CELEX: 62019CJ0361
Řízení o předběžné otázce
Společná zemědělská politika
Režim podpor pro zemědělce
Nařízení (EU) č. 1306/2013
Článek 97 odst. 1 a článek 99 odst. 1
Přímé platby
Snížení a vyloučení v případě nedodržení pravidel podmíněnosti
Určení roku, který je třeba zohlednit pro účely stanovení procentního podílu snížení
Přiměřené, účinné a odrazující sankce
Prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014
Článek 73 odst. 4 první pododstavec písm. a)

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti jednak čl. 99 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 549
, a opravy
Úř. věst. 2016, L 130, s. 5
, a
Úř. věst. 2017, L 327, s. 83
) a jednak čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost (
Úř. věst. 2014, L 227, s. 69
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností De Ruiter vof na straně jedné a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministr zemědělství, přírody a kvality potravin, Nizozemsko) (dále jen „ministr“) na straně druhé ve věci snížení přímých plateb za rok 2016 z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti podpor získaných v rámci společné zemědělské politiky (SZP), které bylo zjištěno ve stejném roce, které se ale týkalo zejména případů nedodržení pravidel, ke kterým došlo v průběhu roku 2015.
Právní rámec
Nařízení č. 1306/2013
Bod 53 odůvodnění nařízení č. 1306/2013 uvádí:
„Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 [ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (
Úř. věst. 2003, L 270, s. 1
)], které bylo nahrazeno nařízením (ES) č. 73/2009 [ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (
Úř. věst. 2009, L 30, s. 16
)], zavedlo zásadu, že platba příjemcům některých podpor v rámci SZP v plné výši by měla být spojena s dodržováním pravidel týkajících se hospodaření s půdou, zemědělské produkce a zemědělské činnosti. Tato zásada byla následně zohledněna v nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 [ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2005, L 277, s. 1
)] a nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 [ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (nařízení o jednotné společné organizaci trhů) (
Úř. věst. 2007, L 299, s. 1
)].
V rámci tohoto systému ‚podmíněnosti‘ mají členské státy uložit sankce ve formě částečného nebo úplného snížení nebo vyloučení z podpory obdržené v rámci SZP.“
Bod 57 odůvodnění tohoto nařízení zní:
„Systém podmíněnosti znamená pro příjemce i vnitrostátní správy určitá administrativní omezení, neboť je třeba zajistit vedení záznamů, provádět kontroly a případně ukládat sankce. Tyto sankce by měly být přiměřené, účinné a odrazující. Neměly by jimi být dotčeny jiné sankce stanovené jinými ustanoveními právních předpisů Unie nebo vnitrostátních právních předpisů. Z důvodu soudržnosti je vhodné sloučit příslušná ustanovení Unie do jednoho právního nástroje. […]“
Článek 91 uvedeného nařízení, nadepsaný „Obecné pravidlo“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud příjemce uvedený v článku 92 nedodržuje pravidla podmíněnosti stanovené v článku 93, uloží se mu správní sankce.“
Článek 92 téhož nařízení, nadepsaný „Dotčení příjemci“, v prvním pododstavci stanoví:
„Článek 91 se vztahuje na příjemce, kteří získávají přímé platby […]“
Článek 97 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Uplatnění správní sankce“, zní následovně:
„1.   Správní sankce stanovená v článku 91 je uložena, pokud kdykoli v daném kalendářním roce nejsou dodržována pravidla podmíněnosti a pokud dané nedodržení pravidel lze přímo přičíst příjemci, který v daném kalendářním roce [(‚příslušný kalendářní rok‘)] podal žádost o podporu nebo žádost o platbu. […]
2.   V případech, kdy je půda během daného kalendářního roku nebo daných let převedena, se odstavec 1 použije také tehdy, kdy je dotyčné nedodržení pravidel důsledkem jednání nebo opomenutí, jež lze přímo přičíst osobě, na kterou byla zemědělská půda převedena nebo která zemědělskou půdu převedla. Odchylně se v případě, že osoba, které lze toto jednání nebo opomenutí přímo přičíst, podala žádost o podporu nebo žádost o platbu v daném kalendářním roce nebo v daných letech, správní sankce se uloží na základě celkových částek plateb uvedených v článku 92, jež byly nebo mají být této osobě poskytnuty.
