, aangezien de passage van dat arrest waarop de Commissie zich baseert betrekking heeft op het criterium van de selectiviteit van een maatregel en niet, zoals in casu, op het criterium van de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer. Bovendien had de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de administratieve procedure voorafgaand aan de in dat arrest betwiste beschikking niet aangevoerd dat het naast elkaar bestaan van de door de Commissie onderzochte belastingregeling en een afzonderlijke belastingregeling het selectieve karakter van een deel van de door verzoekster in de betreffende zaak verkregen litigieuze voordelen kon doen verdwijnen. Dit verzuim betreft relevante feiten en vormt derhalve een feitelijke vraag, terwijl het vermeende verzuim van verzoekster in casu betrekking heeft op de vraag of de litigieuze betaling de-minimissteun vormde, en dus op een rechtsvraag die de Commissie ambtshalve moest onderzoeken.
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het eerste onderdeel van het derde middel.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie in het kader van het onderzoek van een steunregeling slechts de kenmerken van de betreffende regeling hoeft te onderzoeken en geen analyse hoeft te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming op nationaal niveau worden onderzocht (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punt
).
Hieruit volgt dat de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet hoefde te onderzoeken of de litigieuze betaling de-minimissteun was, aangezien het aan de Italiaanse autoriteiten staat om dit te onderzoeken in het stadium van de terugvordering van de steun.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de drie argumenten die verzoekster heeft aangevoerd om de strekking van de in punt 167 hierboven gememoreerde rechtspraak te beperken in haar poging om het bestreden besluit te onderscheiden van beschikking 2000/394, die werd bestreden in de beroepen die tot die rechtspraak hebben geleid.
In de eerste plaats wat betreft het feit dat, anders dan in het onderhavige geval, beschikking 2000/394 volgens overweging 110 ervan uitdrukkelijk betrekking heeft op de de-minimisregels, volstaat de vaststelling dat de Commissie in die overweging 110 niet concreet heeft onderzocht of de betreffende maatregelen in die beschikking de-minimissteun waren, maar zich, zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft beperkt tot een algemene verwijzing naar de de-minimisregels. Bijgevolg kan het ontbreken van een soortgelijke overweging in het bestreden besluit niet rechtvaardigen dat de onderhavige zaak wordt onderscheiden van de relevante omstandigheden in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
). Deze gevolgtrekking ligt des te meer voor de hand daar, zoals de Commissie opmerkt, de de-minimisverordeningen krachtens artikel 288 VWEU rechtstreeks toepasselijk zijn in alle lidstaten.
Bovendien heeft het Hof reeds een met verzoeksters betoog vergelijkbare redenering van het Gerecht afgewezen. In het arrest van 28 november 2008, Hotel Cipriani e.a./Commissie (
T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00
,
EU:T:2008:537
, punten
‑
,
en 252), had het Gerecht geoordeeld dat, hoewel het niet aan de nationale autoriteiten stond om bij de uitvoering van de in die zaak aan de orde zijnde beschikking in elk individueel geval na te gaan of er aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU was voldaan, deze autoriteiten in die zaak de individuele de-minimissteun niet mochten terugvorderen, aangezien beschikking 2000/394, gelet op overweging 110 ervan, aldus moest worden uitgelegd dat kwalificatie als steun werd uitgesloten voor maatregelen die de de-minimisregel eerbiedigden. In zijn arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
), in hogere voorziening tegen het arrest van 28 november 2008, Hotel Cipriani e.a./Commissie (
T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00
,
EU:T:2008:537
), heeft het Hof echter geoordeeld dat het Gerecht, aangezien het zich, om tot deze slotconclusie te komen, had gebaseerd op zijn onjuiste uitlegging van de strekking van die beschikking dat de nationale autoriteiten niet gehouden waren om in elk individueel geval na te gaan of het toegekende voordeel, voor de begunstigde, de mededinging kon verstoren en het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig kon beïnvloeden, was voorbijgegaan aan de eerdere rechtspraak van het Hof dat het, wanneer de Commissie zich op algemene en abstracte wijze uitlaat over een staatssteunregeling die zij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart en terugvordering gelast van de uit hoofde van die regeling ontvangen bedragen, aan de lidstaten staat om de individuele situatie te verifiëren van elk van de ondernemingen die door een dergelijke terugvorderingsactie worden geraakt (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punten
‑
en 114‑117).
In de tweede plaats wat het argument inzake het „gemengde” karakter van het dispositief van beschikking 2000/394 betreft, volstaat het op te merken dat toen het Hof, gelet op de in punt 171 hierboven uiteengezette overwegingen, wees op de noodzaak van een individueel onderzoek door de nationale autoriteiten, het zich niet op deze omstandigheid heeft gebaseerd, maar heeft herinnerd aan de rechtspraak inzake de verplichtingen van de nationale autoriteiten bij de uitvoering van een besluit van de Commissie betreffende een steunregeling.
In de derde plaats is het inderdaad juist dat het dispositief van beschikking 2000/394 de begunstigden van de met de interne markt onverenigbare steun niet bij name noemt, anders dan artikel 1, lid 2, van het dispositief van het bestreden besluit, dat verzoekster wel bij name noemt. Deze omstandigheid is echter irrelevant, aangezien het noodzakelijkerwijs aan de Italiaanse autoriteiten staat om de individuele situatie van verzoekster te verifiëren, omdat de Commissie alleen de kenmerken van de litigieuze steunregeling heeft geanalyseerd. Hoe dan ook blijkt uit het dispositief van het bestreden besluit, naast artikel 1, lid 2, ervan, dat de Commissie van de Italiaanse autoriteiten verwacht dat zij de situatie van de begunstigden individueel onderzoeken, aangezien zij in artikel 4 van dat dispositief de Italiaanse Republiek verzoekt haar in het bijzonder de volgende inlichtingen te verstrekken: de exacte lijst van begunstigden, het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag en een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan het bestreden besluit te voldoen.
