CELEX: 62017CJ0461
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Smernica 92/43/EHS
Ochrana prirodzených biotopov
Ochrana voľne žijúcich živočíchov a rastlín
Projekt výstavby cestnej komunikácie
Primerané posudzovanie vplyvov na životné prostredie
Rozsah povinnosti odôvodnenia
Smernica 2011/92/EÚ
Posúdenie vplyvov určitých projektov
Príloha IV bod 3
Článok 5 ods. 3 písm. d)
Rozsah pojmu ‚hlavné alternatívy‘

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (
Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7
; Mim. vyd. 15/002, s. 102, ďalej len „smernica o biotopoch“), ako aj smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (
Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1
, ďalej len „smernica o PVŽP“).
Tento návrh bol predložený v konaní medzi Brianom Holohanom, Richardom a Noricom Guilfoylom a Liamom Doneganom na jednej strane a An Bord Pleanála (Úrad územného plánovania) (ďalej len „úrad“) na druhej strane vo veci schválenia projektu rozšírenia severnej časti obchvatu mesta Kilkenny (Írsko) (ďalej len „projekt výstavby“).
Právny rámec
Právo Únie
Smernica o biotopoch
Prvé a tretie odôvodnenie smernice o biotopoch stanovujú:
„… udržanie, ochrana a zlepšenie kvality životného prostredia, vrátane ochrany prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, je dôležitým cieľom všeobecného záujmu, ktorý sleduje spoločenstvo, ako je uvedené v článku [191 ZFEÚ].
…
… hlavným cieľom tejto smernice je podpora udržiavania biologickej rôznorodosti, berúc do úvahy hospodárske, spoločenské, kultúrne a regionálne požiadavky, táto smernica prispieva k všeobecnému cieľu udržateľného rozvoja; keďže udržiavanie takejto biologickej rôznorodosti môže v určitých prípadoch vyžadovať udržiavanie alebo podporu ľudských činností“.
Článok 1 tejto smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
e)
stav ochrany prirodzeného biotopu
znamená súbor vplyvov pôsobiacich na prirodzený biotop a jeho typické druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé prirodzené rozdelenie, štruktúru a funkcie, ako aj dlhodobé prežitie jeho typických druhov v rámci územia uvedeného v článku 2.
Stav ochrany prirodzeného biotopu sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:
–
jeho prirodzený rozsah a územie, ktoré pokrýva, zostávajú stabilné alebo sa zväčšujú a
–
existuje špecifická štruktúra a funkcie, ktoré sú potrebné na jeho dlhodobé udržanie, a je pravdepodobné, že budú ďalej existovať v dohľadnom čase...
…
k)
lokalita s európskym významom
znamená lokalitu, ktorá v biogeografickom regióne alebo regiónoch, ku ktorým patrí, prispieva výrazne k udržiavaniu alebo obnoveniu priaznivého stavu ochrany typu prirodzeného biotopu uvedeného v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II a môže tiež značne prispieť ku koherencii ekologickej sústavy Natura 2000, uvedenej v článku 3, a/alebo významne prispieva k zachovaniu biologickej rôznorodosti v rámci príslušného biogeografického regiónu alebo regiónov.
…
l)
osobitné chránené územie
znamená lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany;
…“
Podľa článku 2 uvedenej smernice:
„1.   Cieľom tejto smernice je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry [biotopov a divokej fauny a flóry –
neoficiálny preklad
] na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy.
2.   Navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom stave ochrany [v priaznivom stave ochrany –
neoficiálny preklad
] alebo do takéhoto stavu obnovili prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu.
3.   Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.“
Článok 3 ods. 1 smernice o biotopoch je formulovaný takto:
„Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu.
…“
Článok 6 tejto smernice uvádza:
„1.   Pre osobitne chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality [posúdeniu vplyvu na územie z hľadiska cieľov ochrany územia –
neoficiálny preklad
]. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvov –
neoficiálny preklad
] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4.   Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov [negatívnym záverom posúdenia vplyvov –
neoficiálny preklad
] na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.
Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí, priaznivých dôsledkov primárneho významu na životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu.“
Podľa článku 7 smernice o biotopoch sa povinnosti vyplývajúce z odsekov 2 až 4 článku 6 tejto smernice uplatňujú na osobitne chránené územia (ďalej len „OCHÚ“) v zmysle smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/147/ES z 30. novembra 2009 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (
Ú. v. EÚ L 20, 2010, s. 7
, ďalej len „smernica o vtáctve“).
Smernica o vtáctve
Článok 4 ods. 1 štvrtý pododsek smernice o vtáctve stanovuje:
„Členské štáty klasifikujú najmä podľa počtu a veľkosti najvhodnejšie územia ako [OCHÚ] na zachovanie týchto druhov, berúc do úvahy požiadavky na ochranu týchto druhov v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatňuje táto smernica.“
Smernica o PVŽP
Článok 1 smernice o PVŽP znie:
„1.   Táto smernica sa vzťahuje na posudzovanie vplyvov tých verejných a súkromných projektov na životné prostredie, ktoré môžu mať pravdepodobne významný vplyv na životné prostredie.
