CELEX: 62014TJ0787
Impugnazione
Funzione pubblica
Personale della BCE
Accesso ai documenti
Documenti relativi alla controversia tra le parti nel procedimento
Diniego parziale di accesso
Regola della concordanza tra il ricorso e il reclamo
Eccezione di illegittimità

Con la sua impugnazione presentata ai sensi dell’articolo 9 dell’allegato I dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea (BCE) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Seconda Sezione) del 18 settembre 2014, Cerafogli/BCE (
F‑26/12
,
EU:F:2014:218
; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), mediante la quale quest’ultimo ha, in primo luogo, annullato la decisione del 21 giugno 2011 del direttore generale aggiunto della Direzione Generale «Risorse umane, bilancio di previsione e strutture organizzative» (in prosieguo: la «DG “Risorse umane”») della BCE recante rigetto parziale della richiesta di accesso a determinati documenti presentata il 20 maggio 2011 dalla sig.ra Maria Concetta Cerafogli, in secondo luogo, condannato la BCE a pagare alla sig.ra Cerafogli la somma di EUR 1000, in terzo luogo, respinto il ricorso della sig.ra Cerafogli per il resto e, in quarto luogo, condannato la BCE alle spese.
Contesto normativo
L’articolo 23.2 del regolamento interno della BCE, adottato con decisione 2004/257/CE della BCE, del 19 febbraio 2004 (
GU 2004, L 80, pag. 33
), dispone che il pubblico accesso ai documenti redatti o detenuti dalla BCE è regolato da una decisione del Consiglio direttivo. Il Consiglio direttivo ha adottato, il 4 marzo 2004, la decisione BCE/2004/3, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea (
GU 2004, L 80, pag. 42
).
L’articolo 7 delle condizioni di impiego del personale della BCE (in prosieguo: le «condizioni d’impiego») e l’articolo 1.1.3 delle norme applicabili al personale della BCE (in prosieguo: le «norme applicabili al personale») disciplinano le condizioni di accesso dei membri del personale della BCE al loro fascicolo personale. In particolare il summenzionato articolo 1.1.3 dispone che «[u]n membro della BCE ha diritto, anche dopo la cessazione dal servizio, di prendere visione di tutti i documenti inseriti nel suo fascicolo».
Il 1
o
agosto 2006 il Comitato esecutivo ha adottato norme relative all’accesso dei membri del personale della BCE ai documenti afferenti al loro rapporto di impiego con la BCE, le quali sono stati oggetto di talune modifiche approvate dal Comitato esecutivo il 30 settembre 2008 (in prosieguo: le «norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE»). Secondo tali regole, le richieste di accesso ai documenti alle quali non è applicabile la decisione BCE/2004/3 sono trattate dal direttore generale della DG «Risorse umane». Inoltre, dette norme prevedono talune eccezioni al diritto di accesso ai documenti, concernenti, in particolare, i documenti preliminari, i pareri giuridici interni e le decisioni adottate dal Consiglio direttivo in materia di condizioni di impiego del personale della BCE.
Fatti
I fatti all’origine della controversia sono esposti nei punti da 5 a 16 e 19 della sentenza impugnata nei seguenti termini:
«5
Il 28 ottobre 2010, il [Tribunale della funzione pubblica] ha pronunciato le sentenze Cerafogli/BCE (
F‑84/08
,
EU:F:2010:134
;
F‑96/08
,
EU:F:2010:135
, e
F‑23/09
,
EU:F:2010:138
) in tre cause tra la ricorrente e la BCE (in prosieguo: le “sentenze del 28 ottobre 2010”).
Con lettera del 20 maggio 2011 (in prosieguo: la “richiesta del 20 maggio 2011”), la ricorrente ha chiesto alla BCE, in forza della decisione BCE/2004/3, di trasmetterle i seguenti documenti:
“I)
[t]utte le decisioni del Consiglio direttivo – e i documenti che gli sono stati forniti – relativamente all[e] sentenz[e] del [Tribunale della funzione pubblica] (...) nelle cause F‑96/08 e F‑84/08, inclusi tutti i documenti interni, memo[randa] e/o processi verbali[;]
II)
[l]e decisioni del Consiglio direttivo – e i documenti che gli sono stati forniti – relativamente alla concessione al[la ricorrente] di una revisione annuale degli stipendi e dei bonus (...) Per gli anni 2005 e 2006, inclusi tutti i documenti interni, memo[randa] e/o processi verbali[;]
III)
[t]utte le decisioni del Consiglio direttivo – e i documenti che gli sono stati forniti – relativamente all[e] sentenz[e] F‑96/08 e F‑84/08 e alla causa F‑23/09 precedenti [alle] sentenz[e] del [Tribunale della funzione pubblica] (...) del 28 ottobre 2010, inclusi tutti i documenti interni, memo[randa] e/o processi verbali”.
In funzione della natura dei documenti richiesti dalla ricorrente, la BCE ha esaminato la richiesta del 20 maggio 2011 sia rispetto alla disciplina della decisione BCE/2004/3, sia secondo le norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, e ha quindi adottato, il 21 giugno 2011, due distinte decisioni.
La prima decisione, recante la firma del direttore generale della DG “Segretariato e servizi linguistici” e del capo della divisione “Segretariato” della medesima direzione generale, è stata adottata sul fondamento della decisione BCE/2004/3 (in prosieguo: la “decisione adottata sul fondamento della decisione BCE/2004/3”). Con tale decisione, la BCE ha trasmesso alla ricorrente tre documenti relativi alla decisione del Consiglio direttivo del 24 maggio 2011 concernenti la politica salariale per il 2008. La BCE ha tuttavia rifiutato di trasmetterle i documenti preliminari a detta decisione, fondandosi sull’articolo 4, paragrafo 3, della decisione BCE/2004/3, che vieta l’accesso a “un documento contenente pareri per uso interno, facenti parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE (...) anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione”. Inoltre, essa non ha acconsentito a produrre processi verbali pertinenti delle riunioni del Consiglio direttivo, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione BCE/2004/3, che tutela “l’interesse pubblico, in ordine (...) alla riservatezza delle riunioni degli organi decisionali della BCE”. Infine, la BCE ha rilevato che la domanda del 20 maggio 2011 concerneva la decisione BCE/2004/3 solo per quanto riguardava la decisione del Consiglio direttivo summenzionato, mentre per il resto ricadeva nell’ambito delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, e che la DG “Risorse umane” avrebbe risposto separatamente nel contesto di dette norme.