Pro účely tohoto odstavce se ‚převodem‘ rozumí jakýkoli druh transakce, při níž převodce přestává disponovat zemědělskou půdou.
3.   Bez ohledu na odstavec 1 a podle pravidel přijímaných podle článku 101 se mohou členské státy rozhodnout neuplatnit správní sankci na příjemce a kalendářní rok, pokud je sankce ve výši 100 [eur] nebo méně.
Pokud se členský stát rozhodne využít možnosti podle prvního pododstavce, příslušný orgán v následujícím roce přijme u vzorku příjemců opatření nezbytná pro ověření, že příjemce zjištěné nedostatky v dodržování pravidel odstranil. Zjištěné nedostatky a povinnost přijmout nápravná opatření se oznámí příjemci.
[…]“
Článek 99 tohoto nařízení, nadepsaný „Výpočet správní sankce“, stanoví:
„1.   Správní sankce stanovená v článku 91 se uplatní snížením nebo vyloučením celkové částky plateb uvedených v článku 92, které byly nebo mají být poskytnuty dotčenému příjemci v souvislosti se žádostmi o podporu, které příjemce podal nebo podá během kalendářního roku, kdy došlo ke zjištění.
[…]“
Prováděcí nařízení č. 809/2014
Článek 73 prováděcího nařízení č. 809/2014, nadepsaný „Obecné zásady“, v odst. 4 prvním pododstavci písm. a) stanoví:
„Správní sankce se uplatní na celkovou částku plateb uvedených v článku 92 nařízení (EU) č. 1306/2013, které byly nebo mají být poskytnuty příjemci:
a)
na základě žádostí o podporu nebo žádostí o platbu, které příjemce podal nebo podá během roku, kdy došlo ke zjištění, […]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
V návaznosti na veterinární kontrolu provedenou dne 3. března 2016 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nizozemský orgán dozoru nad potravinami a spotřebním zboží) ministr dne 12. ledna 2017 informoval žalobkyni v původním řízení o svém záměru uložit jí snížení přímých plateb za rok 2016 o 5 % z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti, a to ve dvou případech nedodržení pravidel v oblasti zdraví, ke kterým došlo v roce 2015, a v jednom případě z důvodu nedodržení pravidel v oblasti týkající se dobrých životních podmínek zvířat, ke kterému došlo v průběhu roku 2016.
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko), na který se obrátila žalobkyně v původním řízení, uvádí, že rok, v jehož průběhu došlo k prvním dvěma případům nedodržení pravidel podmíněnosti, tedy rok 2015, není týmž rokem, v jehož průběhu došlo ke třetímu případu nedodržení pravidel a během něhož byly zjištěny tyto první dva případy, tedy rokem 2016.
Předkládající soud uvádí, že ministr v souladu s čl. 99 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a čl. 73 odst. 4 prvním pododstavci písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014, jehož znění je podle jeho názoru jasné, jak v nizozemském, tak v anglickém a francouzském jazyce, uplatnil snížení z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti za rok, v jehož průběhu byly případy nedodržení pravidel zjištěny.
Uvedený soud vyjadřuje pochybnosti o platnosti těchto dvou ustanovení vzhledem k rozsudku ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
až
), který se týká předpisů, které předcházely nařízením použitelným v projednávaném případě, a uvádí, že jejich jazykové verze se liší od znění jazykových verzí těchto předpisů.
Na základě znění uvedeného rozsudku si uvedený soud klade otázku, zda unijní normotvůrce tím, že v nařízení č. 1306/2013 a v prováděcím nařízení č. 809/2014 použil pro výpočet snížení přímých plateb rok zjištění nedodržení, neučinil volbu, která je v rozporu se zásadami rovného zacházení, proporcionality a právní jistoty.