2.   Na účely tejto smernice sa uplatňujú nasledujúce definície:
a)
‚projekt‘ znamená
–
realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov,
–
iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín;
b)
‚navrhovateľ‘ znamená žiadateľa o povolenie súkromného projektu alebo verejný orgán, ktorý je iniciátorom projektu;
c)
‚povolenie‘ znamená rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt;
d)
‚verejnosť‘ znamená jednu alebo viacero fyzických osôb alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny;
e)
‚dotknutá verejnosť‘ znamená verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá, alebo má záujem na postupoch environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2; na účely tejto definície sa predpokladá, že mimovládne organizácie, podporujúce ochranu životného prostredia a spĺňajúce požiadavky vnútroštátneho práva, majú záujem;
f)
‚príslušný orgán‘ alebo ‚príslušné orgány‘ znamenajú orgán alebo orgány, ktoré členské štáty určia, aby zodpovedali za plnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice.
…“
Článok 2 ods. 1 tejto smernice uvádza:
„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významné vplyvy na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov na životné prostredie. Tieto projekty sú definované v článku 4.“
Článok 3 uvedenej smernice znie:
„Posudzovanie dopadu na životné prostredie identifikuje, popíše a posúdi náležitým spôsobom, pri každom prípade jednotlivo a v súlade s článkami 4 až 12, priame a nepriame vplyvy projektu na nasledujúce faktory:
a)
ľudí, živočíšstvo a rastlinstvo;
b)
pôdu, vodu, vzduch, podnebie a krajinu;
c)
hmotný majetok a kultúrne dedičstvo;
d)
súčinnosť medzi faktormi uvedenými v písmenách a), b) a c).“
Článok 4 ods. 1 smernice o PVŽP stanovuje:
„Pokiaľ článok 2 ods. 4 neustanovuje inak, projekty uvedené v prílohe I podliehajú posúdeniu v súlade s článkami 5 až 10.“
Článok 5 tej istej smernice stanovuje:
„1.   V prípade projektov, ktoré podľa článku 4 podliehajú posúdeniu dopadu na životné prostredie v súlade s týmto článkom a článkami 6 až 10, členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie toho, aby navrhovateľ predložil vo vhodnej forme informácie, ktoré sú uvedené v prílohe IV, ak:
a)
členské štáty považujú tieto informácie za dôležité vzhľadom na dané štádium postupu pri udeľovaní povolenia a vzhľadom na špecifické charakteristiky daného projektu alebo určitého typu projektov a vzhľadom na prípadne dotknuté zložky životného prostredia;
b)
členské štáty považujú za odôvodnené žiadať od navrhovateľa zhromaždenie týchto informácií vzhľadom na súčasný stav poznania a metód posudzovania.
…
3.   Informácia, ktorú má poskytnúť navrhovateľ v súlade s odsekom 1, musí obsahovať najmenej:
…
c)
údaje potrebné na určenie a posúdenie hlavných vplyvov, ktoré by projekt mal na životné prostredie;
d)
náčrt hlavných alternatív vypracovaných navrhovateľom a určenie hlavných dôvodov pre jeho výber so zreteľom na vplyvy na životné prostredie;
…“
Príloha IV uvedenej smernice s názvom „Informácia uvedená v článku 5 ods. 1“ vo svojom bode 3 stanovuje:
„Popis vplyvov na životné prostredie, ktoré bude pravdepodobne významne zasiahnuté navrhovaným projektom, vrátane a najmä populácie, fauny, flóry, pôdy, vzduchu, klimatických faktorov, materiálov, vrátane architektonických a archeologických pamiatok, krajiny a vzájomných vzťahov medzi uvedenými faktormi.“
Článok 3 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/52/EÚ zo 16. apríla 2014, ktorou sa mení smernica 2011/92 (
Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1
), stanovuje:
„Projekty podliehajú povinnostiam uvedeným v článku 3 a článkoch 5 až 11 smernice [o PVŽP] pred jej zmenou touto smernicou, ak pred 16. májom 2017:
a)
sa začal postup týkajúci sa stanoviska uvedený v článku 5 ods. 2 smernice 2011/92/EÚ alebo
b)
boli poskytnuté informácie uvedené v článku 5 ods. 1 smernice 2011/92/EÚ.“
Írske právo
Oddiel 177V odsek 1 v časti o XAB zákona Planning and Development Act 2000 (zákon z roku 2000 o územnom plánovaní a rozvoji) stanovuje:
„Primerané posúdenie vykonané podľa tejto časti musí obsahovať posúdenie príslušného orgánu uvedeného v článku 6 ods. 3 smernice [o biotopoch], týkajúce sa toho, či návrh územného plánu alebo navrhovaný projekt môže mať nepriaznivý vplyv na integritu územia [Európskej] únie, pričom primerané posúdenie musí vykonať príslušný orgán vždy, keď tento orgán konštatoval podľa článku 177U (4), že primerané posúdenie je nevyhnutné pred... udelením povolenia pre navrhovaný projekt“.
