CELEX: 62015CJ0028
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednički regulatorni okvir za elektroničke komunikacijske mreže i usluge
Direktiva 2002/21/EZ
Članci 4. i 19.
Državno regulatorno tijelo
Mjere usklađivanja
Preporuka 2009/396/EZ
Pravni doseg
Direktiva 2002/19/EZ
Članci 8. i 13.
Operator koji je određen kao operator sa značajnom tržišnom snagom
Obveze koje nameće državno regulatorno tijelo
Nadzor nad cijenama i obveze koje se tiču sustava troškovnog računovodstva
Cijene završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži
Doseg nadzora koji nacionalni sudovi mogu provoditi nad odlukama državnih regulatornih tijela

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (
SL 2002., L 108, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (
SL 2009., L 337, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.; u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), u vezi s člancima 8. i 13. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) (
SL 2002., L 108, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140 (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu).
Ovaj zahtjev postavljen je u okviru spora između, s jedne strane, društava Koninklijke KPN NV, KPN BV, T‑Mobile Netherlands BV, Tele2 Nederland BV, Ziggo BV, Vodafone Libertel BV, Ziggo Services BV, prije UPC Nederland BV, i Ziggo Zakelijk Services BV, prije UPC Business BV, te, s druge strane, Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Tijelo nadležno za potrošače i tržišta, u daljnjem tekstu: ACM) povodom odluke kojom se utvrđuju najviše tarife za usluge završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži.
Pravni okvir
Pravo Unije
Okvirna direktiva
Članak 4. stavak 1. Okvirne direktive, naslovljen „Pravo žalbe”, navodi kako slijedi:
„Države članice osiguravaju učinkoviti mehanizam na nacionalnoj razini na temelju kojeg bilo koji korisnik ili poduzeće, koji daju na korištenje elektroničke komunikacijske mreže i/ili pružaju elektroničke komunikacijske usluge, a na koje utječe odluka državnog regulatornog tijela, ima pravo uložiti žalbu protiv te odluke žalbenom tijelu koje je neovisno od umiješanih stranaka. Ovo tijelo, koje može biti sud, mora imati odgovarajući nalaz vještaka koji mu omogućuje da učinkovito obavi svoje zadaće. Države članice osiguravaju da se osnovanost zahtjeva valjano uzme u obzir te da postoji učinkoviti žalbeni mehanizam.
Do ishoda žalbe na snazi ostaje odluka državnog regulatornog tijela, osim ako se ne donesu privremene mjere u skladu s nacionalnim pravom.”
Članak 8. te direktive, naslovljen „Ciljevi politike i regulativna načela”, navodi:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela u izvršavanju svojih regulatornih zadaća navedenih u ovoj Direktivi i posebnim direktivama poduzmu sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih u stavcima 2., 3. i 4. Ove mjere su proporcionalne tim ciljevima.
[...]
2.   Državna regulatorna tijela promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga i pripadajuće opreme i usluga,
inter alia
:
a)
osiguravajući da korisnici, uključujući korisnike s invaliditetom, korisnike starije dobi te korisnike s posebnim društvenim potrebama izvuku najveću korist u pogledu odabira, cijene i kakvoće;
[...]
3.   Državna regulatorna tijela doprinose razvoju unutarnjeg tržišta [...]
[...]
4.   Državna regulatorna tijela promiču interese građana Europske unije [...]
[...]”
Članak 16. navedene direktive, naslovljen „Postupak analize tržišta”, u stavcima 2. i 4. predviđa:
„2.   Kada se, na temelju [...] članka 8. Direktive [o pristupu], od državnog regulatornog tijela zahtijeva da odredi hoće li odrediti, zadržati, izmijeniti ili ukinuti obveze za poduzeća, državno regulatorno tijelo određuje, na temelju svoje analize tržišta navedene u stavku 1. ovog članka, postoji li na mjerodavnom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje.
[...]
4.   Kada državno regulatorno tijelo odredi da na nekom mjerodavnom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje, ono utvrđuje poduzeća koja samostalno ili zajednički imaju značajnu tržišnu snagu na tom tržištu u skladu s člankom 14., te državno regulatorno tijelo određuje takvim poduzećima primjerene posebne regulatorne obveze iz stavka 2. ovog članka, ili zadržava ili izmjenjuje takve obveze ako one već postoje.”
Prema članku 19. iste direktive, naslovljenom „Postupci usklađivanja”:
„1.   [...] kada Komisija utvrdi da odstupanja između državnih regulatornih tijela u provedbi regulatornih zadaća utvrđenih u ovoj Direktivi i posebnim Direktivama mogu stvoriti zapreku unutarnjem tržištu, Komisija može, u najvećoj mjeri uzimajući u obzir mišljenje [Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC)], dati preporuku ili donijeti odluku u vezi s usklađenom primjenom odredaba ove Direktive i posebnih Direktiva, kako bi promicala ostvarivanje ciljeva utvrđenih u članku 8.
2.   [...]
Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela u najvećoj mjeri poštuju te preporuke pri obavljanju svojih zadaća. Kada državno regulatorno tijelo odluči ne pridržavati se preporuke, o tome obavješćuje Komisiju obrazlažući svoje stajalište.
[...]”
