CELEX: 62018CJ0546
Predhodno odločanje
Pravo družb
Ponudbe za prevzem
Direktiva 2004/25/ES
Člen 5
Obvezna ponudba
Člen 4
Nadzorni organ
Pravnomočna odločba o ugotovitvi kršitve obveznosti predložitve ponudbe za prevzem
Zavezujoč učinek te odločbe v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je začel isti organ
Načelo učinkovitosti prava Unije
Splošna načela prava Unije
Pravica do obrambe
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člena 47 in 48
Pravica do molka
Domneva nedolžnosti
Dostop do neodvisnega in nepristranskega sodišča

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 4 in 17 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/25/ES z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 2, str. 20), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 (
UL 2014, L 173, str. 190
), v povezavi z načelom učinkovitosti in na razlago člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebama FN, GM, družbo Adler Real Estate AG (v nadaljevanju: Adler), osebo HL in družbo Petrus Advisers LLP (v nadaljevanju: Petrus) na eni strani ter Übernahmekommission (komisija za prevzeme, Avstrija) (v nadaljevanju: komisija za prevzeme) na drugi glede zakonitosti sankcij, naloženih osebam FN, GM in HL zaradi kršitve obveznosti predložitve ponudbe za prevzem.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 5, 7 in 8 Direktive 2004/25 je navedeno:
„(5)
Vsaka država članica naj imenuje organ ali organe za nadzor tistih vidikov ponudb, ki jih ureja ta direktiva, in naj zagotovi, da udeležene stranke pri ponudbah za prevzem spoštujejo predpise, oblikovane s to direktivo. Vsi ti organi medsebojno sodelujejo.
[…]
(7)
Samo-regulativni organi naj imajo možnost izvajanja nadzora.
(8)
Skladno s splošnimi načeli zakonodaje [Evropske unije], zlasti s pravico do poštenega zaslišanja, naj bo glede odločitev nadzornih organov v primernih okoliščinah omogočen njihov ponovni pregled s strani neodvisnega sodišča. Vendar pa je državam članicam prepuščeno odločanje o tem, ali se zagotovijo pravice, ki se uveljavljajo v upravnih ali sodnih postopkih, bodisi v postopku proti nadzornemu organu bodisi v postopku med strankami ponudbe za prevzem.“
Člen 4 te direktive, naslovljen „Nadzorni organ in veljavni pravni red“, v odstavkih 1, 5 in 6 določa:
„1.   Države članice določijo organ ali organe, pristojne za nadzor nad potekom ponudbe z namenom uvedbe ali izvedbe pravil v skladu s to direktivo. Tako določeni organi so bodisi javni organi, združenja ali zasebni organi, ki jih določa nacionalna zakonodaja ali javni organi, ki jih nacionalna zakonodaja izrecno pooblašča za ta namen. Države članice obvestijo [Evropsko komisijo] o teh organih, pri čemer podrobno določijo morebitno delitev nalog, ki jih lahko opravljajo. Države članice zagotovijo, da ti organi svoje naloge izvajajo nepristransko in neodvisno od vseh strank pri ponudbi.
[…]
5.   Nadzorni organi imajo vsa potrebna pooblastila za izvajanje svojih dolžnosti, vključno z zagotavljanjem, da stranke pri ponudbi spoštujejo pravila, izvedena ali uvedena skladno s to direktivo.
[…]
6.   Ta direktiva ne vpliva na pristojnost držav članic za imenovanje sodnih ali drugih organov, odgovornih za obravnavanje sporov in za odločanje glede nepravilnosti, izvedenih med potekom ponudbe, ali na pristojnost držav članic za opredelitev, če in pod kakšnimi pogoji imajo stranke pri ponudbi pravico do začetka upravnega ali sodnega postopka. Ta direktiva zlasti ne vpliva na pooblastila, ki jih lahko imajo sodišča v državah članicah do zavrnitve obravnave pravnih postopkov in odločanja, ali ti postopki vplivajo na izid ponudbe. Ta direktiva ne vpliva na pooblastila držav članic za določitev pravnega statusa glede odgovornosti nadzornih organov ali glede spora med strankami pri ponudbi.“
Člen 5 navedene direktive, naslovljen „Zaščita manjšinskih delničarjev, obvezna ponudba in pravična cena“, v odstavku 1 določa:
„Kadar ima fizična ali pravna oseba po lastni pridobitvi ali po pridobitvi oseb, ki z njo delujejo usklajeno, vrednostne papirje družbe iz člena 1(1), ki ji skupaj z deležem teh vrednostnih papirjev, ki jih že ima ali ki ga že imajo osebe, ki z njo delujejo usklajeno, posredno ali neposredno dajejo določen odstotek glasovalnih pravic v tej družbi in s tem kontrolo nad družbo, države članice zagotovijo, da se od te osebe zahteva ponudba kot način zaščite manjšinskih delničarjev te družbe. […]“
Člen 17 te direktive, naslovljen „Sankcije“, določa:
„Države članice določijo sankcije, ki naj se naložijo za kršitev nacionalnih ukrepov, sprejetih v skladu s to direktivo, in sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo izvajanje. Takšne sankcije morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. […]“
Avstrijsko pravo
ÜbG
Direktiva 2004/25 je bila v avstrijsko pravo prenesena z Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (zvezni zakon o ponudbah za prevzem) (BGBl I, št. 127/1998, v nadaljevanju: ÜbG).