Odsek 2 tohto oddielu 177V stanovuje:
„Pri posudzovaní uvedenom v odseku 1 príslušný orgán musí vziať do úvahy tieto skutočnosti: a) správu alebo vyhlásenie o vplyvoch v rámci sústavy Natura; b) dodatočné informácie týkajúce sa tejto správy alebo tohto vyhlásenia; c) v prípade potreby všetky ďalšie informácie, ktoré orgán od žiadateľa vyžiadal a žiadateľ poskytol, týkajúce sa vyhlásenia o vplyvoch v rámci sústavy Natura; d) akékoľvek dodatočné informácie poskytnuté príslušnému orgánu na jeho žiadosť týkajúce sa správy o vplyvoch v rámci sústavy Natura; e) všetky informácie alebo rady, ktoré príslušný orgán získal; f) prípadné písomné poznámky alebo pripomienky adresované príslušnému orgánu v súvislosti so žiadosťou o schválenie navrhovaného projektu; g) akékoľvek iné dôležité informácie.“
Oddiel 217B zákona z roku 2000 o územnom plánovaní a rozvoji umožňuje úradu, aby požadoval dodatočné informácie od orgánov cestnej dopravy a vyzval ich na predloženie konkrétnych zmien v navrhovanom projekte cestnej infraštruktúry.
Oddiel 50 Roads Act 1993 (zákon o cestách z roku 1993) stanovuje:
„2.   Vyhlásenie o vplyve na životné prostredie musí obsahovať nasledujúce konkrétne informácie:
…
d)
návrh hlavných alternatívnych riešení, o ktorých príslušný orgán cestnej dopravy uvažoval, a uvedenie hlavných dôvodov na jeho výber s prihliadnutím na vplyvy na životné prostredie…“
V súlade s oddielom 50 ods. 5 tohto zákona sa musí na žiadosť navrhovateľa predložiť stanovisko týkajúce sa rozsahu posudzovania, t. j. písomné stanovisko týkajúce sa informácií, ktoré majú byť zahrnuté v tomto vyhlásení o vplyve na životné prostredie.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Žalobcovia vo veci samej žiadajú o súdne preskúmanie (order of certiorari) a zrušenie rozhodnutia úradu z 11. júla 2014, ktorým Kilkenny County Council (zastupiteľstvo grófstva Kilkenny, Írsko) udelilo povolenie na projekt výstavby. Tento projekt výstavby zahŕňa vybudovanie cesty s jedným jazdným pruhom v oboch smeroch v dĺžke približne 1,5 km, vybudovanie jedného kruhového objazdu a úpravu druhého kruhového objazdu, vybudovanie chodníka pre chodcov a cyklistickej cesty na okraji mesta a rozličné iné práce.
Plánovaná cesta prechádza dvoma územiami Natura 2000: ÚOO rieky Nore, ktoré Írsko zriadilo na základe smernice o vtáctve, a lokalitou s európskym významom (ďalej len „LEV“) riek Barrow a Nore, zapísanou do zoznamu LEV podľa smernice o biotopoch od roku 2004.
Žalobcovia vo veci samej v podstate tvrdia, po prvé, že úrad sa dopustil nesprávneho posúdenia, keď opomenul posúdiť environmentálne účinky hlavných alternatívnych riešení; po druhé, že primerané posúdenie údajne nie je dostatočné, a po tretie, že žalovaný sa dopustil nesprávneho posúdenia, keď schválil projekt výstavby, ako aj vyhlásenie o vplyvoch v rámci sústavy Natura (ďalej len „VVN“) predložený zastupiteľstvom grófstva Kilkenny, keďže toto zastupiteľstvo opomenulo vykonať ekologické štúdie pred týmto schválením.
Vnútroštátny súd uvádza, že navrhovateľ projektu, teda zastupiteľstvo grófstva Kilkenny, vypracoval VVN pre projekt výstavby v máji 2013. Podľa uvedeného súdu, VVN, ktoré sa zakladalo na dokumente vydanom National Parks and Wildlife Service (odbor zodpovedný za národné parky a voľne žijúcu faunu a flóru, Írsko) z 19. júla 2011 a ktoré sa týkalo cieľov, ktoré sa majú dosiahnuť pre zaradenie medzi osobitne chránené územia, riadne neanalyzuje vplyvy na iné druhy než tie, pre ktoré bolo územie riek Barrow a Nore zaradené do zoznamu, a nezaoberá sa vplyvmi na chránené druhy alebo biotopy nachádzajúce sa mimo týchto území.
V decembri 2013 navrhovateľ projektu tiež vypracoval vyhlásenie o vplyvoch na životné prostredie (ďalej len „VVŽP“) a 16. decembra 2013 požiadal úrad o schválenie realizácie projektu výstavby.