Op dit punt blijkt dat de Italiaanse autoriteiten verzoekster in kennis hebben gesteld van een terugvorderingsbesluit. Op een vraag hierover ter terechtzitting heeft verzoekster geantwoord geen nationaal rechtsmiddel tegen dat besluit te hebben aangewend, anders dan zij de Commissie evenwel had aangekondigd in het kader van hun contact na de vaststelling van het bestreden besluit. Gelet op de hierboven uiteengezette rechtspraak inzake de respectieve rollen van de Commissie en de nationale autoriteiten kan verzoekster het onderhavige beroep niet gebruiken om haar gebrek aan voortvarendheid bij het aanwenden van een dergelijk nationaal rechtsmiddel te verhelpen.
Voor het overige moet verzoeksters betoog tot betwisting van de relevantie van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 22 januari 2013, Salzgitter/Commissie (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
), worden afgewezen. Aangezien het aan de nationale autoriteiten en niet aan de Commissie is om de individuele situatie van de begunstigden van een steunregeling te onderzoeken, doet de vraag of de Commissie moest onderzoeken of de enkele litigieuze betaling de-minimissteun was, zonder dat verzoekster daarom had verzocht, niet ter zake.
Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het derde middel: toepassing van de de-minimisverordeningen
Verzoekster beroept zich erop dat de litigieuze betaling de-minimissteun is en stelt dat deze betaling voldoet aan de voorwaarden van de de-minimisverordening 2006.
Wat om te beginnen de werkingssfeer van de de-minimisverordening 2006 betreft, is verzoekster van mening dat deze verordening in casu ratione materiae en ratione temporis van toepassing is en niet de de-minimisverordening 2013, zoals de Commissie haar in haar e‑mail van 18 augustus 2017 te verstaan had gegeven.
Wat vervolgens de voorwaarden betreft om steun als de-minimissteun te kunnen aanmerken, is verzoekster van mening dat de in artikel 2, lid 2, van de de-minimisverordening 2006 vastgestelde bovengrens van 200000 EUR over een periode van drie belastingjaren in casu niet is overschreden, gelet op het bedrag van 30000 EUR van de litigieuze betaling. Deze vaststelling geldt a fortiori voor het bedrag van de financieringskosten, dat het relevante bedrag vormt, zoals verzoekster in het kader van het tweede middel heeft betoogd. Voorts stelt de Commissie ten onrechte dat het onwaarschijnlijk is dat de bovengrens van 200000 EUR niet is overschreden wegens de vele steun die de Lufthansagroep, waartoe verzoekster behoort, heeft genoten. In het bijzonder kan geen rekening worden gehouden met steun aan de andere entiteiten van de Lufthansagroep, aangezien het „functionele ondernemingsbegrip”, waarop de Commissie zich baseert, niet van toepassing is omdat dit niet voorkomt in de de-minimisverordening 2006.
Verder betwist verzoekster dat de door de Commissie in haar e‑mail van 18 augustus 2017 vermelde voorwaarde van artikel 2, lid 4, van de de-minimisverordening 2006 dat het „bruto-subsidie-equivalent” van steun vooraf precies moet kunnen worden berekend, van toepassing is op de litigieuze betaling.
Verzoekster betwist hoe dan ook dat zij moet aantonen dat in casu aan de voorwaarden van de de-minimisverordening 2006 is voldaan. Deze verordening bepaalt dat de bewijslast ten aanzien van de nationale autoriteiten bij de begunstigden van steun ligt, maar voorziet niet in een dergelijke bewijslast ten aanzien van de Commissie.
Volgens de Commissie moet het tweede onderdeel als niet ter zake doende worden afgewezen, aangezien het, gesteld al dat de litigieuze betaling de-minimissteun zou kunnen zijn, aan de Italiaanse autoriteiten is om dat vast te stellen. Dit tweede onderdeel is hoe dan ook ongegrond, aangezien verzoekster niet heeft aangetoond dat in casu aan alle voorwaarden van de de-minimisverordening 2006 was voldaan.
Dienaangaande volstaat het op te merken dat de argumenten ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het derde middel niet ter zake doen. Zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste onderdeel van het derde middel, was het immers niet aan de Commissie om te onderzoeken of de litigieuze betaling eventueel de-minimissteun was. Bijgevolg kunnen deze argumenten, die overigens in wezen gericht zijn tegen het standpunt dat de Commissie in het kader van de uitwisseling van e‑mails na de vaststelling van het bestreden besluit heeft ingenomen, niet afdoen aan de rechtmatigheid van dat besluit.
Voor het overige heeft verzoekster ter terechtzitting aangevoerd dat de litigieuze betaling, die op 19 april 2013 was verricht, niet was gefinancierd met middelen afkomstig van de autonome regio, aangezien, blijkens overweging 89, onder b), van het bestreden besluit, de aan SOGAER en GEASAR voor het jaar 2013 toegekende jaarlijkse regionale bijdragen weliswaar door die regio waren goedgekeurd, maar uiteindelijk nooit aan hen zijn betaald.
Dienaangaande blijkt uit tabel 15 in overweging 427 van het bestreden besluit en uit tabellen met een samenvatting van de door SOGAER ondernomen activiteiten over de periode van 2010 tot en met 2013, die in overweging 113 van het bestreden besluit zijn vermeld en door de Commissie in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht zijn overgelegd, dat de litigieuze overeenkomst moet worden geacht betrekking te hebben op het jaar 2012. De litigieuze betaling, die in het voorjaar van 2013 is verricht, viel derhalve onder de regionale bijdrage voor het jaar 2012 die aan SOGAER was betaald. Voor zover verzoekster deze vaststelling wil betwisten, valt dit hoe dan ook onder het onderzoek door de Italiaanse autoriteiten van haar individuele situatie.
Gelet op een en ander moet het derde middel worden afgewezen en bijgevolg het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Germanwings GmbH wordt verwezen in de kosten.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 mei 2020.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Litigieuze maatregelen