Direktiva o pristupu
U skladu s uvodnom izjavom 20. Direktive o pristupu:
„Nadzor cijena može biti potreban kada analiza tržišta na određenom tržištu otkrije nedovoljno tržišno natjecanje. [...] Metoda povrata troškova mora biti prilagođena okolnostima, uzimajući u obzir potrebu da se unaprijedi učinkovitost i održivo tržišno natjecanje, a potrošačke pogodnosti dovedu do najvišeg stupnja.”
Članak 1. te direktive glasi kako slijedi:
„1.   Unutar okvira utvrđenog u [Okvirnoj direktivi], ova Direktiva usklađuje način na koji države članice uređuju pristup i međusobno povezivanje elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme. Svrha je utemeljiti regulatorni okvir u skladu s unutarnjim tržišnim načelima za odnose između davatelja mreža i usluga iz kojega će proizaći održivo tržišno natjecanje, interoperabilnost usluga elektroničke komunikacije i potrošačke pogodnosti.
2.   Ova direktiva [...] postavlja ciljeve za državna regulatorna tijela u vezi s pristupom i međusobnim povezivanjem te predviđa postupke kojima će se osigurati da se obveze koje su propisala državna regulatorna tijela provjeravaju [...].”
Članak 5. Direktive o pristupu, naslovljen „Ovlasti i odgovornosti državnih regulatornih tijela u vezi s pristupom i međusobnim povezivanjem”, u stavku 1. navodi:
„Provodeći ciljeve navedene u članku 8. [Okvirne direktive], državna regulatorna tijela potiču i prema potrebi osiguravaju, u skladu s odredbama ove Direktive, odgovarajući pristup i međupovezivanja, kao i funkcionalnu povezanost usluga, a svoju odgovornost primjenjuju promičući učinkovitost, održivo tržišno natjecanje, učinkovito ulaganje i inovacije, te dajući krajnjim korisnicima najveću korist.
[...]”
Članak 8. Direktive o pristupu, naslovljen „Nametanje, izmjena ili povlačenje obveza”, propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela budu ovlaštena nametnuti obveze istaknute u člancima od 9. do 13.a.
2.   Ako je operator određen da ima znatniju tržišnu snagu na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. [Okvirne direktive], državno regulatorno tijelo, ako je potrebno, nameće obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. ove Direktive.
[...]
4.   Obveze nametnute u skladu s ovim člankom temelje se na naravi prepoznatog problema [te su proporcionalne] i opravdan[e] s obzirom na [ciljeve] predviđene u članku 8. [Okvirne direktive]. Te se obveze nameću samo nakon savjetovanja u skladu s člancima 6. i 7. te Direktive.
[...]”
Članak 13. Direktive o pristupu, naslovljen „Obveze nadzora cijene i troškovnog računovodstva”, navodi kako slijedi:
„1.   Kada analiza tržišta pokaže da nedostatak učinkovite konkurencije znači da dotični operator može održavati pretjerano visoke cijene, ili da može iznuđivati cijene na štetu krajnjih korisnika, državno regulatorno tijelo može, u skladu s odredbama članka 8., odrediti obveze koje se odnose na [povrat] troškova i [nadzor] cijena, uključujući obveze da cijene slijede troškove te obveze u vezi sustava troškovnog računovodstva radi osiguranja određenih vrsta međupovezivanja i/ili pristupa. Kako bi operatora potaknuli na ulaganja, uključujući ulaganja u sljedeću generaciju mreža, državna regulatorna tijela uzimaju u obzir ulaganja operatora te mu omogućavaju razumnu stopu povrata na odgovarajući angažirani kapital, uzimajući u obzir bilo koju opasnost koja je povezana s određenim novim projektom ulaganja u mreže.
2.   Državna regulatorna tijela osiguravaju da svi propisani mehanizmi pokrivanja troškova ili metodologija određivanja cijena služe u svrhu poticanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja i najvećih pogodnosti za korisnike. U tom smislu, državna regulatorna tijela također mogu uzeti u obzir cijene dostupne na usporedivim konkurentnim tržištima.
[...]”
Preporuka 2009/396/EZ
Prema uvodnim izjavama 5., 7. i 13. Preporuke Komisije 2009/396/EZ od 7. svibnja 2009. o uređenju naknada za završavanje poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži u EU‑u (
SL 2009., L 124, str. 67
.):
„(5)
Određene odredbe pravnog okvira za elektroničke komunikacijske mreže i usluge zahtijevaju provedbu potrebnih i prikladnih mehanizama troškovnog računovodstva i obveza nadzora cijena; radi se o člancima 9., 11. i 13. u vezi s uvodnom izjavom 20. Direktive [o pristupu] [...].
[...]
