CELEX: 62015CJ0424
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Elektroninių ryšių tinklai ir paslaugos
Direktyva 2002/21/EB
3 straipsnis
Nacionalinių reguliavimo institucijų nešališkumas ir nepriklausomumas
Institucinė reforma
Nacionalinės reguliavimo institucijos sujungimas su kitomis reguliavimo institucijomis
Sujungtos nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininko ir valdybos nario atšaukimas iš pareigų nepasibaigus jų kadencijai
Nacionalinėje teisėje nenumatytas atšaukimo iš pareigų pagrindas

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (
OL L 108
, 2002, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349), iš dalies pakeistos 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/140/EB (
OL L 337
, 2009, p. 37, klaidų ištaisymai
OL L 241, 2013, p. 8
, ir
OL L 275, 2014, p. 9
) (toliau – Pagrindų direktyva), išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Xabier Ormaetxea Garai ir Bernardo Lorenzo Almendros ginčą su
Administración del Estado
(Valstybės administracija, Ispanija) dėl karaliaus dekretų, kuriais buvo nutraukti jų – atitinkamai
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
(Telekomunikacijų rinkos komisija, Ispanija, toliau – TRK), nacionalinės reguliavimo institucijos (toliau – NRI), kaip ji suprantama pagal Pagrindų direktyvą, valdybos nario ir pirmininko – įgaliojimai.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Pagrindų direktyva
Pagrindų direktyvos 11 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Pagal reguliavimo ir veiklos funkcijų atskyrimo principą valstybės narės turėtų garantuoti [NRI] nepriklausomumą, kad užtikrintų jų sprendimų nešališkumą. Šis nepriklausomumo reikalavimas nepažeidžia institucijų autonomijos ir valstybių narių konstitucinių įsipareigojimų ar neutralumo principo, taikomo valstybių narių taisyklėms, reglamentuojančioms [SESV 345] straipsnyje nustatytą turto nuosavybės sistemą. Savo užduotims atlikti [NRI] turi turėti visus būtinus išteklius – darbuotojus, kvalifikaciją ir finansines galimybes.“
Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punkte sąvoka „[NRI]“ apibrėžiama kaip „institucija ar institucijos, kurioms valstybė narė pavedė bet kurias reguliavimo užduotis, skiriamas pagal šią direktyvą ir specifines [specialiąsias] direktyvas“. Šio 2 straipsnio l punkte išvardytos direktyvos, kurios kartu su Pagrindų direktyva sudaro reguliavimo sistemą elektroninių ryšių srityje ir kurias apima sąvoka „specifinės [specialiosios] direktyvos“.
Direktyva 2009/140 į pirminės redakcijos Pagrindų direktyvos 3 straipsnį buvo įterptos naujos 3–3c dalys, susijusios su NRI nepriklausomumu. Direktyvos 2009/140 13 konstatuojamojoje dalyje šiuo klausimu nustatyta:
„Siekiant užtikrinti veiksmingesnį reguliavimo sistemos taikymą, [NRI] autoritetą ir pagerinti jų sprendimų nuspėjamumą, turėtų būti stiprinamas šių institucijų nepriklausomumas. Todėl nacionalinėje teisėje turėtų būti speciali nuostata, kuria būtų užtikrinta, jog į [NRI], atsakingos už
ex ante
rinkos reguliavimą arba ginčų tarp įmonių sprendimą, atliekamas užduotis nebūtų kišamasi iš išorės ar nebūtų daromas politinis spaudimas, dėl kurio būtų pakenkta institucijos sprendimų nepriklausomumui. <...> Todėl turėtų būti iš anksto nustatytos [NRI] vadovo atleidimo taisyklės, kad nekiltų jokių pagrįstų abejonių dėl jos neutralumo ar dėl išorės veiksnių poveikio šiai institucijai. Svarbu, kad [NRI], atsakingos už
ex ante
rinkos reguliavimą, turėtų nuosavą biudžetą, kurį galėtų naudoti įdarbindamos reikiamą kvalifikuotų darbuotojų skaičių. Skaidrumui užtikrinti tas biudžetas turėtų būti skelbiamas kasmet.“
Pagrindų direktyvos 3 straipsnyje „[NRI]“ nurodyta:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad visas užduotis, kurios šioje direktyvoje ir specifinėse [specialiosiose] direktyvose priskiriamos [NRI], vykdytų kompetentinga institucija.
2.   Valstybės narės garantuoja [NRI] savarankiškumą užtikrindamos, kad jos teisiškai būtų atskirtos ir funkciškai nepriklausomos nuo visų organizacijų, teikiančių elektroninių ryšių tinklus, įrangą ir paslaugas. Valstybės narės, kurioms nuosavybės teise priklauso ar kurios valdo įmones, teikiančias elektroninių ryšių tinklus ar paslaugas, užtikrina, kad reguliavimo funkcija būtų veiksmingai atskirta nuo veiklos, susijusios su nuosavybės teise ir valdymu.
3.   Valstybės narės užtikrina, kad [NRI] vykdytų savo įgaliojimus nešališkai, skaidriai ir laiku. Valstybės narės užtikrina, kad [NRI] turėtų pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių joms paskirtoms užduotims vykdyti.
