CELEX: 62018CJ0636
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Ympäristö
Direktiivi 2008/50/EY
Ilmanlaatu
13 artiklan 1 kohta ja liite XI
Järjestelmällinen ja jatkuva typpidioksidin (NO2) raja-arvojen ylittäminen Ranskan tietyillä alueilla ja tietyissä taajamissa
23 artiklan 1 kohta
Liite XV
”Mahdollisimman lyhyt” ylityksen kesto
Asianmukaiset toimenpiteet

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että
–
Ranskan tasavalta on jatkanut sille ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (
EUVL 2008, L 152, s. 1
) 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XI kanssa, nojalla kuuluvien velvoitteiden noudattamatta jättämistä raja-arvojen vuonna 2010 tapahtuneesta voimaantulosta lähtien, kun se on järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittänyt typpidioksidia koskevat vuosiraja-arvot 1.1.2010 lähtien Ranskan 12 taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Pariisi (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), maakunnallinen kaupunkialue (zone urbaine régionale, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) ja Nizza (FR24A01), sekä ylittäessään järjestelmällisesti ja jatkuvasti typpidioksidin tuntiraja-arvon 1.1.2010 lähtien Ranskan kahden taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Pariisi (FR04A01) ja Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ja
–
Ranskan tasavalta ei ole 11.6.2010 lähtien noudattanut sille direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XV kanssa, nojalla kuuluvia velvoitteitaan ja erityisesti mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta valvoa, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Asiaa koskeva lainsäädäntö
Direktiivi 96/62/EY
Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (
EYVL 1996, L 296, s. 55
), 7 artiklan otsikkona oli ”Ilmanlaadun parantamisen – Yleiset vaatimukset”, ja sen 1 ja 3 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”
Kyseisen direktiivin 8 artiklan otsikkona oli ”Sovellettavat toimenpiteet alueilla, joilla tasot ylittävät raja-arvon”, ja sen 1, 3 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on laadittava luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, [joilla] saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa.
Tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa, [jonka] on oltava yleisön saatavilla, on oltava vähintään liitteessä IV luetellut tiedot.
4.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa, joissa useamman kuin yhden epäpuhtauden taso ylittää raja-arvon, jäsenvaltioiden on laadittava kokonaissuunnitelma, joka koskee kaikkia kyseeseen tulevia epäpuhtauksia.”
Kyseisen direktiivin 11 artiklan otsikkona oli ”Tietojen ja kertomusten toimittaminen”, ja sen mukaan jäsenvaltioiden oli ilmoitettava komissiolle vuosittaisia kertomuksia typpidioksidipitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen noudattamisesta.
Direktiivi 1999/30/EY
Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/30/EY (
EYVL 1999, L 163, s. 41
) 4 artiklan otsikkona oli ”Typpidioksidi ja typen oksidit”, ja sen sanamuoto oli seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman typpidioksidipitoisuudet ja tarvittaessa typen oksidien pitoisuudet eivät 7 artiklan mukaisesti arvioituina ylitä liitteessä II olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja siinä määrätyistä määräajoista alkaen.
Liitteessä II olevan I jakson mukaisia ylitysmarginaaleja sovelletaan [direktiivin 96/62] 8 artiklan mukaisesti.
2.   Ilman typpidioksidipitoisuuden varoituskynnys vahvistetaan liitteessä II olevassa II jaksossa.”
Direktiivin 1999/30 liitteessä II vahvistettiin ihmisten terveyden suojelun osalta 1.1.2010 päivämääräksi, josta lähtien typpidioksidin raja-arvoja piti noudattaa.
Tämän direktiivin 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 19.7.2001.
Direktiivi 2008/50
Direktiivi 2008/50 tuli voimaan 11.6.2008, ja sillä korvattiin viisi aikaisempaa ilmanlaadun kehitykseen ja hallintaan liittyvää lainsäädäntötoimea, muun muassa direktiivit 96/62 ja 1999/30, jotka kumottiin 11.6.2010 lähtien, kuten ilmenee direktiivin 2008/50 31 artiklasta.
Kyseisen direktiivin liitteessä XI todetaan kuitenkin, että päivämäärä, jona typpidioksidin raja-arvoa on noudatettava, on 1.1.2010.
Direktiivin 2008/50 1 artiklan otsikkona on ”Kohde”, ja sen 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1)
ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
2)
ilmanlaadun arvioiminen jäsenvaltioissa yhteisin menetelmin ja perustein;
3)
ilmanlaatua koskevien tietojen hankkiminen ilman pilaantumisen ja haittavaikutusten torjumiseksi sekä kansallisten ja yhteisön toimien pitkän aikavälin kehityksen ja niillä aikaansaatujen parannusten seuraamiseksi”.
Kyseisen direktiivin 2 artiklan otsikkona on ”Määritelmät”, ja sen 5, 8, 16–18 ja 24 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
5)
’raja-arvolla’ tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu;
– –
8)
’ilmanlaatusuunnitelmilla’ suunnitelmia, joihin sisältyy raja-arvojen tai tavoitearvojen saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä;
– –
16)
’alueella’ osaa jäsenvaltion alueesta, jonka kyseinen jäsenvaltio on rajannut ilmanlaadun arviointia ja hallintaa varten;
17)
’taajamalla’ aluetta, joka on 250 000:ta asukasta suurempi väestökeskittymä tai, jos asukkaita on enintään 250000, aluetta, jonka asukastiheys neliökilometriä kohden on jäsenvaltion määrittelemä;
18)
’PM
-hiukkasilla’ hiukkasia, jotka läpäisevät PM
-hiukkasten näytteenotossa ja mittauksessa käytettävän vertailumenetelmän, EN 12341 ‑standardin, mukaisen koon perusteella erottelevan erottimen, jonka leikkausraja aerodynaamiselta halkaisijaltaan 10 μm:n kokoisille hiukkasille on 50 prosenttia;
– –
24)
’typen oksideilla’ typpimonoksidin (typpioksidin) ja typpidioksidin volyymin sekoitussuhteen (ppb
v
) summaa ilmaistuna typpidioksidin massakonsentraatioyksiköinä (μg/m
)”.
