CELEX: 62019TJ0504
Polityka gospodarcza i pieniężna
Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi
Artykuł 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013
Obliczanie wskaźnika dźwigni
Częściowa odmowa udzielenia przez EBC zezwolenia na wyłączenie ekspozycji spełniających określone warunki
Artykuł 429 ust. 14 rozporządzenia (UE) nr 575/2013
Brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku
Powaga rzeczy osądzonej
Artykuł 266 TFUE

Skarżąca, Crédit lyonnais, jest spółką akcyjną prawa francuskiego posiadającą zezwolenie na prowadzenie działalności w charakterze instytucji kredytowej. Jest ona spółką zależną Crédit agricole SA. Z tego tytułu podlega ona bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Europejskiego Banku Centralnego (EBC).
W dniu 5 maja 2015 r. Crédit agricole zwróciła się do EBC o zezwolenie, we własnym imieniu i w imieniu podmiotów należących do grupy Crédit agricole, do której należy skarżąca, na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji tworzonych przez kwoty pochodzące z zakontraktowanych u niej produktów regulowanych, które była ona zobowiązana przenieść na rzecz Caisse des dépôts et consignations (kasy depozytowo-konsygnacyjnej, CDC), będącej instytucją francuskiego sektora publicznego, na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (
Dz.U. 2013, L 176, s. 1
; sprostowania:
Dz.U. 2013, L 208, s. 68
;
Dz.U. 2013, L 321, s. 6
).
Odnośnymi produktami są livret A (książeczka oszczędnościowa A) uregulowana w art. od L.221‑1 do L.221‑9 code monétaire et financier (francuskiego kodeksu walutowego i finansowego, zwanego dalej „CMF”), livret d’épargne populaire (powszechna książeczka oszczędnościowa, zwana dalej „LEP”) uregulowana w art. od L.221‑13 do L.221‑17‑2 CMF oraz livret de développement durable et solidaire (książeczka solidarnego i zrównoważonego rozwoju, zwana dalej „LDD”) uregulowana w art. L.221‑27 CMF. Zgodnie z art. L.221‑5 CMF część łącznej kwoty depozytów zgromadzonych w ramach livret A i LDD jest przekazywana na centralny fundusz oszczędnościowy zarządzany przez CDC. Artykuł R.221‑58 CMF nakazuje postąpić identycznie w przypadku LEP.
W dniu 24 sierpnia 2016 r. EBC przyjął decyzję ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165, wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 10 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego EBC szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (
Dz.U. 2013, L 287, s. 63
), a także art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, w której to decyzji odmówił on udzielenia Crédit agricole zezwolenia na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji wobec CDC, na które składa się część kwot zdeponowanych na livret A, LDD i LEP, którą skarżąca była zobowiązana przenieść na rzecz CDC. W decyzji tej EBC uznał zasadniczo, że z brzmienia art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wynika, iż właściwe organy – czyli EBC na podstawie rozporządzenia nr 1024/2013 – dysponują uprawnieniami dyskrecjonalnymi umożliwiającymi im podjęcie decyzji o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji spełniających warunki wyraźnie wskazane w tym przepisie. Nie uwzględnił on wniosku Crédit agricole, uznając, że kwoty przeniesione na rzecz CDC stanowią istotne ekspozycje w ramach obliczania jej wskaźnika dźwigni.
EBC oparł się na trzech względach. Pierwszy wzgląd opierał się na podejściu księgowym do zgromadzonych oszczędności. Drugi wzgląd dotyczył ciążącego na Crédit agricole zobowiązania umownego do zwrotu depozytów klientów, niezależnie od zwrócenia środków finansowych przeniesionych na rzecz CDC. Trzeci wzgląd opierał się na istnieniu okresu, jaki upływa pomiędzy dostosowaniem pozycji Crédit agricole i pozycji CDC w celu przywrócenia równowagi. W ocenie EBC w okresie tym Crédit agricole może zostać zmuszona do pospiesznej wyprzedaży aktywów w oczekiwaniu na przekazanie środków z CDC. EBC wywiódł z tych względów, że mechanizm przekazywania środków z CDC na rzecz Crédit agricole jest niedoskonały, co wywołuje obawy w ramach nadzoru ostrożnościowego uzasadniające oddalenie jej wniosku.
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd stwierdził nieważność decyzji EBC wspomnianej w pkt 4 powyżej. Uznał on, że dwa pierwsze względy przedstawione przez EBC naruszały prawo, a trzeci wzgląd był dotknięty oczywistym błędem w ocenie.
W dniu 26 lipca 2018 r. Crédit agricole we własnym imieniu oraz w imieniu różnych podmiotów należących do grupy Crédit agricole, w tym skarżącej, ponownie zwróciła się o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni kwot, które była zobowiązana przenieść na rzecz CDC.
W dniu 21 lutego 2019 r. EBC przekazał Crédit agricole projekt decyzji przyznającej wnioskowane odstępstwo Crédit agricole oraz wszystkim podmiotom należącym do grupy Crédit agricole, z wyjątkiem skarżącej, w odniesieniu do której EBC zamierzał udzielić jedynie częściowego odstępstwa.
W dniu 6 marca 2019 r. Crédit agricole przedstawiła uwagi w przedmiocie projektu decyzji.
W dniu 3 maja 2019 r. EBC przyjął na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 decyzję ECB-SSM-2019-FRCAG-39 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W zaskarżonej decyzji EBC zezwolił na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni Crédit Agricole i podmiotów należących do grupy części kwot zdeponowanych na livret A, LDD i LEP, które były zobowiązane przekazać na rzecz CDC, z wyjątkiem skarżącej, dla której odstępstwo to zostało przyznane jedynie w wysokości 66%.
W pkt 2.1 zaskarżonej decyzji EBC uznał, że warunki wyszczególnione w art. 429 ust. 14 lit. a)–c) rozporządzenia nr 575/2013 zostały spełnione, ponieważ, po pierwsze, CDC należy uznać za podmiot sektora publicznego, po drugie ekspozycje wobec CDC są traktowane do celów ostrożnościowych zgodnie z art. 116 ust. 4 tego rozporządzenia oraz, po trzecie, istniał obowiązek przeniesienia na rzecz CDC części oszczędności zdeponowanych w ramach livret A, LDD i LEP w celu finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym. EBC w istocie podkreślił także, że warunki te nie zostały spełnione w odniesieniu do tej części oszczędności regulowanych, dla których nie istniał obowiązek ich przeniesienia na rzecz CDC, bez względu na cel ich wykorzystania.
W pkt 2.2 zaskarżonej decyzji EBC przypomniał w pierwszej kolejności, że przyznanie właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 zmierza do umożliwienia im dokonania wyważenia pomiędzy dwoma celami, które polegają, z jednej strony, na przestrzeganiu logiki wskaźnika dźwigni, zgodnie z którą obliczanie tego wskaźnika obejmuje określenie całkowitej ekspozycji danej instytucji kredytowej, bez przypisywania wagi w zależności od ryzyka, a z drugiej strony, na umożliwieniu, aby niektóre ekspozycje o szczególnie niskim profilu ryzyka i niewynikające z decyzji inwestycyjnych instytucji kredytowej nie miały znaczenia dla obliczania wskaźnika dźwigni i mogły być z niego wyłączone.
