CELEX: 62018CJ0636
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Umwelt
Richtlinie 2008/50/EG
Luftqualität
Art. 13 Abs. 1 und Anhang XI
Systematische und anhaltende Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) in einigen französischen Gebieten und Ballungsräumen
Art. 23 Abs. 1
Anhang XV
Zeitraum der Nichteinhaltung ‚so kurz wie möglich‘
Geeignete Maßnahmen

Mit ihrer Klage begehrt die Europäische Kommission die Feststellung,
–
dass die Französische Republik dadurch, dass seit dem 1. Januar 2010 in zwölf französischen Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), Zone urbaine régionale (ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) und Nice (FR24A01), der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO
) sowie in zwei französischen Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Paris (FR04A01) und Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), der 1‑Stunden-Grenzwert für NO
systematisch und anhaltend überschritten wurde, seit dem Inkrafttreten der Grenzwerte im Jahr 2010 kontinuierlich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (
ABl. 2008, L 152, S. 1
) in Verbindung mit deren Anhang XI verstoßen hat und
–
dass die Französische Republik seit dem 11. Juni 2010 gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XV und insbesondere gegen ihre Pflicht aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie verstoßen hat, dafür zu sorgen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 96/62/EG
Art. 7 („Verbesserung der Luftqualität – Allgemeine Anforderungen“) der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (
ABl. 1996, L 296, S. 55
) bestimmte in den Abs. 1 und 3:
„(1)   Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.
…
(3)   Die Mitgliedstaaten erstellen Aktionspläne, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und deren Dauer zu beschränken. Diese Pläne können, je nach Fall, Maßnahmen zur Kontrolle und, soweit erforderlich, zur Aussetzung der Tätigkeiten vorsehen, die zu einer Überschreitung der Grenzwerte beitragen, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs.“
Art. 8 („Maßnahmen für Gebiete, in denen die Werte die Grenzwerte überschreiten“) dieser Richtlinie sah in den Abs. 1, 3 und 4 vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten erstellen die Liste der Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten.
…
(3)   Für die Gebiete und Ballungsräume des Absatzes 1 ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann.
Der Plan oder das Programm, zu dem die Öffentlichkeit Zugang haben muss, umfasst mindestens die in Anhang IV aufgeführten Angaben.
(4)   Für die Gebiete und Ballungsräume des Absatzes 1, in denen der Wert von mehr als einem Schadstoff die Grenzwerte überschreitet, stellen die Mitgliedstaaten einen integrierten Plan auf, der sich auf alle betreffenden Schadstoffe erstreckt.“
Nach Art. 11 („Übermittlung von Informationen und Berichten“) der Richtlinie waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission jährliche Berichte über die Einhaltung der Grenzwerte für die NO
‑Konzentrationen vorzulegen.
Richtlinie 1999/30/EG
Art. 4 („Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide“) der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (
ABl. 1999, L 163, S. 41
) lautete:
„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die gemäß Artikel 7 beurteilten Konzentrationen von Stickstoffdioxid und gegebenenfalls Stickstoffoxiden in der Luft die Grenzwerte des Anhangs II Abschnitt I ab den dort genannten Zeitpunkten nicht überschreiten.
Die in Anhang II Abschnitt I festgelegten Toleranzmargen sind gemäß Artikel 8 der Richtlinie [96/62] anzuwenden.
(2)   Die Alarmschwelle für die Stickstoffdioxidkonzentrationen in der Luft ist in Anhang II Abschnitt II festgelegt.“
Hinsichtlich des Schutzes der menschlichen Gesundheit wurde in Anhang II der Richtlinie 1999/30 der 1. Januar 2010 als der Zeitpunkt festgelegt, zu dem die NO
‑Grenzwerte eingehalten werden müssen.
Nach Art. 12 dieser Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, die erforderlich waren, um ihr bis zum 19. Juli 2001 nachzukommen.
Richtlinie 2008/50
Die am 11. Juni 2008 in Kraft getretene Richtlinie 2008/50 ersetzt fünf frühere Rechtsakte in Bezug auf die Entwicklung und die Kontrolle der Luftqualität, insbesondere die Richtlinien 96/62 und 1999/30, die mit Wirkung vom 11. Juni 2010 aufgehoben wurden, wie sich aus Art. 31 der Richtlinie 2008/50 ergibt.
Nach Anhang XI dieser Richtlinie musste der Grenzwert für NO
jedoch ab 1. Januar 2010 eingehalten werden.
Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2008/50 bestimmt in den Nrn. 1 bis 3:
„Die in dieser Richtlinie festgelegten Maßnahmen dienen folgenden Zielen:
1.
Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen zur Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt;
2.
Beurteilung der Luftqualität in den Mitgliedstaaten anhand einheitlicher Methoden und Kriterien;
3.
Gewinnung von Informationen über die Luftqualität als Beitrag zur Bekämpfung von Luftverschmutzungen und ‑belastungen und zur Überwachung der langfristigen Tendenzen und der Verbesserungen, die aufgrund einzelstaatlicher und gemeinschaftlicher Maßnahmen erzielt werden“.
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) dieser Richtlinie sieht in den Nrn. 5, 8, 16 bis 18 und 24 vor:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
…
5.
‚Grenzwert‘ ist ein Wert, der aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf;
…
8.
‚Luftqualitätspläne‘ sind Pläne, in denen Maßnahmen zur Erreichung der Grenzwerte oder Zielwerte festgelegt sind;
…
16.
‚Gebiet‘ ist ein Teil des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats, das dieser Mitgliedstaat für die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität abgegrenzt hat;
17.
‚Ballungsraum‘ ist ein städtisches Gebiet mit einer Bevölkerung von mehr als 250000 Einwohnern oder, falls 250000 oder weniger Einwohner in dem Gebiet wohnen, mit einer Bevölkerungsdichte pro km
, die von den Mitgliedstaaten festzulegen ist;
18.
‚PM
‘ sind die Partikel, die einen größenselektierenden Lufteinlass gemäß der Referenzmethode für die Probenahme und Messung von PM
, EN 12341, passieren, der für einen aerodynamischen Durchmesser von 10 μm eine Abscheidewirksamkeit von 50 % aufweist;
…
24.
‚Stickstoffoxide‘ sind die Summe der Volumenmischungsverhältnisse (ppbv) von Stickstoffmonoxid und Stickstoffdioxid, ausgedrückt in der Einheit der Massenkonzentration von Stickstoffdioxid (μg/m
)“.
Art. 13 („Grenzwerte und Alarmschwellen für den Schutz der menschlichen Gesundheit“) der Richtlinie sieht in Abs. 1 vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, PM
, Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten.
Die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol dürfen von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden.
Die Einhaltung dieser Anforderungen wird nach Anhang III beurteilt.
Die in Anhang XI festgelegten Toleranzmargen sind gemäß Artikel 22 Absatz 3 und Artikel 23 Absatz 1 anzuwenden.“
Art. 22 („Verlängerung der Fristen für die Erfüllung der Vorschriften und Ausnahmen von der vorgeschriebenen Anwendung bestimmter Grenzwerte“) der Richtlinie lautet:
„(1)   Können in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Grenzwerte für Stickstoffdioxid oder Benzol nicht innerhalb der in Anhang XI festgelegten Fristen eingehalten werden, so kann ein Mitgliedstaat diese Fristen für dieses bestimmte Gebiet oder diesen bestimmten Ballungsraum um höchstens fünf Jahre verlängern, wenn folgende Voraussetzung erfüllt ist: für das Gebiet oder den Ballungsraum, für das/den die Verlängerung gelten soll, wird ein Luftqualitätsplan gemäß Artikel 23 erstellt; dieser Luftqualitätsplan wird durch die in Anhang XV Abschnitt B aufgeführten Informationen in Bezug auf die betreffenden Schadstoffe ergänzt und zeigt auf, wie die Einhaltung der Grenzwerte vor Ablauf der neuen Frist erreicht werden soll.
(2)   Können in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Grenzwerte für PM
nach Maßgabe des Anhangs XI aufgrund standortspezifischer Ausbreitungsbedingungen, ungünstiger klimatischer Bedingungen oder grenzüberschreitender Einträge nicht eingehalten werden, so werden die Mitgliedstaaten bis zum 11. Juni 2011 von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Grenzwerte ausgenommen, sofern die in Absatz 1 festgelegten Bedingungen erfüllt sind und der Mitgliedstaat nachweist, dass alle geeigneten Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene getroffen wurden, um die Fristen einzuhalten.
(3)   Bei der Anwendung des Absatzes 1 oder des Absatzes 2 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass der Grenzwert für jeden Schadstoff nicht um mehr als die für jeden der betroffenen Schadstoffe in Anhang XI festgelegte maximale Toleranzmarge überschritten wird.
(4)   Ein Mitgliedstaat, der der Ansicht ist, dass Absatz 1 oder Absatz 2 anwendbar ist, teilt dies der Kommission mit und übermittelt ihr den Luftqualitätsplan gemäß Absatz 1 einschließlich aller relevanten Informationen, die die Kommission benötigt, um festzustellen, ob die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Dabei berücksichtigt die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen auf die gegenwärtige und die zukünftige Luftqualität in den Mitgliedstaaten sowie die voraussichtlichen Auswirkungen der gegenwärtigen Gemeinschaftsmaßnahmen und der von der Kommission vorzuschlagenden geplanten Gemeinschaftsmaßnahmen auf die Luftqualität.
Hat die Kommission neun Monate nach Eingang dieser Mitteilung keine Einwände erhoben, gelten die Bedingungen für die Anwendung von Absatz 1 bzw. Absatz 2 als erfüllt.
Werden Einwände erhoben, kann die Kommission die Mitgliedstaaten auffordern, Anpassungen vorzunehmen oder neue Luftqualitätspläne vorzulegen.“
Art. 23 („Luftqualitätspläne“) der Richtlinie 2008/50 bestimmt in Abs. 1:
„Überschreiten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.
Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Die genannten Pläne können zusätzlich gezielte Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen, einschließlich Maßnahmen zum Schutz von Kindern, vorsehen.
Diese Luftqualitätspläne müssen mindestens die in Anhang XV Abschnitt A aufgeführten Angaben umfassen und können Maßnahmen gemäß Artikel 24 umfassen. Diese Pläne sind der Kommission unverzüglich, spätestens jedoch zwei Jahre nach Ende des Jahres, in dem die erste Überschreitung festgestellt wurde, zu übermitteln.
Müssen für mehrere Schadstoffe Luftqualitätspläne ausgearbeitet oder durchgeführt werden, so arbeiten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls für alle betreffenden Schadstoffe integrierte Luftqualitätspläne aus und führen sie durch.“
In Anhang XI der Richtlinie 2008/50 werden für NO
folgende Grenzwerte festgelegt:
Mittelungszeitraum
Grenzwert
Toleranzmarge
Frist für die Einhaltung des Grenzwerts
Stickstoffdioxid

Stunde
200 μg/m
dürfen nicht öfter als 18‑mal im Kalenderjahr überschritten werden
… 0 % am 1. Januar 2010
1. Januar 2010
Kalenderjahr
40 μg/m
50 % am 19. Juli 1999, Reduzierung am 1. Januar 2001 und danach alle 12 Monate um einen jährlich gleichen Prozentsatz bis auf 0 % am 1. Januar 2010
1. Januar 2010
Vorprozessuales Verfahren
Am 7. März 2012 beantragte die Französische Republik gemäß Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 eine Verlängerung der Frist für die Einhaltung der NO
‑Grenzwerte. Dieser Antrag betraf die Jahresgrenzwerte in 24 Gebieten des französischen Hoheitsgebiets und die 1‑Stunden-Grenzwerte in drei dieser Gebiete. Mit Beschluss vom 22. Februar 2013 erhob die Kommission auf der Grundlage von Art. 22 Abs. 4 der Richtlinie Einwände gegen den Antrag auf Fristverlängerung. Die Französische Republik trat dem Beschluss nicht entgegen. Sie war daher gemäß Anhang XI der Richtlinie verpflichtet, die NO
‑Grenzwerte, berechnet pro Stunde oder pro Kalenderjahr, ab 1. Januar 2010 einzuhalten.
Wegen Überschreitungen der Jahresgrenzwerte von NO
in zahlreichen französischen Gebieten seit dem 1. Januar 2010 leitete die Kommission am 12. Februar 2014 ein Verfahren im Rahmen des EU-Pilotmechanismus ein.
Am 19. Juni 2015 übersandte die Kommission den französischen Behörden ein Mahnschreiben, in dem sie die Ansicht vertrat, dass die Französische Republik in den 19 in Anhang I dieses Schreibens aufgeführten Gebieten des französischen Hoheitsgebiets die Grenzwerte für NO
nicht eingehalten habe. Die Kommission war ferner der Ansicht, dass dieser Mitgliedstaat, obwohl er Pläne in Bezug auf die Luftqualität aufgestellt und/oder sonstige Maßnahmen zur Verringerung der NO
‑Emissionen getroffen habe, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 und insbesondere aus dessen Unterabs. 2 verstoßen habe, der die Verpflichtung enthalte, dafür Sorge zu tragen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werde. Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass der Verstoß noch andauere.
Mit Schreiben vom 3. Dezember 2015 und mit ergänzendem Schreiben vom 27. Juli 2016 antworteten die französischen Behörden auf das Mahnschreiben der Kommission. Außerdem legten sie ihre Jahresberichte für das Jahr 2014 am 30. Oktober 2015 und für das Jahr 2015 am 22. Oktober 2016 vor.
Da die Antwort der Französischen Republik die Kommission nicht zufriedenstellte, erließ sie am 15. Februar 2017 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, die der Französischen Republik am 16. Februar 2017 zugestellt wurde. Darin kam sie zu dem Ergebnis, dass dieser Mitgliedstaat in dreizehn Gebieten des französischen Hoheitsgebiets – den zwölf Gebieten, die Gegenstand der vorliegenden Vertragsverletzungsklage sind, sowie Saint-Étienne Rhône-Alpes (FR29A01) – seit dem 1. Januar 2010 gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI und aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang XV Abschnitt A verstoßen habe. Sie forderte die Französische Republik daher auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen.
Die französischen Behörden antworteten auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 24. April 2017, das durch Schreiben vom 16. Oktober 2017, 8. Februar 2018 und 19. April 2018 ergänzt wurde. Darin wiesen die Behörden darauf hin, dass die Überschreitung der Grenzwerte ab 2010 im Hinblick zum einen auf die strukturellen Schwierigkeiten, die ihre Einhaltung innerhalb der in der Richtlinie 2008/50 gesetzten Frist verhindert hätten, und zum anderen auf die Bemühungen zu beurteilen sei, die es ermöglicht hätten, die Luftqualität in den betreffenden Gebieten deutlich zu verbessern.
Außerdem fand am 8. September 2017 ein technisches Treffen statt. Daran schloss sich am 30. Januar 2018 ein von der Kommission organisiertes, die Luftqualität betreffendes Treffen der Minister mehrerer Mitgliedstaaten, darunter die Französische Republik, und des hierfür zuständigen Kommissionsmitglieds an.
Da die Kommission gleichwohl der Ansicht war, dass die Französische Republik nicht alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, um ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie 2008/50 nachzukommen, hat sie am 11. Oktober 2018 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Erste Rüge: systematischer und anhaltender Verstoß gegen die Bestimmungen von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI
Vorbringen der Parteien
Mit ihrer ersten Rüge macht die Kommission geltend, die Französische Republik habe systematisch und anhaltend gegen die Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI verstoßen, da in den zwölf in Rn. 1 des vorliegenden Urteils genannten Gebieten und Ballungsräumen die in dieser Richtlinie vorgesehenen Jahresgrenzwerte für NO
überschritten worden seien und in zwei dieser Gebiete, und zwar Île-de-France-Paris und Lyon Rhône-Alpes, die 1‑Stunden-Grenzwerte.
Sie führt aus, der Gerichtshof habe in Rn. 69 des Urteils vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), in Bezug auf die ebenfalls von der Richtlinie 2008/50 erfasste Luftverschmutzung durch die PM
entschieden, dass die Nichteinhaltung der Grenzwerte für die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI genüge. Im vorliegenden Fall hätten die von den französischen Behörden selbst gemäß Art. 27 der Richtlinie 2008/50 übermittelten Jahresberichte für 2010 bis 2016 sowie bestimmte von ihnen im Vorverfahren gemachte Angaben den Nachweis für diesen Verstoß erbracht. Die vorläufigen Daten für das Jahr 2017 seien von den französischen Behörden übermittelt, von den Dienststellen der Kommission aber noch nicht geprüft worden.
Die Französische Republik macht zunächst zwei Argumente geltend.
Zum einen bestreitet sie, dass die von der Kommission festgestellten Überschreitungen der NO
‑Grenzwerte repräsentativ seien. Sie seien bei einer kleinen Zahl von Messstationen festgestellt worden, die sich alle in der Nähe bestimmter großer Verkehrsachsen befänden. Diese Überschreitungen gäben daher keinen Aufschluss über die Luftqualität in den zwölf relevanten Gebieten und Ballungsräumen insgesamt, die sich alles in allem verbessert habe.
In diesem Kontext ergebe die Heranziehung des höchsten Wertes in jedem Gebiet kein repräsentatives Bild der Entwicklung der Luftqualität im gesamten Gebiet.
Zum anderen würden die ergriffenen Maßnahmen durch das demografische Wachstum – verstärkt durch die Entwicklung bei den Transportmitteln – beeinträchtigt. Darüber hinaus müssten die von den Mitgliedstaaten zu ergreifenden Maßnahmen, mit denen insbesondere der Verkehr auf stark befahrenen Strecken eingeschränkt werden solle, den Merkmalen der Urbanisierung der betreffenden Gebiete und Ballungsräume Rechnung tragen. Es sei nämlich wichtig, dass diese Maßnahmen nicht zu einer Verlagerung des Verkehrs und damit zwangsläufig der Schadstoffemissionen in andere Stadtgebiete und zu ungeeigneten oder unterdimensionierten Verkehrsachsen führten und dass sie die Mobilitätsbedürfnisse der Bevölkerung berücksichtigten. Insoweit sei hervorzuheben, dass das Ermessen, über das die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 2008/50 verfügten, unter Beachtung der Bestimmungen der Verträge, insbesondere des grundlegenden Prinzips des freien Waren- und Personenverkehrs, ausgeübt werden müsse, was beispielsweise sektorale Fahrverbote ausschließe.
Ferner erfordere die Entwicklung anderer Mobilitätslösungen hohe und kostspielige Investitionen, die nur langfristig realisiert werden könnten. Die Wirksamkeit der von der Französischen Republik erlassenen Maßnahmen hänge auch von der Modernisierung des Kraftfahrzeugbestands ab, die dadurch erschwert werde, dass die Haushalte ihr Fahrzeug immer länger behielten.
Überdies könnten strengere Vorschriften, etwa in Form einer Erhöhung der Kraftstoffbesteuerung, aufgrund der Sensibilität der öffentlichen Meinung in dieser Frage derzeit nicht in Betracht gezogen werden, da sie zu Störungen der öffentlichen Ordnung führen könnten. Allgemein hänge die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen vom Verhalten der Bevölkerung und von einer veränderten Einstellung ab.
Letztlich sei der Kommission selbst ein Versäumnis anzulasten, da sie auf Unionsebene die erforderlichen Maßnahmen zur Verwirklichung der mit der Richtlinie 2008/50 verfolgten Ziele verspätet erlassen habe. Insbesondere seien die angestrebten Auswirkungen der auf Unionsebene durch die Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (
ABl. 2007, L 171, S. 1
) aufgestellten Normen auf die NO
‑Emissionen geringer als die bei der Festlegung von Grenzwerten im Rahmen des Erlasses der Richtlinie 2008/50 angenommenen Emissionssenkungen.
Die Französische Republik stellt nicht in Abrede, dass der 1‑Stunden-Grenzwert und der Jahresgrenzwert für NO
in den Gebieten und Ballungsräumen, die Gegenstand der Klage der Kommission sind, weiterhin überschritten werden. Die Überschreitungen seien aber nicht systematischer Art.
Außerdem sei darauf hinzuweisen, dass die meisten Mitgliedstaaten mit strukturellen Schwierigkeiten konfrontiert seien, die die Einhaltung des in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Jahresgrenzwerts von NO
erschwerten.
In diesem Kontext müsse bei der Beurteilung der von den Messstationen gelieferten Werte berücksichtigt werden, wo sie sich befänden, wobei der Tatsache Rechnung zu tragen sei, dass bei einigen von ihnen die Nähe zu NO
‑Emissionsquellen größer sei als von der Richtlinie 2008/50 verlangt. Außerdem sei auch die allgemeine Verbesserung der Luftqualität in Frankreich zu berücksichtigen. Die getroffenen Maßnahmen hätten zu einer erheblichen Verringerung der NO
‑Emissionen geführt. Im gesamten Staatsgebiet habe sich die Zahl der Messstationen, an denen der Jahresgrenzwert für NO
überschritten werde, zwischen 2000 und 2017 mehr als halbiert. Von 2010 bis 2017 habe sich der Anteil der städtischen, durch den Straßenverkehr beeinflussten Messstationen, an denen eine Überschreitung des Jahresgrenzwerts von NO
festgestellt worden sei, halbiert. Im gleichen Zeitraum sei die durchschnittliche von den städtischen Messstationen gemessene NO
‑Konzentration doppelt so schnell gesunken wie an allen Messstationen. Daraus ergebe sich, dass der Anteil der von den Auswirkungen der Überschreitung dieses Grenzwerts betroffenen Bevölkerung gesunken sei.
Im Ergebnis zeige die Prüfung der Entwicklung der Luftqualität im gesamten französischen Hoheitsgebiet, dass trotz der Hindernisse in Form der genannten strukturellen Faktoren aufgrund der Maßnahmen der französischen Behörden die NO
‑Emissionen und ‑Konzentrationen seit dem Jahr 2010 erheblich zurückgegangen seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
Die auf einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2008/50 gestützte Rüge ist anhand der ständigen Rechtsprechung zu würdigen, wonach das in Art. 258 AEUV vorgesehene Verfahren auf der objektiven Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag oder einem sekundären Rechtsakt beruht (Urteil vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Folglich genügt im vorliegenden Fall die bloße Überschreitung der Grenzwerte für NO
in der Luft, um eine Verletzung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI bejahen zu können (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Hier zeigen die Daten in den von der Französischen Republik gemäß Art. 27 der Richtlinie 2008/50 vorgelegten Jahresberichten über die Luftqualität, dass dort in den Jahren 2010 bis 2016 zum einen in zwölf französischen Ballungsräumen und Gebieten die Jahresgrenzwerte für NO
und zum anderen in zwei von ihnen die 1‑Stunden-Grenzwerte für diesen Schadstoff mit großer Regelmäßigkeit überschritten wurden.
Daraus ergibt sich, dass die festgestellte Überschreitung als anhaltend anzusehen ist, wie die Französische Republik im Übrigen schon im Vorverfahren anerkannt hat, aber auch als systematisch, ohne dass die Kommission zusätzliche Beweise für die Überschreitung vorlegen müsste.
Zum Vorbringen der Französischen Republik, dass ein Verstoß gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI unter Berücksichtigung der strukturellen Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Richtlinie beurteilt werden müsse, ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Wortlaut von Anhang XI der Richtlinie die NO
‑Grenzwerte ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten waren.
Sobald objektiv feststeht, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aufgrund des AEU-Vertrags oder eines sekundären Rechtsakts nicht eingehalten hat, ist es jedoch unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem dieser Verstoß zuzurechnen ist, ihn mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf aufgetretenen technischen oder strukturellen Schwierigkeiten beruht (Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dem Vorbringen der Französischen Republik, dass strukturelle Probleme aufgetreten seien, kann somit nicht gefolgt werden.
Dasselbe gilt für das Argument dieses Mitgliedstaats, die Überschreitungen der NO
‑Grenzwerte seien nicht repräsentativ. Was nämlich erstens den Umstand betrifft, dass die Kommission nur die Jahres- und Stundenwerte der NO
‑Konzentration in der Luft der Messstation mit den höchsten Werten im betreffenden Gebiet herangezogen hat, genügt der Hinweis, dass, wie der Gerichtshof entschieden hat, Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 anhand der Systematik und der Zielsetzung der Regelung, zu der sie gehören, dahin auszulegen sind, dass es für die Feststellung einer Überschreitung eines in Anhang XI der Richtlinie festgelegten Grenzwerts im Mittelungszeitraum eines Kalenderjahrs genügt, wenn an nur einer Probenahmestelle ein über diesem Wert liegender Verschmutzungsgrad gemessen wird (Urteil vom 26. Juni 2019, Craeynest u. a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, Rn.
,
und
). Daraus folgt, dass die Kommission bei jedem der zwölf von der vorliegenden Klage erfassten Gebiete oder Ballungsräume die Jahres- und Stundenwerte der NO
‑Konzentration in der Luft der Messstation mit den höchsten Werten in dem betreffenden Gebiet oder Ballungsraum heranziehen durfte.
Was zweitens das Argument betrifft, dass die gerügten Überschreitungen an Messstationen registriert worden seien, die sich in unmittelbarer Nähe von Hauptverkehrsachsen befänden und von denen einige überdies näher an den NO
‑Emissionsquellen lägen als in der Richtlinie 2008/50 gefordert, ist darauf hinzuweisen, dass der Standort der Probenahmestellen nach dem in der Richtlinie vorgesehenen System zur Beurteilung und Verbesserung der Luftqualität eine entscheidende Rolle spielt und dass der Zweck der Richtlinie gefährdet wäre, wenn Probenahmestellen in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum nicht im Einklang mit den in der Richtlinie aufgestellten Kriterien eingerichtet worden wären (Urteil vom 26. Juni 2019, Craeynest u. a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, Rn.
und
); die Französische Republik bestreitet nicht, dass die Aufstellung von Messstationen in der Nähe von Hauptverkehrsachsen mit den in Anhang III der Richtlinie 2008/50 festgelegten Kriterien für die großräumige Ortsbestimmung der Probenahmestellen im Einklang steht.
Zu dem Argument der Französischen Republik, dass die Notwendigkeit der Einhaltung des Unionsrechts und insbesondere des freien Warenverkehrs den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten beim Erlass von Maßnahmen zur Verringerung der NO
‑Emissionen des Straßenverkehrs, etwa eines sektoralen Fahrverbots, einschränke, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in den Rn. 117, 138 und 140 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Kommission/Österreich (
C‑28/09
,
EU:C:2011:854
), entschieden hat, dass ein solches sektorales Verbot geeignet sein kann, die Verwirklichung des Ziels des Umweltschutzes zu gewährleisten, und damit ein Hindernis für den Grundsatz des freien Warenverkehrs zu rechtfertigen vermag, sofern es keine Maßnahmen gibt, die den freien Verkehr in Anbetracht des verfolgten Zwecks weniger beschränken.
Das Vorbringen, die Kommission habe die zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie 2008/50 erforderlichen Maßnahmen verspätet erlassen, ist nicht geeignet, die Französische Republik von der Einhaltung ihrer Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang XI zu entheben.
Die Französische Republik ist ferner der Auffassung, dass sich die angestrebten Auswirkungen der mit der Verordnung Nr. 715/2007 eingeführten Vorschriften auf die NO
‑Emissionen als geringer erwiesen hätten als die bei der Festlegung der Grenzwerte im Rahmen des Erlasses der Richtlinie 2008/50 angenommenen Emissionssenkungen. Hierzu ist festzustellen, dass die Französische Republik – abgesehen davon, dass die von diesen Vorschriften erfassten Kraftfahrzeuge nicht die alleinige und einzige Ursache von NO
‑Emissionen sind, wie die Französische Republik im Übrigen eingeräumt hat, und dass die für die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen geltende Unionsregelung die Mitgliedstaaten nicht von ihrer Verpflichtung befreien kann, die ab dem 1. Januar 2010 durch die Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte einzuhalten – außer Acht lässt, dass nach Art. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2008/50, ausgelegt im Licht ihrer Erwägungsgründe 1 bis 3, die Grenzwerte nicht im Hinblick auf die angestrebte Wirkung der mit der Verordnung Nr. 715/2007 eingeführten Vorschriften festgelegt wurden, sondern auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse und der Erfahrung der Mitgliedstaaten, um den Wert widerzuspiegeln, den die Europäische Union und die Mitgliedstaaten zur Vermeidung, Verhinderung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen der Luftschadstoffe auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt für angemessen halten.
Außerdem ist entgegen dem Vorbringen der Französischen Republik eine etwaige den gesammelten Daten zu entnehmende partiell rückläufige Tendenz, ohne dass jedoch die von ihr einzuhaltenden Grenzwerte erreicht werden, nicht geeignet, die Feststellung zu entkräften, dass ihr insoweit eine Vertragsverletzung anzulasten ist (Urteil vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Unter diesen Umständen ist der ersten Rüge stattzugeben.
Zweite Rüge: Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit Abschnitt A ihres Anhangs XV
Vorbringen der Parteien
Mit ihrer zweiten Rüge macht die Kommission im Wesentlichen geltend, dass die Französische Republik seit dem 11. Juni 2010 gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 verstoßen habe.
Die Kommission führt hierzu aus, der Mitgliedstaat verfüge zwar bei der Umsetzung dieser Bestimmung in seinen Luftqualitätsplänen über ein gewisses Ermessen bei der Auswahl der zu ergreifenden Maßnahmen, doch müssten sie es jedenfalls erlauben, den Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten.
Um zu klären, ob ein Luftqualitätsplan geeignete Maßnahmen vorsehe, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werde, was eine Einzelfallprüfung erfordere, seien sechs Faktoren zu berücksichtigen, die sich insbesondere aus der in den Rn. 37 und 42 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ergäben.
Wichtige Anhaltspunkte dafür, dass der betreffende Mitgliedstaat seiner Verpflichtung aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50 nicht nachgekommen sei, stellten erstens die Überschreitung der Grenzwerte für einen langen Zeitraum und zweitens die voraussichtliche Dauer ihrer Überschreitung in der Zukunft dar.
Drittens sei die absolute Höhe der Überschreitung der Grenzwerte zu berücksichtigen. Je größer die zur Einhaltung des in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerts, insbesondere in jüngster Zeit, zu schließende Lücke sei, desto eher stelle die mangelnde Schlagkraft der im Plan vorgesehenen Maßnahmen ein Indiz für eine Verletzung der in Art. 23 der Richtlinie 2008/50 genannten Verpflichtungen dar.
Viertens könne die relative Entwicklung der jährlichen Konzentration von NO
in der Luft, insbesondere in jüngster Zeit, einen Anhaltspunkt für einen Verstoß gegen die genannte Bestimmung darstellen. Bestehe eine Tendenz zur Zunahme oder Stagnation, stelle dies ebenfalls einen klaren Anhaltspunkt für die Unzulänglichkeit der im Plan vorgesehenen Maßnahmen dar. Selbst eine rückläufige Tendenz könne ein Anhaltspunkt für einen Verstoß gegen die Anforderungen des Art. 23 der Richtlinie 2008/50 sein, wenn der Rückgang im Verhältnis zum Ausmaß der Überschreitung zu gering sei, um sie in einem möglichst kurzen Zeitraum zu beseitigen.
Fünftens müsse der formale Inhalt der Pläne, insbesondere die Frage, ob sie alle nach Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 erforderlichen Angaben enthielten, berücksichtigt werden. Insoweit sei auf Nr. 113 der Schlussanträge von Generalanwältin Kokott in der Rechtssache, in der das Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ergangen sei, zu verweisen; daraus gehe hervor, dass diese Angaben von zentraler Bedeutung seien.
Sechstens sei auch der materielle Inhalt der Pläne – insbesondere die Übereinstimmung zwischen den darin enthaltenen Diagnosen und den geplanten Maßnahmen, die Prüfung aller möglichen Maßnahmen, die räumliche und sektorale Abdeckung der in den Plänen vorgesehenen Maßnahmen sowie ihre Art (verbindlich oder nur mit Anreizcharakter) – zu berücksichtigen.
Im vorliegenden Fall sei zwar jedes der zwölf französischen Gebiete, auf die sich die Klage beziehe, zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist am 16. April 2017 formal Gegenstand eines Luftqualitätsplans gewesen sei. Diese Pläne seien jedoch ineffizient, da sie die anhaltenden Überschreitungen in Frankreich seit dem Jahr 2010 nicht abgestellt hätten. Überdies zeige eine Analyse der genannten Pläne und anderer von der Französischen Republik getroffener Maßnahmen sowie der von den Behörden dieses Mitgliedstaats während des vorgerichtlichen Verfahrens übermittelten Angaben, dass sich diese Behörden passiv verhalten und unverbindliche Maßnahmen getroffen hätten; die fraglichen Pläne sähen keine geeigneten Maßnahmen vor, um den Zeitraum der Überschreitung der NO
‑Grenzwerte „so kurz wie möglich“ zu halten. Im Übrigen werde in keinem von ihnen die Notwendigkeit struktureller Veränderungen angesprochen.
Schließlich bestätigten verschiedene von der Französischen Republik nach dem 16. April 2017 – dem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Stichtag – erlassene Rechtsakte den Verstoß gegen Art. 23 der Richtlinie 2008/50.
Die Französische Republik habe zwar am 10. Mai 2017 einen Plan zur Verringerung der Emissionen von Luftschadstoffen erlassen, der eine Reihe von Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen in allen Sektoren und insbesondere Maßnahmen zur Verringerung von Emissionen im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr, wie etwa die Konvergenz der Besteuerung von Ottokraftstoff und Diesel oder die Förderung des Kaufs sauberer Fahrzeuge, vorsehe. Aus diesem Plan gehe jedoch hervor, dass die Grenzwerte frühestens ab dem Jahr 2030 eingehalten würden.
In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) mit Urteil vom 12. Juli 2017 festgestellt habe, dass die französische Regelung zur Umsetzung der Art. 13 und 23 der Richtlinie 2008/50 in 16 französischen Gebieten verletzt worden sei.
Außerdem ergebe sich aus den von der Französischen Republik in ihrem Schreiben vom 8. Februar 2018 übermittelten Angaben, dass im Jahr 2020 noch zehn und im Jahr 2030 noch drei Messstationen den Anforderungen nicht genügten, ohne dass jedoch ihre Standorte mitgeteilt worden wären. Dies bestätige in jedem Fall, dass dieser Mitgliedstaat den ihm nach Art. 23 der Richtlinie 2008/50 obliegenden Verpflichtungen auch nach dem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Stichtag nicht eingehalten habe.
Ferner hätten die französischen Behörden am 20. April 2018 eine Liste zusätzlicher nationaler – bereits in Kraft getretener oder angekündigter – Maßnahmen übermittelt. Es sei jedoch weder eine Quantifizierung der Auswirkungen dieser Maßnahmen vorgelegt noch ein Datum für die Beendigung der Überschreitung der NO
‑Grenzwerte in allen zwölf von der vorliegenden Klage erfassten Gebieten angegeben worden.
Zudem beruhe das auf das Vorliegen struktureller Schwierigkeiten gestützte Vorbringen der Französischen Republik nicht auf einer Einzelfallprüfung für jedes der zwölf von der vorliegenden Klage erfassten Gebiete. Da es sich in Wirklichkeit um allgemeines Vorbringen handele, sei es als in tatsächlicher Hinsicht nicht nachgewiesen zurückzuweisen.
Überdies bestätige die Würdigung des Sachverhalts durch die Französische Republik in ihrer Klagebeantwortung, dass keines der in Rede stehenden Gebiete Gegenstand eines Plans sei, der geeignete Maßnahmen vorsehe, um den Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten. Außerdem bezögen sich die von der französischen Regierung vorgetragenen Gesichtspunkte größtenteils auf Maßnahmen, die lange nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Betracht gezogen worden seien und zum Teil über 15 Jahre nach dem Inkrafttreten der NO
‑Grenzwerte verwirklicht werden sollten.
Das Argument, dass nur ein kleiner Teil der Bevölkerung von der Überschreitung der NO
‑Grenzwerte betroffen sei, sei im Fall der Richtlinie 2008/50, die keine
De‑minimis
-Regeln enthalte, nicht relevant.
Die Französische Republik trägt vor, bei der Durchführung der Maßnahmen, die ergriffen worden seien, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung der NO
‑Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten werden könne, seien strukturelle Schwierigkeiten aufgetreten; diese hätten die Wirksamkeit der Maßnahmen beeinträchtigt.
Zudem habe die Kommission Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XV falsch ausgelegt.
Insoweit hätte sich die Kommission nicht auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Überschreitung der Grenzwerte für PM
in der Luft stützen dürfen, um zu beurteilen, ob Luftqualitätspläne geeignet seien, den Zeitraum der Nichteinhaltung der NO
‑Grenzwerte im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 so kurz wie möglich zu halten, denn bei den Maßnahmen zur Bekämpfung der Emissionen dieser beiden Schadstoffe gebe es ganz unterschiedliche Zwänge. Insbesondere habe die Kommission bei der notwendigen Einzelfallbeurteilung der Geeignetheit der ergriffenen Maßnahmen anhand des Erfordernisses, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich sein müsse, die speziellen Merkmale der NO
‑Emissionen, die Tatsache, dass die Werte in städtischen, vom Straßenverkehr beeinflussten Gebieten überschritten worden seien, und die den NO
‑Emissionen eigenen strukturellen Zwänge außer Acht gelassen, so dass das Fortbestehen der Nichteinhaltung der NO
‑Grenzwerte seit dem 1. Januar 2010 für sich genommen die Ungeeignetheit dieser Maßnahmen entgegen der Behauptung der Kommission nicht belegen könne.
Außerdem hätten die in Rede stehenden Pläne, die im Gegensatz zur Auffassung der Kommission proaktive und geeignete Maßnahmen enthielten, von denen einige verbindlichen Charakter hätten, es ermöglicht, die generelle Luftqualität in Frankreich ganz erheblich verbessert. Diese Verbesserung setze sich fort, auch wenn sie es noch nicht ermöglicht habe, die von der Kommission im Rahmen der vorliegenden Klage festgestellten Überschreitungen der NO
‑Grenzwerte zu beseitigen.
Soweit die Kommission die Auffassung vertrete, dass in den Luftqualitätsplänen angegeben werden müsse, wann die in Anhang XI der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte eingehalten würden, sei darauf hinzuweisen, dass keine Bestimmung dieser Richtlinie die Behörden der Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu verpflichte, einen solchen Zeitpunkt in ihren Plänen anzugeben. Nach Anhang XV der Richtlinie zählten nämlich der „Zeitplan für die Durchführung“ und die „Schätzung der angestrebten Verbesserung der Luftqualität und des für die Verwirklichung dieser Ziele veranschlagten Zeitraums“ zu den in den örtlichen, regionalen oder einzelstaatlichen Luftqualitätsplänen zu berücksichtigenden Informationen. Daraus ergebe sich aber nicht, dass in den Plänen angegeben werden müsse, ab wann die Grenzwerte eingehalten würden. Die Wendung „die Verwirklichung dieser Ziele“ beziehe sich auf die in den Plänen festgelegten Ziele der Verbesserung der Luftqualität und nicht auf die Einhaltung der in Anhang XV festgelegten Grenzwerte.
Die Französische Republik macht geltend, die Angemessenheit der Luftqualitätspläne sei in jedem Einzelfall anhand der spezifischen örtlichen Zwänge zu prüfen, die in jedem der zwölf betroffenen Gebiete oder Ballungsräume zu überwinden seien, und gibt insoweit einen Überblick über einige dieser gebietsspezifischen Zwänge sowie die jüngsten Maßnahmen zur Beendigung der Überschreitungen der NO
‑Grenzwerte. Im Ergebnis ist sie der Auffassung, nicht gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 verstoßen zu haben.
Würdigung durch den Gerichtshof
Aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50 ergibt sich, dass der betreffende Mitgliedstaat im Fall einer Überschreitung der NO
‑Grenzwerte, bei denen die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, einen Luftqualitätsplan erstellen muss, der bestimmten Anforderungen genügt.
Solche Pläne müssen geeignete Maßnahmen enthalten, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann, und können zusätzlich gezielte Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen, einschließlich Maßnahmen zum Schutz von Kindern, vorsehen. Außerdem müssen sie mindestens die in Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 aufgeführten Angaben umfassen und können Maßnahmen gemäß Art. 24 der Richtlinie umfassen (Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie). Sie sind der Kommission unverzüglich, spätestens jedoch zwei Jahre nach Ende des Jahres, in dem die erste Überschreitung festgestellt wurde, zu übermitteln.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 von allgemeiner Bedeutung, da er ohne zeitliche Beschränkung auf Überschreitungen jeglicher in dieser Richtlinie festgelegten Grenzwerte für Schadstoffe anwendbar ist, zu denen es nach Ablauf der – in der Richtlinie oder von der Kommission nach deren Art. 22 festgelegten – Frist für ihre Einhaltung kommt (Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
).
In diesem Zusammenhang ist in Bezug auf das Vorbringen der Französischen Republik zur Rolle der die Überschreitung der Grenzwerte für PM
in der Umgebungsluft betreffenden Rechtsprechung des Gerichtshofs in den Urteilen vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), und vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
), bei der Prüfung, ob Luftqualitätspläne geeignet sind, den Zeitraum der Nichteinhaltung der NO
‑Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten, festzustellen, dass der Wortlaut der Art. 13 und 23 der Richtlinie 2008/50 unterschiedslos für alle Luftschadstoffe gilt, auf die diese Richtlinie Anwendung findet. Die genannte Rechtsprechung kann daher als Prüfungsrahmen für die Beurteilung der Frage dienen, ob ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus Art. 23 hinsichtlich eines anderen Schadstoffs als den PM
-Partikeln nachgekommen ist, sofern dieser Schadstoff unter die Richtlinie fällt.
Ferner ist festzustellen, dass die genannte Bestimmung eine unmittelbare Verbindung zwischen der Überschreitung der in Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI vorgesehenen NO
‑Grenzwerte und der Erstellung von Luftqualitätsplänen schafft (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
, und vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Diese Pläne können nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel einer Verringerung der Verschmutzungsgefahr und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden (Urteile vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
, und vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Daher reicht der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat die Grenzwerte für NO
in der Luft überschreitet, nicht aus, um festzustellen, dass dieser Mitgliedstaat gegen die Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50 verstoßen hat (vgl. entsprechend Urteile vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
, und vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Aus dieser Bestimmung ergibt sich nämlich, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen zwar über einen gewissen Spielraum verfügen, doch müssen diese es jedenfalls ermöglichen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird (Urteile vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
, und vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Unter diesen Umständen ist anhand jedes Einzelfalls zu prüfen, ob die von dem betreffenden Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50 stehen (Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall macht die Französische Republik geltend, die Fristen für die Maßnahmen in den von ihr erstellten Luftqualitätsplänen richteten sich nach dem Umfang der strukturellen Veränderungen, die erforderlich seien, um die Überschreitungen der für NO
geltenden Grenzwerte zu beenden. Dabei weist sie insbesondere zum einen auf die Schwierigkeiten hin, die sich aus der Komplexität und den Kosten der zu tätigenden Investitionen ergäben, und zum anderen auf die bei der Bekämpfung der NO
‑Emissionen bestehenden Zwänge wie die u. a. auf das Bevölkerungswachstum zurückzuführende Zunahme der Zahl der Fahrzeuge, die Tatsache, dass die Durchführung der zur Modernisierung des Fahrzeugbestands erforderlichen Maßnahmen notwendigerweise ein langfristiger Prozess sei, die Schwierigkeit, Hauptverkehrsachsen zu ändern, oder die Sensibilität der öffentlichen Meinung bei bestimmten Maßnahmen, insbesondere einer Erhöhung der Kraftstoffbesteuerung, sowie die anhaltende Nutzung von Kraftfahrzeugen.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Französische Republik diese allgemeinen Gesichtspunkte in den Luftqualitätsplänen angeführt hat, ohne nähere Angaben zu machen oder eine eingehendere Einzelfallprüfung für jedes der zwölf von der Klage der Kommission erfassten Gebiete vorzunehmen.
Außerdem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass strukturelle Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den sozioökonomischen und haushaltspolitischen Herausforderungen der zu tätigenden umfangreichen Investitionen keinen Ausnahmecharakter haben und die Festlegung weniger langer Fristen nicht unmöglich machen (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, Rn.
).
Das Bestehen solcher struktureller Schwierigkeiten, die u. a. mit den bei der Bekämpfung von NO
‑Emissionen bestehenden Zwängen zusammenhängen, insbesondere in Fällen, in denen es nur im Bereich der Hauptverkehrsachsen Überschreitungen gab, könnte jedoch im Rahmen des in Rn. 77 des vorliegenden Urteils erwähnten Gleichgewichts für die Entscheidung darüber relevant sein, ob der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich ist, sofern der Mitgliedstaat alle hierfür geeigneten Maßnahmen ergriffen hat.
Die Französische Republik hat zwar bei ihrer Einzelfallprüfung der verschiedenen von der vorliegenden Klage erfassten Gebiete und Ballungsräume eine gewisse Verringerung des Umfangs der Überschreitung in einigen der betroffenen Gebiete und Ballungsräume dargetan, aber systematisch auf Maßnahmen verweisen, die zum einen keine näheren Informationen zu den betrachteten Orten, dem Zeitplan und den zahlenmäßigen Auswirkungen liefern und zum anderen größtenteils lange nach Ablauf der Frist für die Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme erlassen oder geplant wurden und bisweilen erst über 15 Jahre nach dem Inkrafttreten der NO
‑Grenzwerte verwirklicht werden sollen.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der betreffende Mitgliedstaat seit dem 11. Juni 2010 verpflichtet ist, im Fall von Überschreitungen der Grenzwerte für NO
in der Luft Luftqualitätspläne zu erstellen. Wie aus der dem Gerichtshof vorgelegten Akte hervorgeht, wurden in Frankreich zu diesem Zeitpunkt bereits Überschreitungen der Grenzwerte festgestellt. Ab diesem Tag, an dem die Französische Republik nach Art. 33 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 die zu ihrer Umsetzung erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft gesetzt haben musste, war sie somit aufgrund von Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie verpflichtet, so rasch wie möglich geeignete Maßnahmen zu erlassen und durchzuführen.
Unter den in Rn. 87 des vorliegenden Urteils dargelegten Bedingungen ist festzustellen, dass die Französische Republik offensichtlich nicht rechtzeitig geeignete Maßnahmen ergriffen hat, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Daher wurden die in Rede stehenden Grenzwerte in diesem Mitgliedstaat während sieben aufeinanderfolgender Jahre systematisch und anhaltend überschritten, obwohl er verpflichtet war, alle geeigneten und wirksamen Maßnahmen zu ergreifen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.
Eine solche Situation zeigt für sich genommen, ohne dass es einer eingehenderen Prüfung des Inhalts der von der Französischen Republik erstellten Luftqualitätspläne bedarf, dass dieser Mitgliedstaat im vorliegenden Fall keine geeigneten und wirksamen Maßnahmen durchgeführt hat, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung der NO
‑Grenzwerte im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50 „so kurz wie möglich“ gehalten werden kann (Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
).
Daher kann das Vorbringen der Französischen Republik als solches angesichts des Erfordernisses, dafür zu sorgen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten wird, derart lange Fristen für die Beendigung der erwähnten Überschreitungen nicht rechtfertigen.
Unter diesen Umständen ist der zweiten von der Kommission erhobenen Rüge stattzugeben.
Nach alledem ist festzustellen,
–
dass die Französische Republik dadurch, dass seit dem 1. Januar 2010 in zwölf französischen Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), ZUR Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) und Nice (FR24A01), der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO
) sowie in zwei französischen Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Paris (FR04A01) und Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), der 1‑Stunden-Grenzwert für NO
systematisch und anhaltend überschritten wurde, seit dem Inkrafttreten der Grenzwerte im Jahr 2010 kontinuierlich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI verstoßen hat und
–
dass die Französische Republik seit dem 11. Juni 2010 gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang XV und insbesondere gegen ihre Pflicht aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie verstoßen hat, dafür zu sorgen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.
Kosten
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr, wie von der Kommission beantragt, die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Französische Republik hat dadurch, dass seit dem 1. Januar 2010 in zwölf französischen Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), Zone urbaine régionale (ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) und Nice (FR24A01), der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO
) sowie in zwei Ballungsräumen und Luftqualitätsgebieten, und zwar Paris (FR04A01) und Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), der 1‑Stunden-Grenzwert für NO
systematisch und anhaltend überschritten wurde, seit dem Inkrafttreten der Grenzwerte im Jahr 2010 kontinuierlich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa in Verbindung mit deren Anhang XI verstoßen.
Die Französische Republik hat seit dem 11. Juni 2010 gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang XV und insbesondere gegen ihre Pflicht aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie verstoßen, dafür zu sorgen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.

2.
Die Französische Republik trägt die Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.