CELEX: 62014CJ0286
Προσφυγή ακυρώσεως
Άρθρο 290 ΣΛΕΕ
Έννοιες “τροποποίηση” και “συμπλήρωση”
Κανονισμός (ΕE) 1316/2013
Άρθρο 21, παράγραφος 3
Έκταση της παρεχόμενης προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξουσιοδοτήσεως
Ανάγκη εκδόσεως χωριστής κανονιστικής πράξεως
Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕE) 275/2014

Με το δικόγραφο της προσφυγής του το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 275/2014 της Επιτροπής, της 7ης Ιανουαρίου 2014, για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι του κανονισμού (ΕΕ) 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη σύσταση της διευκολύνσεως «Συνδέοντας την Ευρώπη» (
ΕΕ L 80, σ. 1
, στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός).
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός (ΕE) 1316/2013
Ο κανονισμός (ΕE) 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, για τη σύσταση του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη», την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 913/2010 και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΚ) 680/2007 και (ΕΚ) 67/2010 (
ΕΕ L 348, σ. 129
), συστήνει, κατά το άρθρο 1, τη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» (στο εξής: ΔΣΕ), η οποία καθορίζει τους όρους, τις μεθόδους και τις διαδικασίες παροχής δημοσιονομικής ενισχύσεως από την Ευρωπαϊκή Ένωση για τα διευρωπαϊκά δίκτυα, ώστε να υποστηρίζονται έργα υποδομών κοινού ενδιαφέροντος στους τομείς των μεταφορών, των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας, καθώς και να αξιοποιούνται οι δυνητικές συνέργειες μεταξύ αυτών των τομέων. Καθορίζει επίσης την κατανομή των πόρων οι οποίοι θα διατεθούν στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2014-2020.
Κατά την αιτιολογική σκέψη 59 του κανονισμού 1316/2013:
«[...] Όσον αφορά τις μεταφορές, για να λαμβάνονται υπόψη ενδεχόμενες μεταβολές των πολιτικών προτεραιοτήτων και των τεχνολογικών δυνατοτήτων, καθώς και των κυκλοφοριακών ροών, θα πρέπει να ανατεθεί στην Επιτροπή η εξουσία να εκδίδει πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 290 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) όσον αφορά την έκδοση τροποποιήσεων του Μέρους I του Παραρτήματος Ι και να προσδιορίζει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες για τις επιλέξιμες δράσεις δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2 που θα πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών.»
Το άρθρο 17, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Η Επιτροπή θεσπίζει, μέσω εκτελεστικών πράξεων, πολυετή και ετήσια προγράμματα εργασιών για έκαστο των τομέων μεταφορών, τηλεπικοινωνιών και ενέργειας. Η Επιτροπή μπορεί επίσης να θεσπίζει πολυετή και ετήσια προγράμματα εργασιών τα οποία καλύπτουν περισσότερους από έναν τομείς. [...]»
Το άρθρο 21, παράγραφοι 1 έως 3, 5 και 6, του κανονισμού ορίζει, όσον αφορά την έκδοση κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων από την Επιτροπή, τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη της έγκρισης του [ενδιαφερόμενου κράτους μέλους], όπως προβλέπεται στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 172 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 25 του παρόντος κανονισμού για την τροποποίηση του Μέρους Ι του Παραρτήματος Ι του παρόντος κανονισμού, προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη οι αλλαγές που αφορούν τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες των διευρωπαϊκών δικτύων και οι αλλαγές που αφορούν τα έργα κοινού ενδιαφέροντος, όπως καθορίζονται στον κανονισμό (ΕΕ) 1315/2013. [...]
2.   Η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση σύμφωνα με το άρθρο 26 του παρόντος κανονισμού για την τροποποίηση των βασικών όρων, προϋποθέσεων και διαδικασιών που προβλέπονται στο Μέρος ΙΙΙ του Παραρτήματος Ι του παρόντος κανονισμού και αφορούν τη συνεισφορά της Ένωσης σε κάθε χρηματοδοτικό μέσο που έχει συσταθεί βάσει είτε του χρεωστικού είτε του συμμετοχικού μέσου που ορίζονται στο Μέρος ΙΙΙ του Παραρτήματος Ι που παρόντος κανονισμού σύμφωνα με τα πορίσματα της ενδιάμεσης έκθεσης και μετά την πλήρη και ανεξάρτητη αξιολόγηση της πιλοτικής φάσης της πρωτοβουλίας για ομόλογα έργων στην “Ευρώπη 2020” που θεσπίστηκε από την απόφαση 1639/2006/ΕΚ και τον κανονισμό (ΕΕ) 680/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και με σκοπό να λάβει υπόψη τις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς και τη βελτιστοποίηση του σχεδιασμού και της λειτουργίας των χρηματοδοτικών μέσων δυνάμει του παρόντος κανονισμού.
[...]
3.   Στον τομέα των μεταφορών, και στο πλαίσιο αφενός των γενικών στόχων που ορίζονται στο άρθρο 3 και των ειδικών, τομεακών στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 26, διευκρινίζοντας τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών που αναφέρονται στο άρθρο 17 κατά τη διάρκεια της ΔΣΕ για τις επιλέξιμες δράσεις δυνάμει του άρθρου 7 παράγραφος 2. Η Επιτροπή μπορεί να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις μέχρι τις 22 Δεκεμβρίου 2014.
[...]
