CELEX: 62016CJ0683
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk visserijbeleid
Verordening (EU) nr. 1380/2013
Artikel 11
Instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee
Milieubescherming
Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna
Exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11 van verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (
PB 2013, L 354, blz. 22
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Deutscher Naturschutzring – Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV (Duitse bond voor natuurbescherming – Koepelorganisatie van de Duitse verenigingen voor natuur- en milieubescherming; hierna: „Deutscher Naturschutzring”) en het Bundesamt für Naturschutz (federaal agentschap voor natuurbescherming, Duitsland; hierna: „Bundesamt”) over het besluit van het Bundesamt tot afwijzing van een verzoek van Deutscher Naturschutzring om een verbod op visserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten in de zeegebieden genaamd „Sylter Außenriff”, „Pommersche Bucht mit Oderbank” en „Pommersche Bucht”.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Het op 10 december 1982 te Montego Bay ondertekende Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „zeerechtverdrag”) is op 16 november 1994 in werking getreden. Het zeerechtverdrag is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 (
PB 1998, L 179, blz. 1
).
Artikel 91, lid 1, van het zeerechtverdrag, met als opschrift „Nationaliteit van schepen”, luidt als volgt:
„[...] Een schip heeft de nationaliteit van de staat wiens vlag het gerechtigd is te voeren. Er moet een wezenlijke band bestaan tussen de staat en het schip.”
Artikel 94 van dit verdrag, met als opschrift „Plichten van de vlaggenstaat”, bepaalt het volgende:
„1.   Iedere staat oefent doeltreffend zijn rechtsmacht en toezicht in administratieve, technische en sociale aangelegenheden uit over schepen die zijn vlag voeren.
2.   Inzonderheid dient iedere staat:
a)
een register bij te houden van schepen, dat de namen en bijzonderheden bevat van schepen die zijn vlag voeren, behalve van die welke van de algemeen aanvaarde internationale voorschriften zijn uitgesloten op grond van hun geringe grootte; [...]
[...]”
Unierecht
Verordening nr. 1380/2013
Overweging 25 van verordening nr. 1380/2013 luidt:
„Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (
PB 2010, L 20, blz. 7
)], richtlijn 92/43/EEG van de Raad [van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
)], en richtlijn 2008/56/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (kaderrichtlijn mariene strategie) (
PB 2008, L 164, blz. 19
)] leggen de lidstaten bepaalde verplichtingen betreffende respectievelijk speciale beschermingszones, speciale instandhoudingsgebieden en beschermde mariene gebieden op. Dit soort maatregelen kan met zich brengen dat maatregelen moeten worden aangenomen die onder het gemeenschappelijk visserijbeleid vallen. Daarom dient het de lidstaten te worden toegestaan om in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie de instandhoudingsmaatregelen aan te nemen die nodig zijn om hun verplichtingen uit hoofde van die handelingen van de Unie te kunnen nakomen, voor zover die maatregelen de visserijbelangen van de andere lidstaten onverlet laten. Indien dit soort maatregelen toch gevolgen zou kunnen hebben voor de visserijbelangen van andere lidstaten, moet de bevoegdheid om die maatregelen aan te nemen aan de Commissie worden toegekend en er moet beroep worden gedaan op de regionale samenwerking tussen de betrokken lidstaten.”
Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 1, punt 20, het volgende:
„In deze verordening wordt verstaan onder: [...]
20)
‚technische maatregel’: maatregel om de samenstelling van de vangsten per soort en grootte, alsmede de impact van visserijactiviteiten op componenten van het ecosysteem te reguleren door voorwaarden vast te stellen voor het gebruik en de structuur van het vistuig en door de toegang tot visserijgebieden te beperken”.
Artikel 6 van deze verordening, met als opschrift „Algemene bepalingen”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Ter verwezenlijking van de in artikel 2 bedoelde doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid met betrekking tot de instandhouding en duurzame exploitatie van biologische rijkdommen van de zee, stelt de Unie instandhoudingsmaatregelen vast als bedoeld in artikel 7.”
Artikel 7 van deze verordening, met als opschrift „Soorten instandhoudingsmaatregelen”, luidt:
„1.   Maatregelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee kunnen onder meer bestaan in:
[...]
i)
krachtens artikel 11 vastgestelde maatregelen die nodig zijn voor de naleving van de verplichtingen in het kader van de milieuwetgeving van de Unie;
j)
in lid 2 bedoelde technische maatregelen.