La seconda decisione è stata adottata dal direttore generale aggiunto della DG “Risorse umane” sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE (in prosieguo: la “decisione adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE”). Con tale decisione, la BCE ha trasmesso alla ricorrente le più recenti decisioni relative all’assegnazione della revisione annuale dei salari e dei bonus per gli anni 2005 e 2006, unitamente ad una nota del direttore generale della DG “Segretariato e servizi linguistici” destinata al direttore generale della DG “Risorse umane”, dalla quale emerge che il Consiglio direttivo, in occasione delle sue riunioni del 23 novembre 2010 e del 19 aprile 2011, si era pronunciato sulla decisione di non impugnare le sentenze del 28 ottobre 2010 e sulla revisione annuale degli stipendi e dei bonus della ricorrente per gli anni 2005‑2006. Tuttavia, la BCE ha rifiutato di trasmettere alla ricorrente, adducendone il carattere confidenziale, i documenti preparatori alle prese di posizione degli organi decisionali della BCE nonché i pareri giuridici interni.
Con lettera del 15 luglio 2011, la ricorrente ha presentato una “domanda di conferma” sul fondamento dell’articolo 7, paragrafo 2, della decisione BCE/2004/3, contestando l’analisi della sua domanda del 20 maggio 2011 rispetto ai due regimi e reiterando la stessa domanda.
Con lettera del 5 agosto 2011, il presidente della BCE ha risposto alla domanda di conferma ribadendo in sostanza la decisione adottata sul fondamento della decisione BCE/2004/3, ma fornendo al contempo svariati altri documenti alla ricorrente.
Con lettera del 12 agosto 2011, il direttore generale della DG “Risorse umane” ha informato la ricorrente che la sua domanda di conferma del 15 luglio 2011 è stata esaminata quale ricorso amministrativo avverso la decisione adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE. Unitamente a tale lettera, egli ha trasmesso alla ricorrente svariati documenti, precisando al contempo che taluni di essi venivano resi pubblici solo parzialmente, in applicazione delle norme di confidenzialità che inquadrano l’accesso ai pareri del servizio giuridico (in prosieguo: la “decisione del 12 agosto 2011”).
Il 10 ottobre 2011 la ricorrente ha presentato al presidente della BCE un reclamo a termini dell’articolo 41 delle condizioni di impiego avverso la decisione del 12 agosto 2011, nella parte in cui questa le rifiutava l’accesso a tutti i documenti richiesti o le concedeva un accesso solo parziale a determinati documenti.
A tale reclamo la BCE ha risposto due volte.
Da un lato, il presidente della BCE ha respinto il reclamo con decisione del 12 dicembre 2011, trasmettendo al contempo alla ricorrente informazioni e documenti supplementari, segnatamente per quanto riguarda la politica salariale della BCE e le sentenze del 28 ottobre 2010 (in prosieguo: la “decisione di rigetto del reclamo”). Alcuni di tali documenti sono stati tuttavia solo parzialmente comunicati, in applicazione delle regole di confidenzialità che inquadrano l’accesso ai pareri giuridici interni, in conformità delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, nonché ai dati personali degli agenti della BCE, in forza del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (
GU 2001, L 8, pag. 1
).
Dall’altro lato, con lettera del 12 dicembre 2011, il direttore generale aggiunto della DG “Risorse umane” ha informato la ricorrente che la parte del reclamo in cui ella precisava che la domanda di accesso ai documenti presentata al Consiglio direttivo avrebbe dovuto essere intesa come relativa a tutti i documenti inviati a uno o a più membri dello stesso era stata considerata una nuova domanda nell’ambito delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE.
(...)
In udienza, la ricorrente ha precisato le sue conclusioni dirette all’annullamento affermando che quando chiede l’annullamento della “decisione del 21 giugno 2011”, la stessa si riferisce esclusivamente alla decisione adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE e non alla decisione adottata sul fondamento della decisione BCE/2004/3».
Procedura di primo grado e sentenza impugnata
Con atto introduttivo di ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica il 23 febbraio 2012, registrato con il numero di ruolo F‑26/12, la sig.ra Cerafogli ha chiesto, in sostanza, l’annullamento della decisione del 21 giugno 2011 della BCE con cui questa le nega l’accesso a determinati documenti e il risarcimento del danno morale che asserisce di aver subito in conseguenza di tale decisione.
A sostegno del proprio ricorso in primo grado la sig.ra Cerafogli ha dedotto cinque motivi, vertenti, rispettivamente, su un’eccezione di illegittimità delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, sulla violazione dei principi di buona amministrazione e di trasparenza, sulla violazione dei diritti della difesa e sulla violazione dell’obbligo di motivazione nonché sulla carenza di competenza dell’autore della decisione adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE.
Con ordinanza del 15 gennaio 2014, il Tribunale della funzione pubblica ha riaperto la fase orale del procedimento onde consentire alle parti di presentare osservazioni sulla ricevibilità dei diversi motivi dedotti dalla sig.ra Cerafogli nonché dell’eccezione di illegittimità concernente le norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, in considerazione della regola di concordanza tra il reclamo e il ricorso, in particolare alla luce della sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki (
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
), nonché delle sentenze dell’11 dicembre 2008, Reali/Commissione (
F‑136/06
,
EU:F:2008:168
, punti da
a
), e del 1o luglio 2010, Mandt/Parlamento (
F‑45/07
,
EU:F:2010:72
, punto
). La BCE e la sig.ra Cerafogli hanno depositato proprie osservazioni rispettivamente il 5 e il 6 febbraio 2014.
Con la sentenza impugnata il Tribunale della funzione pubblica ha ammesso la ricevibilità dell’eccezione di illegittimità.
A tale riguardo esso ha rilevato quanto segue:
«36
(...) La giurisprudenza relativa al principio della tutela giurisprudenziale effettiva alla luce dell’articolo 47 della Carta (sentenze Otis e a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punti da
a
, e Koninklijke Grolsch/Commissione,
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
, punti
e
) ha conosciuto un’evoluzione che giustifica un suo riesame dell’opportunità di applicare la regola della concordanza quando un’eccezione di illegittimità viene invocata per la prima volta nel ricorso (sentenza del 12 marzo 2014, CR/Parlamento,
F‑128/12
, Racc. FP,
EU:F:2014:38
, punto
).
In particolare, nella sentenza Koninklijke Grolsch/Commissione (
EU:T:2011:476
, punti
,
e
), il Tribunale dell’Unione europea, dopo aver constatato che nessuna disposizione del diritto dell’Unione impone al destinatario di una comunicazione degli addebiti per violazione delle norme in materia di concorrenza di contestare i suoi singoli elementi di fatto o di diritto nel corso del procedimento amministrativo, a pena di non poterlo più fare successivamente in sede giurisdizionale, ha respinto l’argomento della Commissione europea che contestava la ricevibilità di un motivo per il fatto che esso non era stato sollevato in termini chiari e precisi nel corso del procedimento amministrativo. Infatti, il Tribunale dell’Unione europea ha dichiarato che, nelle circostanze descritte, un argomento del genere si risolveva nel limitare l’accesso della ricorrente alla giustizia e, più in particolare, il suo diritto ad essere sentita dinanzi ad un giudice. Orbene, come ha ricordato il Tribunale dell’Unione europea, il diritto ad un ricorso effettivo e all’accesso ad un giudice imparziale è garantito dall’articolo 47 della Carta.