5.   Εφόσον κρίνεται απαραίτητη η απόκλιση από την προβλεπόμενη χρηματοδότηση συγκεκριμένου στόχου του τομέα των μεταφορών κατά περισσότερο από 5 ποσοστιαίες μονάδες, η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 26 για την τροποποίηση των ενδεικτικών ποσοστών που ορίζονται στο Μέρος ΙV του Παραρτήματος Ι.
6.   Η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 26 για την τροποποίηση του καταλόγου των γενικών προσανατολισμών του Μέρους V του Παραρτήματος Ι που λαμβάνονται υπόψη κατά τον καθορισμό των κριτηρίων αναθέσεως ούτως ώστε να αντικατοπτρίζονται τα πορίσματα της ενδιάμεσης αξιολόγησης του κανονισμού ή τα συμπεράσματα που προκύπτουν από την εφαρμογή του, κατά τρόπο συμβατό με τις αντίστοιχες τομεακές κατευθυντήριες γραμμές.»
Κατά το άρθρο 26 του κανονισμού 1316/2013:
«1.   Η εξουσία έκδοσης κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων ανατίθεται στην Επιτροπή υπό τους όρους του παρόντος άρθρου.
2.   Η προβλεπόμενη στο άρθρο 21 εξουσία έκδοσης κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων ανατίθεται στην Επιτροπή από 1ης Ιανουαρίου 2014 έως τις 31 Δεκεμβρίου 202.
3.   Η εξουσιοδότηση που προβλέπεται στο άρθρο 21 μπορεί να ανακληθεί ανά πάσα στιγμή από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή από το Συμβούλιο. Η απόφαση για την ανάκληση περατώνει την εξουσιοδότηση που προσδιορίζεται στην εν λόγω απόφαση. Αρχίζει να ισχύει την επομένη της δημοσίευσής της στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
ή σε μεταγενέστερη ημερομηνία που ορίζεται σ’ αυτήν. Δεν θίγει το κύρος των ήδη εν ισχύι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων.
4.   Μόλις εκδώσει μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, η Επιτροπή την κοινοποιεί ταυτοχρόνως στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο.
5.   Η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη που εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 21 τίθεται σε ισχύ μόνον εφόσον δεν έχει διατυπωθεί αντίρρηση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο εντός δύο μηνών από την ημέρα που η πράξη κοινοποιείται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ή αν, πριν λήξει αυτή η περίοδος, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενημερώσουν αμφότερα την Επιτροπή ότι δεν θα προβάλλουν αντιρρήσεις. Η περίοδος αυτή παρατείνεται κατά δύο μήνες κατόπιν πρωτοβουλίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή του Συμβουλίου.»
Το μέρος I του παραρτήματος I του κανονισμού 1316/2013 έχει τίτλο «Κατάλογος προκαθορισμένων έργων του κεντρικού δικτύου στον τομέα μεταφορών». Το μέρος III του εν λόγω παραρτήματος αφορά τους όρους, τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο της ΔΣΕ. Το μέρος IV του εν λόγω παραρτήματος προβλέπει ενδεικτικά ποσοστά για ειδικούς στόχους μεταφορών, ενώ το τμήμα V αποτελείται από έναν κατάλογο γενικών προσανατολισμών που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όταν καθορίζονται κριτήρια αναθέσεως.
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός
Κατά την αιτιολογική σκέψη 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού:
«Σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΕ) 1316/2013, εντός του πρώτου έτους από την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις για τον προσδιορισμό των προτεραιοτήτων χρηματοδότησης στον τομέα των μεταφορών που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών κατά τη διάρκεια της ΔΣΕ για τις επιλέξιμες δράσεις δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2. Ως εκ τούτου, είναι αναγκαίο η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη για τον προσδιορισμό των προτεραιοτήτων χρηματοδότησης στον τομέα των μεταφορών να εκδοθεί πριν από την έγκριση των προγραμμάτων εργασιών.»
Το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Το κείμενο που παρατίθεται στο παράρτημα του παρόντος κανονισμού προστίθεται ως μέρος VI του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΕ) 1316/2013.»
Το εν λόγω μέρος VI φέρει τον τίτλο «Προτεραιότητες χρηματοδότησης στον τομέα των μεταφορών για τους σκοπούς των ετήσιων και των πολυετών προγραμμάτων εργασιών».
Αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό, και
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη,
—
επικουρικώς, να απορρίψει τις προσφυγές ως αβάσιμες,
—
να διατηρήσει τα αποτελέσματα του κανονισμού, και
—
να καταδικάσει το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Με την από 22 Οκτωβρίου 2014 διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου, επιτράπηκε στο Συμβούλιο να παρέμβει υπέρ του Κοινοβουλίου.
Επί της προσφυγής
Το Κοινοβούλιο προβάλλει έναν και μοναδικό λόγο ακυρώσεως, ο οποίος αφορά, κατ’ ουσίαν, την υπέρβαση από την Επιτροπή των ορίων της εξουσιοδοτήσεως που της παρέχει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013, στον βαθμό που, αντί να εκδώσει χωριστή κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, προσέθεσε, με το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το τμήμα VI στο παράρτημα I του κανονισμού 1316/2013.
Επί του παραδεκτού
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη, δεδομένου ότι αφορά τη νομοθετική τεχνική και τη μορφή που επέλεξε η Επιτροπή για την άσκηση της εξουσίας που της έχει ανατεθεί και, ως εκ τούτου, αφορά μη ουσιώδη διαδικαστική πλημμέλεια η οποία δεν μπορεί να επισύρει την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Αντιθέτως, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, στο πλαίσιο του κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ ελέγχου νομιμότητας, το Δικαστήριο και το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι αρμόδια να αποφαίνονται επί των προσφυγών λόγω ελλείψεως αρμοδιότητας, παραβάσεως ουσιώδους τύπου, παραβιάσεως της Συνθήκης ΛΕΕ ή οποιουδήποτε κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή της ή λόγω καταχρήσεως εξουσίας (αποφάσεις Frucona Košice κατά Επιτροπής,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, σκέψη
, και Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, σκέψη
).
Σε αντίθεση προς όσα ισχυρίζεται η Επιτροπή, το ζήτημα της παραβάσεως του άρθρου 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013, την οποία προβάλλει το Κοινοβούλιο, αφορά το εύρος της εξουσιοδοτήσεως που παρασχέθηκε στην Επιτροπή για την έκδοση κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων βάσει της προαναφερθείσας διατάξεως και συνιστά, κατά συνέπεια, ζήτημα ουσίας. Συνεπώς, η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ διακρίνει σαφώς μεταξύ της εξουσίας, αφενός, προς τροποποίηση και, αφετέρου, προς συμπλήρωση νομοθετικής πράξεως. Κάνοντας χρήση του ρήματος «τροποποιούν», οι συντάκτες της Συνθήκης ΛΕΕ θέλησαν να καλύψουν τις περιπτώσεις εκείνες στις οποίες η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να τροποποιήσει επισήμως μια νομοθετική πράξη. Επομένως, η εξουσία «τροποποιήσεως» αφορά τις καταργήσεις, αντικαταστάσεις και αλλαγές σε τέτοιου είδους πράξη, είτε σε ένα από τα άρθρα αυτής είτε σε παράρτημα. Αντιθέτως, το ρήμα «συμπληρώνουν» υποδηλώνει την προσθήκη νέων κανόνων. Κατά συνέπεια, μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη που συμπληρώνει νομοθετική πράξη παραμένει χωριστή πράξη και δεν τροποποιεί επισήμως την πρώτη. Κατά το Κοινοβούλιο, η θέση αυτή επιβεβαιώνεται τόσο από την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, της 9ης Δεκεμβρίου 2009, για την εφαρμογή του άρθρου 290 ΣΛΕΕ [COM(2009) 673 τελικό] όσο και από τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής της 24ης Ιουνίου 2011 για τις υπηρεσίες της [SEC(2011) 855] (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές για τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις).
Κατά το Κοινοβούλιο, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να συμπληρώσει τον εν λόγω κανονισμό. Ειδικότερα, ο νομοθέτης έκρινε σκόπιμο να αναθέσει στην Επιτροπή το καθήκον να συμπληρώσει το νομοθετικό πλαίσιο διά της θεσπίσεως μέτρων τα οποία διευκρινίζουν τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες. Άλλες διατάξεις του εν λόγω κανονισμού εξουσιοδοτούν ρητώς την Επιτροπή να τον τροποποιήσει. Εξάλλου, στην αιτιολογική έκθεση του προσβαλλόμενου κανονισμού καθώς και στην ανακοίνωση της Επιτροπής, της 7ης Ιανουαρίου 2014, με τίτλο «Συγκρότηση του κύριου δικτύου μεταφορών: Οι διάδρομοι του κύριου δικτύου και διευκόλυνση “Συνδέοντας την Ευρώπη”» [SWD(2013) 542 τελικό] επισημαίνεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός συμπληρώνει τον κανονισμό 1316/2013.
Eπιπροσθέτως, τo Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραβιάζει το κανονιστικό πλαίσιο που θεσπίζει ο κανονισμός 1316/2013, καθόσον δεν παρέχει διευκρινίσεις όσον αφορά τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες μέσω χωριστής πράξεως, αντιθέτως προς τα οριζόμενα στον δεύτερο κανονισμό. Ο κανονισμός 1316/2013 διακρίνει μεταξύ των διατάξεων που θεσπίζει ο ίδιος ο νομοθέτης, των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών μέτρων που η Επιτροπή είναι εξουσιοδοτημένη να εκδίδει. Το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να προσδιορίσει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες στο πλαίσιο των γενικών και των ειδικών τομεακών στόχων που ορίζει ο εν λόγω κανονισμός. Επιπλέον, το εν λόγω άρθρο προβλέπει ότι οι κατά τον τρόπο αυτό προσδιοριζόμενες προτεραιότητες πρέπει να αποτυπωθούν στα προγράμματα εργασιών της Επιτροπής μέσω εκτελεστικών πράξεων. Εκ των προαναφερθέντων συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης αποφάσισε να εισαγάγει ένα «ενδιάμεσο στάδιο» μεταξύ του προσδιορισμού των ουσιωδών στοιχείων του προγράμματος χρηματοδοτήσεως στο πλαίσιο της ΔΣΕ, ο οποίος πραγματοποιείται στο πλαίσιο του ίδιου του κανονισμού, και της εκτελέσεως του εν λόγω προγράμματος μέσω εκτελεστικών πράξεων.
Τέλος, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός περιορίζει την απαιτούμενη από τον κανονισμό 1316/2013 ευελιξία. Δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός ενσωματώθηκε στον κανονισμό 1316/2013, η Επιτροπή δεν θα μπορεί να τον τροποποιήσει στο μέλλον προκειμένου να λάβει υπόψη ενδεχόμενες μεταβολές συναρτώμενες προς τους παράγοντες που απαριθμούνται στην αιτιολογική σκέψη 59 του εν λόγω κανονισμού.
Κατά την Επιτροπή, η διαφορά μεταξύ της «συμπληρώσεως» και της «τροποποιήσεως» νομοθετικής πράξεως, υπό την έννοια του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, στερείται σημασίας εν προκειμένω, δεδομένου ότι η υπό κρίση υπόθεση αφορά την ερμηνεία, όχι του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά αποκλειστικώς και μόνον του άρθρου 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013. Η διάταξη αυτή, στην οποία, αντιθέτως προς το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν γίνεται χρήση των όρων «τροποποιούν» και «συμπληρώνουν», παρέχει απλώς στην Επιτροπή την ευχέρεια να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες. Λαμβανομένης υπόψη της επιλογής αυτής του νομοθέτη, η ερμηνεία του όρου «διευκρινίζοντας» πρέπει να πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού και να μη στηριχθεί, κατά συνέπεια, σε προκαθορισμένες έννοιες όπως εκείνες στις οποίες αναφέρεται το Κοινοβούλιο.
Η Επιτροπή διατείνεται ότι το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 δεν διευκρινίζει τον τρόπο κατά τον οποίο πρέπει αυτή να προσδιορίσει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες. Συνεπώς, το συγκεκριμένο άρθρο δεν αποκλείει την προσθήκη νέου μέρους στο παράρτημα I του προαναφερθέντος κανονισμού, εφόσον τούτο δεν επιφέρει ουσιώδη τροποποίηση του δεύτερου.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το a contrario επιχείρημα του Κοινοβουλίου, κατά το οποίο υπάρχουν άλλες διατάξεις στον κανονισμό 1316/2013 οι οποίες εξουσιοδοτούν ρητώς την Επιτροπή να τον τροποποιήσει, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Σε αντίθεση προς τις προαναφερθείσες διατάξεις, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να τροποποιήσει τις διατάξεις. Κατά την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή τήρησε όντως τον προαναφερθέντα περιορισμό, καθόσον ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν τροποποιεί τις διατάξεις του κανονισμού 1316/2013, αλλά διευκρινίζει απλώς τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες προσθέτοντάς τες στο παράρτημα I του δεύτερου κανονισμού.
Επιπλέον, κατά την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή τήρησε και το «ενδιάμεσο στάδιο», το οποίο προέβλεψε ο νομοθέτης και επικαλείται το Κοινοβούλιο, μεταξύ της νομοθετικής πράξεως και της εκτελέσεως του προγράμματος. Το επιχείρημα του Κοινοβουλίου ότι ο εν λόγω κανονισμός περιορίζει την απαιτούμενη από τον κανονισμό 1316/2013 ευελιξία είναι αβάσιμο, δεδομένου ότι, παρέχοντας στην Επιτροπή την ευχέρεια να προσδιορίσει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες μέσω κατ’ εξουσιοδότηση πράξεως, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού της επιτρέπει επίσης να τροποποιεί, ανά περίπτωση, την κατ’ εξουσιοδότηση πράξη που η ίδια εξέδωσε.
Απαντώντας σε ερωτήσεις που της τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, η Επιτροπή υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, ότι η εξουσιοδότηση που της παρέχει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες δεν πρέπει να λογίζεται ως τρίτη αυτοτελής κατηγορία εξουσιών σε σχέση με τις κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιότητες τις οποίες προβλέπει το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ήτοι την εξουσία προς «τροποποίηση» ή «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως. Το προαναφερθέν άρθρο προβλέπει δύο μόνον κατηγορίες κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων. Εντούτοις, κατά την Επιτροπή, εξουσιοδοτώντας την να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού της παρέχει την ελευθερία επιλογής της νομοθετικής τεχνικής που θα ακολουθήσει προς τον σκοπό αυτό.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις προκειμένου να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του εν λόγω κανονισμού.
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή υπερέβη τα όρια της συγκεκριμένης εξουσιοδοτήσεως, καθόσον, αντί να εκδώσει χωριστή κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, η Επιτροπή προσέθεσε, με το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το μέρος VI στο παράρτημα του κανονισμού 1316/2013.
Πρώτον, είναι σκόπιμο να υπομνησθεί συναφώς ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως προκύπτει από το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, με νομοθετική πράξη μπορεί να ανατίθεται στην Επιτροπή η εξουσία εκδόσεως μη νομοθετικών πράξεων γενικής ισχύος που συμπληρώνουν ή τροποποιούν ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξεως. Κατά το δεύτερο εδάφιο της διατάξεως αυτής, οι στόχοι, το περιεχόμενο, η έκταση και η διάρκεια της εξουσιοδοτήσεως πρέπει να οριοθετούνται σαφώς από τη νομοθετική πράξη που παρέχει την εξουσιοδότηση αυτή. Η απαίτηση αυτή συνεπάγεται ότι η εξουσιοδότηση αποσκοπεί στη θέσπιση κανόνων που εντάσσονται στο κανονιστικό πλαίσιο όπως αυτό ορίζεται από τη βασική νομοθετική πράξη (αποφάσεις Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, σκέψη
, καθώς και Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, σκέψη
).