Předkládající soud totiž uvádí, že Soudní dvůr v uvedeném rozsudku rozhodl, zaprvé že zohlednění roku, ve kterém bylo zjištěno nedodržení pravidel podmíněnosti, při výpočtu snížení přímých plateb, by s sebou neslo riziko, že výše plateb, na které se vztahuje snížení, bude značně vyšší než částka plateb za rok, v němž došlo k tomuto nedodržení pravidel, nebo naopak, že uplatněné snížení bude podstatně nižší v případě snížení částky přímých plateb mezi rokem, ve kterém došlo k uvedenému nedodržení pravidel, a rokem, kdy bylo toto nedodržení zjištěno, zadruhé že toto zohlednění nemůže zaručovat souvislost mezi jednáním zemědělce, v jehož důsledku došlo k takovémuto snížení nebo zrušení, a tímto snížením, a zatřetí že takovéto zohlednění by svojí povahou snižovalo předvídatelnost finančních důsledků pro zemědělce, které bude muset nést.
Předkládající soud tedy považuje za nezbytné předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za účelem určení, zda jsou čl. 99 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014 platné.
Klade si tedy otázku, zda v unijním právu existuje základ pro uložení snížení přímých plateb za rok 2016 z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti, ke kterému došlo v roce 2015. Uvádí, že neexistence takovéhoto základu by byla v rozporu s cílem nařízení č. 1306/2013 v oblasti dodržování pravidel podmíněnosti, který je uveden v bodech 53 a 54 odůvodnění tohoto nařízení.
Za těchto podmínek se College van beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jsou čl. 99 odst. 1 nařízení [č. 1306/2013] a čl. 73 odst. 4 [první pododstavec] písm. a) [prováděcího] nařízení [č. 809/2014] platné, když je podle nich nutno při stanovení roku, za nějž se vypočítává snížení za nedodržení pravidel podmíněnosti, vycházet z roku, kdy bylo nedodržení pravidel podmíněnosti zjištěno, neshoduje-li se rok, kdy k nedodržení došlo, s rokem, kdy bylo toto nedodržení zjištěno?“
Řízení před Soudním dvorem
S ohledem na rizika spojená s pandemií koronaviru bylo jednání, které bylo stanoveno na 11. března 2020, zrušeno.
Rozhodnutím ze dne 24. dubna 2020 byly v důsledku toho otázky, v souvislosti s nimiž byli zúčastnění uvedení v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie vyzváni, aby na ně odpověděli na jednání, změněny na písemné otázky.
Dánská, německá, nizozemská a švédská vláda, jakož i Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise odpověděly na písemné otázky Soudního dvora.
K předběžné otázce
Úvodem je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného čl. 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen, a z tohoto hlediska mu přísluší přeformulovat otázky, které mu byly předloženy, nebo posoudit, zda otázka týkající se platnosti ustanovení unijního práva vychází ze správného výkladu dotčeného textu (rozsudek ze dne 17. července 1997, Krüger,
C‑334/95
,
EU:C:1997:378
, body
a
).
Soudní dvůr kromě toho může za účelem poskytnutí takovéto užitečné odpovědi zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (rozsudek ze dne 14. května 2020, T-Systems Magyarország,
C‑263/19
,
EU:C:2020:373
, bod
a citovaná judikatura).
V této souvislosti nelze čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013, na jehož platnost je Soudní dvůr dotazován, zohlednit mimo kontext, do něhož zapadá, a zejména mimo čl. 97 odst. 1 první pododstavec tohoto nařízení, který stanoví, že správní sankce stanovená v článku 91 uvedeného nařízení je uložena, pokud kdykoli v daném kalendářním roce, nazvaném „příslušný kalendářní rok“, nejsou dodržována pravidla podmíněnosti a pokud dané nedodržení pravidel lze přímo přičíst příjemci, který v daném kalendářním roce podal žádost o podporu nebo žádost o platbu.
Samotný čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013 stanoví, že správní sankce stanovená v článku 91 tohoto nařízení se uplatní snížením nebo vyloučením celkové částky plateb uvedených v článku 92 uvedeného nařízení, které byly nebo mají být poskytnuty dotčenému příjemci v souvislosti se žádostmi o podporu, které příjemce podal nebo podá během kalendářního roku, kdy došlo ke zjištění.
