CELEX: 62019TJ0684
Energija
Uredba (EU) 2017/459
Mrežna pravila Komisije koja uključuju ‚postupak za prošireni kapacitet’
ACER‑ova odluka kojom se odobrava provedba projekta proširenog kapaciteta
Prigovor nezakonitosti
Nenadležnost Komisije
Članak 6. stavak 11., članak 7. stavak 3. i članak 8. stavak 6. Uredbe (EZ) br. 715/2009

I.

Okolnosti sporova
Tužitelj u predmetu T‑704/19, FGSZ Földgázszállító Zrt. (u daljnjem tekstu: društvo FGSZ), operator mađarskog transportnog sustava za plin, kao i istovrsni bugarski, rumunjski i austrijski operateri, pokrenuli su 2015. projekt regionalne suradnje s ciljem povećanja energetske neovisnosti uvođenjem plina iz Crnog mora. Taj projekt, nazvan „Rrohuat/BRUA”, predviđao je proširenje kapaciteta na dvjema postojećim interkonekcijskim točkama, prvoj između Rumunjske i Mađarske, a drugoj između Mađarske i Austrije.
Projekt je 26. svibnja 2017. podijeljen na dva zasebna projekta, od kojih se jedan odnosi na interkonekcijsku točku koja povezuje Mađarsku i Austriju (u daljnjem tekstu: projekt HUAT). U tom su pogledu društvo FGSZ i operator austrijske transportne mreže za plinovode, društvo Gas Connect Austria GmbH (u daljnjem tekstu: društvo GCA) podnijeli zahtjev za procjenjivanje tržišne potražnje za projekt HUAT, u skladu s člankom 26. Uredbe Komisije (EU) 2017/459 od 16. ožujka 2017. o uspostavljanju mrežnih pravila za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 984/2013 (
SL 2017., L 72, str. 1
.).
Društva FGSZ i GCA objavila su 27. srpnja 2017. zajedničko izvješće o procjeni u kojem su zaključila da postoji neobvezujući interes korisnika mreže za prošireni kapacitet, koji omogućuje pokretanje projekta proširenog kapaciteta u smislu članka 3. točke 9. Uredbe 2017/459. Izvješće je međutim pokazalo postojanje asimetrije, s obzirom na to da su zahtjevi podneseni društvu GCA s austrijske strane bili gotovo dva puta viši od zahtjeva koji su s mađarske strane podneseni društvu FGSZ.
Od 19. listopada do 19. studenoga 2017. društva FGSZ i GCA provodila su zajedničko javno savjetovanje o nacrtu projektnog prijedloga, u skladu s člankom 27. stavkom 3. Uredbe 2017/459.
Društvo FGSZ podnijelo je 6. travnja 2018. službeni prijedlog projekta proširenog kapaciteta HUAT tužitelju u predmetu T‑684/19, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalu (MEKH), odnosno mađarskom regulatornom tijelu za energiju i javne usluge, u skladu s člankom 28. stavkom 1. Uredbe 2017/459, pri čemu je istaknulo da ne podupire provedbu tog projekta i da stoga ne predlaže stavljanje proširenog kapaciteta na aukciju, na temelju njezina članka 29.
Društvo GCA podnijelo je 9. travnja 2018. prijedlog projekta HUAT Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaftu (E‑Control), austrijskom regulatornom tijelu za sektore električne energije i prirodnog plina i intervenijentu u potporu Agenciji Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER).
E‑Control je 27. travnja 2018. donio odluku kojom se odobrava prijedlog projekta HUAT.
MEKH je 5. listopada 2018. donio odluku kojom se odbija prijedlog projekta HUAT.
ACER je 10. listopada 2018. obavijestio MEKH i E‑control o tome da je utvrdio da u roku od šest mjeseci od dana kada je posljednje nacionalno regulatorno tijelo primilo prijedlog projekta HUAT nije donesena nikakva usklađena odluka i da je, prema tome, u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 713/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o osnivanju Agencije za suradnju energetskih regulatora (
SL 2009., L 211, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 253.) ovlašten odlučiti o navedenom prijedlogu.
ACER je 9. travnja 2019. donio odluku br. 05/2019 o odobravanju prijedloga projekta HUAT (u daljnjem tekstu: prvotna odluka).
MEKH i društvo FGSZ podnijeli su 6. lipnja 2019., odnosno 7. lipnja 2019., žalbe na prvotnu odluku ACER‑ovu Odboru za žalbe, u skladu s člankom 19. Uredbe br. 713/2009.
Odlukom od 6. kolovoza 2019. taj je odbor odbio žalbe podnesene protiv prvotne odluke (u daljnjem tekstu: odluka Odbora za žalbe).
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
MEKH i društvo FGSZ pokrenuli su ovaj postupak tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 7. listopada 2019., odnosno 15. listopada 2019.
Europska komisija zatražila je 21. i 22. siječnja 2020. da joj se odobri intervencija u potporu ACER‑ovim zahtjevima u predmetima T‑684/19 i T‑704/19.
E‑Control je 23. siječnja 2020. zatražio da mu se odobri intervencija u potporu ACER‑ovim zahtjevima u predmetima T‑684/19 i T‑704/19.
Odlukama od 2. ožujka i 5. lipnja 2020. predsjednica drugog vijeća Općeg suda odobrila je intervenciju Komisije.
Rješenjima od 28. travnja i 4. lipnja 2020. predsjednica drugog vijeća Općeg suda odobrila je intervenciju E‑Controla.
Predmet je 22. prosinca 2020. dodijeljen novom sucu izvjestitelju, članu drugog vijeća, u skladu s člankom 27. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda.
Rješenjem od 27. srpnja 2021. predsjednica drugog vijeća Općeg suda odlučila je spojiti predmete T‑684/19 i T‑704/19 radi usmenog dijela postupka i donošenja odluke kojom se okončava postupak. Istim je rješenjem odbila ACER‑ov zahtjev za povjerljivost, podnesen u odnosu na društvo FGSZ u pogledu priloga odgovoru na tužbu u predmetu T‑684/19, koji se sastoji od odluke Odbora za žalbe, s obzirom na to da je društvo FGSZ, kao njezin adresat, moralo znati za njezin sadržaj.
Na prijedlog njegova drugog vijeća, Opći je sud, u skladu s člankom 28. Poslovnika, odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (drugo prošireno vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom, predviđenih člankom 89. Poslovnika, postavio strankama pisana pitanja.
Budući da je jedan član drugog proširenog vijeća bio spriječen sudjelovati u radu vijeća, predsjednik Općeg suda odredio je drugog suca kako bi dopunio sastav suda.
MEKH od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi „prvotnu odluku koju je potvrdio ACER‑ov Odbor za žalbe”;
–
naloži ACER‑u snošenje troškova.
Društvo FGSZ od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi prvotnu odluku i odluku Odbora za žalbe;
–
podredno, poništi članak 1. stavke 1. i 2. i članak 2. stavak 4. prvotne odluke, kako je potvrđena odlukom Odbora za žalbe;
–
još podrednije, poništi odluku Odbora za žalbe;
–
naloži ACER‑u snošenje troškova.
ACER od Općeg suda zahtijeva da:
–
u predmetu T‑684/19,
–
proglasi nedopuštenima prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga i drugi dio drugog tužbenog razloga;
–
istodobno, ili podredno, utvrdi da su svi tužbeni razlozi neosnovani i, prema tome, odbije tužbu u cijelosti;
–
naloži MEKH‑u snošenje troškova.
–
U predmetu T‑704/19,
–
utvrdi da su neosnovani svi tužbeni razlozi i da, prema tome, odbije tužbu u cijelosti;
–
naloži društvu FGSZ snošenje troškova.
Komisija i E‑Control od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbe;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Na raspravi održanoj 6. studenoga 2020. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud. Nadalje, društvo FGSZ povuklo je svoju tužbu u dijelu u kojem se odnosila na prvotnu odluku, što je uneseno u zapisnik s rasprave.
III.