Επιπλέον, είναι σκόπιμο να υπομνησθεί ότι το άρθρο 290, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ ορίζει ότι οι νομοθετικές πράξεις καθορίζουν σαφώς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η εξουσιοδότηση. Βάσει της διατάξεως αυτής, είναι δυνατό να προβλέπεται η δυνατότητα του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου να ανακαλέσουν την εξουσιοδότηση ή να ορίσουν ότι η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη μπορεί να τεθεί σε ισχύ μόνο εφόσον το Κοινοβούλιο ή Συμβούλιο δεν εκφράσουν αντιρρήσεις.
Το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει δύο κατηγορίες κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων, ήτοι την εξουσία προς «συμπλήρωση» και την εξουσία προς «τροποποίηση» νομοθετικής πράξεως. Τουναντίον, το συγκεκριμένο άρθρο δεν προβλέπει τη δυνατότητα «διευκρινίσεως» ορισμένων μη ουσιωδών στοιχείων νομοθετικής πράξεως.
Αντιθέτως προς όσα φαίνεται να προκύπτουν από τις γραπτές παρατηρήσεις της Επιτροπής, η εξουσιοδότηση την οποία παρέχει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 στην Επιτροπή προκειμένου να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, συναρτάται όχι προς αυτοτελή κατηγορία ανατιθέμενων εξουσιών η οποία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά ανατεθείσα εξουσία υπό την έννοια του συγκεκριμένου άρθρου.
Ειδικότερα, όπως προκύπτει από το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, η προβλεπόμενη από τη διάταξη αυτή εξουσιοδότηση συναρτάται προς μία από τις ανατιθέμενες εξουσίες τις οποίες προβλέπει το άρθρο 290 ΣΛΕΕ.
Συναφώς, διαπιστώνεται, αφενός, ότι το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 παραπέμπει στο άρθρο 26 του ίδιου κανονισμού, σκοπός του οποίου είναι να διασφαλισθεί η τήρηση των απαιτήσεων του άρθρου 290, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, στον βαθμό που προβλέπει, στην παράγραφό του 2, τη διάρκεια της εξουσιοδοτήσεως και διευκρινίζει, στις παραγράφους του 3 και 5, ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 21 του εν λόγω κανονισμού εξουσιοδότηση μπορεί να ανακληθεί ανά πάσα στιγμή από το Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο και ότι οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις που εκδίδονται δυνάμει του εν λόγω άρθρου τίθενται σε ισχύ μόνον εφόσον δεν διατυπωθεί αντίρρηση εντός δύο μηνών από την ημέρα κοινοποιήσεως της πράξεως.
Αφετέρου, το άρθρο 21, παράγραφοι 2, 5 και 6, του κανονισμού 1316/2013, το οποίο εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να «τροποποιήσει» ορισμένα στοιχεία του εν λόγω κανονισμού υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, παραπέμπει επίσης στο άρθρο 26 του εν λόγω κανονισμού.
Θα ήταν, επομένως, αντιφατικό να γίνει δεκτό ότι, μολονότι τόσο οι παράγραφοι 2, 5 και 6 του άρθρου 21 του κανονισμού 1316/2013 όσο και η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου παραπέμπουν στο άρθρο 26 του κανονισμού αυτού, το άρθρο αυτό 26 συνιστά εκτέλεση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ μόνο όσον αφορά τις ανατιθέμενες εξουσίες τις οποίες προβλέπει το άρθρο 21, παράγραφοι 2, 5 και 6, του εν λόγω κανονισμού.
Εξάλλου, στο πλαίσιο της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, η Επιτροπή παραδέχτηκε ότι η εξουσιοδότηση που της παρέχει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού πρέπει να θεωρηθεί ως ανατιθέμενη εξουσία υπό την έννοια του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, πρέπει να εξετασθεί αν η εξουσιοδότηση την οποία παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013, να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, πρέπει να λογίζεται ως ανατιθέμενη εξουσία για την «τροποποίηση» ή τη «συμπλήρωση» του κανονισμού αυτού, υπό την έννοια του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ή ακόμη ως εξουσιοδότηση βάσει της οποίας η Επιτροπή μπορεί να ασκεί οποιαδήποτε από τις δύο κατηγορίες εξουσιών κατά το δοκούν.
Συναφώς, από τους όρους «συμπληρώνουν ή τροποποιούν» προκύπτει ότι το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβαίνει σε σαφή διάκριση μεταξύ και των δύο κατηγοριών ανατιθέμενων εξουσιών τις οποίες προβλέπει.
Ειδικότερα, με την παροχή στην Επιτροπή εξουσιοδοτήσεως προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως σκοπείται η παροχή σε αυτήν της ευχέρειας να συγκεκριμενοποιήσει την εν λόγω πράξη. Κατά την άσκηση της συγκεκριμένης εξουσίας, η αποστολή της Επιτροπής περιορίζεται στη λεπτομερέστερη ανάπτυξη, συμφώνως πάντοτε προς το σύνολο των οριζομένων στη θεσπισθείσα από τον νομοθέτη πράξη, των μη ουσιωδών στοιχείων του νομοθετικού κειμένου τα οποία δεν θέσπισε ο νομοθέτης.
Αντιθέτως, με την παροχή στην Επιτροπή εξουσιοδοτήσεως προς «τροποποίηση» νομοθετικής πράξεως σκοπείται η παροχή σε αυτήν της ευχέρειας να επιφέρει αλλαγές ή να καταργήσει μη ουσιώδη στοιχεία που θέσπισε με την πράξη αυτή ο νομοθέτης. Κατά την άσκηση της συγκεκριμένης εξουσίας, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να ενεργεί σεβόμενη τα στοιχεία στην «τροποποίηση» των οποίων αποβλέπει ακριβώς η παρασχεθείσα σε αυτήν εξουσιοδότηση.
Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται, αφενός, από το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, από το οποίο μπορούν να συναχθούν χρήσιμα στοιχεία για την ερμηνεία διατάξεως της Συνθήκης ΛΕΕ (βλ., υπ’ αυτήν την έννοια, απόφαση Inuit Tapiriit Kanatami κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, σκέψη
), και, αφετέρου, όπως υπογραμμίζει το Κοινοβούλιο, από τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, οι οποίες, μολονότι δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο, μπορούν να αποτελέσουν χρήσιμη πηγή εμπνεύσεως (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Ιταλία κατά Επιτροπής,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, σκέψη
, και T-Mobile Czech Republic και Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, σκέψη
).
Όσον αφορά το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, επιβάλλεται η επισήμανση ότι το εν λόγω άρθρο αναπαράγει, κατ’ ουσίαν, το γράμμα του άρθρου I‑36 του σχεδίου Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη (
ΕΕ 2004, C 310, σ. 1
). Όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της διατάξεως αυτής και, ιδίως από τη σελίδα 9 της τελικής εκθέσεως της Ομάδας ΙΧ «Απλούστευση» της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως (CONV 424/02), οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις ορίζονται σε αυτό ως οι πράξεις «που αναπτύσσουν λεπτομερώς ή τροποποιούν ορισμένα στοιχεία μιας νομοθετικής πράξης».
Όσον αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές για τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, η Επιτροπή διευκρινίζει, στο σημείο 40 αυτών, ότι, όταν ο νομοθέτης εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να «τροποποιήσει» νομοθετική πράξη, δεν νομοθετεί κατά τρόπο εξαντλητικό, αλλά θεσπίζει απλώς τα ουσιώδη στοιχεία, αναθέτοντας ταυτοχρόνως στην Επιτροπή το καθήκον συγκεκριμενοποιήσεώς τους. Αντιθέτως, συμφώνως προς το σημείο 34 των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών, κατά την άσκηση της εξουσίας «τροποποιήσεως» νομοθετικής πράξεως, η Επιτροπή εισάγει επίσημες τροποποιήσεις στο κείμενο αυτής, προσθέτοντας νέα μη ουσιώδη στοιχεία, αντικαθιστώντας ή καταργώντας τα.
Λαμβανομένων υπόψη των διαφορών που εντοπίσθηκαν στις προηγούμενες σκέψεις της παρούσας αποφάσεως μεταξύ των δύο κατηγοριών κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή έχει την ευχέρεια να προσδιορίσει η ίδια τη φύση της εξουσίας που της έχει ανατεθεί. Υπό τις συνθήκες αυτές και προς διασφάλιση της διαφάνειας της νομοθετικής διαδικασίας, η προαναφερθείσα διάταξη επιβάλλει στον νομοθέτη την υποχρέωση να προσδιορίζει τη φύση της εξουσίας που προτίθεται να αναθέσει στην Επιτροπή.
Όσον αφορά την εξουσιοδότηση που παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, αναθέτοντας στην Επιτροπή την εξουσία εκδόσεως κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων οι οποίες «διευκρινίζουν» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, η συγκεκριμένη διάταξη επιτρέπει στην Επιτροπή να «συμπληρώσει» τον εν λόγω κανονισμό υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.
Ειδικότερα, στα μέρη I, III, IV και V του παραρτήματος I του εν λόγω κανονισμού, ο ίδιος ο νομοθέτης θέσπισε κατάλογο προκαθορισμένων έργων του κεντρικού δικτύου στον τομέα μεταφορών σχεδίων, τους όρους, τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο της ΔΣΕ, ενδεικτικά ποσοστά για ειδικούς στόχους μεταφορών καθώς και κατάλογο των γενικών προσανατολισμών που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όταν καθορίζονται κριτήρια αναθέσεως, εξουσιοδοτώντας ταυτόχρονα ρητώς την Επιτροπή, στο άρθρο 21, παράγραφοι 1, 2, 5 και 6, του εν λόγω κανονισμού, να «τροποποιεί» τα εν λόγω στοιχεία.
Εν αντιθέσει προς τα προαναφερθέντα στοιχεία, ο νομοθέτης δεν προσδιόρισε στον συγκεκριμένο κανονισμό τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013. Αφήνοντας ανοικτό το ζήτημα αυτό στον εν λόγω κανονισμό, ο νομοθέτης ανέθεσε στην Επιτροπή το καθήκον να «διευκρινίσει» τις προτεραιότητες αυτές με κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, η οποία έπρεπε, κατά το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, να θεσπισθεί το αργότερο έως τις 22 Δεκεμβρίου 2014.
Επομένως, εξουσιοδοτώντας την Επιτροπή να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού της επιτρέπει, όχι να τροποποιήσει τα ήδη θεσπισθέντα με τον κανονισμό αυτό στοιχεία, αλλά να τον αναπτύξει, ρυθμίζοντας με λεπτομερή τρόπο τα στοιχεία που δεν προέβλεψε ο νομοθέτης, συμφώνως πάντοτε προς το σύνολο των διατάξεων του κανονισμού αυτού.
Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από την αιτιολογική σκέψη 59 του κανονισμού 1316/2013, στην οποία γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ της εξουσίας προς «τροποποίηση» και της εξουσίας προς «διευκρίνιση» ορισμένων στοιχείων του κανονισμού αυτού, καθόσον επισημαίνεται ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να εκδίδει πράξεις συμφώνως προς το άρθρο 290 ΣΛΕΕ προς τον σκοπό τροποποιήσεως του μέρους I του παραρτήματος Ι του εν λόγω κανονισμού και να διευκρινίζει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες για τις επιλέξιμες κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού δράσεις οι οποίες πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών.
Τρίτον, πρέπει να εξετασθεί αν η άσκηση της εξουσίας την οποία προβλέπει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 επιτάσσει την έκδοση χωριστής σε σχέση με τον εν λόγω κανονισμό πράξεως.
Συναφώς, διαπιστώνεται, αφενός, ότι, για λόγους σαφήνειας των κανονιστικών πράξεων και διαφάνειας της νομοθετικής διαδικασίας, η Επιτροπή δεν μπορεί, κατά την άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως, να προσθέτει στοιχεία στο κείμενο της πράξεως αυτής. Πράγματι, ενδεχόμενες προσθήκες θα προκαλούσαν σύγχυση όσον αφορά τη νομική βάση των επίμαχων στοιχείων, καθόσον το ίδιο το κείμενο της νομοθετικής πράξεως θα περιείχε στοιχεία προερχόμενα από την άσκηση κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιότητας εκ μέρους της Επιτροπής στο πλαίσιο της οποίας δεν επιτρέπεται η τροποποίηση ή κατάργηση από αυτήν της νομοθετικής πράξεως.
Αφετέρου, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ δυνατότητα να ανατεθεί στην Επιτροπή η εξουσία να εκδίδει μη νομοθετικές πράξεις αποβλέπει στο να μπορεί ο νομοθέτης να επικεντρώνεται στα ουσιώδη στοιχεία ενός νομοθετικού κειμένου καθώς και στα μη ουσιώδη στοιχεία ως προς τα οποία θεωρεί ότι είναι σκόπιμο να νομοθετήσει, αναθέτοντας ταυτόχρονα στην Επιτροπή το καθήκον να «συμπληρώσει» ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξεως ή ακόμη και να «τροποποιήσει» τέτοιου είδους στοιχεία στο πλαίσιο της παρεχόμενης σε αυτήν εξουσιοδοτήσεως.
Στοιχείο που προσέθεσε η Επιτροπή κατά την άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως, το οποίο, ωστόσο, αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της πράξεως αυτής, δεν μπορεί ακολούθως να αντικατασταθεί ή να καταργηθεί στο πλαίσιο ασκήσεως της εξουσίας βάσει της οποίας προστέθηκε, καθόσον αυτού του είδους οι παρεμβάσεις προϋποθέτουν εξουσία προς «τροποποίηση» της νομοθετικής πράξεως. Κατά συνέπεια, οσάκις παρίσταται η ανάγκη να αντικατασταθεί ή να καταργηθεί το στοιχείο που προστέθηκε, απαιτείται παρέμβαση του νομοθέτη, είτε διά της θεσπίσεως από τον ίδιο νομοθετικής πράξεως είτε διά της παροχής στην Επιτροπή της εξουσίας να «τροποποιήσει» τη νομοθετική πράξη. Ως εκ τούτου, η προσθήκη, στο πλαίσιο ασκήσεως της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως, ενός στοιχείου στο ίδιο το κείμενο της πράξεως, δεν συνάδει με την ορθή άσκηση της εξουσίας αυτής.
Αντιθέτως, όταν η Επιτροπή «συμπληρώνει» νομοθετική πράξη εκδίδοντας χωριστή πράξη, μπορεί, στο μέτρο του δυνατού, να τροποποιήσει τη δεύτερη πράξη, χωρίς να παρίσταται ανάγκη τροποποιήσεως της νομοθετικής πράξεως αυτής καθεαυτήν.
Ως εκ τούτου, η άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ προϋποθέτει την έκδοση από την Επιτροπής χωριστής πράξεως.
Εξάλλου, το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται από τα σημεία 34 και 40 των κατευθυντήριων γραμμών για τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, κατά τα οποία πράξη η οποία «συμπληρώνει» νομοθετική πράξη προσλαμβάνει τη μορφή χωριστής σε σχέση με αυτή πράξεως και δεν την τροποποιεί επισήμως.
