CELEX: 62021CJ0024
Eelotsusetaotlus
Põllumajandus
Geneetiliselt muundatud toit ja sööt
Määrus (EÜ) nr 1829/2003
Geneetiliselt muundatud organismide tahtlik keskkonda viimine
Direktiiv 2001/18/EÜ
Artikkel 26a
Liikmesriikide võimalus võtta asjakohaseid meetmeid, et vältida geneetiliselt muundatud organismide tahtmatut sattumist muudesse toodetesse
Kohaldamise tingimused
Proportsionaalsuse põhimõte
Suunised samaaegse viljelemise riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida geneetiliselt muundatud organismide tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse
Riigisisese piirkondliku üksuse võetud meede, millega on tema territooriumil keelatud geneetiliselt muundatud maisi kasvatamine

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta ja nõukogu direktiivi 90/220/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
EÜT 2001, L 106, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 77), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. septembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 1829/2003 (
ELT 2003, L 268, lk 1
; ELT eriväljaanne 13/32, lk 432) (edaspidi „direktiiv 2001/18“), koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja komisjoni 13. juuli 2010. aasta soovitusega suuniste kohta samaaegse viljelemise riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse (
ELT 2010, C 200, lk 1
; edaspidi „13. juuli 2010. aasta soovitus“), ning ELTL artikleid 34, 35 ja 36.
Taotlus on esitatud PH ning Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Friuli-Venezia Giulia maakond, Itaalia) (edaspidi „FVG maakond“) ja Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche – Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (põllumajandusliku toidutööstuse‑, metsa‑ ja kalaressursside keskjuhatus – Friuli-Venezia Giulia autonoomse maakonna metsateenistus ja ‑amet, Itaalia) vahelises kohtuvaidluses korralduse üle, millega määrati PH‑le rahatrahv, kuna ta rikkus keeldu kasvatada geneetiliselt muundatud maisi.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2001/18
Direktiivi 2001/18 artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:
„Ettevaatusprintsiibi kohaselt on käesoleva direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus‑ ja haldusnormid ning tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse järgmistel juhtudel:
–
geneetiliselt muundatud organismide [(GMOde)] keskkonda viimine muul eesmärgil, kui nende turuleviimine [Euroopa Liidus],
–
[GMOde] toodetena või toodete koostises turuleviimine [liidus].“
Direktiivi artiklis 4 „Üldkohustused“ on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid tagavad ettevaatusprintsiibi kohaselt kõigi vajalike meetmete võtmise selleks, et vältida GMOde tahtliku keskkonda viimise või turuleviimisega seotud võimalikku ebasoovitavat mõju inimeste tervisele ja keskkonnale. GMOde tahtlik keskkonda viimine või turuleviimine võib toimuda ainult B või C osa kohaselt[, mille kohaselt peab keskkonda viimiseks ja turuleviimiseks olema eelnev luba].
[…]“.
Direktiivi artiklis 22 „Vaba ringlus“ on sätestatud:
„Ilma et see piiraks artikli 23 kohaldamist, ei või liikmesriigid keelata, piirata ega takistada käesoleva direktiivi nõuetele vastavate GMOde toodetena või toodete koostises turuleviimist.“
Sama direktiivi artikli 23 „Kaitseklausel“ lõike 1 esimeses ja teises lõigus on ette nähtud:
„Kui liikmesriik jõuab pärast nõusoleku andmise kuupäeva ilmnenud uue või täiendava teabe põhjal, mis mõjutab keskkonnariski hindamist, või olemasoleva teabe ümberhindamise tulemusena uute või täiendavate teaduslike teadmiste põhjal, üksikasjalikult põhjendatud arvamusele, et tootena või toote koostises esinev GMO, mille kohta on esitatud nõuetekohane taotlus ning saadud kirjalik nõusolek käesoleva direktiivi alusel, kujutab endast ohtu inimeste tervisele või keskkonnale, võib kõnesolev liikmesriik selle tootena või toote koostises esineva GMO kasutamist ja/või müüki oma territooriumil ajutiselt piirata või selle ära keelata.
Liikmesriik tagab, et tõsise ohu puhul võetakse tarvitusele erakorralised abinõud, nagu on turuleviimise peatamine või lõpetamine, sealhulgas üldsuse teavitamine.“
Direktiivi 2001/18 artiklis 26a „Meetmed GMOde tahtmatu toidusse või söödasse sattumise vältimiseks“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võivad võtta asjakohaseid meetmeid, et vältida GMOde tahtmatut sattumist muudesse toodetesse.