Door de autonome regio vastgestelde bepalingen

– Artikel 3 van wet nr. 10/2010

– Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010

Litigieuze overeenkomst

Bestreden besluit

Ontwikkelingen na het bestreden besluit

Procedure en conclusies van partijen

In rechte

Eerste middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake was van steun omdat zij niet heeft onderzocht of SOGAER als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie had gehandeld

Eerste onderdeel van het eerste middel: relevant niveau voor de beoordeling of er sprake is van staatssteun

– Ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het eerste middel

– Gegrondheid van het eerste onderdeel van het eerste middel

Tweede onderdeel van het eerste middel: toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer op het niveau van SOGAER

– Ontvankelijkheid van het argument betreffende de financieringskosten

– Gegrondheid van het tweede onderdeel van het eerste middel

Tweede middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie niet heeft aangetoond dat de door verzoekster ontvangen steun de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde

Eerste onderdeel, betreffende het onderzoek van de litigieuze betaling in plaats van de litigieuze steunregeling

Tweede onderdeel van het tweede middel: ontoereikende motivering van de invloed van de litigieuze steunregeling op de mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten

Derde middel: fout op grond dat de Commissie niet heeft onderzocht of de litigieuze betaling de-minimissteun vormde

Eerste onderdeel van het derde middel: ambtshalve onderzoek of de litigieuze betaling de-minimissteun vormt

Tweede onderdeel van het derde middel: toepassing van de de-minimisverordeningen

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Duits.