2.   Technische maatregelen kunnen onder meer bestaan in:
[...]
c)
beperkingen of verboden op het gebruik van bepaald vistuig en op visserijactiviteiten in bepaalde gebieden of periodes;
[...]
e)
specifieke maatregelen om de negatieve impact van visserijactiviteiten op de mariene biodiversiteit en mariene ecosystemen tot een minimum te beperken, waaronder maatregelen om ongewenste vangsten zo veel mogelijk te voorkomen en te beperken.”
Artikel 11 van verordening nr. 1380/2013, met als opschrift „Instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor de naleving van de verplichtingen krachtens de milieuwetgeving van de Unie”, bepaalt in de leden 1 en 2 ervan het volgende:
„1.   De lidstaten zijn gemachtigd om instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die geen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten, die van toepassing zijn in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie en die noodzakelijk zijn met het oog op de naleving van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56/EG, artikel 4 van richtlijn 2009/147/EG of artikel 6 van richtlijn 93/42/EEG, mits die maatregelen verenigbaar zijn met de in artikel 2 bedoelde doelstellingen, de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie die zij beogen uit te voeren en ten minste even stringent zijn als de maatregelen op grond van het Unierecht.
2.   Indien een lidstaat (‚de initiatiefnemende lidstaat’) van oordeel is dat maatregelen moeten worden vastgesteld om aan de in lid 1 bedoelde verplichtingen te voldoen en andere lidstaten een rechtstreeks belang hebben bij het beheer van de visserij waarvoor deze maatregelen gevolgen sorteren, is de Commissie bevoegd om, door middel van gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 46, op verzoek dergelijke maatregelen vast te stellen. Hiertoe is artikel 18, leden 1 tot en met 4, en lid 6, van overeenkomstige toepassing.”
Artikel 18 van deze verordening, met als opschrift „Regionale samenwerking inzake instandhoudingsmaatregelen”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Indien de Commissie ertoe bevoegd is [...] in de in [artikel] 11 [...] bedoelde gevallen, bij gedelegeerde handeling of bij uitvoeringshandeling maatregelen vast te stellen met betrekking tot een instandhoudingsmaatregel van de Unie voor een bepaald geografisch gebied, kunnen de lidstaten met een rechtstreeks belang bij het beheer dat door die maatregelen wordt getroffen, binnen een in de instandhoudingsmaatregel en/of het meerjarenplan vast te stellen termijn, besluiten gemeenschappelijke aanbevelingen in te dienen om de doelstellingen van de betrokken instandhoudingsmaatregel van de Unie, de meerjarenplannen of de specifieke teruggooiplannen te verwezenlijken. [...]”
Richtlijn 92/43
De vijftiende overweging van richtlijn 92/43, zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (
PB 2006, L 363, blz. 368
), luidt:
„Overwegende dat er in aanvulling op richtlijn 79/409/EEG [van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (
PB 1979, L 103, blz. 1
)] een algemeen stelsel moet worden opgezet voor de bescherming van bepaalde soorten flora en fauna; dat er voor bepaalde soorten beheersmaatregelen moeten worden genomen, indien hun staat van instandhouding zulks rechtvaardigt, inclusief het verbieden van bepaalde methoden voor het vangen of doden, waarbij onder bepaalde voorwaarden wordt voorzien in de mogelijkheid tot ontheffingen”.
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.”
Artikel 4, lid 4, van die richtlijn luidt:
„Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.”
Artikel 6, lid 2, van die richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”
Richtlijn 2004/35
Artikel 1 van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (
PB 2004, L 143, blz. 56
), met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt het volgende:
„Deze richtlijn heeft ten doel een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.”
Richtlijn 79/409
Artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 79/409 luidt:
„Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:
a)
instelling van beschermingszones”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 15 september 2005 heeft het Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (federaal ministerie voor Milieu, Natuurbescherming en Nucleaire Veiligheid, Duitsland) op grond van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 79/409 de Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Pommersche Bucht” (besluit tot instelling van het beschermde natuurgebied „Pommersche Bucht”) (BGBl. 2005 I, blz. 2778) vastgesteld. Dit besluit verbiedt in dat in de Oostzee gelegen gebied iedere handeling die blijvend vernietiging, achteruitgang, verandering of verstoring van het beschermde natuurgebied tot gevolg kan hebben. Dit verbod geldt evenwel uitdrukkelijk niet voor de beroepsmatige zeevisserij.
Bij de door de Commissie op 12 november 2007 gegeven beschikking 2008/23/EG tot vaststelling, op grond van richtlijn 92/43, van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (
PB 2008, L 12, blz. 1
) is het in de Noordzee gelegen gebied „Sylter Außenriff” aan die lijst toegevoegd.
Bij de door de Commissie op 13 november 2007 gegeven beschikking 2008/25/EG tot vaststelling, op grond van richtlijn 92/43, van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de continentale biogeografische regio (
PB 2008, L 12, blz. 383
) is het in de Oostzee gelegen gebied „Pommersche Bucht mit Oderbank” aan die lijst toegevoegd.
Tot op heden heeft de Bondsrepubliek Duitsland deze gebieden niet als bijzondere beschermingszones krachtens artikel 4, lid 4, van richtlijn 92/43 aangewezen, en evenmin instandhoudingsmaatregelen genomen.
De drie betrokken gebieden bevinden zich alle in wateren die binnen de Duitse exclusieve economische zone liggen. De zeevisserij wordt er uitgeoefend door middel van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten, hetgeen schade berokkent aan riffen en zandbanken en ook de ongewenste vangst van bruinvissen en zeevogels tot gevolg heeft.
Op 30 juli 2014 heeft Deutscher Naturschutzring het Bundesamt verzocht om een verbod op zeevisserijmethoden waarbij de zeebodem wordt geraakt alsook op de gebruikmaking van kieuwnetten in de gebieden „Sylter Außenriff”, „Pommersche Bucht mit Oderbank” en „Pommersche Bucht”, omdat het gebruik van die technieken niet verenigbaar was met artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43. Overigens zou dat verbod een noodzakelijke preventieve en herstelmaatregel vormen in de zin van artikel 2, punten 10 en 11, van richtlijn 2004/35, die de bevoegde autoriteiten overeenkomstig artikel 5, lid 3, artikel 6, lid 2, en artikel 12 van die richtlijn zouden moeten nemen.
Bij besluit van 29 oktober 2014 heeft het Bundesamt het verzoek van Deutscher Naturschutzring afgewezen. Bij besluit van 19 december 2014 is dat besluit door het Bundesamt bekrachtigd.
Deutscher Naturschutzring heeft daarop tegen dat besluit beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Köln (bestuursrechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland).
Ter verdediging voert het Bundesamt aan dat het om bevoegdheidsredenen de door Deutscher Naturschutzring gevorderde maatregelen niet kan nemen, aangezien het overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder d), VWEU gaat om een exclusieve bevoegdheid van de Unie. Weliswaar mogen de lidstaten op grond van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 bepaalde instandhoudingsmaatregelen nemen, maar daar deze maatregelen gevolgen kunnen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten, kunnen die maatregelen volgens hetzelfde artikel enkel door de Commissie worden genomen.
Overwegende dat het beroep slechts gegrond kan zijn als de Bondsrepubliek Duitsland, en niet de Commissie, de door verzoeker gevorderde maatregelen kan nemen, heeft het Verwaltungsgericht Köln de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 11 van verordening [nr. 1380/2013] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan maatregelen van een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren die noodzakelijk zijn voor de nakoming van verplichtingen van de lidstaat op grond van artikel 6 van richtlijn [92/43], die gevolgen hebben voor vissersvaartuigen van andere lidstaten en waarmee in Natura 2000-gebieden beroepsmatige zeevisserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten (‚kieuwnetten, warnetten’) volledig wordt verboden?
Meer in het bijzonder:
a)
Moet artikel 11 van [verordening nr. 1380/2013] aldus worden uitgelegd dat het begrip ‚instandhoudingsmaatregelen’ de in de eerste prejudiciële vraag genoemde vangmethoden omvat?
b)
Moet artikel 11 van [verordening nr. 1380/2013] aldus worden uitgelegd dat onder het begrip ‚vissersvaartuigen van andere lidstaten’ mede vallen vissersvaartuigen van een andere lidstaat die onder de Bondsvlag van de Bondsrepubliek Duitsland varen?
c)
Moet artikel 11 van [verordening nr. 1380/2013] aldus worden uitgelegd dat het begrip ‚de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie’ zich mede uitstrekt tot door de lidstaat getroffen maatregelen die de in de daar vermelde Unievoorschriften genoemde doelstellingen enkel bevorderen?
2)
Moet artikel 11 van [verordening nr. 1380/2013] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan maatregelen van een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren die noodzakelijk zijn voor de nakoming van zijn verplichtingen ingevolge [richtlijn 2004/35] met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade?
3)
Voor het geval de eerste en de tweede vraag alternatief of cumulatief ontkennend moeten worden beantwoord, staat de uitsluitende bevoegdheid van de Europese Unie op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder d), VWEU eraan in de weg dat de lidstaat bovengenoemde maatregelen treft?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Ontvankelijkheid
Het Bundesamt betoogt dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is, omdat zij verwijst naar artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013, terwijl alleen artikel 11, leden 2 en volgende, van die verordening van toepassing zou zijn op maatregelen als die welke door de verwijzende rechter zijn genoemd.
Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven (arrest van 12 oktober 2010, Rosenbladt,
C‑45/09
,
EU:C:2010:601
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu wordt met de door het Bundesamt uiteengezette argumenten evenwel niet beoogd aan te tonen dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband zou houden met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, dat het vraagstuk van hypothetische aard zou zijn of dat het Hof niet zou beschikken over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven, maar deze argumenten vormen een standpuntbepaling over de van het Hof gevraagde uitlegging van de bepalingen van de verschillende leden van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013.
Derhalve dient de eerste prejudiciële vraag niet niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Ten gronde
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren de maatregelen neemt die noodzakelijk zijn voor de nakoming van de verplichtingen van de lidstaat op grond van artikel 6 van richtlijn 92/43, die gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten en waarmee in Natura 2000-gebieden beroepsmatige zeevisserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten, volledig wordt verboden.
Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 gemachtigd zijn om instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die geen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten, die van toepassing zijn in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie en die noodzakelijk zijn met het oog op de naleving van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56, artikel 4 van richtlijn 2009/147 of artikel 6 van richtlijn 92/43, mits die maatregelen verenigbaar zijn met de in artikel 2 van deze verordening genoemde doelstellingen, de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie die zij beogen uit te voeren, en ten minste even stringent zijn als de maatregelen op grond van het Unierecht.
Aangaande allereerst de bij artikel 6 van richtlijn 92/43 aan de lidstaten opgelegde verplichtingen, die de vaststelling van de door de verwijzende rechter genoemde maatregelen beoogt na te komen, volgt uit de tekst van dit artikel 6 dat die erin bestaan dat de lidstaten „passende maatregelen [treffen] om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben”.
Aangezien de verwijzende rechter zijn vraag heeft voorgelegd in de vaststelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen strekken tot nakoming van de verplichtingen die uit die bepaling voortvloeien, hoeft het Hof zich hierover niet uit te spreken.
Vervolgens geeft de verwijzende rechter aan dat zijn vraag „meer in het bijzonder” betrekking heeft op de uitlegging van de drie begrippen die in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 worden gebruikt, namelijk ten eerste „instandhoudingsmaatregelen”, ten tweede „maatregelen die de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie” en ten derde „vissersvaartuigen van andere lidstaten”. Bijgevolg moet het Hof elk van deze begrippen verduidelijken.
Wat in de eerste plaats het begrip „instandhoudingsmaatregelen” betreft, zij vastgesteld dat aan de hand van de in artikel 11 van deze verordening gebruikte bewoordingen de reikwijdte van dit begrip niet kan worden vastgesteld. Voor de uitlegging van lid 1 van dit artikel dient evenwel rekening te worden gehouden niet alleen met de tekst van deze bepaling, maar ook met de context ervan en het ermee nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable,
C‑119/09
,
EU:C:2011:208
, punt
).
De context van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 wordt gekenmerkt door het feit dat de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde instandhoudingsmaatregelen de in artikel 7, lid 2, van die verordening genoemde technische maatregelen omvatten, waaronder onder c) de maatregelen die betrekking hebben op „beperkingen of verboden op het gebruik van bepaald vistuig en op visserijactiviteiten in bepaalde gebieden of periodes”.
Gelet op die definitie kunnen maatregelen als die welke door de verwijzende rechter zijn genoemd en die erin bestaan in de Uniewateren visserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten te verbieden, instandhoudingsmaatregelen vormen in de zin van artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1380/2013 en dus onder artikel 11, lid 1, van die verordening vallen.
Deze conclusie vindt steun in de doelstelling die wordt nagestreefd door artikel 11, lid 1.
Zoals volgt uit overweging 25 en de tekst zelf van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013, bestaat het onderliggende doel van die bepaling immers erin een lidstaat toe te staan die maatregelen te nemen die nodig zijn om zijn verplichtingen uit hoofde van met name artikel 6 van richtlijn 92/43 na te komen, met als belangrijkste voorbehoud dat die maatregelen geen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten.
Onder de maatregelen die een lidstaat kan moeten nemen om zijn verplichtingen uit hoofde van dit artikel 6 na te komen, valt, zoals vermeld in de vijftiende overweging van richtlijn 92/43, het verbod op het gebruik van bepaalde methoden voor het vangen of doden van in het bijzonder de zeefauna teneinde bepaalde soorten te beschermen.
Deutscher Naturschutzring en de Portugese regering betogen weliswaar dat het begrip „instandhoudingsmaatregelen” enkel ziet op maatregelen die een doel nastreven dat verband houdt met het gemeenschappelijk visserijbeleid, terwijl de genoemde instandhoudingsmaatregelen verder zouden reiken daar zij zijn genomen om het milieu te beschermen.
Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 23 van zijn conclusie, volstaat het feit dat maatregelen die het gebruik van bepaald vistuig en bepaalde visserijtechnieken verbieden, ook van invloed zijn op andere dan de beviste soorten, evenwel niet om die maatregelen buiten de werkingssfeer van dat beleid te brengen.
Het betoog in tegenovergestelde zin doorstaat namelijk niet het onderzoek van de bewoordingen en de opzet van de artikelen 7 en 11 van verordening nr. 1380/2013, waarvan de geldigheid niet wordt betwist. Zo sluiten deze artikelen niets uit wat betreft de vaststelling van maatregelen die de toegestane visserijtechnieken beperken om het milieu te beschermen. Daarentegen ziet artikel 7, lid 1, onder d), en lid 2, onder e), van die verordening uitdrukkelijk op de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen ter stimulering van visserijmethoden met een lage impact op het mariene ecosysteem en meer in het algemeen op de vaststelling van specifieke maatregelen om de negatieve impact van visserijactiviteiten op de mariene biodiversiteit en mariene ecosystemen tot een minimum te beperken.
Wat in de tweede plaats het begrip „maatregelen die de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie” betreft, zou op het eerste gezicht het gebruik van het werkwoord „verwezenlijken” weliswaar kunnen worden opgevat als de verwoording van de verplichting dat de bedoelde maatregelen op zichzelf de doelstelling kunnen verwezenlijken die met de relevante wetgeving wordt nagestreefd.
Evenwel moet worden opgemerkt dat, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 92/43, met het coherente Europese ecologische netwerk van speciale beschermingszones, waarin in dit artikel is voorzien en waarnaar het door de verwijzende rechter gebruikte begrip „Natura 2000-gebieden” verwijst, wordt beoogd de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen.
Gelet op de aard van die doelstelling en op de plaatsing van die habitats in complexe ecosystemen, kan een bepaalde instandhoudingsmaatregel in het algemeen enkel ertoe bijdragen – samen met andere maatregelen – om die doelstellingen te verwezenlijken en kan hij op zichzelf niet volstaan voor de verwezenlijking ervan. Wanneer artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 aldus zou worden uitgelegd dat enkel de vaststelling van maatregelen is toegestaan die elk afzonderlijk toereikend zijn om die doelstelling te verwezenlijken, zou deze bepaling bijgevolg haar nuttige werking verliezen.
Overigens zij meer in het algemeen opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak een maatregel slechts slaagt voor de evenredigheidstoets indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling moet kunnen verwezenlijken (zie naar analogie arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, punt
).
Dientengevolge moet het begrip „maatregelen die de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie” aldus worden opgevat dat daaronder door een lidstaat genomen maatregelen vallen die de verwezenlijking van de in de betrokken Uniewetgeving genoemde doelstellingen enkel bevorderen.
Maatregelen als die welke de verwijzende rechter heeft genoemd en die de beroepsmatige zeevisserij door middel van vistuig dat de zeebodem raakt en door middel van geankerde kieuwnetten volledig verbieden, kunnen de instandhouding of in voorkomend geval het herstel van typen natuurlijke habitats en habitats van mariene soorten die voorkomen in de betrokken zones, bevorderen en vallen dus onder artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013.