V členu 1(6) tega zakona je pojem „pravni subjekti, ki delujejo usklajeno“ opredeljen kot „fizične ali pravne osebe, ki sodelujejo s ponudnikom na podlagi sporazuma z namenom pridobitve ali izvajanja nadzora nad ciljno družbo, predvsem s koordinacijo glasovalnih pravic, ali ki na podlagi sporazuma sodelujejo s ciljno družbo z namenom, da se onemogoči uspešen izid ponudbe za prevzem. Če ima pravni subjekt v enem ali več drugih pravnih subjektih delež, ki mu omogoča, da drug pravni subjekt neposredno ali posredno obvladuje (člen 22(2) in (3)), se domneva, da vsi ti pravni subjekti delujejo usklajeno […].“
Člen 22(1) navedenega zakona določa:
„Vsak, ki posredno ali neposredno pridobi obvladujoči delež v ciljni družbi, to nemudoma sporoči [komisiji za prevzeme] in priglasi ponudbo za vse vrednostne papirje ciljne družbe v skladu z določbami tega zveznega akta v 20 borznih delovnih dneh po pridobitvi obvladujočega deleža.“
V skladu s členom 22a(1) tega zakona „obveznost predložitve ponudbe v skladu s členom 22(1) velja tudi, […] kadar se oblikuje skupina pravnih subjektov, ki delujejo usklajeno in skupaj pridobijo obvladujoči delež“.
Člen 23 ÜbG, naslovljen „Prištetje deležev in razširitev obveznosti ponudnika“, v odstavku 1 določa, da je treba za uporabo členov od 22 do 22b „osebam, ki delujejo usklajeno“ v smislu člena 1(6), njihove glasovalne pravice vzajemno prišteti.
V členu 28(3) in (4) tega zakona je komisija za prevzeme opredeljena kot kolegijski organ, katerega članov, imenovanih za pet let z možnostjo ponovnega imenovanja, v zvezi z izvajanjem njihove funkcije ni mogoče odstaviti, prav tako pa niso vezani na nobena navodila. Odstavka 5 in 6 tega člena urejata nezdružljivost pri imenovanju članov te komisije oziroma predčasno prenehanje njihovih funkcij.
Člen 30(2) navedenega zakona določa, da se za postopke, ki potekajo pri komisiji za prevzeme, uporablja Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (splošni zakon o upravnih postopkih, v nadaljevanju: AVG).
Člen 33 tega zakona, naslovljen „Posebne določbe glede obvezne ponudbe, oblikovanja cen in civilnih sankcij“, v odstavku 1, točka 2, določa, da lahko komisija za prevzeme „na lastno pobudo ali na zahtevo stranke […] glede ponudnika, pravnih subjektov, ki delujejo usklajeno z njim (člen 1(6)), zadevne družbe in imetnikov lastniških vrednostnih papirjev v ciljni družbi ugotovi, ali […] obvezna ponudba napačno ni bila predložena ali zahtevana oziroma […] ni bila pravilno priglašena (členi od 22 do 25)“.
V skladu s členom 30a in členom 35(3) ÜbG se lahko tožba zoper odločbe komisije za prevzeme, izdane ob koncu ugotovitvenega postopka, vloži pri Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče, Avstrija), medtem ko se lahko tožba zoper odločbe te komisije, izdane v upravnem prekrškovnem postopku, vloži pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija).
AVG
Člen 38 AVG določa:
„Če zakon ne določa drugače, je organ upravičen, da predhodna vprašanja, ki se pojavijo v postopku preiskave, o katerih bi morali kot o glavnih vprašanjih odločati drugi upravni organi ali sodišča, presodi na podlagi lastnega mnenja, ki ga je dosegel o relevantnih okoliščinah, in na podlagi takšne presoje utemelji svoj sklep. Lahko pa tudi prekine postopek do pravnomočne odločitve o predhodnem vprašanju, če je predhodno vprašanje že predmet postopka, ki poteka pri pristojnem upravnem organu oziroma pri pristojnem sodišču, ali pa je takšen postopek začel teči istočasno.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Komisija za prevzeme, ki je bila v skladu s členom 4 Direktive 2004/25 določena kot organ za nadzor nad potekom ponudbe, je z odločbo z dne 22. novembra 2016 ugotovila, da so družbi Adler in Petrus, oseba GM ter dve drugi družbi (Mountain Peak Trading Limited LLP in Westgrund AG) jeseni 2015 „delovale usklajeno“ v smislu člena 1(6) ÜbG, da bi družbo Conwert Immobilien SE (v nadaljevanju: Conwert) spodbudile k sklenitvi transakcije. Ta transakcija naj bi vodila k pomembni spremembi strukture podjetja, posledica česar bi bila znatna okrepitev udeležbe njegovega glavnega delničarja. Po mnenju te komisije bi morale biti glasovalne pravice, vezane na deleže družb Adler in Petrus ter osebe GM v družbi Conwert, na podlagi člena 23 ÜbG tema družbama in tej osebi prvič prištete 29. septembra 2015, ko naj bi se sporazum o izvedbi transakcije začel delno izvajati. Na ta dan naj bi imele te stranke 31,36 % glasovalnih pravic družbe Conwert, zaradi česar naj bi imele v tej družbi obvladujoči delež v smislu člena 22 ÜbG. Navedena komisija je menila, da bi morale zadevne stranke zaradi takega prevzema predložiti javno ponudbo za prevzem v roku 20 borznih dni, ki je tekel od navedenega dne.
Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče) je s sklepom z dne 1. marca 2017 zavrnilo tožbo zoper odločbo z dne 22. novembra 2016, ki je tako postala pravnomočna.
Nato je komisija za prevzeme začela postopek za naložitev upravnih sankcij zoper osebe GM, HL in FN, pri čemer sta bili zadnjenavedeni na dan ugotovljene kršitve član upravnega odbora družbe Adler oziroma direktor družbe Petrus.
Komisija za prevzeme je 29. januarja 2018 osebam GM, HL in FN naložila upravne denarne kazni in ugotovila solidarno odgovornost družb Adler in Petrus za globe, naložene osebama HL in FN. Ti odločbi temeljita na dejanskih ugotovitvah iz odločbe z dne 22. novembra 2016 in zlasti na ugotovitvi, da so zadevne stranke na podlagi sporazuma, sklenjenega 29. septembra 2015, „delovale usklajeno“ v smislu člena 1(6) ÜbG. Osebe GM, HL in FN komisiji za prevzeme niso predložile obvezne ponudbe za prevzem v predpisanem roku, zato naj bi kršile določbe člena 22a(1) ÜbG v povezavi s členom 22(1) ÜbG.
Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), pred katerim so bile vložene pritožbe zoper odločbe komisije za prevzeme z dne 29. januarja 2018, meni, da mora za odločitev o teh pritožbah odpraviti dvome o skladnosti nacionalne upravne prakse, na katero je komisija za prevzeme oprla svoje odločbe o naložitvi upravnih sankcij, s pravom Unije.
To sodišče ugotavlja, da v skladu z avstrijskim pravom, zlasti s členom 38 AVG, odločba o ugotovitvi kršitve, kakršna je odločba z dne 22. novembra 2016, ko postane pravnomočna, zavezuje ne le organ, ki jo je sprejel, ampak tudi druge upravne in sodne organe, ki so morali v drugih postopkih odločati o enakem dejanskem in pravnem položaju, če so zadevne stranke iste.
Predložitveno sodišče glede osebe GM meni, da taka istovetnost obstaja med ugotovitvenim postopkom, po koncu katerega je bila sprejeta odločba z dne 22. novembra 2016, in upravnim prekrškovnim postopkom.
Glede oseb HL in FN pa predložitveno sodišče dvomi, da sta stranki v obeh postopkih isti. Opozarja, da osebi HL in FN v postopku ugotavljanja kršitve nista sodelovali kot „stranki“, ampak sta delovali le kot zastopnika družb Adler oziroma Petrus. Takšen status „stranke“ naj bi bilo za osebi HL in FN (kot fizični osebi) mogoče potrditi šele med upravnim prekrškovnim postopkom. Vendar je komisija za prevzeme med tem postopkom odločbi z dne 22. novembra 2016 priznala „razširjeni zavezujoči učinek“ (
erweiterte Bindungswirkung
) tudi glede oseb HL in FN.
Predložitveno sodišče meni, da bi lahko tako ugotovilo, da ima odločba z dne 22. novembra 2016, ker je postala pravnomočna, zavezujoč učinek za poznejši upravni prekrškovni postopek, če obstaja istovetnost strank v obeh postopkih, pa tudi če fizična oseba, zoper katero je bil pozneje uveden upravni postopek, ni imela statusa „stranke“ v postopku ugotavljanja kršitve in zato ni mogla uveljavljati vseh pravic, ki so priznane „stranki“, vključno s pravico do molka, ne da bi to vplivalo na pravno sredstvo pred Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče), ki tema kategorijama oseb omogoča, da se sklicujeta na kršitev postopkovnih pravic med postopkom ugotavljanja kršitve.
Predložitveno sodišče glede tega pojasnjuje, da je v skladu z nacionalno ustavno sodno prakso dostop do neodvisnega sodišča, ki ima dejansko in pravno neomejeno pristojnost, zagotovljen pred komisijo za prevzeme, ker je ta neodvisen organ, ki ga je mogoče opredeliti kot sodišče v smislu člena 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu. Zato naj bi bila omejitev pristojnosti Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče) na pravna vprašanja glede nadzora nad odločbo o ugotovitvi kršitve, ki jo je sprejela komisija za prevzeme, v skladu z zahtevami, določenimi v členu 2 Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Vendar predložitveno sodišče meni, da je komisija za prevzeme izvajala pravo Unije tako v okviru postopka ugotavljanja kršitve kot v okviru upravnega prekrškovnega postopka, zato bi bilo treba pri reševanju takih sporov upoštevati to pravo, vključno s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi z Listino, zlasti s členom 47 Listine.