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 45 της παρούσας αποφάσεως, εξουσιοδοτώντας την Επιτροπή να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις προκειμένου να «διευκρινισθούν» οι χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013, το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού επιτρέπει στην Επιτροπή να «συμπληρώσει» τον εν λόγω κανονισμό υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ. Συνεπώς, κατά την άσκηση της προβλεπόμενης στο άρθρο 21, παράγραφος 3, εξουσίας, η Επιτροπή όφειλε να εκδώσει χωριστή σε σχέση με τον εν λόγω κανονισμό πράξη. Προσθέτοντας, με το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το μέρος VI στο παράρτημα I του κανονισμού 1316/2013, η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αυτή, παραγνωρίζοντας τη διαφορά των δύο κατηγοριών κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων που προβλέπει το άρθρο 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Η παραγνώριση αυτή προκύπτει επιπλέον από το γεγονός ότι, στον τίτλο του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή τον χαρακτηρίζει «τροποποιητικό» του παραρτήματος I του κανονισμού 1316/2013, ενώ η εξουσιοδότηση να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, την οποία προβλέπει το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, πρέπει να θεωρηθεί ως εξουσία προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξεως, υπό την έννοια του άρθρου 290, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 21, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού. Η εν λόγω παράβαση των κανόνων περί αρμοδιότητας του άρθρου 290 ΣΛΕΕ συνεπάγεται την ακυρότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Τέταρτον, όσον αφορά το ζήτημα που εθίγη στη σκέψη 18 της παρούσας αποφάσεως, και στο μέτρο που η Επιτροπή αμφισβητεί ότι η παράβαση αυτή συνεπάγεται την ακυρότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού, υπενθυμίζεται ότι, η προσθήκη του καταλόγου των χρηματοδοτικών προτεραιοτήτων του παραρτήματος του προσβαλλόμενου κανονισμού στον κανονισμό 1316/2013 ως μέρους VI του παραρτήματος I αυτού, αποκλείει, βάσει του άρθρου 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, την τροποποίηση από την Επιτροπή του καταλόγου αυτού, καθόσον το άρθρο 21, παράγραφος 3, του κανονισμού 1316/2013 δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να «τροποποιήσει» τον κανονισμό αυτό.
Υπό αυτές τις συνθήκες, η παράβαση της υποχρεώσεως να εκδοθεί χωριστή πράξη συνεπάγεται την ακυρότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού, και τούτο κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 59 του κανονισμού 1316/2013, η εξουσία προς διευκρίνιση των χρηματοδοτικών προτεραιοτήτων έχει ανατεθεί στην Επιτροπή «προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη ενδεχόμενες μεταβολές των πολιτικών προτεραιοτήτων και των τεχνολογικών δυνατοτήτων, καθώς και των κυκλοφοριακών ροών».
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθεισών εκτιμήσεων, πρέπει να γίνει δεκτός ο μοναδικός λόγος ακυρώσεως που προβάλλει το Κοινοβούλιο και, κατά συνέπεια, να ακυρωθεί ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
Επί του αιτήματος περί διατηρήσεως των αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διατηρήσει, σε περίπτωση ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού, τα αποτελέσματά του έως ότου αυτός αντικατασταθεί από νέα πράξη. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι είναι πράγματι σκόπιμη η διατήρηση των αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο μπορεί, εφόσον το κρίνει αναγκαίο, να προσδιορίσει τα αποτελέσματα της ακυρωθείσας πράξεως που θεωρούνται ότι διατηρούν την ισχύ τους.
Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για λόγους που άπτονται της ασφάλειας δικαίου, τα αποτελέσματα τέτοιου είδους πράξεως πρέπει να διατηρηθούν σε περίπτωση που η ακύρωση θα συνεπαγόταν κατά τρόπο άμεσο σοβαρές αρνητικές συνέπειες για τα πρόσωπα που αφορά η πράξη, η δε νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως δεν αμφισβητείται λόγω του σκοπού της ή του αντικειμένου της αλλά λόγω της αναρμοδιότητας του εκδόντος οργάνου ή παραβάσεως ουσιώδους τύπου (απόφαση Κοινοβούλιο και Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C-103/12 και C-165/12
,
EU:C:2014:2400
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση για τα προγράμματα εργασιών που προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013, τα οποία, με τη σειρά τους, μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως βάση για την επιλογή των σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος που θα χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο της ΔΣΕ.
Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ενδεχόμενη απλή ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού θα έθετε εν αμφιβόλω τόσο τα ετήσια και τα πολυετή προγράμματα εργασιών που βασίζονται στον εν λόγω κανονισμό όσο και τις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων για την επιλογή σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος που βασίζονται στα προγράμματα αυτά, τα οποία, με τη σειρά τους, θα καθίσταντο αυτομάτως άκυρα. Η ακύρωση αυτή θα διακύβευε την εκτέλεση της ΔΣΕ και θα ζημίωνε σοβαρά το σύνολο των εμπλεκόμενων φορέων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, συντρέχουν πράγματι σοβαροί λόγοι ασφάλειας δικαίου προκειμένου να δεχθεί το Δικαστήριο το αίτημα περί διατηρήσεως σε ισχύ των αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Κατά συνέπεια, πρέπει να διατηρηθούν τα αποτελέσματα του προσβαλλόμενου κανονισμού έως τη θέση σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας, η οποία δεν πρέπει να υπερβαίνει τους έξι μήνες από την ημερομηνία εκδόσεως της παρούσας αποφάσεως, νέας πράξεως που θα εκδοθεί προς αντικατάστασή του.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Επιτροπή, η οποία ηττήθηκε, αυτή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Συμβούλιο φέρει τα δικαστικά έξοδά του.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 275/2014 της Επιτροπής, της 7ης Ιανουαρίου 2014, για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι του κανονισμού (ΕΕ) 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη σύσταση της διευκολύνσεως «Συνδέοντας την Ευρώπη».

2)
Διατηρεί τα αποτελέσματα του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 275/2014 έως τη θέση σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας, η οποία δεν πρέπει να υπερβαίνει τους έξι μήνες από την ημερομηνία εκδόσεως της παρούσας αποφάσεως, νέας πράξεως που θα εκδοθεί προς αντικατάστασή του.

3)
Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

4)
Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.