W drugiej kolejności EBC podkreślił, że okres dostosowania pozycji instytucji kredytowych i CDC wiązał się z pewnym ryzykiem dla instytucji kredytowych, ponieważ instytucje te nadal ponosiły odpowiedzialność za depozyty wobec oszczędzających, a obowiązek ich zwrotu jeszcze przed przekazaniem kwot z CDC mógł doprowadzić je do sprzedaży bardzo płynnych aktywów lub do pospiesznej wyprzedaży aktywów z chwilowym spadkiem wartości. Podkreślił on fakt, że znaczenie tego ryzyka zależało od koncentracji ekspozycji wobec CDC i że w związku z tym podwyższona lub zmasowana koncentracja ekspozycji wobec CDC powinna być przynajmniej częściowo odzwierciedlona we wskaźniku dźwigni.
W trzeciej kolejności EBC, w celu wyważenia dwóch celów wymienionych w pkt 13 powyżej, zastosował metodologię uwzględniającą, po pierwsze, jakość kredytową administracji centralnej, po drugie, ryzyko pospiesznej wyprzedaży, a po trzecie, ocenę koncentracji rozpatrywanych ekspozycji. Metoda ta oznaczała, że całkowity procent wyłączenia przyznany przez EBC był tym większy, im mniejsze było ryzyko w ramach nadzoru ostrożnościowego.
Jeśli chodzi o jakość kredytową francuskiej administracji centralnej, EBC uznał w pkt 2.2.1 zaskarżonej decyzji, że nie istnieją obawy w ramach nadzoru ostrożnościowego, które uzasadniałyby nieprzyznanie jej prawa do złożenia wniosku o wyłączenie ekspozycji wobec CDC z obliczania wskaźnika dźwigni. Zauważył on jednak, że ocena przyznana Republice Francuskiej przez zewnętrzne instytucje oceny kredytu (OECD) nie była najwyższa z możliwych, a notowanie kontraktów swap ryzyka kredytowego wynegocjowanych przez Republikę Francuską na pięć lat wiązało się z prawdopodobieństwem niewykonania zobowiązania, które nie było zerowe.
Co się tyczy ryzyka pospiesznej wyprzedaży, w pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji, po pierwsze, EBC wskazał, że okres dostosowania pozycji z CDC mógł skutkować tym, że instytucja kredytowa będzie musiała dokonać takiej sprzedaży w celu spłaty deponentów w oczekiwaniu na przekazanie środków przez CDC. Po drugie, uznał on, że choć termin krótszy niż pięć dni stanowi przeniesienie prawie natychmiastowe niosące ze sobą jedynie ograniczone ryzyko pospiesznej wyprzedaży, to system dziesiętny dostosowania pozycji z CDC przewidywał termin do dziesięciu dni. Po trzecie, EBC zauważył, z jednej strony, że podczas niedawnych kryzysów bankowych 10–30% depozytów – nawet gwarantowanych – instytucji kredytowej zostało wycofanych w okresie krótszym niż pięć dni, a z drugiej strony, zasadniczo, że livret A miała charakter bardziej płynny niż rachunek oszczędnościowy. Po czwarte EBC podkreślił, że jakkolwiek w decyzji z dnia 24 sierpnia 2016 r. przyznał on, iż okres dostosowania pozycji z CDC nie był przyczyną ryzyka utraty płynności, to jednak nastąpiło to w ramach oceny wymogów pokrycia wypływów netto, która różniła się od oceny wskaźnika dźwigni. Po piąte, w odniesieniu w szczególności do skarżącej, EBC zauważył, że wycofanie 30% oszczędności w okresie krótszym niż pięć dni odpowiadałoby kwocie 5,4 mld EUR.
Co się tyczy oceny koncentracji ekspozycji wobec CDC, w pkt 2.2.3 zaskarżonej decyzji, po pierwsze, EBC podkreślił istnienie mechanizmu solidarności w grupie Crédit agricole, wiążącego się z prawnym obowiązkiem udzielenia wsparcia w formie kapitału i gotówki pomiędzy podmiotami powiązanymi, co uzasadnia ocenę ryzyka koncentracji dla podmiotów powiązanych na poziomie grupy. Wywnioskował z tego, że nie istnieje ryzyko koncentracji w rozumieniu art. 81 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (
Dz.U. 2013, L 176, s. 338
).
Po drugie, co się tyczy skarżącej, zauważył on, że nie jest ona objęta mechanizmem solidarności grupy Crédit agricole i że w związku z tym ryzyko koncentracji powinno zostać zbadane w odniesieniu do niej na zasadzie subskonsolidowanej. Ponieważ stosunek ekspozycji wobec CDC w odniesieniu do funduszy własnych kategorii 1 skarżącej wynosił 134% w 2015 r. i 231% w 2018 r., EBC stwierdził istnienie ryzyka koncentracji ekspozycji wobec CDC.
EBC stwierdził, że w celu złagodzenia wpływu masowego wycofania depozytów na kapitał należy włączyć pewien poziom ekspozycji wobec CDC do obliczania wskaźnika dźwigni skarżącej, który to poziom ustalił na 34%.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 lipca 2019 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
W dniu 30 czerwca 2020 r. Sąd zwrócił się do EBC o udzielenie informacji w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem. W następstwie uwag przedstawionych przez skarżącą w dniu 28 września 2020 r. w przedmiocie odpowiedzi EBC w dniu 15 października 2020 r. zostały mu postawione dodatkowe pytania.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2020 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej zezwolenia na wyłączenie z obliczenia jej wskaźnika dźwigni 34% jej ekspozycji wobec CDC;
–
obciążenie EBC kosztami postępowania.
EBC wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi,
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W swojej skardze skarżąca kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013 i art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Na mocy art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013 EBC powierzono zadania „zapewniani[a] zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi wymogi ostrożnościowe na instytucje kredytowe w dziedzinie wymogów w zakresie funduszy własnych, sekurytyzacji, limitów znacznych ekspozycji, płynności, dźwigni finansowej, sprawozdawczości i podawania do wiadomości publicznej informacji dotyczących tych kwestii”. Ponadto, ponieważ skarżąca należy do grupy podlegającej bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu EBC, realizacja tego zadania należy bezpośrednio do EBC, a nie do organów krajowych w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, pkt
).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1024/2013 „[d]o celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo”. Do tego stosownego prawa należy rozporządzenie nr 575/2013.
Zgodnie z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 „[w]łaściwe organy mog[ą] zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji, które spełniają wszystkie następujące warunki: a) są ekspozycjami wobec podmiotu sektora publicznego; b) są traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4; c) są wynikiem depozytów, jakie instytucja jest prawnie zobowiązana do przeniesienia na rzecz podmiotu sektora publicznego, o którym mowa w lit. a), do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym”.
Jak przypomniano w pkt 10–20 powyżej, w zaskarżonej decyzji EBC częściowo odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej zmierzającego do tego, by na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wszystkie jej ekspozycje wobec CDC, składające się z części depozytów otrzymanych z tytułu oszczędności regulowanych, które skarżąca jest zobowiązana przenieść na rzecz CDC, zostały wyłączone z obliczania jej wskaźnika dźwigni. EBC zastosował metodologię uwzględniającą, po pierwsze, jakość kredytową administracji centralnej, po drugie, ryzyko pospiesznej wyprzedaży, a po trzecie, ocenę koncentracji omawianych ekspozycji. Kryteria te zostały zbadane w uzasadnieniu zawartym, odpowiednio, w pkt 2.2.1–2.2.3 zaskarżonej decyzji.
Na poparcie skargi skarżąca podnosi w szczególności trzy zarzuty.
Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 266 TFUE. Skarżąca twierdzi w nim zasadniczo, że trzy względy przedstawione przez EBC w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają prawidłowemu wykonaniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
). Zarzut drugi dotyczy w szczególności względu związanego z ryzykiem koncentracji, jakie przedstawiają ekspozycje skarżącej wobec CDC. Zarzut ten dotyczy zasadniczo naruszeń prawa popełnionych przez EBC. Zarzut trzeci kwestionuje prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji i dotyczy oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez EBC.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego w istocie naruszenia art. 266 TFUE
Skarżąca utrzymuje, że trzy względy uzasadniające zaskarżoną decyzję – a mianowicie ocena jakości kredytowej administracji centralnej, ryzyko pospiesznej wyprzedaży związane z dziesięciodniowym okresem dostosowania i wysoka koncentracja jej ekspozycji wobec CDC – w oparciu o które EBC odmówił pełnego uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w odniesieniu do niej, zostały już zbadane i oddalone przez Sąd w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), korzystającym z powagi rzeczy osądzonej. Odsyła ona w tym względzie do pkt 61–63, 66, 80 i 81 wspomnianego wyroku.
Zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję jest ona zobowiązana do podjęcia środków, których wymaga wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność. Postanowienia te ustanawiają podział kompetencji między władzą sądowniczą a władzą administracyjną, zgodnie z którym do instytucji będącej autorem aktu, którego nieważność stwierdzono, należy określenie środków niezbędnych do wykonania wyroku stwierdzającego nieważność (zob. wyrok z dnia 5 września 2014 r., Éditions Odile Jacob/Komisja,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu dostosowania się do wyroku i jego pełnego wykonania instytucja jest zobowiązana przestrzegać nie tylko sentencji wyroku, lecz również uzasadnienia, które do niej doprowadziło i które stanowi jej niezbędny filar, w tym znaczeniu, że jest ono nieodzowne do określenia dokładnego znaczenia tego, co sąd orzekł w sentencji. To bowiem uzasadnienie, po pierwsze, określa przepis uznany za niezgodny z prawem, a po drugie, wyjaśnia przyczyny bezprawności stwierdzonej w sentencji, którą dana instytucja musi uwzględnić, zastępując akt, którego nieważność stwierdzono (wyroki: z dnia 26 kwietnia 1988 r., Asteris i in./Komisja,
97/86, 99/86, 193/86 i 215/86
,
EU:C:1988:199
, pkt
; z dnia 6 marca 2003 r., Interporc/Komisja,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, pkt
; z dnia 13 września 2005 r., Recalde Langarica/Komisja,
T‑283/03
,
EU:T:2005:315
, pkt
).
Artykuł 266 TFUE nakłada na daną instytucję obowiązek zadbania o to, by akt zmierzający do zastąpienia aktu, którego nieważność stwierdzono, nie był dotknięty takimi samymi nieprawidłowościami jak te ustalone w wyroku stwierdzającym nieważność (wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Interporc/Komisja,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, pkt
; z dnia 13 września 2005 r., Recalde Langarica/Komisja,
T‑283/03
,
EU:T:2005:315
, pkt
).
Należy wreszcie podkreślić, że art. 266 TFUE zobowiązuje instytucję będącą autorem aktu, którego nieważność stwierdzono, jedynie w takim stopniu, w jakim jest to konieczne do zapewnienia wykonania wyroku stwierdzającego nieważność (wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Interporc/Komisja,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, pkt
; z dnia 5 września 2014 r., Éditions Odile Jacob/Komisja,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, pkt
). Procedura mająca na celu zastąpienie aktu, którego nieważność stwierdzono, może zatem zostać podjęta na nowo właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła stwierdzona niezgodność z prawem (zob. wyrok z dnia 29 listopada 2007 r., Włochy/Komisja,
C‑417/06 P
, niepublikowany,
EU:C:2007:733
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 5 września 2014 r., Éditions Odile Jacob/Komisja,
T‑471/11
,
EU:T:2014:739
, pkt
).
Należy podzielić argumentację skarżącej na trzy części, według tego, czy chodzi o zarzucane naruszenie wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
) przez względy wymienione, odpowiednio, w pkt 2.2.1, w pkt 2.2.2 lub w pkt 2.2.3 zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie argumentu dotyczącego jakości kredytowej administracji centralnej (pkt 2.2.1 zaskarżonej decyzji)
Skarżąca przypomina, że wykonanie wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), oznacza, iż EBC powinien zbadać i ustalić prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską. W zaskarżonej decyzji EBC przyznał, że nie istnieją szczególne obawy w ramach nadzoru ostrożnościowego co do zdolności administracji centralnej do wykonania jej zobowiązań i ograniczył się do podkreślenia, że ocena przyznana Republice Francuskiej przez OECD nie była najwyższa z możliwych, i że prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązań nie było zerowe. Elementy te nie pozwalają na ustalenie prawdopodobieństwa, czyli rozsądnej ewentualności niewykonania zobowiązań.
EBC podnosi, że kryterium jakości kredytowej francuskiej administracji jest tylko jednym z kryteriów zbadanych w zaskarżonej decyzji. Dodaje, że w zaskarżonej decyzji przeprowadził analizę prawdopodobieństwa tego ryzyka niewykonania zobowiązań, która doprowadziła do przyznania Republice Francuskiej stopnia jakości kredytowej 1 na podstawie art. 114 ust. 2 rozporządzenia nr 575/2013, do którego odsyła art. 429 ust. 14 za pośrednictwem art. 116 ust. 4 tego rozporządzenia. EBC przypomina, że stwierdził istnienie ryzyka niewykonania zobowiązań, które samo w sobie jest niewystarczające, aby uzasadnić odmowę wnioskowanego wyłączenia, ale które nie było zerowe.
EBC podnosi, że Sąd zakwestionował jego analizę jedynie w zakresie, w jakim przyjął on, w celu oddalenia wniosku o wyłączenie, że co do zasady i bez zbadania danego przypadku państwo może nie wykonać zobowiązań do zapłaty. Wywodzi on z tego, że aby zastosować się do wymogów wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), powinien on jedynie przeprowadzić badanie ryzyka niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską, zaś kwestia, czy było to prawdopodobne, czy nie, wchodzi w zakres wykonywania jego uprawnień dyskrecjonalnych.
Sąd zauważa, że w pkt 59–62 i 66 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
) stwierdzono naruszenie prawa popełnione przez EBC jedynie w zakresie, w jakim EBC ograniczył się do podkreślenia samej możliwości niewykonania zobowiązań do zapłaty przez Republikę Francuską, bez zbadania jego prawdopodobieństwa. Wynika z tego, że wspomniany wyrok nie uniemożliwiał EBC uwzględnienia możliwości niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską w ramach swojej analizy, lecz że był on zobowiązany do przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa tego ryzyka.
Z pkt 2.2.1 zaskarżonej decyzji wynika, że EBC powołał się na dwa elementy, aby dojść do wniosku, że chociaż jakość kredytowa francuskiej administracji centralnej nie budzi obaw w ramach nadzoru ostrożnościowego, które uzasadniałyby nieuwzględnienie przez EBC wniosku o wyłączenie ekspozycji wobec CDC z obliczania wskaźnika dźwigni, to jednak ryzyko niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską nie było zerowe. Tymi dwoma elementami są, po pierwsze, okoliczność, że ocena przyznana temu państwu przez OECD nie była najwyższa z możliwych, a po drugie, okoliczność, że notowanie kontraktów swap ryzyka kredytowego wynegocjowanych przez Francję na pięć lat wiązało się z prawdopodobieństwem niewykonania zobowiązań w wysokości 0,611%.