(7)
Veleprodajno pružanje završavanja glasovnog poziva usluga je koja je potrebna kako bi se završili pozivi prema pozivanim mjestima (fiksne mreže) ili pretplatnicima (mobilne mreže). U [Europskoj uniji] sustav određivanja cijena počiva na načelu ‚Calling Party Network Pays’, što znači da naknadu za završavanje poziva utvrđuje pozvana mreža i plaća mreža koja poziva. Osobi koju se zove ta se usluga ne naplaćuje te ona općenito nema razloga reagirati na cijenu za završavanje poziva koju utvrđuje pružatelj mreže. U tom smislu, pretjerane cijene su glavna preokupacija regulatornih tijela u području tržišnog natjecanja. Visoke cijene završetka poziva u konačnici se naknađuju kroz više cijene poziva za krajnje korisnike. S obzirom na karakteristiku dvosmjernog pristupa tržišta završavanja poziva, mogu nastati i drugi problemi u vezi s tržišnim natjecanjem, kao što je, na primjer, unakrsno subvencioniranje između operatora. Ti su problemi zajednički tržištima završavanja poziva u fiksnim i mobilnim mrežama. Također, budući da operatori završetka poziva imaju mogućnost odrediti cijene iznad troškova i interes da to učine, usmjerenost prema tome da cijene slijede troškove smatra se najboljim sredstvom za srednjoročno rješavanje tog problema. Uvodna izjava 20. Direktive [o pristupu] navodi da metoda povrata troškova mora biti prilagođena posebnim okolnostima. S obzirom na posebna obilježja tržišta završavanja poziva i problema vezanih uz tržišno natjecanje i distribuciju koji iz toga proizlaze, Komisija već dugo priznaje da bi definiranje zajedničkog pristupa koji se temelji na učinkovitom standardu troškova i primjeni simetričnih cijena za završavanje poziva promoviralo učinkovitost i održivo tržišno natjecanje te bi krajnjem korisniku bilo korisnije u smislu ponude cijena i usluga.
[...]
(13)
S obzirom na posebne karakteristike tržišta završavanja poziva, trošak usluge završavanja poziva treba izračunavati na osnovi predviđenih dugoročnih inkrementalnih troškova (LRIC). [...]”
Točke 1. i 2. Preporuke 2009/396 navode kako slijedi:
„1.
Kada državna regulatorna tijela (DRT‑ovi) nameću obveze nadzora cijena i troškovnog računovodstva sukladno članku 13. Direktive [o pristupu] operatorima za koje su odredila da imaju značajnu snagu na veleprodajnom tržištu završavanja glasovnih poziva u pojedinačnoj javnoj telefonskoj mreži (u daljnjem tekstu: tržišta završavanja poziva u fiksnim i mobilnim mrežama) nakon analize tržišta provedene sukladno članku 16. [Okvirne direktive], DRT‑ovi moraju odrediti cijenu završetka poziva na osnovi troškova koji su nastali učinkovitom operatoru. To znači da cijene moraju također biti simetrične. Kako bi se to postiglo, DRT‑ovi moraju postupati na dalje opisani način.
2.
Preporučuje se da se ocjena učinkovitih troškova temelji na aktualnim troškovima te primjeni modela ‚odozdo prema gore’ na osnovi predviđenih dugoročnih inkrementalnih troškova (LRIC) kao metodi koja je relevantna za izračun troškova.”
Nizozemsko pravo
Članak 1.3. stavak 1. Telecommunicatieweta (Zakon o telekomunikacijama), u inačici koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, propisuje:
„1.   [ACM] osigurava da njegove odluke pridonose ostvarenju ciljeva iz članka 8. stavaka 2. do 5. [Okvirne direktive], u svakom slučaju putem:
a.
promicanja tržišnog natjecanja u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga kao i pripadajuće opreme, osobito podupirući učinkovito ulaganje u području infrastrukture i inovacija;
b.
razvoja unutarnjeg tržišta;
c.
podrške interesima krajnjih korisnika u smislu izbora, cijene i kakvoće.”
Članak 1.3. stavci 2. i 3. Zakona o telekomunikacijama predviđa da u izvršavanju svojih zadataka i ovlasti ACM mora voditi računa o preporukama Europske komisije iz članka 19. stavka 1. Okvirne direktive. Ako ACM ne primjeni neku od preporuka, o tome mora obavijestiti Komisiju priopćavajući razloge svoje odluke.
Taj zakon predviđa u članku 6.a.1. da ACM u ulozi DRT‑a mora odrediti tržišta koja su relevantna u sektoru elektroničkih komunikacija. U tu svrhu ACM mora sukladno članku 6.a.1. stavku 5. toga zakona utvrditi postoji li na odnosnom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje. Ako to nije slučaj, DRT mora, temeljem članka 6.a.2. istog zakona, utvrditi raspolaže li jedan ili više poduzetnika značajnom tržišnom snagom kao i prikladne obveze koje mu je potrebno odrediti.
Članak 6.a.2. stavak 3. Zakona o telekomunikacijama propisuje:
„Obveza iz stavka 1. prikladna je kada se temelji na naravi problema koji je utvrđen na odnosnom tržištu i kada je proporcionalna i opravdana s obzirom na ciljeve članka 1.3.”
U skladu s člankom 6.a.7. tog zakona:
„1.   Sukladno članku 6.a.2. stavku 1. [ACM] može, zbog oblika pristupa koje treba utvrditi, nametnuti obvezu koja se odnosi na kontrolu gore izračunatih cijena ili izračun troškova kada analiza tržišta upućuje da odnosni operator može, u nedostatku učinkovitog tržišnog natjecanja, održavati pretjerano visoke cijene, ili da može istiskivati marže, i jedno i drugo na štetu krajnjih korisnika. [ACM] može uz obvezu odrediti pravila potrebna za njezinu dobru provedbu.
2.   Obveza iz stavka 1. može predviđati podvrgavanje pristupa cijeni koja slijedi troškove te obveze ili primjeni sustava izračuna troškova koji je definirao ili odobrio [ACM].