2.   Komisjon kogub ja kooskõlastab [liidu] ja riikide tasandil tehtud uurimustest saadud teavet, jälgib üheaegse esinemisega seotud arenguid liikmesriikides ning töötab teabele ja jälgimistulemustele tuginedes välja suunised geneetiliselt muundatud, tavapäraste ja mahepõllunduskultuuride samaaegseks viljelemiseks.“
Määrus nr 1829/2003
Määruse nr 1829/2003 põhjendus 9 on sõnastatud järgmiselt:
„Uued lubade andmise korrad geneetiliselt muundatud toidu ja sööda jaoks peaksid järgima direktiivis 2001/18/EÜ esitatud uusi põhimõtteid. Need peaksid ühtlasi põhinema uuel, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrusega (EÜ) nr 178/2002 (millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused) [(
EÜT 2002, L 31, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463)] toidu ohutuse küsimustes sätestatud ohuhindamise raamistikul. Seega peaks geneetiliselt muundatud toidu ja sööda viimine [liidu] turule olema lubatud üksnes pärast seda, kui kõrgeimatele võimalikele standarditele vastavalt ning Euroopa toiduohutusameti (edaspidi „amet“) vastutusel on teaduslikult hinnatud mis tahes ohtusid, mida need võivad kaasa tuua inimeste ja loomade tervisele ning samuti keskkonnale. Sellele teaduslikule hindamisele peaks järgnema regulatiivkomitee menetluse kohane [liidu] otsus riskijuhtimise kohta, mis tehakse komisjoni ja liikmesriikide vahelises tihedas koostöös.“
Määruse nr 1829/2003 artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:
„Käesoleva määruse eesmärk on kooskõlas määruses (EÜ) nr 178/2002 sätestatud üldpõhimõtetega:
a)
luua baas inimeste ja loomade elu, tervise ja heaolu, keskkonna ja tarbijate huvide kõrge kaitstuseastme tagamiseks seoses geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kasutamisega, tagades samal ajal ka siseturu tõhusa toimimise;
b)
sätestada geneetiliselt muundatud toidu ja sööda lubamise ja järelevalve [liidu] kord;
c)
kehtestada geneetiliselt muundatud toidu ja sööda märgistamist käsitlevad sätted.“
Määruse nr 1829/2003 artikli 3 „Reguleerimisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevat jagu kohaldatakse:
a)
toiduks kasutatavate GMOde suhtes;
b)
GMOdest koosneva või neid sisaldava toidu suhtes;
c)
GMOdest toodetud toidu või GMOdest toodetud koostisosi sisaldava toidu suhtes.“
Sama määruse artiklis 4 „Nõuded“ on sätestatud:
„1.   Artikli 3 lõikes 1 osutatud toit ei tohi:
a)
avaldada kahjulikku mõju inimeste või loomade tervisele ega keskkonnale;
[…].
2.   Mitte keegi ei tohi turule viia toiduks kasutatavat GMOd või artikli 3 lõikes 1 osutatud toitu, kui selle jaoks ei ole vastavalt käesolevale jaole antud luba ja kui pole täidetud asjakohased loa andmise tingimused.
[…]
5.   Lõikes 2 osutatud luba antakse, pikendatakse, muudetakse, peatatakse või tühistatakse üksnes käesolevas määruses sätestatud põhjendustega ja käesolevas määruses sätestatud korra kohaselt.
[…]“.
Määruse artiklis 16 on sätestatud:
„[…]
2.   Mitte keegi ei tohi turule viia, kasutada või käidelda [söödaks kasutatavaid GMOsid, GMOdest koosnevat või neid sisaldavat sööta ega GMOdest toodetud sööta], kui selle jaoks ei ole vastavalt käesolevale jaole antud luba ja kui pole täidetud asjakohased loa andmise tingimused.
[…]
5.   Lõikes 2 osutatud luba antakse, pikendatakse, muudetakse, peatatakse või tühistatakse üksnes käesolevas määruses sätestatud põhjendustega ja käesolevas määruses sätestatud korra kohaselt.
[…]“.
Sama määruse artikli 19 lõikes 5 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kirjeldatud korra kohaselt antud luba kehtib kogu [liidus] 10 aastat ning seda on võimalik pikendada kooskõlas artikliga 23. […]“.
Määruse nr 1829/2003 artikli 20 lõikes 1 on sätestatud:
„Erandina artikli 16 lõikest 2 võib ka edaspidi turule viia, kasutada ja käidelda käesoleva jao reguleerimisalasse kuuluvaid ja enne käesoleva määruse kohaldamist [liidus] õiguspäraselt turule viidud tooteid, kui on täidetud järgmised tingimused:
a)
toodete puhul, mis on lubatud [nõukogu 23. aprilli 1990. aasta direktiivi 90/220/EMÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta (
EÜT 1990, L 117, lk 15
)] või [direktiivi 2001/18] alusel, sealhulgas GMOdest toodetud toodete söödana kasutamine [nõukogu 30. juuni 1982. aasta direktiivi 82/471/EMÜ teatavate loomasöötadena kasutatavate toodete kohta (
EÜT 1982, L 213, lk 8
; ELT eriväljaanne 03/05, lk 151)] alusel, või GMOdest koosnevad, neid sisaldavad või neist toodetud tooted [nõukogu 23. novembri 1970. aasta direktiivi 70/524/EMÜ söödalisandite kohta (
EÜT 1970, L 270, lk 1
; ELT eriväljaanne 03/01, lk 190)] alusel, peavad asjaomaste toodete turuleviimise eest vastutavad käitlejad kuue kuu jooksul alates käesoleva määruse kohaldamise algusest teatama komisjonile kuupäeva, mil tooted esimest korda [liidus] turule viidi;
[…]“.
Selle määruse artikli 23 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva määruse alusel antud lubade kehtivust saab pikendada 10‑aastaste ajavahemike kaupa loaomaniku poolt komisjonile hiljemalt üks aasta enne loa kehtivuse lõppu esitatud taotluse alusel.“
Määruse nr 1829/2003 artikliga 43 muudeti alates selle määruse jõustumisest direktiivi 2001/18, lisades sellesse artikli 26a.
13. juuli 2010. aasta soovitus
13. juuli 2010. aasta soovituse põhjendused 1 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Direktiivi 2001/18/EÜ artikli 26a kohaselt võivad liikmesriigid võtta samaaegse viljelemisega seotud asjakohaseid meetmeid, et vältida [GMOde] tahtmatut sattumist muudesse toodetesse. Seda kohaldatakse eelkõige GMOde sattumise vältimiseks teistesse taimedesse, nt tavapärastesse või mahepõllunduskultuuridesse.
[…]
(3)
Liikmesriikide ametiasutused võivad vajaduse korral piirkondades, kus GMOsid kasvatatakse, määratleda asjakohased meetmed, mis võimaldaksid tarbijatel ja tootjatel valida tavapäraste, mahetoodete ja GM toodete vahel (edaspidi „samaaegse viljelemise meetmed“).“
Soovituse punktis 1 on ette nähtud:
„Kavandades riiklikke meetmeid, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse, peaksid liikmesriigid järgima käesoleva soovituse lisas esitatud suuniseid.“
Soovitusele lisatud suuniste punkti 1.2 viimases lõigus on sätestatud:
„Kuna [liidus] tohib kasvata[da] üksnes lubatud GMOsid […] ning keskkonna ja tervise aspekte hõlmab juba [liidu] lubade andmise korra kohane keskkonnaohu hindamine, siis tuleb pooleliolevaid küsimusi käsitleda samaaegse viljelemise majanduslike aspektidega seotud geneetiliselt muundatud ja muundamata taimede segunemise kontekstis.“
Suuniste punktis 1.4 „Suuniste eesmärk ja kohaldamisala“ on märgitud:
„Käesolevad suunised on esitatud liikmesriikidele suunatud mittekohustuslike soovituste vormis. Nende eesmärk on pakkuda üldpõhimõtteid riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse. Tunnistatakse, et paljud faktorid, mis on selles kontekstis olulised, on seotud riiklike, piirkondlike või kohalike tingimustega.“
Nende suuniste punkt 2 „Üldpõhimõtted samaaegse viljelemise riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse“ sisaldab järgmist lõiku:
„2.2.
Proportsionaalsus
GMOde teistesse taimedesse tahtmatu sattumise vältimiseks võetavad meetmed peavad olema oma eesmärgiga (tavapäraste ja mahepõllundustootjate teatavate vajaduste kaitse) proportsionaalsed. Samaaegse viljelemise meetmed peavad vältima liigse koormuse tekitamist põllumajandusettevõtjatele, seemnetootjatele, kooperatiividele ja mis tahes tootmistüübiga seotud käitajatele. Meetme valikul tuleks arvesse võtta piirkondlikke ja kohalikke piiranguid ja tingimusi, näiteks piirkonna põldude kuju ja suurust, konkreetsetele põllumajandusettevõtetele kuuluvate põldude killustatust ja geograafilist hajutatust ning piirkondlikku põllumajandusettevõtete juhtimisviisi.
2.3.
Segunemise tase, mida soovitakse saavutada samaaegse viljelemise meetmetega, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse
Riiklikud meetmed, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse, peaksid arvesse võtma olemasolevat teavet geneetiliselt muundatud ja muundamata taimede segunemise tõenäosuse ja allikate kohta. Need meetmed peavad olema proportsionaalsed eesmärgiks võetud segunemise taseme saavutamisega, mis sõltub piirkondlikust ja riiklikust eripärast ning mahepõllunduskultuuride, tavapäraste ja muude kultuuride spetsiifilistest kohalikest vajadustest.
2.3.1.
Mõnel juhul avaldavad GMO jäljed toidus ja söödas majanduslikku mõju ainult juhul, kui nad ületavad 0,9% märgistamise taset. Sellisel juhul peaksid liikmesriigid pidama piisavaks meetmeid, mis tagavad 0,9% märgistamise taseme järgimise.
2.3.2.
Liikmesriigid peaksid võtma arvesse, et teatavate segunemise tasemete saavutamiseks ei pruugi olla vajadust, kui taime märgistamine geneetiliselt muundatuks ei oma majanduslikke tagajärgi.
2.3.3.
Mitmel muul juhul võib mahepõllundustootjate ja vahel ka tavatootjate (nt teatavad toidutootjad) sissetulekute vähenemine olla tingitud GMO jälgede esinemisest allpool 0,9% taset. Sellisel juhul ning teatavate tootmistüüpide kaitseks võib asjaomane liikmesriik võtta meetmed, mille eesmärk on saavutada, et GMOde teistes taimedes esinemise tase jääb alla 0,9%.
Hoolimata sellest, milline on samaaegse viljelemise meetmetega saavutada soovitav segunemise tase, jätkatakse [liidu] õigusaktides […] sätestatud taseme kohaldamist GMOsid sisaldava toidu, sööda või vahetuks töötlemiseks ettenähtud toodete märgistamise suhtes.
2.4.
Meetmed GMOde kasvatamise keelamiseks suurel territooriumil („GM vabad piirkonnad“)
Piirkondlikud erinevused, näiteks kliimatingimused (mis mõjutavad tolmlejate aktiivsust ja lenduva õietolmu liikumist), topograafia, viljelusmeetodid ja külvikorrad või põllumajandusettevõtte struktuur (k.a piirnevad struktuurid, nt hekid, metsad, harimata maa ja põldude ruumiline paiknemine) võivad mõjutada GM taimede ja tavapäraste ja mahepõllunduskultuuride segunemise taset ning meetmeid, mida on vaja GMOde teistesse taimedesse tahtmatu sattumise vältimiseks.
Teatavatel majanduslikel ja looduslikel tingimustel võivad liikmesriigid kaaluda võimalust keelata GMOde kasvatamine suurel osal oma territooriumist, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse. Sellise keelu puhul peavad liikmesriigid näitama, et nende piirkondade puhul oleks muudest meetmetest jäänud väheks piisava puhtuse taseme saavutamiseks. Lisaks peavad sellised piiravad meetmed olema oma eesmärgiga (st tavapäraste ja mahepõllundustootjate teatavate vajaduste kaitse) proportsionaalsed.“
Itaalia õigus
FVG maakonna 8. aprilli 2011. aasta seaduse nr 5/2011 geneetiliselt muundatud organismide (GMOd) põllumajandusliku kasutamise kohta (legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 5/2011 recante disposizioni relative all’impiego di organismi geneticamente modificati (GMO) in agricoltura) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „maakonnaseadus nr 5/2011“) artiklis 2.1 on ette nähtud:
„Selleks et vältida GMOde tahtmatut sattumist maisi tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse Friuli-Venezia Giulia maakonna territooriumil, mida iseloomustavad viljelusmeetodid ja põllumajandusettevõtete struktuurid, mis mõjutavad transgeensete kultuuride ja tavapäraste kultuuride segunemise astet, on geneetiliselt muundatud maisi kasvatamine [13. juuli 2010. aasta] soovituse kohaselt välistatud. Geneetiliselt muundatud maisi kasvatamise eest määrab selles valdkonnas pädev piirkondlik metsaamet rahatrahvi 5000 [eurost] kuni 50000 [euroni].“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
PH, kes on põllumajandusettevõtte omanik FVG maakonna territooriumil, külvas 9. mail 2015 geneetiliselt muundatud maisi MON 810.
FVG maakonna pädevad keskkonnateenistused määrasid PH‑le 11. augustil 2015 trahvi 10000 eurot maakonnaseaduse nr 5/2011 artikli 2.1 rikkumise eest selle maisi kasvatamise tõttu.
Kui PH selle karistuse vaidlustas, kinnitas FVG maakonna metsateenistuse ja metsaameti asedirektor 8. oktoobri 2019. aasta määrusega, et tegemist on rikkumisega, kuid vähendas trahvisummat 5000 eurole.
PH vaidlustas selle määruse eelotsusetaotluse esitanud Tribunale ordinario di Pordenones (Pordenone esimese astme kohus, Itaalia).
Nimetatud kohus kordab maakonnaseaduse nr 5/2011 artikli 2.1, 13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suuniste punkti 2.4, direktiivi 2001/18 artikli 26a ning nõukogu 13. juuni 2002. aasta direktiivi 2002/53/EÜ ühise põllumajandustaimesortide kataloogi kohta (
EÜT 2002, L 193, lk 1
; ELT eriväljaanne 03/36, lk 281) artiklite 16 ja 17 sisu ning toob seejärel esile, et põhikohtuasi ei puuduta mitte seda, et maisi MON 810 võib liidus vabalt turustada, vaid seda, et maakonnaseadusest nr 5/2011 tulenevalt ei või seda kogu FVG maakonna territooriumil kasvatada. Ta tuletab sellega seoses ühelt poolt meelde, et 8. mai 2013. aasta kohtumäärusega Fidenato (
C‑542/12
, ei avaldata,
EU:C:2013:298
) selgitas Euroopa Kohus, et direktiivi 2001/18 artiklit 26a tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda liikmesriigil keelata selliste geneetiliselt muundatud organismide nagu mais MON 810 sorte oma territooriumil kasvatada, põhjendusega et liikmesriigis loa saamine on üks samaaegse viljelemise meetmetest, mille eesmärk on ära hoida GMOde tahtmatut sattumist muudesse kultuuridesse, ja teiselt poolt, et komisjoni 3. märtsi 2016. aasta rakendusotsuse (EL) 2016/321 kohaselt, millega kohandatakse geneetiliselt muundatud maisi (
Zea mays
L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) kasvatamisloa geograafilist kohaldamisala (
ELT 2016, L 60, lk 90
), on geneetiliselt muundatud maisi MON 810 kasvatamine kogu Itaalia territooriumil keelatud.
Neid asjaolusid ning poolte nõudeid ja väiteid arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ühest küljest on maakonnaseaduse nr 5/2011 artikli 2.1 alusel FVG maakonna territooriumil geneetiliselt muundatud maisi kasvatamise keeld kooskõlas direktiiviga 2001/18 koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega ning kas teisest küljest võib see keeld olla samaväärse toimega meede, mis on vastuolus ELTL artiklitega 34–36.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale ordinario di Pordenone (Pordenone esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas keeld, mis on kehtestatud maakonnaseaduse nr 5/2011 artiklis 2.1, millega sätestatakse samaaegse viljelemise meetmed, mis väljenduvad keelus kasvatada [FVG maakonna] territooriumil MON 810 maisisorti, on direktiivi 2001/18 korraga kooskõlas või vastuolus, arvestades ka määrust nr 1829/2003 ja [13. juuli 2010. aasta soovitusega] tehtud täpsustusi?
2.