Co za tym idzie, skoro EBC przeprowadził w zaskarżonej decyzji analizę prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską, to nie naruszył on wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), wobec czego argumentację sformułowaną w tym względzie przez skarżącą w części pierwszej zarzutu pierwszego należy oddalić.
Jeśli chodzi o krytykę skarżącej dotyczącą tego, że EBC nie wykazał prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską, dotyczy ona w rzeczywistości zasadności analizy przeprowadzonej przez EBC. Należy ją zatem w razie potrzeby zbadać w ramach zarzutu trzeciego.
W przedmiocie względu dotyczącego poziomu koncentracji ekspozycji wobec CDC (pkt 2.2.3 zaskarżonej decyzji)
Skarżąca uważa, że EBC nie mógł uwzględnić kryterium poziomu koncentracji ekspozycji wobec CDC bez naruszenia wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
). Z jednej strony przypomina ona, że Sąd orzekł w nim, iż kryterium koncentracji może być istotne jedynie w przypadku, gdyby z powodu niewykonania zobowiązań do zapłaty przez Republikę Francuską nie było możliwości uzyskania od CDC kwot przeniesionych z tytułu oszczędności regulowanych. Po drugie, utrzymuje ona, że EBC nie wykazał prawdopodobieństwa wystąpienia takiego niewykonania zobowiązań.
EBC odpowiada, że skoro zbadał i ustalił prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską, miał on prawo uwzględnić poziom koncentracji ekspozycji skarżącej wobec CDC. Dodaje on, że wzgląd ten nie stanowił decydującego kryterium i został oceniony w świetle innych określonych kryteriów, o czym świadczy metodologia zastosowana w zaskarżonej decyzji.
W pkt 63 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), orzeczono, że ponieważ EBC nie zbadał prawdopodobieństwa wystąpienia braku płatności ze strony Republiki Francuskiej, podniesienie poziomu ekspozycji skarżącej wobec CDC nie może także samo w sobie uzasadniać uwzględnienia owych ekspozycji przy obliczaniu wskaźnika dźwigni. Sąd wskazał bowiem, że wspomniany poziom mógłby być istotny wyłącznie wtedy, gdyby z powodu braku płatności ze strony Republiki Francuskiej skarżąca nie mogła uzyskać od CDC kwot przekazanych w ramach oszczędności regulowanych i musiała przystąpić do przymusowej sprzedaży aktywów.
Wynika z tego, że EBC mógł, nie naruszając wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), uwzględnić poziom koncentracji ekspozycji skarżącej wobec CDC, o ile uwzględnienie to było związane z badaniem prawdopodobieństwa braku płatności ze strony Republiki Francuskiej. Tymczasem, jak wskazano w pkt 44 i 45 powyżej, EBC przeprowadził taką analizę.
Należy zatem oddalić część drugą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie względu dotyczącego ryzyka pospiesznej wyprzedaży (pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji)
Skarżąca przypomina, że prawidłowe wykonanie wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
) wymagało, aby EBC przeprowadził pogłębioną analizę oszczędności regulowanych w celu dokonania oceny, czy możliwe jest, że będą one wycofywane w sposób tak nagły i w takiej ilości, że przekroczone zostaną scenariusze „warunków wysoce skrajnych”, o których mowa w ramach obliczania wskaźnika płynności. Utrzymuje ona, że EBC nie przeprowadził takiej analizy.
Po pierwsze, EBC nie wykazał, w jaki sposób opóźnienie w czasie, co do którego przyznaje, że nie wiąże się z żadnym ryzykiem utraty płynności, może jednak wywołać ryzyko dźwigni finansowej.
Po drugie, EBC ograniczył się do ogólnych i hipotetycznych uwag, nie badając specyfiki oszczędności regulowanych. W tym względzie podnosi ona, że przyjęta przez EBC w zaskarżonej decyzji hipoteza nagłego i masowego wycofywania nie jest poparta żadnymi konkretnymi danymi i nie może zostać przeniesiona na oszczędności regulowane, które posiadają podwójną gwarancję państwa, zarówno wobec deponentów, jak i instytucji kredytowych, i stanowią bezpieczną inwestycję w przypadku kryzysu.
Dodaje ona, że argumentacja EBC opiera się na założeniu, iż niedawny precedens wykazał, że masowe wycofywanie oszczędności regulowanych (między 10 a 30%) mogło nastąpić w krótkim terminie. W tym względzie kwestionuje ona zarówno brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji cech przykładu, na którym oparł się EBC, jak i znaczenie tego przykładu.
Skarżąca wywodzi z tego, że ani hipoteza masowego wycofywania oszczędności regulowanych, ani hipoteza pospiesznej wyprzedaży nie są wiarygodne i że poprzez takie rozumowanie EBC naruszył wyrok z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
).
EBC przypomina, że Sąd orzekł w tym wyroku, iż okres dostosowania pozycji może stanowić istotne kryterium przy ocenie ryzyka dźwigni, lecz nie w odniesieniu do ryzyka utraty płynności, gdyby deponenci wycofywali depozyty w takiej ilości, że przekroczyłyby one scenariusze „warunków wysoce skrajnych” rozważanych w ramach obliczania wskaźnika płynności.
EBC twierdzi, że zbadał w sposób staranny i bezstronny cechy oszczędności regulowanych, co skłoniło go do uznania, że klienci mogliby wycofywać depozyty w ilości przekraczającej scenariusze „warunków wysoce skrajnych” i że w związku z tym miał on podstawy, by przyjąć w swojej ocenie kryterium okresu dostosowania. Przypomina on w tym względzie, że okres dostosowania pozycji z CDC może wynosić dziesięć dni, co wymagało zastosowania drugiej kolumny tabeli zawartej w zaskarżonej decyzji.
EBC przyznaje, że produkty oszczędnościowe są bezpiecznymi inwestycjami w czasie kryzysu, lecz uważa zasadniczo, że cecha ta jest oderwana od ryzyka masowego wycofywania depozytów (bank run), które odnosi się do oszczędności regulowanych ze względu na ich bardzo dużą płynność. Przypomina on w tym względzie, że nie ma prawnego ograniczenia wypłat wspomnianych oszczędności, co czyni je porównywalnymi z klasycznymi rachunkami bieżącymi. EBC dodaje, że gwarancja państwowa również nie może zabezpieczyć przed ryzykiem masowego wycofywania depozytów, ponieważ w zaskarżonej decyzji przypomniano, że masowe wycofywanie – rzędu 10–30% – depozytów objętych systemem gwarancji zaobserwowano podczas niedawnych kryzysów bankowych.
EBC uważa, że informacje zawarte w zaskarżonej decyzji pozwalają ocenić znaczenie przykładu, na którym się oparł.
Wreszcie EBC podkreśla w istocie, że analiza ryzyka dźwigni różni się od analizy ryzyka utraty płynności i że art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 nie przewiduje żadnej metody, którą należy stosować przy rozpatrywaniu wniosków złożonych na podstawie tego przepisu.
W pkt 70 i 71 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd wskazał, że ryzyka związane z nadmierną dźwignią – a mianowicie konieczność podjęcia niezamierzonych działań korygujących plan biznesowy przedsiębiorstwa, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów mogącej przynieść straty lub spowodować konieczność korekty wyceny pozostałych aktywów – materializują się w sytuacji niewystarczającej płynności. W pkt 73–78 tego wyroku Sąd zauważył również, że EBC w decyzjach dotyczących wskaźnika płynności uznał, iż okres dostosowania pozycji z CDC nie stanowi źródła ryzyka utraty płynności i że stanowisko to podziela Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) w sprawozdaniu z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie wymogów dotyczących stabilnego finansowania netto zgodnie z art. 510 rozporządzenia nr 575/2013. Ustalenia te doprowadziły Sąd do sformułowania trzech wniosków.
