CELEX: 62018CJ0465
Преюдициално запитване
Свобода на установяване
Прехвърляне на аптека в рамките на тръжна процедура
Национално законодателство
Право на предпочтително изкупуване на служителите на прехвърляната аптека

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 45 ДФЕС, 49—56 ДФЕС и 106 ДФЕС, както и на членове 15 и 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спор между AV и BU, от една страна, и Comune di Bernareggio (Община Бернареджо, Италия), от друга страна, във връзка с решението за възлагане на собствеността на общинска аптека на нает на работа в нея фармацевт, след като последният упражнява правото си на предпочтително изкупуване, предвидено от националното право.
Правна уредба
Член 9 от legge n. 475 — Norme concernenti il servizio farmaceutico (Закон № 475 относно приложимите норми за фармацевтичното обслужване) от 2 април 1968 г. (GURI № 107 от 27 април 1968 г., стр. 2638), изменен, предвижда следното:
„След изменение на плана за разпределение на аптеките (
pianta organica
) собствеността на половината от освободените и новооткритите аптеки може да се придобие от общината. Аптеките, чиито собственици са общините, могат да бъдат управлявани в съответствие със Закон № 142 от 8 юни 1990 г. […]“.
Член 12 от Закон № 475 от 2 април 1968 г. относно приложимите норми за фармацевтичното обслужване предвижда:
„1.   Правото на собственост върху аптеката може да се прехвърля след 3 години, считано от датата на придобиването му.
2.   Прехвърлянето може да се извършва само в полза на фармацевт, който вече е бил собственик или е получил право за придобие аптека в рамките на предходен конкурс;
[…]
11.   Прехвърлянето на собствеността върху аптека не се счита за правно валидно по отношение на всички последици, ако прехвърлянето на правото на стопанисване на аптеката не е придружено от прехвърляне на свързаното с нея търговско предприятие, в противен случай действието му отпада“.
Legge n. 362 — Norme di riordino del settore farmaceutico (Закон № 362 за реорганизацията на фармацевтичния сектор) от 8 ноември 1991 г. (GURI № 269 от 16 ноември 1991 г., стр. 3, наричан по-нататък „Закон № 362/1991“), изменен, предвижда в член 4, озаглавен „Конкурсни процедури“:
„1.   Предоставянето на свободните или новосъздадените аптеки, които са на разположение за стопанисване от страна на частни лица, се извършва чрез конкурси по документи и въз основа на изпити, организирани на равнище провинция преди март всяка нечетна година от регионите и автономните провинции на Тренто и Болцано.
2.   До конкурса, предвиден в параграф 1, се допускат пълнолетни граждани на държава — членка на [Европейския съюз], притежаващи граждански и политически права и вписани в професионалния регистър на фармацевтите, които все още не са навършили шестдесет години към датата на изтичане на срока за подаване на заявления“.
Член 7 от този закон, озаглавен „Собственост и стопанисване на аптеката“, предвижда:
„1.   Стопанисването на частна аптека е запазено за физически лица в съответствие с действащите разпоредби, както и за персонални дружества и кооперативни дружества с ограничена отговорност.
[…]
8.   Прехвърлянето на правото на собственост върху частна аптека е разрешено три години след издаването на съответното разрешение от компетентния орган, освен в случаите по параграфи 9 и 10.
[…]“.
Съгласно член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991, озаглавен „Прехвърляне на собствеността върху аптеките, управлявани от общината, „в случай на прехвърляне на собствеността върху общинската аптека служителите имат право на предпочтително изкупуване и разпоредбите на член 7 се прилагат за тях“.
По силата на член 2112, първа алинея от Codice civile (Граждански кодекс) „при прехвърляне на предприятие трудовото правоотношение се запазва с приобретателя и работникът или служителят запазват всички права, които произтичат от него“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
С обявление от 31 януари 2014 г. Община Бернареджо открива тръжна процедура за продажбата на общинска аптека.
В условията на тръжната процедура се предвижда по-специално че лицензията на тази аптека ще бъде прехвърлена на наддавача, предложил най-високата цена, като началната цена, от която да започне наддаването, е определена на 580000 EUR.
Уточнява се също че съгласно член 12 от Закон № 362/1991 прехвърлянето на собствеността върху аптеката на временно спечелилия търга наддавач ще зависи от това общинското предприятие, управляващо аптеките на Вимеркате (Италия), и фармацевтите, наети на работа за неопределено време от последното и които отговарят на правните изисквания, да не са упражнили правото на предпочтително изкупуване.
Наддавателното предложение на AV и BU се оказва икономически най-изгодното, така че те са били определени за временно спечелили търга наддавачи.
С решение от 12 май 2014 г. за спечелил търга е обявен CT — фармацевт, нает на работа от общинското предприятие, което управлява аптеките на Вимеркате. Всъщност, макар и да не е участвал в публичния търг, на този фармацевт е дадено предимство на основание член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991.
AV и BU подават жалба за отмяна на това решение пред Tribunale аmministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Милано, Италия), като изтъкват, че член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991 противоречи на принципите на свободна конкуренция и на равно третиране, предвидени в правото на Съюза. Те по-специално поддържат, че предвиденото в тази разпоредба право на предпочтително изкупуване в полза на фармацевтите, наети на работа от общинската аптека, не е обосновано, тъй като при приватизация на аптеката правата на последните за защитени съгласно член 2112 от Гражданския кодекс, с който се транспонира Директива 2001/23/ЕО на Съвета от 12 март 2001 година относно сближаването на законодателствата на държавите членки във връзка с гарантирането на правата на работниците и служителите при прехвърляне на предприятия, стопански дейности или части от предприятия или стопански дейности (
ОВ L 82, 2001 г., стр. 16
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 20).
След отхвърлянето на жалбата им за отмяна AV и BU обжалват решението за отхвърляне пред запитващата юрисдикция. Последната посочва, че споделя становището на жалбоподателите относно несъвместимостта на разглежданото право на предпочтително изкупуване с правото на Съюза.
Като се основава на практиката на Съда, запитващата юрисдикция посочва, на първо място, че правилото за провеждане на тръжна процедура при условията на конкуренция, приложимо както при възлагането на собствеността върху новосъздадени аптеки, така и при прехвърляне на собствеността или само на управлението на общинска аптека, може да бъде предмет на изменения, обосновани с по-високи изисквания за защита на общия интерес, стига разглежданата национална правна уредба да не цели в действителност защитата на секторни икономически интереси (вж. в този смисъл решения от 19 май 2009 г., Комисия/Италия,
C‑531/06
,
EU:C:2009:315
и от 16 февруари 2012 г., Costa и Cifone,
C‑72/10 и C‑77/10
,
EU:C:2012:80
).
На второ място, запитващата юрисдикция припомня, че правото на предпочтително изкупуване представлява преференциално право на сключване на договор, предоставено на определени категории лица и насочено едновременно с реализирането на частния интерес на тези лица и към преследването на интереси с по-общ обхват. Така от нейната практика следвало, че що се отнася до правото на предпочтително изкупуване, предвидено в член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991, предпочитанието, което се отдава на наетото лице, засяга интересите, свързани с […] изискването за по-добро управление на фармацевтичното обслужване (Решение на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), пети състав, № 5329 от 5 октомври 2005 г.). Тази законова разпоредба изхождала от идеята, че фармацевтът, който вече е бил нает в прехвърляната аптека, предлагал гаранция за непрекъснатост и оползотворяване на вече натрупания опит в нейното управление.
Запитващата юрисдикция обаче счита, от една страна, че гаранцията за непрекъснатост чрез запазване на трудовото правоотношение на служителите фармацевти вече била осигурена ефективно посредством член 2112 от Гражданския кодекс, с който се транспонира Директива 2001/23, така че правото на предпочтително изкупуване, предвидено в член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991, било излишно.
От друга страна, тя счита, че оползотворяването на професионалния опит можело да се осигури по други начини, като например механизъм за предоставяне на допълнителни точки в рамките на тръжната процедура в полза на фармацевтите, наети на работа в аптеката. Освен това тя изразява съмнения относно факта дали професионалният опит, придобит при работата в общинската аптека, заслужава такава оценка. В това отношение тя подчертава, че професията на фармацевта е регулирана професия и че прехвърлянето на аптека може да се осъществи само в полза на фармацевт, вписан в професионалния регистър на фармацевтите, който вече е получил правото да придобие аптека или има поне две години професионален опит. Също така опитът в качеството на фармацевт, който е нает на работа от общинска аптека, не позволявал да се направи какъвто и да било извод относно способността на този служител да управлява аптека.
Ето защо запитващата юрисдикция счита, че правото на предпочтително изкупуване, предвидено в член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991, се разглежда като безусловно преференциално право, което не е основателно, още повече че то изобщо не отчита действителни показатели за добро управление на аптеката, нито опита, конкретно придобит от служителите на общинската аптека.
От това тя прави извода, че правото на предпочтително изкупуване е непропорционално, доколкото не се основава на какъвто и да било критерий за заслуги. В този контекст тя се основава на практиката на Съда, според която различната оценка на придобития от граждани на Съюза професионален опит при участието в конкурси представлява нарушение на член 45 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 12 май 2005 г., Комисия/Италия,
C‑278/03
,
EU:C:2005:281
, т.
).
Съдът бил постановил и че регулирането и управлението на фармацевтичната дейност могат да се обосноват с опазването на здравето, но при условие че последиците на националната правна уредба не надхвърлят необходимото за преследването на такава цел (вж. в този смисъл решения от 10 март 2009 г., Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, т.
,
и
, и от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
,
и
).
На трето място, запитващата юрисдикция уточнява, че разглежданият спор има трансграничен интерес, тъй като всеки гражданин на Съюза, който отговаря на професионалните изисквания по член 4, параграф 2 от Закон № 362/1991, може да направи наддавателно предложение в тръжната процедура. Тя подчертава освен това, че Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (
ОВ L 255, 2005 г., стр. 22
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3), изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. (
ОВ L 354, 2013 г., стр. 132
), позволява принципът на взаимно признаване на професионалните квалификации да се приложи към професията на фармацевта.
В това отношение тя припомня практиката на Съда, от която е видно, че макар всички аспекти на даден спор да са свързани с дадена държава членка, това не променя факта, че разглежданата правна уредба може да породи последици, които не са свързани само с територията на тази държава членка, доколкото не може да се изключи възможността граждани, установени в други държави членки, да са били или да са заинтересовани да откриват или да поемат аптеки в посочената държава членка (вж. в този смисъл решение от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
).
При тези условия Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли принципите на свобода на установяване, на недопускане на дискриминация, на равно третиране, на защита на конкуренцията и на свободно движение на работниците, посочени в членове 45, 49—56 и 106 от ДФЕС и в членове 15 и 16 от Хартата, както и заложеният в тях критерий за пропорционалност и разумност, национална правна уредба като съдържащата се в член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991, която при прехвърляне на собствеността върху общинска аптека предоставя право на предпочтително изкупуване на служителите на тази аптека?“.
Предварителни бележки
По релевантната разпоредба от правото на Съюза
В самото начало е важно да се уточни кои разпоредби от правото на Съюза, посочени от запитващата юрисдикция в нейния преюдициален въпрос, могат да бъдат релевантни за решаването на спора в главното производство.
В този контекст най-напред следва да се посочи, че придобиването на аптека — доколкото позволява извършването на икономическа дейност чрез постоянен обект за неопределено време — попада в приложното поле на член 49 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 30 ноември 1995 г., Gebhard,
C‑55/07
,
EU:C:2009:141
, т.
и от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
и
).
От това следва, че нито член 45 ДФЕС, който гарантира свободното движение на работници, нито член 56 ДФЕС относно свободното предоставяне на услуги се прилагат към делото в главното производство.
По-нататък, що се отнася до прилагането на членове 15 и 16 от Хартата, щом с тях се признават права, които са предмет на разпоредби в Договорите на Съюза, като член 49 ДФЕС в главното производство, в съответствие с член 52, параграф 2 от Хартата те трябва да се упражняват „при определените в [тези договори] условия и граници“.
Накрая, що се отнася до член 106 ДФЕС, както отбелязва генералният адвокат в точка 33 от заключението си, предоставените на Съда материали по делото не позволяват да се приеме, че спорът в главното производство се отнася пряко или косвено до управлението на публични или частни предприятия, на които дадена държава членка е предоставила специални или изключителни права или на предприятия, на които е възложено управлението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол в съответствие с член 106 ДФЕС.
Ето защо следва да се приеме, че предвид въпросите, които си задава запитващата юрисдикция, само член 49 ДФЕС може да бъде релевантен за разрешаването на спора в главното производство.
По допустимостта
Доколкото всички аспекти на спора в главното производство са свързани само с една държава членка, а разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободите на движение по принцип не се прилагат към чисто вътрешно положение (вж. този смисъл решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
), следва да се разгледа въпросът за допустимостта на преюдициалното запитване.
В това отношение следва да се припомни, че макар всички аспекти на спора да са свързани с една държава членка, преюдициално запитване относно тълкуването на разпоредби от Договора относно основните свободи може да бъде обявено за допустимо, с мотива че е възможно установени в други държави членки граждани да са били или да са заинтересовани да упражнят тези свободи, за да извършват дейност на територията на държавата членка, приела съответната национална правна уредба, и следователно че е възможно тази правна уредба, приложима еднакво както за местните граждани, така и за гражданите на други държави членки, да има последици, които не са свързани само с тази държава членка (решения от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
, от 5 декември 2013 г., Venturini и др.,
C‑159/12—C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, т.
и
и от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2013:874
, т.
).
Също така следва да се уточни, както отбелязва запитващата юрисдикция, че в тази хипотеза Съдът, сезиран от национална юрисдикция в контекста на изцяло вътрешно положение, не може — без друго указание от страна на тази юрисдикция освен това, че разглежданата национална правна уредба се прилага еднакво към гражданите на съответната държава членка и към гражданите на други държави членки — да приеме, че преюдициалното запитване относно основните свободи е нужно за решаването на висящия пред запитващата юрисдикция спор. Всъщност от акта за преюдициално запитване трябва да личат конкретните обстоятелства, които позволяват да се установи връзка между предмета или обстоятелствата на спор, свързан с чисто вътрешно положение, от една страна, и разпоредбите на Договора, от друга страна (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
).
В главното производство запитващата юрисдикция посочва, че стойността на общинската аптека, която е предмет на тръжната процедура, възлиза на 580000 EUR. Тя подчертава също че делото има трансграничен характер, доколкото по силата на член 4, параграф 2 от Закон № 362/1991 всички граждани на Съюза, които имат необходимите професионални звания, могат да придобият аптека. Тя добавя още че Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/53, урежда взаимното признаване на професионалната квалификация на фармацевтите.
Поради това отправеното от Consiglio di Stato (Държавен съвет) преюдициално запитване е допустимо.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, с която при прехвърляне на общинска аптека чрез търг на фармацевтите, наети на работа в тази аптека, се предоставя безусловно право на предпочтително изкупуване.
За да се отговори на този въпрос, следва да се се провери дали предвиденото в член 12, параграф 2 от Закон № 362/1991 право на предпочтително изкупуване представлява ограничение на свободата на установяване, и ако е така, дали това ограничение може да се обоснове с императивни съображения от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
и
).
Що се отнася, най-напред, до наличието на ограничение на свободата на установяване, следва да се припомни, че член 49 ДФЕС не допуска каквато и да е национална мярка, която, въпреки че се прилага без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на свободата на установяване (решение от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
).
В това отношение, както подчертава генералният адвокат в точка 47 от заключението си, предвид времето и парите, които са необходими за участие в тръжна процедура, безусловното право на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинска аптека фармацевти при прехвърляне на последната, може да възпре фармацевтите от други държави членки да участват в такава процедура.
Тази констатация се налага с още по-голяма сила, тъй като представянето на икономически най-изгодното наддавателно предложение не гарантира спечелване на търга. Всъщност фармацевтът, нает на работа в общинската аптека, без дори да участва в посочената тръжна процедура може да упражни правото си на предпочтително изкупуване, съобразявайки се с икономически най-изгодното наддавателно предложение, и така тази аптека да му бъде прехвърлена.
От това следва, че като дава предимство на всеки нает на работа в общинска аптека фармацевт, безусловното право на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинска аптека фармацевти при прехвърляне на последната чрез търг, е насочено към възпиране или дори към възпрепятстване на фармацевтите от други държави членки да придобиват постоянен обект, посветен на упражняването на тяхната професионална дейност на италианска територия.