Kas kõnealune keeld on samaväärse toimega meede ja seega vastuolus ELTL artiklitega 34, 35 ja 36?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Euroopa Kohtu pädevus ja eelotsusetaotluse vastuvõetavus
Itaalia valitsus vaidlustab esimese küsimuse vastuvõetavuse põhjusel, et ühelt poolt ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud, miks põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid võivad olla vastuolus direktiiviga 2001/18, määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega, ning teiselt poolt ei ole küsimuses täpsustatud, missugused 13. juuli 2010. aasta soovituse osad ning direktiivi 2001/18 ja määruse nr 1829/2003 sätted on käesolevas vaidluses kohaldatavad. Lisaks väidab valitsus, et esimene küsimus on vastuvõetamatu osas, milles see puudutab 13. juuli 2010. aasta soovitust, sest Euroopa Kohtu pädevus eelotsuse küsimustes piirdub institutsioonide siduvate õiguslike tagajärgedega aktide tõlgendamisega.
Esiteks, kuna Itaalia valitsus soovib viimati nimetatud argumendiga tegelikult kahtluse alla seada kohtu pädevuse esimesele küsimusele vastata osas, milles see puudutab 13. juuli 2010. aasta soovituse tõlgendamist, siis tuleb meenutada, et ELTL artikkel 267 annab Euroopa Kohtule ilma igasuguste eranditeta pädevuse teha eelotsuseid liidu institutsioonide aktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta (13. detsembri 1989. aasta kohtuotsus Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, punkt
, ning 13. juuni 2017. aasta kohtuotsus Florescu jt,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, punkt
).
Sellest järeldub, et Euroopa Kohus on pädev 13. juuli 2010. aasta soovitust tõlgendama ja seega tegema otsuse kogu esimese küsimuse kohta.
Mis puudutab teiseks seda, et Itaalia valitsus seab kahtluse alla esimese küsimuse vastuvõetavuse põhjusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole piisavalt põhjendanud, miks ta selle küsimuse esitab, siis tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tulenevalt on eelotsusetaotluse sisu nõuded sõnaselgelt esitatud Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 ning eelotsusetaotluse esitanud kohus peab ELTL artikli 267 alusel koostöö tegemisel neid teadma ja nendest rangelt kinni pidama (9. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus välja tooma täpsed põhjused, miks tal tekkisid küsimused liidu õiguse teatavate sätete tõlgendamise kohta ja miks ta peab vajalikuks pöörduda eelotsuse küsimustega Euroopa Kohtu poole (9. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest piisavalt selgelt, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses on vaidlus selle üle, kas karistus, mis on määratud maakonna poolt kehtestatud õigustloova akti alusel, millega on keelatud tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse GMOde juhusliku sattumise vältimiseks geneetiliselt muundatud maisi MON 810 kasvatamine kogu maakonna territooriumil, on õiguspärane, et määruse nr 1829/2003 artikli 20 alusel oli karistuse määramise kuupäeval lubatud seda liidus vabalt kasvatada ja turustada, et põhikohtuasjas kõne all olev säte on vastu võetud direktiivi 2001/18 artikli 26a alusel ja et see kohus soovib esimese küsimusega teada, kas see säte on kehtiv, arvestades nimetatud direktiivi koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega.
Sealjuures asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selles küsimuses viidanud ühelegi konkreetsele direktiivi 2001/18 või määruse nr 1829/2003 sättele ega 13. juuli 2010. aasta soovituse ühelegi konkreetsele osale, ei mõjuta selle küsimuse vastuvõetavust.
Nimelt on järjepidevast kohtupraktikast tulenevalt Euroopa Kohtu ülesanne tõlgendada kõiki liidu õiguse sätteid, mida liikmesriigi kohtud vajavad oma kohtuasjade lahendamiseks, isegi kui need kohtud ei ole selliseid sätteid Euroopa Kohtule esitatud küsimustes otseselt maininud (28. juuni 2018. aasta kohtuotsus Crespo Rey,
C‑2/17
,
EU:C:2018:511
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seega on esimene küsimus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 35, kas direktiivi 2001/18 artiklit 26a koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi meede, mis teiste toodete koostisesse GMOde tahtmatu sattumise vältimiseks keelab asjaomase liikmesriigi piirkonnas GMOde kasvatamise, mis on lubatud määruse nr 1829/2003 alusel.
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et nagu nähtub direktiivi 2001/18 artiklist 1, on direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus‑ ja haldusnormid ning kaitsta inimeste tervist ja keskkonda, kui GMOd on tahtlikult keskkonda viidud, olgu siis tegemist GMOde toodetena või muul eesmärgil liidu siseturul turuleviimisega. Nende eesmärkide saavutamiseks kehtestab direktiiv GMOde tahtliku keskkonda viimise viiside suhtes loamenetluse, mis hõlmab ühtlustatud korras ja põhimõtete kohaselt inimeste tervisele ning keskkonnale tulenevate riskide hindamist ja järelevalvet.
Lisaks, nagu nähtub määruse nr 1829/2003 artiklist 1, on selle määrusega kehtestatud baas inimeste ja loomade elu, tervise ja heaolu, keskkonna ja tarbijate huvide kõrge kaitstuseastme tagamiseks seoses geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kasutamisega, tagades samal ajal ka siseturu tõhusa toimimise. Sellel eesmärgil on kehtestatud sellise toidu ja sööda lubamise ning järelevalve ühtne kord, milles nähtuvalt nimetatud määruse põhjendusest 9 järgitakse direktiivis 2001/18 esitatud põhimõtteid. Sama määruse artikli 19 lõike 5 kohaselt kehtib selles määruses kirjeldatud korra kohaselt antud luba kogu liidus.
Mis puutub konkreetselt geneetiliselt muundatud maisi juhtumisse, siis lubati maisi MON 810 turule viia komisjoni 22. aprilli 1998. aasta otsusega 98/293/EÜ geneetiliselt muundatud maisi (
Zea mays
L. T25) turuleviimise kohta vastavalt nõukogu direktiivile 90/220/EMÜ (
EÜT 1998, L 131, lk 32
; ELT eriväljaanne 03/23, lk 75). Kuigi on tõsi, et direktiiv 90/220 tunnistati direktiiviga 2001/18 kehtetuks, kehtis edasi maisi MON 810 turuleviimise luba määruse nr 1829/2003 artiklite 20 ja 23 alusel ning oli jätkuvalt kehtiv kuupäeval, mil PH‑le määrati põhikohtuasjas käsitletav karistus.
Direktiivi 2001/18 artikli 26a lõige 1 näeb siiski ette, et liikmesriigid võivad võtta asjakohaseid meetmeid, et vältida GMOde tahtmatut sattumist muudesse toodetesse.
Selle sätte alusel võttiski FVG maakond vastu maakonnaseaduse nr 5/2011, mille artikkel 2.1 keelab geneetiliselt muundatud maisi kasvatamise kogu tema territooriumil ning mille kehtivuse on PH põhikohtuasjas kahtluse alla seadnud.
Esimesele küsimusele käesoleva kohtuotsuse punktis 39 ümbersõnastatud kujul vastamiseks tuleb seega analüüsida direktiivi 2001/18 artikli 26a lõike 1 kohaldamise tingimusi.
See säte on mõeldud kohaldamiseks nii nendele GMOde sortidele, mis on lubatud kooskõlas selle direktiivi sätetega, kui ka nendele, mille load on väljastatud või uuendatud määruse nr 1829/2003 artiklite 20 ja 23 alusel, nagu põhikohtuasjas kõne all olevad geneetiliselt muundatud maisi sordid (vt selle kohta 6. septembri 2012. aasta kohtuotsus Pioneer Hi Bred Italia,
C‑36/11
,
EU:C:2012:534
, punktid
,
ja
, ning 8. mai 2013. aasta kohtumäärus Fidenato,
C‑542/12
, ei avaldata,
EU:C:2013:298
, punkt
).
Seejärel tuleb märkida, et ennetusmeetmete, mida liikmesriigid võtavad vastavalt direktiivi 2001/18 artikli 26a lõikele 1, eesmärk peab olema vältida GMOde tahtmatut sattumist teistesse toodetesse, et tootjatel ja tarbijatel oleks võimalik valida mahepõllumajandusliku tootmise, tavapärase tootmise ja GMOsid kasutava tootmise vahel. Nende meetmete eesmärk ei tohi olla inimeste tervise või keskkonna kaitsmine. Viimati nimetatud eesmärkide kaitse tagatakse direktiiviga 2001/18 ja määrusega nr 1829/2003 kehtestatud GMOde tahtlikuks keskkonda viimiseks loa andmise ühtlustatud korraga, mis seab nende lubade andmise tingimuseks GMOde tahtliku keskkonda viimise ohu hindamise inimeste tervisele ja keskkonnale. Küll aga on nende meetmete eesmärk säilitada kultuuride mitmekesisus ning eelkõige – nii palju kui võimalik – ühest küljest GMOde ning teisest küljest tavapäraste ja mahepõllunduskultuuride samaaegne viljelemine. Seega võetakse nende meetmetega tavapäraste ja mahepõllunduskultuuride viljelejate puhul arvesse majanduslikke kaalutlusi seoses GMOde juhusliku sattumisega nende viljeletavatesse kultuuridesse.
Järelikult ei ole liikmesriigil õigust seada määruse nr 1829/2003 alusel lubatud GMOde kasvatamise tingimuseks tervise‑ või keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel põhinevat riigisisest luba. Lisaks ei tohi direktiivi 2001/18 artikkel 26a viia ei piirangute ega geograafiliselt piiratud keeldudeni teisiti kui ainult samaaegse viljelemise meetmete kaudu, mis on nende eesmärki arvestades võetud (vt selle kohta 6. septembri 2012. aasta kohtuotsus Pioneer Hi Bred Italia,
C‑36/11
,
EU:C:2012:534
, punktid
ja
). Pealegi ei luba see artikkel, et riigisisene GMOde kasvatamise loa meede kujutaks endast samaaegse viljelemise meedet (vt selle kohta 8. mai 2013. aasta kohtumäärus Fidenato,
C‑542/12
, ei avaldata,
EU:C:2013:298
, punkt
).
Peale selle, nagu nähtub direktiivi 2001/18 artikli 26a lõike 1 sõnastusest, peavad meetmed GMOde tahtmatu sattumise vältimiseks muudesse toodetesse olema vajalikud. See vajalikkuse nõue koostoimes proportsionaalsuse põhimõttega tähendab, et liikmesriigid peavad võtma meetmeid, mis, võimaldades küll tõhusalt saavutada eesmärki vältida GMOde tahtmatut sattumist teistesse toodetesse, et säilitada tarbijate ja tootjate valikuvõimalus, ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik, ning kahjustavad võimalikult vähe direktiivis sätestatud eesmärke ja põhimõtteid. Kooskõlas seda põhimõtet käsitleva Euroopa Kohtu praktikaga tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet – kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel – ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (vt selle kohta 29. juuni 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal,
C‑126/15
,
EU:C:2017:504
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lõpuks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus selleks, et hinnata, kas samaaegse viljelemise meede vastab direktiivi 2001/18 artikli 26a lõike 1 kohaldamise tingimustele, võtma arvesse 13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suuniseid, mille komisjon võttis vastu selle direktiivi artikli 26a lõike 2 alusel.
