CELEX: 62019CJ0367
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
Publiski pakalpojumu līgumi
Direktīva 2014/24/ES
2. panta 1. punkta 5) apakšpunkts
Jēdziens “publisks līgums”
Jēdziens “līgums par atlīdzību”
Pretendenta piedāvājums par cenu nulle euro
Piedāvājuma noraidīšana
69. pants
Nepamatoti lēts piedāvājums

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktu Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (
OV 2014, L 94, 65. lpp.
), kas grozīta ar Komisijas Deleģēto regulu (ES) 2017/2365 (2017. gada 18. decembris) (
OV 2017, L 337, 19. lpp.
) (turpmāk tekstā – “Direktīva 2014/24”).
Šis lūgums ir iesniegts tiesvedībā starp Slovēnijā reģistrētu sabiedrību
Tax‑Fin‑Lex d.o.o
. un
Ministrstvo za notranje zadeve
(Iekšlietu ministrija, Slovēnija) (turpmāk tekstā – “ministrija”) par to, ka pēdējā minētā noraidīja šīs sabiedrības publiskā iepirkuma procedūrā iesniegto piedāvājumu.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
Direktīvas 2014/24 2. apsvērumā ir noteikts:
“[..] publiskajam iepirkumam ir svarīga nozīme, jo tas ir viens no tirgus instrumentiem, kas izmantojams, lai panāktu gudru, ilgtspējīgu un iekļaujošu izaugsmi, vienlaikus nodrošinot visefektīvāko publiskā sektora līdzekļu izmantošanu. Minētajam nolūkam publiskā iepirkuma noteikumi [..] būtu jāpārskata un jāmodernizē, lai palielinātu publiskā sektora izdevumu efektivitāti [..].”
Direktīvas 2014/24 I sadaļas “Darbības joma, definīcijas un vispārīgie principi” 1. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1.   Šajā direktīvā ir paredzēti noteikumi par līgumslēdzēju iestāžu rīkoto iepirkumu procedūrām attiecībā uz publiskiem līgumiem, kā arī metu konkursiem, par kuru vērtību paredz, ka tā nav mazāka par 4. pantā noteiktajām robežvērtībām.
2.   Šīs direktīvas nozīmē iepirkums ir vienas vai vairāku līgumslēdzēju iestāžu veikta būvdarbu, piegāžu vai pakalpojumu iegāde, izmantojot publisku līgumu, no šo līgumslēdzēju iestāžu izraudzītiem ekonomikas dalībniekiem neatkarīgi no tā, vai būvdarbi, piegādes vai pakalpojumi ir vai nav paredzēti sabiedriskam mērķim.”
Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktā ir noteikts:
“1.   Šajā direktīvā piemēro šādas definīcijas:
[..]
5)
“publiski līgumi” ir līgumi par atlīdzību, kas rakstiski noslēgti starp vienu vai vairākiem ekonomikas dalībniekiem un vienu vai vairākām līgumslēdzējām iestādēm un kuru mērķis ir būvdarbu izpilde, produktu piegāde vai pakalpojumu sniegšana.”
Šīs direktīvas 4. pantā “Robežvērtības” ir noteikts:
“Šo direktīvu piemēro iepirkumiem, kuru paredzamā vērtība bez pievienotās vērtības nodokļa (PVN) ir vienāda ar šādām robežvērtībām vai tās pārsniedz:
[..]
b)
EUR 144000 publiskiem piegādes un pakalpojumu līgumiem, kuru slēgšanas tiesības piešķir centrālās pārvaldes iestādes, un metu konkursos, kurus organizē minētās iestādes;
[..].”
Direktīvas 2014/24 18. panta “Iepirkuma principi” 1. punktā ir paredzēts:
“Līgumslēdzējas iestādes nodrošina vienlīdzīgu un nediskriminējošu attieksmi pret visiem ekonomikas dalībniekiem un rīkojas pārredzami un samērīgi.
Iepirkumu neizstrādā ar nolūku to izslēgt no šīs direktīvas darbības jomas vai mākslīgi sašaurināt konkurenci. Konkurenci uzskata par mākslīgi sašaurinātu, ja iepirkums ir izstrādāts ar nolūku radīt nepamatoti izdevīgākus vai mazāk izdevīgus apstākļus noteiktiem ekonomikas dalībniekiem.”