Wat in de derde plaats het begrip „vissersvaartuigen van andere lidstaten” betreft, bevat de tekst van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 geen enkele aanwijzing met betrekking tot de elementen waaruit dit begrip bestaat.
Evenwel volgt uit artikel 91, lid 1, en artikel 94, lid 1, van het zeerechtverdrag dat de Unie moet waarborgen dat een schip de nationaliteit heeft van de staat wiens vlag het gerechtigd is te voeren en dat iedere staat doeltreffend zijn rechtsmacht en toezicht uitoefent over schepen die zijn vlag voeren.
Hieruit volgt dat het begrip „vissersvaartuigen van andere lidstaten”, dat is gebruikt in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013, aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend verwijst naar schepen die de vlag voeren van een andere lidstaat dan die welke zijn soevereiniteit of jurisdictie in het betrokken gebied uitoefent en die daarom zijn onderworpen aan de doeltreffende rechtsmacht en het doeltreffende toezicht van de lidstaat wiens vlag zij voeren.
Voor zover de verwijzende rechter zelf heeft vastgesteld – zoals blijkt uit zijn vraagstelling – dat de door hem genoemde maatregelen gevolgen hebben voor dergelijke schepen, kunnen die maatregelen niet voldoen aan de eisen van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 en kunnen zij bijgevolg niet eenzijdig op die grondslag door een lidstaat worden genomen.
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren de maatregelen neemt die noodzakelijk zijn voor de nakoming van zijn verplichtingen op grond van artikel 6 van richtlijn 92/43 en waarmee in Natura 2000-gebieden beroepsmatige zeevisserij door middel van vistuig dat de zeebodem raakt en door middel van geankerde kieuwnetten volledig wordt verboden, voor zover dergelijke maatregelen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen die de vlag voeren van andere lidstaten.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren maatregelen als die in het hoofdgeding neemt, die noodzakelijk zijn om hem in staat te stellen zijn verplichtingen na te komen die voortvloeien uit richtlijn 2004/35.
Uit artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 volgt dat de bij deze bepaling toegekende bevoegdheid beperkt is tot de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de naleving door de lidstaten van de verplichtingen die zijn neergelegd in drie specifieke bepalingen van Uniewetgeving op het gebied van milieu, namelijk artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56, artikel 4 van richtlijn 2009/147 en artikel 6 van richtlijn 92/43.
Zo maakt dit artikel 11, lid 1, geen gewag van richtlijn 2004/35 en bevat de tekst ervan geen enkele aanwijzing die doet vermoeden dat de lijst van bepalingen van Unierecht waarnaar die bepaling verwijst, niet volledig is.
Daar dat artikel 11, lid 1, een uitzondering invoert op de algemene regel van artikel 6 van verordening nr. 1380/2013, op grond waarvan de bevoegdheid tot het nemen van instandhoudingsmaatregelen bij de Unie ligt, moeten de bepalingen ervan bovendien strikt worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Zh. en O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, punt
).
Bijgevolg had de wetgever, indien hij een open machtiging had willen verlenen voor het nemen van noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen om een lidstaat in staat te stellen te voldoen aan zijn uit richtlijn 2004/35 voortvloeiende verplichtingen, dit uitdrukkelijk moeten aangeven.
Hieruit volgt dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren maatregelen als die in het hoofdgeding neemt, die noodzakelijk zijn om hem in staat te stellen zijn verplichtingen na te komen die voortvloeien uit richtlijn 2004/35.
Derde vraag
Aangezien de derde vraag uitsluitend is gesteld voor het geval de eerste of de tweede vraag ontkennend zou worden beantwoord, behoeft deze vraag geen antwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 11, lid 1, van verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad dient aldus te worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren de maatregelen neemt die noodzakelijk zijn voor de nakoming van zijn verplichtingen op grond van artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, en waarmee in Natura 2000-gebieden beroepsmatige zeevisserij door middel van vistuig dat de zeebodem raakt en door middel van geankerde kieuwnetten volledig wordt verboden, voor zover dergelijke maatregelen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen die de vlag voeren van andere lidstaten.

2)
Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 dient aldus te worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren maatregelen als die in het hoofdgeding neemt, die noodzakelijk zijn om hem in staat te stellen zijn verplichtingen na te komen die voortvloeien uit richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.