Navedeno sodišče se sprašuje, ali je nacionalna praksa, v skladu s katero ima pravnomočna odločba, sprejeta ob koncu postopka ugotavljanja kršitve, zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, skladna s pravico do obrambe, zagotovljeno s pravom Unije. Dvomi tega sodišča izhajajo iz dejstva, da postopek ugotavljanja kršitve, ki ga vodi komisija za prevzeme, ni kazenski postopek in da zato zadevne stranke, tudi v položaju osebe GM, niso mogle izkoristiti vseh jamstev, značilnih za kazenski postopek, med katerimi je zlasti domneva nedolžnosti. Po mnenju predložitvenega sodišča se taki dvomi
a fortiori
pojavljajo glede oseb HL in FN, ki v postopku ugotavljanja kršitve, ki je potekal pred upravnim prekrškovnim postopkom, nista sodelovali kot stranki.
V tem okviru predložitveno sodišče kljub temu sprašuje, ali mora na podlagi načela učinkovitosti prava Unije – ki po njegovem mnenju zajema načeli stabilnosti pravnomočnih upravnih odločb in pravnomočnosti sodnih odločb, ki prispevata k pravni varnosti – uporabiti zadevna pravila za osebe, ki so v položajih tako osebe GM kot oseb HL in FN.
V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
„1.
Ali člena 4 in 17 Direktive [2004/25] – ob upoštevanju načela učinkovitosti po pravu Unije – nasprotujeta razlagi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive [2004/25], s katero je bilo ugotovljeno, da je [fizična] oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive [2004/25], ne priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti isti osebi, zaradi česar ima ta oseba ponovno na razpolago vse dejanske in pravne ugovore ter dokazna sredstva, s katerimi lahko prereka kršitev pravnega predpisa, ki je že bila ugotovljena v pravnomočni odločbi?
2.
Ali člena 4 in 17 Direktive [2004/25] – ob upoštevanju načela učinkovitosti po pravu Unije – nasprotujeta razlagi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive [2004/25], s katero je bilo ugotovljeno, da je pravna oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive [2004/25], ne priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti organu, ki je upravičen zastopati to pravno osebo, zaradi česar ima ta oseba (organ) ponovno na razpolago vse dejanske in pravne ugovore ter dokazna sredstva, s katerimi lahko prereka kršitev pravnega predpisa, ki je že bila ugotovljena v pravnomočni odločbi?
3.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: [a]li člen 47 [Listine] nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive [2004/25], s katero je bilo ugotovljeno, da je fizična oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive [2004/25], priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti isti osebi, tako da ta oseba s pravnega in dejanskega vidika ne more prerekati že pravnomočno ugotovljene kršitve pravnega predpisa?
4.
Če je odgovor na [drugo] vprašanje nikalen: [a]li člen 47 [Listine] nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive [2004/25], s katero je bilo ugotovljeno, da je pravna oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive [2004/25], priznava zavezujoči učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti organu, ki je upravičen zastopati to pravno osebo, tako da ta oseba (organ) s pravnega in dejanskega vidika ne more prerekati že pravnomočno ugotovljene kršitve pravnega predpisa?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s štirimi vprašanji, ki jih je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 4 in 17 Direktive 2004/25 v povezavi s pravico do obrambe, ki je zagotovljena s pravom Unije, ter s členoma 47 in 48 Listine razlagati tako, da nasprotujeta praksi države članice, v skladu s katero ima odločba o ugotovitvi kršitve določb te direktive, ki je postala pravnomočna, zavezujoč učinek v poznejšem upravnem prekrškovnem postopku zaradi kršitve teh določb, ne samo glede fizične osebe, ki ima status stranke v teh dveh postopkih, ampak tudi glede fizične osebe, ki ni bila stranka v postopku ugotavljanja te kršitve, temveč je delovala le kot redni član predstavniškega organa pravne osebe, ki je bila stranka navedenega postopka.
Glede tega je treba opozoriti, da odstavek 1 člena 4 Direktive 2004/25 v povezavi z uvodno izjavo 5 te direktive državam članicam nalaga, da določijo organ ali organe, pristojne za nadzor nad potekom ponudbe, kar zadeva pravila, sprejeta ali uvedena na podlagi te direktive, ki morajo svoje naloge izvajati nepristransko in neodvisno od vseh strank pri ponudbi. Iz uvodne izjave 7 navedene direktive je razvidno, da mora biti izvajanje takega nadzora omogočeno samoregulativnim organom. Poleg tega imajo nadzorni organi v skladu z odstavkom 5, prvi pododstavek, tega člena vsa pooblastila, potrebna za izvajanje njihovih dolžnosti.
