CELEX: 62021CJ0289
Odesłanie prejudycjalne
Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
Skuteczna ochrona sądowa
Krajowy przepis proceduralny przewidujący, że skarga kwestionująca zgodność przepisu krajowego z prawem Unii jest bezprzedmiotowa, w wypadku gdy przepis zostaje uchylony w toku postępowania

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy IG a Varhoven administrativen sad (najwyższym sądem administracyjnym, Bułgaria) w przedmiocie naprawienia szkody, jaką miał ponieść IG w wyniku orzeczenia tego sądu krajowego stwierdzającego, że skarga wniesiona przez IG skierowana przeciwko krajowemu przepisowi regulacyjnemu stała się bezprzedmiotowa w wyniku zmiany kwestionowanego przepisu.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (
Dz.U. 2012, L 315, s. 1
), zatytułowany „Opomiarowanie”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by na tyle, na ile jest to technicznie wykonalne, uzasadnione finansowo i proporcjonalne do potencjalnej oszczędności energii, odbiorcy końcowi energii elektrycznej, gazu ziemnego, ciepła sieciowego, chłodu sieciowego oraz ciepłej wody użytkowej mieli możliwość nabycia po konkurencyjnych cenach indywidualnych liczników, które dokładnie oddają rzeczywiste zużycie energii przez odbiorcę końcowego i podają informacje o rzeczywistym czasie korzystania z energii.
Taka możliwość nabycia liczników indywidualnych po konkurencyjnych cenach jest zapewniana w przypadku:
a)
wymiany liczników, chyba że jest to technicznie niewykonalne lub nieopłacalne w stosunku do szacowanych potencjalnych oszczędności w perspektywie długoterminowej;
b)
podłączania nowych liczników w nowych budynkach lub przy wykonaniu ważniejszych renowacji budynków, zgodnie z dyrektywą [Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (
Dz.U. 2010, L 153, s. 13
)].
[…]
3.   […]
W przypadku gdy przeważającym rodzajem zabudowy są budynki wielomieszkaniowe, które zaopatrywane są z systemu ciepłowniczego lub chłodniczego lub które posiadają własne wspólne systemy ogrzewania lub chłodzenia obsługujące takie budynki, państwa członkowskie mogą wprowadzić przejrzyste zasady podziału kosztów zużycia energii cieplnej lub ciepłej wody w takich budynkach, aby zapewnić przejrzystość i dokładność rozliczania indywidualnego zużycia. W stosownych przypadkach zasady takie obejmują wytyczne w sprawie sposobu podziału kosztów energii cieplnej lub ciepłej wody, jak następuje:
a)
ciepła woda na potrzeby bytowe;
b)
straty energii cieplnej w instalacji w budynku oraz energia cieplna do celów ogrzewania powierzchni wspólnych (jeżeli klatki schodowe i korytarze są wyposażone w grzejniki);
c)
energia cieplna do celów ogrzewania mieszkań”.
Artykuł 10 tej dyrektywy dotyczy, zgodnie ze swoim tytułem, „Informacji o rozliczeniach”.
Prawo bułgarskie
Ustawa Prawo energetyczne
Artykuł 155 zakon za energetikata (ustawy Prawo energetyczne, DV nr 107 z dnia 9 grudnia 2003 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„(1)   […] Odbiorcy zużywający energię cieplną w budynku objętym współwłasnością opłacają energię cieplną zużytą w jeden z poniższych sposobów, według ich wyboru:
1.
[…] w 11 ratach zryczałtowanych i jednej miesięcznej racie wyrównawczej;
2.
w miesięcznych ratach wyliczonych na podstawie konsumpcji przewidzianej dla budynku i jednej miesięcznej racie wyrównawczej;
3.
w zależności od rzeczywistego zużycia.
(2)   […] Przedsiębiorstwo zajmujące się dystrybucją ciepła lub dostawca energii cieplnej fakturuje ilość energii cieplnej zużytej na podstawie rzeczywistego zużycia co najmniej raz w roku.
(3)   […] Zasady określania przewidywanego zużycia oraz rekompensaty kwot płaconych w odniesieniu do energii cieplnej faktycznie zużytej dla każdego odbiorcy są określone w [zarządzeniu] […]”.
Zarządzenie w sprawie miejskiej energii cieplnej
Artykuł 61 ust. 1 Naredba nr 16‑334 za toplonabdyavaneto (zarządzenia nr 16‑334 w sprawie dostarczania energii cieplnej) z dnia 6 kwietnia 2007 r. (DV nr 34 z dnia 24 kwietnia 2007 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „zarządzeniem w sprawie miejskiej energii cieplnej”), stanowił:
„[…] Podział zużycia energii cieplnej w budynku objętym współwłasnością dokonywany jest […] zgodnie z wymogami niniejszego zarządzenia i załącznika do niego”.
W załączniku do zarządzenia w sprawie miejskiej energii cieplnej ustalono metodę obliczania podziału zużycia energii cieplnej w budynkach objętych współwłasnością.
Kodeks postępowanie administracyjnego
Artykuł 156 Administrativnoprotsesualen kodeks (kodeksu postępowania administracyjnego) (DV nr 30 z 11 kwietnia 2006 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „kodeksem postępowania administracyjnego”), stanowi:
„(1)   […] [Z]a zgodą pozostałych podmiotów występujących jako druga strona postępowania i zainteresowanych stron, dla których zaskarżony akt jest korzystny, organ administracji może cofnąć w całości lub w części zaskarżony akt lub wydać akt, którego wydania odmówił.
(2)   Zgoda podmiotu wnoszącego skargę jest również niezbędna w celu cofnięcia aktu po przeprowadzeniu pierwszej rozprawy.
(3)   Cofnięty akt może być ponownie wydany, tylko jeżeli wystąpią nowe okoliczności.
(4)   Jeśli skardze na dany akt towarzyszy żądanie odszkodowania, postępowanie toczy się dalej w przedmiocie tego żądania”.
Artykuł 187 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi:
„(1)   Skargi na regulacyjne akty wykonawcze nie są obwarowane jakimkolwiek terminem.
(2)   Skarga na akt regulacyjny jest niedopuszczalna, jeżeli została już wniesiona skarga z tych samych powodów”.
Artykuł 195 tego kodeksu stanowi:
„(1)   Regulacyjny akt wykonawczy uznaje się za nieważny od dnia wejścia w życie orzeczenia sądowego.
(2)   Skutki prawne aktu regulacyjnego, który został lub może zostać uznany za nieważny, są określane z urzędu przez właściwy organ w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia wejścia w życie orzeczenia sądowego”.
Zgodnie z art. 204 ust. 3 wspomnianego kodeksu w przypadku gdy szkoda została spowodowana aktem administracyjnym, który został wycofany, jego niezgodność z prawem stwierdza sąd, do którego wniesiono skargę o odszkodowanie.
Artykuł 221 ust. 4 tego samego kodeksu stanowi:
„W przypadku gdy organ administracji – za zgodą pozostałych podmiotów występujących jako druga strona postępowania – wycofa akt administracyjny lub wyda akt, którego wydania odmówiono, [Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny)] uchyla orzeczenie sądowe wydane w odniesieniu do wspomnianego aktu lub tej odmowy wydania aktu jako obarczone uchybieniem proceduralnym i kończy postępowanie”.
Ustawa o odpowiedzialności państwa i gmin za szkody
Artykuł 1 Zakon za otgovornostta na darzhavata i obshtinite za vredi (ustawy o odpowiedzialności państwa i gmin za szkody) (DV nr 60 z dnia 5 sierpnia 1988 r.) stanowi:
„1.   […] Państwo i gminy odpowiadają za szkody wyrządzone osobom fizycznym i prawnym na skutek niezgodnych z prawem aktów lub bezprawnego działania albo zaniechania swoich organów lub funkcjonariuszy przy wykonywaniu czynności administracyjnych […].
2.   […] Skargi wniesione na podstawie ust. 1 rozpatruje się zgodnie z postępowaniem administracyjnym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
IG wniósł do Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego) skargę na pkt 6.1.1 załącznika do zarządzenia w sprawie miejskiej energii cieplnej (zwanemu dalej „spornym przepisem krajowym”).
Orzeczeniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), orzekający w składzie trzech sędziów, uwzględnił skargę i stwierdził nieważność rozpatrywanego przepisu krajowego na tej podstawie, że nie pozwala on na osiągnięcie celu wynikającego z art. 9 i 10 dyrektywy 2012/27, przetransponowanych do prawa bułgarskiego przez art. 155 ust. 2 ustawy prawo energetyczne w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniu głównym, polegającego na zapewnieniu, aby energia cieplna była fakturowana w zależności od rzeczywistego zużycia.
Ministar na energetikata (minister energetyki, Bułgaria) złożył środek odwoławczy od orzeczenia, o którym mowa w poprzednim punkcie, do Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego), orzekającego w składzie pięciu sędziów.
Zarządzeniem opublikowanym w
Darzhaven vestnik
z dnia 20 września 2019 r. ustawodawca bułgarski zmienił sporny przepis krajowy.
Orzeczeniem z dnia 11 lutego 2020 r. Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), orzekający w składzie pięciu sędziów, stwierdził, że sporny przepis krajowy został zmieniony przez późniejsze przepisy regulujące te same stosunki. Z tego względu sąd ten uchylił swoje orzeczenie z dnia 13 kwietnia 2018 r. i uznał, że zawisły przed nim spór stał się bezprzedmiotowy. Zdaniem tego sądu w prawie bułgarskim możliwość zaskarżenia aktów wykonawczych nie jest obwarowana żadnym terminem, lecz dotyczy jedynie obowiązujących aktów regulacyjnych, a nie aktów, które zostały uchylone lub zmienione, które nie mają charakteru obowiązującego w chwili orzekania co do istoty sprawy. Owo orzeczenie z dnia 11 lutego 2020 r. stało się prawomocne.
IG wniósł zatem skargę do sądu odsyłającego, Administrativen sad Sofia‑grad (sądu administracyjnego w Sofii, Bułgaria) skierowaną przeciwko Varhoven administrativen sad (najwyższemu sądowi administracyjnemu) w celu uzyskania naprawienia szkody i krzywdy, jakie miało jej wyrządzić orzeczenie tego ostatniego sądu z dnia 11 lutego 2020 r. Na poparcie skargi podniósł on, że w orzeczeniu tym Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) orzekł, iż sporny przepis krajowy obowiązywał i powinien był wywoływać skutki w odniesieniu do okresu pomiędzy wniesieniem skargi a datą uchylenia tego przepisu. IG podnosi, że został w ten sposób pozbawiona prawa do skutecznej ochrony sądowej, gwarantowanego przez art. 47 karty, a także prawa do skorzystania z zastosowania zasad skuteczności i równoważności. Kwestionuje on ponadto zasadność orzecznictwa Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego), zgodnie z którym zmiana aktu regulacyjnego jest porównywalna z jej cofnięciem.
Ze swej strony Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) podnosi, że orzeczenie takie jak jego orzeczenie z dnia 11 lutego 2020 r., stwierdzające, że zawisły przed nim spór stał się bezprzedmiotowy, nie wyklucza możliwości poddania danego aktu kontroli zgodności z prawem. Możliwe jest bowiem zastosowanie art. 204 ust. 3 kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego w przypadku gdy szkody są spowodowane cofniętym aktem administracyjnym, sąd, do którego została wniesiona skarga o odszkodowanie, jest właściwy do stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu. W konsekwencji prawo IG do skutecznej ochrony sądowej jest zagwarantowane, ponieważ może on zawsze żądać naprawienia szkód, jakie poniósł w wyniku przyjęcia spornego przepisu krajowego.
Sąd odsyłający wskazuje, że dokonanie wykładni art. 47 karty jest mu niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. W szczególności sąd ten zastanawia się, czy zmiana przepisu krajowego aktu regulacyjnego, który przed jego zmianą stanowi przedmiot orzeczenia sądowego stwierdzającego jego niezgodność z prawem Unii, zwalnia sąd, do którego wniesiono skargę, z obowiązku dokonania oceny zgodności tego przepisu z prawem Unii w brzmieniu sprzed jego zmiany. Należy również uściślić, czy fakt, że w takich okolicznościach rozpatrywany przepis krajowy zostaje uznany za wycofany, pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż podmiot kwestionujący zgodność z prawem przed tym cofnięciem korzystał ze skutecznego środka prawnego przed sądem, oraz czy przewidziana w prawie krajowym możliwość dokonania oceny zgodności z prawem Unii tego przepisu krajowego wyłącznie w ramach skargi o naprawienie szkód poniesionych przez ten podmiot w wyniku przyjęcia rzeczonego przepisu krajowego stanowi taki skuteczny środek prawny. Sąd odsyłający wskazuje na wątpliwości w tym względzie, ponieważ ten sam przepis krajowy w brzmieniu sprzed zmiany będzie regulował stosunki prawne powstałe w okresie, w którym obowiązywał, podczas gdy cofnięty akt administracyjny nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
W tych okolicznościach Administrativen sad Sofia‑grad (sąd administracyjny w Sofii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zmiana przepisu aktu normatywnego w prawie krajowym, co do którego to przepisu przed tą zmianą sąd odwoławczy orzekł, że jest on niezgodny z obowiązującym przepisem prawa Unii, zwalnia sąd kasacyjny z obowiązku zbadania przepisu obowiązującego do czasu wspomnianej zmiany względnie z obowiązku przeprowadzenia oceny, czy przepis ten jest zgodny z prawem Unii?
2)
Czy uznanie rozpatrywanego przepisu za cofnięty stanowi skuteczny środek ochrony przed sądem praw i swobód zagwarantowanych w prawie Unii (w niniejszym wypadku w art. 9 i 10 dyrektywy 2012/27/UE) względnie czy stanowi taki środek przewidziana w prawie krajowym możliwość dokonywania oceny zgodności przepisu krajowego przed zmianą z przepisem prawa Unii, wyłącznie jeśli do sądu wniesiono konkretną skargę o odszkodowanie za szkody wynikające ze stosowania tego przepisu i wyłącznie w odniesieniu do osoby, która wniosła tę skargę?
3)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie: czy dopuszczalne jest, by rozpatrywany przepis nadal regulował stosunki społeczne w okresie od jego przyjęcia do zmiany w odniesieniu do nieograniczonego kręgu osób, które nie wniosły do sądu skargi o odszkodowanie w związku ze stosowaniem tego przepisu, względnie by nie dokonywano oceny zgodności przepisu krajowego przed zmianą z przepisem prawa Unii w odniesieniu do tych osób?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
W swoich uwagach na piśmie Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) podnosi, po pierwsze, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny ze względu na to, że wbrew temu, czego wymaga art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem, wniosek ten nie zawiera omówienia powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni określonych przepisów prawa Unii, a także związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi znajdującymi zastosowanie w postępowaniu głównym, przy czym taki związek w każdym wypadku nie istnieje.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, opartego na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, ocena stanu faktycznego sprawy oraz wykładnia i zastosowanie prawa krajowego należą wyłącznie do sądu krajowego. Tak samo jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy – przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena niezbędności orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału, dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 17 maja 2022 r., SPV Project 1503 i in.,
C‑693/19 i C‑831/19
,
EU:C:2022:395
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zatem odrzucenie przez Trybunał wniesionego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (wyrok z dnia 17 maja 2022 r., SPV Project 1503 i in.,
C‑693/19 i C‑831/19
,
EU:C:2022:395
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający, streszczonych w pkt 14–21 niniejszego wyroku, wynika, że do tego sądu wystąpiono ze skargą o odszkodowanie wniesioną przez IG, zmierzającą do naprawienia szkody, jaką miał ponieść ten ostatni wskutek zaniechania orzekania w ostatniej instancji przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) w przedmiocie wniesionej przez IG skargi o stwierdzenie nieważności rozpatrywanego przepisu krajowego.
Zgodnie z tymi samymi informacjami na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności IG podniósł, że sporny przepis krajowy jest niezgodny z przepisami dyrektywy 2012/27, co zresztą zostało stwierdzone przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), orzekający w składzie trzech sędziów, w orzeczeniu z dnia 13 kwietnia 2018 r. uwzględniającym tę skargę. Sąd odsyłający wyjaśnia również, że na poparcie skargi o odszkodowanie IG podnosi, iż orzekając zgodnie z przepisami bułgarskiego prawa procesowego, że jego skarga o stwierdzenie nieważności stała się bezprzedmiotowa w następstwie uchylenia spornego przepisu krajowego, Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), orzekający w składzie pięciu sędziów, uchybił prawu Unii, ponieważ naruszył ustanowione w art. 47 karty prawo IG do skutecznej ochrony sądowej. To naruszenie prawa Unii było przyczyną szkody, jaką miał ponieść IG, której naprawienia dochodzi on przed sądem odsyłającym.
Wskazówki te pozwalają zrozumieć powody, dla których sąd odsyłający powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii, jak również związek, jaki dostrzega on między tym prawem a, w szczególności, przepisami proceduralnymi prawa bułgarskiego, które skłoniły Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), orzekający w składzie pięciu sędziów, do orzeczenia, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez IG stała się bezprzedmiotowa, co jego zdaniem wyrządziło mu szkodę.
Wynika z tego, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zgodny z wymogami art. 94 lit. c) regulaminu postępowania.
Po drugie, jeśli chodzi o argument Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego), zgodnie z którym zasadniczo wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ zmierza on do podważenia powagi rzeczy osądzonej orzeczenia tego sądu z dnia 11 lutego 2020 r., wystarczy zauważyć, że spór w postępowaniu głównym dotyczy naprawienia szkody, jaką miał ponieść IG z powodu tego ostatniego orzeczenia, które zdaniem IG narusza prawo Unii. Otóż uznanie zasady odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa Unii z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji samo w sobie nie skutkuje naruszeniem powagi rzeczy osądzonej takiego orzeczenia (wyrok z dnia 30 września 2003 r., Köbler,
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
, pkt
).
Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 47 karty oraz zasady równoważności i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi proceduralnemu państwa członkowskiego, zgodnie z którym w sytuacji gdy przepis prawa krajowego kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na to, że jest sprzeczny z prawem Unii, zostaje uchylony, a zatem przestaje wywoływać skutki na przyszłość, spór jest uważany za bezprzedmiotowy, tak że należy umorzyć postępowanie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w braku uregulowań Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, ustanowienie szczegółowych przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, by przepisy te nie były mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz by praktycznie nie uniemożliwiały lub nie czyniły nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) [wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu),
C‑194/19
,
EU:C:2021:270
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Jak przypomniał rzecznik generalny w pkt 34 opinii, z orzecznictwa Trybunału wynika również, że zasada skutecznej ochrony sądowej zagwarantowana w art. 47 karty nie wymaga jako taka istnienia odrębnego środka prawnego mającego za główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, jeżeli istnieje jeden lub więcej środków zaskarżenia pozwalających w trybie incydentalnym zapewnić poszanowanie praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii [wyroki: z dnia 13 marca 2007 r., Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, pkt
; a także z dnia 24 września 2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego),
C‑223/19
,
EU:C:2020:753
, pkt
].
W szczególności Trybunał orzekł, że pełną skuteczność prawa Unii oraz skuteczną ochronę praw, jakie wywodzą z niego jednostki, może – w stosownym przypadku – zagwarantować zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, za które można przypisać mu odpowiedzialność, a zasada ta jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na którym opiera się Unia (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe (
C‑752/18
,
EU:C:2019:1114
, pkt
).
Otóż pytania pierwsze i drugie sądu odsyłającego dotyczą przypadku państwa członkowskiego, które zdecydowało się na ustanowienie w swym wewnętrznym porządku prawnym odrębnego środka zaskarżenia umożliwiającego żądanie stwierdzenia nieważności przepisu krajowego w szczególności ze względu na niezgodność tego przepisu z prawem Unii, przewidując jednocześnie, że w przypadku uchylenia tego przepisu skarga o stwierdzenie nieważności jest uznawana za bezprzedmiotową, a tym samym należy umorzyć postępowanie w tej sprawie.
Dla odpowiedzi na te pytania konieczne jest zatem dokonanie oceny, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 33–35 niniejszego wyroku, czy takie krajowe przepisy proceduralne są zgodne z zasadami równoważności i skuteczności.
Co się tyczy w pierwszej kolejności zasady równoważności, krajowy przepis proceduralny taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym jest zgodny z tą zasadą, o ile znajduje zastosowanie bez rozróżnienia do każdej skargi o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, niezależnie od jej podstawy, a nie jedynie do skarg opartych na utrzymywanym sprzecznym z prawem Unii charakterze kwestionowanego przepisu.
W niniejszej sprawie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 i 53 opinii, z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że norma proceduralna, która skłoniła Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) do orzeczenia, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez IG stała się bezprzedmiotowa, nie ma zastosowania wyłącznie do skarg o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego opartych na podstawach wywodzonych z prawa Unii. Do sądu odsyłającego należy jednak zbadanie, czy tak jest w istocie.
Z zastrzeżeniem tej dokonania tej weryfikacji taki krajowy przepis proceduralny wydaje się zgodny z zasadą równoważności.
W drugiej kolejności, co się tyczy zgodności krajowego przepisu proceduralnego takiego jak sporny w postępowaniu głównym z zasadą skuteczności, należy stwierdzić, że uchylenie przepisu prawa krajowego nie ma w prawie takiego samego skutku jak stwierdzenie jego nieważności.
O ile bowiem uchylenie takiego przepisu wywiera skutki jedynie na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że nie podważa ono skutków prawnych wywołanych przez uchylony przepis względem istniejących sytuacji, o tyle stwierdzenie nieważności przepisu prawa krajowego działa wstecz (ex tunc), co do zasady od daty jego wydania, tak że skutki wywołane przez ten przepis dla istniejących sytuacji znikają począwszy od tej samej daty.
Wyjaśniwszy powyższe, należy również zauważyć, że nie jest wykluczone, iż uchylenie w toku postępowania przepisu prawa krajowego, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, ze względu na jego szczególną sytuację wywołuje wobec niego takie same skutki prawne jak żądane przez niego stwierdzenie nieważności.
Będzie tak w szczególności w przypadku, gdyby w skardze o stwierdzenie nieważności skarżący zmierzał jedynie do tego, by kwestionowany przepis nie wywoływał w przyszłości skutków prawnych, które uważa on za szkodliwe, podczas gdy ewentualne skutki wywołane już przez ten sam przepis go nie dotyczą.
Zatem w sytuacji opisanej w dwóch poprzednich punktach nie można stwierdzić, że zasada skuteczności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego sąd rozpoznający skargę o stwierdzenie nieważności uchylonego przepisu postanawia umorzyć postępowanie ze względu na to, że skarga ta stała się bezprzedmiotowa. W takiej sytuacji byłoby bowiem przesadne wymaganie od właściwego sądu krajowego, aby orzekł co do istoty sporu, podczas gdy ze względu na uchylenie zaskarżonego przepisu skarżący osiągnął już rezultat, jaki chciałby uzyskać poprzez wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności.
Jednakże możliwe jest również, że wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, skarżący zmierza również do uzyskania stwierdzenia nieważności skutków prawnych wynikających ze stosowania tego przepisu, które były dla niego niekorzystne. W takim wypadku samo uchylenie wspomnianego przepisu nie skutkowałoby zniknięciem tych zaistniałych skutków i zastosowanie w takiej sytuacji krajowego przepisu proceduralnego, zgodnie z którym spór zostaje zakończony ze względu na to, że stał się bezprzedmiotowy, mogłoby pozbawić skarżącego skutecznej ochrony sądowej.
Wniosku tego nie można podważyć wyłącznie na tej podstawie, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 34 niniejszego wyroku dane państwo członkowskie nie było zobowiązane do ustanowienia w swoim prawie krajowym odrębnego środka prawnego mającego na celu podważenie zgodności przepisów krajowych z normami prawa Unii lub że owo prawo krajowe przewiduje roszczenie odszkodowawcze o naprawienie szkody, jaką podmiot mógłby ponieść w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii.
Należy zauważyć w tym względzie, że podmioty prawa powinny wybrać spośród różnych środków zaskarżenia przewidzianych ewentualnie przez prawo krajowe ten, który uważają za najlepiej odpowiadający ich celom i któremu poświęcą swoje zasoby.
Nie można zatem wykluczyć, że podmiot, który uważa się za poszkodowany przez skutki stosowania przepisu krajowego według domniemania sprzecznego z dyrektywą, postanowi wnieść, w celu usunięcia tych skutków, skargę o stwierdzenie nieważności tego przepisu, jeżeli taki środek zaskarżenia jest przewidziany przez prawo krajowe, a nie skargę o odszkodowanie przeciwko danemu państwu członkowskiemu.