Ze znění čl. 97 odst. 1 prvního pododstavce ve spojení s čl. 99 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení č. 1306/2013 tedy jasně nevyplývá – na rozdíl od předpokladu, z něhož při kladení otázky týkající se platnosti druhého z těchto dvou uvedených ustanovení, jakož i čl. 73 odst. 4 prvního pododstavce písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014 předložené Soudnímu dvoru – vycházel předkládající soud, že snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti musí být vypočítáno z plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém bylo toto nedodržení pravidel zjištěno.
Z toho vyplývá, že za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu, která vychází ze správného výkladu jím uvedených ustanovení, musí být předběžná otázka přeformulována.
Podstatou otázky předkládajícího soudu tedy je, zda čl. 97 odst. 1 první pododstavec a čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014, musí být vykládány v tom smyslu, že snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti musí být vypočtena na základě plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, v jehož průběhu bylo takovéto nedodržení zjištěno, nebo na základě plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém k tomuto nedodržení došlo, a pokud by se Soudní dvůr přiklonil k první z těchto dvou výkladových možností, zda jsou tato dvě uvedená ustanovení platná.
Zaprvé je třeba uvést, že v rozsudku ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
), Soudní dvůr vyložil zejména ustanovení nařízení č. 73/2009 a nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení č. 1234/2007 (
Úř. věst. 2009, L 316, s. 65
), tedy ustanovení, která předcházela čl. 97 odst. 1 prvnímu pododstavci a čl. 99 odst. 1 prvnímu pododstavci nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014.
Tento výklad byl nezbytný pro určení, zda snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti mělo být provedeno z plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, v němž k tomuto nedodržení došlo, nebo z plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, v němž bylo toto nedodržení zjištěno.
V této souvislosti Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že nařízení č. 73/2009 ukládá zemědělcům povinnost dodržovat v každém roce činnosti povinné požadavky na hospodaření a požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu, které tvoří pravidla podmíněnosti (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Podle Soudního dvora má dodržování těchto pravidel smysl pouze tehdy, pokud sankce za jejich nedodržení, ať k němu dojde z nedbalosti nebo úmyslně, vede ke snížení nebo zrušení přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za kalendářní rok tohoto nedodržení, pouze takovýto vztah je způsobilý zachovat vazbu mezi jednáním zemědělce vedoucím ke vzniku sankce a touto sankcí (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Zadruhé Soudní dvůr pro účely výkladu čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009, který upřesňoval, že pokud nebyla pravidla podmíněnosti kdykoli v průběhu daného kalendářního roku, nazvaného „příslušný kalendářní rok“, dodržena a toto nedodržení bylo způsobeno jednáním nebo opomenutím, které lze přímo přičíst zemědělci, který předložil žádost o podporu v daném kalendářním roce, se tomuto zemědělci sníží celková částka přímých plateb, odmítl vycházet ze znění čl. 70 odst. 8 písm. a) nařízení č. 1122/2009, protože takové prováděcí nařízení, jako je posledně uvedené nařízení, které bylo přijato na základě zmocňovacího ustanovení v základním nařízení, se nesmí odchýlit od ustanovení posledně uvedeného nařízení, z něhož vychází (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
,
a
).
Soudní dvůr upřesnil, že toto posledně uvedené ustanovení se ve skutečnosti týká prováděcích pravidel pro uplatnění snížení na přímé platby z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti, a nikoli pravidel pro výpočet takového snížení (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
a
).