Kuigi on tõsi, et sellised suunised nagu 13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suunised ei tekita oma olemuselt kohustuslikke tagajärgi, on liikmesriigi kohus kohustatud tema menetluses olevate asjade lahendamisel neid arvesse võtma, eriti kui suunised toovad selgust nende liidu õigusnormide tõlgendamisel, mille rakendamiseks on vastu võetud riigisisesed sätted, või kui nende eesmärk on siduvaid liidu õigusnorme täpsustada (vt selle kohta 3. septembri 2014. aasta kohtuotsus Baltlanta,
C‑410/13
,
EU:C:2014:2134
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suunised toovad aga punktis 2 välja liikmesriikidele samaaegse viljelemise meetmete väljatöötamise üldpõhimõtted ja täpsustavad seega direktiivi 2001/18 artikli 26a lõiget 1.
Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, kas maakonnaseaduse nr 5/2011 artikliga 2.1 kehtestatud keeld kasvatada geneetiliselt muundatud maisi kogu FVG maakonna territooriumil järgib tõepoolest eesmärki tagada tarbijatele ja tootjatele võimalus valida geneetiliselt muundatud maisi tootmise ning mahepõllundus‑ või tavapäraste maisikultuuride tootmise vahel.
Nimetatud kohus peab põhikohtuasja poolte argumente arvestades hindama ka seda, kas keeld on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik ja proportsionaalne. Sellega seoses peab ta eelkõige arvesse võtma 13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suuniste punktides 2.2, 2.3 ja 2.4 toodud üldpõhimõtteid, milles on esitatud asjakohased tegurid nõutud meetme ulatuse kindlaksmääramiseks, et säilitada tootjate ja tarbijate valik GMOde ning geneetiliselt muundamata kultuuride vahel.
Nende tegurite hulka kuulub suuniste punktis 2.3 nimetatud riigisiseste samaaegse viljelemise meetmete abil saavutatav juhusliku esindatuse määr, mis sõltub piirkondlikest ja riigisisestest eripäradest ning traditsiooniliste, mahepõllunduslike ja muud liiki põllukultuuride ning toodangu spetsiifilistest kohalikest vajadustest, kuid samuti olemasolevatest teadmistest tõenäosuse kohta geneetiliselt muundatud ja muundamata kultuuride segunemise kohta ning juhusliku segunemise põhjuste kohta. Vastavalt suuniste punktile 2.4 võib nende kultuuride vahelise segunemise aste varieeruda sõltuvalt mitmesugustest parameetritest, nagu kliimatingimused, topograafia, viljelusmeetodid ja külvisüsteemid või põllumajandusettevõtete struktuur, sealhulgas piirnevad struktuurid.
Seega tuleb põhikohtuasjas käsitletava geneetiliselt muundatud maisi kasvatamise keelu proportsionaalsuse hindamisel kogu FVG maakonna territooriumil selleks, et tagada tootjate ja tarbijate valik, võtta arvesse geneetiliselt muundatud maisi juhusliku esindatuse astet ning geneetiliselt muundatud maisi ja mahepõllumajanduslikult või tavapäraselt kasvatatava maisi segunemise tõenäosust.
Selline arvessevõtmine tähendab eelkõige seda, et tuleb määrata kindlaks nõutava puhtuse aste, võttes arvesse geneetiliselt muundatud maisi tavapärastes või mahepõllunduskultuurides juhuslikust esinemisest tulenevaid majanduslikke tagajärgi. Sellega seoses tuleb eelkõige hinnata märgistamise künnise ületamise majanduslikke tagajärgi 13. juuli 2010. aasta soovitusele lisatud suuniste punktide 2.3.1–2.3.3 järgi.
Lisaks tuleb arvesse võtta segunemise riski allikaid ja põllukultuuride eraldamise meetodite tõhusust, kusjuures seda tuleb hinnata muu hulgas FVG maakonna geograafilistest ja ilmastikutingimustest ning seal kasutatavatest viljelusmeetoditest lähtudes. Nagu on märgitud suuniste punktis 2.2, on nendeks tingimusteks eelkõige selle piirkonna põldude kuju ja suurus, konkreetsetele põllumajandusettevõtetele kuuluvate põldude killustatus ja geograafiline hajutatus ning piirkondlik põllumajandusettevõtete juhtimisviis. Lisaks, nagu näeb ette nende suuniste punkt 2.4, peavad ametiasutused sellise keelu puhul näitama, et FVG maakonna puhul oleks muudest meetmetest jäänud väheks piisava puhtuse taseme saavutamiseks.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2001/18 artiklit 26a koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisene meede, mis GMOde tahtmatu sattumise vältimiseks teistesse toodetesse keelab kasvatada selle liikmesriigi ühe maakonna territooriumil GMOsid, mis on lubatud määruse nr 1829/2003 alusel, tingimusel et see meede võimaldab saavutada eesmärki tagada tootjatele ja tarbijatele valikuvõimalus geneetiliselt muundatud organismidest saadud toodete ja mahepõllundus‑ või tavapäraste kultuuride vahel ning et arvestades nende kultuuride eripärasid kõnealusel territooriumil, on selline meede eesmärgi saavutamiseks vajalik ja proportsionaalne.