Anche se la giurisprudenza citata supra è stata elaborata in un settore diverso da quello del contenzioso tra le istituzioni dell’Unione europea e i loro agenti, la sentenza Koninklijke Grolsch/Commissione (
EU:T:2011:476
) riguarda la compatibilità con l’articolo 47 della Carta di una limitazione dell’accesso alla giustizia che non sia stata espressamente prevista dal legislatore. Nel settore del contenzioso della funzione pubblica, la regola della concordanza tra i motivi dedotti durante il procedimento precontenzioso e quelli dedotti nell’atto di ricorso, anche se trova il proprio fondamento nell’articolo 91, paragrafo 1, dello Statuto e, per quanto concerne il personale della BCE, nell’articolo 41 delle condizioni d’impiego e nell’articolo 8.1 des norme applicabili al personale, è una regola di origine giurisprudenziale.
Orbene, il [Tribunale della funzione pubblica] ritiene che tre ordini di considerazioni ostino a che un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta in un ricorso sia dichiarata irricevibile per il sol fatto che essa non sia stata invocata nel reclamo precedente al suddetto ricorso. Tali considerazioni riguardano, anzitutto, la finalità del procedimento precontenzioso, poi, la natura dell’eccezione di illegittimità e, infine, il principio della tutela giurisdizionale effettiva.
In primo luogo, per quanto riguarda la finalità del procedimento precontenzioso, che è la stessa nell’ambito dell’articolo 91 dello Statuto e in quello del contenzioso del personale della BCE, da una giurisprudenza costante risulta che detto procedimento non ha ragion d’essere quando le censure sono rivolte contro una decisione che l’amministrazione non possa riformare. Nell’ambito dell’articolo 91 dello Statuto, la giurisprudenza ha anche escluso la necessità di presentare un reclamo avverso decisioni adottate da commissioni di concorso o un rapporto informativo (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Allo stesso modo, l’obbligo di invocare un’eccezione di illegittimità nel reclamo a pena di irricevibilità non può essere coerente con la finalità del procedimento precontenzioso (...).
Infatti, tenuto conto del principio di presunzione di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione europea, secondo il quale la normativa dell’Unione rimane pienamente efficace finché la sua illegittimità non è stata accertata da un giudice competente, un’amministrazione non può scegliere di disapplicare un atto generale in vigore, che violi, a suo parere, una norma giuridica di rango superiore, al solo scopo di consentire la soluzione stragiudiziale della controversia (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Una scelta del genere è a fortiori da escludere quando l’amministrazione interessata agisce in una situazione di competenza vincolata, giacché, in tale ipotesi, essa non è in grado di revocare o di modificare la decisione contestata dall’agente, quand’anche essa ritenesse fondata un’eccezione di illegittimità diretta contro la disposizione sulla base della quale la decisione impugnata è stata adottata (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
D’altro canto, il fatto di sollevare per la prima volta nel ricorso un’eccezione di illegittimità non può pregiudicare il principio di certezza del diritto, poiché, anche se l’interessato avesse invocato una simile eccezione di illegittimità nella fase della reclamo, l’amministrazione non avrebbe potuto approfittare di una tale circostanza per risolvere la controversia con il suo agente mediante un componimento amichevole.
In secondo luogo, per quanto riguarda la natura dell’eccezione di illegittimità, secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 277 TFUE costituisce l’espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l’annullamento di un atto contro il quale essa può proporre un ricorso, la validità di un atto anteriore di un’istituzione dell’Unione che costituisca il fondamento giuridico dell’atto impugnato, qualora questa parte non avesse il diritto di proporre un ricorso diretto contro tale atto, di cui essa subisce pertanto le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento (sentenze Simmenthal/Commissione,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punto
; Andersen e a./Parlamento,
262/80
,
EU:C:1984:18
, punto
, e Sina Bank/Consiglio,
T‑15/11
,
EU:T:2012:661
, punto
). L’articolo 277 TFUE ha quindi lo scopo di tutelare il singolo contro l’applicazione di un atto normativo illegittimo, fermo restando che gli effetti di una sentenza che accerta l’inapplicabilità sono limitati alle sole parti della controversia e che tale sentenza non mette in discussione l’atto in sé stesso, divenuto inoppugnabile (sentenze Carius/Commissione,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, punto
, e giurisprudenza ivi citata, e CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
Orbene, anche supponendo che l’obbligo di sollevare un’eccezione di illegittimità nel reclamo, a pena di irricevibilità, possa rispondere alla finalità del procedimento precontenzioso, il [Tribunale della funzione pubblica] considera che la natura stessa dell’eccezione di illegittimità è quella di conciliare il principio di legalità e quello della certezza del diritto (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
Inoltre, dalla formulazione letterale dell’articolo 277 TFUE risulta che la parte può mettere in discussione un atto di portata generale dopo la scadenza del termine di ricorso solo in occasione di una controversia dinanzi ad un giudice dell’Unione. Una siffatta eccezione non può dunque produrre pienamente i suoi effetti nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
In terzo e ultimo luogo, il [Tribunale della funzione pubblica] ricorda che il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che è oggi espresso all’articolo 47, secondo comma, della Carta e ai sensi del quale “[o]gni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata (...) da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge”. Questo comma corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la “CEDU”) (sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI,
C‑334/12 RX‑II
,
EU:C:2013:134
, punti
e
).
Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo vertente sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, alla quale occorre fare riferimento conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, risulta che l’esercizio del diritto ad un giudice può essere soggetto a limitazioni, segnatamente per quanto riguarda le condizioni di ricevibilità del ricorso. Se da un lato gli interessati devono attendersi che le norme che stabiliscono tali limitazioni siano applicate, l’applicazione che ne viene fatta non deve nondimeno impedire ai singoli di avvalersi di un mezzo di ricorso disponibile (v., in tal senso, Corte eur. D.U., sentenza Anastasakis c. Grecia del 6 dicembre 2011, ricorso n. 41959/08, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 24; sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI,
EU:C:2013:134
, punto
; ordinanza Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissione,
C‑73/10 P
,
EU:C:2010:684
, punto
; sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
In particolare, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha precisato che le limitazioni al diritto di ricorrere dinanzi a un giudice relative alle condizioni di ricevibilità di un ricorso non possono restringere l’accesso alla giustizia offerto ad un singolo in maniera tale o ad un punto tale che detto diritto ne sia pregiudicato nella sua sostanza stessa. Tali limitazioni sono compatibili con l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU soltanto se tendono ad uno scopo legittimo e se esiste un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (v. Corte eur. D.U., sentenze Liakopoulou c. Grecia del 24 maggio 2006, ricorso n. 20627/04, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 17; Kemp e altri c. Lussemburgo del 24 aprile 2008, ricorso n. 17140/05, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 47, e Viard c. Francia del 9 gennaio 2014, ricorso n. 71658/10, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 29). Infatti, il diritto di accesso a un giudice si trova pregiudicato quando la sua disciplina cessa di servire gli scopi di certezza del diritto e di buona amministrazione della giustizia e costituisce una sorta di barriera che impedisce al singolo di ottenere che la sua controversia sia decisa nel merito dal giudice competente (presa di posizione dell’avvocato generale Mengozzi per la sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI,
EU:C:2013:134
, punti da
a
; Corte eur. D.U., sentenza L’Erablière A.S.B.L. c. Belgio del 24 febbraio 2009, pubblicata per estratto nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, richiesta n. 49230/07, § 35; sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
).