Po podaní námietky a po pojednávaní v apríli 2014 bola v júni 2014 uverejnená správa o kontrole týkajúcej sa tejto žiadosti. V tejto správe dospel inšpektor k záveru, že informácie uvedené v žiadosti, VVN a VVŽP, sú nedostatočné a že treba predložiť dodatočné informácie. Inšpektor požiadal o ďalšie informácie týkajúce sa najmä fázy výstavby, referenčnú vedeckú štúdiu a výkresy v potrebnej mierke s vyznačením výskytu alebo možného výskytu chránených druhov alebo biotopov, ako aj ďalšie informácie o možnosti „premostenia“, teda výstavby mosta nad záplavovými územiami. Napriek tejto správe o kontrole príslušný orgán prijal v júli 2014 rozhodnutie, v ktorom udelil povolenie na realizáciu projektu výstavby.
Podľa vnútroštátneho súdu vo VVŽP nie je podrobne rozobratá možnosť „premostenia“ z dôvodu, že túto možnosť zastupiteľstvo grófstva Kilkenny „v počiatočnej fáze“ zamietlo v prospech „nákladovo efektívnejšieho riešenia“. Dodáva, že vo VVŽP nie je ani výslovná analýza vplyvov dotknutého projektu na všetky druhy, ktoré sa v ňom uvádzajú.
Za týchto podmienok High Court (Vyšší súd, Írsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že vo vyhlásení o vplyvoch na životné prostredie v rámci sústavy Natura musia byť v celom rozsahu uvedené biotopy a druhy, v súvislosti s ktorými je lokalita zaradená do zoznamu?
2.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že vo vyhlásení o vplyvoch na životné prostredie v rámci sústavy Natura musí byť uvedený a objasnený potenciálny vplyv na všetky druhy (a nielen na chránené druhy), ktoré dotvárajú chránený biotop a sú jeho súčasťou?
3.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že vo vyhlásení o vplyvoch na životné prostredie v rámci sústavy Natura musí byť výslovne uvedený vplyv navrhovaného projektu na chránené druhy a biotopy nachádzajúce sa tak v lokalite, ktorá je osobitne chráneným územím, ako aj mimo nej?
4.
Vyplýva zo smernice o PVŽP v znení zmien, že vo vyhlásení o vplyvoch na životné prostredie musí byť výslovne objasnené, či bude mať plánovaný projekt významný vplyv na druhy uvedené v tomto vyhlásení?
5.
Predstavuje variant, ktorý navrhovateľ zohľadnil a objasnil pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie a/alebo ktorý presadzovali niektoré dotknuté subjekty, a/alebo ktorý zohľadnil príslušný orgán, „hlavnú alternatívu“ v zmysle článku 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP, aj keď ho navrhovateľ v skorom štádiu zamietol?
6.
Vyplýva zo smernice o PVŽP v znení zmien, že posúdenie vplyvov na životné prostredie má obsahovať dostatok informácií o vplyve každej alternatívy na životné prostredie, aby bolo možné porovnať vhodnosť jednotlivých alternatív pre životné prostredie, a/alebo že vo vyhlásení o vplyvoch na životné prostredie musí byť výslovne uvedené, ako boli zohľadnené vplyvy predmetných alternatív na životné prostredie?
7.
Vzťahuje sa požiadavka, aby dôvody na výber navrhovateľa boli uvedené ‚so zreteľom na vplyvy na životné prostredie‘, ktorá je stanovená v článku 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP v znení zmien, len na vybratý variant, alebo aj na vypracované hlavné alternatívy, takže vyžaduje, aby pri analýze týchto variantov boli objasnené ich vplyvy na životné prostredie?
8.
Je s dosiahnutím cieľov smernice o biotopoch zlučiteľné, aby podrobnosti stavebnej fázy (napríklad umiestnenie staveniska a stavebných trás) boli ponechané na rozhodnutie prijaté po udelení povolenia, a ak áno, môže príslušný orgán povoliť, aby navrhovateľ rozhodol o takých záležitostiach v súvislosti s udeleným povolením projektu jednostranným rozhodnutím, ktoré sa má oznámiť príslušnému orgánu, pričom tento orgán ho nemusí schváliť?
9.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že príslušný orgán je povinný dostatočne podrobne a jasne uviesť, do akej miery vedecký posudok, ktorý mu bol predložený, svedčí v prospech vyžiadania ďalších informácií pred udelením povolenia projektu, aby rozptýlil akékoľvek pochybnosti o zmysle a účinku takého posudku?
10.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že príslušný orgán je povinný odôvodniť alebo podrobne odôvodniť zamietnutie záveru, že pred udelením povolenia projektu si treba vyžiadať ďalšie informácie alebo vedeckú štúdiu, ku ktorému dospel jeho inšpektor?
11.