3.   Kada [ACM] nametne nekom poduzetniku obvezu da cijene slijede troškove, to društvo mora dokazati da njegove cijene stvarno proizlaze iz troškova.
4.   Ne dovodeći u pitanje odredbe stavka 1. druge rečenice, [ACM] može povezati obvezu uvođenja sustava troškovnog računovodstva s mjerama koje se odnose na predstavljanje rezultata primjene sustava od strane poduzetnika na kojem je ta obveza. [...]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
U okviru postupka koji je prethodio glavnom postupku, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (Neovisno tijelo javne vlasti za poštu i telekomunikacije), koje je postalo ACM i u Nizozemskoj ima ovlast DRT‑a u smislu Okvirne direktive, nakon provođenja analize relevantnih tržišta odlukom od 7. srpnja 2010. nametnuo je operatorima koji su određeni kao oni koji imaju značajnu tržišnu snagu na tržištima završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži u Nizozemskoj tarifne mjere na temelju modela izračuna troškova „Bulric strict” (
Bottom‑Up Long‑Run Incremental Costs
, u daljnjem tekstu: model „Bulric strict”), prema kojem se naknađuju samo inkrementalni troškovi. Dana 31. kolovoza 2011. sud koji je uputio zahtjev, College van Beroep voor het bedrijfsleven (Prizivni sud za upravne sporove u ekonomskim stvarima, Nizozemska) poništio je tu odluku uz obrazloženje da je trebalo primijeniti drugi model izračuna troškova, koji uzima u obzir širu skupinu troškova od modela „Bulric strict”, odnosno model „Bulric plus”.
Slijedom toga, budući da je zaključio da na veleprodajnom tržištu usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži postoji opasnosti od pretjerano visokih cijena i istiskivanja marži, ACM je 5. kolovoza 2013. donio odluku kojom se, sukladno nizozemskom propisu kojim se prenose članci 8. i 13. Direktive o pristupu i Preporuci 2009/396, utvrđuju najviše tarife za te usluge primjenjujući model „Bulric strict”. To tijelo je smatralo da je taj model odgovarajući za određivanje troškovno usmjerenih cijena završavanja poziva te da je to, prema toj preporuci, jedini model usmjeravanja cijena koji je u skladu s pravom Unije. Prema navedenom tijelu, tarifna mjera koja je uspostavljena prema tom modelu izračuna sprečava opasnost od pretjerano visokih cijena i istiskivanja marži, pogoduje tržišnom natjecanju, razvoju unutarnjeg tržišta i interesima krajnjih korisnika.
Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands, Tele2 Nederland, Ziggo, Vodafone Libertel, Ziggo Services i Ziggo Zakelijk Services, operatori koji pružaju osobito usluge završavanja poziva u mobilnoj mreži, podnijeli su protiv odluke ACM‑a od 5. kolovoza 2013. tužbu za poništenje pred sudom koji je uputio zahtjev. Potonji je temeljem zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu suspendirao izvršenje te odluke rješenjem od 27. kolovoza 2013.
U okviru svojih tužbi, Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands i Vodafone Libertel tvrde da je tarifna obveza utvrđena prema modelu „Bulric strict” protivna članku 6.a.2. stavku 3. i članku 6.a.7. stavku 2. Zakona o telekomunikacijama, koji predviđaju da cijena treba slijediti troškove te da obveza koju nameće ACM mora biti prikladna.
Ti poduzetnici ističu da tvrdnje ACM‑a koje se odnose na očekivane pozitivne učinke primjene modela „Bulric strict” na strukturu cijena na maloprodajnoj razini ne mogu opravdati uvođenje tarifnih obveza poput onih koje su njima nametnute odlukom od 5. kolovoza 2013. Smatraju da je učinak cijena određenih prema tom modelu da su cijene završavanja poziva niže od onih koje se mogu ostvariti na konkurentnom tržištu. Slijedom navedenog, Preporuka 2009/396 nije u skladu s člankom 13. Direktive o pristupu. Osim toga, navedeni poduzetnici smatraju da su te tarifne obveze među ostalim protivne članku 6.a.2. stavku 3. Zakona o telekomunikacijama, budući da nisu proporcionalne s obzirom na ciljeve odluke ACM‑a.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da tekst članka 6.a.7. stavka 2. Zakona o telekomunikacijama ne može poduprijeti tumačenje prema kojem je moguće nametnuti oblik tarifnog uređenja prema modelu „Bulric strict” koji premašuje blaže uređenje cijena prema modelu „Bulric plus” koje je već troškovno usmjereno.
Taj sud smatra, međutim, da ACM može biti ovlašten nametnuti strožu tarifnu obvezu ako je proporcionalna i opravdana, uzimajući u obzir narav problema koji je utvrđen na odnosnim tržištima te ako slijedi ciljeve definirane u članku 8. stavcima 2. do 4. Okvirne direktive. Prilikom uvođenja takvih obveza, ACM mora, prema sudu koji je uputio zahtjev, ispitati je li predviđena tarifna obveza prikladna za postizanje traženog cilja i ne prekoračuje li ono što je nužno u tu svrhu. To tijelo mora osim toga svoju odluku obrazložiti te odvagnuti sve uključene interese.
Sud koji je uputio zahtjev smatra, međutim, da postoje dvojbe glede takvog tumačenja. On se pita, s jedne strane, o interesima koji se mogu ili moraju odvagivati kao i o težini koja se može ili mora dodijeliti svakom od tih interesa prilikom sudskog nadzora odluke ACM‑a koja se pred njime osporava i, s druge strane, o važnosti koju taj sud mora pridati, u predmetu koji se pred njime vodi, činjenici da je Komisija preporučila primjenu modela „Bulric strict” u Preporuci 2009/396 za donošenje prikladne tarifne mjere na veleprodajnim tržištima završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži.
U tim je okolnostima College van Beroep voor het bedrijfsleven (Prizivni sud za upravne sporove u ekonomskim stvarima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 4. stavak 1. Okvirne direktive u vezi s člancima 8. i 13. Direktive o pristupu tumačiti tako da je u sporu o zakonitosti troškovno usmjerene tarife koju je naložio [DRT] na veleprodajnom tržištu za završavanje poziva nacionalnim sudovima načelno dopušteno da donesu odluku koja nije u skladu s Preporukom [2009/396], u kojoj se kao prikladna mjera na tržištima završavanja poziva preporučuje model [Bulric‑strict], kada to smatraju potrebnim na temelju stvarnih okolnosti slučaja koji ocjenjuju i/ili na temelju razmatranja nacionalnog ili nadnacionalnog prava?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, u kojoj mjeri je nacionalnim sudovima tada dopušteno da prilikom ocjene troškovno usmjerene tarifne mjere:
a)
ispitaju, s obzirom na članak 8. stavak 3. Okvirne direktive, argument DRT‑a da se potiče razvoj unutarnjeg tržišta uzimajući u obzir opseg stvarnog utjecaja na funkcioniranje unutarnjeg tržišta?
b)
ispitaju, s obzirom na ciljeve politike i regulativna načela utvrđena u članku 8. Okvirne direktive i članku 13. Direktive o pristupu, je li tarifna mjera:
i)
proporcionalna,
ii)
prikladna,
iii)
proporcionalno primijenjena i opravdana?
c)
zahtijevaju od DRT‑a da u dovoljnoj mjeri dokaže da se:
i)
cilj politike naveden u članku 8. stavku 2. Okvirne direktive koji se sastoji u promicanju tržišnog natjecanja od strane DRT‑ova u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i elektroničkih komunikacijskih usluga zaista ostvaruje i da se korisnicima zaista pruža maksimalna korist u pogledu izbora, cijena i kvalitete,
ii)
cilj politike naveden u članku 8. stavku 3. Okvirne direktive koji se sastoji u doprinosu razvoju unutarnjeg tržišta stvarno ostvaruje i
iii)
cilj politike naveden u članku 8. stavku 4. Okvirne direktive o promicanju interesa građana Europske unije stvarno ostvaruje?
d)
s obzirom na članak 16. stavak 3. Okvirne direktive te članak 8. stavke 2. i 4. Direktive o pristupu, prilikom odgovora na pitanje je li riječ o prikladnoj tarifnoj mjeri vode računa o okolnosti da je mjera naložena na tržištu na kojem regulirani poduzetnici raspolažu značajnom tržišnom snagom i da u izabranom obliku [model ‚Bulric strict’] služi promicanju jednog od ciljeva Okvirne direktive – interesa krajnjih korisnika – ali na tržištu koje ne dolazi u obzir za regulaciju?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 4. stavak 1. Okvirne direktive, u vezi s člancima 8. i 13. Direktive o pristupu, tumačiti na način da nacionalni sud pred kojim se vodi spor koji se odnosi na zakonitost tarifne obveze koju je DRT nametnuo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži može odstupiti od Preporuke 2009/396 koja predviđa model „Bulric strict” kao prikladnu mjeru reguliranja cijena na tržištu završavanja poziva.
Što se tiče članaka 8. i 13. Direktive o pristupu, treba primijetiti da prvi od tih članaka predviđa, u stavku 2., da ako je operator određen da ima značajnu tržišnu snagu na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. Okvirne direktive, DRT‑ovi mu, ako je potrebno, nameću obveze utvrđene u člancima 9. do 13. Direktive o pristupu.
Članak 13. stavak 1. Direktive o pristupu predviđa da kada analiza tržišta pokaže da nedostatak učinkovite konkurencije znači da dotični operator može održavati pretjerano visoke cijene, ili da može iznuđivati cijene na štetu krajnjih korisnika, DRT‑ovi mogu, u skladu s odredbama članka 8. iste direktive, odrediti obveze koje se odnose na povrat troškova i kontrolu cijena, uključujući obveze da cijene slijede troškove te obveze u vezi sa sustavom troškovnog računovodstva radi osiguranja određenih vrsta međupovezivanja i/ili pristupa.
Stoga iz usporednog čitanja članka 8. stavka 2. i članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu proizlazi da, kada je nakon analize tržišta koja je provedena sukladno članku 16. Okvirne direktive određeni operator određen da ima značajnu tržišnu snagu na tom tržištu, DRT može, ovisno o slučaju, nametnuti tom operatoru „obveze koje se odnose na [povrat] troškova i [kontrolu] cijena, uključujući obveze da cijene slijede troškove te obveze u vezi sustava troškovnog računovodstva radi osiguranja određenih vrsta međupovezivanja i/ili pristupa”.
U svrhu provedbe članka 13. Direktive o pristupu Preporuka 2009/396 preporučuje model izračuna troškova, odnosno model „Bulric strict”. Prema uvodnim izjavama 5., 7. i 13. te preporuke, ona je donesena da se spriječe razlike i iskrivljavanja u Uniji na tržištima završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži, koja nanose štetu učinkovitom tržišnom natjecanju i krajnjim korisnicima, te s obzirom na posebna obilježja tržišta završavanja poziva.
Prema točki 1. Preporuke 2009/396, kada DRT‑ovi sukladno članku 13. Direktive o pristupu nameću obveze nadzora cijena i troškovnog računovodstva operatorima koji imaju značajnu snagu na veleprodajnim tržištima završavanja poziva u fiksnim i mobilnim mrežama nakon analize tržišta provedene sukladno članku 16. Okvirne direktive, DRT‑ovi moraju odrediti cijenu završetka poziva na osnovi troškova koji su nastali učinkovitom operatoru. Kako bi se to postiglo, DRT‑ovi moraju postupati na način opisan u toj preporuci.
Treba međutim podsjetiti da sukladno članku 288. UFEU‑a takva preporuka u načelu nema obvezujuću snagu. Nadalje, članak 19. stavak 2. drugi podstavak Okvirne direktive izričito ovlašćuje DRT‑ove da odstupe od preporuka donesenih temeljem članka 19. stavka 1. Okvirne direktive, pod uvjetom da o tome obavijeste Komisiju obrazlažući svoje stajalište.
Proizlazi da DRT, prilikom donošenja odluke kojom nameće tarifne obveze operatorima na temelju članaka 8. i 13. Direktive o pristupu, nije vezan Preporukom 2009/396.
U tom pogledu, treba istaknuti da je Sud već odlučivao da, u izvršavanju svojih regulatornih ovlasti, DRT‑ovi raspolažu širokim ovlastima kako bi mogli ocijeniti potrebu reguliranja tržišta s obzirom na svaki pojedini slučaj (presuda od 3. prosinca 2009., Komisija/Njemačka,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, t.
61.
i navedena sudska praksa). Isto vrijedi u okviru nadzora cijena, s obzirom na to da uvodna izjava 20. Direktive o pristupu navodi da metoda povrata troškova mora biti prilagođena okolnostima, uzimajući u obzir potrebu da se unaprijedi učinkovitost i održivo tržišno natjecanje, a potrošačke pogodnosti dovedu do najvišeg stupnja.
Međutim, članak 19. stavak 2. drugi podstavak Okvirne direktive zahtijeva da DRT‑ovi pri obavljanju svojih zadaća „u najvećoj mjeri poštuju” preporuke Komisije.
Stoga je na DRT‑u, kada nameće obveze nadzora cijena i troškovnog računovodstva sukladno članku 13. Direktive o pristupu, da u načelu slijedi navode iz Preporuke 2009/396. Samo ako u okviru svoje ocjene dane situacije smatra da model „Bulric strict” koji ta preporuka predviđa ne odgovara okolnostima, može odstupiti od njegove primjene uz obrazloženje svojega stava.
Što se tiče opsega sudskog nadzora odluke DRT‑a, iz članka 4. stavka 1. Okvirne direktive proizlazi da se pravo na žalbu koje ta odredba jamči mora temeljiti na učinkovitom mehanizmu žalbe koji omogućuje da se osnovanost zahtjeva valjano uzme u obzir. Osim toga, ta odredba navodi da tijelo nadležno za rješavanje takve žalbe, koje može biti sud, mora raspolagati potrebnom stručnošću za obavljanje svoje zadaće.
Stoga, kada rješava spor koji se odnosi na zakonitost tarifne obveze koju je DRT nametnuo u skladu s člancima 8. i 13. Direktive o pristupu, nacionalni sud može odstupiti od Preporuke 2009/396.
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iako cilj preporuke nije stvaranje obvezujućih učinaka, nacionalni sudovi moraju uzeti u obzir te preporuke radi rješavanja sporova koji se pred njima vode, osobito kada razjašnjavaju tumačenje nacionalnih odredbi donesenih u svrhu osiguravanja njihove provedbe ili kada im je cilj dopunjavanje odredaba Unije koje imaju obvezujuću snagu (vidjeti presudu od 24. travnja 2008., Arcor,
C‑55/06
,
EU:C:2008:244
, t.
94.
i navedenu sudsku praksu).
Slijedom navedenog, u okviru sudskog nadzora odluke DRT‑a donesene na temelju članaka 8. i 13. Direktive o pristupu, nacionalni sud može odstupiti od Preporuke 2009/396 samo ako, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 78. svojega mišljenja, smatra da to zahtijevaju razlozi vezani uz okolnosti slučaja, a osobito uz specifična obilježja tržišta odnosne države članice.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti da članak 4. stavak 1. Okvirne direktive, u vezi s člancima 8. i 13. Direktive o pristupu, treba tumačiti na način da nacionalni sud pred kojim se vodi spor koji se odnosi na zakonitost tarifne obveze koju je DRT nametnuo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži može odstupiti od Preporuke 2009/396, koja preporučuje model „Bulric strict” kao prikladnu mjeru reguliranja cijena na tržištu završavanja poziva, samo ako smatra da to zahtijevaju razlozi vezani uz okolnosti slučaja, a osobito uz specifična obilježja tržišta odnosne države članice.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li pravo Unije tumačiti na način da nacionalni sud, pred kojim se vodi spor o zakonitosti tarifne obveze koju je DRT nametnuo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži, može ocjenjivati proporcionalnost te obveze s obzirom na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive kao i članka 13. Direktive o pristupu te uzeti u obzir činjenicu da navedena obveza služi promicanju interesa krajnjih korisnika na maloprodajnom tržištu koje nije moguće regulirati.
