CELEX: 62016CJ0236
Преюдициално запитване
Регионален налог върху големите търговски обекти
Свобода на установяване
Опазване на околната среда и териториално устройство
Държавни помощи
Селективна мярка

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС, както и на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Запитванията са отправени в рамките на спорове между Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (Национална асоциация на големите дистрибутори, наричана по-нататък „ANGED“) и Diputación General de Aragón (регионално правителство на Арагон, Испания) по повод на законосъобразността на налог, с който се облагат големите търговски обекти, разположени в Автономна област Арагон.
Испанското право
Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón (Закон на парламента на Арагон 13/2005 за приемане на данъчни и административни мерки в областта на прехвърлените от държавата данъци и местните данъци на Автономна област Арагон) от 30 декември 2005 г. (BOA № 154 от 31 декември 2005 г., наричан по-нататък „Закон 13/2005“) въвежда, считано от 1 януари 2006 г., налог върху големите търговски площи за причиняваното от тях увреждане на околната среда (наричан по-нататък „IDMGAV“).
Член 28 от Закон 13/2005 уточнява, че с този налог се облага дейността на търговските обекти, която предизвиква значителен автомобилен поток и поради това има отрицателно въздействие върху околната среда и територията на Автономна област Арагон.
Член 29 от Закон 13/2005 сочи, че търговски обект разполага с голяма търговска площ, когато неговата общодостъпна търговска площ е по-голяма от 500 m
.
Член 32 от Закон 13/2005 уточнява, че данъчнозадължени за плащането на IDMGAV са „собствениците на дейността и на търговията, причиняващи увреждането на околната среда, за което се дължи налогът“.
Член 33 от Закон 13/2005 предвижда, че освободени от облагане с този налог са търговските обекти, чиято основна дейност е продажбата на следните стоки: машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване; строителни материали, продукти за пречистване на отпадъчни води, дограма, продавани изключително на търговци; стоки за градинарството и селскостопанска продукция в разсадници или развъдници; мебели в индивидуални, „традиционни“ и специализирани магазини; моторни превозни средства в изложбени зали на концесионери и гаражи за ремонт и поддръжка на автомобили; и горива.
Член 34 от този закон уточнява реда за изчисляване на данъчната основа, а член 35 от него определя реда за изчисляването на този налог, като предвижда по-конкретно прилагането на коефициент в зависимост от местоположението на обекта, когато данъчната основа надхвърля 2000 m
. От това следва, че сумата на дължимия налог ще бъде равна на 0, когато тази данъчна основа е по-малка или равна на 2000 m
.
След това правният режим на този налог е уточнен с подобни разпоредби на Decreto 1/2007 del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 13/2005 (Декрет 1/2007 на регионалното правителство на Арагон за одобряване на Правилника за частично изпълнение на Закон 13/2005) (BOA № 8 от 20 януари 2007 г., наричан по-нататък „Декрет 1/2007“).
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
През 2007 г. ANGED — асоциация, обединяваща на национално равнище големите дистрибутори, подава пред Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Апелативен съд на Арагон, Испания) жалба за отмяната на Декрет 1/2007. Тази жалба е продължение на жалбата, подадена от нея през 2006 г. пред тази юрисдикция срещу orden del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de la Diputación General de Aragón (постановление на отдела по финансите, икономиката и заетостта на регионалното правителство на Арагон от 12 май 2006 г.) (BOA № 57 от 22 май 2006 г.), с което се определят необходимите разпоредби за прилагането на създадените със Закон 13/2005 екологични такси и се одобряват образците за деклариране, плащане на части и самостоятелно изчисляване.
Тази юрисдикция отлага постановяването на своите решения по тези две дела, за да изчака разглеждането на жалби, подадени пред Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания) от група депутати и испанското правителство относно закона за въвеждане на IDMGAV. След отхвърлянето на тези жалби от Tribunal Constitucional (Конституционен съд), Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Апелативен съд на Арагон) отхвърля жалбата на ANGED срещу Декрет 1/2007 и уважава частично тази, подадена срещу постановлението от 12 май 2006 г. Тогава ANGED подава жалба срещу тези две решения пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания).
ANGED също сезира Комисията с оплакване относно въвеждането на IDMGAV и неговия твърдян характер на държавна помощ.
С писмо от 28 ноември 2014 г. Комисията информира испанските власти, че след предварителна преценка на режима на IDMGAV предоставеното на малките търговски обекти, както и на някои специализирани обекти данъчно освобождаване може да се счита за несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ и че Кралство Испания следва да премахне или да измени този налог.
В този контекст Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните еднакви по дела C‑236/16 и C‑237/16 преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат съществуването на регионален налог, с който е декларирано, че се облага увреждането на околната среда, причинено вследствие на използването на съоръженията на търговските обекти с голяма търговска площ и голям паркинг за клиенти, които съоръжения обслужват осъществяваната стопанска дейност и потока на движение, когато търговската площ е по-голяма от 500 m
, но този налог се дължи без оглед на обстоятелството дали търговските обекти се намират във или извън рамките на консолидираната градска зона и засяга предимно предприятията от други държави членки, като в това отношение се има предвид, че с този налог:
a)
в действителност не се облагат собствениците на няколко търговски обекта, независимо от общата им търговска площ, когато търговската площ на всеки един от тях не надхвърля 500 m
, или, в случай че някой или няколко от тези обекти надхвърля този праг, но основата за определянето на налога не надхвърля 2000 m
, при положение че с този налог се облагат собствениците на самостоятелен търговски обект, чиято търговска площ надхвърля тези пределни стойности, и
б)
освен това не се облагат търговските обекти, които продават изключително машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали, хигиенни продукти, дограма, продавани единствено на търговци, мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, моторни превозни средства в изложбени зали на концесионери и гаражи за поправка и поддръжка на автомобили, стоки за градинарството и селскостопанска продукция в разсадници или развъдници и горива, независимо от размера на тяхната общодостъпна търговска площ?
2)
Следва ли член 107, параграф 1 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че изключването от облагане с IDMGAV на търговски обекти с търговска площ, не по-голяма от 500 m
, или на такива, чиято търговска площ е по-голяма от 500 m
, чиято основа за определяне на налога не надхвърля 2000 m
, и на търговските обекти, които продават изключително машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали и хигиенни продукти, дограма (продавани изключително на търговци), мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, превозни средства в изложбени зали на концесионери и гаражи за поправка и поддръжка на автомобили, стоки за градинарството и селскостопанска продукция в разсадници или развъдници и горива, представлява помощ, забранена с посочената разпоредба?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти, като разглеждания в главните производства.
Съгласно утвърдената съдебна практика свободата на установяване цели да гарантира национално третиране в приемащата държава членка на гражданите на други държави членки и на дружествата, посочени в член 54 ДФЕС, и забранява, що се отнася до дружествата, всякаква дискриминация, основана на местонахождението на седалището (вж. по-конкретно решения от 12 декември 2006 г., Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation,
C‑374/04
,
EU:C:2006:773
, т.
и от 14 декември 2006 г., Denkavit Internationaal и Denkavit France,
C‑170/05
,
EU:C:2006:783
, т.
).
В това отношение е забранена не само явната дискриминация, основана на седалището на дружествата, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (решение от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това задължително облагане, което предвижда привидно обективен разграничителен критерий, но в повечето случаи поставя в по-неблагоприятно положение, с оглед на техните характеристики, дружествата със седалище в други държави членки, които се намират в сходно положение с тези, които имат седалище в държавата членка по облагането, представлява непряка дискриминация, основана на седалището на дружествата, забранена с членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, т.
—
).
В делата по главните производства разглежданото законодателство въвежда критерий относно търговска площ на обекта, с който не се прави никаква пряка дискриминация.
От представените на Съда материали също не следва, че този критерий поставя в по-неблагоприятно положение в повечето случаи гражданите на други държави членки или дружествата със седалища в други държави членки.
Всъщност подобна констатация не следва от предоставените от ANGED данни в рамките на нейното писмено становище, което впрочем се отнася основно до налога върху големите обекти, въведен от Автономна област Каталуня.
Освен това запитващата юрисдикция уточнява, че не разполага с „конкретни“ данни, които да доказват евентуалното наличие на прикрита дискриминация.
С оглед на предходното на първия въпрос следва да се отговори, че членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти, като разглеждания в главните производства.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната търговска площ, доколкото се освобождават от облагане обектите, чиято търговска площ не надхвърля 500 m
, тези, чиято търговска площ е по-голяма от този праг, но чиято основа за определяне на налога не надхвърля 2000 m
и тези, чиято дейност е посветена на продажбата на машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали и хигиенни продукти, дограма, продавани изключително на търговци, мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, превозни средства, както и градинските центрове и бензиностанциите.
За квалифицирането на национална мярка като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС се изисква да са изпълнени всички следващи условия. Първо, трябва да става въпрос за намеса на държавата или посредством ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя селективно предимство на своя получател. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
Що се отнася до условието за селективност на предимството, на което е направено специално позоваване пред Съда, от утвърдената практика следва, че преценката на това условие изисква да се установи дали в рамките на даден правен режим разглежданата национална мярка може да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други, които от гледна точка на преследваните от този правен режим цели се оказват в сходно фактическо и правно положение и по този начин са обект на диференцирано третиране, което по същество може да се квалифицира като „дискриминационно“ (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася по-специално до националните мерки, с които се предоставя данъчно предимство, следва да се припомни, че мярка от такова естество, която, макар да не се състои в прехвърляне на държавни средства, поставя ползвателите в по-изгодно положение в сравнение с останалите данъчнозадължени лица, може да предостави селективно предимство на ползвателите и поради това представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. За сметка на това данъчно предимство, произтичащо от мярка с общ характер, приложима без разграничение към всички стопански субекти, не представлява такава помощ по смисъла на тази разпоредба (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
В това отношение квалифицирането на данъчна мярка като „селективна“ предполага, на първо място, да се установи приложимата в съответната държава членка обща или „обичайна“ система на данъчно облагане, и на второ място, да докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира посочената обща система, доколкото въвежда диференциация между оператори, които от гледна точка на преследваната от тази обща система цел се намират в сходно фактическо и правно положение (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва също да се припомни, че референтната правна рамка за целите на преценката на селективността на мярка не трябва непременно да се определя в рамките на територията на съответната държава членка, а може да е тази на територията, в рамките на която регионален или местен орган упражнява компетентността, възложена му с Конституцията или със закон. Това е така, когато този орган притежава правен и фактически статут, предоставящ му достатъчна автономия по отношение на централното правителство на държава членка, за да може — именно то, а не централното правителство — чрез мерките, които приема, да изпълнява основна роля при формирането на политическата и икономическа среда, в която предприятията осъществяват дейността си (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2008 г., Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) и др.,
C‑428/06—C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
При все това не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС мерки, въвеждащи диференциране между предприятията, които от гледна точка на преследваната от разглеждания правен режим цел се намират в сходно фактическо и правно положение и следователно са селективни a priori, когато съответната държава членка успее да докаже, че това диференциране е обосновано, тъй като произтича от естеството или от структурата на системата, в която се вписват тези мерки (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Мярка, която се отклонява от прилагането на общата данъчна система, може да бъде обоснована от естеството и общата схема на данъчната система, ако въпросната държава членка може да докаже, че тази мярка произтича пряко от основните или ръководните принципи на нейната данъчна система. В това отношение трябва да се разграничават целите, поставени на конкретен данъчен режим и които са външни за него, и вътрешноприсъщите на самата данъчна система механизми, които са необходими за постигането на тези цели (решение от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, т.
).
Следва също да се припомни, че макар, за да се установи селективността на данъчна мярка, невинаги е необходимо тя да има дерогиращ характер спрямо система на данъчно облагане, считана за обща, обстоятелството, че тя има подобен характер, е съвсем релевантно за целите на това установяване, когато от него следва, че разграничени и поначало обект на диференцирано третиране са две категории оператори, а именно тези, за които се прилага дерогиращата мярка, и тези, за които продължава да се прилага общата система на данъчно облагане, макар тези две категории да се намират в сходно положение от гледна точка на преследваната с посочената система цел (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
Що се отнася до разглежданото в главните производства законодателство, следва най-напред да се отбележи, че пред Съда не е оспорвано това дали референтната териториална правна рамка би трябвало да бъде тази на Автономна област Арагон.
Макар критерият относно търговската площ да не се явява като формално дерогиращ от дадена референтна правна рамка, той има за последица да изключи от приложното поле на този налог търговските обекти с търговска площ по-малка от определения праг. По този начин IDMGAV не би могъл да се разграничи от регионален налог, с който се облагат търговските обекти, чиято търговска площ надхвърля определен праг.
Член 107, параграф 1 ДФЕС обаче определя държавните мерки в зависимост от техните последици, независимо от използваните техники (решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates Association,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
).
При това положение не може a priori да се изключи, че подобен критерий позволява на практика да се насърчат „определени предприятия или производството на някои стоки“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Вследствие на това в този контекст следва да се определи дали търговските обекти, които по този начин са изключени от приложното поле на този налог, се намират в сходно положение с това на обектите, за които този налог е приложим.
В рамките на този анализ е важно да се отчете това, че при отсъствието на уредба на Съюза в тази област, от данъчната компетентност на държавите членки и на субдържавните образувания, които притежават данъчна автономия, е определянето на данъчните ставки и разпределението на данъчната тежест върху различните производствени фактори и икономически сектори (решение от 15 ноември 2011 г., Комисия и Испания/Government of Gibraltar и Обединено кралство,
C‑106/09 P и C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, т.
).
Всъщност, както припомня Комисията в точка 156 от своето Известие относно понятието за държавна помощ, посочено в член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (
ОВ C 262, 2016 г., стр. 1
) „държавите членки разполагат със свободата да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест между различните производствени фактори [,] […] в съответствие с правото на Съюза“.
Що се отнася до разглеждания в главните производства налог, от предоставените от запитващата юрисдикция данни следва, че той има за цел да допринесе за опазването на околната среда и за териториалното устройство. Всъщност ставало въпрос за поправяне и компенсиране на последиците върху околната среда и териториалното устройство на разглежданата територия от дейността на тези големи търговски обекти, в резултат по-специално от увеличения поток на движение, който те предизвикват, налагайки им да участват във финансирането на планове за действие в областта на околната среда и за подобряването на инфраструктурите.
В тази връзка няма спор, че въздействието върху околната среда на търговските обекти зависи до голяма степен от техния размер. Всъщност колкото по-голяма е тяхната търговска площ, толкова по-голям е притокът от потребители, което води до увреждане на околната среда. От това следва, че критерий, основан на прага на площта, като използвания от разглежданото в главните производства национално законодателство, разграничаващ предприятията в зависимост от това колко силно е тяхното въздействие, е съобразен с преследваните цели.
Също е очевидно, че местонахождението на подобни обекти е от особено значение за политиката на териториалното и селищно устройство, независимо къде се намират те (вж. по аналогия решение от 24 март 2011 г., Комисия/Испания,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, т.
).
Що се отнася до определянето на нивото на този праг и реда за изчисляване на данъчната основа, то спада към свободата на преценка на националния законодател и освен това се основава на технически и сложни преценки, по отношение на които Съдът би могъл да приложи само ограничен съдебен контрол.
Следва да се добави, че обстоятелството, че разглежданото в главните производства законодателство не предвижда, че за целите на изчисляването на данъка следва да се направи събиране на площите на търговските обекти, притежавани от един и същ собственик, не се явява несъвместимо с преследваните от националния законодател цели.
При тези условия критерий за данъчно облагане, основан на търговската площ на предприятието, като разглеждания в главните производства, води до разграничаване на категории обекти, които не се намират в сходно положение с оглед на тези цели.
При това положение данъчното освобождаване, от което се ползват търговските обекти, разположени на територията на Автономна област Арагон, чиято търговска площ е по-малка от 500 m
, и тези, чиято търговска площ е по-голяма от този праг, но чиято основа за определяне на налога не надхвърля 2000 m
, не може да се счита за предоставящо селективно предимство на тези обекти и следователно не може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Запитващата юрисдикция има съмнения и относно останалите характеристики на разглеждания в главните производства налог. Тя иска да се установи дали пълното данъчно освобождаване, предоставено на търговските обекти, чиято дейност е продажбата на машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали и хигиенни продукти, дограма, продавани изключително на търговци, мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, превозни средства, както и градинските центрове и бензиностанциите, представлява предимство в тяхна полза.
Следва да се отбележи, че тази мярка има характер на дерогация спрямо референтната рамка, която това специално облагане представлява.
Автономна област Арагон изтъква в писменото си становище, че макар да имат нужда от големи търговски площи, дейностите на засегнатите търговски обекти причиняват по-малко вреди на околната среда и на териториалното устройство от дейностите на обектите, които дължат разглеждания налог.
Подобен елемент може да бъде от естество да оправдае направеното разграничение в оспорваното в главните производства законодателство, което при това положение не би довело до предоставянето на селективно предимство в полза на засегнатите търговски обекти. При все това запитващата юрисдикция следва да провери дали това наистина е така във висящите пред нея дела.
С оглед на гореизложеното на втория въпрос следва да се отговори, че не съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната търговска площ, доколкото освободени от облагане с него са тези от обектите, чиято търговска площ е по-малка от 500 m
, и тези с търговска площ, по-голяма от този праг, но чиято основа за определяне на налога не надхвърля 2000 m
. Подобен налог също не съставлява държавна помощ по смисъла на тази разпоредба, доколкото освободени от облагане с него са обектите, чиято дейност е продажбата на машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали и хигиенни продукти, дограма, продавани изключително на търговци, мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, превозни средства, както и градинските центрове и бензиностанциите, при положение че тези обекти не нанасят толкова големи вреди на околната среда и на териториалното устройство като останалите, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти, като разглеждания в главните производства.

2)
Не съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната търговска площ, доколкото освободени от облагане с него са тези от обектите, чиято търговска площ е по-малка от 500 m
, и тези с търговска площ, по-голяма от този праг, но чиято основа за определяне на налога не надхвърля 2000 m
. Подобен налог също не съставлява държавна помощ по смисъла на тази разпоредба, доколкото освободени от облагане с него са обектите, чиято дейност е продажбата на машини, превозни средства, инструменти и промишлено оборудване, строителни материали и хигиенни продукти, дограма, продавани изключително на търговци, мебели за индивидуални, традиционни и специализирани обекти, превозни средства, както и градинските центрове и бензиностанциите, при положение че тези обекти не нанасят толкова големи вреди на околната среда и на териториалното устройство, като останалите, което запитващата юрисдикция следва да провери.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.