Vyplýva zo smernice o biotopoch, že príslušný orgán musí pri uskutočňovaní primeraného posúdenia podrobne a výslovne odôvodniť každú časť svojho rozhodnutia?“
O prejudiciálnych otázkach
Smernica o biotopoch
Na úvod treba pripomenúť, že článok 6 smernice o biotopoch ukladá členským štátom súbor povinností a osobitných postupov, ktoré majú zabezpečiť, ako to vyplýva aj z článku 2 ods. 2 tejto smernice, zachovanie alebo prípadne obnovenie prirodzených biotopov a druhov divokej fauny a flóry európskeho významu s cieľom dosiahnuť všeobecnejší cieľ tejto istej smernice, ktorým je zabezpečenie vysokej úrovne ochrany životného prostredia, pokiaľ ide o územia chránené v zmysle tejto smernice [rozsudok zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Prales Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, bod
a citovaná judikatúra].
Konkrétne, článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch upravuje postup posúdenia, ktorého cieľom je pomocou predchádzajúcej kontroly zabezpečiť, aby sa plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou dotknutého územia alebo preň nie je nevyhnutný, ale pritom ho môže významne ovplyvniť, povolil len za predpokladu, že nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu tohto územia. Toto ustanovenie tak predpokladá dve fázy. Prvá fáza, opísaná v prvej vete toho istého ustanovenia, vyžaduje od členských štátov, aby vykonali primerané posúdenie vplyvu plánu alebo projektu na chránené územie, ak existuje pravdepodobnosť, že tento plán alebo projekt môže mať na toto územie významný vplyv. Druhá fáza, uvedená v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch, ktorá nasleduje po uvedenom primeranom posúdení, umožňuje taký plán alebo projekt povoliť len pod podmienkou, že nepriaznivo neovplyvní integritu dotknutého územia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júla 2016, Orleans a i.,
C‑387/15 a C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, body
až
, ako aj citovanú judikatúru).
O prvých troch prejudiciálnych otázkach
Svojimi prvými troma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch vykladať v tom zmysle, že „primerané posúdenie“ musí zahŕňať všetky typy biotopov a druhy, v súvislosti s ktorými je územie chránené, a ďalej určiť a posúdiť vplyv navrhovaného projektu na druhy, ktoré sa vyskytujú na tomto území, ale pre ktoré toto územie nebolo zaradené do zoznamu, ako aj typy biotopov a druhy, ktoré sa nachádzajú mimo tohto územia.
Podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch primerané posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na dotknuté územie predpokladá, že pred jeho schválením musia byť pomocou najlepších vedeckých poznatkov v danej oblasti zistené všetky aspekty plánu alebo projektu, ktoré môžu samostatne alebo spoločne s inými plánmi alebo projektmi ovplyvniť ciele ochrany tohto územia. Príslušné vnútroštátne orgány povolia činnosť v chránenom území iba pod podmienkou, že získajú istotu, že táto činnosť nebude mať škodlivé následky na jeho integritu. Platí to v prípade, ak z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna dôvodná pochybnosť o neprítomnosti takýchto účinkov (rozsudok z 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, bod
a citovaná judikatúra).
Posúdenie uskutočnené podľa tohto ustanovenia nemôže mať medzery a musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o následky prác plánovaných na príslušnom chránenom území (rozsudok z 25. júla 2018, Grace a Sweetman,
C‑164/17
,
EU:C:2018:593
, bod
a citovaná judikatúra).
Nepriaznivo neovplyvniť integritu územia prirodzeného biotopu v zmysle článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch predpokladá zachovať ho v priaznivom stave ochrany, čo znamená trvalé zachovanie základných vlastností dotknutej lokality súvisiacich s prítomnosťou určitého typu prirodzeného biotopu, ktorého cieľ ochrany odôvodnil zaradenie tejto lokality do zoznamu lokalít európskeho významu v zmysle tejto smernice [rozsudok zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Prales Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, bod
a citovaná judikatúra].
S ohľadom na tieto ciele treba určiť rozsah povinnosti uskutočniť posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na dotknuté územie.
Ako sa už uviedlo v bodoch 33 a 34 tohto rozsudku, vzhľadom na to, že všetky aspekty, ktoré môžu ovplyvniť tieto ciele, sa musia identifikovať a že posúdenie musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery v tomto ohľade, treba usudzovať, že musí zahŕňať všetky biotopy a druhy, pre ktoré je územie chránené. Skutočnosť, že v tomto posúdení by sa neuviedli všetky biotopy a druhy, pre ktoré bolo územie zaradené do zoznamu, by totiž bola v rozpore s uvedenými požiadavkami, a ako v podstate uviedla generálna advokátka v bode 31 svojich návrhov, nemohlo by odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o nepriaznivé dôsledky na integritu chráneného územia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. apríla 2017, Komisia/Nemecko,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, bod
).
Treba tiež dodať, že posúdenie musí jasne preukázať, prečo chránené typy biotopov a druhy nie sú dotknuté, pričom na preukázanie stačí – ako uviedla generálna advokátka v bode 30 svojich návrhov –, že len určité chránené typy biotopov a druhy sa vyskytujú v časti chránenej zóny dotknutej projektom a ostatné chránené typy biotopov a druhy nachádzajúce sa v danej lokalite nie sú dotknuté.
Pokiaľ ide o ďalšie typy biotopov a druhy, ktoré sa nachádzajú na území, ale ktoré nepatria medzi tie, pre ktoré bolo územie zaradené do zoznamu, ako aj typy biotopov a druhy, ktoré sa nachádzajú mimo tohto územia, treba pripomenúť, že ako vyplýva zo znenia článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, mechanizmu ochrany životného prostredia, ktorý je v ňom stanovený, podlieha „akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou [územia alebo nie je preň potrebný], ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť [toto územie]“. Ako uviedla generálna advokátka v bodoch 43 a 48 svojich návrhov, z cieľa ochrany sledovaného smernicou o biotopoch, pripomenutého v bode 35 tohto rozsudku, vyplýva, že charakteristické druhy chránených biotopov a druhov sa musia do primeraného posúdenia vplyvov zahrnúť, pokiaľ sú nevyhnutné na účely ochrany biotopov a druhov zaradených do zoznamu pre chránenú oblasť.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvé tri otázky odpovedať tak, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že „primerané posúdenie“ musí zahŕňať všetky typy biotopov a druhy, v súvislosti s ktorými je územie chránené, a určiť a posúdiť vplyv navrhovaného projektu na druhy, ktoré sa vyskytujú na tomto území, pre ktoré však toto územie nebolo zaradené do zoznamu, ako aj vplyv na typy biotopov a druhy, ktoré sa nachádzajú mimo tohto územia, pokiaľ tieto vplyvy môžu ovplyvniť ciele ochrany daného územia.
O ôsmej otázke
Svojou ôsmou otázkou, ktorú treba preskúmať ako druhú v poradí, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch vykladať v tom zmysle, že príslušnému orgánu umožňuje povoliť plán alebo projekt, ktorý ponecháva stanovenie niektorých parametrov týkajúcich sa fázy výstavby, ako napríklad umiestnenie staveniska a stavebných trás, na neskoršie rozhodnutie, a v prípade kladnej odpovede, či tieto parametre môže v tomto neskoršom štádiu jednostranne určiť navrhovateľ a iba oznámiť príslušnému orgánu.
Treba pripomenúť, že ako vyplýva z článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, príslušné vnútroštátne orgány udelia súhlas s plánom alebo projektom, ktorý priamo nesúvisí so správou územia alebo nie je preň potrebný, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť toto územie, iba po tom, keď sa v rámci primeraného posúdenia presvedčia, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušného územia.
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 33 a 34 tohto rozsudku primerané posúdenie vplyvu plánu alebo projektu na chránené územie predpokladá, po prvé, že pred jeho schválením musia byť zistené všetky aspekty plánu alebo projektu, ktoré môžu ovplyvniť ciele ochrany tohto územia. Po druhé, také posúdenie nemožno považovať za primerané, ak má medzery a neobsahuje úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o dôsledky dotknutého plánu alebo projektu na príslušnom území. Po tretie, pomocou najlepších vedeckých poznatkov v danej oblasti musia byť zistené všetky aspekty plánu alebo projektu, ktoré môžu samostatne alebo spoločne s inými plánmi alebo projektmi ovplyvniť ciele ochrany tohto územia.
Tieto povinnosti v súlade so znením článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch neprináležia navrhovateľovi – aj keď je tak ako v prejednávanej veci orgánom verejnej moci –, ale príslušnému orgánu, t. j. orgánu, ktorý členské štáty určia, aby zodpovedal za plnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice.
Z toho vyplýva, že uvedené ustanovenie vyžaduje, aby príslušný orgán pred udelením dotknutého povolenia zahrnul a preskúmal všetky aspekty plánu alebo projektu, ktoré by mohli ovplyvniť ciele ochrany chráneného územia.
Ako to uviedla aj generálna advokátka v bodoch 56 a 57 svojich návrhov, len tie parametre, pri ktorých nie sú žiadne dôvodné vedecké pochybnosti o tom, že ich účinky nebudú mať nepriaznivý vplyv na územie, možno prenechať navrhovateľovi na jeho konečné rozhodnutie.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na ôsmu otázku odpovedať tak, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že príslušnému orgánu umožňuje povoliť plán alebo projekt, ktorý ponecháva stanovenie niektorých parametrov týkajúcich sa fázy výstavby, ako napríklad umiestnenie staveniska a stavebných trás, na neskoršie rozhodnutie oznamovateľa, len v tom prípade, ak povolenie presne stanovuje dostatočne prísne podmienky, ktoré zaručujú, že tieto parametre nebudú mať nepriaznivý vplyv na integritu územia.
O deviatej až jedenástej otázke
Svojou deviatou až jedenástou otázkou, ktoré treba posúdiť spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch má vykladať v tom zmysle, že ak príslušný orgán zamietne závery vedeckej expertízy, ktorá predpokladá získanie ďalších informácií, „primerané posúdenie“ musí obsahovať aj presné a podrobné odôvodnenie, na základe ktorého možno s istotou konštatovať, že aj napriek tomuto stanovisku neexistujú nijaké vedecké pochybnosti o vplyvoch plánovaných prác na životné prostredie na území, ktorého sa tieto závery týkajú.