S členom 4(6) Direktive 2004/25 je državam članicam priznana pristojnost za – med drugim – določitev sodnih ali drugih organov, odgovornih za obravnavanje sporov in za odločanje o nepravilnostih, storjenih med potekom ponudbe, ter za sprejetje določb, s katerimi je podrobneje določeno, ali in pod kakšnimi pogoji imajo stranke pri ponudbi pravico do začetka upravnega ali sodnega postopka. To določbo je treba razlagati ob upoštevanju uvodne izjave 8 Direktive 2004/25, v skladu s katero mora biti glede odločb nadzornega organa, zlasti na podlagi pravice do poštenega sojenja, v primernih okoliščinah omogočen nadzor s strani neodvisnega sodišča.
Člen 17 Direktive 2004/25 državam članicam prepušča, da določijo sankcije, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev njihovega izvajanja, pri čemer je pojasnjeno, da morajo biti za to predvidene sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
Vendar Direktiva 2004/25 ne določa niti pravil, ki bi urejala strukturo ali potek postopkov, ki jih vodijo pristojni organi v primeru kršitev določb v zvezi z obveznimi ponudbami za prevzem, niti pravil, ki bi urejala učinke, ki jih imajo pravnomočne upravne odločbe, sprejete na podlagi te direktive, v poznejših postopkih.
Glede tega je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso, kadar neko področje ni urejeno s predpisi Unije, v notranjem pravnem redu posamezne države članice določiti postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi pred sodišči, s katerimi se zagotavlja varstvo pravic pravnih subjektov, na podlagi načela procesne avtonomije, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 10. marca 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, točka
in navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju teh dveh načel Direktiva 2004/25 kot taka ne nasprotuje temu, da države članice uvedejo upravni postopek za zagotovitev pravilne uporabe materialnih pravil, ki so v tej direktivi določene v zvezi s ponudbami za prevzem, pri čemer je ta postopek razdeljen na ločeni fazi, od katerih prva vodi do upravne odločbe, katere namen je objektivno ugotoviti kršitev obveznosti predložitve ponudbe za prevzem, druga pa do ugotovitve individualne odgovornosti in naložitve upravne sankcije za storjeno kršitev.
Poleg tega navedena direktiva načeloma ne nasprotuje praksi pristojnih organov držav članic, ki v poznejših postopkih daje zavezujoč učinek upravnim odločbam, ki so postale pravnomočne. Glede tega je Sodišče razsodilo, da pravnomočnost upravne odločbe po preteku razumnih rokov za vložitev tožbe ali z izčrpanjem pravnih sredstev pripomore k pravni varnosti, ki je temeljno načelo prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 13. januarja 2004, Kühne & Heitz,
C‑453/00
,
EU:C:2004:17
, točka
, in z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, točka
).
Poleg tega, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 83 sklepnih predlogov, lahko priznanje zavezujočega učinka upravni odločbi, ki je postala pravnomočna, v poznejših povezanih postopkih prispeva k zagotavljanju učinkovitosti upravnih postopkov, ki jih vodijo pristojni organi in katerih namen je ugotoviti in sankcionirati nespoštovanje pravil prava Unije v zvezi z obveznimi ponudbami za prevzem ter torej zagotoviti polni učinek Direktive 2004/25.
Vendar se je treba prepričati, da se pravice, ki so zadevnim strankam zagotovljene s pravom Unije in zlasti z Listino, spoštujejo v obeh postopkovnih fazah, navedenih v točki 37 te sodbe. Vsak nacionalni postopek, izveden v okviru Direktive 2004/25, mora biti namreč skladen s temi pravicami (glej po analogiji sodbi z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, točka
, in z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, točka
).
Glede tega je področje uporabe Listine, kar zadeva ravnanje držav članic, opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine uporabljajo za države članice, kadar te izvajajo pravo Unije. Ta določba pa potrjuje ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne (sodbi z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, točki
in
, ter z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča),
C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, točka
).
To velja za postopek, ki se tako kot ta v postopku v glavni stvari vodi na podlagi določb nacionalnega prava, s katerimi je prenesena Direktiva 2004/25.
Med pravicami, ki jih zagotavlja pravo Unije, je, prvič, spoštovanje pravice do obrambe, ki je v skladu z ustaljeno sodno prakso splošno načelo prava Unije, katerega sestavni del je pravica do izjave in ki se uporablja, kadar organ zoper osebo namerava izdati akt, ki posega v položaj te osebe. V skladu s tem načelom mora biti naslovnikom odločb, ki občutno prizadenejo njihove interese, omogočeno, da učinkovito izrazijo svoje stališče o elementih, na katere se namerava organ opreti. Ta obveznost velja za organe držav članic, kadar ti sprejemajo ukrepe, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, tudi če zakonodaja Unije, ki se uporabi, take formalnosti izrecno ne določa (glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, točka
in navedena sodna praksa).