Pravo
Uvodno valja istaknuti da, za razliku od društva FGSZ, koje je na raspravi povuklo svoju tužbu protiv prvotne odluke, MEKH u svojoj tužbi osporava prvotnu odluku i odluku Odbora za žalbe. Stoga valja ispitati dopuštenost te tužbe u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke.
A.

Dopuštenost tužbe u predmetu T‑684/19 u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pretpostavke za dopuštenost tužbe, određene člankom 263. UFEU‑a, apsolutne su zapreke za vođenje postupka te ih stoga Opći sud mora ispitati po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2019., Pebagua/Komisija,
C‑204/18 P
, neobjavljenu,
EU:C:2019:425
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu).
Na temelju mjera upravljanja postupkom, navedenih u točki 21. ove presude, stranke su iznijele svoje stajalište o dopuštenosti tužbi u dijelu u kojem su one usmjerene protiv prvotne odluke s obzirom na, s jedne strane, uvodnu izjavu 34., članak 28. stavak 1. i članak 29. Uredbe (EU) 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o osnivanju Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (preinaka) (
SL 2019., L 158., str. 22
.) koja je zamijenila Uredbu br. 713/2009 i, s druge strane, članak 263. peti stavak UFEU‑a.
Kao prvo, valja primijetiti da, kad je riječ o tužbama koje su podnijeli nepovlašteni tužitelji, člankom 263. petim stavkom UFEU‑a pojašnjava se da se „aktima o osnivanju tijelâ, uredâ i agencija Unije mogu […] utvrditi posebni uvjeti i aranžmani u vezi s postupcima koje su fizičke ili pravne osobe pokrenule protiv tih tijela, ureda ili agencija i koji prema njima imaju pravni učinak”.
U okviru ovih sporova, posebni uvjeti i aranžmani u vezi s postupcima, navedeni u članku 263. petom stavku UFEU‑a, proizlaze iz Uredbe 2019/942.
Naime, ustaljena je sudska praksa da se postupovna pravila općenito primjenjuju od datuma svojeg stupanja na snagu, za razliku od materijalnih pravila, koja se obično tumače na način da se na situacije okončane prije njihova stupanja na snagu primjenjuju samo ako iz njihove formulacije, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im valja priznati takav učinak (vidjeti presudu od 26. ožujka 2015., Komisija/Moravia Gas Storage,
C‑596/13 P
,
EU:C:2015:203
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da su u ovom slučaju postupovna pravila koja treba primijeniti radi utvrđivanja dopuštenosti tužbe u predmetu T‑684/19, u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke, ona predviđena Uredbom 2019/942. Naime, važno je istaknuti da je u razdoblju između donošenja prvotne odluke (9. travnja 2019.) i odluke Odbora za žalbe (6. kolovoza 2019.) Uredba br. 713/2009 zamijenjena Uredbom 2019/942, koja je stupila na snagu 4. srpnja 2019.
Kao drugo, iz uvodne izjave 34. i članaka 28. i 29. Uredbe 2019/942 proizlazi da fizičke i pravne osobe, koje su nezadovoljne ACER‑ovom odlukom koja im je upućena ili koja ih se izravno i osobno tiče, trebaju pokrenuti postupak pred Odborom za žalbe kada im je ta mogućnost dana. Ako takva mogućnost postoji, pred Općim sudom im je dopušteno osporavati samo odluku navedenog odbora za žalbe.
Naime, kao prvo, u skladu s uvodnom izjavom 34. Uredbe 2019/942:
„Ako ACER ima ovlasti odlučivanja, zainteresirane strane trebale bi, radi ekonomičnosti postupka, imati pravo žalbe Odboru za žalbe koji bi trebao biti dio ACER‑a, ali neovisan o upravnoj i regulatornoj strukturi ACER‑a. Kako bi se zajamčili njegovo funkcioniranje i potpuna neovisnost, Odbor za žalbe trebao bi imati zasebnu proračunsku liniju u proračunu ACER‑a. U interesu kontinuiteta, pri imenovanju ili reizboru članova Odbora za žalbe trebalo bi omogućiti djelomičnu zamjenu članova Odbora za žalbe. Protiv odluka Odbora za žalbe moguće je podnijeti žalbu Sudu Europske unije.”
Kao drugo, članak 29. Uredbe 2019/942, naslovljen „Tužbe pred Sudom” pojašnjava da se „[t]užbe za poništenje odluka koje je ACER donio u skladu s ovom Uredbom i tužbe zbog nepostupanja u propisanim rokovima mogu […] podnijeti Sudu tek nakon što su iscrpljene sve mogućnosti žalbenog postupka iz članka 28. […]”.
U tom pogledu, kao treće, članak 28. Uredbe 2019/942, naslovljen „Odluke protiv kojih se može podnijeti žalba”, u svojem stavku 1. predviđa da se „[s]vaka fizička ili pravna osoba, uključujući regulatorna tijela, može […] žaliti na odluku iz članka 2. točke (d) koja je upućena toj osobi, ili na odluku koja je se izravno i osobno tiče, iako je upućena drugoj osobi”. Prema stavku 2. tog članka, „Odbor za žalbe odlučuje o žalbi u roku od četiri mjeseca od podnošenja žalbe”.
Posljedično, s obzirom na to da je protiv prvotne odluke mogla biti podnesena žalba Odboru za žalbe, iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 34. i članaka 28. i 29. Uredbe 2019/942 proizlazi da se pred Općim sudom može pobijati samo odluka Odbora za žalbe.
Kao treće, isti bi zaključak vrijedio i ako bi Uredba br. 713/2009 bila primjenjiva
ratione temporis
, s obzirom na to da je članak 20. te uredbe predviđao da se, „u skladu s člankom [263. UFEU‑a], pred [Općim] sudom ili Sudom može […] pokrenuti postupak radi osporavanja odluke koju je donio Odbor za žalbe ili, u slučaju kad Odbor za žalbe nije nadležan, Agencija” (vidjeti u tom smislu presudu od 24. listopada 2019., Austrian Power Grid i Vorarlberger Übertragungsnetz/ACER,
T‑333/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:760
, t.
31.
i
32.
).
S obzirom na sve prethodno navedeno, MEKH‑u nije dopušteno zahtijevati poništenje prvotne odluke.
Iz toga slijedi da tužbu u predmetu T‑684/19 treba proglasiti nedopuštenom u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke.
B.

Osnovanost tužbi
U potporu svojim tužbama MEKH i društvo FGSZ u biti ističu četrnaest tužbenih razloga. Opći sud smatra da je dovoljno ispitati prvi tužbeni razlog iznesen u predmetu T‑684/19, kojim MEKH ističe nezakonitost poglavlja V. Uredbe 2017/459.
MEKH tvrdi da je poglavlje V. Uredbe 2017/459 nezakonito jer se tim poglavljem prekoračuje ovlast koja je Komisiji dodijeljena Uredbom (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (
SL 2009., L 211, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.) i da ga stoga treba proglasiti neprimjenjivim u ovim sporovima, na temelju članka 277. UFEU‑a.
ACER, uz potporu Komisije, ističe da je prigovor nezakonitosti nedopušten i u svakom slučaju neosnovan.
1.