Direktīvas 2014/24 II sadaļā par publiskā iepirkuma noteikumiem ir ietverta III nodaļa par procedūras norisi, kuras 3. iedaļas nosaukums ir “Dalībnieku atlase un līgumu slēgšanas tiesību piešķiršana”. Šajā šīs direktīvas 3. iedaļā iekļautajā 69. pantā, kurš ir veltīts “nepamatoti lētiem piedāvājumiem”, ir noteikts:
“1.   Ja piedāvājumi attiecībā uz būvdarbiem, piegādēm vai pakalpojumiem šķiet nepamatoti lēti, līgumslēdzēja iestāde prasa, lai ekonomikas dalībnieki paskaidrotu cenu vai izmaksas, kas norādītas piedāvājumā.
2.   Šā panta 1. punktā minētie paskaidrojumi var jo īpaši attiekties uz:
a)
ražošanas procesa, sniegto pakalpojumu vai būvniecības metodes saimnieciskajiem aspektiem;
b)
izraudzītajiem tehniskajiem risinājumiem vai kādiem īpaši izdevīgiem būvdarbu veikšanas vai produktu piegādes, vai pakalpojumu sniegšanas apstākļiem, kas ir pieejami pretendentam;
c)
pretendenta piedāvāto būvdarbu, piegāžu vai pakalpojumu oriģinalitāti;
[..]
f)
iespējamu valsts atbalstu, ko saņem pretendents.
3.   Līgumslēdzēja iestāde izvērtē sniegto informāciju, apspriežoties ar pretendentu. Tā var noraidīt piedāvājumu tikai tad, ja sniegtie pierādījumi apmierinoši neizskaidro piedāvātās cenas vai izmaksu zemo līmeni, ņemot vērā 2. punktā minētos elementus.
[..]”
Slovēnijas tiesības
2015. gada 30. maija
Zakon o javnem naročanju
(Likums par publisko iepirkumu) (
Uradni list RS
, Nr. 91/2015), redakcijā, kas piemērojama pamatlietas faktiem (turpmāk tekstā – “
ZJN
”), 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Šajā likumā izmantotajiem jēdzieniem ir šāda nozīme:
1.   “publiski līgumi” ir līgumi par atlīdzību, kas rakstiski noslēgti starp vienu vai vairākiem ekonomikas dalībniekiem un vienu vai vairākām līgumslēdzējām iestādēm un kuru mērķis ir būvdarbu izpilde, produktu piegāde vai pakalpojumu sniegšana.
[..]”
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
2018. gada 7. jūnijā ministrija publicēja paziņojumu par līgumu, kurš ir sadalīts divās daļās un attiecas uz publisko iepirkumu par piekļuvi juridiskās informātikas sistēmai 24 mēnešu laikā. Paredzamā vērtība šim iepirkumam, ko noteikusi ministrija, ir 39959,01 EUR.
Ministrija paredzētajā termiņā saņēma tikai divus piedāvājumus pirmajai daļai, tostarp prasītājas pamatlietā
Tax‑Fin‑Lex
piedāvājumu, kura piedāvāja cenu nulle euro.
Ar 2019. gada 11. janvāra lēmumu
Tax‑Fin‑Lex
tika informēta, pirmkārt, par tās piedāvājuma noraidīšanu tādēļ, ka tās piedāvājuma galīgā cena ir nulle euro, kas, ministrijas ieskatā, ir pretrunā publiskā iepirkuma noteikumiem, un, otrkārt, par to, ka publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesības tiek piešķirtas otrajam pretendentam.
2019. gada 17. janvārī
Tax‑Fin‑Lex
vērsās ministrijā ar lūgumu pārskatīt lēmumu par tās piedāvājuma noraidīšanu. Noraidot šo pieteikumu 2019. gada 5. februārī, ministrija 2019. gada 11. februārī gan nosūtīja lietu iesniedzējtiesai, tādējādi uzsākot tajā tiesvedību.
Iesniedzējtiesa ievadā norāda, ka, lai gan Direktīvā 2014/24 situācija pamatlietā nav reglamentēta tieši, Slovēnijas likumdevējs, transponējot šīs direktīvas tiesību normas valsts tiesībās, ir nolēmis, ka termins “publisks līgums” vienlaikus apzīmēs līgumus, kuru vērtība pārsniedz minētajā direktīvā noteikto robežvērtību, un līgumus, kuru vērtība ir zemāka par to. Līdz ar to Tiesas kompetencē ir atbildēt uz uzdotajiem jautājumiem.
Pēc būtības iesniedzējtiesa uzsver, ka ministrijas lēmums, ar ko noraidīts
Tax‑Fin‑Lex
piedāvājums, bija pamatots tikai ar vienu iemeslu, kurš saistīts ar piedāvājuma cenu. Šajā ziņā tai rodas jautājums, pirmkārt, vai līgums var tikt kvalificēts kā “līgums par atlīdzību” Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkta izpratnē, ja līgumslēdzējai iestādei nav pienākuma sniegt nekādu atlīdzību otrai līgumslēdzējai pusei, bet nupat minētajai saskaņā ar līgumu tiek piešķirta piekļuve jaunam tirgum vai jauniem lietotājiem un līdz ar to – atsauces, kas tai var sniegt ekonomisku priekšrocību nākotnē. Tādējādi tā vēlas uzzināt, vai tas vien, ka pati publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību iegūšana saimnieciskās darbības subjektam rada ekonomisko vērtību, pat ja šo vērtību nav iespējams izteikt naudā, piešķirot līguma slēgšanas tiesības vai noslēdzot līgumu, var būt pietiekami, lai līgumu, kura priekšmets ir šis iepirkums, raksturotu kā līgumu par atlīdzību šīs tiesību normas izpratnē.
Otrkārt, pieņemot, ka šādā gadījumā runa nav par “līgumu par atlīdzību” Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkta izpratnē, iesniedzējtiesai rodas jautājums, vai šī tiesību norma var būt patstāvīgs juridiskais pamats, ar ko ir attaisnota tāda piedāvājuma noraidīšana, kura cena ir noteikta nulles euro apmērā.
Tā norāda, ka, pieņemot šādu piedāvājumu, noslēgtais līgums varētu netikt uzskatīts par publiskā iepirkuma izpildes līgumu. Līdz ar to līgumslēdzēja iestāde būtu sākusi publiskā iepirkuma procedūru, kuras galarezultāts būtu nevis šāda publiskā iepirkuma iegūšana, bet, piemēram, ziedojums.
Tomēr iesniedzējtiesa norāda, ka Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktā jēdziens “publisks līgums” ir definēts, lai noteiktu gadījumus, kādos šī direktīva ir piemērojama, bet nav reglamentēta publiska iepirkuma procedūra. Tā norāda – pamatlietā, sākot šādu procedūru, iesniedzējtiesa ir uzskatījusi, ka tai būs jāsniedz atlīdzinājums par to pakalpojumu saņemšanu, uz kuriem attiecas šis līgums. Pretendentu rīcība un to piedāvājumu saturs nevarot ietekmēt līgumslēdzējas iestādes iepriekšējo vērtējumu. Pēc publiskā iepirkuma procedūras sākšanas un pēc piedāvājumu saņemšanas līgumslēdzējai iestādei esot pienākums tos ņemt vērā, kā arī tos izvērtēt, ņemot vērā tikai iepriekš noteiktās prasības. Tāpat līgumslēdzējas iestādes veic publiskā iepirkuma procedūras nevis, lai noslēgtu līgumu par atlīdzību, bet gan lai saņemtu preces vai pakalpojumus. Tomēr šajā gadījumā, pat ja līgumslēdzēja iestāde pieņemtu piedāvājumu par cenu nulle euro, tā nesaņemtu mazvērtīgāku pakalpojumu par to, kura iegūšanas nolūkā tika izsludināts iepirkums un uz kuru attiecas paziņojums par līgumu.
Ņemot vērā visus šos apsvērumus,
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil
(Valsts komisija piešķirto publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību pārskatīšanai) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai “līgums par atlīdzību” kā publiskā iepirkuma sastāvdaļa saskaņā ar Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktu pastāv gadījumā, ja līgumslēdzējai iestādei nav jāsniedz nekāds atlīdzinājums, bet saimnieciskās darbības subjekts, izpildot iepirkumu, iegūst piekļuvi jaunam tirgum un saņem atsauksmes?
2)
Vai ir iespējams vai nepieciešams Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktu interpretēt tādējādi, ka tas ir juridiskais pamats piedāvājuma par cenu nulle euro noraidīšanai?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Ievadam ir jākonstatē, ka pamatlietā aplūkotā līguma summa ir zemāka par 144000 EUR robežvērtību, kura ir paredzēta Direktīvas 2014/24 4. panta b) punktā, līdz ar to šis iepirkums neietilpst šīs direktīvas piemērošanas jomā. Tomēr, kā ir norādījusi iesniedzējtiesa, transponējot minētās direktīvas noteikumus valsts tiesībās, Slovēnijas likumdevējs
ZJN
2. panta 1. punktā ir pārņēmis termina “publiski līgumi” definīciju, kas iekļauta šīs pašas direktīvas 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktā, un tādēļ šī definīcija ir piemērojama jebkuram publiskam līgumam, kas reglamentēts
ZJN
, neatkarīgi no tā summas.
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Tiesas veikta Savienības tiesību normu interpretācija situācijās, kuras nav to piemērošanas jomā, ir pamatota, ja ar valsts tiesībām, lai tiktu nodrošināta vienāda attieksme šādās situācijās un situācijās, kuras ietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā, šīs tiesību normas ir padarītas tieši un bez nosacījumiem piemērojamas šādās situācijās (šajā nozīmē skat. spriedumus, 1990. gada 18. oktobris, Dzodzi,
C‑297/88 un C‑197/89
,
EU:C:1990:360
,
36.
,
37.
un
41.
punkts, kā arī 2019. gada 24. oktobris, Belgische Staat,
C‑469/18 un C‑470/18
,
EU:C:2019:895
,
23.
punkts).
Tādēļ uz uzdotajiem jautājumiem atbilde ir jāsniedz.
Ir jāuzskata, ka iesniedzējtiesas jautājumi, kuri ir jāizskata kopā, būtībā ir par to, vai Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas ir juridiskais pamats pretendenta piedāvājuma noraidīšanai publiskā iepirkuma procedūrā tikai tādēļ, ka, tā kā piedāvājumā norādītā cena ir nulle euro, līgumslēdzēja iestāde nesniegs nekādu finansiālu atlīdzinājumu, pat ja šis pretendents, izpildot šo līgumu, saņemtu piekļuvi jaunam tirgum un atsauces, kuras tas varēs izmantot turpmākos iepirkumos.
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktā “publiski līgumi” ir definēti kā “līgumi par atlīdzību, kuri rakstiski noslēgti starp vienu vai vairākiem ekonomikas dalībniekiem un vienu vai vairākām līgumslēdzējām iestādēm un kuru mērķis ir būvdarbu izpilde, produktu piegāde vai pakalpojumu sniegšana”.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru no formulējuma “par atlīdzību” parastās juridiskās nozīmes izriet, ka tas apzīmē līgumu, ar kuru katra no pusēm uzņemas izpildīt sniegumu apmaiņā pret citu sniegumu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 18. oktobris, IBA Molecular Italy,
C‑606/17
,
EU:C:2018:843
,
28.
punkts). Līguma divpusējais raksturs tātad ir būtiska publiskā līguma iezīme (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2016. gada 21. decembris, Remondis,
C‑51/15
,
EU:C:2016:985
,
43.
punkts; 2020. gada 28. maijs, Informatikgesellschaft für Software‑Entwicklung,
C‑796/18
,
EU:C:2020:395
,
40.
punkts, un 2020. gada 18. jūnijs, Porin kaupunki,
C‑328/19
,
EU:C:2020:483
,
47.
punkts).
Kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 47. punktā, pat ja šim atlīdzinājumam nav obligāti jābūt naudas summas samaksai, proti, sniegums var tikt atlīdzināts citādi, piemēram, kompensējot izdevumus, kas radušies, sniedzot pakalpojumu, par kuru noslēgts līgums (skat. it īpaši spriedumus, 2012. gada 19. decembris, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce u.c.,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
,
29.
punkts; 2013. gada 13. jūnijs, Piepenbrock,
C‑386/11
,
EU:C:2013:385
,
31.
punkts, kā arī 2018. gada 18. oktobris, IBA Molecular Italy,
C‑606/17
,
EU:C:2018:843
,
29.
punkts), tomēr publiskā līguma divpusējs raksturs noteikti nozīmē, ka katrai no līgumslēdzējām pusēm tiek radīti juridiski saistoši pienākumi, kuru izpildei ir jābūt pieprasāmai, ceļot prasību tiesā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2010. gada 25. marts, Helmut Müller,
C‑451/08
,
EU:C:2010:168
,
60.
–
62.
punkts).
Līdz ar to līgumu, saskaņā ar kuru līgumslēdzējai iestādei juridiski nav pienākuma sniegt kādu izpildījumu apmaiņā par to, ko apņemas īstenot otra līgumslēdzēja puse, jēdziens “līgums par atlīdzību” Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkta izpratnē neaptver.
Iesniedzējtiesas minētais un katrai publiskā iepirkuma procedūrai raksturīgais apstāklis, ka šā līguma slēgšanas tiesību iegūšana varētu sniegt pretendentam ekonomisko vērtību, jo tā sniegtu piekļuvi jaunam tirgum vai tam ļautu iegūt atsauces, ir pārāk nenoteikts un tātad – kā būtībā ir norādījis ģenerāladvokāts secinājumu 63.–66. punktā – nav pietiekams, lai šis līgums būtu kvalificējams kā “līgums par atlīdzību”.
Tomēr ir jākonstatē, ka Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunktā jēdziens “publiski līgumi” ir definēts tikai, lai noteiktu, vai šī direktīva ir piemērojama. Proti, kā izriet no minētās direktīvas 1. panta 1. punkta, tā ir piemērojama tikai “publiskiem līgumiem” šīs direktīvas 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkta izpratnē, ja tā paredzamā vērtība sasniedz vai pārsniedz tās 4. pantā noteikto robežvērtību.
Līdz ar to Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkts nevar būt juridiskais pamats piedāvājuma par cenu nulle euro noraidīšanai. Šī tiesību norma tātad neļauj automātiski noraidīt piedāvājumu, kurš iesniegts saistībā ar publisku līgumu, piemēram, piedāvājumu par cenu nulle euro, kurā uzņēmējs piedāvā līgumslēdzējai iestādei izpildīt būvdarbus, piegādi vai pakalpojumus, kurus tā vēlas, nelūdzot par to atlīdzinājumu.
Šādos apstākļos, tā kā piedāvājums par cenu nulle euro var tikt kvalificēts kā nepamatoti lēts piedāvājums Direktīvas 2014/24 69. panta izpratnē, ja līgumslēdzēja iestāde saņem šādu piedāvājumu, tai ir jāievēro šajā tiesību normā paredzētā procedūra, lūdzot pretendentam paskaidrojumus par piedāvājuma cenas apmēru. Proti, no Direktīvas 2014/24 69. panta pamatā esošās loģikas izriet, ka piedāvājumu nevar automātiski noraidīt tikai tādēļ, ka piedāvātā cena ir nulle euro.
Tādējādi no šā panta 1. punkta izriet, ka tad, ja piedāvājums šķiet nepamatoti lēts, līgumslēdzēja iestāde prasa, lai pretendents paskaidrotu cenu vai izmaksas, kas norādītas piedāvājumā, un šie paskaidrojumi tostarp var attiekties uz šā panta 2. punktā minētajiem elementiem. Šie skaidrojumi tādējādi veicina piedāvājuma ticamības novērtējumu un ļautu pierādīt, ka, lai gan pretendents piedāvā cenu nulles euro apmērā, attiecīgais piedāvājums neietekmēs pareizu līguma izpildi.
Proti, saskaņā ar šā paša panta 3. punktu līgumslēdzēja iestāde izvērtē sniegto informāciju, apspriežoties ar pretendentu, un var noraidīt piedāvājumu tikai tad, ja sniegtie pierādījumi apmierinoši neizskaidro piedāvātās cenas vai izmaksu zemo līmeni.
Šī informācija turklāt ir jāvērtē, ievērojot pretendentu vienlīdzības un nediskriminācijas principus, kā arī pārskatāmības un samērīguma principus, kas līgumslēdzējai iestādei ir jāievēro atbilstoši Direktīvas 2014/24 18. panta 1. punktam.
Līdz ar to pretendenta, kurš iesniedzis piedāvājumu par cenu nulles euro apmērā, arguments, ka tā piedāvājumā norādītā cena ir izskaidrojama tādējādi, ka tad, ja šis piedāvājums tiek pieņemts, viņš plāno iegūt piekļuvi jaunam tirgum vai saņemt atsauces, ir jāizvērtē tieši, ņemot vērā iespējamās Direktīvas 2014/24 69. panta piemērošanas kontekstu.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, uz uzdotajiem jautājumiem ir jāatbild, ka Direktīvas 2014/24 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nav juridiskais pamats pretendenta piedāvājuma noraidīšanai publiskā iepirkuma procedūrā tikai tādēļ, ka piedāvājumā norādītā cena ir nulle euro.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav šo pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (ceturtā palāta) nospriež:

Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK, kurā grozījumi izdarīti ar Komisijas Deleģēto regulu (ES) 2017/2365 (2017. gada 18. decembris), 2. panta 1. punkta 5) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nav juridiskais pamats pretendenta piedāvājuma noraidīšanai publiskā iepirkuma procedūrā tikai tādēļ, ka piedāvājumā norādītā cena ir nulle euro.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – slovēņu.