Zatřetí Soudní dvůr konstatoval, že takovýto výklad právního rámce, který mu byl předložen k posouzení, je potvrzen zásadami rovného zacházení, proporcionality a právní jistoty (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Pokud jde o první z těchto zásad, Soudní dvůr rozhodl, že použít jako základ pro výpočet snížení přímých plateb platby, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém došlo k nedodržení pravidel podmíněnosti, umožňuje vyloučit riziko, že výše plateb, na které se vztahuje snížení, bude značně vyšší než částka v tomto roce, nebo naopak, že uplatněné snížení bude výrazně nižší v případě snížení částky přímých plateb mezi rokem, ve kterém došlo k tomuto nedodržení, a rokem, v němž bylo toto nedodržení zjištěno, což umožňuje zaručit rovné zacházení se zemědělci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Pokud jde o zásadu proporcionality, Soudní dvůr dospěl k závěru, že dodržování zásady proporcionality je zajištěno vždy, když se snížení nebo zrušení přímých plateb počítá z částky přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za kalendářní rok, v němž došlo k nedodržení pravidel podmíněnosti, protože tím zůstává zachována vazba mezi jednáním zemědělce, které vedlo ke snížení nebo zrušení, a tímto snížením, přičemž takto vypočtené snížení nebo zrušení je způsobilé zaručit dosažení cíle příslušné unijní právní úpravy, kterým je postihovat případy nedodržení pravidel podmíněnosti, a nejde nad rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Konečně, pokud jde o zásadu právní jistoty, Soudní dvůr zdůraznil, že pokud se snížení nebo zrušení přímých plateb počítá z částek těchto plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za kalendářní rok, v němž došlo k nedodržení pravidel podmíněnosti, neexistuje riziko, že by finanční důsledky pro dotyčného zemědělce byly těžko předvídatelné, protože případná změna věcných okolností, na jejichž základě jsou uvedené platby poskytovány, nemá po tomto nedodržení vliv na finanční důsledky, které musí tento zemědělec nést (viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Zadruhé podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že při výkladu ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde zaprvé o jejich jednotlivá znění, jak čl. 97 odst. 1 první pododstavec, tak čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013 používají v souvislosti se správní sankcí stanovenou v článku 91 tohoto nařízení pojem „uplatní se“, nebo v některých jazykových verzích pojem „je uložena“. Jak uvedl generální advokát v bodě 61 svého stanoviska, jedná se o pojmy, které mají široký význam a mohou znamenat jak „vypočítat“ sankci, tak sankci „započítat na“, a to v souladu s rozlišením, které provedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård (
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Je přitom třeba uvést, že čl. 97 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013 uvádí, že ke snížení nebo vyloučení přímých plateb dojde, pokud kdykoli v daném kalendářním roce, nazývaném „příslušný kalendářní rok“, nejsou dodržována pravidla podmíněnosti, a že jeho znění je velmi podobné znění čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009, který byl vyložen tak, že stanoví, že snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti musí být vypočteno na základě plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za kalendářní rok, ve kterém došlo k tomuto nedodržení (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
až
).
Dále, jak uvedl generální advokát v bodech 62 a 63 svého stanoviska, ze srovnávací tabulky uvedené v příloze XI nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení č. 73/2009 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 608
) vyplývá, že článek 97 nařízení č. 1306/2013 nahradil článek 23 nařízení č. 73/2009.
Kromě toho je třeba uvést, že z této srovnávací tabulky rovněž vyplývá, že článek 99 nařízení č. 1306/2013 nahradil článek 24 nařízení č. 73/2009, nadepsaný „Prováděcí pravidla týkající se snížení a vyloučení v případě nedodržení pravidel podmíněnosti“, který stanovil zejména okolnosti, které mohly ovlivnit výši procentního podílu uplatňovaných snížení.
Žádné z ustanovení uvedených v článku 24 nařízení č. 73/2009 však neodpovídá znění čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013, který je formulován podobně jako čl. 70 odst. 8 písm. a) nařízení č. 1122/2009, přijatého k provedení nařízení č. 73/2009, který uváděl, že „procentní podíl snížení se použije na celkovou částku […] všech přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty dotyčnému zemědělci na základě žádostí o podporu, které podal nebo podá v průběhu kalendářního roku zjištění“.
Pokud jde o toto posledně uvedené ustanovení, Soudní dvůr upřesnil, že se ve skutečnosti týká prováděcích pravidel pro uplatnění snížení na přímé platby z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti, a nikoli pravidel pro výpočet takového snížení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
a
).
Okolnost, že článek 99 nařízení č. 1306/2013 je nadepsán „Výpočet správní sankce“, není v této souvislosti relevantní, protože na straně jedné se odstavec 1 první pododstavec tohoto článku ve skutečnosti týká prováděcích pravidel pro uplatnění snížení na přímé platby z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti a na straně druhé se ostatní ustanovení uvedená v tomto článku 99 týkají určitých způsobů výpočtu takovéto sankce, jako je zejména stanovení maximální sazby snížení v případě nedodržení požadavků z důvodů nedbalosti nebo opakovaného nedodržení požadavků, uvedených v čl. 99 odst. 2 prvním pododstavci tohoto nařízení.
Ze znění čl. 97 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013 a čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce tohoto nařízení tedy vyplývá, že první z těchto ustanovení se týká výpočtu správní sankce stanovené v článku 91 tohoto nařízení a druhé se týká uplatnění této sankce.
Zadruhé kontext, do něhož je zasazen čl. 97 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013, potvrzuje, že se toto ustanovení týká výpočtu snížení, které má být provedeno u přímých plateb.
Vícero ustanovení článku 97 nařízení č. 1306/2013 se tedy týká roku, ve kterém došlo k nedodržení pravidel podmíněnosti. Na straně jedné čl. 97 odst. 2 první pododstavec druhá věta tohoto nařízení uvádí, že pokud osoba, které lze toto jednání nebo opomenutí přímo přičíst, podala žádost o podporu nebo žádost o platbu v daném kalendářním roce, správní sankce se uloží na základě celkových částek plateb uvedených v článku 92 tohoto nařízení, přičemž připomíná souvislost mezi rokem, ve kterém došlo k nedodržení pravidel, a platbami, na jejichž základě se vypočítá správní sankce, tedy platbami, které odpovídají žádostem o podporu podaným za stejný rok. Na straně druhé čl. 97 odst. 3 první pododstavec téhož nařízení stanoví, že se členské státy mohou rozhodnout neuplatnit správní sankci na příjemce a kalendářní rok, pokud je sankce ve výši 100 eur nebo méně, přičemž zdůrazňuje pravidlo, podle něhož se správní sankce vypočítá z přímých plateb za rok, ve kterém došlo k nedodržení pravidel.
Zatřetí účelem nařízení č. 1306/2013 je zajistit vazbu mezi přímými platbami a dodržováním pravidel podmíněnosti tím, že ukládá, jak uvádí bod 53 odůvodnění tohoto nařízení, snížení nebo vyloučení celé nebo části této podpory v případě nedodržení těchto pravidel. Existence této vazby v předchozí právní úpravě přitom vedla Soudní dvůr k závěru, že dodržování uvedených pravidel má smysl pouze tehdy, pokud sankce za jejich nedodržení vede ke snížení nebo zrušení přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za kalendářní rok, v němž došlo k tomuto porušení (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, bod
).
Takováto úvaha musí platit i při výkladu čl. 97 odst. 1 prvního pododstavce a čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 73 odst. 4 prvního pododstavce písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014, aby byla co nejlépe zajištěna vazba mezi přímými platbami a pravidly podmíněnosti, ale i dodržování zásad rovného zacházení, proporcionality a právní jistoty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård,
C‑239/17
,
EU:C:2018:597
, body
až
).
Bod 57 odůvodnění nařízení č. 1306/2013 zajisté uvádí, že sankce uložené za nedodržení pravidel podmíněnosti musí být účinné a odrazující. Tento požadavek však zcela zapadá do takového systému sankcí, jako je ten, který stanoví toto nařízení. Zaprvé se totiž výpočet sankce provede podle čl. 97 odst. 1 prvního pododstavce uvedeného nařízení na základě přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém došlo k nedodržení pravidel, což umožňuje zajistit vazbu mezi jednáním zemědělce a sankcí, a tedy proporcionalitu této sankce; tato zásada je rovněž uvedena v uvedeném bodě 57 odůvodnění. Zadruhé uplatnění sankce se podle čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce téhož nařízení provede na základě přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém bylo zjištěno nedodržení pravidel, což zaručuje účinnost a odrazující povahu sankce, protože tato sankce se uplatní na platby dlužné zemědělci za tento rok, aniž je nutné provést samostatné řízení o vypořádání těchto plateb.
Začtvrté, jak zdůraznil generální advokát v bodech 79 až 84 svého stanoviska, je třeba uvést, že nic v přípravných pracích, které vedly k přijetí nařízení č. 1306/2013, neumožňuje dospět k závěru, že unijní normotvůrce chtěl přijmout pravidlo, podle kterého by snížení, která mají být provedena u přímých plateb v případě nedodržení pravidel podmíněnosti, měla být vypočtena z plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém byly tyto případy nedodržení zjištěny.