Stwierdzenie nieważności przepisu krajowego sprzecznego ze sporną dyrektywą pociąga bowiem za sobą również wyeliminowanie z mocą wsteczną skutków prawnych, jakie przepis ten wywołał, co podmiot ten prawdopodobnie uzna za bardziej odpowiednie niż ewentualne odszkodowanie obciążające dane państwo członkowskie tytułem naprawienia szkody poniesionej w wyniku tych skutków prawnych.
Z uzasadnienia zawartego w pkt 48 i 49 niniejszego wyroku wynika zatem, że sytuacji skarżącego będącego obywatelem państwa członkowskiego, którego prawo wewnętrzne nie przewiduje odrębnego środka prawnego mającego na celu, tytułem głównym, podważenie zgodności przepisu krajowego z prawem Unii, nie można porównywać z sytuacją podmiotów prawa w innym państwie członkowskim, którego wewnętrzne prawo proceduralne przewiduje taką skargę, jednak która może zostać uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia kwestionowanego przepisu.
W tym ostatnim wypadku orzeczenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa i że należy umorzyć postępowanie w razie uchylenia zaskarżonego przepisu, bez możliwości wykazania przez skarżącego, że mimo uchylenia tego przepisu zachowuje on interes w stwierdzeniu nieważności wspomnianego przepisu, może nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii.
Przysługująca wspomnianemu skarżącemu możliwość wniesienia w takim wypadku nowej skargi odszkodowawczej przeciwko danemu państwu członkowskiemu, mającej na celu naprawienie szkody poniesionej w jego przekonaniu z powodu skutków wynikających ze stosowania kwestionowanego przepisu i uzyskanie orzeczenia, tym razem incydentalnie, że przepis ten jest niezgodny z prawem Unii, nie będzie wystarczająca dla zagwarantowania prawa tego skarżącego do skutecznej ochrony sądowej, ponieważ z powodów przedstawionych w pkt 48 niniejszego wyroku nie jest wykluczone, iż może to wiązać się dla niego z niedogodnościami proceduralnymi w szczególności w zakresie kosztów, czasu trwania i zasad reprezentacji, w sposób mogący nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact,
C‑268/06
,
EU:C:2008:223
, pkt
).
Takie ryzyko istnieje tym bardziej, że uchylenie zaskarżonego przepisu i stwierdzenie utraty przedmiotu skargi zmierzającej do stwierdzenia jego nieważności następują na zaawansowanym etapie postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w którym utrata przedmiotu sporu została stwierdzona w postępowaniu kasacyjnym.
Z powyższego wynika, że o ile uznana w prawie Unii zasada skutecznej ochrony sądowej nie może w każdym wypadku stać na przeszkodzie temu, by skarga o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego wskazywanego jako sprzeczny z prawem Unii została uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia zaskarżonego przepisu, o tyle zasada ta sprzeciwia się umorzeniu postępowania z tego powodu bez możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania, a tym samym bez uwzględnienia takiego interesu.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż zasadę skuteczności, tak jak została ona ustanowiona w art. 47 karty, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisowi proceduralnemu państwa członkowskiego, na podstawie którego w przypadku gdy przepis prawa krajowego kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności opartej na jego sprzeczności z prawem Unii zostaje uchylony i w związku z tym przestaje wywoływać skutki na przyszłość, uznaje się, że zniknął przedmiot sporu, tak że należy umorzyć postępowanie bez zapewnienia możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania oraz bez uwzględnienia takiego interesu.
W przedmiocie pytania trzeciego
Ze względu na odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze i drugie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Zasadę skuteczności, tak jak została ona ustanowiona w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisowi proceduralnemu państwa członkowskiego, na podstawie którego w przypadku gdy przepis prawa krajowego kwestionowany w drodze skargi o stwierdzenie nieważności opartej na jego sprzeczności z prawem Unii zostaje uchylony i w związku z tym przestaje wywoływać skutki na przyszłość, uznaje się, że odpadł przedmiot sporu, tak że należy umorzyć postępowanie bez zapewnienia możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania oraz bez uwzględnienia takiego interesu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.