W pierwszej kolejności, w pkt 79 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd orzekł, że zasadnicze stanowisko EBC, zgodnie z którym omawiany okres dostosowania może sprzyjać powstawaniu ryzyk związanych z nadmierną dźwignią, przy czym nie jest konstytutywny dla powstania ryzyka utraty płynności, jako zbyt ogólne, należy uznać za oczywiście błędne.
W drugiej kolejności w pkt 80 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd wskazał, że okres dostosowania pozycji z CDC mógłby bowiem mieć znaczenie dla ryzyka dźwigni, chociaż nie jest istotny dla ryzyka utraty płynności, tylko w przypadku, gdyby wypłaty depozytów związanych z oszczędnościami regulowanymi miały rozmiar przekraczający „warunki wysoce skrajne”, o których mowa w kontekście obliczania wskaźnika płynności finansowej na podstawie art. 412 ust. 1 rozporządzenia nr 575/2013.
W trzeciej kolejności w pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd podkreślił, że nie można było uwzględnić takiej możliwości w celu oddalenia wniosku skarżącej bez dokładnego zbadania przez EBC cech charakterystycznych oszczędności regulowanych. Badanie to powinno było doprowadzić EBC do przeanalizowania, czy w świetle tych cech – a w szczególności państwowej gwarancji oszczędności regulowanych – można było zakładać, że wycofanie oszczędności regulowanych przybierze taki rozmiar i będzie miało tak nagły charakter, że skarżąca będzie zmuszona do skorzystania ze środków przewidzianych w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013, nie mogąc oczekiwać na przekazanie środków przez CDC tytułem dostosowania pozycji.
Wynika z tego, że Sąd nie wykluczył, iż okres dostosowania pozycji z CDC mógł zostać wzięty pod uwagę przy ocenie ryzyka dźwigni – mimo że nie stwarza on problemów pod kątem wskaźnika płynności – lecz ograniczył tę możliwość wyłącznie do przypadku wycofania depozytów przekraczającego „warunki wysoce skrajne” rozważane z tytułu wskaźnika płynności. Ponadto podkreślił on obowiązek EBC oparcia oceny na pogłębionej analizie cech charakterystycznych oszczędności regulowanych.
W pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji EBC uznał, że oszczędności regulowane mogą być masowo wycofywane w krótkim terminie (do 30% w terminie krótszym niż pięć dni) pomimo związanej z nimi gwarancji państwa. W celu uzasadnienia tej oceny EBC oparł się, po pierwsze, na doświadczeniu niedawnych kryzysów bankowych, z którego wynika, że 10–30% depozytów instytucji kredytowej zostało wycofanych w okresie krótszym niż pięć dni, a po drugie, na szczególnie płynnym charakterze oszczędności regulowanych. Przypomniał on ponadto, że wycofanie 30% rozpatrywanych depozytów oznaczałoby zwrot niemal 5,4 mld EUR w przypadku skarżącej.
Wynika z tego, po pierwsze, że EBC, odnosząc się do masowych wycofań w krótkim terminie, ograniczył uwzględnienie terminu dostosowania pozycji skarżącej z pozycją CDC do przypadku, o którym mowa w pkt 80 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), w związku z czym nie naruszył on powagi rzeczy osądzonej przysługującej rzeczonemu wyrokowi w tym zakresie. Należy zatem oddalić argumentację przedstawioną przez skarżącą w tym względzie w części trzeciej zarzutu pierwszego.
Co się tyczy, po drugie, kwestii, czy EBC zastosował się do pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), dokonując pogłębionej analizy oszczędności regulowanych, Sąd uważa, że kwestia ta pokrywa się z oceną zasadności zaskarżonej decyzji i że należy zbadać ją łącznie z zarzutem trzecim.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 429 ust. 14 i art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013
Niniejszy zarzut, który dotyczy zgodności z prawem uzasadnienia zawartego w pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do poziomu koncentracji ekspozycji skarżącej wobec CDC, można podzielić na dwie części.
W ramach części pierwszej skarżąca zarzuca zasadniczo EBC, że oparł się na ryzyku koncentracji związanym z ekspozycjami wobec CDC, podczas gdy ryzyko takie nie może być uwzględnione przy stosowaniu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W ramach części drugiej zarzutu skarżąca podnosi w istocie, że EBC przypisał sobie uprawnienia normatywne, przyjmując metodologię o charakterze generalnym przy ocenie tego ryzyka, podczas gdy przekazano mu jedynie indywidualne uprawnienia decyzyjne.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, w której zakwestionowano uwzględnienie ryzyka koncentracji stwarzanego przez ekspozycje wobec CDC
Skarżąca uważa, że uwzględnienie ryzyka koncentracji dowodzi, iż EBC wykorzystuje swoje uprawnienia wynikające z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 do celów innych niż te, dla których zostały mu przekazane, a mianowicie w celu sprawowania kontroli nad ryzykiem koncentracji związanym z ekspozycjami wobec CDC, podczas gdy ekspozycje państwowe nie są uwzględniane przy obliczaniu tego ryzyka na podstawie art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013. Wywodzi ona z tego, że EBC, po pierwsze, naruszył art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013, a po drugie, wykorzystał uprawnienia powierzone mu w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w celu innym niż zamierzony przez ten przepis.
EBC uważa, że argumentację skarżącej należy oddalić.
W ramach niniejszej części zarzutu drugiego skarżąca przedstawia zasadniczo dwa zastrzeżenia dotyczące naruszenia, po pierwsze, art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013, a po drugie, art. 429 ust. 14 wspomnianego rozporządzenia.
Na wstępie w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje uwzględnienie przez EBC ryzyka koncentracji przy badaniu wskaźnika dźwigni, należy zauważyć, że pojęcie ryzyka koncentracji jest przewidziane zarówno w dyrektywie 2013/36, jak i w rozporządzeniu nr 575/2013.
Zgodnie z art. 81 dyrektywy 2013/36:
„Właściwe organy zapewniają, by uwzględniane było i kontrolowane – także za pomocą sformułowanych w formie pisemnej polityk i procedur – ryzyko koncentracji z tytułu ekspozycji wobec każdego kontrahenta, w tym kontrahentów centralnych, grup powiązanych kontrahentów i kontrahentów działających w tym samym sektorze gospodarki, regionie geograficznym, prowadzących tę samą działalność lub obrót takimi samymi towarami, a także z tytułu stosowania technik ograniczenia ryzyka kredytowego, oraz w szczególności ryzyka związane z dużymi pośrednimi ekspozycjami kredytowymi, takimi jak pojedynczy wystawca zabezpieczenia”.
Artykuł 395 ust. 1 rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy ryzyka koncentracji, jakie przedstawia klient lub grupa powiązanych klientów. Zasadniczo ma on na celu zapobieżenie temu, by ekspozycje wobec nich przekraczały 25% funduszy własnych instytucji lub 150000000 EUR, przy czym zastosowanie znajduje najwyższy próg.
Wynika z tego, że uwzględnianie i kontrola ryzyka koncentracji mają zasadniczo na celu ocenę poziomu dywersyfikacji ekspozycji instytucji kredytowej i uniknięcie zbyt dużej koncentracji omawianych ekspozycji wobec niektórych kontrahentów.
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, powstaje pytanie, czy poziom koncentracji rozpatrywanych ekspozycji wobec CDC jest istotnym elementem przy stosowaniu tego przepisu.
W tym względzie należy przypomnieć, że w pkt 51 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), Sąd podkreślił, iż przyznanie właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 pozwala im na pogodzenie celu wskaźnika dźwigni, który stanowi miarę całkowitej ekspozycji instytucji kredytowej, bez ważenia ryzyka, oraz możliwości wyłączenia z obliczania tego wskaźnika niektórych ekspozycji posiadających szczególnie niski profil ryzyka i niezależnych od decyzji inwestycyjnych instytucji kredytowej.
Tymczasem w przypadku, gdy ryzyko niewykonania zobowiązań przez kontrahenta nie może zostać wykluczone, poziom koncentracji danych ekspozycji mógłby stanowić istotny wzgląd przy dokonywaniu wyważenia, do którego jest zobowiązany EBC.
Sąd uznał tak w pkt 63 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
). Argument EBC oparty na wielkości ekspozycji wobec CDC nie został bowiem oddalony ze względu na to, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy. Przeciwnie, Sąd podkreślił, że wielkość ekspozycji wobec CDC mogłaby być istotna, w przypadku gdyby z powodu braku płatności ze strony Republiki Francuskiej strona skarżąca nie mogła uzyskać od CDC kwot przekazanych z tytułu oszczędności regulowanych i musiałaby uciec się do przymusowej wyprzedaży aktywów.
EBC nie naruszył zatem prawa, gdy uwzględnił poziom koncentracji ekspozycji skarżącej wobec CDC w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Co się tyczy, w drugiej kolejności, zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013, skarżąca twierdzi w istocie, że EBC nie mógł uwzględnić ryzyka koncentracji wobec CDC, ponieważ ten rodzaj ekspozycji jest wyłączony z obliczania ryzyka koncentracji.
Prawdą jest, że na podstawie art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013 ekspozycje wobec CDC są wyłączone z zakresu stosowania art. 395 ust. 1 tego rozporządzenia, to znaczy nie są brane pod uwagę w ramach oceny ryzyka koncentracji przewidzianej w tym przepisie. Jednakże niniejsza decyzja nie dotyczy przestrzegania art. 395 ust. 1 tego rozporządzenia, lecz jego art. 429 ust. 14.
Z powyższego wynika, że art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i że skarżąca nie może zatem zarzucać EBC naruszenia tego przepisu.
Należy zatem oddalić część pierwszą zarzutu drugiego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, kwestionującej w istocie zastosowanie przez EBC metodologii o charakterze generalnym
Skarżąca podkreśla, że uprawnienia delegowane EBC rozporządzeniem nr 1024/2013 ograniczają się do weryfikacji przestrzegania przez instytucje kredytowe rozporządzenia nr 575/2013 i że nie posiada on żadnych uprawnień normatywnych. Utrzymuje ona, że tabela dotycząca poziomów koncentracji zawarta w zaskarżonej decyzji została przedstawiona przez EBC jako mająca zasięg ogólny, ponieważ ma ona zastosowanie do każdej instytucji kredytowej, która wnosi o skorzystanie z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013. EBC zmierza zatem do uwzględnienia ogólnego ryzyka koncentracji ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego i w związku z tym wykracza poza uprawnienia, które zostały mu powierzone na mocy art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013.
EBC uważa, że argumentację skarżącej należy oddalić.
Jak podkreślono w pkt 15 powyżej, EBC zastosował w zaskarżonej decyzji metodę uwzględniającą trzy kryteria, w tym stopień koncentracji rozpatrywanych ekspozycji. Metodologia ta znajduje odzwierciedlenie w tabeli określającej procentowe stawki wyłączenia wynikające z łącznego stosowania tych trzech kryteriów.
Należy stwierdzić, że poprzez tę metodologię EBC ograniczył się do wskazania normy postępowania określającej sposób, w jaki zamierza skorzystać z uprawnień przyznanych mu w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii Europejskiej uznał za zgodne z prawem podobne działania prowadzące do ograniczenia uprawnień dyskrecjonalnych niezależnie od tego, czy norma postępowania została ustanowiona w wewnętrznych wytycznych (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 stycznia 1974 r., Louwage/Komisja,
148/73
,
EU:C:1974:7
, pkt
; z dnia 24 października 2018 r., Fernández González/Komisja,
T‑162/17 RENV
, niepublikowany,
EU:T:2018:711
, pkt
) czy w wytycznych podlegających publikacji (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, pkt
–
; z dnia 30 maja 2013 r., Quinn Barlo i in./Komisja,
C‑70/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:351
, pkt
).
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, taka metoda nie oznacza przyjęcia przez EBC aktu normatywnego wykraczającego poza ramy uprawnień delegowanych mu na mocy rozporządzenia nr 1024/2013. Chodzi tu bowiem jedynie o regułę postępowania stanowiącą wskazówkę, której istnienie nie zwalnia EBC z obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego indywidualnego przypadku, co może skłonić go do niestosowania wspomnianej metodologii (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, pkt
–
).
W tych okolicznościach EBC miał prawo przedstawić w zaskarżonej decyzji metodologię, jaką zamierza się kierować przy stosowaniu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, o ile nie uchylił się od szczególnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącej.
Należy zatem oddalić część drugą zarzutu drugiego, a tym samym wspomniany zarzut w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez EBC
Skarżąca utrzymuje, że trzy względy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na których oparł się EBC, odmawiając pełnego uwzględnienia jej wniosku, są dotknięte oczywistymi błędami w ocenie.
Co się tyczy zakresu kontroli sądowej, jaką Sąd powinien sprawować nad prawidłowością tego uzasadnienia, ponieważ EBC dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi i w konsekwencji szerokim zakresem uznania co do możliwości przyznania wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, czego skarżąca nie kwestionuje, wspomniana kontrola nie może prowadzić do zastąpienia dokonanej przez EBC oceny oceną Sądu, lecz zmierza do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie opiera się na niedokładnych ustaleniach faktycznych lub czy nie została wydana z naruszeniem prawa, lub czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy (zob. wyrok z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC,
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy instytucje dysponują takim zakresem uznania, poszanowanie gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych nabiera jeszcze większego znaczenia. Wśród tych gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych znajduje się w szczególności zasada dobrej administracji, z którą związany jest obowiązek zbadania przez właściwą instytucję, przy zachowaniu staranności i bezstronności, wszystkich istotnych kwestii rozpatrywanego przypadku (zob. wyrok z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC,
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sąd stwierdza, że argumentację skarżącej można podzielić na trzy części, w których kwestionowana jest prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącego, po pierwsze, oceny ryzyka pospiesznej wyprzedaży (pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji), po drugie, oceny jakości kredytowej administracji centralnej (pkt 2.2.1 zaskarżonej decyzji), a po trzecie, poziomu koncentracji jej ekspozycji wobec CDC (pkt 2.2.3 zaskarżonej decyzji).
W ramach części pierwszej zarzutu trzeciego skarżąca podnosi, że EBC naruszył ciążące na nim obowiązki wynikające z orzecznictwa przypomnianego w pkt 99 powyżej, nie uwzględniając przy ocenie ryzyka pospiesznej wyprzedaży cech charakterystycznych oszczędności regulowanych. Po pierwsze, oszczędności regulowane, ze względu na podwójną gwarancję państwową, odgrywają rolę bezpiecznej inwestycji w przypadku kryzysu. Po drugie, oszczędności regulowane różnią się zasadniczo od innych zasobów zewnętrznych, takich jak zadłużenie lub zwykłe depozyty, ze względu na swój strukturalnie zrównoważony charakter z punktu widzenia bilansu między scentralizowanymi depozytami regulowanymi i wierzytelnościami w tej samej wysokości wobec CDC. Po trzecie, wielkość oszczędności regulowanych nie zależy od strategii instytucji kredytowej, lecz od czynników wykraczających poza jej kontrolę, ponieważ działa ona jako zwykły pośrednik pomiędzy deponentem a CDC. Po czwarte, okoliczność, że oszczędności regulowane nie wywołują ryzyka dźwigni, została potwierdzona przez sprawozdanie EUNB oraz przez prawodawcę Unii, który wprowadził mechanizm wyłączeń z mocy prawa przy okazji nowelizacji rozporządzenia nr 575/2013.
Ponadto skarżąca odsyła do argumentacji, którą przedstawiła w ramach zarzutu pierwszego i powtarza swą argumentację, zgodnie z którą, po pierwsze, EBC nie wykazał, w jaki sposób ten dziesięciodniowy termin dostosowania wiązałby się z ryzykiem utraty płynności w ramach oceny wskaźnika dźwigni, jeśli nie stwarza on takiego ryzyka w ramach oceny wskaźnika płynności, a po drugie, hipoteza ryzyka masowego wycofywania depozytów (banku run), obejmującego 10–30% depozytów w okresie krótszym niż pięć dni, na której opiera się EBC, jest niemożliwa do zweryfikowania i pozbawiona znaczenia dla sprawy.
EBC twierdzi, że wziął pod uwagę szczególne cechy oszczędności regulowanych. Po pierwsze, szczególnie pewny charakter oszczędności regulowanych jest związany z brakiem ryzyka utraty zdeponowanego kapitału i nie ma wpływu na ryzyko masowego wycofywania, które wynika ze szczególnie płynnego charakteru tego typu depozytów. Po drugie, równowaga bilansowa oszczędności regulowanych nie ma wpływu na ryzyko dźwigni, a w każdym razie jest względna. Po trzecie, skarżąca niesłusznie utrzymuje, że nie ma ona żadnego wpływu na zwiększenie salda oszczędności regulowanych, ponieważ sprzedaż tego produktu wymaga od niej pozytywnego działania oraz produkt ten jest przez nią promowany. Po czwarte, odmawia on znaczenia opinii EUNB i zmianie wprowadzonej w związku z nowelizacją rozporządzenia nr 575/2013.
EBC odsyła również do argumentacji przedstawionej już w ramach zarzutu pierwszego. Uważa on, że prawidłowo ocenił ryzyko pospiesznej wyprzedaży w oczekiwaniu na dostosowanie pozycji z CDC i powtarza swoje twierdzenie, zgodnie z którym wielkości 10–30% wycofań w terminie pięciu dni pochodzą z niedawnego przykładu. Twierdzi on, że wykazał, iż dziesięciodniowy termin dostosowania może powodować ryzyko dźwigni finansowej, i podnosi, że kryterium to samo w sobie nie uzasadniało zaskarżonej decyzji. Wreszcie podkreśla, że wyjaśnił, dlaczego ocena ryzyka utraty płynności różni się w ramach oceny wskaźnika dźwigni i w ramach oceny wskaźnika płynności, ponieważ istnieje możliwość przekroczenia scenariuszy „warunków wysoce skrajnych” rozważanych w ramach oceny tego ostatniego.
Z fragmentu zaskarżonej decyzji streszczonego w pkt 67 powyżej wynika, że EBC oparł się zasadniczo na dwóch względach uzasadniających w celu stwierdzenia, że kwoty, które skarżąca była zobowiązana przenieść na rzecz CDC, wiązały się z ryzykiem pospiesznej wyprzedaży, a mianowicie, po pierwsze, na szczególnie płynnym charakterze tych oszczędności, a po drugie, na doświadczeniu niedawnych kryzysów bankowych.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 99 powyżej EBC powinien był zbadać w sposób staranny i bezstronny wszystkie istotne okoliczności danej sprawy. Ponadto z powodów przedstawionych w pkt 66 i 69 powyżej EBC był zobowiązany, w celu zastosowania się do pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), do przeprowadzenia pogłębionej analizy charakterystycznych cech oszczędności regulowanych.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej wzmianki na temat zasadniczej cechy oszczędności regulowanych, na którą powołuje się skarżąca, a mianowicie ich statusu „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego.
Ten status „bezpiecznej inwestycji” został bowiem wykazany w sposób wymagany prawem przez dowody przedstawione przez skarżącą, czego EBC zresztą nie zakwestionował w jego pismach.
Skarżąca przypomina, że Cour des comptes (sąd obrachunkowy, Paryż, Francja) podkreślił w swoim sprawozdaniu rocznym za 2010 r., iż „kryzys finansowy [odzwierciedlał] atrakcyjność [livret A] dla deponentów skłonnych do zwiększonej ostrożności w ich inwestycjach”. Podobnie dziennik
Le Monde
w swoim wydaniu z dnia 19 lutego 2009 r. podkreślił, że „zgromadzone oszczędności netto na livret A osiągnęły 18,7 mld EUR w 2008 r., poziom historyczny niemal trzykrotnie wyższy od dawnego rekordu, co dało saldo w wysokości 139,2 miliarda EUR na koniec grudnia [2008 r.], zgodnie z danymi liczbowymi ogłoszonymi przez Banque de France”, oraz że „[l]ivret A [korzystała] ze swojego statusu bezpiecznej inwestycji od początku kryzysu finansowego, a także ze stopy zwrotu w wysokości 4% między dniem 1 sierpnia 2008 r. a dniem 1 lutego 2009 r.”.
Wynika z tego, że podczas kryzysu bankowego, zamiast spadać ze względu na wycofywanie się francuskich oszczędzających, kwoty zainwestowane w oszczędności regulowane mają tendencję rosnącą, ponieważ wspomniani oszczędzający preferują ten rodzaj inwestycji.
Po drugie, skarżąca również słusznie podnosi zasadniczo, że oszczędności regulowane w niewielkim stopniu mogą przyczynić się do stworzenia nadmiernej dźwigni finansowej.
W tym względzie, jak podkreślił Sąd w pkt 41 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), z motywu 90 rozporządzenia nr 575/2013, jak i z definicji zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 93 i 94 tego rozporządzenia, wynika, że nadmierna dźwignia oznacza sytuację, w której instytucja kredytowa finansuje zbyt dużą część swoich inwestycji z zadłużenia, a nie z funduszy własnych. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że instytucja kredytowa nie posiada wystarczających funduszy własnych na wypadek wniosków o spłatę długów i będzie musiała sprzedać niektóre swe aktywa w trybie pilnym. Negatywne skutki tego ograniczenia poziomu dźwigni w trybie pilnym podczas kryzysu finansowego zostały wyjaśnione w następujący sposób w motywie 90 rozporządzenia nr 575/2013:
„[…] Zwiększyło to presję na spadek cen aktywów, powodując dalsze straty dla instytucji, co z kolei doprowadziło do jeszcze większego zmniejszenia poziomu ich funduszy własnych. Ostatecznym skutkiem tej negatywnej spirali było ograniczenie dostępności kredytów dla gospodarki realnej oraz poważniejszy i dłuższy kryzys”.
Tymczasem w odróżnieniu od depozytów pozostawionych do swobodnej dyspozycji instytucji kredytowych – które mogą być przedmiotem wszelkiego rodzaju inwestycji, w tym również aktywów ryzykownych lub niepłynnych, mogących przyczynić się do stworzenia nadmiernej dźwigni finansowej – przedmiotem niniejszej sprawy są kwoty, które skarżąca jest zobowiązana przenieść na rzecz CDC, a które w związku z tym nie mogą być inwestowane w aktywa narażone na ryzyko lub niepłynne.
Wreszcie, po trzecie, należy zauważyć, że w odróżnieniu od zwykłych depozytów objętych dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (
Dz.U. 2014, L 173, s. 149
), w ramach której przewidziano jedyną ochronę deponentów poprzez interwencję funduszu zasilanego przez instytucje kredytowe, kwoty, które instytucje kredytowe są zobowiązane przenieść na rzecz CDC, korzystają z podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej. W art. 120-I ustawy nr 2008‑1443 o zmianie ustawy budżetowej na rok 2008 z dnia 30 grudnia 2008 r. (JORF z dnia 31 grudnia 2008 r., s. 20518), do którego odsyła art. L.221‑7-V CMF, przewidziano bowiem gwarancję państwa w przypadku ewentualnego niewykonania zobowiązań przez CDC nie tylko wobec deponentów, lecz również na rzecz instytucji kredytowych.
W drugiej kolejności, w świetle elementów wyjaśnionych w pkt 107–114 powyżej, należy uznać, że uzasadnienie oparte na szczególnie płynnym charakterze oszczędności regulowanych nie pozwala samo w sobie na wykazanie zasadności wniosku EBC dotyczącego ryzyka pospiesznej wyprzedaży, jakie z niego wynika.
O ile bowiem ta płynność może rzeczywiście sprzyjać wycofywaniu przez oszczędzających wspomnianych oszczędności, o tyle z przedstawionych przez skarżącą dowodów wynika również, że owa płynność przyczynia się także do ich statusu „bezpiecznej inwestycji” w sytuacjach kryzysowych. Przyczynia się ona bowiem do zapewnienia oszczędzającym instrumentu zarówno płynnego – umożliwiającego im wycofanie środków i dokonanie płatności podobnie do rachunku bieżącego – jak i wykazującego wysoki poziom bezpieczeństwa, jak przypomniano w sprawozdaniu rocznym obserwatorium oszczędności regulowanych, zgodnie z którym „w 2011 r., podczas gdy odnotowano wzrost niepewności i wahań na rynkach finansowych, tradycyjne bezpieczeństwo oferowane przez inwestycje gwarantowane przez państwo, zarówno w pełni płynne, jak i o zwrocie zwolnionym z opodatkowania, zyskało na atrakcyjności”.
Z powyższego wynika, że zasadność tego względu zależy w istocie od uzasadnienia EBC opartego na doświadczeniu niedawnych kryzysów bankowych.
W tym względzie w trzeciej kolejności należy zauważyć, że z zaskarżonej decyzji i z odpowiedzi EBC na środki organizacji postępowania wynika, iż EBC oparł się na jednym tylko przykładzie, aby dojść do wniosku, że „doświadczenie niedawnych kryzysów bankowych [wykazało], że doszło do masowego wycofywania depozytów”. EBC, zapytany dwukrotnie w ramach środków organizacji postępowania, z przyczyn poufności, nie chciał ujawnić tożsamości instytucji kredytowej, do której się odnosił. Niemniej jednak w swoich odpowiedziach wyjaśnił zasadnicze cechy depozytów, które były przedmiotem masowego wycofywania. Chodzi o depozyty bieżące, kwalifikujące się do objęcia systemem gwarancji na rzecz deponentów wynikającym z transpozycji dyrektywy 2014/49.
Aby przykład uwzględniony przez EBC był istotny w ramach pogłębionej analizy cech charakterystycznych oszczędności regulowanych, którą musiał on przeprowadzić, musiał on koniecznie dotyczyć depozytów o cechach wystarczająco zbliżonych do cech depozytów w ramach oszczędności regulowanych.
W świetle informacji przekazanych przez EBC Sąd uważa, że tak nie było.
W tym względzie należy zauważyć, że z punktu widzenia przyczynienia się do stworzenia nadmiernej dźwigni, wzmianka EBC o tym, że chodziło o depozyty bieżące, wskazuje na swobodę wykorzystania wspomnianych depozytów przez daną instytucję kredytową, w tym na aktywa ryzykowne lub niepłynne. W tym zakresie taki przykład różni się od rozpatrywanych w niniejszej sprawie depozytów, które skarżąca jest zobowiązana przenieść na rzecz CDC, z powodów przedstawionych w pkt 111–113 powyżej.
Ponadto należy stwierdzić, że istnieje druga różnica pomiędzy przykładem uwzględnionym przez EBC a oszczędnościami regulowanymi, która dotyczy postrzegania przez deponentów bezpieczeństwa ich depozytów, a tym samym możliwości masowego i nagłego wycofywania depozytów w przypadku kryzysu. Z powodów przedstawionych w pkt 114 powyżej zastosowanie jedynie systemu wynikającego z transpozycji dyrektywy 2014/49 nie może być bowiem uznane za posiadające cechy wystarczająco zbliżone do oszczędności regulowanych, które, jak podkreślono w pkt 107–110 powyżej, są postrzegane jako „bezpieczna inwestycja” w przypadku kryzysu.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skarżąca słusznie zarzuca EBC naruszenie jego obowiązków wynikających z orzecznictwa przypomnianego w pkt 99 powyżej poprzez nieuwzględnienie przy ocenie ryzyka pospiesznej wyprzedaży wszystkich cech charakterystycznych oszczędności regulowanych. Należy zatem uwzględnić część pierwszą zarzutu trzeciego.
Ponadto z powodów przedstawionych w pkt 69 powyżej należy z tego wywnioskować, że EBC nie zastosował w prawidłowy sposób pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (
T‑758/16
,
EU:T:2018:472
), zgodnie z którym był on zobowiązany oprzeć swoją analizę na charakterystycznych cechach oszczędności regulowanych. Argumentację przedstawioną w tym względzie w części trzeciej zarzutu pierwszego należy zatem również uwzględnić.
Uzasadnienie zawarte w pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji jest zatem niezgodne z prawem.
Biorąc pod uwagę metodologię zastosowaną przez EBC, należy stwierdzić, że uzasadnienie zawarte w pkt 2.2.1 i 2.2.3 zaskarżonej decyzji – dotyczące, odpowiednio, jakości kredytowej administracji centralnej i poziomu koncentracji ekspozycji wobec CDC – przy założeniu, że nie jest ono niezgodne z prawem, nie uzasadnia odmowy, z jaką spotkała się skarżąca. Na podstawie wspomnianej metodologii uwzględnienie jedynie tych względów nie doprowadziłoby bowiem do odmowy przyznania skarżącej pełnej korzyści z odstępstwa przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Należy zatem uwzględnić niniejszą skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim EBC odmówił skarżącej wyłączenia 34% jej ekspozycji wobec CDC z obliczenia jej wskaźnika dźwigni, bez konieczności badania argumentacji podniesionej przez skarżącą w odniesieniu do innych względów niż zawarte w pkt 2.2.2 zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ EBC przegrał sprawę, należy obciążyć go kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) ECB-SSM-2019-FRCAG-39 z dnia 3 maja 2019 r. w zakresie, w jakim odmówiono w niej Crédit lyonnais wyłączenia z obliczania jej wskaźnika dźwigni 34% jej ekspozycji wobec Caisse des dépôts et consignations.

2)
EBC zostaje obciążony kosztami postępowania.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 kwietnia 2021 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.