Drugič, med jamstvi, ki izhajajo iz člena 47, drugi odstavek, in člena 48 Listine, je pravica fizične osebe, ki je „obdolžena“, do molka v smislu drugonavedenega člena. Te določbe se uporabljajo v postopkih, ki lahko pripeljejo do naložitve upravnih sankcij kazenske narave. Pri presoji navedene narave so pomembna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo se nanaša na samo naravo kršitve, tretje pa je vezano na stopnjo strogosti sankcije, ki se lahko izreče kršitelju (glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, točka
).
Iz te sodne prakse izhaja, da je pravica do molka, ki je splošno priznano pravilo mednarodnega prava, jedro pojma poštenega sojenja. Taka pravica ne more biti omejena na priznanje kaznivih dejanj ali na navedbe, ki zaslišano osebo neposredno obtožujejo, temveč vključuje tudi informacije o vprašanjih, ki se nanašajo na dejstva, ki jih je pozneje mogoče uporabiti v podporo obtožbi, in lahko tako vplivajo na obsodbo ali sankcijo, naloženo tej osebi (glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, točke od 38 do 40 in navedena sodna praksa).
Tretjič, omeniti je treba načelo domneve nedolžnosti, ki je določeno v členu 48 Listine. To načelo se uporablja, kadar gre za določitev objektivnih elementov kršitve, določene s pravom Unije, ki lahko pripelje do naložitve upravnih sankcij kazenske narave (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, točki
in
).
V skladu s sodno prakso Sodišča so v vseh pravnih ureditvah sicer poznane dejanske ali pravne domneve, vendar člen 48 Listine državam članicam prepoveduje, da na kazenskopravnem področju prestopijo določen prag. Natančneje, načelo domneve nedolžnosti, določeno v tej določbi, državam članicam nalaga, da morajo dejanske in pravne domneve v represivnih zakonih razumno omejiti, pri tem pa upoštevati težo zadevnega primera in ohraniti pravico do obrambe (sodba z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, točka
).
Četrtič, člen 47, prvi odstavek, Listine, ki določa pravico do učinkovitega pravnega sredstva, določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do takega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Člen 47, drugi odstavek, Listine vsakomur zagotavlja pravico, da o njegovi zadevi pravično odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.
V skladu z ustaljeno sodno prakso jamstva neodvisnosti in nepristranskosti zahtevajo, da obstajajo pravila, ki se nanašajo zlasti na sestavo organa ter na imenovanje, trajanje funkcije in razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov ter na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov (sodba z dne 20. aprila 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, točka
in navedena sodna praksa).
Zahteva po neodvisnosti, ki je neločljivo povezana z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevni organ v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba (sodbi z dne 19. septembra 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, točka
, in z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, točka
), in zajema dva vidika.
Prvi vidik zahteva, da je taka instanca zaščitena pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost sojenja njenih članov glede sporov, ki so jim predloženi (sodbi z dne 19. septembra 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, točka
, in z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča),
C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, točka
).
Drugi vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in neobstoj kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnega pravila (sodba z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, točka
).
Če je odločbo, ki spada na področje uporabe prava Unije, sprejel organ, ki sam ne izpolnjuje teh pogojev neodvisnosti in nepristranskosti ter ga zato ni mogoče opredeliti kot sodišče v smislu člena 47, drugi odstavek, Listine, ta določba zahteva, da zadevno odločbo naknadno preveri sodni organ, ki mora biti pristojen za obravnavo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v sporu, o katerem odloča (glej v tem smislu sodbi z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, točke 46, 47 in 49, ter z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, točka
).
Ob upoštevanju teh opozoril je treba presoditi, ali te pravice, zagotovljene s pravom Unije, nasprotujejo temu, da se v okviru upravnega prekrškovnega postopka zaradi kršitve določb Direktive 2004/25 prizna zavezujoči učinek upravni odločbi, ki je bila sprejeta ob koncu predhodnega postopka, s katero je bila ugotovljena ta kršitev in ki je postala pravnomočna. Za to presojo je treba razlikovati med primeroma, navedenima v točki 31 te sodbe, in sicer primerom, v katerem se upravni prekrškovni postopek nanaša na osebe, ki so že bile stranke ugotovitvenega postopka, v katerem je bila sprejeta ta odločba, in primerom, v katerem se upravni prekrškovni postopek nanaša na fizične osebe, ki so, ne da bi bile stranke tega ugotovitvenega postopka, v njem nastopale samo kot redni člani predstavniškega organa pravne osebe, ki je bila stranka navedenega postopka.
Najprej je treba poudariti, da v skladu z navedbami v predložitveni odločbi in odgovori strank v postopku v glavni stvari na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, denarne upravne sankcije, ki jih avstrijsko pravo določa za osebe, odgovorne za kršitev določb ÜbG v zvezi s ponudbami za prevzem, segajo od 5000 do 50.000 EUR in lahko imajo za posledico nadomestno kazen odvzema prostosti, če naložene denarne sankcije ni mogoče izterjati. Te sankcije so na prvi pogled kazenske narave v smislu sodne prakse, navedene v točki 44 te sodbe. S pridržkom dokončne presoje predložitvenega sodišča o tej naravi je treba v postopku v glavni stvari uporabiti pravico do molka in domnevo nedolžnosti, ki ju zagotavljata člen 47, drugi odstavek, in člen 48 Listine.