Orbene, la sanzione dell’irricevibilità di un’eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta nel ricorso costituisce una limitazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva non proporzionale allo scopo perseguito dalla regola della concordanza, ossia quello di consentire una composizione amichevole delle controversie tra il funzionario interessato e l’amministrazione e di rispettare il principio di certezza del diritto (sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
In proposito, il Tribunale [della funzione pubblica] ricorda che, secondo la giurisprudenza, si presume che ogni funzionario normalmente diligente conosca le norme applicabili al personale (v. sentenza BM/BCE,
F‑106/11
,
EU:F:2013:91
, punto
, per quanto attiene alle norme applicabili al trattamento degli agenti della BCE; per quanto attiene allo Statuto, v. sentenza CR/Parlamento,
EU:F:2014:38
, punto
, e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, un’eccezione di illegittimità può indurre il [Tribunale della funzione pubblica] a valutare la legittimità di dette norme alla luce di principi generali o di norme giuridiche di rango superiore che possono eccedere il contesto delle norme direttamente applicabili al personale. In ragione della natura stessa di un’eccezione di illegittimità, nonché del ragionamento che induce l’interessato a cercare e ad eccepire tale illegittimità, non si può esigere da un membro del personale della BCE che presenta il reclamo, e che non dispone necessariamente delle adeguate competenze giuridiche, di formulare una siffatta eccezione nella fase precontenziosa, e ciò pena la successiva irricevibilità. Una siffatta declaratoria di irricevibilità costituisce pertanto una sanzione sproporzionata e ingiustificata per l’agente interessato.
Inoltre, il fatto di subordinare la possibilità di eccepire l’illegittimità nella fase dell’atto di ricorso all’applicazione di una regola di concordanza con il reclamo rischia di favorire indebitamente una categoria di funzionari di agenti, ossia quelli che dispongono di conoscenze giuridiche, rispetto a tutte le altre categorie di funzionari e di agenti.
Alla luce di tutto quanto precede, l’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta nell’atto di ricorso deve essere dichiarata ricevibile».
Quanto all’esame nel merito dell’eccezione di illegittimità, il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato che la sig.ra Cerafogli giustamente sosteneva che le norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE erano state adottate in esito a un procedimento irregolare, dato che il comitato del personale non era stato consultato prima dell’adozione di tali norme. Esso ha pertanto ritenuto che la BCE avesse violato gli articoli 48 e 49 delle condizioni d’impiego e che la terza censura dell’eccezione di illegittimità fosse pertanto fondata, senza che fosse necessario esaminare le altre censure dell’eccezione di illegittimità.
Il Tribunale della funzione pubblica ha conseguentemente dichiarato che la decisione del 21 giugno 2011, adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, era a sua volta illegittima, senza che fosse necessario esaminare gli altri motivi dedotti dalla sig.ra Cerafogli (punto 71 della sentenza impugnata).
Il Tribunale della funzione pubblica ha poi dichiarato che, in conseguenza dell’annullamento della decisione adottata sul fondamento delle norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE, la sig.ra Cerafogli si trovava nuovamente in una posizione di attesa quanto alla decisione finale sulla sua domanda del 20 maggio 2011 e che un siffatto procrastinarsi della situazione di attesa e di incertezza, provocata dall’illegittimità della decisione in questione, costituiva un pregiudizio morale che non poteva essere integralmente riparato dal solo annullamento di detta decisione. Tenuto conto delle circostanze e, in particolare, da un lato, della gravità del vizio che inficia le norme applicabili alle richieste di accesso ai documenti del personale della BCE riconducibile al difetto di previa consultazione del comitato del personale e, dall’altro, del fatto che la BCE ha già fornito alla sig.ra Cerafogli svariati documenti, il Tribunale della funzione pubblica ha ritenuto che fosse un equo risarcimento di detto pregiudizio la condanna della BCE a pagare alla sig.ra Cerafogli la somma di EUR 1000.
Il Tribunale della funzione pubblica ha infine condannato la BCE a sopportare le spese.
Procedimento dinanzi al Tribunale e conclusioni delle parti
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 novembre 2014, la BCE ha proposto la presente impugnazione.
La sig.ra Cerafogli ha presentato controricorso entro il termine impartito.
La BCE è stata autorizzata su sua istanza a presentare una replica, che la stessa ha depositato entro il termine impartito.
La sig.ra Cerafogli è stata autorizzata a depositare una controreplica, che la stessa ha depositato entro il termine impartito.
Con ordinanza del 29 giugno 2015, il presidente della Sezione delle impugnazioni del Tribunale ha autorizzato l’intervento della Commissione europea a sostegno delle conclusioni della BCE.
Con ordinanza del 29 giugno 2015, il presidente della Sezione delle impugnazioni del Tribunale ha respinto l’istanza di intervento della Union for Unity (U4U) a sostegno delle conclusioni della sig.ra Cerafogli.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Sezione delle impugnazioni), difettando un’istanza in tal senso presentata dalle parti entro il termine di cui all’articolo 207 del regolamento di procedura del Tribunale, ha deciso di statuire sulla presente impugnazione senza trattazione orale.
La BCE chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la sentenza impugnata;
—
statuire conformemente ai motivi da essa dedotti in primo grado;
—
condannare ciascuna parte a sopportare le proprie spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata.
La sig.ra Cerafogli chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere l’impugnazione in quanto del tutto infondata;
—
confermare la sentenza impugnata;
—
condannare la BCE alle spese.
Sull’impugnazione
La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tanto la pertinenza dell’analogia operata dal Tribunale della funzione pubblica tra il contenzioso in materia di concorrenza e quello in materia di funzione pubblica quanto di tre ordini di considerazioni che hanno indotto il Tribunale della funzione pubblica a rivalutare la giurisprudenza relativa alla ricevibilità di un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta dinanzi ad esso, vertenti, innanzitutto, sulla finalità del procedimento precontenzioso, poi, sulla natura dell’eccezione di illegittimità e, infine, sul principio di tutela giurisdizionale effettiva.