Dopuštenost prigovora nezakonitosti
Kao prvo, ACER tvrdi da je prigovor nezakonitosti nedopušten jer pred Općim sudom, na temelju članka 29. Uredbe 2019/942, mogu biti istaknuti samo oni razlozi koji su bili izneseni pred njegovim Odborom za žalbe.
Točno je da MEKH pred Odborom za žalbe ACER‑a nije istaknuo nezakonitost poglavlja V. Uredbe 2017/459.
Nadalje, ACER u biti pravilno ističe da obveza iscrpljenja postupka pred Odborom za žalbe prije podnošenja tužbe Sudu Europske unije, sadržana u članku 29. Uredbe 2019/942, načelno podrazumijeva da se tužbeni razlozi koji nisu izneseni pred navedenim odborom za žalbe ne mogu prvi put iznijeti Općem sudu prigodom podnošenja tužbe za poništenje. Naime, budući da se ta tužba odnosi isključivo na odluku tog Odbora za žalbe, mora se podnijeti s obzirom na činjenični i pravni okvir sporova kako su izneseni pred tim odborom.
Međutim, takav se pristup ne može prihvatiti u pogledu prigovora nezakonitosti koji je prvi put istaknut pred Općim sudom, jer isti argument ni u kojem slučaju ne bi mogao polučiti uspjeh pred ACER‑ovim Odborom za žalbu.
Naime, iz zakonodavnog i pravosudnog sustava ustanovljenog UFEU‑om proizlazi da je samo sud Europske unije ovlašten, u skladu s člankom 277. UFEU‑a, utvrditi nezakonitost općeg akta i primijeniti učinke te neprimjenjivosti na pojedinačni akt koji se pred njim pobija, jer instituciji, agenciji ili tijelu Unije kojima pripadaju unutarnja pravna sredstva Ugovori ne dodjeljuju takvu nadležnost (vidjeti u tom smislu presudu od 27. listopada 2016., ESB/Cerafogli,
T‑787/14 P
,
EU:T:2016:633
, t.
49.
).
Prema tome, budući da ACER‑ov Odbor za žalbe nije bio ovlašten ocijeniti pravnu valjanost poglavlja V. Uredbe 2017/459, nego ga je, naprotiv, trebao primijeniti sve dok Sud Unije ne utvrdi njegovu eventualnu nezakonitost, MEKH‑u se ne može prigovoriti to da se pred spomenutim odborom za žalbe nije pozvao na nezakonitost navedenog poglavlja.
Kao drugo, ACER u odgovoru na repliku ističe da je „rok određen člankom 263. [UFEU‑a] za osporavanje valjanosti [Uredbe 2017/459] bio prekoračen u trenutku podnošenja tužbe”.
U tom pogledu, iz samog teksta članka 277. UFEU‑a proizlazi da mogućnost pozivanja na nezakonitost općeg akta u okviru spora u kojem ga se dovodi u pitanje postoji „[n]eovisno o isteku roka utvrđenog u članku 263. stavku šestom”.
Nadalje, u mjeri u kojoj se ACER takvim argumentima poziva na sudsku praksu prema kojoj prigovor nezakonitosti predviđen člankom 277. UFEU‑a ne mogu istaknuti fizičke i pravne osobe koje nisu podnijele tužbu protiv pobijanog akta u za to predviđenom roku, valja istaknuti da se ta sudska praksa primjenjuje samo na tužbe koje su bez ikakve sumnje dopuštene (vidjeti u tom smislu presudu od 22. travnja 2004., Schintgen/Komisija,
T‑343/02
,
EU:T:2004:111
, t.
26.
; također vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 27. studenoga 2012., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, t.
41.
i
42.
, i od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr.,
C‑135/16
,
EU:C:2018:582
, t.
14.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom se slučaju ne može smatrati da je dopuštenost tužbe za poništenje koju je MEKH podnio u odnosu na Uredbu 2017/459 očita. Naprotiv, budući da je riječ o općem aktu koji podrazumijeva provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, i to da MEKH nema svojstvo povlaštenog tužitelja, u smislu drugog stavka tog članka, dopuštenost takve tužbe u najmanju je ruku dvojbena.
Kao treće, ACER u biti tvrdi da prigovor nezakonitosti treba proglasiti nedopuštenim, s obzirom na to da Uredba 2017/459 ne čini pravnu osnovu odluke Odbora za žalbe, imajući u vidu da je ona donesena na temelju ovlasti koje su ACER‑u dodijeljene Uredbom br. 713/2009.
Takva se argumentacija ne može prihvatiti.
Naime, iako iz sudske prakse proizlazi da se prigovor nezakonitosti na temelju članka 277. UFEU‑a može podnijeti samo u odnosu na opći akt koji je izravno ili neizravno primjenjiv na slučaj koji je predmet pravnog sredstva, Sud je prihvatio da je taj uvjet ispunjen ne samo u pogledu odredaba određenog općeg akta koji čine osnovu pobijanih pojedinačnih odluka, nego i u odnosu na one koje su u izravnoj pravnoj vezi s takvim odlukama (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2020., Komisija i Vijeće/Carreras Sequeros i dr.,
C‑119/19 P i C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, t.
67.
do
70.
i navedenu sudsku praksu).
Svojim se prvim tužbenim razlogom MEKH poziva na nezakonitost poglavlja V. Uredbe 2017/459, jer se tim poglavljem prekoračuje ovlast dodijeljena Komisiji Uredbom br. 715/2009. Budući da pravila koja je Odbor za žalbe ACER‑a primijenio u svojoj odluci proizlaze iz Uredbe 2017/459, nužno postoji izravna pravna veza u smislu sudske prakse navedene u točki 58. ove presude.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da je prigovor nezakonitosti dopušten.
2.