3a.   Nepažeidžiant 4 ir 5 dalių nuostatų, [NRI], atsakingos už
ex ante
rinkos reguliavimą arba ginčų tarp įmonių sprendimą <...>, vykdydamos tas užduotis, kurios yra joms paskirtos pagal nacionalinę teisę, įgyvendinančią Bendrijos teisę, veikia nepriklausomai ir nesiekia gauti arba nepriima kitų institucijų nurodymų. Tai nekliudo vykdyti jų priežiūrą pagal nacionalinę konstitucinę teisę. Tik pagal 4 straipsnį įsteigtos apeliacinės institucijos gali sustabdyti [NRI] sprendimų galiojimą arba juos panaikinti.
Valstybės narės užtikrina, kad pirmoje pastraipoje nurodytos [NRI] vadovas arba, kai taikoma, šią funkciją vykdančios kolegijos [vykdančio kolegialaus organo] atitinkami nariai ar jo (jų) pavaduotojas (‑ai) būtų atleistas (‑i) iš pareigų tik tuomet, jei nebeatitinka šioms pareigoms vykdyti reikalingų sąlygų, kurios yra iš anksto numatytos nacionalinėje teisėje. Sprendimas atleisti atitinkamos nacionalinės reguliavimo institucijos vadovą arba, kai taikoma, šią funkciją vykdančios kolegijos [vykdančio kolegialaus organo] atitinkamus narius iš pareigų paskelbiamas viešai atleidimo metu. Atleistam nacionalinės reguliavimo institucijos vadovui arba, kai taikoma, šią funkciją vykdančios kolegijos [vykdančio kolegialaus organo] atitinkamiems nariams nurodomos atleidimo priežastys, ir jis (jie), jei bendrąja tvarka priežastys neskelbiamos, turi teisę reikalauti, kad jos būtų paskelbtos, ir tos priežastys tokiu atveju turi būti paskelbtos.
Valstybės narės užtikrina, kad pirmoje pastraipoje nurodytos [NRI] turėtų atskirus metinius biudžetus. Biudžetai skelbiami viešai. Valstybės narės taip pat užtikrina, kad [NRI] turėtų pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių tam, kad galėtų aktyviai dalyvauti Europos elektroninių ryšių reguliuotojų institucijos (EERRI)[, įsteigtos 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1211/2009 dėl Europos elektroninių ryšių reguliuotojų institucijos (EERRI) ir Biuro įsteigimo (
OL L 337, 2009, p. 1
),] veikloje ir prie jos prisidėti.
<...>
4.   Valstybės narės užduotis, kurias turi atlikti [NRI], skelbia lengvai prieinama forma, ypač tais atvejais, kai užduotys skiriamos kelioms institucijoms. Valstybės narės atitinkamais atvejais užtikrina, kad bendrai rūpimais klausimais tos institucijos konsultuotųsi ir bendradarbiautų viena su kita ir su nacionalinėmis institucijomis, kurioms pavesta taikyti konkurencijos teisę ir vartotojų teisę. <...>
5.   [NRI] ir nacionalinės konkurencijos institucijos teikia viena kitai informaciją, būtiną šios direktyvos ir specifinių [specialiųjų] direktyvų nuostatoms taikyti. <...>
6.   Valstybės narės Komisijai praneša [apie] visas [NRI], kurioms pagal šią direktyvą ir specifines [specialiąsias] direktyvas yra pavestos užduotys, ir [apie] jų atitinkamą atsakomybę.“
Pagrindų direktyvos 4 straipsnyje „Teisė pateikti apeliacinį skundą [skundą]“ iš esmės numatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad bet kuris paslaugų gavėjas ar įmonė, kuriai turi įtakos NRI sprendimas, vadovaudamasi veiksmingais apskundimo mechanizmais, galėtų nacionaliniu lygmeniu pateikti skundą nuo suinteresuotųjų asmenų nepriklausomai institucijai.
Direktyva 95/46/EB
1995 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 95/46/EB dėl asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo (
OL L 281
, 1995, p. 31; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 15 t., p. 355) 28 straipsnio pavadinimas – „Priežiūros institucija.“ Šio straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Kiekviena valstybė narė numato, kad viena ar daugiau valdžios institucijų privalo kontroliuoti, kaip jos teritorijoje yra taikomos pagal šią direktyvą valstybių narių priimtos nuostatos.
Šios valdžios institucijos veikia visiškai nepriklausomai, vykdydamos joms patikėtas funkcijas.“
Ispanijos teisė
1996 m. birželio 7 d.
Real Decreto
‑
Ley 6/1996 de Liberalización de las Telecomunicaciones
(Karaliaus dekretas įstatymas 6/1996 dėl telekomunikacijų liberalizavimo; BOE Nr. 139, 1996 m. birželio 8 d., p. 18973) buvo įsteigta TRK kaip nepriklausoma institucija, turinti užtikrinti, kad telekomunikacijų sektoriuje būtų taikomi laisvos konkurencijos, skaidrumo ir vienodo požiūrio principai, be to, jai patikėta spręsti šio sektoriaus operatorių ginčus.
2011 m. kovo 4 d.
Ley 2/2011 de Economía Sostenible
(Tvarios ekonomikos įstatymas 2/2011; BOE Nr. 55, 2011 m. kovo 5 d., p. 25033) buvo siekiama pakeisti kai kurių esamų reguliavimo ir priežiūros institucijų statusą, be kita ko, tam, kad būtų sustiprintas jų nepriklausomumas. Šio įstatymo 13 straipsnyje nustatytos naujos šių institucijų pirmininkų ir valdybos narių skyrimo, jų įgaliojimų trukmės ir šių įgaliojimų pratęsimo taisyklės. Šiame straipsnyje, kuris, be kita ko, taikytas TRK, buvo nurodyta:
„1.   Pirmininką ir valdybos narius skiria vyriausybė karaliaus dekretu, priimamu kompetentingo ministro siūlymu; jie pasirenkami iš asmenų, turinčių pripažintą gerą vardą ir profesinę kompetenciją, surengus ministro ir į pirmininko ir valdybos narių pareigas siūlomų asmenų klausymą atitinkamoje
Congreso de los Diputados
(Deputatų kongresas, Ispanija) komisijoje <...>
2.   Vadovo ir valdybos narių kadencija trunka 6 metus ir jie negali būti perrenkami į valdybą. Valdybos sudėtis atnaujinama iš dalies siekiant užtikrinti valdybos veiklos stabilumą ir tęstinumą.“
Įstatymo 2/2011 16 straipsnyje buvo numatyta:
„Pirmininkas ir valdybos nariai nustoja eiti pareigas:
a)
atsistatydinę,
b)
pasibaigus jų įgaliojimams,
c)
ex post
paaiškėjus, kad jie nebeatitinka reikalavimų,
d)
nuteisus už tyčinį nusižengimą,
e)
dėl nuolatinės negalios,
f)
juos nušalinus vyriausybei, jeigu šiurkščiai pažeidžiamos su jų funkcijomis susijusios pareigos arba nevykdomi įpareigojimai, susiję su reikalavimų neatitikimu, interesų konfliktu ir profesine paslaptimi. <...>“
Įstatymo 2/2011 devintoje papildomoje nuostatoje buvo numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės, skirtos atitinkamų reguliavimo ir priežiūros institucijų ir
Comisión Nacional de la Competencia
(Nacionalinė konkurencijos komisija, Ispanija) valdybos sudėtims pritaikyti prie šiuo įstatymu įgyvendinamos reformos. Šioje nuostatoje, be kita ko, buvo numatyta: per du mėnesius nuo minėto įstatymo įsigaliojimo vyriausybė, priimdama Karaliaus dekretą, turi atšaukti iš pareigų institucijų valdybų narius, kurių įgaliojimai yra pasibaigę šio dekreto įsigaliojimo dieną; nauji pirmininkai skiriami pasibaigus pareigas einančių pirmininkų įgaliojimams, o nauji valdybos nariai skiriami tada, kai, baigiantis valdybos narių kadencijai, matyti, kad jų liks mažiau negu šeši. Dėl pirmininkų pavaduotojų šioje nuostatoje buvo numatyta, kad Įstatymo 2/2011 įsigaliojimo dieną jie toliau eis savo pareigas iki kadencijos pabaigos, tada kiekvienos institucijos pirmininko pavaduotojo pareigybė panaikinama.
2011 m. gegužės 10 d. buvo paskelbtas 2011 m. gegužės 9 d.
Real Decreto 667/2011 por el que se nombra Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a don Bernardo Lorenzo Almendros
(Karaliaus dekretas 667/2011 dėl Bernando Lorenzo Almendros skyrimo Telekomunikacijų rinkos komisijos pirmininku; BOE Nr. 111, 2011 m. gegužės 10 d., p. 47215) ir 2011 m. gegužės 9 d.
Real Decreto 669/2011 por el que se nombra Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a don Xabier Ormaetxea Garai
(Karaliaus dekretas 669/2011 dėl Xabier Ormaetxea Garai skyrimo Telekomunikacijų rinkos komisijos valdybos nariu; BOE Nr. 111, 2011 m. gegužės 10 d., p. 47217). Kiekvienas skyrimas atliktas remiantis Įstatymo 2/2011 13 straipsniu ir devinta papildoma nuostata.
2013 m. birželio 4 d.
Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(Įstatymas 3/2013 dėl Nacionalinės rinkų ir konkurencijos komisijos įsteigimo; BOE Nr. 134, 2013 m. birželio 5 d., p. 42191) buvo panaikintas Įstatymo 2/2011 13 straipsnis.
Įstatymo 3/2013 preambulėje, be kita ko, nustatyta, kad šiuo įstatymu įgyvendinama reforma įsteigiant
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(Nacionalinė rinkų ir konkurencijos komisija, Ispanija; toliau – NRKK), kuri apims su tinkamu rinkų ir prižiūrimų sektorių veikimu susijusias funkcijas, iki tol vykdytas skirtingų reguliavimo institucijų, siekiama padidinti masto ekonomiją ir užtikrinti visų tinklų pramonės šakų reguliavimo nuoseklumą ir veiksmingumą vartotojų ir naudotojų naudai. Šioje preambulėje taip pat nurodyta, jog NRKK turi atskirą ir visišką teisinį subjektiškumą pagal viešąją ir privatinę teisę, veikia visapusiškai laikydamasi įstatymų, visiškai savarankiškai organizaciniu ir funkciniu požiūriu ir visiškai nepriklausomai nuo vyriausybės, viešojo administravimo institucijų ir įmonių ir komercinių interesų.
Pagal Įstatymo 3/2013 6 straipsnį NRKK yra pavesta prižiūrėti ir kontroliuoti tinkamą elektroninių ryšių rinkų veikimą. Kituose šio įstatymo straipsniuose jai pavestos kitos funkcijos, kaip antai išlaikyti ir skatinti konkurenciją visose rinkose ir gamybos sektoriuose, taip pat prižiūrėti ir kontroliuoti elektros ir dujų sektorius, pašto rinką, audiovizualinių ryšių rinką ir geležinkelių sektorių.
Įstatymo 3/2013 antros papildomos nuostatos 1 dalyje nurodyta, kad įsteigus NRKK panaikinama Nacionalinė konkurencijos komisija,
Comisión Nacional de Energía
(Nacionalinė energetikos komisija, Ispanija), TRK,
Comisión Nacional del Sector Postal
(Nacionalinė pašto sektoriaus komisija, Ispanija),
Comité de Regulación Ferroviaria
(Geležinkelių reguliavimo komitetas, Ispanija),
Comisión Nacional del Juego
(Nacionalinė lošimų komisija, Ispanija),
Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria
(Oro uostų ekonominio reguliavimo komisija, Ispanija) ir
Consejo Estatal de Medios Audiovisuales
(Valstybinė audiovizualinės žiniasklaidos komisija, Ispanija).
Įstatymo 3/2013 23 straipsnio 1 dalyje iš esmės numatytos tos pačios priežastys, kada NRKK vadovaujančios valdybos nariai nustoja eiti pareigas, pavyzdžiui, priežastys, kurios prieš tai buvo numatytos Įstatymo 2/2011 16 straipsnyje.
2013 m. rugpjūčio 30 d. buvo priimtas
Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(Karaliaus dekretas 657/2013 dėl Nacionalinės rinkų ir konkurencijos komisijos įstatų patvirtinimo; BOE Nr. 209, 2013 m. rugpjūčio 31 d., p. 63623).
2013 m. rugsėjo 10 d. buvo paskelbti 2013 m. rugsėjo 9 d. karaliaus dekretai dėl NRKK pirmininko, pirmininko pavaduotojo ir valdybos narių skyrimo (BOE Nr. 217, p. 66444 ir paskesni).
2013 m. spalio 11 d. buvo priimtas
Real Decreto 795/2013 por el que se dispone el cese de don Bernardo Lorenzo Almendros como Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
(Karaliaus dekretas 795/2013, kuriuo Bernardo Lorenzo Almendros atšaukiamas iš Telekomunikacijų rinkos komisijos pirmininko pareigų; BOE Nr. 247, 2013 m. spalio 15 d., p. 83736) ir
Real Decreto 800/2013 por el que se dispone el cese de como Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
(Karaliaus dekretas 800/2013 dėl Xabier Ormaetxea Garai atšaukimo iš Telekomunikacijų rinkos komisijos valdybos nario pareigų; BOE Nr. 247, 2013 m. spalio 15 d., p. 83741). Šiuose dekretuose numatyta, kad toks atšaukimas iš pareigų įsigalioja atgaline data nuo 2013 m. spalio 7 d.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
X. Ormaetxea Garai ir B. Lorenzo Almendros
Tribunal Supremo
(Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) ginčija karaliaus dekretus 795/2013 ir 800/2013; šiais dekretais jie neteko savo, atitinkamai TRK valdybos nario ir pirmininko, įgaliojimų. Grįsdami ieškinį jie, be kita ko, teigia, kad juos atšaukus iš pareigų pažeista Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalis, nes šiais karaliaus dekretais jie nustojo eiti savo pareigas nepasibaigus kadencijai, nesant teisėto atšaukimo iš pareigų pagrindo; šie pagrindai yra išsamiai numatyti nacionalinėje teisėje. Jie taip pat pabrėžia, kad prieš priimant minėtus karaliaus dekretus nebuvo vykdyta jokia drausminė procedūra, šie dekretai nėra motyvuoti ir jiems nebuvo pranešta apie atšaukimo iš pareigų motyvus.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalies antra pastraipa, 2008 m. kovo 6 d. Sprendimu Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
), 2010 m. spalio 6 d. Sprendimu Base ir kt. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
) ir 2014 m. balandžio 8 d. Sprendimu Komisija / Vengrija (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
), kelia klausimą, ar vienos rinkų ir konkurencijos priežiūros ir reguliavimo institucijos įsteigimas sujungiant kelias nacionalines reguliavimo institucijas, kurios buvo atsakingos už įvairius sektorius, įskaitant NRI, kaip ji suprantama pagal Pagrindų direktyvą, yra suderinamas su šios direktyvos nuostatomis. Iš tiesų, to teismo teigimu, ši direktyva gali būti suprantama taip, kad pagal ją reikalaujama, jog tam, kad būtų pakankamai užtikrintas NRI, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą, nepriklausomumas ir techninė kompetencija, šios institucijos turi turėti savo struktūrą, kuri nebūtų integruota į kitą instituciją.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui taip pat kyla klausimas dėl to, ar vykstant tokiai institucinei reformai ir darant prielaidą, kad ji teisėta Pagrindų direktyvos požiūriu, galima nepaisyti visos įgaliojimų, iš pradžių suteiktų prieš tai veikusios NRI valdybos nariams ir pirmininkui, trukmės. Šiuo aspektu jis pažymi, kad tokia reforma ir dėl to įvykęs atšaukimas iš pareigų gali būti priskirti prie valstybių narių laisvės nustatyti savo NRI modelį. Vis dėlto, jo teigimu, aplinkybė, kad dėl šios reformos anksčiau laiko nutrūko prieš tai paskirtų valdybos narių įgaliojimai, nors nebuvo nustatyta nė vieno atšaukimo iš pareigų pagrindo, kuris būtų buvęs aiškiai numatytas Įstatymo 2/2011 16 straipsnyje, ir tai įvyko nepriėmus pereinamojo laikotarpio nuostatų, kuriomis būtų sudarytos sąlygos užbaigti šių įgaliojimų vykdymą, gali būti laikoma prieštaraujančia NRI nepriklausomumo reikalavimui, numatytam Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 2 ir 3a dalyse.
Tokiomis aplinkybėmis minėtam teismui visų pirma kyla klausimas, ar Pagrindų direktyvoje nurodyta NRI „nepriklausomumo“ sąvoka turi būti aiškinama atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta 2014 m. balandžio 8 d. Sprendime Komisija / Vengrija (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
) dėl asmens duomenų apsaugos priežiūros institucijų nepriklausomumo sąlygos, numatytos Direktyvos 95/46 28 straipsnyje.
Šiomis aplinkybėmis
Tribunal Supremo
(Aukščiausiasis Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar aiškinant [Pagrindų direktyvą], atsižvelgiant į veiksmingos bendrųjų interesų apsaugos, kurią [elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų] srityje turi užtikrinti nacionalinė reguliavimo institucija, aspektą, galima laikyti suderinama su šia direktyva tai, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas įsteigia nespecializuotą institucinį modelį atitinkančią reguliavimo ir priežiūros instituciją, į kurią sujungiamos iki tol egzistavusios, be kita ko, energetikos, telekomunikacijų ir konkurencijos priežiūros institucijos?
2.
Ar [NRI] „nepriklausomumo“ sąlygos, apie kurias kalbama [Pagrindų direktyvos] 3 straipsnio 2 ir 3a dalyse, turi būti analogiškos toms sąlygoms, kurias Direktyvos [95/46] 28 straipsnyje reikalaujama taikyti nacionalinėms asmens duomenų apsaugos priežiūros institucijoms?
3.
Ar 2014 m. balandžio 8 d. [Teisingumo Teismo] sprendime [Komisija / Vengrija (
C‑288/12
,
EU:C:2014:237
)] suformuota praktika gali būti taikoma tuo atveju, kai [NRI] vadovai atšaukiami iš pareigų nepasibaigus kadencijai remiantis nauju teisės aktu, pagal kurį įsteigiama priežiūros institucija, apimanti [įvairių sektorių] nacionalines <...> reguliavimo institucijas? Ar toks atšaukimas iš pareigų anksčiau laiko tik dėl naujo nacionalinės teisės akto įsigaliojimo, o ne dėl šias pareigas einantiems asmenims keliamų reikalavimų, kurie iš anksto buvo apibrėžti nacionalinėje teisėje, nebetenkinimo gali būti laikomas suderinamu su [Pagrindų direktyvos] 3 straipsnio 3a dalies nuostatomis?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Pagrindų direktyva turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos NRI, kaip ji suprantama pagal šią direktyvą, sujungiama su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis, kaip antai konkurencijos, pašto sektoriaus ir energetikos sektoriaus institucijomis, siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys NRI, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą, užduotis.
Pagal Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punktą sąvoka „NRI“ nurodo instituciją ar institucijas, kurioms valstybė narė pavedė bet kurias reguliavimo užduotis, skiriamas pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas. Vis dėlto, kaip jau yra pažymėjęs Teisingumo Teismas, nei Pagrindų direktyva, nei specialiosios direktyvos nenurodo valstybių narių institucijų, kurioms valstybės turi pavesti savo NRI priskirtas reguliavimo užduotis (šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 6 d. Sprendimo Base ir kt.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
punktą).
Šiuo klausimu reikia priminti, jog iš SESV 288 straipsnio matyti, kad perkeldamos direktyvą valstybės narės privalo užtikrinti jos veiksmingumą, tačiau turi plačią diskreciją pasirinkti būdus ir priemones, skirtus jos įgyvendinimui užtikrinti. Taigi ši laisvė neturi jokios įtakos kiekvienos valstybės narės, kuriai skirta direktyva, pareigai imtis visų būtinų priemonių atitinkamos direktyvos veiksmingumui užtikrinti atsižvelgiant į ja siekiamą tikslą (šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 6 d. Sprendimo Base ir kt.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
ir
punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
Taigi nors šiomis aplinkybėmis valstybės narės turi institucinę autonomiją nustatyti, kaip organizuojamos jų NRI, kaip jos suprantamos pagal Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punktą, ir kokia jų struktūra, šia autonomija gali būti naudojamasi tik visiškai paisant šioje direktyvoje nustatytų tikslų ir pareigų (žr. 2008 m. kovo 6 d. Sprendimo Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
C‑82/07
,
EU:C:2008:143
,
punktą; 2010 m. spalio 6 d. Sprendimo Base ir kt.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
punktą ir 2015 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
,
punktą).
Vykdydama institucinę reformą, kaip antai nagrinėjamą pagrindinėje byloje, valstybė narė gali daugiasektorei reguliavimo institucijai pavesti NRI užduotis pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas, tik jeigu, vykdydama užduotis, ši institucija atitinka pagal minėtas direktyvas NRI taikomas organizavimo ir veikimo sąlygas (pagal analogiją žr. 2010 m. spalio 6 d. Sprendimo Base ir kt.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
punktą).
Iš Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 1–3 dalių išplaukia, jog valstybės narės turi užtikrinti, kad visas užduotis, kurios priskiriamos NRI, vykdytų kompetentinga institucija, garantuoti šių NRI nepriklausomumą užtikrinant, kad jos būtų teisiškai atskirtos ir funkciškai nepriklausomos nuo visų organizacijų, teikiančių elektroninių ryšių tinklus, įrangą ar paslaugas, ir užtikrinti, kad minėtos NRI vykdytų savo įgaliojimus nešališkai, skaidriai ir tinkamu laiku ir kad jos turėtų joms pavestoms užduotims vykdyti reikalingų finansinių ir žmogiškųjų išteklių.
Be to, pagal Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalį, nepažeidžiant šio straipsnio 4 ir 5 dalyse numatytų konsultavimosi ir bendradarbiavimo su kitomis nacionalinėmis institucijomis atvejų, už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingos NRI, vykdydamos joms pavestas užduotis, turi veikti visiškai nepriklausomai ir nesiekti gauti ir nepriimti jokių kitų institucijų nurodymų. Pagal to paties 3 straipsnio 3a dalį valstybės narės turi užtikrinti, kad tokios NRI turėtų atskirus metinius biudžetus, kurie skelbiami viešai, ir pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių, kad jos galėtų aktyviai dalyvauti EERRI veikloje ir prie jos prisidėti.
Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 4 ir 6 dalyse taip pat numatyta, kad valstybės narės lengvai prieinamu būdu skelbia NRI vykdytinas užduotis ir Komisijai praneša apie visas NRI, kurioms pavesta vykdyti užduotis pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas, ir apie jų atitinkamą atsakomybę.
Be to, pagal tos pačios direktyvos 4 straipsnį turi būti sudarytos sąlygos veiksmingai apskųsti NRI sprendimus nuo suinteresuotųjų asmenų nepriklausomai institucijai.
Taigi reikia konstatuoti, jog pagal Pagrindų direktyvą iš principo nedraudžiama, kad NRI, kaip ji suprantama pagal šią direktyvą, būtų sujungta su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis ir kad jos kartu sudarytų vieną daugiasektorę reguliavimo instituciją, jeigu, vykdydama pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas NRI pavestas užduotis, ta institucija atitinka Pagrindų direktyvoje numatytas kompetencijos, nepriklausomumo, nešališkumo ir skaidrumo sąlygas ir jos priimamus sprendimus galima veiksmingai apskųsti nuo suinteresuotųjų asmenų nepriklausomai institucijai (pagal analogiją žr. 2010 m. spalio 6 d. Sprendimo Base ir kt.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
punktą ir 2015 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
,
punktą).
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar NRKK atitinka šias sąlygas, kai veikia elektroninių ryšių srityje kaip NRI. Vis dėlto šiuo aspektu galima pažymėti, jog, atsižvelgiant į Įstatymą 3/2013, atrodo, kad: jame išdėstytos reikiamos nuostatos, skirtos užtikrinti, jog NRKK vykdytų pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas NRI pavestas funkcijas; NRKK struktūra nustatyta atsižvelgiant į jai pavestas skirtingas funkcijas; jos valdymo organus sudaro nariai, kurių autoritetas ir profesinė kompetencija pripažįstama srityje, už kurią atsakinga NRKK; ji turi nuosavo turto, nepriklausomo nuo bendrosios Ispanijos administracijos turto, taip pat pakankamą autonomiją ir teisinį subjektiškumą, reikalingą savo ištekliams valdyti. Be to, iš Įstatymo 3/2013 teksto matyti, kad yra numatyti NRKK sprendimų apskundimo būdai.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: Pagrindų direktyva turi būti aiškinama taip, kad pagal ją iš principo nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos NRI, kaip ji suprantama pagal šią direktyvą, sujungiama su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis, kaip antai konkurencijos, pašto sektoriaus ir energetikos sektoriaus institucijomis, siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys NRI, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą, užduotis, jeigu vykdydama šias užduotis ta institucija atitinka šioje direktyvoje numatytas kompetencijos, nepriklausomumo, nešališkumo ir skaidrumo sąlygas ir jos priimamus sprendimus galima veiksmingai apskųsti nuo suinteresuotųjų asmenų nepriklausomai institucijai; tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
Antruoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalis turi būti aiškinama taip, jog pagal ją draudžiama, kad vien dėl institucinės reformos, už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingą NRI sujungiant su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys NRI, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą, užduotis, sujungtos NRI pirmininkas ir valdybos narys būtų atšaukti iš pareigų nepasibaigus jų kadencijai.
Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalies antroje pastraipoje iš esmės numatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingos NRI vadovas arba, kai taikoma, šią funkciją NRI vykdančio kolegialaus organo nariai būtų atšaukti iš pareigų tik tuomet, jei nebeatitinka šioms pareigoms vykdyti reikalingų sąlygų, kurios yra iš anksto numatytos nacionalinėje teisėje. Be to, pagal šią nuostatą sprendimas atšaukti iš pareigų turi būti paskelbtas viešai ir apie šio atšaukimo iš pareigų priežastis turi būti pranešta atšauktam vadovui arba šią funkciją vykdančio kolegialaus organo atšauktiems nariams; jeigu bendrąja tvarka šios priežastys nepaskelbiamos, šie asmenys turi teisę reikalauti jas paskelbti.
Nagrinėjamu atveju pažymėtina, jog neginčijama, kad, viena vertus, TRK, kuri, be kita ko, buvo atsakinga už telekomunikacijų sektoriaus įmonių ginčų sprendimą, vadovavo kolegialus organas ir, kita vertus, TRK pirmininkas ir valdybos narys, ieškovai pagrindinėje byloje, buvo atšaukti iš pareigų nepasibaigus atitinkamai kadencijai ne dėl vienos iš pareigų pasibaigimo priežasčių, numatytų Įstatymo 2/2011 16 straipsnyje, bet dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos institucinės reformos, dėl kurios buvo panaikinta TRK ir NRKK perduotos TRK vykdytos NRI užduotys, kaip jos suprantamos pagal Pagrindų direktyvą.
Be to, neginčijama, kad nors vykdant reformą pagal Įstatymą 2/2011 buvo numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės, taip nebuvo vykdant reformą pagal Įstatymą 3/2013; dėl pastarosios reformos anksčiau laiko baigėsi ieškovų pagrindinėje byloje TRK pirmininko ir valdybos nario kadencijos.
Taigi, atsižvelgiant į Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalies antros pastraipos formuluotę, reikia konstatuoti, jog pagrindinėje byloje nagrinėjamas atšaukimas iš pareigų neatitinka šioje nuostatoje numatytų sąlygų, nes jis įvyko ne dėl to, kad minėti ieškovai nebeatitiko šioms pareigoms vykdyti reikalingų sąlygų, iš anksto numatytų nacionalinėje teisėje, o dėl kitų priežasčių.
Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar dėl institucinės autonomijos, pripažintos valstybėms narėms nustatant, kaip organizuojamos jų NRI ir kokia jų struktūra, institucinė reforma, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, vis dėlto galėtų būti tinkama atšaukimo iš pareigų anksčiau laiko priežastis nepakenkiant NRI nepriklausomumui, kuris užtikrinamas pagal Pagrindų direktyvą.
Šiuo aspektu reikia priminti, kad, nors pirminės redakcijos Pagrindų direktyvos 3 straipsniu iš esmės buvo siekiama, kaip nustatyta šios direktyvos 11 konstatuojamojoje dalyje, garantuoti NRI nepriklausomumą ir nešališkumą, užtikrinant reguliavimo ir veiklos funkcijų atskyrimą, Sąjungos teisės aktų leidėjas Direktyva 2009/140, kaip nurodyta jos 13 konstatuojamojoje dalyje, siekė sustiprinti NRI nepriklausomumą, kad būtų užtikrintas veiksmingesnis reguliavimo sistemos taikymas, NRI autoritetas ir pagerintas jų sprendimų nuspėjamumas (šiuo klausimu žr. 2016 m. liepos 28 d. Sprendimo Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
C‑240/15
,
EU:C:2016:608
,
ir
punktus).
Direktyvos 2009/140 13 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad dėl to nacionalinėje teisėje turėtų būti numatyta speciali nuostata, kuria būtų užtikrinta, jog į NRI, atsakingos už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą, atliekamas užduotis nebūtų kišamasi iš išorės ar nebūtų daromas politinis spaudimas, dėl kurio būtų pakenkta institucijos sprendimų nepriklausomumui, ir kad dėl to turėtų būti iš anksto nustatytos NRI vadovo atleidimo taisyklės, kad nekiltų jokių pagrįstų abejonių dėl jos neutralumo ar dėl išorės veiksnių poveikio šiai institucijai.
Šiam NRI nepriklausomumo ir nešališkumo stiprinimo tikslui, kurio nuo šiol siekiama Pagrindų direktyva ir kuris įtvirtintas jos 3 straipsnio 3a dalyje, būtų pakenkta, jeigu vien dėl institucinės reformos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, būtų leidžiama anksčiau laiko ir nedelsiant nutraukti vieno ar kelių NRI vadovaujančio kolegialaus organo narių įgaliojimus. Iš tiesų, jeigu būtų pripažinta tokia galimybė, dėl atšaukimo iš pareigų nedelsiant dėl kitų priežasčių, nei iš anksto numatytos įstatyme, pavojaus, su kuriuo galėtų susidurti net ir vienas tokio kolegialaus organo narys, galėtų kilti pagrįstų abejonių dėl atitinkamos NRI neutralumo ir išorės veiksnių poveikio šiai institucijai ir būti pakenkta jos nepriklausomumui, nešališkumui ir autoritetui.
Be to, reikia pabrėžti, kad, kaip savo išvados 45 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, NRI, atlikdamos joms pagal Pagrindų direktyvą ir specialiąsias direktyvas pavestas užduotis, be kita ko, suteikia individualias teises ir sprendžia įmonių ginčus, turi tam tikrus reglamentavimo įgaliojimus, visų pirma kainų kontrolės srityje, ir gali nustatyti įpareigojimus įmonėms, turinčioms didelę įtaką rinkoje. Beje, Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, jog vykdydamos pagal Pagrindų direktyvą priskirtas elektroninių ryšių rinkų reguliavimo funkcijas NRI turi plačią diskreciją, kad galėtų kiekvienu atveju, atsižvelgdamos į konkrečią situaciją, įvertinti rinkos reguliavimo poreikį (šiuo klausimu žr. 2009 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Komisija / Vokietija,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
,
–
punktus).
Šiomis aplinkybėmis reikia priminti, kad nors NRI nepriklausomumas buvo sustiprintas Direktyva 2009/140, kaip jau nurodyta šio sprendimo 45 punkte, siekiant užtikrinti veiksmingesnį reguliavimo sistemos taikymą ir padidinti jų autoritetą ir sprendimų nuspėjamumą, pagal šio sprendimo 30 punkte nurodytą nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką valstybės narės, visiškai paisydamos Pagrindų direktyvoje nustatytų tikslų ir pareigų, turi institucinę autonomiją nustatyti, kaip organizuojamos jų NRI ir kokia jų struktūra.
Taigi būtinybė užtikrinti už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingos NRI vadovo arba, kai taikoma, šią funkciją vykdančio kolegialaus organo narių nešališkumą ir nepriklausomumą negali trukdyti dar nepasibaigus jų kadencijai įvykti institucinei reformai, kaip antai nagrinėjamai pagrindinėje byloje.
Tačiau tokiu atveju atitinkama valstybė narė, siekdama įvykdyti Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalyje nustatytas pareigas, turi numatyti taisykles, kuriomis būtų užtikrinta, kad dėl atšaukimo iš pareigų nepasibaigus atitinkamų asmenų kadencijai nebūtų pakenkta jų nepriklausomumui ir nešališkumui.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į antrąjį ir trečiąjį klausimus reikia atsakyti taip: Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 3a dalis turi būti aiškinama taip, jog pagal ją draudžiama, kad vien dėl institucinės reformos, už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingą NRI sujungiant su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys NRI, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą, užduotis, pirmininkas ir valdybos narys, sujungtai NRI vadovaujančio kolegialaus organo nariai, būtų atšaukti iš pareigų nepasibaigus jų kadencijai, jeigu nenumatytos taisyklės, kuriomis būtų užtikrinta, kad dėl tokio atšaukimo iš pareigų nebūtų pakenkta jų nepriklausomumui ir nešališkumui.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:

1.
2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva), iš dalies pakeista 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/140/EB, turi būti aiškinama taip, kad pagal ją iš principo nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos nacionalinė reguliavimo institucija, kaip ji suprantama pagal Direktyvą 2002/21, iš dalies pakeistą Direktyva 2009/140, sujungiama su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis, kaip antai konkurencijos, pašto sektoriaus ar energetikos sektoriaus institucijomis, siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys nacionalinių reguliavimo institucijų, kaip jos suprantamos pagal minėtą direktyvą su pakeitimais, užduotis, jeigu vykdydama šias užduotis ta institucija atitinka šioje direktyvoje numatytas kompetencijos, nepriklausomumo, nešališkumo ir skaidrumo sąlygas ir jos priimamus sprendimus galima veiksmingai apskųsti nuo suinteresuotųjų asmenų nepriklausomai institucijai; tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

2.
Direktyvos 2002/21, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140, 3 straipsnio 3a dalis turi būti aiškinama taip, jog pagal ją draudžiama, kad vien dėl institucinės reformos, už
ex ante
rinkos reguliavimą arba įmonių ginčų sprendimą atsakingą nacionalinę reguliavimo instituciją sujungiant su kitomis nacionalinėmis reguliavimo institucijomis siekiant įsteigti daugiasektorę reguliavimo instituciją, kuri, be kita ko, vykdys nacionalinių reguliavimo institucijų, kaip jos suprantamos pagal šią direktyvą su pakeitimais, užduotis, pirmininkas ir valdybos narys, sujungtai nacionalinei reguliavimo institucijai vadovaujančio kolegialaus organo nariai, būtų atšaukti iš pareigų nepasibaigus jų kadencijai, jeigu nenumatytos taisyklės, kuriomis būtų užtikrinta, kad dėl tokio atšaukimo iš pareigų nebūtų pakenkta jų nepriklausomumui ir nešališkumui.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: ispanų.