Al riguardo, a sostegno della propria impugnazione la BCE deduce al riguardo quattro motivi.
Il primo motivo verte, da un lato, su un richiamo erroneo da parte del Tribunale della funzione pubblica alla sentenza del 15 settembre 2011, Koninklijke Grolsch/Commissione (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), relativamente alle cause afferenti al personale, dato che tali due tipi di contenzioso sono distinti e tale richiamo conduce ad un’interpretazione errata della portata del principio di tutela giurisdizionale effettiva alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (prima parte) e, dall’altro, su un difetto di motivazione (seconda parte).
A sostegno del suo secondo motivo, la BCE adduce che, affermando che un’eccezione di illegittimità potesse essere invocata per la prima volta dinanzi al giudice e non già nell’ambito del procedimento precontenzioso, il Tribunale della funzione pubblica ha travisato le finalità del procedimento precontenzioso, che tende a favorire un componimento amichevole delle controversie, il che presuppone che l’amministrazione sia a conoscenza di tutte le censure che l’agente fa valere contro la decisione dallo stesso contestata (prima parte), nonché i diritti della difesa dell’istituzione nell’ambito di detto procedimento (seconda parte). Inoltre, la BCE fa valere in sostanza che il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato a torto che l’amministrazione non avrebbe altra scelta che applicare una norma di portata generale anche se la ritiene illegittima e che esso non ha preso in considerazione la situazione particolare della BCE, che è parimenti l’autore delle disposizioni applicabili al personale (terza parte), e che ha interpretato erroneamente il principio di certezza giuridica (quarta parte).
Il terzo motivo verte su una valutazione erronea della natura dell’eccezione di illegittimità e su una interpretazione erronea dell’articolo 227 TFUE (prima parte), in quanto, in sostanza, il Tribunale ha a torto considerato che un’eccezione di illegittimità non possa produrre appieno i propri effetti nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo. La BCE fa valere, in primo luogo, che la tutela di un soggetto contro l’applicazione di un atto illegittimo non osta a che la possibilità di eccepire validamente l’illegittimità di un atto soggiaccia a requisiti di ricevibilità, in secondo luogo, che il fatto che un’eccezione di illegittimità possa essere invocata solo in via incidentale non comporta l’impossibilità di sollevare una simile eccezione nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo e, infine, in terzo luogo, che occorre che l’amministrazione sia avvisata sin dalla fase precontenziosa dell’eventuale illegittimità di una disposizione di portata generale, al fine di garantire i propri diritti della difesa e di agire, eventualmente, sul fondamento di una base giuridica corretta, non solo nei confronti dell’agente che ha presentato reclamo, ma anche nei confronti di tutto il personale. Secondo la BCE, il Tribunale della funzione pubblica ha parimenti violato il principio di certezza del diritto (seconda parte).
Da ultimo, con il suo quarto motivo, la BCE sostiene che il Tribunale della funzione pubblica ha interpretato erroneamente il principio di tutela giurisdizionale effettiva e il principio di proporzionalità, in quanto in sostanza, ha ritenuto segnatamente che l’irricevibilità dell’eccezione di illegittimità nella fase del ricorso dinanzi al giudice dell’Unione configuri una sanzione sproporzionata per l’agente interessato, in particolare qualora quest’ultimo non sia giurista o non si avvalga di un consulente (prima parte) e che pertanto ha omesso di prendere in considerazione determinati fatti rilevanti del caso di specie, vale a dire la circostanza che la sig.ra Cerafogli fosse rappresentata da un consulente già dal procedimento precontenzioso (seconda parte).
La sig.ra Cerafogli contesta tale argomentazione.
Occorre anzitutto ricordare che, sulla scorta dell’articolo 91, paragrafo 2, dello Statuto, l’articolo 42 delle condizioni d’impiego e l’articolo 8.1 delle norme applicabili al personale prevedono che un agente della BCE possa presentare un ricorso giurisdizionale solo dopo che la fase precontenziosa sia esaurita, ove tale fase, per quanto riguarda il personale della BCE, comprende due fasi, vale a dire una richiesta di riesame precontenzioso e un reclamo preventivo.
Si deve ricordare che la legittimità di una decisione deve essere valutata in funzione degli elementi di fatto e di diritto in possesso dell’istituzione al momento dell’adozione di detta decisione. Tenuto conto del carattere evolutivo della fase precontenziosa, l’elaborazione dell’atto che fissa la posizione definitiva dell’istituzione cessa al momento dell’adozione della risposta fornita dall’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») al reclamo proposto dall’agente. Ne consegue che la legittimità dell’atto definitivo lesivo per la ricorrente viene valutata sulla scorta degli elementi di fatto e di diritto in possesso dell’istituzione al momento dell’adozione, esplicita o implicita, di tale risposta, fatta salva la possibilità, per l’istituzione, alle condizioni previste dalla giurisprudenza, di fornire precisazioni complementari al momento della fase contenziosa (sentenza del 21 maggio 2014, Mocová/Commissione,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, punto
).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, la regola della concordanza tra reclamo e seguente ricorso impone, a pena di irricevibilità, che il motivo dedotto dinanzi al giudice dell’Unione sia già stato dedotto nell’ambito della fase precontenziosa, affinché l’APN fosse in grado di conoscere, in modo sufficientemente preciso, le censure che l’interessato formula avverso la decisione impugnata. La regola in questione è giustificata dalla finalità stessa del procedimento precontenzioso, il quale ha lo scopo di consentire un componimento amichevole delle controversie sorte tra i funzionari e l’amministrazione (v. sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, nei ricorsi dei funzionari, le conclusioni presentate dinanzi al giudice dell’Unione possono contenere solo censure fondate sulla stessa causa petendi sulla quale si fondano le censure dedotte nel reclamo, fermo restando che tali censure possono essere sviluppate, dinanzi al giudice dell’Unione, mediante deduzione di motivi e argomenti non contenuti necessariamente nel reclamo, ma ad esso strettamente connessi (v. sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, occorre sottolineare, da una parte, che, poiché il procedimento precontenzioso ha un carattere informale e gli interessati agiscono generalmente, in tale fase, senza l’assistenza di un avvocato, l’amministrazione non deve interpretare i reclami in modo restrittivo, ma, al contrario, deve esaminarli con spirito di apertura e, dall’altra, che l’articolo 91 dello Statuto nonché le corrispondenti disposizioni delle condizioni d’impiego e dell’articolo 8.1 delle norme applicabili al personale non hanno lo scopo di delimitare, in modo rigoroso e definitivo, l’eventuale fase contenziosa, ove il ricorso contenzioso non modifichi né la causa né l’oggetto del reclamo (v. sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È vero che, secondo una giurisprudenza costante, affinché il procedimento precontenzioso possa raggiungere il suo obiettivo, l’APN deve essere in grado di conoscere, in modo sufficientemente preciso, le critiche che gli interessati formulano avverso la decisione contestata (v. sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nondimeno, va precisato che, se l’immutabilità del petitum e della causa petendi della controversia tra il reclamo e il ricorso è necessaria per consentire una composizione amichevole delle controversie, informando l’APN, fin dalla fase del reclamo, delle censure dell’interessato, l’interpretazione di tali nozioni non può tuttavia condurre a restringere le possibilità per l’interessato di contestare utilmente una decisione che gli arreca pregiudizio (sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
).