Osnovanost prigovora nezakonitosti
MEKH se poziva na nezakonitost poglavlja V. Uredbe 2017/459 zbog toga što Uredba br. 715/2009 ne daje ovlast Komisiji da donese mrežna pravila koja uključuju postupak za proširenje kapaciteta kojim se upravitelju može naložiti i provođenje ulaganja potrebnih za navedeno proširenje.
Ovaj se tužbeni razlog u biti sastoji od dvaju dijelova. S jedne strane, MEKH tvrdi da poglavlje V. Uredbe 2017/459 nije u skladu s pravnom osnovom Uredbe br. 715/2009, odnosno člankom 114. UFEU‑a. S druge strane, on smatra da navedeno poglavlje nije obuhvaćeno ovlašću koje je potonja uredba dodijelila Komisiji za donošenje mrežnih pravila.
ACER, uz potporu Komisije, smatra da oba dijela ovog tužbenog razloga nisu osnovana. Prije svega navodi bespredmetnost prigovora nezakonitosti zbog triju razloga.
Prvi razlog na koji se ACER poziva odnosi se na pogrešnu pretpostavku na kojoj se temelji prigovor nezakonitosti, jer poglavlje V. Uredbe 2017/459 ne zahtijeva od operatorâ transportnog sustava da donesu odluke o ulaganju u svrhu proširenja kapaciteta mreže.
Ovi se argumenti ne mogu prihvatiti.
Naime, poglavljem V. Uredbe 2017/459 ustanovljuje se postupak koji u biti sadržava sedam faza, koji, ovisno o slučaju, dovode do nastanka obveze operatorâ transportnog sustava da poduzmu potrebna ulaganja za proširenje kapaciteta mreže.
Kao prvo, na temelju članka 26. Uredbe 2017/459, predmetni operatori transportnog sustava trebaju procijeniti tržišnu potražnju u pogledu projekata proširenog kapaciteta na svakoj strani interkonekcijske točke.
Kao drugo, ako se tijekom prethodne faze utvrdi moguća tržišna potražnja za projekt proširenog kapaciteta, članak 27. Uredbe 2017/459 predviđa da predmetni operatori transportnog sustava u tom smislu pokreću fazu projektiranja.
Kao treće, na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe 2017/459, predmetni operatori transportnog sustava moraju podnijeti projektni prijedlog proširenog kapaciteta relevantnim nacionalnim regulatornim tijelima na odobrenje.
Kao četvrto, u skladu s člankom 28. stavkom 2. Uredbe 2017/459, nadležna nacionalna regulatorna tijela moraju odobriti projekt ili postići dogovor o njemu.
Kao peto, nakon što su nacionalna regulatorna tijela odobrila projekt proširenog kapaciteta, članak 29. Uredbe 2017/459 određuje da se navedeni prošireni kapacitet stavlja na aukciju radi pribavljanja potvrda o preuzimanju obveze od strane korisnikâ mreže za stjecanje kapaciteta za različite razine ponude.
Kao šesto, iz članaka 22. do 25. Uredbe 2017/459 proizlazi da nacionalno regulatorno tijelo ili operator transportnog sustava provodi ekonomski test na temelju primljenih potvrda o preuzimanju obveze.
Naposljetku, kao sedmo, ako je ekonomski test pozitivan na objema stranama interkonekcijske točke za barem jednu razinu ponude koja sadržava prošireni kapacitet, članak 22. stavak 3. Uredbe 2017/459 predviđa da se „projekt […] pokreće”. Ako nema pozitivnog rezultata, „taj se postupak za prošireni kapacitet okončava”.
Iz toga slijedi da se, ako su ispunjeni različiti uvjeti utvrđeni u poglavlju V. Uredbe 2017/459, osobito postojanje potvrda korisnikâ mreže o preuzimanju obveza za stjecanje proširenog kapaciteta, na temelju kojih se ekonomskim testom dokazuje gospodarska isplativost povećanja kapaciteta, „projekt […] pokreće” u skladu s tekstom članka 22. stavka 3. navedene uredbe, što podrazumijeva da je operator transportnog sustava dužan proširiti kapacitete i u tu svrhu poduzeti potrebna ulaganja.
Taj su zaključak uostalom slijedila i sama ACER‑ova tijela. Naime, iz samog teksta prvotne odluke (članak 2. stavak 4. izreke) proizlazi da je ACER predvidio obvezu društava FGSZ i GCA da provedu projekt HUAT do 1. listopada 2024. ako bi rezultat ekonomskog testa za navedeni projekt bio pozitivan. Osim toga, i sam je ACER‑ov Odbor za žalbe u točki 99. svoje odluke priznao da članak 22. stavak 3. u vezi s člancima 28. i 29. Uredbe 2017/459 može dovesti do takve obveze.
Drugi razlog na koji se poziva ACER odnosi se na bespredmetnost prigovora nezakonitosti s obzirom na to da odluka Odbora za žalbe nije donesena na temelju poglavlja V. Uredbe 2017/459, nego na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 713/2009.
Valja podsjetiti na to da je ACER, na temelju odluke svojeg Odbora za žalbe, stupio na mjesto nacionalnih regulatora pri provedbi četvrte faze postupka za prošireni kapacitet, uspostavljenog poglavljem V. Uredbe 2017/459 i opisanog u točkama 66. do 73. ove presude.
Prema tome, i zbog razloga sličnih onima navedenima u točki 59. ove presude, odluka Odbora za žalbe, iako je donesena na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 713/2009, primjenjuje pravila iz poglavlja V. Uredbe 2017/459, o kojem dakle ovisi njezina zakonitost, tako da prigovor nezakonitosti nije bespredmetan kao što to ACER tvrdi.
Naposljetku, ACER u okviru trećeg razloga ističe da MEKH osporava samo valjanost poglavlja V. Uredbe 2017/459, iako se i druge odredbe te uredbe odnose na proširenje kapaciteta mreže.
U tom je pogledu dovoljno istaknuti to da je okolnost da druge odredbe Uredbe 2017/459 upućuju na proširenje kapaciteta i da nisu izričito obuhvaćene prigovorom nezakonitosti irelevantna, jer je jedino bitno pitanje je li poglavlje V. navedene uredbe, primijenjeno u odluci Odbora za žalbe, nezakonito, što bi na temelju članka 277. UFEU‑a podrazumijevalo njegovu neprimjenjivost u ovim sporovima.
Budući da su ti uvodni ACER‑ovi prigovori odbijeni, valja ispitati osnovanost dvaju dijelova ovog tužbenog razloga.
a)

Osnovanost prvog dijela, koji se temelji na neusklađenosti Uredbe 2017/459 s pravnom osnovom Uredbe br. 715/2009
MEKH u biti tvrdi da Komisija nije mogla u poglavlju V. Uredbe 2017/459 predvidjeti mogućnost upućivanja pojedinačnih odluka operatorima transportnih sustava kojima im se nalaže poduzimanje ulaganja, a da pritom ne povrijedi pravnu osnovu Uredbe br. 715/2009, odnosno članak 114. UFEU‑a, kojim se predviđa donošenje mjera usklađivanja koje ne mogu uključivati uvođenje pravnog sustava koji podrazumijeva donošenje pojedinačnih odluka upućenih privatnim subjektima.
Na temelju članka 114. stavka 1. druge rečenice UFEU‑a, „Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom, usvajaju mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta”.
U članku 1. Uredbe br. 715/2009 pojašnjava se da je njezin cilj, među ostalim, „utvrditi nediskriminirajuća pravila za uvjete pristupa transportnim sustavima prirodnog plina, vodeći računa o posebnim značajkama nacionalnih i regionalnih tržišta radi osiguravanja ispravnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta plina”, „olakšati nastajanje transparentnog tržišta na veliko koje dobro funkcionira, s visokim stupnjem sigurnosti opskrbe plinom” i „osigurati mehanizme za usklađivanje pravila pristupa mreži za prekograničnu razmjenu plina”.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da su izrazom „mjere za usklađivanje” autori UFEU‑a željeli Unijinu zakonodavcu dodijeliti, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja radi postizanja željenog rezultata, posebno u područjima koja obilježavaju složene tehničke značajke (presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, t.
102.
).
Kao drugo, iz sudske prakse Suda s jedne strane proizlazi da u određenim područjima usklađivanje samo općih pravila nije dovoljno za osiguranje jedinstvenosti tržišta i, s druge strane, da ništa iz teksta članka 114. UFEU‑a ne navodi na zaključak da se mjere koje donosi Unijin zakonodavac na temelju tog članka moraju ograničiti, kad je riječ o njihovim adresatima, samo na države članice (presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, t.
106.
i
107.
).
Kao treće i slijedom navedenog, valja smatrati da se članku 114. UFEU‑a ne protivi to da Komisija, na temelju Uredbe br. 715/2009, donese propis koji, prema potrebi, podrazumijeva obvezu jednog ili više operatora transportnih sustava da poduzme ulaganja koja su nužna za proširenje kapaciteta mreže, ako ta obveza nije očito neprikladna za postizanje njezinih ciljeva usklađivanja.
Kao četvrto, s obzirom na važnost koju postojanje dostatnog kapaciteta mreža može imati za osiguravanje pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta plina i sigurnosti opskrbe, valja utvrditi da se postupak povećanja kapaciteta iz poglavlja V. Uredbe 2017/459, naveden u točkama 66. do 73. ove presude, može bez teškoća povezati s ciljevima Uredbe br. 715/2009 kako su navedeni u njezinu članku 1.
Stoga prvi dio tužbenog razloga treba odbiti.
b)

Osnovanost drugog dijela, koji se temelji na tvrdnji da poglavlje V. Uredbe 2017/459 prekoračuje ovlast dodijeljenu Komisiji Uredbom br. 715/2009
MEKH u biti tvrdi da poglavlje V. Uredbe 2017/459 prekoračuje granice ovlasti za donošenje mrežnih pravila, koja je Komisiji dodijeljena člankom 8. stavkom 6. Uredbe br. 715/2009.
ACER, uz potporu Komisije, smatra da su odredbe Uredbe 2017/459 o proširenom kapacitetu u skladu s Uredbom br. 715/2009. Ističe da donošenje pravila o proširenom kapacitetu po definiciji predstavlja nadnacionalno pitanje, da su ta pravila neophodna za ostvarenje ciljeva potonje uredbe i da su ona obuhvaćena ovlašću koja je dodijeljena Komisiji, a koja joj omogućuje izmjenu elemenata te uredbe koji nisu ključni prilikom donošenja mrežnih pravila koja se odnose, među ostalim, na raspodjelu kapaciteta, sigurnost opskrbe i priključenje na mrežu.
Komisija također ističe važnost propisa o velikim mrežama plinovoda za pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina i zaštite tržišnog natjecanja na tom tržištu, s obzirom na to da su to prirodni monopoli koji mogu dovesti do zlouporaba, poput ograničenja strateških ulaganja u razvoj i proširenje mreže. Dodaje da potreba jamčenja primjerenog povezivanja između nacionalnih energetskih sustava u interesu uspostave unutarnjeg tržišta energije proizlazi iz članaka 170., 172. i 194. UFEU‑a.
Osim toga, Komisija u biti ističe da, unatoč strukturnom razdvajanju, s jedne strane, proizvodnje i trgovine plinom i, s druge strane, njegova transporta, mogu postojati gospodarski motivi za neprovedbu potrebnih ulaganja u području infrastrukture, za održavanje stope upotrebe mreže i za primjenu tarife za zagušenje. To je razlog zbog kojeg Uredba br. 715/2009 i Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.) predviđaju obveze operatorâ transportnog sustava u vezi s postavljanjem prekograničnog transportnog kapaciteta te zadaću nacionalnim regulatornim tijelima da osiguravaju poštovanje tih obveza.
Komisija također ističe da iz teksta članka 16. stavaka 2. i 5. Uredbe br. 715/2009 proizlazi da pojam prekogranične raspodjele nužno podrazumijeva mogućnost povećanja postojećeg kapaciteta u interesu uspostave funkcionalnog unutarnjeg tržišta energije i zaštite tržišnog natjecanja na njemu. Osim toga, ona u biti podsjeća na to da je postojanje obveze operatorâ transportnog sustava da donesu odluku o ulaganju, kada su za to ispunjeni određeni uvjeti, nužno za postizanje cilja koordinirane raspodjele prekograničnih kapaciteta, predviđenog u članku 42. stavku 2. točki (a) Direktive 2009/73.
Kao prvo, Opći sud podsjeća na to da su pravne osnove Uredbe 2017/459 članak 6. stavak 11. i članak 7. stavak 3. Uredbe br. 715/2009 te se njome uspostavljaju „mrežna pravila za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin” i stavlja izvan snage Uredba (EU) Komisije br. 984/2013 od 14. listopada 2013. o uspostavi [mrežnih pravila] za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin i dopuni Uredbe (EZ) br. 715/2009 (
SL 2013., L 273, str. 5
.), na kojoj su se temeljila ranija mrežna pravila. Poglavlje V. Uredbe 2017/459 odnosi se na „postupak za prošireni kapacitet”. Kao što je to objašnjeno u točkama 67. do 74. ove presude, navedeni postupak može dovesti do obveze operatora transportnog sustava za plin da proširi kapacitet navedene mreže ako su ispunjeni određeni uvjeti.
Kao drugo, ovlast dodijeljena Komisiji za donošenje mrežnih pravila proizlazi iz članka 6. stavka 11., članka 7. stavka 3. i članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009. Naime, iz zajedničkog tumačenja tih odredbi proizlazi da Komisija ima pravo izraditi mrežna pravila u određenim taksativno navedenim područjima umjesto Europske mreže operatora transportnih sustava za plin (u daljnjem tekstu: ENTSO), koji je, prema članku 4. navedene uredbe, struktura suradnje svih operatora transportnih sustava za plin na razini Unije.
Što se tiče, kao prvo, članka 6. Uredbe br. 715/2009, njime se utvrđuje postupak uspostavljanja mrežnih pravila. Iako taj postupak predviđa da ENTSO izrađuje mrežna pravila u suradnji s ACER‑om i Komisijom, njegov stavak 11. prvi podstavak predviđa da „Komisija može, na vlastitu inicijativu ako ENTSO za plin ne izradi [mrežna pravila] […] usvojiti jedn[a] ili više [mrežnih pravila] za područja koja su navedena u članku 8. stavku 6.”. Stoga je doseg ovlasti delegirane Komisiji za izradu mrežnih pravila ograničen samo na područja u kojima je ENTSO mogao donijeti navedena pravila, odnosno ona predviđena u članku 8. stavku 6. navedene uredbe.
Kao drugo, članak 6. stavak 11. drugi podstavak Uredbe br. 715/2009 pojašnjava da su mjere donesene u mrežnim pravilima „namijenjene izmjeni elemenata ove Uredbe koji nisu ključni dopunjujući je” i „usvajaju se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 28. stavka 2.”. Potonja odredba upućuje na članak 5.a stavke 1. do 4. Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (
SL 1999., L 184, str. 23
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 36.), takozvane „Odluke o komitologiji”, kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2006/512/EZ od 17. srpnja 2006. (
SL 2006., L 200, str. 11
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 91.). Istovjetno upućivanje nalazi se u članku 7. stavku 3. Uredbe br. 715/2009, koji se odnosi na izmjene koje je Komisija unijela u postojeća mrežna pravila.
Kao treće i slijedom navedenog, ovaj dio tužbenog razloga podrazumijeva u prvom koraku ispitivanje je li poglavlje V. Uredbe 2017/459 povezano s područjima predviđenima člankom 8. stavkom 6. Uredbe br. 715/2009, na koja upućuje članak 6. stavak 11. prvi podstavak potonje uredbe. U drugom koraku, u slučaju niječnog odgovora, valja ispitati donosi li navedeno poglavlje izmjenu elementa Uredbe br. 715/2009 koji nije ključan, koja bi bila dopuštena člankom 6. stavkom 11. drugim podstavkom i člankom 7. stavkom 3. iste uredbe.
1)

Doseg ovlasti koja je Komisiji dodijeljena člankom 6. stavkom 11. prvim podstavkom i člankom 8. stavkom 6. Uredbe br. 715/2009
Zbog razloga navedenih u točki 97. ove presude, doseg ovlasti dodijeljene člankom 6. stavkom 11. Uredbe br. 715/2009 ograničen je na područja nabrojana u članku 8. stavku 6. te uredbe, koju stoga valja protumačiti.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst, nego i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio (vidjeti presudu od 7. lipnja 2005., VEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
i)