Glede prvega primera iz točke 54 te sodbe lahko države članice za zagotovitev učinkovitosti upravnih postopkov, ki jih vodijo pristojni organi in katerih namen je ugotoviti in sankcionirati nespoštovanje pravil prava Unije v zvezi z obveznimi ponudbami za prevzem, odločbi, s katero se ugotovi, da so osebe storile kršitev, priznajo zavezujoč učinek, ki se uporabi v poznejšem postopku, s katerim se tem osebam naloži upravna sankcija zaradi storitve te kršitve. Vendar morajo biti ti postopki organizirani tako, da so navedene osebe v postopku, ki je pripeljal do sprejetja take ugotovitvene odločbe, lahko uveljavljale svoje temeljne pravice.
To med drugim pomeni, da so lahko iste osebe med tem postopkom konkretno in dejansko uveljavljale, prvič, pravico do obrambe, vključno s pravico do izjave, in drugič, pravico do molka in domnevo nedolžnosti glede dejstev, ki bodo pozneje uporabljena v podporo obtožbi in bodo tako vplivala na obsodbo ali naloženo sankcijo.
Drugače velja za drugi primer iz točke 54 te sodbe, čeprav je fizična oseba iz postopka v glavni stvari, ki v postopku, v katerem je bila sprejeta ugotovitvena odločba, ki je postala pravnomočna, ni sodelovala kot stranka, v tem postopku lahko sodelovala kot redni član predstavniškega organa pravne osebe, zoper katero se vodi navedeni postopek.
Kot je generalni pravobranilec namreč navedel v točki 58 sklepnih predlogov, je pravica do obrambe subjektivne narave, tako da morajo imeti zadevne stranke možnost učinkovitega uveljavljanja te pravice, ne glede na naravo postopka, ki se vodi zoper njih. To še toliko bolj velja, ker v okviru upravnega postopka, ki lahko vodi k uveljavitvi osebne odgovornosti direktorjev ali rednih članov organov družbe zaradi kršitve pravil v zvezi s ponudbami za prevzem, ki jo je mogoče pripisati tej družbi, in naložitve sankcij kazenske narave tem direktorjem ali rednim članom, ni mogoče izključiti obstoja nasprotovanja med njihovimi osebnimi interesi in interesi navedene družbe.
Iz tega sledi, da mora upravni organ v okviru upravnega prekrškovnega postopka, ki se nanaša na fizično osebo, izključiti zavezujoči učinek, ki velja za presoje iz odločbe o ugotovitvi kršitve, ki se očita tej osebi, in ki je postala pravnomočna, ne da bi ta oseba lahko ob uresničevanju pravice do obrambe osebno izpodbijala te presoje.
Prav tako ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 45 te sodbe, pravica do molka nasprotuje temu, da fizična oseba, katere osebna odgovornost za kršitev, za katero je mogoče naložiti upravne sankcije kazenske narave, lahko nastane v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, te pravice ni mogla uveljavljati glede dejstev, ki bodo pozneje uporabljena v podporo obtožbi in tako vplivala na obsodbo ali naloženo sankcijo.
Poleg tega domneva nedolžnosti nasprotuje temu, da bi bila fizična oseba v okviru upravnega prekrškovnega postopka odgovorna za storitev kršitve, ugotovljene z odločbo, ki je bila sprejeta po postopku, v katerem ta oseba ni mogla sodelovati kot stranka, ki ima pravico do obrambe in pravico do poštenega sojenja, ki je postala pravnomočna, ne da bi jo navedena oseba lahko izpodbijala, ter ki je ne more več izpodbijati pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem.
Nazadnje, glede dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča v smislu člena 47, drugi odstavek, Listine je iz predložitvene odločbe sicer res razvidno, da je komisija za prevzeme v nacionalni ustavni sodni praksi opredeljena kot neodvisen, nepristranski in z zakonom predhodno ustanovljen organ, ki ima značilnosti sodišča, ki je pristojno za odločanje o dejanskem in pravnem stanju, v smislu te določbe.
Glede na elemente iz spisa, ki je na voljo Sodišču, in odgovore na vprašanje Sodišča ter ob upoštevanju presoj in preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, ni razvidno, da bi komisija za prevzeme zagotavljala jamstva nepristranskosti, značilna za sodišče, ki so navedena v točki 52 te sodbe.
Komisija za prevzeme je namreč v skladu s členom 33 ÜbG pristojna za vodenje preiskav, katerih predmet je morebitna neizpolnitev obveznosti predložitve ponudbe za prevzem, za začetek ugotovitvenega postopka in upravnega prekrškovnega postopka ter v tem okviru za odločanje o obstoju kršitve in uporabi sankcij. Komisija za prevzeme ima pri izvajanju ÜbG obsežna pooblastila po uradni dolžnosti, med katerimi je tudi to, da dokaže in ugotovi dejstva, upoštevna za izdajo odločbe, ter da sprejme vse potrebne pripravljalne ukrepe v zvezi s tem.
Poleg tega iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni razvidno, da v komisiji za prevzeme obstaja funkcionalna ločitev med službami, zadolženimi za preiskavo in obtožbo, na eni strani ter službami, zadolženimi za sprejetje odločitve o obstoju kršitve in naložitvi sankcij, na drugi strani. Poleg tega je razvidno, da ima komisija za prevzeme v primeru vložitve pravnega sredstva zoper odločbe, s katerimi je ugotovila kršitev ali naložila sankcijo, status tožene stranke pred nacionalnim sodiščem, ki odloča o takem pravnem sredstvu.
Kot pa je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 68 in 69 sklepnih predlogov, na podlagi takih elementov – s pridržkom dokončne presoje, ki jo mora glede tega opraviti predložitveno sodišče – ni mogoče šteti, da komisija za prevzeme nastopa kot nepristranska tretja oseba v razmerju do domnevnega kršitelja na eni strani in upravnega organa, ki je odgovoren za spremljanje spoštovanja pravil o ponudbah za prevzem, na drugi, ter da zato ta komisija izpolnjuje merila, ki jih mora izpolnjevati neodvisno in nepristransko sodišče v smislu člena 47, drugi odstavek, Listine.
Iz tega sledi, da mora biti za izpolnitev zahtev sodne prakse, navedene v točki 53 te sodbe, mogoč nadzor nad odločbami komisije za prevzeme, ki ga opravi nacionalno sodišče, ki je za to pristojno za preučitev vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj.
Glede tega je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je odločba, ki jo sprejme komisija za prevzeme ob koncu postopka ugotavljanja kršitve, lahko predmet pritožbe pri Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče, Avstrija), vendar je v tem primeru nadzor, ki ga opravi to sodišče, omejen zgolj na pravna vprašanja. Tako je očitno, da ima taka odločba, ko postane pravnomočna, zavezujoče učinke v vseh poznejših upravnih in sodnih postopkih, če so stranke iste, oziroma v razmerju do udeležencev predhodnega upravnega postopka, ki so zastopniki strank, če so dejanski in pravni položaji enaki, ne da bi bilo mogoče to odločbo prej izpodbijati pred sodiščem, ki je pristojno za odločanje o dejanskih in pravnih vprašanjih.
Omejitev pristojnosti nacionalnega sodišča, pristojnega za nadzor nad zakonitostjo odločb upravnega organa na področju kršitev pravil v zvezi z obveznimi ponudbami za prevzem, zgolj na presojo pravnih vprašanj pa ne izpolnjuje zahtev, določenih v členu 47, drugi odstavek, Listine, na katere je bilo opozorjeno v točki 53 te sodbe. Zato če nad odločbo o ugotovitvi kršitve, ki je postala pravnomočna, pozneje ni bilo mogoče opraviti nadzora s strani sodnega organa, pristojnega za odločanje o pravnih in dejanskih vprašanjih, bi moral upravni organ zaradi spoštovanja zahtev, ki izhajajo iz te določbe Listine, v okviru poznejšega prekrškovnega postopka izključiti zavezujoči učinek, ki ga imajo presoje iz te odločbe.
Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člena 4 in 17 Direktive 2004/25 v povezavi s pravico do obrambe, ki je zagotovljena s pravom Unije, zlasti pravico do izjave, ter s členoma 47 in 48 Listine razlagati tako, da nasprotujeta praksi države članice, v skladu s katero ima lahko odločba o ugotovitvi kršitve te direktive, ki je postala pravnomočna, v poznejšem postopku za naložitev upravne sankcije kazenske narave zaradi kršitve določbe navedene direktive zavezujoč učinek, ker stranke, na katere se ta postopek nanaša, med predhodnim postopkom ugotavljanja te kršitve niso mogle v celoti uresničevati niti pravice do obrambe, zlasti pravice do izjave, niti pravice do molka ter uveljavljati domneve nedolžnosti glede dejstev, ki bodo pozneje uporabljena v utemeljitev obtožbe, oziroma ne morejo uresničevati pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper tako odločbo pred sodiščem, ki je pristojno za odločanje o dejanskih in pravnih vprašanjih.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člena 4 in 17 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/25/ES z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014, v povezavi s pravico do obrambe, ki je zagotovljena s pravom Unije, zlasti pravico do izjave, ter s členoma 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da nasprotujeta praksi države članice, v skladu s katero ima lahko odločba o ugotovitvi kršitve te direktive, ki je postala pravnomočna, v poznejšem postopku za naložitev upravne sankcije kazenske narave zaradi kršitve določbe navedene direktive zavezujoč učinek, ker stranke, na katere se ta postopek nanaša, med predhodnim postopkom ugotavljanja te kršitve niso mogle v celoti uresničevati niti pravice do obrambe, zlasti pravice do izjave, niti pravice do molka ter uveljavljati domneve nedolžnosti glede dejstev, ki bodo pozneje uporabljena v utemeljitev obtožbe, oziroma ne morejo uresničevati pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper tako odločbo pred sodiščem, ki je pristojno za odločanje o dejanskih in pravnih vprašanjih.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.