Kyseisen direktiivin 13 artiklan otsikkona on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM
-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
Liitteessä XI säädettyjä ylitysmarginaaleja on sovellettava 22 artiklan 3 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
Saman direktiivin 22 artiklan otsikkona on ”Tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentäminen ja tiettyjen raja-arvojen soveltamisvelvoitteita koskeva poikkeus”, ja sen sanamuoto on seuraava:
”1.   Jos liitteessä XI eriteltyjä määräaikoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa typpidioksidin tai bentseenin raja-arvojen osalta, jäsenvaltio voi pidentää näitä määräaikoja enintään viidellä vuodella kyseisen alueen tai taajaman osalta sillä edellytyksellä, että laaditaan ilmanlaatusuunnitelma 23 artiklan mukaisesti sitä aluetta tai taajamaa varten, jota määräajan pidennys koskisi; kyseistä ilmanlaatusuunnitelmaa on täydennettävä liitteessä XV olevassa B jaksossa luetelluilla, kyseisiin epäpuhtauksiin liittyvillä tiedoilla ja siinä on osoitettava, että raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä.
2.   Jos PM
-hiukkasille liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11 päivään kesäkuuta 2011 asti edellyttäen, että 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
3.   Jos jäsenvaltio soveltaa 1 ja 2 kohtaa, sen on varmistettava, että kutakin epäpuhtautta koskeva raja-arvo ei ylity kullekin epäpuhtaudelle liitteessä XI vahvistettua ylitysmarginaalia suuremmalla määrällä.
4.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle, jos ne katsovat, että niiden olisi sovellettava 1 ja 2 kohtaa, ja toimitettava 1 kohdassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelma kaikkine tarvittavine tietoineen, jotta komissio voi arvioida asetettujen edellytysten täyttymistä. Arviossaan komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun jäsenvaltioissa nyt ja tulevaisuudessa sekä nykyisten yhteisön toimien ja sellaisten suunnitteilla olevien yhteisön toimien arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun, joita komission on määrä ehdottaa.
Jos komissio ei ole ottanut kielteistä kantaa ilmoitukseen yhdeksän kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta, katsotaan 1 tai 2 kohdan edellytysten täyttyvän.
Jos komissio on ottanut ilmoitukseen kielteisen kannan, se voi vaatia jäsenvaltioita mukauttamaan ilmanlaatusuunnitelmiaan taikka laatimaan uudet ilmanlaatusuunnitelmat.”
Direktiivin 2008/50 23 artiklan otsikkona on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
Jos on laadittava tai pantava täytäntöön useita epäpuhtauksia koskevia ilmanlaatusuunnitelmia, jäsenvaltioiden on tarvittaessa laadittava ja pantava täytäntöön kaikki kyseessä olevat epäpuhtaudet sisältäviä yhtenäisiä ilmanlaatusuunnitelmia.”
Direktiivin 2008/50 liitteessä XI vahvistetaan seuraavat typpidioksidin raja-arvot:
Keskiarvon laskentajakso
Raja-arvo
Ylitysmarginaali
Ajankohta, johon mennessä raja-arvo on saavutettava
Typpidioksidi

Tuntiarvo
200 μg/m3, saa ylittyä enintään 18 kertaa kalenterivuoden aikana
– – 0 % 1. tammikuuta
2010 mennessä
1. tammikuuta 2010
Kalenterivuosi
40 μg/m3
50 % 19. heinäkuuta 1999, ja alenee 1. tammikuuta 2001 ja sen jälkeen 12 kuukauden välein samansuuruisella vuosittaisella osuudella, kunnes on 0 % 1. tammikuuta 2010mennessä
1. tammikuuta 2010
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Ranskan tasavalta pyysi 7.3.2012 direktiivin 2008/50 22 artiklan 1 kohdan mukaisesti pidentämään typpidioksidin raja-arvojen noudattamiseksi säädettyä määräaikaa. Tämä pyyntö koski Ranskan 24 alueen vuosiraja-arvoja ja kolmen tällaisen alueen tuntiraja-arvoja. Komissio esitti 22.2.2013 tehdyllä päätöksellä tämän direktiivin 22 artiklan 4 kohdan nojalla kielteisen kannan tähän pidentämistä koskevaan pyyntöön. Ranskan tasavalta ei riitauttanut tätä päätöstä. Tämä jäsenvaltio oli näin ollen velvollinen noudattamaan tuntia tai kalenterivuotta kohti laskettuja typpidioksidin raja-arvoja 1.1.2010 lukien kyseisen direktiivin liitteen XI mukaisesti.
Koska typpidioksidin vuosiraja-arvot olivat ylittyneet useilla Ranskan alueilla 1.1.2010 lukien, komissio aloitti 12.2.2014 menettelyn EU pilot ‑mekanismin yhteydessä.
Komissio osoitti 19.6.2015 Ranskan viranomaisille virallisen huomautuksen, jossa se katsoi, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut typpidioksidin osalta sovellettavia raja-arvoja kyseisen huomautuksen liitteessä I mainituilla Ranskan 19 alueella. Komissio katsoi myös, että vaikka tämä jäsenvaltio oli hyväksynyt suunnitelmia, jotka liittyivät ilmanlaatuun, ja/tai muita toimenpiteitä typpidioksidipäästöjen vähentämiseksi, se ei ollut noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan ja erityisesti tämän kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska siinä velvoitetaan toimimaan siten, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Komissio totesi lisäksi, että sääntöjen rikkominen jatkui edelleen.
Ranskan viranomaiset vastasivat komission viralliseen huomautukseen 3.12.2015 päivätyllä kirjeellä sekä 27.7.2016 päivätyllä täydentävällä sähköpostiviestillä. Ne esittivät lisäksi 30.10.2015 vuosikertomuksensa vuodelta 2014 ja 22.10.2016 vuodelta 2015.