Teine küsimus
Esimese küsimuse sisu arvestades tuleb teist küsimust mõista nii, et sellega soovitakse teada, kas juhul kui riigisisese meetmega on asjaomase liikmesriigi teatavas piirkonnas keelatud GMOde kasvatamine, mis on lubatud määrusega nr 1829/2003 kooskõlas direktiivi 2001/18 artikliga 26a koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega, on lisaks vaja eraldi kontrollida, kas see meede on kooskõlas ELTL artiklitega 34–36.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb juhul, kui teatud valdkond on liidu tasandil ulatuslikult ühtlustatud, hinnata seda puudutavat riigisisest meedet lähtuvalt selle ühtlustamismeetme sätteist, mitte esmase õiguse normidest (1. juuli 2014. aasta kohtuotsus Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiv 2001/18 ja määrus nr 1829/2003 seavad GMO turuleviimisele toote, toidu või sööda kaudu liidu tasandil kehtestatud eelneva loa taotlemise korra.
Nii näevad määruse nr 1829/2003 artikli 4 lõiked 2 ja 5 ning artikli 16 lõiked 2 ja 5 vastavalt ette, et ühest küljest toiduks kasutatavaid GMOsid või GMOsid sisaldavat toitu ja teisest küljest söödaks kasutatavaid GMOsid, GMOdest koosnevat või neid sisaldavat sööta või GMOdest toodetud sööta võib turule viia üksnes juhul, kui selleks on olemas luba, mis antakse, mille andmisest keeldutakse, mida muudetakse, mille kehtivus peatatakse või mis tunnistatakse kehtetuks selles määruses sätestatud menetlust ja põhjendusi järgides.
Peale selle on direktiivi 2001/18 artiklis 4 ette nähtud, et GMOsid võib tahtlikult keskkonda viia või turule viia ainult selles direktiivis sätestatud loamenetluse kohaselt. Nimetatud direktiivi artiklis 22 on sõnaselgelt sätestatud, et liikmesriigid ei või keelata, piirata ega takistada selle direktiivi nõuetele vastavate GMOde toodetena või toodete koostises turuleviimist.
Lisaks on erandid sellest keelust, mis on direktiivi 2001/18 artiklis 23 sätestatud kaitseklausel ja direktiivi artiklis 26a ette nähtud võimalus võtta samaaegse viljelemise meetmeid, täpselt piiritletud ega saa seega kahtluse alla seada asjaolu, et GMOde turuleviimise tingimusi reguleeritakse liidu tasandil suures osas ühetaoliselt.
Seega tuleb asuda seisukohale, et direktiiviga 2001/18 ja määrusega nr 1829/2003 ühtlustati GMOde turuleviimise tingimused toodete, toidu või sööda kaudu. Kõiki GMOde kasvatamist ja turuleviimist keelavaid riigisiseseid meetmeid tuleb järelikult hinnata selle õigusliku raamistiku sätete, mitte ELTL artiklite 34–36 alusel.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et juhul kui riigisisese meetmega on asjaomase liikmesriigi ühe maakonna territooriumil keelatud GMOde kasvatamine, mis on lubatud määrusega nr 1829/2003 kooskõlas direktiivi 2001/18 artikliga 26a koostoimes määrusega nr 1829/2003 ja 13. juuli 2010. aasta soovitusega, ei ole lisaks vaja eraldi kontrollida, kas see meede on kooskõlas ELTL artiklitega 34–36.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta ja nõukogu direktiivi 90/220/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. septembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 1829/2003, artiklit 26a koostoimes selle määrusega ja komisjoni 13. juuli 2010. aasta soovitusega suuniste kohta samaaegse viljelemise riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisene meede, mis geneetiliselt muundatud organismide tahtmatu sattumise vältimiseks teistesse toodetesse keelab kasvatada selle liikmesriigi ühe maakonna territooriumil geneetiliselt muundatud organisme, mis on lubatud määruse nr 1829/2003 alusel, tingimusel et see meede võimaldab saavutada eesmärki tagada tootjatele ja tarbijatele valikuvõimalus geneetiliselt muundatud organismidest saadud toodete ja mahepõllundus‑ või tavapäraste kultuuride vahel ning et arvestades nende kultuuride eripärasid kõnealusel territooriumil, on selline meede eesmärgi saavutamiseks vajalik ja proportsionaalne.

2.
Juhul kui riigisisese meetmega on asjaomase liikmesriigi ühe maakonna territooriumil keelatud geneetiliselt muundatud organismide kasvatamine, mis on lubatud määrusega nr 1829/2003 kooskõlas direktiivi 2001/18 artikliga 26a, mida on muudetud määrusega nr 1829/2003, koostoimes selle määrusega ja komisjoni 13. juuli 2010. aasta soovitusega suuniste kohta samaaegse viljelemise riiklike meetmete väljatöötamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist tavapärastesse ja mahepõllunduskultuuridesse, ei ole lisaks vaja eraldi kontrollida, kas see meede on kooskõlas ELTL artiklitega 34–36.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.