Следователно подобно право на предпочтително изкупуване представлява ограничение на свободата на установяване, гарантирана в член 49 ДФЕС.
Що се отнася, на следващо място, до наличието на обосновка за това ограничение, най-напред следва да се определи дали националната мярка преследва легитимна цел (вж. в този смисъл решение от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
).
От акта за преюдициално запитване е видно, че правото на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинската аптека фармацевти при прехвърляне на последната чрез търг, има за цел да осигури по-добро управление на фармацевтичното обслужване, като, от една страна, гарантира непрекъснатостта на трудовото правоотношение на служителите фармацевти, и от друга страна, се оползотворява придобитият от тях управленски опит.
Такава цел, доколкото се прибавя към целта за опазване на общественото здраве, изрично посочена в член 52, параграф 1 ДФЕС, може да обоснове ограничение на свободата на установяване. Съдът е постановил и че ограничение на свободата на установяване може да се обоснове с целта да се гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти, което представлява императивно съображение от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2013 г., Venturini и др.,
C‑159/12—C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, т.
и
).
Ето защо, на второ място, следва да се провери дали ограничението на свободата на установяване, каквото представлява безусловното право на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинска аптека фармацевти при прехвърляне на последната чрез търг, може да гарантира осъществяването на преследваната цел и евентуално дали това ограничение не надхвърля необходимото за постигането на посочената цел, а именно дали не съществуват мерки, които са по-малко ограничителни за гарантираната в член 49 ДФЕС свобода и които позволяват постигането ѝ по също толкова ефикасен начин (вж. в този смисъл решение от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др.,
C‑171/07 и C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, т.
и
).
Що се отнася до приемствеността на трудовото правоотношение, за да се осигури по-добро управление на фармацевтичното обслужване, не може да се приеме, че тази приемственост е в състояние да гарантира постигането на целта за опазване на общественото здраве.
Всъщност запитващата юрисдикция отбелязва, че целта за запазване на правата на служителите на общинска аптека в случай на прехвърлянето ѝ по принцип се осигурява от прилагането на член 2112 от Гражданския кодекс, с който се транспонира Директива 2001/23.
Що се отнася до оползотворяването на придобития професионален опит с цел да се осигури по-добро управление на фармацевтичното обслужване, от материалите по делото, с които разполага Съдът, е видно, че правото на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинска аптека фармацевти при прехвърляне на последната чрез търг, установява необорима презумпция, че тези служители най-добре могат да управляват посочената аптека в качеството си на собственици. Такова право на предпочтително изкупуване не се основава на никаква конкретна преценка на действително придобития опит, на качеството на предоставената услуга, нито на функциите, упражнявани конкретно в рамките на общинската аптека. Ето защо не може да се счита, че това право е в състояние да постигне целта за опазване на общественото здраве.
Във всички случаи следва да се отбележи, че от гледна точка на националното право прехвърлянето на аптека може да се осъществи само в полза на фармацевт, който е вписан в професионалния регистър на фармацевтите, който вече е получил правото да придобие аптека или има най-малкото две години професионален опит. Освен че професията на фармацевта е регламентирана професия, сами по себе си тези условия предлагат определени гаранции, свързани с професионалната годност на потенциалните приобретатели на общинска аптека. Освен това, както отбелязва запитващата юрисдикция, подобна цел за оползотворяване на професионалния опит може да бъде постигната чрез по-малко ограничителни мерки като предоставянето в рамките на тръжната процедура на допълнителни точки в полза на наддавачите, които представят доказателства за опит в управлението на аптека.
Ето защо следва да се приеме, че доколкото цели да осигури по-добро управление на фармацевтичното обслужване, правото на предпочтително изкупуване, предоставено на наетите на работа в общинска аптека фармацевти при прехвърляне на последната чрез търг, дори да се предположи, че действително преследва цел, свързана с опазването на общественото здраве, не е в състояние да гарантира постигането на тази цел и във всички случаи надхвърля необходимото за постигането на такава цел.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, с която на наетите на работа в общинска аптека фармацевти се предоставя безусловно право на предпочтително изкупуване при прехвърляне на тази аптека чрез търг.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, с която на наетите на работа в общинска аптека фармацевти се предоставя безусловно право на предпочтително изкупуване при прехвърляне на тази аптека чрез търг.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.