Koska komissio ei pitänyt Ranskan hallituksen antamaa vastausta tyydyttävänä, se antoi 15.2.2017 perustellun lausunnon, joka annettiin tiedoksi Ranskan tasavallalle 16.2.2017 ja jossa se totesi, että kyseinen jäsenvaltio ei ollut noudattanut Ranskan 13 alueella eli 12 alueella, jotka ovat tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena, sekä Saint-Étienne Rhône-Alpesin (FR29A01) alueella 1.1.2010 lukien yhtäältä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä tämän direktiivin liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan ja toisaalta kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen komissio kehotti Ranskan tasavaltaa toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet noudattaakseen tätä perusteltua lausuntoa kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
Ranskan viranomaiset vastasivat tähän perusteltuun lausuntoon 24.4.2017 päivätyllä kirjeellä, täydennettynä 16.10.2017, 8.2.2018 ja 19.4.2018 päivätyillä sähköpostiviesteillä, joissa nämä viranomaiset muistuttivat, että raja-arvojen ylittymistä vuodesta 2010 lukien arvioitaessa oli otettava huomioon yhtäältä rakenteelliset vaikeudet, jotka estivät näiden arvojen noudattamisen direktiivissä 2008/50 vahvistetussa määräajassa, ja toisaalta toimenpiteet, jotka olivat mahdollistaneet ilmanlaadun selvän kohentumisen asianomaisilla alueilla.
Lisäksi järjestettiin tekninen kokous 8.9.2017. Sitä seurasi 30.1.2018 komission järjestämä kokous, joka koski ilmanlaatua ja johon osallistuivat useiden jäsenvaltioiden, kuten Ranskan tasavallan, ympäristöasioista vastaavat ministerit sekä tällä alalla toimivaltainen komission jäsen.
Koska komissio katsoi kuitenkin, että Ranskan tasavalta ei ollut toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä täyttääkseen sille direktiivin 2008/50 mukaisesti kuuluvat velvoitteet, se nosti nyt käsiteltävän kanteen 11.10.2018.
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XI järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista
Asianosaisten lausumat
Komissio esittää ensimmäisessä perusteessaan, että Ranskan tasavalta on järjestelmällisesti ja jatkuvasti jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, koska tämän direktiivin mukaiset typpidioksidin vuosiraja-arvot ovat ylittyneet tämän tuomion 1 kohdassa tarkoitetuilla 12 alueella ja taajamissa ja koska tuntiraja-arvot ovat ylittyneet kahdella näistä alueista eli Île-de-France-Paris’ssa ja Lyon Rhône-Alpesissa.
Komissio esittää, että unionin tuomioistuin totesi 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), joka koski ilman PM
‑hiukkaspitoisuuksia, jotka direktiivi 2008/50 niin ikään kattaa, 69 kohdassa, että raja-arvojen ylittäminen riittää siihen, että todetaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen. Tässä tapauksessa Ranskan viranomaisten itse tälle toimielimelle direktiivin 2008/50 27 artiklan mukaisesti toimittamat vuosien 2010–2016 vuosikertomukset sekä tietyt näiden viranomaisten oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa toimittamat tiedot ovat näyttö tästä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Ranskan viranomaiset ovat komission mukaan toimittaneet vuotta 2017 koskevia alustavia tietoja, mutta sen yksiköt eivät ole vielä tarkistaneet niitä.
Ranskan tasavalta esittää alustavasti kaksi perustelua.
Ranskan tasavalta kiistää yhtäältä sen, että komission toteamat typpidioksidin raja-arvojen ylitykset olisivat edustavia, sillä ne on rekisteröity vain muutamilla mittausasemilla, jotka kaikki sijaitsevat tiettyjen liikenteen valtaväylien lähistöllä. Nämä ylitykset eivät siis sen mielestä kuvasta kaikkien asianomaisten 12 alueen ja taajaman ilmanlaatua, sillä ilmanlaatu on kokonaisuutena arvioiden kohentunut.
Ranskan tasavalta esittää tässä yhteydessä, että kunkin alueen ylimmän arvon huomioon ottaminen ei anna edustavaa kuvaa ilmanlaadun kehityksestä koko tällä alueella.
Ranskan tasavalta katsoo toisaalta, että sen toteuttamia toimenpiteitä hankaloittavat väestönkasvun vaikutukset, joita voimistaa liikennemuotojen kehitys. Lisäksi toimenpiteissä, joita jäsenvaltioiden on toteutettava ja joilla pyritään muun muassa rajoittamaan liikennettä vilkasliikenteisillä väylillä, pitäisi ottaa huomioon asianomaisten alueiden ja taajamien kaupungistumisen ominaispiirteet. Olisi näet tärkeää, että nämä toimenpiteet eivät johtaisi liikenteen ja siten väistämättä päästöjen siirtämiseen muille kaupunkialueille ja väylille, jotka ovat siihen soveltumattomia tai läpäisykyvyltään liian pieniä, ja että niissä otetaan väestön liikkumistarpeet huomioon. Ranskan tasavalta korostaa tässä yhteydessä, että harkintavaltaa, jota jäsenvaltioilla on direktiivin 2008/50 täytäntöönpanon yhteydessä, on käytettävä siten, että noudatetaan perussopimusten määräyksiä, erityisesti tavaroiden ja henkilöiden vapaan liikkuvuuden perustavanlaatuista periaatetta, mikä ei mahdollista esimerkiksi aluekohtaisten liikkumiskieltojen määräämistä.
Muiden liikkumisratkaisujen kehittäminen edellyttää sen mukaan lisäksi raskaita ja kalliita investointeja, jotka voitaisiin toteuttaa vain pitkällä aikavälillä. Ranskan hallituksen toteuttamien toimenpiteiden tehokkuus riippuu myös autokannan uudistumisesta, mitä hankaloittaa se, että kotitaloudet säilyttävät ajoneuvonsa yhä pidempään.
Ranskan tasavalta väittää lisäksi, että rajoittavampaa sääntelyä, kuten lainsäädäntöä, jolla pyritään nostamaan polttoaineveroa, ei voida tällä hetkellä harkita, koska julkinen mielipide reagoi hyvin herkästi tähän kysymykseen, ja se voi siis johtaa yleisen järjestyksen heikkenemiseen. Toteutettujen toimenpiteiden tehokkuus riippuu yleisesti väestön käyttäytymisestä ja mielipiteiden kehityksestä.
Ranskan tasavalta esittää lopuksi näissä alustavissa huomautuksissaan, että komissio on itse toiminut huolimattomasti viivytellessään unionin tasolla direktiivin 2008/50 tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisessa. Se vetoaa erityisesti siihen, että moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta 20.6.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 715/2007 (
EUVL 2007, L 171, s. 1
) unionin tasolla vahvistettujen normien arvioitu vaikutus typpidioksidipäästöihin on vähäisempi kuin niiden päästöjen vähenemisen laajuus, joita ennakoitiin vahvistettaessa raja-arvot direktiivin 2008/50 antamisen yhteydessä.
Ranskan tasavalta ei kyseenalaista sitä, että typpidioksidin tunti- ja vuosiraja-arvot ovat ylittyneet jatkuvasti komission nostaman kanteen kohteena olevien alueiden ja taajamien osalta. Se kiistää kuitenkin sen, että sen ylitykset olisivat väitetyllä tavalla järjestelmällisiä.
Ranskan tasavalta muistuttaa lisäksi, että suurin osa jäsenvaltioista kohtaa rakenteellisia vaikeuksia, jotka vaikeuttavat direktiivillä 2008/50 vahvistetun typpidioksidin vuosiraja-arvon noudattamista.
Ranskan tasavalta esittää tässä yhteydessä, että mittausasemien sijainti on otettava huomioon, kun tutkitaan näillä asemilla todettuja arvoja, koska tietyt niistä sijaitsevat lähempänä typpidioksidipäätösten lähteitä kuin direktiivissä 2008/50 edellytetään. Lisäksi pitäisi ottaa huomioon ilmanlaadun kokonaisvaltainen parantuminen Ranskassa. Ranskan tasavalta korostaa tässä yhteydessä, että sen toteuttamat toimenpiteet ovat mahdollistaneet typpidioksidipäästöjen merkittävän vähenemisen. Typpidioksidin vuosiraja-arvon ylittävien mittausasemien lukumäärä koko maan alueella oli vuonna 2017 alle puolet vuoden 2000 määrästä. Vuonna 2017 sellaisten tieliikenteen vaikutusalueella kaupungeissa sijaitsevien mittausasemien osuus, joissa typpidioksidin vuosiraja-arvo ylittyi, oli puolet vuoden 2010 määrästä. Saman ajanjakson aikana näillä kaupungeissa sijaitsevilla mittausasemilla mitattu typpidioksidin keskimääräisen pitoisuuden aleneminen on ollut kaksi kertaa nopeampaa kuin mittausasemilla kokonaisuutena. Tästä seuraa sen mielestä, että tämän raja-arvon ylityksen vaikutuksille altistuvan väestön osuus on pienentynyt.
Ranskan tasavalta päättelee tästä, että huolimatta edellä mainittujen rakenteellisten tekijöiden muodostamista esteistä ilmanlaadun kehityksen tutkiminen koko Ranskan alueella osoittaa, että päästöt ja typpidioksidipitoisuudet ovat pienentyneet merkittävästi vuodesta 2010 lähtien Ranskan viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden vaikutuksesta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Väitettä, joka koskee direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn velvoitteen loukkaamista, on arvioitava siten, että otetaan huomioon vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden toimen mukaisia velvoitteitaan (tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa ilman typpidioksidiraja-arvojen ylittäminen riittää itsessään siihen, että todetaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen (ks. vastaavasti tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä tapauksessa tiedot, jotka ilmenevät Ranskan tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan nojalla esittämistä ilmanlaatua koskevista vuosikertomuksista, osoittavat, että tämä jäsenvaltio ylitti vuosina 2010–2016 erittäin säännöllisesti yhtäältä typpidioksidin vuosiraja-arvot Ranskan 12 taajaman ja alueen osalta ja toisaalta tämän epäpuhtauden tuntiraja-arvon kahden tällaisen taajaman ja alueen osalta.
Tästä seuraa, että näin todettua ylitystä on pidettävä jatkuvana, kuten Ranskan tasavaltakin on tunnustanut oikeudenkäyntiä edeltäneestä vaiheesta lähtien, mutta myös järjestelmällisenä, ilman että komissio olisi velvollinen esittämään lisänäyttöä tästä ylityksestä.
Ranskan tasavallan esittämästä väitteestä, jonka mukaan sitä, että se ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, on arvioitava tämän direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä todettujen rakenteellisten vaikeuksien valossa, on muistutettava, että kyseisen direktiivin liitteen XI mukaan päivämääräksi, josta lähtien typpidioksidin raja-arvoja piti noudattaa, vahvistettiin 1.1.2010.
Kun on osoitettu objektiivisesti, ettei jäsenvaltio ole noudattanut sille EUT-sopimuksella määrättyjä tai johdetun oikeuden säädöksellä säädettyjä velvoitteita, on merkityksetöntä, perustuuko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahallisuuteen tai tuottamukseen tai sen mahdollisesti kohtaamiin teknisiin tai rakenteellisiin vaikeuksiin (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen rakenteellisten ongelmien olemassaoloa koskevaa Ranskan tasavallan väitettä ei voida hyväksyä.
Sama pätee tämän jäsenvaltion väitteeseen, joka liittyy siihen, että typpidioksidin raja-arvojen ylitykset eivät ole edustavia. Ensinnäkin siitä, että komissio on ottanut huomioon vain ilman typpidioksidipitoisuuden vuosi- ja tuntiarvot mittausasemalta, jonka arvot ovat olleet korkeimpia asianomaisella alueella, on näet riittävää muistuttaa, että unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että otetaan huomioon sen säännöstön yleinen rakenne ja päämäärä, jonka osia kyseiset säännökset ovat, joten kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistetun raja-arvon ylittymisen toteamiseksi riittää, että kyseistä arvoa suurempi epäpuhtauksien taso mitataan yksittäisellä näytteenottopaikalla (tuomio 26.6.2019, Craeynest ym.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
,
,
ja
kohta). Tästä seuraa, että komissio saattoi ottaa kunkin nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevien 12 alueen tai taajaman osalta huomioon ilman typpidioksidipitoisuuden vuosi- ja tuntiarvot mittausasemalta, jossa oli todettu korkeimpia arvoja asianomaisella alueella tai taajamassa.
Toiseksi väitteestä, jonka mukaan moititut ylitykset on kirjattu mittausasemilla, jotka sijaitsevat lähimpänä liikenteen valtaväyliä ja joista tietyt sijaitsevat lisäksi lähempänä typpidioksidipäästöjen lähteitä kuin direktiivissä 2008/50 edellytetään, on todettava, että vaikka näytteenottopaikkojen sijainnilla on keskeinen asema tässä direktiivissä säädetyssä ilmanlaadun arviointia ja parantamista koskevassa järjestelmässä ja vaikka direktiivin tarkoitus vaarantuisi, jos tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa sijaitsevia näytteenottopaikkoja ei sijoitettaisi siinä säädettyjen perusteiden mukaisesti (tuomio 26.6.2019, Craeynest ym.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
,
ja
kohta), Ranskan tasavalta ei kiistä sitä, että mittausasemien sijoittaminen liikenteen valtaväylien läheisyyteen on direktiivin 2008/50 liitteessä III määriteltyjen näytteenottopaikkojen makrotason sijoitusperusteiden mukaista.
Ranskan tasavallan väitteestä, jonka mukaan tarve noudattaa unionin oikeutta ja erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittaa harkintavaltaa, jota jäsenvaltioilla on tieliikenteen typpidioksidipäästöjen vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden, kuten alakohtaisen liikennöintikiellon, toteuttamisessa, on muistutettava, että kuten 21.12.2011 annetun tuomion komissio v. Itävalta (
C‑28/09
,
EU:C:2011:854
) 117, 138 ja 140 kohdasta ilmenee, unionin tuomioistuin on todennut, että tällainen alakohtainen liikennöintikielto voi olla asianmukainen keino taata ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen toteutuminen ja olla siten hyväksyttävä perustelu tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteelle sillä varauksella, että ei ole olemassa tavoitellun päämäärän kannalta vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä.
Väitteestä, jonka mukaan komissio olisi viivytellyt direktiivin 2008/50 tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisessa, on todettava, että se ei voi vapauttaa Ranskan tasavaltaa siitä, että sen on noudatettava kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan.
Ranskan tasavalta katsoo lisäksi, että asetuksella N:o 715/2007 vahvistettujen sääntöjen arvioitu vaikutus typpidioksidipäästöihin on osoittautunut vähäisemmäksi kuin ennakoitujen päästövähennysten laajuus vahvistettaessa raja-arvoja direktiivin 2008/50 hyväksymisen yhteydessä. Tältä osin on korostettava sen lisäksi, että moottoriajoneuvot, joihin näitä sääntöjä sovelletaan, eivät ole ainoa ja yksinomainen typpidioksidipäästöjen syy, minkä Ranskan tasavaltakin on myöntänyt, ja että moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntään sovellettava unionin lainsäädäntö ei voi vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa direktiivillä 2008/50 1.1.2010 lähtien vahvistettuja raja-arvoja, että Ranskan tasavalta jättää huomiotta sen, että direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 5 alakohdan säännösten, luettuna tämän direktiivin johdanto-osan 1–3 perustelukappaleen valossa, mukaisesti raja-arvoja ei ole vahvistettu asetuksella N:o 715/2007 vahvistettujen sääntöjen arvioidun vaikutuksen kannalta vaan tieteellisin perustein ja jäsenvaltioiden kokemuksen perusteella Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden asianmukaiseksi katsoman tason mukaisiksi ilman epäpuhtauksista ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
Toisin kuin Ranskan tasavalta väittää, kerättyjen tietojen osoittama mahdollinen osittainen laskusuuntaus, joka ei kuitenkaan johda siihen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaisi niitä raja-arvoja, joiden noudattamiseen sillä on velvollisuus, ei voi horjuttaa sen syyksi luettavan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista (tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää toisessa kanneperusteessaan lähinnä, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan 11.6.2010 lähtien.
Komissio toteaa tässä yhteydessä, että vaikka jäsenvaltiolla on tämän säännöksen täytäntöönpanossa ilmanlaatusuunnitelmiensa yhteydessä tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden valinnassa, niiden on joka tapauksessa oltava sellaisia, että ne mahdollistavat sen, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Jotta voitaisiin ratkaista, määrätäänkö ilmanlaatusuunnitelmassa asianmukaisista toimenpiteistä, jotta ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi, mikä edellyttää tapauskohtaista tutkimusta, komissio esittää, että on otettava huomioon kuusi tekijää, jotka perustuvat muun muassa tämän tuomion 37 ja 42 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön.
Ensinnäkin raja-arvojen ylityksen pitkä kesto sekä toiseksi raja-arvojen ylityksen arvioitu kesto tulevaisuudessa ovat sen mielestä tärkeitä indisioita siitä, että asianomainen jäsenvaltio ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaista velvoitettaan.
Kolmanneksi pitäisi ottaa raja-arvojen ylityksen absoluuttinen taso huomioon. Mitä suurempi on poikkeama, joka on kurottava umpeen direktiivillä 2008/50 vahvistetun raja-arvon noudattamiseksi erityisesti viimeisimpien vuosien aikana, sitä enemmän suunnitelman mukaisten toimenpiteiden kunnianhimottomuus on indisio direktiivin 2008/50 23 artiklan mukaisten velvoitteiden laiminlyönnistä.
Neljänneksi kehitys, joka liittyy ilman vuotuiseen typpidioksidipitoisuuteen erityisesti viimeisimpien vuosien aikana, on omiaan viittaamaan kyseisen säännöksen rikkomiseen. Myös tämän kehityksen noususuuntaus tai polkeminen paikallaan on vahva indisio suunnitelman mukaisten toimenpiteiden riittämättömyydestä. Jopa laskusuuntaus voisi olla indisio direktiivin 2008/50 23 artiklan mukaisten vaatimusten noudattamatta jättämisestä, jos laskuvauhti on ylityksen laajuuteen nähden liian hidas poistamaan ylityksen mahdollisimman lyhyessä ajassa.
Viidenneksi pitäisi ottaa huomioon suunnitelmien virallinen sisältö, erityisesti se, sisältyvätkö niihin kaikki tiedot, joita edellytetään direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevassa A jaksossa. Komissio viittaa tässä yhteydessä julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksen komissio v. Bulgaria, jossa annettiin 5.4.2017 tuomio (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
),
kohtaan, josta ilmenee, että nämä tiedot ovat ensisijaisen tärkeitä.
Komissio ehdottaa kuudenneksi, että on otettava huomioon myös suunnitelmien aineellinen sisältö, erityisesti se, vastaavatko näissä suunnitelmissa esitetty diagnostiikka ja suunnitellut toimenpiteet toisiaan, kaikkien mahdollisten toimenpiteiden analyysi, näissä suunnitelmissa valittujen toimenpiteiden maantieteellinen ja alakohtainen kattavuus sekä se, ovatko ne pakottavia vai pelkästään kannustavia.
Komissio myöntää, että tässä tapauksessa kaikki sen kanteen kohteena olevat 12 Ranskan aluetta kuuluivat muodollisesti ilmanlaatusuunnitelmaan perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymispäivänä 16.4.2017. Se katsoo kuitenkin, että nämä suunnitelmat ovat tehottomia siltä osin kuin niillä ei ole lopetettu Ranskassa vuodesta 2010 lähtien jatkuneita ylityksiä. Lisäksi tutkittuaan näitä suunnitelmia ja Ranskan tasavallan toteuttamia muita toimenpiteitä sekä tietoja, joita tämän jäsenvaltion viranomaiset ovat toimittaneet oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana, komissio, joka on arvostellut näitä viranomaisia passiivisesta asenteesta ja sitomattomien toimenpiteiden toteuttamisesta, väittää, että kyseisissä suunnitelmissa ei määrätä asianmukaisista toimenpiteistä, jotta typpidioksidin raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi”. Missään näistä suunnitelmista ei myöskään viitata rakenteellisten muutosten tarpeeseen.
Komissio esittää lopuksi, että Ranskan tasavallan 16.4.2017 – perustellussa lausunnossa vahvistettu määräpäivä – jälkeen hyväksymät oikeudelliset toimet vahvistavat direktiivin 2008/50 23 artiklan rikkomisen.
Komissio esittää, että Ranskan tasavalta on 10.5.2017 tosin hyväksynyt ilmakehää pilaavien päästöjen vähentämissuunnitelman, jossa määrätään tietyistä päästöjen vähennystoimista kaikilla aloilla ja suunnitellaan erityisesti toimenpiteitä tieliikenteeseen liittyvien päästöjen vähentämiseksi, kuten bensiinin ja dieselin verotuksen lähentämistä tai vähäpäästöisten ajoneuvojen oston edistämistä. Tästä suunnitelmasta ilmenee kuitenkin, että raja-arvoja noudatetaan vasta aikaisintaan vuonna 2030.
Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että Conseil d’État (Ranska) totesi 12.7.2017 antamassaan tuomiossa direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklan täytäntöönpanosta annetun Ranskan lainsäädännön rikkomisen 16 alueella Ranskassa.
Komissio väittää lisäksi, että Ranskan tasavallan 8.2.2018 päivätyssä kirjeessä antamista tiedoista ilmenee, että vuonna 2020 kymmenen mittausasemaa on vielä lainsäädännön vastaisessa tilanteessa ja että tämä lukumäärä on vuonna 2030 kolme, ilman että kuitenkaan ilmoitettaisiin näiden asemien sijaintia. Tämä vahvistaa joka tapauksessa sen, että tämä jäsenvaltio ei noudata direktiivin 2008/50 23 artiklan mukaisia velvoitteitaan perustellussa lausunnossa vahvistetun määräpäivän jälkeenkään.
Komissio vetoaa myös siihen, että Ranskan viranomaiset toimittivat sille käyttöön otettujen tai julkistettujen kansallisten lisätoimenpiteiden luettelon 20.4.2018. Näiden toimenpiteiden vaikuttavuudesta ei kuitenkaan ilmoitettu mitään numerotietoja eikä myöskään päivämäärää, jona typpidioksidien raja-arvojen ylitys päättyy kaikilla nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevilla 12 alueella.
Komissio katsoo lisäksi, että Ranskan tasavallan esittämä väite, jossa nojaudutaan rakenteellisten vaikeuksien olemassaoloon, ei perustu mihinkään tapauskohtaiseen analyysiin kunkin nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevan 12 alueen osalta. Koska kyseessä on todellisuudessa yleisluontoinen väite, se pitäisi hylätä, koska sitä ei ole näytetty toteen tosiseikoilla.
Komissio vetoaa myös siihen, että Ranskan tasavallan vastinekirjelmässään esittämien tosiseikkojen analysointi vahvistaa sen, että yksikään kyseisistä alueista ei kuulu sellaiseen suunnitelmaan, jossa määrättäisiin asianmukaisista toimenpiteistä, jotta raja-arvojen ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi. Lisäksi Ranskan hallituksen esittämät tiedot koskevat suurimmaksi osaksi toimia, joita suunnitellaan toteutettaviksi huomattavasti myöhemmin kuin perusteltuun lausuntoon annettavan vastauksen määräaika on päättynyt, joissain tapauksissa yli 15 vuotta typpidioksidin raja-arvojen voimaantulon jälkeen.
Komissio hylkää lisäksi väitteen, jonka mukaan typpidioksidin raja-arvojen ylitykset vaikuttavat vain pieneen osaan väestöstä, sen vuoksi, että tällä väitteellä ei ole merkitystä direktiivin 2008/50 kannalta, koska siihen ei sisälly de minimis ‑sääntöjä.
Ranskan tasavalta vetoaa rakenteellisiin vaikeuksiin, joita se on kohdannut pantaessa täytäntöön toimenpiteitä, jotta typpidioksidin raja-arvojen ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi, ja jotka ovat heikentäneet näiden toimenpiteiden tehokkuutta.
Ranskan tasavalta vetoaa myös siihen, että komissio tulkitsee virheellisesti direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä tämän direktiivin liitteen XV kanssa.
Ranskan tasavalta moittii tässä yhteydessä tapaa, jolla komissio on nojautunut ilman PM
‑raja-arvojen ylitykseen liittyvään unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön arvioidessaan ilmanlaatusuunnitelmien asianmukaisuutta suhteessa siihen, että typpidioksidin raja-arvojen ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sillä perusteella, että rajoitteet, jotka liittyvät näiden kahden epäpuhtauden päästöjä vastaan toteutettaviin toimenpiteisiin, ovat hyvin erilaisia. Se arvostelee komissiota erityisesti siitä, että se ei ole ottanut tarvittavassa tapauskohtaisessa tarkastelussa, joka koskee toteutettujen toimenpiteiden asianmukaisuutta sen vaatimuksen kannalta, jonka mukaan ylityksen keston on jäätävä mahdollisimman lyhyeksi, huomioon typpidioksidipäästöjen erityisiä ominaisuuksia, ylitysten paikallistumista tieliikenteen vaikutusalueella oleville kaupunkialueille ja rakenteellisia rajoituksia, jotka ovat ominaisia typpidioksidipäästöille, joten typpidioksidin raja-arvojen ylitysten jatkuminen 1.1.2010 lähtien ei sinänsä anna mahdollisuutta osoittaa näiden toimenpiteiden epäasianmukaisuutta, toisin kuin komissio väittää.
Ranskan tasavalta korostaa lisäksi, että kyseiset suunnitelmat, jotka komission lausunnon vastaisesti sisältävät toimenpiteitä, jotka ovat proaktiivisia ja asianmukaisia ja joista tietyt ovat sitovia, ovat mahdollistaneet ilmanlaadun kokonaisvaltaisen ja erittäin merkittävän parantamisen Ranskassa. Tämä parantaminen jatkuu, vaikka se ei ole vielä mahdollistanut sitä, että poistetaan typpidioksidin raja-arvojen ylitykset, jotka komissio on todennut tämän kanteen yhteydessä.
Siltä osin kuin komissio esittää, että ilmanlaatusuunnitelmissa on ilmoitettava päivämäärä, jona direktiivin 2008/50 liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja noudatetaan, Ranskan tasavalta korostaa, että missään tämän direktiivin säännöksessä ei nimenomaisesti velvoiteta jäsenvaltioiden viranomaisia ilmoittamaan tällaista päivämäärää suunnitelmissaan. Kyseisen direktiivin liitteessä XV näet määrätään, että tietoihin, joiden on oltava paikallisissa, alueellisissa tai kansallisissa ilmanlaatua koskevissa suunnitelmissa, joilla pyritään parantamaan ilmanlaatua, on sisällyttävä ”täytäntöönpanon aikataulu” ja ”arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta”. Siitä ei kuitenkaan seuraa, että näissä suunnitelmissa pitäisi mainita päivämäärä, jona raja-arvoja noudatetaan. Ilmaisu ”näiden tavoitteiden toteutuminen” liittyy näissä suunnitelmissa vahvistettuihin ilmanlaadun parantamisen tavoitteisiin eikä tässä liitteessä vahvistettujen raja-arvojen noudattamiseen.
Rankan tasavalta vetoaa siihen, että ilmanlaatusuunnitelmien asianmukaisuutta on tutkittava tapauskohtaisesti niiden erityisten paikallisten rajoitteiden kannalta, jotka on ratkaistava kunkin kyseisen 12 alueen tai taajaman osalta, ja esittää tässä yhteydessä katsauksen joistakin näistä erityisistä rajoitteista kullakin alueella sekä viimeisimmistä toimenpiteistä, joita on toteutettu typpidioksidin raja-arvojen ylitysten lopettamiseksi. Se päättelee tästä, että se ei ole jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta seuraa, että jos typpidioksidin raja-arvot on ylitetty niiden soveltamiseksi vahvistetun määräajan jälkeen, asianomainen jäsenvaltio on velvollinen laatimaan tietyt vaatimukset täyttävän ilmanlaatusuunnitelman.
Tässä suunnitelmassa on siten määrättävä asianmukaisista toimenpiteistä, jotta ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi, ja se voi sisältää lisäksi erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, kuten lasten, suojelemiseksi. Lisäksi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan tähän suunnitelmaan on sisällytettävä ainakin tämän direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja siihen voidaan sisällyttää myös sen 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Tämä suunnitelma on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan soveltamisala on yleinen, koska sitä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kaikkien kyseisessä direktiivissä vahvistettujen epäpuhtauksien raja-arvojen ylityksiin niiden soveltamiselle asetetun määräajan päätyttyä, vahvistettiinpa ne direktiivillä tai vahvistipa komissio ne sen 22 artiklan perusteella (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta).
Tässä yhteydessä on todettava Ranskan tasavallan perusteluista, jotka koskevat unionin tuomioistuimen 5.4.2017 antamassa tuomiossa komissio v. Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) sekä sen 22.2.2018 antamassa tuomiossa komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
) vahvistamaa oikeuskäytäntöä, joka liittyy ilman PM
-raja-arvojen ylittymiseen arvioitaessa ilmanlaatusuunnitelmia, jotta typpidioksidin raja-arvojen ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi, että direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklan sanamuoto koskee erotuksetta kaikkia ilman epäpuhtauksia, joihin tätä direktiiviä sovelletaan. Kyseinen oikeuskäytäntö on siten sovellettavissa analyysin kehyksenä arvioitaessa, onko jäsenvaltio noudattanut tämän 23 artiklan mukaisia velvoitteitaan jonkin muun epäpuhtauden kuin PM
-hiukkasten osalta, jos kyseinen direktiivi kattaa tämän epäpuhtauden.
Lisäksi on korostettava, että viimeksi mainitussa säännöksessä luodaan suora yhteys yhtäältä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säädetyn typpidioksidin raja-arvojen ylittämisen ja toisaalta ilmanlaatusuunnitelmien laatimisen välille (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Näitä suunnitelmia voidaan näin ollen laatia yksinomaan sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Se, että jäsenvaltio ylittää ilman typpidioksidin raja-arvot, ei näin ollen yksinään riitä siihen, että kyseisen jäsenvaltion katsottaisiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Tästä säännöksestä näet seuraa, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on kuitenkin mahdollistettava se, että ajanjakso, jona raja-arvot ylitetään, jää mahdollisimman lyhyeksi (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Näin ollen on selvitettävä tapauskohtaisen analyysin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat suunnitelmat direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta).
Ranskan tasavalta väittää tässä tapauksessa, että mainitut määräajat, siltä osin kuin on kyse toimenpiteistä, joita se on toteuttanut laatimissaan ilmanlaatusuunnitelmissa, on mukautettu niiden rakenteellisten muutosten laajuuteen, jotka ovat välttämättömiä typpidioksidin raja-arvojen ylitysten lopettamiseksi, ja korostaa yhtäältä vaikeuksia, jotka johtuvat toteutettavien investointien raskaudesta ja kustannuksista, ja toisaalta rajoitteita, joita liittyy typpidioksidipäästöjä vastaan toteutettaviin toimenpiteisiin, kuten ajoneuvojen lukumäärän kasvu, joka johtuu muun muassa väestönkasvusta, autokannan uudistamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisen väistämättä pitkä kesto, liikenteen valtaväylien muuttamiseen liittyvät vaikeudet tai yleisen mielipiteen herkkyys tiettyjen toimenpiteiden, kuten polttoaineen veronkorotuksen, osalta sekä moottoriajoneuvojen käytön jatkuminen.
Tässä yhteydessä on todettava, että Ranskan tasavalta on maininnut näissä suunnitelmissa nämä yleisluontoiset tiedot esittämättä lisätäsmennyksiä ja analysoimatta niitä syvällisemmin tapauskohtaisesti kunkin komission kanteen kohteena olevan 12 alueen osalta.
Lisäksi on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että rakenteelliset vaikeudet, jotka liittyvät toteutettaviin laajamittaisiin investointeihin liittyviin sosioekonomisiin ja talousarvioon liittyviin panoksiin, eivät ole luonteeltaan poikkeuksellisia, eivätkä ne voi sulkea pois mahdollisuutta vahvistaa lyhyemmät määräajat (ks. vastaavasti tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Tällaisten muun muassa typpidioksidipäästöjä vastaan toteuttavia toimia koskeviin rajoitteisiin liittyvien rakenteellisten vaikeuksien olemassaolo erityisesti olosuhteissa, joissa todetut ylitykset paikallistuvat yksinomaan liikenteen valtaväylien läheisyyteen, voisi kuitenkin olla merkityksellinen tämän tuomion 77 kohdassa mainitun tasapainon kannalta, jotta voidaan katsoa, että ylityksen kesto on jäänyt mahdollisimman lyhyeksi, siltä osin kuin jäsenvaltio on toteuttanut kaikki tätä varten asianmukaiset toimenpiteet.
On korostettava, että vaikka Ranskan tasavalta on tutkiessaan tapauskohtaisesti nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevia eri alueita ja taajamia osoittanut ylityksen tason alentuneen jossain määrin joillakin asianomaisilla alueilla ja taajamissa, se on järjestelmällisesti viitannut toimenpiteisiin, joissa ei yhtäältä esitetä asianomaisia paikkoja koskevia täsmennyksiä, toimenpiteiden määräaikoja eikä niiden määrällistä vaikutusta ja joista suurin osa on toisaalta hyväksytty tai niitä on suunniteltu vasta pitkän aikaa sen jälkeen, kun perusteltuun lausuntoon annettavan vastauksen määräaika on päättynyt, tai niiden hyväksyminen tai suunnittelu on vireillä, koska se on määrännyt joissain tapauksissa toteuttamisesta yli 15 vuotta typpidioksidin raja-arvojen voimaantulon jälkeen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että velvollisuus laatia ilmanlaatusuunnitelmia, jos ilman typpidioksidin raja-arvot ylittyvät, velvoittaa asianomaista jäsenvaltiota 11.6.2010 lähtien. Kuten unionin tuomioistuimelle annetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, raja-arvojen ylityksiä oli jo tuolloin todettu Ranskassa. Näin ollen tästä päivämäärästä, jona Ranskan tasavallan oli saatettava direktiivin 2008/50 noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset täytäntöön sen 33 artiklan 1 kohdan mukaisesti, tämä jäsenvaltio oli velvollinen toteuttamaan ja panemaan mahdollisimman nopeasti täytäntöön asianmukaisia toimenpiteitä kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan nojalla.
Tämän tuomion 87 kohdassa mainituissa olosuhteissa on todettava, että Ranskan tasavalta ei selvästikään ole toteuttanut määräajassa asianmukaisia toimenpiteitä varmistaakseen mahdollisimman lyhyen ylityksen keston. Kyseinen raja-arvojen ylitys seitsemän peräkkäisen vuoden aikana on siten järjestelmällistä ja jatkuvaa kyseisessä jäsenvaltiossa huolimatta viimeksi mainittua sitovasta velvoitteesta toteuttaa kaikki asianmukaiset ja tehokkaat toimenpiteet noudattaakseen vaatimusta, jonka mukaan ylityksen keston piti jäädä mahdollisimman lyhyeksi.
Tällainen tilanne osoittaa sellaisenaan, ilman että olisi tarpeen tutkia yksityiskohtaisemmin Ranskan tasavallan laatimien ilmanlaatua koskevien suunnitelmien sisältöä, että tässä tapauksessa tämä jäsenvaltio ei ole pannut täytäntöön asianmukaisia ja tehokkaita toimenpiteitä, jotta typpidioksidin raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi” direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta).
Tästä seuraa, että Ranskan tasavallan esittämät perustelut eivät voi sellaisenaan olla hyväksyttävä peruste näin pitkille viipeille ylitysten lopettamisessa, kun otetaan huomioon vaatimus varmistaa, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Näissä olosuhteissa komission esittämä toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että
–
Ranskan tasavalta on jatkanut sille ilmanlaadusta ja sen parantamisesta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XI kanssa, nojalla kuuluvien velvoitteiden noudattamatta jättämistä raja-arvojen vuonna 2010 tapahtuneesta voimaantulosta lähtien, kun se on järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittänyt typpidioksidia koskevat vuosiraja-arvot 1.1.2010 lähtien 12 taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Pariisi (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), ZUR Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) ja Nizza (FR24A01), ja kun se on järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittänyt 1.1.2010 lähtien typpidioksidia koskevat tuntiraja-arvot kahden taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Pariisi (FR04A01) ja Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ja
–
Ranskan tasavalta ei ole 11.6.2010 lähtien noudattanut sille kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XV kanssa, nojalla kuuluvia velvoitteitaan ja erityisesti saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta valvoa, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Komissio on vaatinut Ranskan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Ranskan tasavalta on jatkanut sille ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XI kanssa, nojalla kuuluvien velvoitteiden noudattamatta jättämistä raja-arvojen vuonna 2010 tapahtuneesta voimaantulosta lähtien, kun se on järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittänyt typpidioksidia koskevat vuosiraja-arvot 1.1.2010 lähtien 12 taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Pariisi (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), maakunnallinen kaupunkialue (zone urbaine régionale, ZUR) Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon-Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) ja Nizza (FR24A01), ja kun se on järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittänyt 1.1.2010 lähtien typpidioksidia koskevat tuntiraja-arvot kahden taajaman ja ilmanlaatualueen osalta, jotka ovat Pariisi (FR04A01) ja Lyon Rhône-Alpes (FR20A01).

2)
Ranskan tasavalta ei ole 11.6.2010 lähtien noudattanut sille kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen XV kanssa, nojalla kuuluvia velvoitteitaan ja erityisesti saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta valvoa, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.

3)
Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.