Z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ktorá je zhrnutá v bode 43 tohto rozsudku, okrem iného vyplýva, že posúdenie vykonané podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch nemôže mať medzery a musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť o vplyvoch plánovaných prác na dotknuté územie.
Pri neexistencii takých záverov, na základe ktorých sa odstráni akákoľvek dôvodná pochybnosť o dostatočnosti dostupných informácií, však posúdenie nemožno považovať za „primerané“ v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
Za okolností, o aké ide vo veci samej, táto požiadavka znamená, že príslušný orgán musí byť schopný uviesť dostatočné dôvody, ktoré mu aj napriek stanovisku inšpektora vyzývajúcemu na získanie dodatočných informácií umožnili pred udelením povolenia získať istotu, že akékoľvek vedecké pochybnosti v súvislosti s vplyvmi plánovaných prác na dotknuté územie sú vylúčené.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na deviatu až jedenástu otázku odpovedať tak, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že ak príslušný orgán zamietne závery vedeckej expertízy, ktorá odporúča získanie ďalších informácií, „primerané posúdenie“ musí obsahovať aj presné a podrobné odôvodnenie, na základe ktorého možno rozptýliť akékoľvek vedecké pochybnosti o vplyvoch plánovaných prác na dotknuté územie.
O smernici o PVŽP
Návrh na začatie prejudiciálneho konania síce odkazuje na zmeny zavedené smernicou 2014/52, ale treba uviesť, že podľa článku 3 ods. 2 tejto smernice sa takéto zmeny uplatnia iba v prípade, že sa po 16. máji 2017 uskutočnili určité procesné kroky.
V prejednávanej veci bolo napadnuté rozhodnutie prijaté 11. júla 2014.
Z toho vyplýva, že otázky týkajúce sa smernice o PVŽP sa musia preskúmať na základe pôvodného znenia tejto smernice.
O štvrtej otázke
Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 5 ods. 1 a 3 a príloha IV smernice o PVŽP vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby navrhovateľ poskytol informácie, ktoré sa výslovne týkajú potenciálne významných vplyvov na všetky druhy uvedené vo vyhlásení poskytnutom podľa týchto ustanovení.
Podľa článku 5 ods. 1 smernice o PVŽP navrhovateľ predloží informácie, ktoré sú uvedené v prílohe IV tejto smernice. V bode 3 tejto prílohy sa v tejto súvislosti konkrétne stanovuje, že medzi informácie podľa článku 5 ods. 1 smernice o PVŽP patrí „popis vplyvov na životné prostredie, ktoré bude pravdepodobne významne zasiahnuté navrhovaným projektom, vrátane a najmä... fauny, flóry... a vzájomných vzťahov medzi uvedenými faktormi“. Okrem toho článok 5 ods. 3 písm. c) tejto smernice ukladá navrhovateľovi povinnosť uviesť „údaje potrebné na určenie a posúdenie hlavných vplyvov, ktoré by projekt mal na životné prostredie“.
Ako uviedla generálna advokátka v bodoch 84 a 85 svojich návrhov, z týchto ustanovení vyplýva, že uvedená povinnosť sa nevzťahuje na všetky vplyvy na všetky druhy, ale obmedzuje sa na významné vplyvy, pričom tento pojem treba vykladať s ohľadom na článok 1 ods. 1 a článok 2 ods. 1 smernice o PVŽP, podľa ktorých posudzovaniu vplyvu podliehajú projekty, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na štvrtú otázku odpovedať tak, že článok 5 ods. 1 a 3 a príloha IV smernice o PVŽP sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby navrhovateľ poskytol informácie, ktoré výslovne skúmajú potenciálne významné vplyvy jeho projektu na všetky druhy uvedené vo vyhlásení poskytnutom podľa týchto ustanovení.
O piatej až siedmej otázke
Svojou piatou až siedmou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP má vykladať v tom zmysle, že navrhovateľ musí poskytnúť informácie o vplyve vybraného riešenia, ako aj každého hlavného alternatívneho riešenia, ktoré preskúmal, na životné prostredie a tiež dôvody svojho výberu z hľadiska ich vplyvu na životné prostredie, a to aj v prípade, že také alternatívne riešenie bolo zamietnuté ešte v počiatočnej fáze.
Podľa článku 3 smernice o PVŽP je jej cieľom najmä identifikovanie, popísanie a posúdenie vplyvov projektov na životné prostredie.
V tejto súvislosti článok 5 smernice o PVŽP zavádza zoznam informácií, špecifikovaných v prílohe IV, ktoré navrhovateľ vo vhodnej forme poskytuje príslušným orgánom, aby im umožnil posúdiť vplyvy projektu, ktorý navrhuje, na životné prostredie.
Článok 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP konkrétne spresňuje, že navrhovateľ musí poskytnúť „náčrt hlavných alternatív vypracovaných navrhovateľom a určenie hlavných dôvodov pre jeho výber so zreteľom na vplyvy na životné prostredie“.
Z uvedeného znenia výslovne vyplýva, že navrhovateľ musí príslušným orgánom poskytnúť náčrt hlavných alternatívnych riešení, ktoré preskúmal, a uviesť hlavné dôvody svojho výber so zreteľom na vplyvy na životné prostredie.
V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že smernica o PVŽP neobsahuje definíciu pojmu „hlavné alternatívy“ uvedeného v článku 5 ods. 3 písm. d) tejto smernice. Podobne ako generálna advokátka v bodoch 94 a 95 svojich návrhov však treba usudzovať, že na posúdenie toho, ktoré z alternatívnych riešení by malo byť „hlavné“, je rozhodujúci ich význam pri vplyvoch projektu na životné prostredie, resp. neexistencia týchto vplyvov. V tejto súvislosti je irelevantný okamih, v ktorom navrhovateľ alternatívne riešenie odmietne.
Ďalej, keďže podľa článku 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP sa musí poskytnúť len náčrt uvedených alternatív, treba usudzovať, že toto ustanovenie nevyžaduje, aby preskúmavané hlavné alternatívne riešenia podliehali takému posúdeniu vplyvov ako vybraný projekt. Vyžaduje však, aby navrhovateľ uviedol dôvody svojho rozhodnutia, prinajmenšom z hľadiska vplyvu na životné prostredie. Účelom povinnosti navrhovateľa načrtnúť hlavné alternatívne riešenia je totiž práve odôvodnenie jeho výberu.
Táto povinnosť uložená navrhovateľovi následne umožňuje príslušnému orgánu, aby v súlade s článkom 3 smernice o PVŽP vykonal dôkladné posúdenie vplyvov na životné prostredie, ktoré identifikuje, popíše a posúdi vplyvy vybraného projektu na životné prostredie.
Napokon treba uviesť, že náčrt uvedený v tomto ustanovení sa musí predložiť pri všetkých hlavných alternatívach, ktoré navrhovateľ zvažoval, bez ohľadu na to, či o nich uvažoval on sám, príslušný orgán alebo ho navrhli niektoré zo zainteresovaných strán.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na piatu až siedmu otázku odpovedať tak, že článok 5 ods. 3 písm. d) smernice o PVŽP sa má vykladať v tom zmysle, že navrhovateľ musí poskytnúť informácie o vplyve na životné prostredie vybraného riešenia, ako aj každého hlavného alternatívneho riešenia, ktoré preskúmal, a tiež dôvody svojho výberu prinajmenšom z hľadiska ich vplyvu na životné prostredie, a to aj v prípade, že také alternatívne riešenie bolo zamietnuté už v počiatočnej fáze.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

1.
Článok 6 ods. 3 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín sa má vykladať v tom zmysle, že „primerané posúdenie“ musí zahŕňať všetky typy biotopov a druhy, v súvislosti s ktorými je územie chránené, a určiť a posúdiť vplyv navrhovaného projektu na druhy, ktoré sa vyskytujú na tomto území, pre ktoré však toto územie nebolo zaradené do zoznamu, ako aj vplyv na typy biotopov a druhy, ktoré sa nachádzajú mimo tohto územia, pokiaľ tieto vplyvy môžu ovplyvniť ciele ochrany daného územia.

2.
Článok 6 ods. 3 smernice 92/43 sa má vykladať v tom zmysle, že príslušnému orgánu umožňuje povoliť plán alebo projekt, ktorý ponecháva stanovenie niektorých parametrov týkajúcich sa fázy výstavby, ako napríklad umiestnenie staveniska a stavebných trás, na neskoršie rozhodnutie navrhovateľa, len v tom prípade, ak povolenie presne stanovuje dostatočne prísne podmienky, ktoré zaručujú, že tieto parametre nebudú mať nepriaznivý vplyv na integritu územia.

3.
Článok 6 ods. 3 smernice 92/43 sa má vykladať v tom zmysle, že ak príslušný orgán zamietne závery vedeckej expertízy, ktorá odporúča získanie ďalších informácií, „primerané posúdenie“ musí obsahovať aj presné a podrobné odôvodnenie, na základe ktorého možno rozptýliť akékoľvek vedecké pochybnosti o vplyvoch plánovaných prác na dotknuté územie.

4.
Článok 5 ods. 1 a 3 a príloha IV smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby navrhovateľ poskytol informácie, ktoré výslovne skúmajú potenciálne významné vplyvy jeho projektu na všetky druhy uvedené vo vyhlásení poskytnutom podľa týchto ustanovení.

5.
Článok 5 ods. 3 písm. d) smernice 2011/92 sa má vykladať v tom zmysle, že navrhovateľ musí poskytnúť informácie o vplyve na životné prostredie vybraného riešenia, ako aj každého hlavného alternatívneho riešenia, ktoré preskúmal, a tiež dôvody svojho výberu prinajmenšom z hľadiska ich vplyvu na životné prostredie, a to aj v prípade, že také alternatívne riešenie bolo zamietnuté už v počiatočnej fáze.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.