Zaprvé žádný z bodů odůvodnění nařízení č. 1306/2013 takovéto vůli nenasvědčuje. Naopak bod 57 odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že toto nařízení má za cíl, „z důvodu soudržnosti […] sloučit příslušná ustanovení Unie do jednoho právního nástroje“, který se tím, vzhledem k tomu, že nic opačného neuvádí, omezuje na převzetí systému sankcí za nedodržení pravidel podmíněnosti, který vyplývá z předchozí právní úpravy, aniž by jej měnil.
Dále z přípravných prací k nařízení č. 1306/2013 nevyplývá, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, že unijní normotvůrce měl v úmyslu přijmout pravidlo, podle kterého snížení přímých plateb, které je nutno provést v případě nedodržení pravidel podmíněnosti, musí být vypočteno z plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, v němž byly tyto případy nedodržení zjištěny. Neexistuje totiž nic, co by umožňovalo dospět k závěru, že změna znění čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce návrhu nařízení, nyní nařízení č. 1306/2013, která byla provedena na návrh Komise, měla za cíl změnit pravidlo pro výpočet těchto snížení, které vyplývalo z nařízení č. 73/2009 a z nařízení č. 1122/2009.
Konečně, i když interní dokumenty Komise předložené Soudnímu dvoru zmiňují jako důvod této změny rozhodnutí použít pro výpočet uvedených snížení, z důvodu obtíží v souvislosti s určením roku, v němž k těmto případům došlo, rok, kdy byly případy nedodržení pravidel zjištěny, je třeba připomenout, jak zdůrazňuje Parlament a Rada, že žádná část ze zveřejněných přípravných prací žádný takovýto důvod neuvádí.
Zatřetí nemůže uspět argumentace nizozemské a německé vlády, podle níž obtíže praktické povahy vyžadují použití jednoduchého pravidla pro výpočet snížení přímých plateb, a to pravidla, které vychází z roku, kdy byly případy nedodržení pravidel podmíněnosti zjištěny.
Zaprvé se členský stát nemůže dovolávat obtíží praktické povahy, aby odůvodnil výklad ustanovení stanovujících systém sankcí za nedodržení pravidel podmíněnosti, který by byl v rozporu se samotným zněním těchto ustanovení (obdobně viz rozsudky ze dne 21. února 1991, Německo v. Komise,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, bod
, a ze dne 14. dubna 2005, Španělsko v. Komise,
C‑468/02
, nezveřejněný,
EU:C:2005:221
, bod
).
Zadruhé, jak z bodů odůvodnění nařízení č. 1306/2013, tak z přípravných prací k němu vyplývá, jak již bylo uvedeno v bodě 56 tohoto rozsudku, že unijní normotvůrce takovéto obtíže před přijetím uvedeného systému sankcí, a zejména čl. 97 odst. 1 prvního pododstavce, jakož i čl. 99 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013, nevzal v potaz.
Pokud jde o výklad čl. 73 odst. 4 prvního pododstavce písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014, je třeba konstatovat, že znění tohoto ustanovení je v podstatě totožné se zněním čl. 99 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, prováděcí pravidla k tomuto nařízení stanoví prováděcí nařízení č. 809/2014. Za těchto podmínek jsou úvahy uvedené v bodech 24 až 59 tohoto rozsudku týkající se čl. 99 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 relevantní i pro výklad čl. 73 odst. 4 prvního pododstavce písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět, že čl. 97 odst. 1 první pododstavec a čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení č. 809/2014 musí být vykládány v tom smyslu, že snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti musí být vypočtena na základě plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém k tomuto nedodržení došlo.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Článek 97 odst. 1 první pododstavec a čl. 99 odst. 1 první pododstavec nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008, jakož i čl. 73 odst. 4 první pododstavec písm. a) prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost, musí být vykládány v tom smyslu, že snížení přímých plateb z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti musí být vypočtena na základě plateb, které byly nebo mají být poskytnuty za rok, ve kterém k tomuto nedodržení došlo.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.