La nozione di petitum della controversia, la quale corrisponde alle pretese dell’interessato, così come quella di causa petendi della controversia, la quale corrisponde alla base, giuridica e fattuale, di tali pretese, non devono essere interpretate in maniera restrittiva (sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
).
In tale ambito si deve sottolineare, in particolare, che la sola modifica del fondamento giuridico di una contestazione non basta a conferire alla causa petendi il carattere della novità. Pertanto, più fondamenti giuridici possono sostenere un’unica pretesa e, quindi, un’unica causa petendi. In altri termini, il fatto di invocare la violazione di una disposizione specifica nel ricorso, che non era invocata nel reclamo, non implica necessariamente che la causa petendi della controversia sia stata, di conseguenza, modificata. È opportuno, infatti, prestare attenzione alla sostanza di detta causa petendi e non soltanto alla formulazione dei suoi fondamenti giuridici, posto che il giudice dell’Unione deve verificare se esiste un legame stretto tra i suoi fondamenti e se essi si collegano sostanzialmente alle stesse pretese (sentenza del 25 ottobre 2013, Commissione/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, punto
).
Inoltre, a termini dell’articolo 277 TFUE, nell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE, valersi dei motivi previsti all’articolo 263, secondo comma, per invocare dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea l’inapplicabilità dell’atto stesso.
Come correttamente ricordato dal Tribunale della funzione pubblica al punto 45 della sentenza impugnata (v. precedente punto 10), da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 277 TFUE costituisce l’espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l’annullamento di un atto contro il quale essa può proporre un ricorso, la validità di un atto anteriore di un’istituzione dell’Unione che costituisca il fondamento giuridico dell’atto impugnato, qualora questa parte non avesse il diritto di proporre, in forza dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto contro tale atto, di cui essa subisce pertanto le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento.
Infatti, la possibilità offerta dall’articolo 277 TFUE di invocare l’inapplicabilità di un regolamento o di un atto di portata generale che costituisce la base giuridica dell’atto di applicazione impugnato non costituisce un autonomo diritto di azione e non può essere esercitata se non in via incidentale. In difetto di un diritto di ricorso principale, detto articolo 277 TFUE non può essere invocato (sentenze del 16 luglio 1981, Albini/Consiglio e Commissione,
33/80
,
EU:C:1981:186
, punto
e del 22 ottobre 1996, CSF e CSME/Commissione,
T‑154/94
,
EU:T:1996:152
, punto
; v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 1985, Salerno e a./Commissione e Consiglio, cause riunite
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84
,
EU:C:1985:318
, punto
).
Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite. Di conseguenza, l’atto generale di cui venga eccepita l’illegittimità deve essere applicabile direttamente o indirettamente alla fattispecie che costituisce oggetto del ricorso e deve esistere un nesso giuridico diretto tra la decisione individuale impugnata e l’atto generale (v., in tal senso, sentenza del 20 novembre 2007, Ianniello/Commissione,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, punto
e giurisprudenza ivi citata). A tal riguardo, l’esistenza di un siffatto nesso può desumersi, in particolare, dalla constatazione che l’atto impugnato in via principale poggia essenzialmente su una disposizione dell’atto la cui legittimità è contestata (v., in tal senso, sentenze del 25 ottobre 2006, Carius/Commissione,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, punto
, e del 20 novembre 2007, Ianniello/Commissione,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, punto
; v., in tal senso e per analogia, sentenza del 4 marzo 1998, De Abreu/Corte di giustizia,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, punti
e
).
Infine, si deve precisare che l’illegittimità dell’atto di portata generale su cui si fonda la decisione individuale non può condurre all’annullamento dell’atto di portata generale, ma soltanto della decisione individuale che ne è tratta (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità,
9/56
,
EU:C:1958:7
, punto
). L’articolo 277 TFUE mira, infatti, come rilevato giustamente dal Tribunale della funzione pubblica al punto 45 della sentenza impugnata, a tutelare il singolo contro l’applicazione di un atto di portata generale illegittimo, senza che sia tuttavia messo in discussione l’atto di portata generale in sé stesso, divenuto inoppugnabile per la scadenza dei termini previsti dall’articolo 263 TFUE. Pertanto, una sentenza che dichiari l’inapplicabilità di un atto di portata generale spiega gli effetti dell’autorità di cosa giudicata solo nei confronti delle parti della controversia all’origine di tale sentenza (v., in tal senso, sentenza del 21 febbraio 1974, Kortner e a./Consiglio e a.,
da 15/73 a 33/73, 52/73, 53/73, da 57/73 a 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 e da 135/73 a 137/73
,
EU:C:1974:16
, punto
).
Dalla giurisprudenza ricordata ai precedenti punti da 42 a 45 risulta che, in primo luogo, l’eccezione di illegittimità può essere invocata solo in via incidentale, nell’ambito di un ricorso principale portato dinanzi al giudice dell’Unione e diretto contro una decisione individuale pregiudizievole per il ricorrente, in secondo luogo, è necessario che lo stesso ricorso principale sia ricevibile, in terzo luogo, l’eccezione è ricevibile solo a condizione che il ricorrente non disponga del diritto di proporre un ricorso diretto contro l’atto di portata generale avente un nesso con la decisione individuale ad esso pregiudizievole, in quarto luogo, spetta al giudice dell’Unione dichiarare inapplicabile l’atto di portata generale del quale constati l’illegittimità e trarre le conseguenze di tale inapplicabilità sull’atto individuale pregiudizievole per il ricorrente e, in quinto luogo, detta dichiarazione di inapplicabilità spiega gli effetti di autorità di cosa giudicata solo nei confronti delle parti della controversia e non ha effetti erga omnes.
L’economia di tale rimedio giuridico incidentale, legato alla presentazione di un ricorso principale dinanzi al giudice, giustifica che sia dichiarata ricevibile un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta dinanzi al giudice dell’Unione, in deroga alla regola di concordanza tra il ricorso e il reclamo.
Occorre infatti ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, dal sistema normativo e giurisdizionale istituito dal Trattato risulta che, se è vero che il rispetto del principio di legalità comporta, per i singoli, il diritto di contestare dinanzi al giudice la validità degli atti di portata generale, tale principio implica anche, per tutti i soggetti del diritto dell’Unione, l’obbligo di riconoscere la piena efficacia di tali atti fintantoché la loro invalidità non sia stata dichiarata da un giudice competente (v., in tal senso, sentenze del 13 febbraio 1979, Granaria,
101/78
,
EU:C:1979:38
, punto
, e del 28 gennaio 2016, Éditions Odile Jacob/Commissione,
C‑514/14 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:55
, punto
).
Solo il giudice è infatti autorizzato, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, ad accertare l’illegittimità di un atto di portata generale e a trarre le conseguenze dell’inapplicabilità che ne deriva relativamente all’atto di portata individuale impugnato dinanzi ad esso, posto che all’istituzione alla quale è rivolto il reclamo non viene riconosciuta una siffatta competenza dai trattati.
La BCE fa valere che, in determinati casi, la stessa istituzione può essere l’autore dell’atto di portata generale – come avviene nel caso di specie – ed essa sarebbe quindi in grado di trarre le eventuali conseguenze di un’eccezione di illegittimità che fosse invocata a sostegno di un reclamo.
Tuttavia, in tal caso, non si tratta di una competenza che le sia stata devoluta dai trattati o da un atto di diritto derivato, bensì di una facoltà che l’istituzione può arrogarsi.
L’istituzione potrebbe certo, eventualmente, revocare l’atto di portata generale che promani dalla stessa, ma una tale revoca non comporta tuttavia alcun accertamento di illegittimità di detto atto, accertamento che è di competenza esclusiva del giudice.
Inoltre, gli effetti della revoca di un atto di portata generale da parte dell’istituzione, purché questa ne sia l’autore, differiscono da quelli derivanti da un accertamento di illegittimità da parte del giudice dell’Unione: la revoca di un atto, operando retroattivamente, priva di base giuridica tutti gli atti adottati sul suo fondamento, inclusi gli atti che non sono stati oggetto di ricorso, mentre l’accertamento di illegittimità da parte del giudice, essendo privo di effetti erga omnes, comporta l’illegittimità della decisione individuale impugnata, ma lascia sussistere l’atto di portata generale nell’ordinamento giuridico senza pregiudicare la legittimità degli altri atti che siano stati adottati sul suo fondamento e che non siano stati impugnati entro il termine di ricorso (v., in tal senso, sentenza del 21 febbraio 1974, Kortner e a./Consiglio e a.,
da 15/73 a 33/73, 52/73, 53/73, da 57/73 a 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 e da 135/73 a 137/73
,
EU:C:1974:16
, punti
e
).
Infine, per quanto riguarda l’eventuale abrogazione di un atto di portata generale – o la possibilità, per un’istituzione, di accompagnare alla revoca di un atto di portata generale, di cui essa sia all’autore, il mantenimento di parte dei suoi effetti (sentenza del 23 novembre 1999, Portogallo/Commissione,
C‑89/96
,
EU:C:1999:573
, punti da
a
) – essa spiega i propri effetti solo per il futuro e, conseguentemente, è ininfluente ai fini della legittimità della decisione individuale che sia stata adottata sul fondamento di detto atto di portata generale e che sia oggetto di contestazione (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione,
T‑481/93 e T‑484/93
,
EU:T:1995:209
, punto
).
In altri termini, è vero che l’istituzione può revocare o abrogare un atto di portata generale di cui essa sia l’autore, nell’ipotesi in cui ritenga che tale atto sia viziato da illegittimità, ma una siffatta revoca o abrogazione non equivale all’accertamento di illegittimità, e agli effetti che ne derivano, ove tale accertamento è di competenza esclusiva del giudice conformemente alle disposizioni dell’articolo 277 TFUE.
In tali circostanze, la necessità formale di portare a conoscenza dell’istituzione, nell’ambito di un reclamo, un’eccezione di illegittimità di un atto di portata generale a pena della successiva irricevibilità della stessa eccezione dinanzi al giudice dell’Unione, mentre il destino che tale istituzione può riservare a detta eccezione, sempre che essa sia l’autore dell’atto in questione, non equivale a un accertamento di legittimità da parte del giudice dell’Unione, è contraria all’economia e alla ratio dell’eccezione di illegittimità.
Tale valutazione non è rimessa in discussione dagli argomenti addotti dalla BCE a sostegno della prima parte del suo secondo motivo.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, fa in sostanza valere che il Tribunale della funzione pubblica, ammettendo che l’agente possa invocare per la prima volta un’eccezione di illegittimità dinanzi al giudice dell’Unione, in deroga alla regola di concordanza, ha violato la finalità del procedimento precontenzioso, che è diretto a trovare un componimento amichevole alla controversia tra l’agente e l’istituzione cui appartiene.
Al riguardo, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il principio di legittimità implica, per tutti i soggetti del diritto dell’Unione, l’obbligo di riconoscere la piena efficacia di detti atti sin tanto che l’illegittimità non sia stata accertata da un giudice competente (v. precedente punto 48).
Orbene, tale principio non può essere rimesso in discussione da una istituzione per il fatto di comporre amichevolmente una controversia insorta tra la stessa e uno dei suoi agenti, in difetto di qualunque decisione del giudice circa l’inapplicabilità dell’atto di portata generale.
Di conseguenza, il Tribunale della funzione pubblica non ha commesso errore di diritto allorché ha ammesso la ricevibilità dell’eccezione di illegittimità per i motivi indicati ai punti 42 e da 45 a 47 della sentenza impugnata.
Occorre quindi respingere, oltre alla prima parte del secondo motivo, la terza e la quarta parte del secondo motivo dedotto dalla BCE, con cui quest’ultima fa valere, da un lato, che il Tribunale della funzione pubblica ha ingiustamente ritenuto che l’amministrazione non abbia altra scelta che applicare una norma di portata generale, pur ritenendola illegittima, e che detto Tribunale non ha preso in considerazione la situazione particolare della BCE la quale è, nel caso di specie, anche l’autore delle disposizioni applicabili al personale (terza parte) e, dall’altro, che esso ha interpretato erroneamente il principio di certezza del diritto (quarta parte).
Per gli stessi motivi, occorre parimenti restringere la prima parte del terzo motivo, con cui la BCE afferma che il Tribunale della funzione pubblica ha a torto ritenuto che un’eccezione di illegittimità non possa spiegare appieno i propri effetti nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo.
Al riguardo, nessuna delle censure addotte a sostegno di tale prima parte del terzo motivo può essere accolta.
In primo luogo, la BCE afferma che la tutela di un soggetto contro l’applicazione di un atto illegittimo non osta a che la possibilità di eccepire validamente l’illegittimità di un atto soggiaccia a requisiti di ricevibilità.
È vero che da giurisprudenza costante risulta che l’articolo 47 della Carta non ha lo scopo di modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai trattati e, in particolare, le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
, e ordinanza del 29 aprile 2015, von Storch e a./BCE,
C‑64/14 P
, non pubblicata,
EU:C:2015:300
, punto
).
Va in proposito rilevato che la possibilità di invocare un’eccezione di illegittimità in occasione di una controversia tra un agente e un’istituzione è vincolata al rispetto di varie condizioni di ricevibilità: trattandosi di un rimedio di diritto incidentale, essa presuppone che sia stato introdotto un ricorso principale, che l’agente non sia stato in grado di chiedere l’annullamento dell’atto di portata generale che funge da fondamento alla decisione che gli è pregiudizievole, e che sussista un nesso sufficiente tra l’atto di portata generale e la decisione individuale impugnata.
Nondimeno, l’economia del regime giuridico dell’eccezione di illegittimità e, in particolare, le considerazioni connesse al fatto che solo il giudice è autorizzato ad accertare l’inapplicabilità di un atto di portata generale, inducono a ritenere che non possa costituire una condizione di ricevibilità aggiuntiva il fatto che l’eccezione stessa sia stata precedentemente invocata in sede di reclamo.
In secondo luogo, la BCE afferma che il fatto che un’eccezione di illegittimità possa essere invocata solo in via incidentale comporta l’impossibilità di sollevare una simile eccezione nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo.
È vero che il carattere incidentale dell’eccezione di illegittimità non rende impossibile il fatto di sollevare una simile eccezione in sede di reclamo. Tuttavia, il fatto che l’agente abbia il diritto di sollevare una siffatta eccezione in sede di reclamo non implica che lo stesso sia tenuto a farlo a pena della successiva irricevibilità di uno strumento di tal genere dinanzi al giudice dell’Unione.
In terzo luogo, la BCE fa valere che occorre che l’amministrazione sia avvisata, sin dalla fase precontenziosa, dell’eventuale illegittimità di una disposizione di portata generale per garantire i propri diritti della difesa e agire, eventualmente, sul fondamento di una base giuridica corretta, non solo nei confronti dell’agente che ha presentato un reclamo, ma anche nei confronti di tutto il personale.
Occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, il rispetto del diritto di difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e idoneo a sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario che dev’essere garantito anche in mancanza di qualsiasi norma disciplinante la procedura di cui trattasi. Tale principio impone che la persona interessata sia posta in grado di manifestare efficacemente il proprio punto di vista riguardo agli elementi che potrebbero esserle addebitati nell’atto che interverrà (v. ordinanza del 12 maggio 2010, CPEM/Commissione,
C‑350/09 P
, non pubblicata,
EU:C:2010:267
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Si deve inoltre ricordare che, tenuto conto del carattere evolutivo della fase precontenziosa, l’elaborazione dell’atto che fissa la posizione definitiva dell’istituzione termina al momento dell’adozione della risposta fornita dall’APN al reclamo proposto dall’agente (sentenza del 21 maggio 2014, Mocová/Commissione,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, punto
).
Si deve pertanto necessariamente rilevare che, nell’ambito del procedimento amministrativo di reclamo, l’istituzione non può rivendicare il beneficio dei diritti della difesa, giacché essa è l’autore, e non il destinatario, dell’atto eventualmente pregiudizievole all’agente.
Quanto al resto, la BCE non contesta che i suoi diritti della difesa siano pienamente garantiti nell’ambito del procedimento giurisdizionale, in cui essa è in grado di presentare tutti gli argomenti che reputa opportuni qualora un’eccezione di illegittimità le venga opposta a sostegno di un ricorso principale.
I motivi illustrati ai punti 59 e 60 della presente sentenza conducono inoltre a respingere la seconda parte dell’argomentazione addotta dalla BCE a sostegno di tale censura, che deve essere pertanto respinta integralmente, al pari della seconda parte del terzo motivo, vertente sulla violazione del principio di certezza del diritto.
Deve essere altresì respinta l’argomentazione della BCE relativa alla violazione dei suoi diritti della difesa addotta a sostegno della seconda parte del suo secondo motivo.
Dal momento che i motivi indicati ai punti 42 e da 45 a 47 della sentenza impugnata sono sufficienti a giustificare che un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta dinanzi al Tribunale della funzione pubblica sia ricevibile in deroga alla regola di concordanza, occorre dichiarare che sono inoperanti gli altri argomenti addotti dalla BCE a sostegno, innanzitutto, del suo primo motivo, vertente su un richiamo erroneo da parte del Tribunale della funzione pubblica alla sentenza del 15 settembre 2011, Koninklijke Grolsch/Commissione (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
) con riferimento alle cause relative al personale, in quanto tali due tipi di contenzioso sono distinti e detto richiamo condurrebbe ad un’interpretazione erronea della portata del principio di tutela giurisdizionale effettiva alla luce dell’articolo 47 della Carta (prima parte) e, d’altra parte, su un difetto di motivazione (seconda parte), poi, della prima parte del quarto motivo, con cui la BCE afferma che il Tribunale della funzione pubblica ha interpretato erroneamente il principio di tutela giurisdizionale effettiva e il principio di proporzionalità, in quanto ha segnatamente, in sostanza, ritenuto che l’irricevibilità dell’eccezione di illegittimità nella fase del ricorso dinanzi al giudice dell’Unione costituirebbe una sanzione sproporzionata per l’agente interessato e, infine, della seconda parte del quarto motivo, vertente sul fatto che il Tribunale della funzione pubblica non ha preso in considerazione determinati fatti pertinenti del caso di specie, vale a dire la circostanza che la sig.ra Cerafogli fosse rappresentata da un consulente sin dalla fase precontenziosa del procedimento (v., in tal senso, sentenze del 2 giugno 1994, de Compte/Parlamento,
C‑326/91 P
,
EU:C:1994:218
, punto
, e del 29 aprile 2004, Commissione/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, punto
).
Di conseguenza, si deve approvare la soluzione adottata dal Tribunale della funzione pubblica ammettendo la ricevibilità di un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta dinanzi al giudice dell’Unione, in deroga alla regola di concordanza.
L’impugnazione deve pertanto essere respinta.
Sulle spese
Conformemente all’articolo 211, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta, il Tribunale statuisce sulle spese.
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1 del medesimo regolamento di procedura, che si applica al procedimento d’impugnazione ai sensi dell’articolo 211, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La BCE, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese conformemente alle conclusioni della sig.ra Cerafogli.
In forza dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’articolo 211, paragrafo 1, dello stesso, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. La Commissione sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
La Banca centrale europea (BCE) sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla sig.ra Maria Concetta Cerafogli.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 27 ottobre 2016.
Firme
(
)	Lingua processuale: l’inglese.