Doslovno tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009
Među područjima nabrojanima u članku 8. stavku 6. Uredbe br. 715/2009, za koja je predviđeno donošenje mrežnih pravila, pod točkom (g) predviđena su „pravila raspodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem”, na koja MEKH upućuje u svojim podnescima. ACER k tomu navodi područja iz točaka (a) do (c) koja se odnose, redom, na „pravila u vezi sa sigurnošću i pouzdanošću mreže”, „pravila priključivanja na mrežu” i „pravila pristupa trećih strana”.
Međutim, valja utvrditi da je jedino područje za koje je predviđeno propisivanje mrežnih pravila, čiji bi sadržaj eventualno mogao obuhvaćati pitanje proširenog kapaciteta, ono iz članka 8. stavka 6. točke (g) Uredbe br. 715/2009 koje se odnosi na „pravila raspodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem”. Naime, ostala područja iz tog stavka, a osobito ona koja se odnose na„pravila u vezi sa sigurnošću i pouzdanošću mreže”, „pravila priključivanja na mrežu” i „pravila pristupa trećih strana”, na koja upućuje ACER, nemaju sadržaj koji bi mogao obuhvaćati pitanje proširenja kapaciteta navedene mreže.
Članak 2. Uredbe br. 715/2009 sadržava definicije pojmova i izraza koji se koriste u navedenoj uredbi, među ostalim u članku 8. stavku 6. točki (g) te uredbe. Pojam kapaciteta definiran je na općenit način u točki 3. Taj je pojam potom raščlanjen na različite komponente; u točki 4. na „neiskorišteni kapacitet” u točki 16. na „stalni kapacitet”, u točki 18. na „tehnički kapacitet” i u točki 19. na „ugovoreni kapacitet”. Pojam upravljanja zagušenjem definiran je u točki 5. Točke 21. i 23. obrađuju i pojam zagušenja, tako što prvo definiraju „ugovorno”, a zatim „fizičko” zagušenje.
Iz tih definicija proizlazi da se pojam kapaciteta neosporno odnosi na postojeće kapacitete mreže i da je upravljanje zagušenjem predviđeno na temelju postojećih kapaciteta navedene mreže. Nasuprot tomu, ni iz jedne od tih definicija izričito ne proizlazi da bi se navedeni pojam mogao shvatiti na način da uključuje i proširenje kapaciteta navedene mreže ili da bi se „upravljanje zagušenjem” moglo tumačiti na način da predviđa resorpciju eventualnog zagušenja proširenjem kapaciteta.
Tako je, kao prvo, pojam kapaciteta definiran kao „maksimalni protok […] na koji korisnik mreže ima pravo u skladu s odredbama ugovora o transportu”. Budući da se odnosi samo na kapacitete na koje korisnik mreže „ima pravo”, takva definicija podrazumijeva da se misli na postojeći kapacitet mreže, a ne mogući budući kapacitet.
Kao drugo, valja istaknuti da iako Uredba br. 715/2009 upotrebljava pojam kapaciteta u velikom broju njegovih mogućih oblika, u njoj se ne spominje „budući kapacitet”. Komisija ga je tek u članku 3. stavku 1. Uredbe 2017/459 definirala tako da znači „moguće buduće povećanje kapaciteta postupcima temeljenima na tržištu, koje se ostvaruje povećanjem tehničkog kapaciteta ili stvaranjem novog kapaciteta tamo gdje trenutačno nema kapaciteta, koji se može ponuditi na temelju ulaganja u fizičku infrastrukturu ili optimizaciju dugoročnog kapaciteta i potom raspodijeliti, podložno pozitivnom rezultatu ekonomskog testa, u [različitim] slučajevima”.
Kao treće, ni definicija izraza „upravljanje zagušenjem” ni izrazâ „ugovorno zagušenje” i „fizičko zagušenje” ne predviđa proširenje kapaciteta mreže kao rješenje za probleme zagušenja ili zasićenja mreže.
ii)

Kontekstualno tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009
Na temelju kontekstualnog tumačenja članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009, valja ispitati proizlazi li iz opće strukture te uredbe ili, prema potrebi, iz drugih odredaba prava Unije, to da prilikom uspostavljanja mrežnih pravila u doseg nadležnosti dodijeljenih ENTSO‑u člankom 8. stavkom 6. navedene uredbe i, prema tome, Komisiji na temelju članka 6. stavka 11. prvog podstavka te uredbe, ulaze i pravila o proširenju kapaciteta mreže.
Tomu nije tako, jer iz razmatranja cjelokupne Uredbe br. 715/2009 proizlazi jasno razlikovanje između, s jedne strane, područja nabrojanih u članku 8. stavku 6. navedene uredbe, za koja je ENTSO nadležan donijeti relevantne odredbe u okviru mrežnih pravila i, s druge strane, okvira ulaganja potrebnih za proširenje kapaciteta mreže, gdje ENTSO ima ulogu potpore i koordinacije.
To se očituje, kao prvo, u prirodi ovlasti delegiranih ENTSO‑u u pogledu razvoja mreže, kako proizlaze iz članka 8. stavka 3. točke (b) u vezi s člankom 8. stavkom 10. Uredbe br. 715/2009.
Naime, s jedne strane, iako članak 8. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 715/2009 predviđa da ENTSO donosi plan razvoja mreže na razini Unije, u njemu je pojašnjeno da je navedeni plan „neobvezujući”. Osim toga, u skladu s člankom 8. stavkom 10. iste uredbe, taj se plan temelji na „nacionalnim planovima ulaganja”.
S druge strane, iako plan razvoja mreže na razini cijele Unije, koji je ENTSO donio na temelju članka 8. stavka 10. Uredbe br. 715/2009, prema točki (c) te odredbe „ukazuje na manjak ulaganja, posebno u pogledu prekograničnih kapaciteta”, ta odredba ne dodjeljuje ENTSO‑u nikakvu ovlast za popunjavanje utvrđenih manjkova. Samo mu je, na temelju članka 8. stavka 10. trećeg podstavka navedene uredbe, omogućeno da navedenom planu priloži „pregled prepreka za povećanje prekograničnih kapaciteta mreže, koje proizlaze iz različitih postupaka ili praksi odobravanja”.
Iz toga proizlazi da razvoj mreže na razini Unije ponajprije pripada državama članicama i da se uloga ENTSO‑a svodi isključivo na koordiniranje država članica u izvršavanju njihovih ovlasti. Stoga bi tumačenje prema kojem se ENTSO‑u, na temelju članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009, dodjeljuje normativna nadležnost kad je riječ o izradi pravila o proširenju kapaciteta mreže, bilo protivno unutarnjoj logici te uredbe.
Kao drugo, iz članka 16. Uredbe br. 715/2009 i iz njezine usporedbe s Direktivom 2009/73 proizlazi da načini povećanja kapaciteta mreže u navedenoj uredbi nisu predviđeni kao područje koje se na temelju te uredbe može naknadno pravno regulirati.
Prvo, kad je riječ o članku 16. Uredbe br. 715/2009, on se odnosi na „raspodjelu kapaciteta” i „upravljanje zagušenjem” pa stoga obuhvaća isto područje kao i mrežna pravila koja je ENTSO ovlašten izraditi na temelju članka 8. stavka 1. i stavka 6. točke (g) navedene uredbe.
S jedne strane, stavci 1. do 4. članka 16. Uredbe br. 715/2009 propisuju precizne obveze operatorâ transportnih sustava u vezi s raspodjelom kapaciteta i upravljanjem ugovornim i fizičkim zagušenjem mreže. Međutim, te se obveze odnose samo na raspodjelu postojećih kapaciteta i upravljanje zagušenjem isključivo na temelju postojećih kapaciteta, odnosno ne uzimajući u obzir prošireni kapacitet koji može proizići iz budućih ulaganja. Naime, ni prošireni kapacitet ni nova ulaganja koja se na njega odnose nisu predviđeni u tim stavcima. Suprotno tomu, pitanje novih ulaganja u mrežu izričito je obrađeno u stavku 5. tog članka.
S druge pak strane, članak 16. stavak 5. Uredbe br. 715/2009 bitno je manje normativan od prvih četiriju stavaka tog članka. Naime, on samo ističe, s jedne strane, da „operatori transportnog sustava redovito procjenjuju potražnju tržišta za novim ulaganjima” i, s druge strane, da „pri planiranju novih ulaganja operatori transportnih sustava procjenjuju potražnju tržišta i vode računa o sigurnosti opskrbe”. Nije predviđena nikakva obveza operatora transportnog sustava da provedu dodatna ulaganja povezana sa situacijom na mreži ili sa sigurnošću opskrbe.
Drugo, valja istaknuti da se jedine odredbe koje mogu uključivati obvezu operatora transportnog sustava da provedu nova ulaganja u mrežu radi proširenja kapaciteta nalaze u Direktivi 2009/73, koja je donesena istodobno s Uredbom br. 715/2009, u okviru „trećeg energetskog paketa”.
Članak 13. stavak 2. Direktive 2009/73 tako nalaže operatorima transportnog sustava gradnju „dostatn[og] prekograničn[og] kapacitet[a] radi integracije europske transportne infrastrukture, prihvaćajući sve gospodarski razumne i tehnički izvedive zahtjeve za kapacitetom i vodeći računa o sigurnosti opskrbe plinom”. Osim toga, članak 22. navedene direktive, naslovljen „Razvoj mreže i ovlasti za donošenje odluka o ulaganjima”, u stavku 1. predviđa da „operatori transportnog sustava svake godine podnose regulatornom tijelu desetogodišnji plan razvoja mreže koji se temelji na postojećoj i predviđenoj ponudi i potražnji”. U skladu sa stavkom 3. potonjeg članka, plan se mora temeljiti na „razumn[im] pretpostavk[ama] o razvoju proizvodnje, opskrbe, potrošnje i trgovine s drugim zemljama”.
Osim toga, iz članka 41. stavka 1. točaka (b) i (g) Direktive 2009/73 proizlazi da je na regulatornom tijelu da osigura da operator transportnog sustava ispunjava svoje obveze na temelju prava Unije, uključujući u pogledu prekograničnih pitanja, i da se ta zadaća praćenja odnosi i na investicijske planove operatora transportnog sustava.
Ta se zadaća nadzora očituje, među ostalim, u članku 22. stavcima 4. do 7. Direktive 2009/73, koji nacionalnom regulatornom tijelu nalažu da se na otvoren i transparentan način savjetuje sa svim postojećim ili potencijalnim korisnicima sustava o desetogodišnjem planu razvoja mreže koji je predstavio operator transportnog sustava, da razmotri sveobuhvatnost tog plana i njegovu usklađenost s planom razvoja mreže na razini cijele Unije, predviđenim u članku 8. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 715/2009, da prati i ocjenjuje provedbu desetogodišnjeg plana razvoja mreže i, prema potrebi, poduzme mjere ako operator sustava ne izvrši ulaganja.
Iz prethodno navedenog proizlazi da Direktiva 2009/73 obvezuje operatora transportnog sustava da poduzme ulaganja koja su potrebna za uredno funkcioniranje mreže i, prema potrebi, proširenja kapaciteta, a na državi članici je da nadzire poštovanje tih obveza preko svojeg nacionalnog regulatora.
Osim toga, valja utvrditi da nijedna odredba Direktive 2009/73 ne predviđa usvajanje, na razini Unije, normativnog okvira, načina provedbe obveza operatora transportnog sustava u području ulaganja ili način nadzora izvršenja navedenih obveza od strane nacionalnih regulatora.
U tom pogledu valja istaknuti da, iako se u članku 42. stavku 2. točki (a) Direktive 2009/73, na koji se poziva Komisija, ističe važnost suradnje nacionalnih regulatornih tijela radi, među ostalim, „omogućavanja primjerene razine kapaciteta spojnih plinovoda, uključujući putem novih spojnih plinovoda”, u njemu se samo navodi obveza suradnje regulatornih tijela „na regionalnoj razini”. Stoga se ne može smatrati da ta odredba predviđa da Komisija donosi propise o proširenju kapaciteta na interkonekcijskim točkama.
Stoga iz analize Uredbe br. 715/2009 i Direktive 2009/73 treba zaključiti da je zakonodavac prilikom donošenja „trećeg energetskog paketa” htio da provedba relevantnih pravila Unije o razvoju mreže i proširenju kapaciteta bude u isključivoj nadležnosti država članica, ne dajući pritom nadležnost u tom smislu ENTSO‑u i Komisiji.
iii)

Teleološko tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009
Što se tiče teleološkog tumačenja članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009, ACER i Komisija ističu različite argumente kako bi opravdali osnovanost donošenja propisa na razini Unije u području ulaganja za proširenje kapaciteta. Oni tako navode da je za dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta plina nužno regulirati velike mreže plinovoda, kako bi oni raspolagali dostatnim ulaganjima i kako operatori transportnih sustava, prirodni monopolisti, u odnosu na njih ne bi postupali na način koji ograničava tržišno natjecanje.
U tom pogledu, iako je točno da je zakonodavac Unije u Uredbi br. 715/2009 imao mogućnost predvidjeti proširenje kapaciteta mreže, osobito radi postizanja cilja politike Unije u području energije, predviđenog člankom 194. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a, kojim se nastoji „osigurati sigurnost opskrbe energijom u Uniji”, ipak je potrebno utvrditi da nijedan dio obrazloženja te uredbe ne omogućuje utvrđenje svrhe koja bi se sastojala u tom da se ENTSO‑u, pa stoga i Komisiji, daje ovlast za izradu mrežnih pravila koja obuhvaćaju pitanje ulaganja koja su nužna za takvo proširenje kapaciteta.
Naprotiv, kao što je istaknuto u točki 126. ove presude, iz Uredbe br. 715/2009 i Direktive 2009/73 proizlazi da je prilikom donošenja „trećeg energetskog paketa” namjera zakonodavca bila delegirati provedbu relevantnih pravila Unije u tom području isključivo državama članicama.
Taj zaključak potvrđuju i pripremni akti Uredbe br. 715/2009. Naime, iz Zajedničkog stajališta Vijeća, br. 12/2009 od 9. siječnja 2009. radi donošenja Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (SL, 2009/C 075E/03, str. 38.), proizlazi da je ono dalo prednost tekstu članka 8. stavka 3. točke (b) i članka 16. Uredbe br. 715/2009, redom navedenih u točkama 112. i 118. ove presude, u odnosu na tekst koji su pripremili Komisija i Europski parlament, odbacivši time predviđena pozivanja na ulaganja u mrežu i na proširenje kapaciteta.
S jedne strane, što se tiče članka 8. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 715/2009, MEKH je u svojim odgovorima na mjere upravljanja postupkom pravilno podsjetio na to da je Vijeće, kad je riječ o ulozi dodijeljenoj ENTSO‑u u području planiranja, odstupilo od prijedloga Komisije tako što je dalo prednost izrazu „plan razvoja mreže” u odnosu na izraz „investicijski plan” te je istaknulo neobvezujući karakter navedenog plana.
S druge strane, kad je riječ o članku 16. Uredbe br. 715/2009, Vijeće nije prihvatilo amandman Europskog parlamenta, na koji je Komisija pristala, koji bi doveo do uvođenja obveze za operatore transportnog sustava da prošire kapacitet nakon postupka koji je u određenoj mjeri sličan onomu predviđenom na temelju poglavlja V. Uredbe 2017/459 i opisanom u točkama 66. do 73. ove presude.
Naime, tom se izmjenom željelo članku 16. Uredbe br. 715/2009 dodati stavak kojim se, s jedne strane, predviđa obveza operatora transportnih sustava da „[u] slučaju dugotrajnog fizičkog zagušenja, [otklone to zagušenje] povećanjem postojećih kapaciteta dodavanjem novih kapaciteta prema potražnji na tržištu” i, s druge strane, predviđa obveza tih operatora da vode preliminarne postupke slobodne predbilježbe „[r]adi procjene tržišne potražnje”.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da iz doslovnog, kontekstualnog i teleološkog tumačenja članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009 proizlazi da se njome ENTSO‑u ne daje nikakva ovlast koja bi mu omogućila da u mrežna pravila unese odredbe na temelju kojih se operatorima transportnog sustava može naložiti proširenje kapaciteta navedene mreže.
Iz toga proizlazi da Komisija nije bila ovlaštena isključivo na temelju članka 6. stavka 11. prvog podstavka Uredbe br. 715/2009 donositi odredbe kojima se uređuje postupak za prošireni kapacitet iz poglavlja V. Uredbe 2017/459.
2)

Doseg ovlasti koja je Komisiji dodijeljena člankom 6. stavkom 11. drugim podstavkom i člankom 7. stavkom 3. Uredbe br. 715/2009
Zbog razloga istaknutih u točki 99. ove presude, valja provjeriti bi li takva ovlast mogla, ovisno o slučaju, proizlaziti iz članka 6. stavka 11. drugog podstavka i članka 7. stavka 3. Uredbe br. 715/2009, koji Komisiji dopuštaju izmjenu elemenata te uredbe koji nisu ključni prilikom usvajanja ili izmjene mrežnih pravila.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ključni su elementi osnovnog propisa oni čije donošenje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije (vidjeti presudu od 11. svibnja 2017., Dyson/Komisija,
C‑44/16 P
,
EU:C:2017:357
, t.
61.
i navedenu sudsku praksu).
Utvrđivanje elemenata materije koje treba okvalificirati kao ključne mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli i nalaže uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja (vidjeti presudu od 11. svibnja 2017., Dyson/Komisija,
C‑44/16 P
,
EU:C:2017:357
, t.
62.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja podsjetiti na to da poglavlje V. Uredbe 2017/459 djeluje poput izmjene Uredbe br. 715/2009 kojom se pri proširenju kapaciteta jača ovlast priznata ENTSO‑u i, posljedično, Komisiji na temelju članka 8. stavka 6. točke (g) Uredbe br. 715/2009 u području „pravila raspodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem”, iako se navedena ovlast odnosi samo na postojeći kapacitet mreže.
Međutim, zbog razlogâ istaknutih u točkama 114. do 126. ove presude, iz strukture Uredbe br. 715/2009, kao i iz njezina zajedničkog tumačenja s Direktivom 2009/73, koja je donesena istodobno, proizlazi da je zakonodavac izvršio politički izbor dajući provedbu relevantnih pravila Unije koje se odnose na stvaranje dodatnih kapaciteta državama članicama, a da nadležnost u tom smislu nije delegirao ENTSO‑u i Komisiji. Stoga, primjenom sudske prakse navedene u točki 137. ove presude, treba smatrati da se izmjena iz poglavlja V. Uredbe 2017/459 odnosi na ključni element Uredbe br. 715/2009, koji nije obuhvaćen člankom 6. stavkom 11. drugim podstavkom i člankom 7. stavkom 3. potonje uredbe.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije bila ovlaštena na temelju Uredbe br. 715/2009 donijeti odredbe kojima se uređuje postupak za prošireni kapacitet, koje se nalaze u poglavlju V. Uredbe 2017/459.
Stoga valja prihvatiti prigovor nezakonitosti i na temelju članka 277. UFEU‑a proglasiti poglavlje V. Uredbe 2017/459 neprimjenjivim. Iz toga proizlazi da odluku Odbora za žalbe, kojom se primjenjuje navedeno poglavlje, treba poništiti s učinkom
erga omnes
(vidjeti u tom smislu presudu od 1. lipnja 2006., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija,
C‑442/03 P i C‑471/03 P
,
EU:C:2006:356
, t.
43.
i navedenu sudsku praksu), a da nije potrebno odlučiti o drugim tužbenim razlozima istaknutima u okviru ovih tužbi.
Slijedom toga, u dijelu u kojem su usmjerene protiv odluke Odbora za žalbe, ove tužbe treba prihvatiti.
IV.

Troškovi
Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U ovom slučaju, s obzirom na to da ACER u bitnome nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i svih troškova tužiteljâ, u skladu s njihovim zahtjevima.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Komisija snositi vlastite troškove.
Osim toga, u skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, E‑Controlu valja naložiti snošenje vlastitih troškova.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH) nedopuštena je u dijelu u kojem se odnosi na Odluku br. 05/2019 Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) od 9. travnja 2019.

2.
Poništava se Odluka br. A-004‑2019 ACER‑ova Odbora za žalbe od 6. kolovoza 2019.

3.
ACER će snositi vlastite troškove i troškove nastale MEKH‑u i društvu FGSZ Földgázszállító Zrt.

4.
Europska komisija i Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control) snosit će vlastite troškove.

Tomljenović
Kreuschitz
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Objavljena na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. ožujka 2022.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti sporova

II. Postupak i zahtjevi stranaka

III. Pravo

A. Dopuštenost tužbe u predmetu T‑684/19 u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke

B. Osnovanost tužbi

1. Dopuštenost prigovora nezakonitosti

2. Osnovanost prigovora nezakonitosti

a) Osnovanost prvog dijela, koji se temelji na neusklađenosti Uredbe 2017/459 s pravnom osnovom Uredbe br. 715/2009

b) Osnovanost drugog dijela, koji se temelji na tvrdnji da poglavlje V. Uredbe 2017/459 prekoračuje ovlast dodijeljenu Komisiji Uredbom br. 715/2009

1) Doseg ovlasti koja je Komisiji dodijeljena člankom 6. stavkom 11. prvim podstavkom i člankom 8. stavkom 6. Uredbe br. 715/2009

i) Doslovno tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009

ii) Kontekstualno tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009

iii) Teleološko tumačenje članka 8. stavka 6. Uredbe br. 715/2009

2) Doseg ovlasti koja je Komisiji dodijeljena člankom 6. stavkom 11. drugim podstavkom i člankom 7. stavkom 3. Uredbe br. 715/2009

IV. Troškovi
(
*1
)	Jezici postupka: engleski i mađarski