CELEX: 62018CJ0636
Niet-nakoming
Milieu
Richtlijn 2008/50/EG
Luchtkwaliteit
Artikel 13, lid 1, en bijlage XI
Stelselmatige en voortdurende overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) in bepaalde Franse zones en agglomeraties
Artikel 23, lid 1
Bijlage XV
‚Zo kort mogelijke’ periode van overschrijding
Passende maatregelen

Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen:
–
dat de Franse Republiek sinds de inwerkingtreding van de grenswaarden in 2010 nog steeds de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (
PB 2008, L 152, blz. 1
), gelezen in samenhang met bijlage XI bij deze richtlijn, door de jaargrenswaarde voor stikstofdioxide (NO
) sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twaalf Franse luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Parijs (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), zone urbaine régionale (regionaalstedelijk gebied, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Straatsburg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) en Nice (FR24A01), en door de uurgrenswaarde voor NO
sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twee Franse luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Parijs (FR04A01) en Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), en
–
dat de Franse Republiek sinds 11 juni 2010 de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage XV daarbij, en met name de in artikel 23, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn vastgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 96/62
Artikel 7 van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (
PB 1996, L 296, blz. 55
), met als opschrift „Verbetering van de luchtkwaliteit – Algemene eisen”, bepaalde in de leden 1 en 3:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd.
[...]
3.   De lidstaten stellen actieplannen op, waarin wordt vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken. Al naargelang van het geval behelzen deze plannen controlemaatregelen en, zo nodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer.”
Artikel 8 van deze richtlijn, met als opschrift „Maatregelen die van toepassing zijn in zones waar de niveaus hoger liggen dan de grenswaarde”, bepaalde in de leden 1, 3 en 4:
„1.   De lidstaten stellen de lijst op van zones en agglomeraties waar de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden.
[...]
3.   In de in lid 1 bedoelde zones en agglomeraties treffen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat er een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd dat ertoe leidt dat binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan.
Dit plan of programma, waartoe het publiek toegang dient te krijgen, bevat ten minste de in bijlage IV vermelde informatie.
4.   In de in lid 1 bedoelde zones en agglomeraties waar het niveau van meer dan één verontreinigende stof hoger ligt dan de grenswaarden, zorgen de lidstaten voor een geïntegreerd plan voor alle betrokken verontreinigende stoffen.”
Volgens artikel 11 van voornoemde richtlijn, met als opschrift „Indiening van informatie en verslagen”, waren de lidstaten gehouden om de Commissie jaarverslagen te doen toekomen over de naleving van de grenswaarden voor NO
-concentraties.
Richtlijn 1999/30
Artikel 4 van richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (
PB 1999, L 163, blz. 41
), met als opschrift „Stikstofdioxide en stikstofoxiden”, luidde:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de concentraties in de lucht van stikstofdioxide en, waar van toepassing, van stikstofoxiden, zoals beoordeeld overeenkomstig artikel 7, met ingang van de in bijlage II, deel I, vermelde data de daarin bepaalde grenswaarden niet overschrijden.
De in bijlage II, deel I, bepaalde overschrijdingsmarges zijn van toepassing overeenkomstig artikel 8 van [richtlijn 96/62].
2.   De alarmdrempel voor stikstofdioxideconcentraties in de lucht is bepaald in deel II van bijlage II.”
Wat de bescherming van de menselijke gezondheid betreft, was in bijlage II bij richtlijn 1999/30 1 januari 2010 vastgesteld als datum met ingang waarvan de grenswaarden voor NO
in acht moesten worden genomen.
Volgens artikel 12 van deze richtlijn moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 19 juli 2001 aan deze richtlijn te voldoen.
Richtlijn 2008/50
Richtlijn 2008/50, die op 11 juni 2008 in werking is getreden, vervangt vijf eerdere wetgevingsbesluiten inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, waaronder de richtlijnen 96/62 en 1999/30, die blijkens artikel 31 van richtlijn 2008/50 met ingang van 11 juni 2010 zijn ingetrokken.
In bijlage XI bij deze richtlijn is echter bepaald dat de grenswaarde voor NO
op 1 januari 2010 moet zijn bereikt.
Artikel 1 van richtlijn 2008/50, „Toepassingsgebied”, bepaalt in de punten 1 tot en met 3:
„Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:
1.
doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;
2.
de luchtkwaliteit in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria te beoordelen;
3.
gegevens over de luchtkwaliteit te verkrijgen, teneinde luchtverontreiniging en hinder te helpen bestrijden en de langetermijntrends en -verbeteringen die het gevolg zijn van nationale en communautaire maatregelen te bewaken”.
Artikel 2 van deze richtlijn, „Definities”, bepaalt in de punten 5, 8, 16 tot en met 18 en 24:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
5.
‚grenswaarde’: een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
[...]
8.
‚luchtkwaliteitsplannen’: plannen betreffende maatregelen om de grenswaarden of streefwaarden te bereiken;
[...]
16.
‚zone’: een door een lidstaat met het oog op de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit afgebakend gedeelte van zijn grondgebied;
17.
‚agglomeratie’: een verstedelijkte zone met een bevolking van meer dan 250000 inwoners of, in het geval van een bevolking van 250000 inwoners of minder, met een door de lidstaten vast te stellen bevolkingsdichtheid per km
;
18.
‚PM
’: deeltjes die een op grootte selecterende inlaat als omschreven in de referentiemethode voor bemonsteren en meten van PM
EN 12341 passeren met een efficiencygrens van 50 % bij een aerodynamische diameter van 10 μm;
[...]
24.
‚stikstofoxiden’: de som van het totaal aantal volumedelen per miljard (ppb
v
) van stikstofmonoxide en stikstofdioxide, uitgedrukt in massaconcentratie-eenheden van stikstofdioxide (μg/m
)”.
Artikel 13 van deze richtlijn, „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM
, lood en koolmonoxide in de lucht in [alle] zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.
De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.
De in bijlage XI vastgestelde overschrijdingsmarges worden toegepast overeenkomstig artikel 22, lid 3, en artikel 23, lid 1.”
Artikel 22 van dezelfde richtlijn, „Uitstel van de tijdstippen waarop aan de grenswaarden moet worden voldaan en vrijstelling van de verplichting bepaalde grenswaarden toe te passen”, is als volgt geformuleerd:
„1.   Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie, overeenstemming met de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen niet kan worden bereikt op de in bijlage XI genoemde uiterste tijdstippen, mag een lidstaat deze tijdstippen voor die specifieke zone of agglomeratie met ten hoogste vijf jaar uitstellen, mits voldaan is aan de voorwaarde dat voor de zone of agglomeratie waarvoor het uitstel zou gaan gelden, een luchtkwaliteitsplan wordt opgesteld overeenkomstig artikel 23; een dergelijk luchtkwaliteitsplan wordt aangevuld met de in bijlage XV, deel B, opgesomde gegevens die verband houden met de betrokken verontreinigende stoffen en toont aan hoe overeenstemming met de grenswaarden vóór het nieuwe uiterste tijdstip kan worden bereikt.
2.   Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie overeenstemming met de in bijlage XI genoemde grenswaarden voor PM
niet kan worden bereikt wegens locatiespecifieke dispersiekarakteristieken, ongunstige klimaatomstandigheden of grensoverschrijdende bijdragen, is de lidstaat uiterlijk tot 11 juni 2011 vrijgesteld van de verplichting om die grenswaarden toe te passen, mits aan de voorwaarden van lid 1 is voldaan en de betreffende lidstaat aantoont dat op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau alle passende maatregelen genomen zijn om de uiterste tijdstippen na te leven.
3.   Wanneer een lidstaat lid 1 of lid 2 toepast, zorgt hij ervoor dat de overschrijding van de grenswaarde voor elke verontreinigende stof niet meer bedraagt dan de maximale overschrijdingsmarge die voor de betrokken verontreinigende stof in bijlage XI is vastgesteld.
4.   Wanneer lid 1 of lid 2 volgens een lidstaat van toepassing is, stelt hij de Commissie daarvan in kennis en deelt hij het in lid 1 bedoelde luchtkwaliteitsplan mede, met inbegrip van alle relevante gegevens die de Commissie nodig heeft om te beoordelen of aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan. Bij haar beoordeling houdt de Commissie rekening met de geraamde effecten op de luchtkwaliteit in de lidstaten, nu en in de toekomst, van door de lidstaten genomen maatregelen en met de geraamde effecten op de luchtkwaliteit van bestaande communautaire maatregelen en van toekomstige communautaire maatregelen die door de Commissie worden voorgesteld.
Wanneer de Commissie binnen negen maanden na de ontvangst van de kennisgeving geen bezwaren heeft gemaakt, wordt aan de desbetreffende voorwaarden voor toepassing van lid 1 of lid 2 geacht te zijn voldaan.
Indien bezwaren worden gemaakt, kan de Commissie van lidstaten verlangen dat luchtkwaliteitsplannen worden aangepast of vervangen door nieuwe.”
Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, „Luchtkwaliteitsplannen”, luidt:
„Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.
In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen.
De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld.
Wanneer voor verscheidene verontreinigende stoffen een plan moet worden opgesteld of uitgevoerd, stellen de lidstaten, waar passend, geïntegreerde luchtkwaliteitsplannen op voor alle betrokken verontreinigende stoffen en voeren zij deze uit.”
Bijlage XI bij richtlijn 2008/50 stelt voor NO
de volgende grenswaarden vast:
Middelingstijd
Grenswaarde
Overschrijdingsmarge
Datum waarop de grenswaarde moet zijn bereikt
Stikstofdioxide

1 uur
200 μg/m
; mag niet vaker dan 18 keer per kalenderjaar worden overschreden
[...] 0 % op 1 januari
1 januari 2010
Kalenderjaar
40 μg/m
50 % op 19 juli 1999; op 1 januari 2001 en vervolgens iedere 12 maanden met gelijke jaarlijkse percentages te verminderen tot 0 % op 1 januari 2010
van 1 januari 2010
Precontentieuze procedure
Op 7 maart 2012 heeft de Franse Republiek overeenkomstig artikel 22, lid 1, van richtlijn 2008/50 verzocht om uitstel van de termijn waarbinnen zij moest voldoen aan de grenswaarden voor NO
. Dit verzoek betrof de jaargrenswaarden voor 24 zones van het Franse grondgebied en de uurgrenswaarden voor 3 van deze zones. Bij besluit van 22 februari 2013 heeft de Commissie krachtens artikel 22, lid 4, van de richtlijn bezwaar gemaakt tegen dit verzoek om uitstel. De Franse Republiek heeft dit besluit niet aangevochten. Zij was dus verplicht om, overeenkomstig bijlage XI bij voornoemde richtlijn, vanaf 1 januari 2010 te voldoen aan de NO
-grenswaarden, berekend per uur of per kalenderjaar.
Op 12 februari 2014 heeft de Commissie in het kader van het EU Pilot-mechanisme een procedure gestart wegens overschrijdingen van de jaarlijkse NO
-grenswaarden in talrijke zones van het Franse grondgebied sinds 1 januari 2010.
Op 19 juni 2015 heeft de Commissie de Franse autoriteiten een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij vermeldde dat de Franse Republiek de NO
-grenswaarden niet had nageleefd in 19 zones van het Franse grondgebied, die waren opgesomd in bijlage I bij deze brief. De Commissie meende ook dat de Franse Republiek, hoewel zij luchtkwaliteitsplannen en/of andere maatregelen ter vermindering van de NO
-uitstoot had vastgesteld, de krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, in het bijzonder de verplichting van de tweede alinea van die bepaling om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat de inbreuk nog steeds voortduurde.
De Franse autoriteiten hebben op de aanmaningsbrief van de Commissie geantwoord bij brief van 3 december 2015 en een aanvullende brief van 27 juli 2016. Zij hebben daarnaast hun jaarverslagen voor 2014 en 2015 ingediend op respectievelijk 30 oktober 2015 en 22 oktober 2016.
Daar zij het antwoord van de Franse Republiek niet toereikend achtte, heeft de Commissie op 15 februari 2017 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarvan de Franse Republiek op 16 februari 2017 in kennis werd gesteld en waarin zij tot de slotsom kwam dat deze lidstaat in dertien zones van het Franse grondgebied – te weten de twaalf zones die het voorwerp vormen van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming en die van Saint-Étienne Rhône-Alpes (FR29A01) – sinds 1 januari 2010 niet had voldaan aan de verplichtingen die op haar rustten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij en artikel 23, lid 1, van die richtlijn juncto deel A van bijlage XV daarbij. Bijgevolg heeft de Commissie de Franse Republiek verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden na ontvangst van dit met redenen omkleed advies aan de daarin vervatte bepalingen te voldoen.
De Franse autoriteiten hebben op dit met redenen omkleed advies geantwoord bij brief van 24 april 2017, aangevuld met brieven van 16 oktober 2017, 8 februari 2018 en 19 april 2018, waarin zij in herinnering brachten dat de overschrijding van de grenswaarden vanaf het jaar 2010 moest worden beoordeeld in het licht van, ten eerste, de structurele problemen die verhinderden dat aan deze waarden kon worden voldaan binnen de door richtlijn 2008/50 gestelde termijn en, ten tweede, de inspanningen die zijn geleverd om de luchtkwaliteit in de betrokken zones aanzienlijk te verbeteren.
Op 8 september 2017 heeft ook een technische vergadering plaatsgevonden. Deze werd op 30 januari 2018 gevolgd door een door de Commissie georganiseerde vergadering over de luchtkwaliteit, waaraan werd deelgenomen door de met milieu belaste ministers van verscheidene lidstaten – waaronder de Franse Republiek – en het op dat gebied bevoegde lid van de Commissie.
Aangezien de Commissie desalniettemin van mening was dat de Franse Republiek niet alle nodige maatregelen had genomen om te voldoen aan de krachtens richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen, heeft zij op 11 oktober 2018 het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Eerste grief: stelselmatige en voortdurende schending van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij
Argumenten van partijen
Met haar eerste grief voert de Commissie aan dat de Franse Republiek de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij stelselmatig en voortdurend heeft geschonden, door de in deze richtlijn vastgestelde jaargrenswaarden voor NO
te overschrijden in de twaalf in punt 1 van het onderhavige arrest genoemde zones en agglomeraties en door in twee van deze zones, te weten Île-de-France-Paris en Lyon Rhône-Alpes, de NO
-uurgrenswaarden te overschrijden.
Volgens de Commissie heeft het Hof in punt 69 van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), dat betrekking had op de eveneens onder richtlijn 2008/50 vallende luchtverontreiniging door PM
, geoordeeld dat overschrijding van de grenswaarden volstaat om aan te tonen dat er niet is voldaan aan de bepalingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij. In het onderhavige geval wordt het bewijs van deze niet-nakoming geleverd door de jaarverslagen voor 2010 tot en met 2016, die de Franse autoriteiten overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2008/50 zelf aan de Commissie hebben toegezonden, en bepaalde informatie die deze autoriteiten in de precontentieuze fase hebben verstrekt. De Franse autoriteiten hebben de voorlopige gegevens voor 2017 verstrekt, maar die zijn nog niet gevalideerd door de diensten van de Commissie.
De Franse Republiek voert vooraf twee argumenten aan.
Ten eerste betwist de Franse Republiek de representativiteit van de door de Commissie vastgestelde overschrijdingen van de grenswaarden voor NO
, omdat deze werden geregistreerd door een beperkt aantal meetstations die alle in de buurt van grote verkeersaders zijn gelegen. Deze overschrijdingen vormen derhalve geen indicatie voor de luchtkwaliteit in alle twaalf betrokken zones en agglomeraties, die in algemene zin is verbeterd.
In dit verband voert de Franse Republiek aan dat er door in elke zone de hoogste waarde aan te houden geen representatief beeld kan worden gevormd van de ontwikkeling van de luchtkwaliteit in die zone in haar geheel.
Ten tweede meent de Franse Republiek dat de maatregelen die zij heeft genomen, worden belemmerd door het effect van de bevolkingsgroei, dat wordt versterkt door de ontwikkeling van de vervoersmiddelen. Voorts moet er bij de door de lidstaten vast te stellen maatregelen, die met name gericht zijn op het beperken van het verkeer op zwaarbelaste wegen, rekening worden gehouden met de kenmerken van de verstedelijking in de betrokken zones en agglomeraties. Het is immers van belang dat die maatregelen niet leiden tot een verschuiving van het verkeer – en dus noodzakelijkerwijs van de vervuilende uitstoot – naar andere stedelijke gebieden en naar ongeschikte of te kleine verkeersaders, en dat in de maatregelen rekening wordt gehouden met de vervoerseisen van de bevolking. De Franse Republiek benadrukt in dit verband dat de beoordelingsmarge waarover de lidstaten in het kader van de omzetting van richtlijn 2008/50 beschikken, moet worden uitgeoefend met inachtneming van de bepalingen van de Verdragen, met name het grondbeginsel van vrij verkeer van goederen en personen, op grond waarvan bijvoorbeeld geen sectorale rijverboden kunnen worden vastgesteld.
Bovendien zou de ontwikkeling van alternatieve mobiliteitsoplossingen zware en kostbare investeringen vergen, die alleen op lange termijn kunnen worden verwezenlijkt. De doeltreffendheid van de door de Franse Republiek genomen maatregelen hangt ook af van de modernisering van het wagenpark, die wordt bemoeilijkt door het feit dat huishoudens hun voertuigen steeds langer houden.
Verder betoogt de Franse Republiek dat strengere regelingen, zoals het verhogen van de belasting op brandstoffen, momenteel niet kunnen worden overwogen omdat deze kwestie gevoelig ligt bij het publiek, waardoor dergelijke regelingen tot verstoring van de openbare orde kunnen leiden. De doeltreffendheid van de genomen maatregelen hangt in het algemeen af van de gedragingen van de bevolking en van mentaliteitsveranderingen.
Ter afsluiting van deze opmerkingen vooraf beroept de Franse Republiek zich op de nalatigheid waarvan de Commissie zelf blijk heeft gegeven door laat op Unieniveau de noodzakelijke maatregelen vast te stellen om de doelstellingen van richtlijn 2008/50 te bereiken. Zij voert met name aan dat het verwachte effect op de NO
-uitstoot van de normen die op Unieniveau zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (
PB 2007, L 171, blz. 1
), lager is dan de verwachte emissiereducties bij de vastlegging van de grenswaarden in het kader van de vaststelling van richtlijn 2008/50.
De Franse Republiek trekt niet in twijfel dat er sprake is van voortdurende overschrijdingen van de uur- en jaargrenswaarden voor NO
in de zones en agglomeraties waarop het door de Commissie ingestelde beroep betrekking heeft. Zij betwist evenwel dat deze overschrijdingen stelselmatig zijn.
De Franse Republiek brengt bovendien in herinnering dat het merendeel van de lidstaten wordt geconfronteerd met structurele moeilijkheden die het lastig maken om de bij richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO
na te leven.
In dit verband betoogt de Franse Republiek dat er bij de beoordeling van de door meetstations geregistreerde waarden rekening moet worden gehouden met de ligging van die stations, door in aanmerking te nemen dat sommige ervan zich dichter bij de bronnen van NO
-uitstoot bevinden dan richtlijn 2008/50 vereist. Ook moet in aanmerking worden genomen dat de luchtkwaliteit in Frankrijk algemeen is verbeterd. De Franse Republiek merkt in dit verband op dat de uitstoot van NO
met de door haar genomen maatregelen aanzienlijk kon worden verminderd. Op het gehele nationale grondgebied is het aantal meetstations waarop de jaargrenswaarde voor NO
wordt overschreden, tussen 2000 en 2017 meer dan gehalveerd. Van 2010 tot en met 2017 is het aandeel stedelijke – in de buurt van het wegverkeer geplaatste – meetstations dat een overschrijding van de jaarlijkse NO
-grenswaarde vaststelt, gehalveerd. In diezelfde periode daalde de gemiddelde NO
-concentratie die door deze stedelijke meetstations werd geregistreerd twee keer zo snel als de door alle meetstations samen gemeten waarden. Hieruit volgt dat het deel van de bevolking dat wordt blootgesteld aan de gevolgen van de overschrijding van die grenswaarde is gedaald.
De Franse Republiek concludeert dat, ondanks de belemmeringen vanwege de genoemde structurele factoren, uit het onderzoek van de ontwikkeling van de luchtkwaliteit op het gehele Franse grondgebied blijkt dat de NO
-uitstoot en -concentraties sinds 2010 aanzienlijk zijn gedaald onder invloed van de door de Franse autoriteiten genomen maatregelen.
Beoordeling door het Hof
Bij de beoordeling van de grief die is ontleend aan schending van de in artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/50 bedoelde verplichting moet rekening worden gehouden met de vaste rechtspraak op grond waarvan de procedure van artikel 258 VWEU berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt (arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak volgt hieruit dat de overschrijding van de grenswaarden voor NO
in de lucht op zich voldoende is om de niet-nakoming van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij vast te stellen (zie naar analogie arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de gegevens in de door de Franse Republiek op grond van artikel 27 van richtlijn 2008/50 ingediende jaarverslagen dat deze lidstaat van 2010 tot en met 2016 in twaalf Franse agglomeraties en zones de jaargrenswaarden – en in twee van deze agglomeraties en zones de uurgrenswaarde – voor NO
zeer regelmatig heeft overschreden.
Hieruit volgt dat de aldus vastgestelde overschrijding als voortdurend moet worden beschouwd – wat de Franse Republiek overigens sinds de precontentieuze fase heeft erkend – maar ook als stelselmatig, zonder dat de Commissie aanvullend bewijs van deze overschrijding hoeft aan te dragen.
Aangaande het argument van de Franse Republiek dat de niet-nakoming van de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI bij die richtlijn moet worden beoordeeld in het licht van de structurele problemen bij de omzetting van die richtlijn, dient in herinnering te worden gebracht dat de datum vanaf wanneer de NO
-grenswaarden moesten worden nageleefd volgens bijlage XI bij voornoemde richtlijn was vastgesteld op 1 januari 2010.
Wanneer objectief vaststaat dat een lidstaat de verplichtingen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt niet is nagekomen, is het irrelevant of deze niet-nakoming voortvloeit uit de wil van de lidstaat waaraan die is toe te rekenen, uit zijn nalatigheid of uit structurele technische moeilijkheden die hij heeft ondervonden (arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het argument van de Franse Republiek inzake het bestaan van structurele problemen kan derhalve niet worden aanvaard.
Hetzelfde geldt voor het argument van die lidstaat dat de overschrijdingen van de NO
-grenswaarden niet representatief waren. Ten eerste, betreffende het feit dat de Commissie zich enkel heeft gebaseerd op de jaar- en uurwaarden van de NO
-concentratie in de lucht afkomstig van het meetstation met de hoogste waarden in de betrokken zone, volstaat het immers om eraan te herinneren dat het Hof heeft geoordeeld dat artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, aan de hand van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij deel uitmaken, aldus moeten worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van één kalenderjaar is overschreden, volstaat dat er op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punten
,
en 68). Hieruit volgt dat de Commissie zich voor elk van de twaalf zones of agglomeraties waarop het onderhavige beroep betrekking heeft kon baseren op de jaar- en uurwaarden van de NO
-concentratie in de lucht afkomstig van het meetstation met de hoogste waarden in de betrokken zone of agglomeratie.
Wat ten tweede het argument betreft dat de vermeende overschrijdingen werden geregistreerd door meetstations die het dichtst bij grote verkeersaders waren gelegen, waarvan er sommige bovendien dichter bij de bronnen van NO
-uitstoot waren geplaatst dan door richtlijn 2008/50 wordt vereist, moet worden vastgesteld dat de plaatsing van bemonsteringspunten weliswaar een cruciale rol speelt binnen het bij die richtlijn ingevoerde systeem voor de beoordeling en verbetering van de luchtkwaliteit en dat het zou indruisen tegen de doelstelling van die richtlijn indien bemonsteringspunten niet in overeenstemming met de daarin vastgestelde criteria werden geplaatst (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punten
en
), maar dat de Franse Republiek niet betwist dat de plaatsing van meetstations in de buurt van grote verkeersaders in overeenstemming is met de in bijlage III bij richtlijn 2008/50 vastgestelde criteria voor de situering van bemonsteringspunten op macroschaal.
Betreffende het argument van de Franse Republiek dat de noodzaak om het Unierecht en, in het bijzonder, het vrij verkeer van goederen te eerbiedigen, de speelruimte van de lidstaten beperkt bij het vaststellen van maatregelen – zoals een sectoraal rijverbod – om de door het wegverkeer veroorzaakte uitstoot van NO
te verminderen, zij in herinnering gebracht dat het Hof blijkens de punten 117, 138 en 140 van het arrest van 21 december 2011, Commissie/Oostenrijk (
C‑28/09
,
EU:C:2011:854
), heeft geoordeeld dat een dergelijk sectoraal rijverbod geschikt kan zijn om het doel van bescherming van het milieu te verwezenlijken en dus een beperking van het beginsel van vrij verkeer van goederen kan rechtvaardigen, mits er, gelet op het aldus nagestreefde doel, geen maatregelen bestaan die het vrij verkeer minder zouden beperken.
Met betrekking tot het argument dat de Commissie laat de maatregelen heeft vastgesteld die nodig zijn om de doelen van richtlijn 2008/50 te bereiken, moet worden vastgesteld dat dit de Franse Republiek niet kan verschonen voor het niet nakomen van de verplichtingen die krachtens artikel 13, lid 1, van deze richtlijn juncto bijlage XI daarbij op haar rusten.
De Franse Republiek meent voorts dat het verwachte effect op de NO
-uitstoot van de bij verordening nr. 715/2007 vastgestelde normen lager was dan de verwachte emissiereducties bij de vastlegging van de grenswaarden in het kader van de vaststelling van richtlijn 2008/50. In dit verband moet worden opgemerkt – naast het feit dat de aan deze normen onderworpen motorvoertuigen niet de enige oorzaak van NO
-uitstoot zijn, wat de Franse Republiek overigens heeft erkend, en dat de Unierechtelijke voorschriften inzake de typegoedkeuring van motorvoertuigen de lidstaten niet kan vrijstellen van hun verplichting om vanaf 1 januari 2010 te voldoen aan de bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden – dat de Franse Republiek miskent dat de grenswaarden, overeenkomstig artikel 1, punt 1, juncto artikel 2, punt 5, van richtlijn 2008/50, gelezen in het licht van de overwegingen 1 tot en met 3 van die richtlijn, niet zijn vastgesteld op grond van het verwachte effect van de bij verordening nr. 715/2007 vastgestelde normen, maar op basis van de wetenschappelijke kennis en ervaring van de lidstaten, om het niveau te weerspiegelen dat de Europese Unie en de lidstaten passend achten teneinde de schadelijke gevolgen van luchtvervuiling voor de menselijke gezondheid en het milieu in zijn geheel te vermijden, te voorkomen of te beperken.
Bovendien kan, anders dan de Franse Republiek aanvoert, een eventuele, via verzamelde gegevens aangetoonde, gedeeltelijk neergaande trend die er evenwel niet toe leidt dat deze lidstaat zich aan de te eerbiedigen grenswaarden houdt, niet beletten dat een aan deze lidstaat daarvoor aan te rekenen niet-nakoming wordt vastgesteld (arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
Tegen deze achtergrond moet de eerste grief worden aanvaard.
Tweede grief: schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto deel A van bijlage XV daarbij
Argumenten van partijen
Met haar tweede grief stelt de Commissie in wezen dat de Franse Republiek sinds 11 juni 2010 de krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De Commissie wijst er in dit verband op dat, hoewel de lidstaat bij de tenuitvoerlegging van deze bepaling in zijn luchtkwaliteitsplannen over een zekere beoordelingsmarge beschikt bij de keuze van de te nemen maatregelen, de periode van overschrijding van de grenswaarden met deze maatregelen in ieder geval zo kort mogelijk moet kunnen worden gehouden.
Om te bepalen of een luchtkwaliteitsplan voorziet in passende maatregelen om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden, hetgeen per geval moet worden beoordeeld, dienen er volgens de Commissie zes factoren in aanmerking te worden genomen die met name zijn ontleend aan de in de punten 37 en 42 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak.
Belangrijke aanwijzingen dat de betrokken lidstaat de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 op hem rustende verplichting niet is nagekomen zijn, ten eerste, de overschrijding van de grenswaarden gedurende een lange periode, en, ten tweede, de geraamde toekomstige duur van de overschrijding van de grenswaarden.
Ten derde moet de absolute overschrijding van de grenswaarden in aanmerking worden genomen. Hoe groter de kloof is die moet worden gedicht om aan de bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarde te voldoen, met name in de meest recente jaren, des te sterker het gebrek aan ambitie in de in het plan vastgestelde maatregelen een aanwijzing vormt voor schending van de verplichtingen van artikel 23 van richtlijn 2008/50.
Ten vierde kan de relatieve ontwikkeling van de jaarlijkse NO
-concentratie in de lucht, in het bijzonder in de meest recente jaren, wijzen op een schending van deze bepaling. Als daarbij sprake is van een stijgende of stagnerende trend, vormt dit er ook een sterke aanwijzing voor dat de in het plan vastgestelde maatregelen ontoereikend zijn. Zelfs een neerwaartse trend zou een aanwijzing kunnen zijn van een schending van de vereisten van artikel 23 van richtlijn 2008/50, wanneer de snelheid van die daling, in verhouding tot de omvang van de overschrijding, te laag is om deze zo snel mogelijk op te heffen.
Ten vijfde moet rekening worden gehouden met de formele inhoud van de plannen, in het bijzonder wat betreft de vraag of deze alle bij deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50 vereiste gegevens bevatten. In dit verband verwijst de Commissie naar punt 113 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), waaruit volgt dat deze gegevens van essentieel belang zijn.
Ten zesde stelt de Commissie voor om de materiële inhoud van de plannen in aanmerking te nemen, in het bijzonder de afstemming tussen de in deze plannen vastgestelde diagnose en de voorgenomen maatregelen, de analyse van alle mogelijke maatregelen, de geografische en sectorale dekking van de in voornoemde plannen gekozen maatregelen, alsmede het dwingende of slechts aansporende karakter ervan.
De Commissie erkent dat in casu elk van de twaalf zones van het Franse grondgebied waar haar beroep betrekking op heeft, formeel het voorwerp was van een luchtkwaliteitsplan op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn verstreek, te weten 16 april 2017. Zij is echter van mening dat deze plannen niet doeltreffend zijn, aangezien zij geen einde hebben gemaakt aan de voortdurende overschrijdingen in Frankrijk sinds 2010. Na een analyse van voornoemde plannen en andere door de Franse Republiek genomen maatregelen, en van de gegevens die de autoriteiten van deze lidstaat gedurende de precontentieuze procedure hebben verstrekt, stelt de Commissie bovendien dat de betrokken plannen niet voorzien in passende maatregelen om de periode van overschrijding van de NO
-grenswaarden „zo kort mogelijk” te houden, waarbij zij deze autoriteiten bekritiseert om hun passieve houding en hun verwijt niet-bindende maatregelen te hebben vastgesteld. Voorts wijst geen van deze plannen op de noodzaak van structurele veranderingen.
Tot slot voert de Commissie aan dat verscheidene rechtshandelingen die de Franse Republiek heeft vastgesteld na 16 april 2017 – de in het met redenen omkleed advies gestelde uiterste datum – de schending van artikel 23 van richtlijn 2008/50 bevestigen.
De Commissie merkt op dat de Franse Republiek weliswaar op 10 mei 2017 een plan heeft vastgesteld om de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen te verminderen, dat voorziet in een aantal maatregelen tot vermindering van de uitstoot in alle sectoren en met name in maatregelen om de uitstoot van het wegvervoer te verlagen, zoals de convergentie van de belasting op benzine en diesel of de bevordering van de aankoop van schone voertuigen, doch dat uit dit plan blijkt dat de grenswaarden pas op zijn vroegst in 2030 zullen worden nageleefd.
In dit verband brengt de Commissie in herinnering dat de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) in een arrest van 12 juli 2017 heeft vastgesteld dat er in 16 zones van het Franse grondgebied sprake was van schending van de Franse wetgeving waarbij de artikelen 13 en 23 van richtlijn 2008/50 zijn omgezet.
Voorts stelt de Commissie dat uit de door de Franse Republiek in haar brief van 8 februari 2018 verstrekte gegevens blijkt dat er in 2020 tien – en in 2030 drie – meetstations nog steeds niet aan de grenswaarden zullen voldoen, waarbij de ligging van deze stations evenwel niet expliciet is aangeduid. Dit bevestigt hoe dan ook dat deze lidstaat na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde uiterste datum nog steeds niet voldoet aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23 van richtlijn 2008/50.
De Commissie merkt ook op dat de Franse autoriteiten haar op 20 april 2018 een lijst hebben gestuurd met reeds vastgestelde of aangekondigde aanvullende nationale maatregelen. Evenwel is er geen kwantificering van de impact van deze maatregelen verstrekt, en is evenmin aangegeven op welke datum in alle twaalf zones waarop het onderhavige beroep betrekking heeft een einde zou zijn gemaakt aan de overschrijding van de NO
-grenswaarden.
Volgens de Commissie berust het argument van de Franse Republiek inzake het bestaan van structurele problemen bovendien niet op een aparte analyse voor elk van de twaalf zones waarop het onderhavige beroep betrekking heeft. Aangezien het in werkelijkheid om een algemeen argument gaat, moet het worden afgewezen omdat het vanuit feitelijk oogpunt niet is bewezen.
De Commissie betoogt ook dat uit de analyse van de door de Franse Republiek in haar verweerschrift weergegeven feiten blijkt dat geen van de betrokken zones voorwerp is van een plan dat voorziet in passende maatregelen om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden. Voorts hebben de door de Franse regering aangevoerde gegevens grotendeels betrekking op handelingen die ruim na het verstrijken van de termijn om op het met redenen omkleed advies te antwoorden zijn gepland en die soms meer dan 15 jaar na inwerkingtreding van de NO
-grenswaarden zouden worden verwezenlijkt.
Verder verwerpt de Commissie het argument dat slechts een klein deel van de bevolking door de overschrijdingen van de NO
-grenswaarden wordt getroffen, omdat een dergelijk argument niet relevant is in het licht van richtlijn 2008/50, die geen de-minimisregels bevat.
De Franse Republiek beroept zich op het bestaan van structurele problemen bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen die zijn getroffen om de periode van overschrijding van de NO
-grenswaarden zo kort mogelijk te houden. Door die problemen zou afbreuk zijn gedaan aan de doeltreffendheid van deze maatregelen.
De Franse Republiek voert ook aan dat de Commissie een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XV daarbij.
In dit verband betwist de Franse Republiek de wijze waarop de Commissie zich heeft gebaseerd op de rechtspraak van het Hof inzake de overschrijding van de grenswaarden voor PM
in de lucht om te beoordelen of de luchtkwaliteitsplannen geschikt zijn om de periode van overschrijding van de NO
-grenswaarden zo kort mogelijk te houden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, omdat voor de maatregelen ter bestrijding van de uitstoot van deze twee vervuilende stoffen duidelijk andere beperkingen gelden. Zij verwijt de Commissie met name dat zij bij de noodzakelijke beoordeling per geval van de geschiktheid van de genomen maatregelen, gelet op het vereiste dat de overschrijdingsduur zo kort mogelijk wordt gehouden, geen rekening heeft gehouden met de specifieke kenmerken van NO
-uitstoot, met het feit dat de overschrijdingen plaatsvonden in stedelijke gebieden waar het wegverkeer van invloed is, en met de structurele beperkingen die eigen zijn aan NO
-uitstoot, waardoor het voortduren van de overschrijdingen van de NO
-grenswaarden sinds 1 januari 2010 op zich, in tegenstelling tot wat de Commissie stelt, niet kan aantonen dat deze maatregelen ongeschikt zijn.
De Franse Republiek benadrukt bovendien dat de betrokken plannen – die, anders dan de Commissie meent, proactieve en passende maatregelen omvatten waarvan sommige een dwingend karakter hebben – het mogelijk hebben gemaakt om de luchtkwaliteit in Frankrijk globaal genomen zeer aanzienlijk te verbeteren. Deze verbetering zet zich voort, ook al is het nog niet mogelijk geweest om de overschrijdingen van de grenswaarden die de Commissie in het kader van het onderhavige beroep heeft vastgesteld, op te heffen.
Voor zover de Commissie suggereert dat in de luchtkwaliteitsplannen moet worden aangeven op welke datum de in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden zullen worden nageleefd, merkt de Franse Republiek op dat geen van de bepalingen van die richtlijn de autoriteiten van de lidstaten uitdrukkelijk verplicht om een dergelijke datum in hun plannen te vermelden. Bijlage XV bij voornoemde richtlijn bepaalt namelijk dat in de plaatselijke, regionale of nationale luchtkwaliteitsplannen ter verbetering van de luchtkwaliteit onder andere een „tijdschema voor de uitvoering” en een „raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en van de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren” moeten worden opgenomen. Hieruit volgt niet dat die plannen moeten vermelden op welke datum de grenswaarden zullen worden nageleefd. De zinsnede „om die doelstellingen te realiseren” heeft betrekking op de in die plannen vastgestelde doelstellingen om de luchtkwaliteit te verbeteren, en niet op de naleving van de in die bijlage vastgestelde grenswaarden.
De Franse Republiek betoogt dat de geschiktheid van de luchtkwaliteitsplannen per geval moet worden beoordeeld in het licht van de specifieke lokale beperkingen die moeten worden overwonnen in elk van de twaalf betrokken zones of agglomeraties en geeft in dat verband voor elk van de zones een overzicht van enkele van deze specifieke beperkingen, alsmede de meest recente maatregelen die zijn getroffen om een einde te maken aan de overschrijdingen van de NO
-grenswaarden. Zij komt tot de slotsom dat zij wel heeft voldaan aan de krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen.
Beoordeling door het Hof
Uit artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 volgt dat een lidstaat die de NO
-grenswaarden overschrijdt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, gehouden is een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat aan bepaalde vereisten voldoet.
Zo moet dat plan passende maatregelen bevatten opdat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden, en kan het bovendien maatregelen bevatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen. Voorts moet dit plan volgens artikel 23, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 ten minste de in deel A van bijlage XV bij deze richtlijn genoemde gegevens bevatten en kan het maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24 daarvan. Dat plan moet onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd, aan de Commissie worden meegedeeld.
Volgens de rechtspraak van het Hof heeft artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 een algemene strekking omdat het zonder beperking in de tijd van toepassing is op overschrijdingen van elke in deze richtlijn vastgestelde grenswaarde voor verontreinigende stoffen na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, ongeacht of dat tijdstip is vastgesteld in de voornoemde richtlijn zelf dan wel door de Commissie is vastgelegd krachtens artikel 22 daarvan (arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
).
Wat het betoog van de Franse Republiek betreft met betrekking tot de rechtspraak die het Hof heeft ontwikkeld in de arresten inzake de overschrijding van de grenswaarden voor PM
in de lucht van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), en 22 februari 2018, Commissie/Polen (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
), ter beoordeling van de luchtkwaliteitsplannen waarmee de periode van overschrijding van de NO
‑grenswaarden zo kort mogelijk moet kunnen worden gehouden, dient te worden opgemerkt dat de bewoordingen van de artikelen 13 en 23 van richtlijn 2008/50 zonder onderscheid betrekking hebben op alle luchtverontreinigende stoffen waarop die richtlijn van toepassing is. Deze rechtspraak kan dus als beoordelingskader worden toegepast om te beoordelen of een lidstaat zijn uit dat artikel 23 voortvloeiende verplichtingen is nagekomen met betrekking tot een andere verontreinigende stof dan PM
-deeltjes, wanneer die verontreinigende stof onder voornoemde richtlijn valt.
Ook moet worden opgemerkt dat laatstgenoemde bepaling een rechtstreeks verband legt tussen de overschrijding van de NO
‑grenswaarden als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij, en de vaststelling van luchtkwaliteitsplannen (zie in die zin arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
, en 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
Deze plannen kunnen alleen worden vastgesteld op basis van een evenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van vervuiling en de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen (arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
, en 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
Uit het feit dat een lidstaat de grenswaarden voor NO
in de lucht overschrijdt, kan dus niet zonder meer worden afgeleid dat die lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 niet is nagekomen (zie naar analogie arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
, en 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
Uit deze bepaling volgt immers dat de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij vaststellen, doch dat deze hoe dan ook van dien aard moeten zijn dat de periode van overschrijding van de grenswaarden daarmee zo kort mogelijk kan worden gehouden (arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
, en 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
In die omstandigheden dient op basis van een beoordeling per geval te worden nagegaan of de door de betrokken lidstaat opgestelde plannen in overeenstemming zijn met artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 (arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
).
In het onderhavige geval betoogt de Franse Republiek dat de termijnen die zij in haar luchtkwaliteitsplannen met betrekking tot de door haar genomen maatregelen heeft aangegeven, zijn aangepast aan de omvang van de structurele veranderingen die nodig zijn om een einde te maken aan de overschrijdingen van de voor NO
geldende grenswaarden, waarbij zij met name wijst op, ten eerste, de problemen die voortvloeien uit de omvang en de kosten van de investeringen die zij moet doen, en, ten tweede, de beperkingen op het gebied van de bestrijding van NO
-uitstoot, zoals de toename van het aantal voertuigen vanwege – onder andere – de bevolkingsgroei, het feit dat de verwezenlijking van de maatregelen die nodig zijn om het wagenpark te moderniseren noodzakelijkerwijs een langetermijnproces is, de moeite die gepaard gaat met het aanpassen van grote verkeersaders of de gevoeligheid van de publieke opinie ten aanzien van bepaalde maatregelen zoals, met name, het verhogen van de belasting op brandstoffen, en het aanhoudende gebruik van motorvoertuigen.
In deze context moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek in haar plannen deze argumenten van algemene aard heeft genoemd zonder nadere preciseringen te verstrekken en zonder per geval voor elk van de twaalf zones waarop het beroep van de Commissie betrekking heeft een diepgaander onderzoek te verrichten.
Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat structurele moeilijkheden op sociaal-economisch en budgettair vlak als gevolg van de omvangrijke investeringen die moeten worden gedaan, niet uitzonderlijk zijn en niet van dien aard zijn dat er geen kortere termijnen hadden kunnen worden vastgesteld (zie naar analogie arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punt
).
Het bestaan van dergelijke structurele moeilijkheden, met name in verband met beperkingen ten aanzien van de bestrijding van de NO
-uitstoot en in het bijzonder in omstandigheden waarin de vastgestelde overschrijdingen zich uitsluitend voordoen rond grote verkeersaders, zou in het kader van het in punt 79 van het onderhavige arrest genoemde evenwicht echter relevant kunnen zijn voor het oordeel dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk is gehouden, voor zover de betrokken lidstaat alle passende maatregelen daartoe heeft genomen.
Opgemerkt zij dat de Franse Republiek in haar onderzoek per geval van de verschillende zones en agglomeraties waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, weliswaar heeft aangetoond dat het overschrijdingsniveau in een aantal van de betrokken zones en agglomeraties enigszins is gedaald, maar daarbij stelselmatig maatregelen heeft genoemd die, ten eerste, niet preciseren welke locaties zijn overwogen en wat het tijdschema en de kwantificeerbare gevolgen ervan zijn, en, ten tweede, voor het grootste deel pas zijn vastgesteld of gepland na het verstrijken van de termijn om op het met redenen omkleed advies te antwoorden, of nog worden vastgesteld of gepland, soms met een uitvoeringstermijn van meer dan vijftien jaar na de inwerkingtreding van de NO
-grenswaarden.
In deze context dient in herinnering te worden gebracht dat de betrokken lidstaat sinds 11 juni 2010 verplicht was om luchtkwaliteitsplannen op te stellen ingeval de grenswaarden voor NO
in de lucht werden overschreden. Zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier waren op die datum in Frankrijk al overschrijdingen van de grenswaarden vastgesteld. Deze lidstaat was dus verplicht om vanaf die datum – waarop de Franse Republiek overeenkomstig artikel 33, lid 1, van richtlijn 2008/50 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moest doen treden om te voldoen aan deze richtlijn – zo snel mogelijk passende maatregelen vast te stellen en ten uitvoer te leggen volgens artikel 23, lid 1, van deze richtlijn.
Gegeven de in punt 87 van het onderhavige arrest genoemde omstandigheden, moet worden opgemerkt dat de Franse Republiek kennelijk heeft nagelaten tijdig passende maatregelen te nemen om de termijn van overschrijding zo kort mogelijk te houden. De betrokken overschrijding van de grenswaarden gedurende zeven achtereenvolgende jaren blijft in deze lidstaat dus stelselmatig en voortdurend bestaan, niettegenstaande de op die lidstaat rustende verplichting om alle passende en doeltreffende maatregelen te nemen om te voldoen aan het vereiste dat de termijn van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.
Zonder dat de inhoud van de door de Franse Republiek opgestelde luchtkwaliteitsplannen in meer detail hoeft te worden onderzocht, toont deze situatie op zich al aan dat die lidstaat in casu geen passende en doeltreffende maatregelen ten uitvoer heeft gelegd om de periode van overschrijding van de NO
-grenswaarden „zo kort mogelijk” te houden in de zin van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 (arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
).
Hieruit volgt dat de argumenten van de Franse Republiek op zich geen zodanig lange termijnen kunnen rechtvaardigen om een eind te maken aan de genoemde overschrijdingen, gelet op de verplichting om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.
In die omstandigheden moet de tweede grief van de Commissie gegrond worden verklaard.
Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld:
–
dat de Franse Republiek sinds de inwerkingtreding van de grenswaarden in 2010 nog steeds de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage XI bij deze richtlijn, door de jaargrenswaarde voor NO
sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twaalf Franse luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Parijs (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), ZUR Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Straatsburg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) en Nice (FR24A01), en door de uurgrenswaarde voor NO
sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twee luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Parijs (FR04A01) en Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), en
–
dat de Franse Republiek sinds 11 juni 2010 de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van voornoemde richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage XV daarbij, en met name de in artikel 23, lid 1, tweede alinea, van dezelfde richtlijn vastgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart:

1)
De Franse Republiek is sinds de inwerkingtreding van de grenswaarden in 2010 nog steeds de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, gelezen in samenhang met bijlage XI bij deze richtlijn, door de jaargrenswaarde voor stikstofdioxide (NO
) sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twaalf Franse luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Parijs (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), zone urbaine régionale (regionaalstedelijk gebied, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Straatsburg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) en Nice (FR24A01), en door de uurgrenswaarde voor NO
sinds 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend te overschrijden in twee luchtkwaliteitsagglomeraties en -zones, te weten Parijs (FR04A01) en Lyon Rhône-Alpes (FR20A01).
De Franse Republiek is sinds 11 juni 2010 de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van voornoemde richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage XV daarbij, en met name de in artikel 23, lid 1, tweede alinea, van dezelfde richtlijn vastgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden.

2)
De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.