U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev se pita također o tome može li zahtijevati od DRT‑a da dokaže da se pomoću navedene obveze stvarno ostvaruju ciljevi iz članka 8. Okvirne direktive.
Što se tiče prvog dijela drugog pitanja, treba istaknuti da članak 8. stavak 1. prvi podstavak Okvirne direktive predviđa da DRT‑ovi u provedbi svojih regulatornih zadaća utvrđenih u toj direktivi kao i u posebnim direktivama, a osobito u Direktivi o pristupu, moraju poduzeti sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih u tom članku, koji se sastoje od promicanja tržišnog natjecanja u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, doprinosa razvoju unutarnjeg tržišta te promicanja interesa građana Unije. Ta odredba navodi, osim toga, da te mjere moraju biti proporcionalne tim ciljevima.
Stoga, u skladu sa svojim člankom 1. stavcima 1. i 2., Direktiva o pristupu dio je okvira utvrđenog Okvirnom direktivom i njome se usklađuje način na koji države članice uređuju pristup i međusobno povezivanje elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme. Svrha Direktive o pristupu jest uspostaviti regulatorni okvir u skladu s načelima unutarnjeg tržišta za odnose između davatelja mreža i usluga iz kojega će proizići održivo tržišno natjecanje, interoperabilnost usluga elektroničkih komunikacija i potrošačke pogodnosti. Ta direktiva, među ostalim, definira ciljeve zadane DRT‑ima u pogledu pristupa i međusobnog povezivanja.
Što se tiče uvjeta koji omogućuju DRT‑u da operatoru koji je određen da ima značajnu tržišnu snagu na određenom tržištu nametne tarifnu obvezu za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži, treba primijetiti da članak 8. stavak 4. Direktive o pristupu predviđa da obveze koje nameće DRT, uključujući one predviđene člankom 13. te direktive, moraju biti utemeljene na naravi prepoznatog problema, proporcionalne i opravdane s obzirom na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive te da se te obveze nameću samo nakon savjetovanja u skladu s člancima 6. i 7. te direktive (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. rujna 2015., KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, t.
47.
).
Prema članku 13. stavku 2. Direktive o pristupu DRT‑ovi osiguravaju prilikom izvršavanja svojih ovlasti propisanih stavkom 1. navedenog članka da svi propisani mehanizmi pokrivanja troškova ili metodologija određivanja cijena služe u svrhu poticanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja i najvećih pogodnosti za korisnike. U tom smislu, DRT‑ovi također mogu uzeti u obzir cijene koje se primjenjuju na usporedivim konkurentnim tržištima.
Iz toga proizlazi da DRT mora, prilikom donošenja odluke kojom nameće obveze operatorima na temelju članaka 8. i 13. Direktive o pristupu, osigurati da te obveze odgovaraju svim ciljevima navedenim u članku 8. Okvirne direktive i članku 13. Direktive o pristupu. Isto tako, nacionalni sud u okviru sudskog nadzora te odluke mora osigurati da DRT poštuje sve zahtjeve koji proizlaze iz ciljeva navedenih u zadnja dva članka.
Kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 82. svojega mišljenja, činjenica da se tarifna obveza temelji na Preporuci 2009/396 ne lišava nacionalni sud nadležnosti nadziranja proporcionalnosti tih obveza u odnosu na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive i članka 13. Direktive o pristupu.
Stoga, u okviru svojega nadzora, nacionalni sud koji rješava po tužbi podnesenoj protiv odluke DRT‑a u vezi s primjenom modela „Bulric strict” koji se preporučuje Preporukom 2009/396, kao što je slučaj u predmetu u glavnom postupku, može provjeriti, primjenjujući nacionalna postupovna pravila, jesu li tužitelji podnijeli dovoljno elemenata koji bi im omogućili da dokažu da primjena tog modela nije proporcionalna s obzirom na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive i članka 13. Direktive o pristupu, uzimajući u obzir, ako je potrebno, posebna obilježja dotičnog tržišta.
Nadalje, iz članka 8. stavka 2. točke (a) i stavka 4. Okvirne direktive kao i iz članka 1. stavka 1. i članka 8. stavka 4. Direktive o pristupu koji upućuje na članak 8. Okvirne direktive proizlazi da DRT‑ovi moraju, promičući tržišno natjecanje, osigurati da krajnji korisnici i potrošači izvuku najveću korist, osobito u pogledu odabira, cijene i kakvoće, i promicati interese građana Unije. Štoviše, kada ta tijela nameću mehanizme pokrivanja troškova, u smislu članka 13. stavka 2. Direktive o pristupu, ona osobito moraju osigurati da ti mehanizmi optimiziraju prednosti za potrošače.
Slijedi da DRT mora, u okviru postupka donošenja odluke u okolnostima poput onih u glavnom postupku, uzeti u obzir interese krajnjih korisnika i potrošača, neovisno o tržištu na kojem se nameću regulatorne obveze. Osim toga, budući da, po definiciji, krajnji korisnici i potrošači nisu prisutni na veleprodajnom tržištu završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži, bitno je da se njihovi interesi mogu uzeti u razmatranje i ocjenjivati u kontekstu ispitivanja učinka koji bi tarifna obveza koju DRT nameće trebala proizvesti na maloprodajnom tržištu.
Slijedom navedenog, nacionalni sud može ispitivati, u okviru nadzora proporcionalnosti tarifne obveze koju je DRT nametnuo s obzirom na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive i članka 13. Direktive o pristupu, nastoji li se tom obvezom koja je nametnuta na veleprodajnim tržištima završavanja poziva u fiksnim i mobilnim mrežama također promicati interese krajnjih korisnika na maloprodajnom tržištu koje nije moguće regulirati.
Što se drugog dijela drugog pitanja tiče, koje se odnosi na to može li nacionalni sud zahtijevati od DRT‑a da dokaže da navedena obveza zaista ostvaruje ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive, treba podsjetiti da ta odredba predviđa da DRT‑ovi, u provedbi svojih regulatornih zadaća navedenih u toj direktivi kao i osobito u Direktivi o pristupu, moraju poduzeti sve opravdane i proporcionalne mjere radi ostvarivanja ciljeva definiranih u navedenoj odredbi, koji se sastoje u promicanju tržišnog natjecanja u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, doprinosu razvoju unutarnjeg tržišta te promicanju interesa građana Unije.
Za provođenje ciljeva navedenih u članku 8. Okvirne direktive, članak 5. stavak 1. Direktive o pristupu navodi da DRT‑ovi moraju svoje zadatke izvršavati osobito na način da promiču ekonomsku učinkovitost, potiču održivo tržišno natjecanje, učinkovito ulaganje i inovacije, te pružaju krajnjim korisnicima najveću korist.
Tarifne obveze koje DRT‑ovi mogu nametnuti, uključujući tarifne obveze o kojima je riječ u glavnom postupku, moraju stoga biti namijenjene ostvarivanju ciljeva iz članka 8. Okvirne direktive. Naprotiv, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točkama 96. i 97. svojeg mišljenja, ne može se zahtijevati da DRT dokaže da se tim obvezama zaista postižu ti ciljevi.
Stavljanjem takvog tereta dokazivanja na DRT zapravo se ne bi poštovalo to da se donošenje regulatornih obveza temelji na analizi budućih tržišnih kretanja, gdje se kao referenca uzimaju, kako bi se otklonilo utvrđene tržišne probleme, postupanje i/ili troškovi učinkovitog operatora. Međutim, kada je riječ o mjerama usmjerenima na budućnost, dokaz da se njima stvarno ostvaruju ciljevi iz članka 8. Okvirne direktive nemoguće je ili pretjerano otežano podnijeti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje je potrebno odgovoriti da pravo Unije treba tumačiti na način da nacionalni sud pred kojim se vodi spor o zakonitosti tarifne obveze koju je DRT nametnuo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži može ocjenjivati proporcionalnost te obveze s obzirom na ciljeve iz članka 8. Okvirne direktive kao i članka 13. Direktive o pristupu te uzeti u obzir činjenicu da navedena obveza služi promicanju interesa krajnjih korisnika na maloprodajnom tržištu koje nije moguće regulirati.
Nacionalni sud ne može prilikom sudskog nadzora odluke DRT‑a zahtijevati od tog tijela da dokazuje da se navedenom obvezom stvarno ostvaruju ciljevi iz članka 8. Okvirne direktive.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 4. stavak 1. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2002/21/EZ od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., u vezi s člancima 8. i 13. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140, treba tumačiti na način da nacionalni sud pred kojim se vodi spor koji se odnosi na zakonitost tarifne obveze koju je državno regulatorno tijelo nametnulo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži može odstupiti od Preporuke Komisije 2009/396 od 7. svibnja 2009. o uređenju naknada za završavanje poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži u EU‑u, koja preporučuje model za izračun troškova „Bulric strict” (
Bottom‑Up Long‑Run Incremental Costs
) kao prikladnu mjeru reguliranja cijena na tržištu završavanja poziva, samo ako smatra da to zahtijevaju razlozi vezani uz okolnosti slučaja, a osobito uz specifična obilježja tržišta odnosne države članice.

2.
Pravo Europske unije treba tumačiti na način da nacionalni sud pred kojim se vodi spor o zakonitosti tarifne obveze koju je državno regulatorno tijelo nametnulo za pružanje usluga završavanja poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži može ocjenjivati proporcionalnost te obveze s obzirom na ciljeve iz članka 8. Direktive 2002/21, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140, kao i članka 13. Direktive 2002/19, te uzeti u obzir činjenicu da navedena obveza služi promicanju interesa krajnjih korisnika na maloprodajnom tržištu koje nije moguće regulirati.
Nacionalni sud ne može prilikom sudskog nadzora odluke državnog regulatornog tijela zahtijevati od tog tijela da dokazuje da se navedenom obvezom stvarno ostvaruju ciljevi iz članka 8. Direktive 2002/21, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski