CELEX: 62014TJ0787
Žalba
Javna služba
Osoblje ESB‑a
Pristup dokumentima
Dokumenti koji se odnose na spor stranaka u postupku
Djelomično odbijanje pristupa
Pravilo podudarnosti između tužbenog zahtjeva i žalbe
Prigovor nezakonitosti

Svojom žalbom, podnesenom na temelju članka 9. Priloga I. Statutu Suda Europske unije, Europska središnja banka (ESB) zahtijeva ukidanje presude Službeničkog suda Europske unije (drugo vijeće) od 18. rujna 2014., Cerafogli/ESB (F‑26/12, u daljnjem tekstu: pobijana presuda,
EU:F:2014:218
) kojom se, kao prvo, poništava odluka zamjenika glavnog direktora Glavne uprave Ljudski resursi, proračun i organizacija (u daljnjem tekstu: GU Ljudski resursi) ESB‑a od 21. lipnja 2011., a kojom se djelomično odbija zahtjev za pristup određenim dokumentima koji je Maria Concetta Cerafogli podnijela 20. svibnja 2011., kao drugo, nalaže ESB‑u da M. C. Cerafogli isplati 1000 eura, kao treće, u preostalom dijelu odbija tužba M. C. Cerafogli i, kao četvrto, nalaže ESB‑u snošenje troškova.
Pravni okvir
Članak 23.2. Poslovnika ESB‑a, donesenog Odlukom ESB‑a 2004/257/EZ od 19. veljače 2004. (
SL 2004., L 80, str. 33
.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 14., str. 40.), određuje da se javni pristup dokumentima koje je sastavio odnosno koje posjeduje ESB uređuje odlukom Upravnog vijeća. Upravno vijeće 4. ožujka 2004. donijelo je Odluku ESB/2004/3 od 4. ožujka 2004. o javnom pristupu dokumentima ESB‑a (
SL 2004., L 80, str. 42
.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 14., str. 49.).
Članak 7. Uvjeta zaposlenja osoblja ESB‑a (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja) i članak 1.1.3. Pravila primjenjivih na osoblje ESB‑a (u daljnjem tekstu: Pravila primjenjiva na osoblje) uređuju uvjete pristupa članova osoblja ESB‑a svojem osobnom spisu. Osobito prethodno spomenuti članak 1.1.3. utvrđuje da „član osoblja ima pravo, čak i nakon prestanka svojih dužnosti u ESB‑u, upoznati se sa svim dokumentima iz svojeg spisa”.
Izvršni odbor 1. kolovoza 2006. donio je Pravila o pristupu članova osoblja ESB‑a dokumentima o njihovu radnom odnosu u ESB‑u, koja su bila predmet određenih izmjena koje je Izvršni odbor odobrio 30. rujna 2008. (u daljnjem tekstu: Pravila primjenjiva na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a). Prema tim pravilima, svaki zahtjev za pristup dokumentima na koje se ne primjenjuje Odluka ESB/2004/3 rješava glavni direktor GU‑a Ljudski resursi. Osim toga, ta pravila predviđaju određen broj iznimaka od prava na pristup dokumentima koje osobito obuhvaćaju pripremne dokumente, unutarnja pravna mišljenja i odluke Upravnog vijeća koje se odnose na uvjete zaposlenja osoblja ESB‑a.
Okolnosti spora
Činjenično stanje opisano je u točkama 5. do 16. i 19. pobijane presude kako slijedi:
„5
[Službenički sud] je 28. listopada 2010. donio presude Cerafogli/ESB (
F‑84/08
,
EU:F:2010:134
;
F‑96/08
,
EU:F:2010:135
, i
F‑23/09
,
EU:F:2010:138
) u trima predmetima između tužiteljice i ESB‑a (u daljnjem tekstu: presude od 28. listopada 2010.)
Dopisom od 20. svibnja 2011. (u daljnjem tekstu: zahtjev od 20. svibnja 2011.) tužiteljica je od ESB‑a na temelju Odluke ESB/2004/3 zatražila da joj dostavi sljedeće dokumente:
‚I.
) sve odluke Izvršnog odbora – i dokumente koji su mu podneseni – koji se odnose na presude [Službeničkog suda] […] u predmetima F‑96/08 i F‑84/08, uključujući unutarnje dokumente, memo[randume] i/ili zapisnike[;]
II.
) odluke Izvršnog odbora – i dokumente koji su mu podneseni – koji se odnose na određivanje [tužiteljici] godišnje revizije plaća i premija […] za 2005. i 2006., uključujući sve unutarnje dokumente, memo[randume] i/ zapisnike[;]
III.
) sve odluke Izvršnog odbora – i dokumente koji su mu podneseni – koji se odnose na predmete F‑96/08 i F‑84/08 kao i na predmet F‑23/09 koji su prethodili presudama [Službeničkog suda] […] od 28. listopada 2010., uključujući unutarnje dokumente, memo[randume] i/ili zapisnike.’
Ovisno o naravi dokumenata koje je zatražila tužiteljica, ESB je ispitao zahtjev od 20. svibnja 2011. prema uređenju iz Odluke ESB/2004/3 odnosno prema Pravilima primjenjivima na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, te shodno tome 21. lipnja 2011. donio dvije različite odluke.
Prva odluka, koju su potpisali glavni direktor GU‑a Tajništvo i jezične službe i načelnik odjela Tajništvo te iste glavne uprave, donesena je na temelju Odluke ESB/2004/3 (u daljnjem tekstu: odluka donesena na temelju Odluke ESB/2004/3). Tom je odlukom ESB tužiteljici dostavio tri dokumenta koji se odnose na odluku Izvršnog odbora od 24. svibnja 2011. o politici plaća za 2008. ESB joj je, međutim, odbio dostaviti pripremne dokumente te odluke, temeljeći se na članku 4. stavku 3. Odluke ESB/2004/3, koji zabranjuje pristup ‚dokumentu koji sadržava mišljenja za internu uporabu u sklopu rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar ESB‑a […], čak i nakon što je odluka donesena, osim ako postoji opravdan javni interes za objavu’. Osim toga, nije pristao ni na dostavu zapisnika sa sastanaka Izvršnog odbora, na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Odluke ESB/2004/3, koji osigurava zaštitu ‚javnog interesa povezanog […] s povjerljivošću postupaka tijela ESB‑a nadležnih za odlučivanje’. Konačno, ESB je naveo da je zahtjev od 20. svibnja 2011. obuhvaćen Odlukom ESB/2004/3 samo u dijelu u kojem se odnosi na spomenutu odluku Izvršnog odbora, dok je preostali dio obuhvaćen pravilima koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a i da će GU Ljudski resursi posebno odgovoriti u kontekstu tih pravila.
Drugu odluku donio je zamjenik glavnog direktora GU‑a Ljudski resursi na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a (u daljnjem tekstu: odluka donesena na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a). Tom je odlukom ESB tužiteljici dostavio najnovije odluke o određivanju godišnje revizije plaća i premija za 2005. i 2006. kao i dopis glavnog direktora GU‑a Tajništvo i jezične službe upućen glavnom direktoru GU‑a Ljudski resursi iz kojeg proizlazi da je Izvršni odbor tijekom sastanaka 23. studenoga 2010. i 19. travnja 2011. odlučio da neće podnijeti žalbu protiv presuda od 28. listopada 2010. te donio odluku o godišnjoj reviziji tužiteljičnih plaća i premija za 2005. i 2006. ESB je, međutim, pozivajući se na povjerljivost, tužiteljici odbio dostaviti pripremne dokumente za zauzimanje stava tijela ESB‑a koja donose odluke kao i unutarnja pravna mišljenja.
Tužiteljica je dopisom od 15. srpnja 2011. podnijela ‚ponovni zahtjev’ na temelju članka 7. stavka 2. Odluke ESB/2004/3 osporavajući analizu svojeg zahtjeva od 20. svibnja 2011. u kontekstu dvaju sustava i ponavljajući navedeni zahtjev.
Predsjednik ESB‑a dopisom od 5. kolovoza 2011. odgovorio je na ponovni zahtjev potvrđujući u bitnome odluku donesenu na temelju Odluke ESB/2004/3, ali istodobno dostavljajući tužiteljici više drugih dokumenata.
Glavni direktor GU‑a Ljudski resursi dopisom od 12. kolovoza 2011. tužiteljici je priopćio da je njezin ponovni zahtjev od 15. srpnja 2011. razmotren kao upravna žalba protiv odluke donesene na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a. Tim je dopisom on tužiteljici dostavio više dokumenata, precizirajući da su neki od njih samo djelomično učinjeni dostupnima, primjenjujući pravila o povjerljivosti koja se odnose na pristup mišljenjima pravne službe (u daljnjem tekstu: odluka od 12. kolovoza 2011.).
Tužiteljica je 10. listopada 2011. predsjedniku ESB‑a na temelju članka 41. Uvjeta zaposlenja podnijela žalbu protiv odluke od 12. kolovoza 2011. jer joj je njome odbijen pristup svim traženim dokumentima odnosno jer joj se njome odobrava samo djelomičan pristup određenim dokumentima.
Na tu je žalbu ESB uputio dva odgovora.
S jedne strane, predsjednik ESB‑a odlukom od 12. prosinca 2011. odbio je žalbu dostavljajući tužiteljici dodatne informacije i dokumente, osobito one koji se odnose na politiku plaća ESB‑a i presude od 28. listopada 2010. (u daljnjem tekstu: odluka kojom se odbija žalba). Međutim, neki od tih dokumenata samo su djelomično učinjeni dostupnima, primjenjujući pravila o povjerljivosti koja se odnose na pristup unutarnjim pravnim mišljenjima, sukladno pravilima koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, kao i na osobne podatke službenika ESB‑a na temelju Uredbe (EZ) br. 45/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2000. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka (
SL 2001., L 8, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13, svezak 34., str. 6.).
S druge strane, zamjenik glavnog direktora GU‑a Ljudski resursi dopisom od 12. prosinca 2011. obavijestio je tužiteljicu da je dio žalbe u kojem je precizirala da se zahtjev za pristup dokumentima iznesen pred Izvršnim odborom treba shvatiti kao da se odnosi na sve dokumente koji su poslani njegovu jednom članu ili više njih razmotren kao novi zahtjev u okviru pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a.
[…]
Tužiteljica je na raspravi precizirala svoj tužbeni zahtjev za poništenje potvrđujući da se njezin zahtjev za poništenje ‚odluke od 21. lipnja 2011.’ odnosi samo na odluku donesenu na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, a ne na odluku donesenu na temelju Odluke ESB/2004/3.”
Prvostupanjski postupak i pobijana presuda
Tužbom koje je tajništvo Službeničkog suda zaprimilo 23. veljače 2012., upisanom pod brojem F‑26/12, M. C. Cerafogli u biti je zatražila poništenje odluke ESB‑a od 12. lipnja 2011. kojom joj se odbija pristup određenim dokumentima i naknadu nematerijalne štete koju je zbog te odluke pretrpjela.
U potporu svojoj prvostupanjskoj tužbi M. C. Cerafogli je istaknula pet tužbenih razloga, koji se temelje na prigovoru nezakonitosti pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, povredi načela dobre uprave i transparentnosti, povredi prava obrane i povredi obveze obrazlaganja kao i nenadležnosti donositelja odluke usvojene na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a.
Službenički je sud rješenjem od 15. siječnja 2014. ponovno otvorio usmeni dio postupka u predmetima kako bi omogućio strankama da iznesu očitovanja o dopuštenosti različitih tužbenih zahtjeva koje je istaknula M. C. Cerafogli kao i o prigovoru nezakonitosti protiv pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a s obzirom na pravilo o podudarnosti između žalbe i tužbe, osobito u kontekstu presude od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki (
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
) kao i presuda od 11. prosinca 2008., Reali/Komisija (
F‑136/06
,
EU:F:2008:168
, t.
47.
do
51.
) i od 1. srpnja 2010., Mandt/Parlament (
F‑45/07
,
EU:F:2010:72
, t.
121.
). ESB i M. C. Cerafogli podnijeli su svoja očitovanja 5. odnosno 6. veljače 2014.
Pobijanom presudom Službenički sud utvrdio je da je prigovor nezakonitosti dopušten.
U tom je pogledu utvrdio kako slijedi:
„36
[…] sudska praksa u pogledu načela djelotvorne sudske zaštite u smislu članka 47. Povelje (presude Otis i dr.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, t.
54.
do
63.
i Koninklijke Grolsch/Komisija,
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
, t.
39.
i
40.
) doživjela je promjenu koja opravdava preispitivanje svrhovitosti primjene pravila o slaganju u slučaju kad je prigovor nezakonitosti prvi put istaknut u tužbi (presuda od 12. ožujka 2014., CR/Parlament,
F‑128/12
, Zb. SS,
EU:F:2014:38
, t.
29.
).
Konkretno, u presudi Koninklijke Grolsch/Komisija (
EU:T:2011:476
, t.
37.
,
39.
i
40.
) Opći sud Europske unije je, nakon što je utvrdio da nijedna odredba prava Unije ne traži od adresata obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku glede povrede pravila u području tržišnog natjecanja da osporava svoje pojedine pravne ili činjenične elemente u upravnom postupku, pod prijetnjom da to inače neće moći učiniti kasnije u stadiju sudskog postupka, odbio argument Europske komisije kojim se osporavala dopuštenost tužbenog razloga zbog činjenice da on nije bio jasno i precizno istaknut u administrativnom stadiju. Naime, Opći sud Europske unije smatrao je da bi pod opisanim okolnostima takav argument vodio tomu da se tužitelju ograniči pristup pravosuđu i, još konkretnije, pravu da njegov predmet bude razmotren pred sudom. Međutim, kao što je to podsjetio Opći sud Europske unije, pravo na djelotvoran pravni lijek i na pristup nepristranom sudu zajamčeno je člankom 47. Povelje.
Iako je točno da se gore spomenuta sudska praksa razvila u drugom području, a ne u sporovima između institucija Europske unije i njezinih službenika, presuda Koninklijke Grolsch/Komisija (
EU:T:2011:476
) tiče se usklađenosti s člankom 47. Povelje ograničenja pristupa pravosuđu koje zakonodavac nije izričito predvidio. U području sporova unutar javne službe pravilo o podudarnosti razloga istaknutih tijekom predsudskog postupka i onih istaknutih u tužbi – iako se temelji na članku 91. stavku 1. Pravilnika o osoblju i, u pogledu osoblja ESB‑a, na članku 41. Uvjeta zaposlenja i članku 8.1 Pravila primjenjivih na osoblje – jest pravilo koje proizlazi iz sudske prakse.
Međutim, [Službenički sud] smatra da se tri skupine razloga protive tomu da prigovor nezakonitosti koji se prvi put ističe u tužbi bude proglašen nedopuštenim samo zato što nije bio istaknut u žalbi koja je prethodila navedenoj tužbi. Ti se razlozi odnose, kao prvo, na svrhu predsudskog postupka, kao drugo, na narav prigovora nezakonitosti i, kao treće, na načelo djelotvorne sudske zaštite.
Kao prvo, što se tiče svrhe predsudskog postupka, koja je ista u kontekstu članka 91. Pravilnika o osoblju kao i onom sporova osoblja ESB‑a, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da taj postupak nema smisla kad se prigovori ulažu protiv odluke koju uprava ne može izmijeniti. Zato je sudska praksa u kontekstu članka 91. Pravilnika o osoblju isključila potrebu za podnošenjem žalbe protiv odluka koje je donio odbor za odabir ili protiv izvješća o ocjenjivanju (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
33.
i navedena sudska praksa).
Jednako tako, obveza isticanja prigovora nezakonitosti u žalbi pod prijetnjom nedopuštenosti ne može biti u skladu sa svrhom predsudskog postupka […].
Naime, uzimajući u obzir načelo presumpcije zakonitosti akata institucija Europske unije, prema kojem propis Unije i dalje u cijelosti proizvodi učinke sve dok nadležni sud ne utvrdi njegovu nezakonitost, uprava ne može izuzeti od primjene opći akt koji je na snazi, a kojim se prema njezinu mišljenju krši viša pravna norma, samo da bi se omogućilo izvansudsko rješavanje spora (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
35.
i navedena sudska praksa).
Takva je mogućnost
a fortiori
isključena kad dotična uprava djeluje u situaciji vezane nadležnosti jer u takvom slučaju ona ne može ukinuti ili izmijeniti odluku koju službenik osporava, čak i kad bi smatrala utemeljenim prigovor nezakonitosti usmjeren protiv odredbe na temelju koje je donesena pobijana odluka (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
36.
).
Osim toga, činjenica da se u tužbi prvi put ističe prigovor nezakonitosti ne može imati utjecaja na načelo pravne sigurnosti jer, čak i da je zainteresirana strana istaknula prigovor nezakonitosti u stadiju žalbe, uprava ne bi mogla iskoristiti tu okolnost da bi riješila spor sa svojim službenikom mirnim putem.
Kao drugo, vezano uz narav prigovora nezakonitosti, prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 277. UFEU‑a predstavlja izraz općeg načela kojim se, radi ishođenja poništenja akta protiv kojeg je moguće podnijeti tužbu, svim strankama osigurava pravo incidentalnim putem osporavati valjanost općeg akta koji je donijela institucija Europske unije – a koji predstavlja pravnu osnovu temelj pobijanog akta – ako ta stranka nije imala pravo podnijeti izravnu tužbu protiv takvog akta od kojeg trpi posljedice, a da nije bila u mogućnosti zahtijevati njegovo poništenje (presude Simmenthal/Komisija,
92/78
,
EU:C:1979:53
, t.
39.
; Andersen i dr./Parlament,
262/80
,
EU:C:1984:18
, t.
6.
i Sina Bank/Vijeće,
T‑15/11
,
EU:T:2012:661
, t.
43.
). Članak 277. UFEU‑a ima za cilj zaštititi pravne subjekte od primjene nezakonitog normativnog akta, s obzirom na to da su učinci presude kojom se utvrđuje neprimjenjivost ograničeni samo na stranke u sporu i da ta presuda ne dovodi u pitanje sam akt, koji postaje takav da se ne može pobijati (presude Carius/Komisija,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, t.
45.
i navedena sudska praksa i CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
38.
).
No, čak i pod pretpostavkom da obveza isticanja prigovora nezakonitosti u žalbi pod prijetnjom nedopuštenosti može odgovarati svrsi predsudskog postupka, [Službenički sud] smatra da je sama narav prigovora nezakonitosti ta da pomiri načelo zakonitosti i načelo pravne sigurnosti (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
39.
).
Osim toga, iz teksta članka 277. UFEU‑a proizlazi da je mogućnost preispitivanja akta opće primjene nakon proteka roka za tužbu za stranku otvorena samo u slučaju spora pred sudovima Unije. Takva iznimka stoga ne može u potpunosti proizvoditi učinke u okviru upravnog žalbenog postupka (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
40.
).
Kao treće i posljednje, [Službenički sud] ističe da je načelo djelotvorne sudske zaštite opće načelo prava Europske unije, koje je danas izraženo u članku 47. drugom stavku Povelje, sukladno kojem „[s]vatko ima pravo da zakonom […] ustanovljeni neovisni i nepristrani sud […] ispita njegov slučaj”. Taj stavak odgovara članku 6. stavku 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) (presuda u postupku preispitivanja Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, t. 40. i 42.).
Iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na tumačenje članka 6. stavka 1. EKLJP‑a, na koju se valja pozvati sukladno članku 52. stavku 3. Povelje, proizlazi da izvršavanje prava na pristup sudu može biti predmet ograničenja, osobito u pogledu uvjeta dopuštenosti tužbe. Iako zainteresirane osobe moraju očekivati da će se primjenjivati pravila koja uspostavljaju te granice, njihova primjena ne smije spriječiti pravne subjekte da se koriste dostupnim pravnim sredstvima (vidjeti u tom smislu ESLJP, presuda
Anastasakis protiv Grčke
od 6. prosinca 2011., zahtjev br. 41959/08, neobjavljena u Zborniku presuda i odluka, § 24.; presudu u postupku preispitivanja Arango Jaramillo i dr./EIB,
EU:C:2013:134
, t.
43.
; rješenje Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisija,
C‑73/10 P
,
EU:C:2010:684
, t.
53.
; presudu CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
42.
).
Konkretno, Europski sud za ljudska prava precizirao je da ograničenja prava na sud vezana uz uvjete dopuštenosti tužbe ne smiju sužavati pristup otvoren pravnom subjektu na način i u mjeri da se zadire u samu bit njihova prava na sud. Takva su ograničenja u skladu s člankom 6. stavkom 1. EKLJP‑a samo ako slijede legitiman cilj i ako postoji razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti (vidjeti ESLJP, presude
Liakopoulou protiv Grčke
od 24. svibnja 2006., tužba br. 20627/04, neobjavljena u Zborniku presuda i odluka, § 17.;
Kemp i dr. protiv Luksemburga
od 24. travnja 2008., zahtjev br. 17140/05, neobjavljena u Zborniku tužbi i odluka, § 47. i
Viard protiv Francuske
od 9. siječnja 2014., zahtjev br. 71658/10, neobjavljena u Zborniku tužbi i odluka, § 29.). Naime, pravo na pristup sudu ugroženo je kad njegova pravila prestanu služiti cilju pravne sigurnosti i dobrog pravosuđa te čine svojevrsnu zapreku koja sprečava da nadležni sud meritorno riješi spor stranaka (stajalište nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija povodom presude u postupku preispitivanja Arango Jaramillo i dr./EIB,
EU:C:2013:134
, t.
58.
do
60.
; ESLJP, presuda
L’Erablière A. S. B. L. protiv Belgije
od 24. veljače 2009., objavljena u ulomcima u Zborniku presuda i odluka, zahtjev br. 49230/07, § 35.; presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
43.
).
Sankcija nedopuštenosti prigovora nezakonitosti koji se po prvi put ističe u tužbi ograničenje je prava na djelotvornu sudsku zaštitu koje nije proporcionalno cilju koji se želi postići pravilom o podudaranju, a to je da se omogući mirno rješavanje sporova koji se pojave između pojedinog dužnosnika i administracije i poštovanje načela pravne sigurnosti (presuda CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
44.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu [Službenički] sud podsjeća da se, prema sudskoj praksi, od svakog uobičajeno savjesnog dužnosnika traži poznavanje pravila koja se primjenjuju na osoblje (vidjeti presudu BM/ESB,
F‑106/11
,
EU:F:2013:91
, t.
45.
, što se tiče Pravila primjenjivih na službenike ESB‑a; što se tiče Pravilnika o osoblju, vidjeti presudu CR/Parlament,
EU:F:2014:38
, t.
45.
i navedenu sudsku praksu). Međutim, prigovor nezakonitosti može dovesti [Službenički sud] do toga da ocijeni zakonitost navedenih pravila u kontekstu općih načela odnosno viših pravnih pravila koja bi mogla prijeći okvire pravila koja su izravno primjenjiva na osoblje. Zbog razloga same naravi prigovora nezakonitosti kao i zbog razloga koji navodi zainteresiranu osobu da potraži i da se pozove na takvu nezakonitost, od člana osoblja ESB‑a koji podnosi žalbu i koji nema nužno odgovarajuće pravne sposobnosti ne može se tražiti da takav prigovor formulira u stadiju predsudskog postupka, s posljedicom da bi se naknadno isticanje smatralo nedopuštenim. Takvo utvrđenje nedopuštenosti stoga za pojedinog službenika predstavlja neproporcionalnu i neopravdanu sankciju.
Osim toga, primjena pravila podudarnosti sa žalbom na mogućnost da se prigovor nezakonitosti istakne u stadiju tužbe dovodi do opasnosti da se neopravdano dâ prednost jednoj kategoriji dužnosnika i službenika, odnosno onima koji imaju pravna znanja, u odnosu na sve druge kategorije dužnosnika i službenika.
S obzirom na prethodno navedeno, prigovor nezakonitosti koji je prvi put istaknut u tužbi valja proglasiti dopuštenim.”
Što se tiče ispitivanja merituma prigovora nezakonitosti, Službenički je sud presudio da je M. C. Cerafogli utemeljeno tvrdila da su pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a donesena na temelju nezakonitog postupka jer prije njihova donošenja nije provedeno savjetovanje s Odborom osoblja. On je, osim toga, utvrdio da je ESB povrijedio članke 48. i 49. Uvjeta zaposlenja i da je i treći prigovor nezakonitosti bio utemeljen, bez potrebe ispitivanja drugih prigovora nezakonitosti.
Službenički sud utvrdio je da je, slijedom toga, odluka od 21. lipnja 2011., donesena na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, također bila nezakonita, bez potrebe ispitivanja drugih tužbenih razloga koje je istaknula M. C. Cerafogli (točka 71. pobijane presude).
Službenički sud slijedom toga presudio je da se, zbog poništenja odluke donesene na temelju pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a, M. C. Cerafogli ponovno našla u očekivanju konačne odluke o svojem zahtjevu od 20. svibnja 2011. i da takvo produljenje čekanja i nesigurnosti, izazvano nezakonitošću dotične odluke, čini nematerijalnu štetu koja se ne može posve naknaditi samim poništenjem te odluke. Uzimajući u obzir te okolnosti i osobito, s jedne strane, težinu nedostatka pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za pristup dokumentima osoblja ESB‑a koja proizlazi iz neprovođenja prethodnog savjetovanja s Odborom osoblja i, s druge strane, činjenicu da je ESB već dostavio M. C. Cerafogli više dokumenata, Službenički sud ustanovio je da će se ta šteta pravedno naknaditi ako ESB‑u naloži da M. C. Cerafogli plati iznos od 1000 eura.
Službenički je sud, naposljetku, ESB‑u naložio snošenje troškova.
Postupak pred Općim sudom i zahtjevi stranaka
Podneskom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. studenoga 2014. ESB je podnio ovu žalbu.
M. C. Cerafogli podnijela je odgovor na žalbu u za to određenom roku.
ESB‑u je na njegov zahtjev odobreno da podnese repliku, koju je on podnio u za to određenom roku.
M. C. Cerafogli je odobreno da podnese odgovor na repliku, koji je podnijela u za to određenom roku.
Rješenjem od 29. lipnja 2015. predsjednik žalbenog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Europske komisije na strani zahtjeva ESB‑a.
Rješenjem od 29. lipnja 2015. predsjednik žalbenog vijeća Općeg suda odbio je zahtjev za intervenciju Uniona for Unity (U4U) u potporu zahtjevu M. C. Cerafogli.
Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (žalbeno vijeće), zbog toga što stranke nisu podnijele zahtjev u tom smislu u roku predviđenom u članku 207. Poslovnika Općeg suda, odlučio je donijeti odluku o ovoj žalbi bez provođenja usmenog dijela postupka.
ESB od Općeg suda zahtijeva da:
—
ukine pobijanu presudu;
—
odluči sukladno zahtjevima na koje se pozvao u prvom stupnju;
—
naloži da svaka stranka snosi vlastite troškove.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu.
M. C. Cerafogli od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije žalbu kao potpuno neosnovanu;
—
potvrdi pobijanu presudu;
—
ESB‑u naloži snošenje troškova.
O žalbi
ESB uz Komisijinu potporu osporava i relevantnost analogije koju je Službenički sud utvrdio između spora u području tržišnog natjecanja i onoga u okviru javne službe i triju skupina razloga koji su doveli Službenički sud do toga da ponovno ocijeni sudsku praksu o dopuštenosti prigovora nezakonitosti koji je pred njim prvi put istaknut, a koji se odnose, kao prvo, na svrhu predsudskog postupka, kao drugo, na narav prigovora nezakonitosti i, kao treće, na načelo djelotvorne sudske zaštite.
U tom pogledu ESB u prilog svojoj žalbi iznosi četiri razloga.
Prvi se žalbeni razlog odnosi, s jedne strane, na pogrešno proširenje primjene presude od 15. rujna 2011., Koninklijke Grolsch/Komisija (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
), koju je Službenički sud primijenio na predmete koji se odnose na osoblje, jer su te dvije vrste sporova različite i to je proširenje primjene dovelo do pogrešnog tumačenja dosega načela djelotvorne sudske zaštite u kontekstu članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (prvi dio) te, s druge strane, na nedostatak u obrazloženju (drugi dio).
U prilog svojem drugom žalbenom razlogu ESB ističe da je Službenički sud – utvrdivši da se prigovor nezakonitosti mogao prvi put istaknuti pred sudom, a ne u okviru predsudskog postupka – zanemario svrhu predsudskog postupka, koji želi dati prednost mirnom rješavanju sporova, što pretpostavlja da uprava ima saznanja o svim prigovorima koje je službenik istaknuo protiv odluke koju pobija (prvi dio), kao i prava obrane institucije u okviru navedenog predsudskog postupka (drugi dio). Osim toga, ESB u biti ističe da je Službenički sud pogrešno utvrdio da uprava nije imala drugog izbora osim primjene općeg pravila iako ga je smatrala nezakonitim te da nije uzeo u obzir posebnu situaciju ESB‑a, koji je jednako tako donositelj odredaba koje se primjenjuju na osoblje (treći dio), i da je pogrešno protumačio načelo pravne sigurnosti (četvrti dio).
Treći žalbeni razlog odnosi se na pogrešnu ocjenu naravi prigovora nezakonitosti i pogrešno tumačenje članka 227. UFEU‑a (prvi dio) – jer je Službenički sud u biti pogrešno utvrdio da prigovor nezakonitosti ne može u potpunosti proizvesti svoje učinke u okviru upravnog žalbenog postupka. ESB ističe, kao prvo, da zaštita pravnog subjekta protiv primjene nezakonitog akta ne sprečava primjenu kriterija dopuštenosti na valjano isticanje prigovora nezakonitosti, kao drugo, da činjenica da se prigovor nezakonitosti može isticati samo uzgredno ne znači i nemogućnost isticanja takvog prigovora u okviru upravnog žalbenog postupka i, napokon, kao treće, da uprava tijekom predsudskog dijela postupka treba biti upozorena na eventualnu nezakonitost opće odredbe kako bi mogla osigurati svoja prava obrane i da bi, ovisno o slučaju, mogla djelovati na osnovi pravilne pravne osnove, ne samo u pogledu službenika koji je podnio žalbu već i prema cjelokupnom osoblju. Prema ESB‑u, Službenički sud također je povrijedio načelo pravne sigurnosti (drugi dio).
Konačno, svojim četvrtim žalbenim razlogom ESB ističe da je Službenički sud pogrešno protumačio načelo djelotvorne sudske zaštite i načelo proporcionalnosti jer je osobito u biti utvrdio da je nedopuštenost prigovora nezakonitosti u stadiju tužbe pred sudom Unije neproporcionalna sankcija za dotičnog službenika, osobito jer on nije pravnik i nije primao savjete (prvi dio) i jer nije uzeo u obzir određene relevantne činjenice slučaja, odnosno činjenicu da je M. C. Cerafogli od predsudskog postupka zastupao odvjetnik (drugi dio).
M. C. Cerafogli te argumente osporava.
Valja podsjetiti da, poput članka 91. stavka 2. Pravilnika o osoblju, članak 42. Uvjeta zaposlenja i članak 8.1. Pravila primjenjivih na osoblje predviđaju da službenik ESB‑a može podnijeti pravni lijek sudu samo nakon što iscrpi predsudski postupak koji u pogledu osoblja ESB‑a ima dva dijela, odnosno zahtjev za predsudsko ispitivanje te zatim prethodnu žalbu.
Valja podsjetiti da zakonitost odluke treba ocjenjivati na temelju činjeničnih i pravnih elemenata kojima institucija raspolaže u trenutku njezina donošenja. Imajući u vidu prethodno izloženu razvojnu narav predsudskog postupka, priprema akta kojim se utvrđuje konačan stav institucije završava usvajanjem teksta odgovora tijela za imenovanje (u daljnjem tekstu: TZI) na službenikovu žalbu. Iz toga proizlazi da se zakonitost konačnog akta kojim se tužitelju nanosi šteta ocjenjuje s obzirom na činjenične i pravne elemente kojima institucija raspolaže prilikom izričitog ili implicitnog donošenja tog odgovora, ne dovodeći pritom u pitanje mogućnost institucije da pod uvjetima predviđenima sudskom praksom dostavi dodatna pojašnjenja u sudskom postupku (presuda od 21. svibnja 2014., Mocová/Komisija,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, t.
45.
).
Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pravilo o podudarnosti između žalbe i tužbe koja je slijedi zahtijeva, pod prijetnjom nedopuštenosti, da je tužbeni razlog istaknut pred sudom Unije već bio istaknut u predsudskom postupku, tako da je TZI bio u stanju dovoljno se precizno upoznati s pritužbama koje osoba u pitanju ima protiv osporavane odluke. To pravilo ima opravdanje u samoj svrsi predsudskog postupka jer je njegov cilj omogućiti mirno rješavanje sporova koji se pojave između dužnosnika i administracije (vidjeti presudu od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
71.
i
72.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga proizlazi da u dužnosničkim tužbama zahtjevi istaknuti pred sudovima Unije mogu sadržavati samo one prigovore koji imaju iste pravne temelje kao i prigovori iz žalbe, s tim da se ti prigovori pred sudovima Unije mogu razviti navođenjem razloga i argumenata koji se nužno ne nalaze u žalbi, ali su s njome usko povezani (vidjeti presudu od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
73.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, potrebno je istaknuti, s jedne strane, da, budući da predsudski postupak ima neformalan karakter i da stranke općenito u tom stadiju postupaju bez pomoći odvjetnika, administrativno tijelo ne smije strogo tumačiti žalbe, već ih treba ispitati otvorenog uma, i, s druge strane, da cilj članka 91. Pravilnika i odgovarajućih odredbi Uvjeta zaposlenja i članka 8.1 Pravila primjenjivih na osoblje nije strogo i definitivno vezati eventualni sudski postupak, s obzirom na to da sudski postupak ne mijenja ni pravni temelj ni predmet žalbe (vidjeti presudu od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
76.
i navedenu sudsku praksu).
Dakako,prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi predsudski postupak ostvario svoj cilj, potrebno je da se TZI može dovoljno precizno upoznati s prigovorima zainteresiranih osoba protiv osporavane odluke (vidjeti presudu od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
77.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, valja precizirati da, iako je nepromjenjivost predmeta i osnove spora između žalbe i tužbe potrebna kako bi se omogućilo mirno rješavanje spora obavještavajući TZI već u stadiju žalbe o prigovorima dotične osobe, tumačenje tih pojmova ne smije dovesti do toga da se dotičnoj osobi ograniče mogućnosti učinkovitog pobijanja odluke kojom je oštećena (presuda od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
83.
).
To je razlog zbog kojeg se pojam predmeta spora, koji odgovara zahtjevima dotične osobe, kao i pojam osnove spora, koji odgovara pravnom i činjeničnom temelju tih zahtjeva, ne smiju usko tumačiti (presuda od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
84.
).
U tom kontekstu osobito valja istaknuti da sama izmjena pravnog temelja spora nije dovoljna da bi se to smatralo njegovom novom osnovom. Tako više pravnih temelja može podupirati jedan te isti zahtjev pa stoga i jednu te istu osnovu. Drugim riječima, isticanje povrede posebne odredbe u tužbi koja nije bila istaknuta u žalbi ne znači nužno da je time osnova spora izmijenjena. Naime, valja se osloniti na bit navedene osnove, a ne samo na formulaciju njezinih pravnih temelja, s obzirom na to da sud Unije mora provjeriti postoji li uska veza između njezinih temelja i odnose li se u bitnome na iste zahtjeve (presuda od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki,
T‑476/11 P
,
EU:T:2013:557
, t.
85.
).
Nadalje, u skladu s člankom 277. UFEU‑a, neovisno o isteku roka utvrđenog u članku 263. stavku šestom UFEU‑a, svaka se stranka u postupcima o aktu opće primjene koji je donijela neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije može pred Sudom Europske unije pozvati na neprimjenjivost tog akta iz razloga određenih u članku 263. stavku drugom.
Kao što to Službenički sud pravilno podsjeća u točki 45. pobijane presude (vidjeti gornju točku 10.), prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 277. UFEU‑a predstavlja izraz općeg načela kojim se svim strankama osigurava pravo osporavati incidentalnim putem, radi ishođenja poništenja akta protiv kojeg je moguće podnijeti tužbu, valjanost prethodnog akta institucije Europske unije koji je pravna osnova pobijanog akta, ako ta stranka nije imala pravo podnijeti izravnu tužbu protiv takvog akta od kojeg trpi posljedice a da nije bila u mogućnosti zahtijevati poništenje.
Prema tome, mogućnost pozivanja na neprimjenjivost uredbe ili općeg akta koji je pravna osnova provedbenog akta koji se pobija, koju pruža članak 277. UFEU‑a, nije samostalno pravo na tužbu i može se izvršavati samo uzgredno. Budući da ne postoji glavno pravo na tužbu, ne može se pozivati na navedeni članak 277. UFEU‑a (presude od 16. srpnja 1981., Albini/Vijeće i Komisija,
33/80
,
EU:C:1981:186
, t.
17.
i od 22. listopada 1996., CSF i CSME/Komisija,
T‑154/94
,
EU:T:1996:152
, t.
16.
; vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 1985., Salerno i dr./Komisija i Vijeće,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 i 10/84
,
EU:C:1985:318
, t.
36.
).
Budući da cilj članka 277. UFEU‑a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, doseg prigovora nezakonitosti mora se ograničiti na ono što je nužno za rješenje spora. Iz toga slijedi da opći akt čija se nezakonitost ističe mora biti izravno ili neizravno primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe te mora postojati izravna pravna veza između pojedinačne pobijane odluke i predmetnog općeg akta (vidjeti u tom smislu presudu od 20. studenoga 2007., Ianniello/Komisija,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu). U tom pogledu, postojanje takve veze može se osobito zaključiti iz utvrđenja da glavni pobijani akt počiva ponajprije na odredbi akta čija se zakonitost osporava (vidjeti u tom smislu presude od 25. listopada 2006., Carius/Komisija,
T‑173/04
,
EU:T:2006:333
, t.
46.
i od 20. studenoga 2007., Ianniello/Komisija,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, t.
33.
; vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 4. ožujka 1998., De Abreu/Sud,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, t.
25.
i
29.
).
Konačno, valja precizirati da nezakonitost općeg akta na kojem se temelji pojedinačna odluka ne može dovesti do poništenja općeg akta, već samo do poništenja s njime povezane pojedinačne odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 1958., Meroni/Haute Autorité,
9/56
,
EU:C:1958:7
, t.
2.
). Naime, cilj je članka 277. UFEU‑a, kako to pravilno ističe Službenički sud u točki 45. pobijane presude, zaštititi pravni subjekt od primjene nezakonitog općeg akta a da se ne dovede u pitanje sam opći akt, koji se protekom roka predviđenog u članku 263. UFEU‑a više ne može pobijati. Prema tome, presuda kojom se utvrđuje neprimjenjivost općeg akta ima učinak pravomoćnosti samo prema strankama spora u kojem je donesena (vidjeti u tom smislu presudu od 21. veljače 1974., Kortner i dr./Vijeće i dr.,
15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 i 135/73 do 137/73
,
EU:C:1974:16
, t.
36.
).
Iz sudske prakse na koju se podsjeća u gornjim točkama 42. do 45. proizlazi, kao prvo, da se prigovor nezakonitosti može isticati samo uzgredno, u okviru glavne tužbe pred sudom Unije i protiv pojedinačne odluke kojom se tužitelju nanosi šteta, kao drugo, da glavna tužba treba biti dopuštena, kao treće, da je prigovor dopušten samo ako tužitelj nema pravo podnošenja izravne tužbe protiv općeg akta koji je povezan s pojedinačnom odlukom kojom mu se nanosi šteta, kao četvrto, da je na sudu Unije da opći akt čiju je nezakonitost utvrdio proglasi neprimjenjivim i da učinke te neprimjenjivosti primijeni na pojedinačni akt kojim se nanosi šteta tužitelju te, kao peto, da je to proglašenje neprimjenjivosti pravomoćno samo u odnosu na stranke u sporu i nema učinke
erga omnes
.
Struktura tog uzgrednog pravnog puta vezanog uz podnošenje glavne tužbe sudu opravdava to da se prigovor nezakonitosti koji je prvi put istaknut pred sudom Unije proglasi dopuštenim, odstupajući od pravila podudarnosti između tužbe i žalbe.
Valja, naime, podsjetiti da, na temelju ustaljene sudske prakse, iz zakonodavnog i pravosudnog sustava uspostavljenog Ugovorom proizlazi da, iako poštovanje načela zakonitosti za pravne subjekte podrazumijeva pravo osporavanja valjanosti općih akata pred sudom, to načelo također podrazumijeva za sve subjekte prava Unije obvezu priznavanja pune učinkovitosti tih akata sve dok nadležni sud ne utvrdi njihovu nevaljanost (vidjeti u tom smislu presude od 13. veljače 1979., Granaria,
101/78
,
EU:C:1979:38
, t.
5.
i od 28. siječnja 2016., Éditions Odile Jacob/Komisija,
C‑514/14 P
, neobjavljena,
EU:C:2016:55
, t.
40.
).
Naime, na temelju članka 277. UFEU‑a samo je sud ovlašten utvrditi nezakonitost općeg akta i primijeniti učinke te neprimjenjivosti na pojedinačni akt koji se pred njim pobija jer instituciji kojoj je bila podnesena žalba Ugovorima nije dodijeljena takva nadležnost.
ESB ističe da u određenim slučajevima sama institucija može biti donositelj općeg akta, kao što je to ovdje slučaj, te ona može primijeniti eventualne učinke prigovora nezakonitosti istaknutog u prilog žalbi.
U ovom se slučaju, međutim, ne radi o nadležnosti dodijeljenoj Ugovorima ili aktom sekundarnog prava, već o mogućnosti koju si institucija može prisvojiti.
Institucija bi svakako mogla, ovisno o slučaju, povući opći akt kojeg je donositelj, ali takvo povlačenje ne sadržava nikakvo utvrđenje nezakonitosti dotičnog akta, za čije je provođenje nadležan samo sud.
Osim toga, učinci povlačenja općeg akta institucije, ako ga je ona donijela, razlikuju se od učinaka koji proizlaze iz utvrđenja nezakonitosti suda Unije: budući da se povlačenje akta provodi retroaktivno, ono lišava pravne osnove svaki akt koji je na temelju njega donesen, uključujući one koji nisu predmet tužbe, dok utvrđenje nezakonitosti koje provodi sud, s obzirom na to da nema učinak
erga omnes
, povlači za sobom nezakonitost pojedinačne pobijane odluke, ali ostavlja na snazi opći akt u pravnom poretku bez utjecaja na zakonitost drugih akata koji su na temelju njega doneseni i koji nisu pravodobno bili pobijani tužbom (vidjeti u tom smislu presudu od 21. veljače 1974., Kortner i dr./Vijeće i dr.,
15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 i 135/73 do 137/73
,
EU:C:1974:16
, t. 37 i 38.).
Konačno, što se tiče eventualnog stavljanja općeg akta izvan snage ili mogućnosti institucije da povlačeći opći akt kojeg je donositelj održi na snazi dio njegovih učinaka (presuda od 23. studenoga 1999., Portugal/Komisija,
C‑89/96
,
EU:C:1999:573
, t.
9.
do
11.
), ono ima učinak samo
pro futuro
i, slijedom toga, nema utjecaja na zakonitost pojedinačne odluke koja je donesena na temelju tog općeg akta i koja se osporava (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 1995., Exporteurs in Levende Varkens i dr./Komisija,
T‑481/93 i T‑484/93
,
EU:T:1995:209
, t.
46.
).
Drugim riječima, institucija svakako može povući ili staviti izvan snage opći akt kojeg je donositelj ako smatra da je nezakonit, ali takvo povlačenje odnosno stavljanje izvan snage nema jednaku vrijednost kao utvrđenje nezakonitosti i njegovi učinci, koje može provesti samo sud sukladno odredbama članka 277. UFEU‑a.
U tim okolnostima, formalni zahtjev da se instituciji u okviru žalbe stavi na znanje prigovor nezakonitosti općeg akta pod prijetnjom naknadne nedopuštenosti tog istog prigovora pred sudom Unije, pri čemu zaključak do kojeg može doći ta institucija – ako je riječ o donositelju akta – u pogledu navedenog prigovora nema jednaku vrijednost kao utvrđenje nezakonitosti suda Unije, protivan je strukturi i smislu prigovora nezakonitosti.
Ta se ocjena ne dovodi u pitanje ESB‑ovim argumentima u prilog prvom dijelu njegova drugog žalbenog razloga.
ESB uz Komisijinu potporu u biti ističe da je Službenički sud priznanjem da službenik može prvi put pred sudom Unije isticati prigovor nezakonitosti, odstupajući od pravila o podudaranju, povrijedio cilj predsudskog postupka, kojim se želi postići mirno rješenje spora između službenika i institucije kojoj pripada.
U tom pogledu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo zakonitosti za sve subjekte prava Unije podrazumijeva obvezu priznanja pune učinkovitosti tih akata sve dok njihovu nezakonitost nije utvrdio nadležni sud (vidjeti gornju točku 48.).
To načelo, međutim, institucija ne može dovesti u pitanje zbog mirnog rješavanja spora između nje i njezina službenika, bez ikakve sudske odluke o neprimjenjivosti općeg akta.
Slijedom toga, Službenički sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je zbog razloga iznesenih u točkama 42. i 45. do 47. pobijane presude priznao dopuštenost prigovora nezakonitosti.
Zato, osim prvog dijela, valja odbiti i treći i četvrti dio drugog ESB‑ova žalbenog razloga, kojim ističe, s jedne strane, da je Službenički sud pogrešno utvrdio da uprava nije imala drugog izbora osim primjene općeg pravila čak i da ga je smatrala nezakonitim i da nije uzeo u obzir posebnu situaciju ESB‑a, koji je jednako tako donositelj odredaba koje se primjenjuju na osoblje (treći dio), i, s druge strane, da je pogrešno protumačio načelo pravne sigurnosti (četvrti dio).
Zbog istih razloga valja jednako tako odbiti prvi dio trećeg žalbenog razloga, kojim ESB ističe da je Službenički sud pogrešno utvrdio da prigovor nezakonitosti ne može u potpunosti proizvesti svoje učinke u okviru upravnog žalbenog postupka.
U tom pogledu, ne može se prihvatiti nijedan prigovor istaknut u prilog tom prvom dijelu trećeg žalbenog razloga.
Kao prvo, ESB ističe da zaštita pravnog subjekta od primjene nezakonitog akta ne sprečava primjenu kriterija dopuštenosti na valjano isticanje prigovora nezakonitosti.
Dakako, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da predmet tog članka nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
EU:C:2013:625
, t.
97.
i rješenje od 29. travnja 2015., von Storch i dr./ESB,
C‑64/14 P
, neobjavljeno,
EU:C:2015:300
, t.
55.
).
U tom pogledu valja istaknuti da mogućnost pozivanja na prigovor nezakonitosti u okviru spora između službenika i institucije ovisi o poštovanju više uvjeta dopuštenosti: što se tiče uzgrednog pravnog puta, on podrazumijeva da je podnesena glavna tužba protiv odluke kojom se dužnosniku nanosi šteta, da je ta glavna tužba dopuštena, da službenik nije mogao zahtijevati poništenje općeg akta koji je temelj odluke kojom mu je nanesena šteta i da postoji dovoljna veza između općeg akta i pojedinačne pobijane odluke.
Međutim, struktura pravnog uređenja prigovora nezakonitosti i osobito razmatranja vezana uz činjenicu da je samo sud ovlašten utvrditi neprimjenjivost općeg akta dovode do nužnog zaključka da prethodno isticanje u stadiju žalbe ne smije biti dodatni uvjet dopuštenosti.
Kao drugo, ESB ističe da to što se na prigovor nezakonitosti može pozivati samo uzgredno ne podrazumijeva nemogućnost isticanja takvog prigovora u okviru upravnog žalbenog postupka.
Dakako, uzgredna narav prigovora nezakonitosti ne sprečava isticanje takvog prigovora u stadiju žalbe. Međutim, činjenica da je službenik imao pravo istaknuti takav prigovor u stadiju žalbe ne podrazumijeva da je to trebao učiniti pod prijetnjom naknadne nedopuštenosti takvog razloga pred sudom Unije.
Kao treće, ESB ističe da je bitno da se uprava u stadiju predsudskog postupka obavijesti o eventualnoj nezakonitosti opće odredbe kako bi mogla osigurati svoja prava obrane i djelovati, ovisno o slučaju, na temelju pravilne pravne osnove, ne samo u pogledu službenika koji je podnio žalbu već također u odnosu na sve osoblje.
Valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, poštovanje prava obrane u svakom postupku pokrenutom protiv neke osobe koji može rezultirati donošenjem odluke koja ima negativan učinak na prava te osobe temeljno načelo prava Unije koje mora biti zajamčeno, čak i onda kad ne postoje nikakva pravna pravila koja se odnose na predmetni postupak. To načelo zahtijeva da se zainteresiranoj osobi mora dati mogućnost da se djelotvorno očituje o svim dokazima koji joj se mogu staviti na teret u aktu koji se donosi (vidjeti rješenje od 12. svibnja 2010., CPEM/Komisija,
C‑350/09 P
, neobjavljeno,
EU:C:2010:267
, t.
75.
i
76.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, valja podsjetiti da, imajući u vidu prethodno izloženu razvojnu narav predsudskog postupka, priprema akta kojim se utvrđuje konačan stav institucije završava usvajanjem teksta odgovora TZI‑a na službenikovu žalbu (presuda od 21. svibnja 2014., Mocová/Komisija,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, t.
45.
).
Slijedom toga, mora se utvrditi da se u okviru upravnog žalbenog postupka institucija ne može pozivati na prava obrane jer je ona donositelj, a ne adresat akta koji bi službeniku mogao nanijeti štetu.
U preostalom dijelu ESB ne osporava da su njegova prava obrane potpuno zajamčena u okviru sudskog postupka, gdje on može iznijeti sve argumente koje smatra korisnima ako se u prilog glavnoj tužbi istakne prigovor nezakonitosti.
Razlozi izneseni u točkama 59. i 60. ove presude usto dovode do odbijanja drugog dijela ESB‑ove argumentacije u prilog tom prigovoru, koju slijedom toga valja odbiti u cijelosti, kao i drugi dio trećeg žalbenog razloga, vezan uz povredu načela pravne sigurnosti.
Također valja odbiti ESB‑ovu argumentaciju koja se odnosi na povredu prava obrane, iznesenu u prilog drugom dijelu njegova drugog žalbenog razloga.
S obzirom na to da su razlozi izneseni u točkama 42. i 45. do 47. pobijane presude dovoljni da bi opravdali dopuštenost isticanja prigovora nezakonitosti po prvi put pred Službeničkim sudom, odstupajući od pravila o podudaranju, valja utvrditi da su bespredmetni ostali argumenti koje ESB ističe u prilog, kao prvo, svojem prvom žalbenom razlogu, koji se temelji na tvrdnji da je Službenički sud pogrešno proširio primjenu presude od 15. rujna 2011., Koninklijke Grolsch/Komisija (
T‑234/07
,
EU:T:2011:476
) na službeničke sporove, jer su te dvije vrste sporova različite i to je proširenje primjene dovelo do pogrešnog tumačenja dosega načela djelotvorne sudske zaštite u kontekstu članka 47. Povelje (prvi dio) te na nedostatku u obrazloženju (drugi dio), kao drugo, prvom dijelu četvrtog žalbenog razloga, kojim ESB ističe da je Službenički sud pogrešno protumačio načelo djelotvorne sudske zaštite i načelo proporcionalnosti jer je osobito u biti utvrdio da je nedopuštenost prigovora nezakonitosti u stadiju tužbe pred sudom Unije neproporcionalna sankcija za dotičnog službenika, i, kao treće, drugom dijelu četvrtog žalbenog razloga, koji se temelji na tome da Službenički sud nije uzeo u obzir određene relevantne činjenice slučaja, odnosno činjenicu da je M. C. Cerafogli u predsudskom postupku zastupao odvjetnik (vidjeti u tom smislu presude od 2. lipnja 1994., de Compte/Parlament,
C‑326/91 P
,
EU:C:1994:218
, t.
94.
i od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, t.
68.
).
Slijedom toga, valja potvrditi zaključak Službeničkog suda o priznanju dopuštenosti prigovora nezakonitosti koji je po prvi put istaknut pred sudom Unije, odstupajući od pravila o podudarnosti.
Prema tome, žalbu valja odbiti.
Troškovi
Sukladno članku 211. stavku 2. Poslovnika Općeg suda, ako žalba nije osnovana, Opći sud odlučuje o troškovima.
U skladu s člankom 134. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 211. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da ESB nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu M. C. Cerafogli.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 211. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Europska komisija snosit će svoje troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (žalbeno vijeće),
proglašava i presuđuje:

1.
Žalba se odbija.

2.
Europska središnja banka (ESB) snosit će vlastite troškove kao i one Marije Concette Cerafogli.

3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.

Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. listopada 2016.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski