CELEX: 62019CJ0398
Prejudiciële verwijzing
Burgerschap van de Europese Unie
Artikelen 18 en 21 VWEU
Uitlevering van een Unieburger aan een derde land
Persoon die het burgerschap van de Unie heeft verkregen nadat hij het centrum van zijn belangen had verplaatst naar de aangezochte lidstaat
Werkingssfeer van het Unierecht
Uitleveringsverbod dat alleen geldt voor eigen onderdanen
Beperking van het vrije verkeer
Rechtvaardiging op grond van de voorkoming van straffeloosheid
Evenredigheid
Informeren van de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft
Verplichting van de aangezochte lidstaat en van de lidstaat van herkomst om de verzoekende derde staat te verzoeken om toezending van het strafdossier
Geen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 18 en 21 VWEU en van het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een door de Oekraïense autoriteiten aan de Duitse autoriteiten met het oog op strafvervolging toegezonden verzoek tot uitlevering van BY, een Oekraïens en Roemeens onderdaan.
Toepasselijke bepalingen
Europees Verdrag betreffende uitlevering
Artikel 1 van het op 13 december 1957 te Parijs ondertekende Europees Verdrag betreffende uitlevering (hierna: „Europees Uitleveringsverdrag”) luidt:
„De verdragsluitende partijen verbinden zich om, overeenkomstig de regels en onder de voorwaarden in de volgende artikelen bepaald, elkander de personen uit te leveren, die door de rechterlijke autoriteiten van de verzoekende partij vervolgd worden ter zake van een strafbaar feit of gezocht worden tot tenuitvoerlegging van een straf of maatregel.”
Artikel 6 van dit verdrag, met als opschrift „Uitlevering van onderdanen”, bepaalt:
„1.
a)
Iedere verdragsluitende partij is bevoegd de uitlevering van haar onderdanen te weigeren.
b)
Iedere verdragsluitende partij kan in een verklaring afgelegd bij ondertekening of bij nederlegging van haar akte van bekrachtiging of toetreding, een definitie geven van de betekenis die de uitdrukking ‚onderdanen’ in het onderhavige verdrag voor haar heeft.
c)
De hoedanigheid van onderdaan wordt beoordeeld naar de toestand op het ogenblik van de beslissing over de uitlevering. […]
2.   Indien de aangezochte partij haar onderdaan niet uitlevert, moet zij op verzoek van de andere partij de zaak aan haar bevoegde autoriteiten voorleggen, opdat, indien daartoe aanleiding bestaat, een strafvervolging kan worden ingesteld. Te dien einde zullen de op het strafbare feit betrekking hebbende dossiers, inlichtingen en voorwerpen kosteloos worden toegezonden op de in het eerste lid van artikel 12 bepaalde wijze. De verzoekende partij wordt van het gevolg dat aan haar verzoek is gegeven op de hoogte gesteld.”
Artikel 12, lid 2, van dit verdrag luidt als volgt:
„Tot staving van het verzoek dienen te worden overgelegd:
a)
het origineel of een authentiek afschrift, hetzij van een voor tenuitvoerlegging vatbare veroordeling, hetzij van een bevel tot aanhouding of van een andere akte die dezelfde kracht heeft, opgemaakt in de vorm voorgeschreven door de wet van de verzoekende partij;
b)
een overzicht van de feiten waarvoor uitlevering wordt verzocht. De tijd en plaats, waarop de feiten begaan zijn, hun wettelijke omschrijving en de verwijzing naar de toepasselijke wetsbepalingen dienen zo nauwkeurig mogelijk te worden vermeld; en
c)
een afschrift van de toepasselijke wetsbepalingen of, indien zulks niet mogelijk is, een verklaring aangaande het toepasselijke recht, alsmede een zo nauwkeurig mogelijk signalement van de opgeëiste persoon, en alle andere inlichtingen die van belang zijn om zijn identiteit en nationaliteit vast te stellen.”
De Bondsrepubliek Duitsland heeft een verklaring in de zin van artikel 6 van het Europees Uitleveringsverdrag afgelegd. Deze verklaring is vervat in de volgende bewoordingen:
„Uitlevering van Duitse onderdanen uit de Bondsrepubliek Duitsland aan een ander land is op grond van artikel 16, lid 2, eerste zin, [van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland) van 23 mei 1949 (BGBl 1949 I, blz. 1)] niet toegestaan en moet daarom in alle gevallen worden geweigerd.
Het begrip ‚onderdanen’ in de zin van artikel 6, punt 1, onder b), van het Europees Uitleveringsverdrag omvat alle Duitsers in de zin van artikel 116, lid 1, van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland.”
Kaderbesluit 2002/584
Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (
PB 2002, L 190, blz. 1
) bepaalt in artikel 1, leden 1 en 2:
„1.   Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2.   De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.”
Duits recht
Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland
Artikel 16, lid 2, van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland van 23 mei 1949 bepaalt:
„Een Duitser mag niet aan een andere staat worden uitgeleverd. Bij wet kan een afwijkende regeling voor uitlevering aan een lidstaat van de Europese Unie of aan een internationaal gerechtshof worden getroffen, voor zover de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn gewaarborgd.”
Wetboek van strafrecht
§ 7 van het Strafgesetzbuch (wetboek van strafrecht), in de op het hoofdgeding van toepassing zijnde versie, luidt:
„(1)   Het Duitse strafrecht is van toepassing op feiten die in het buitenland ten nadele van een Duitser zijn gepleegd, wanneer het feit op de plaats waar het is gepleegd strafbaar is gesteld of wanneer de plaats waar het feit is gepleegd niet onder enige strafrechtelijke jurisdictie valt.
(2)   Het Duitse strafrecht is van toepassing op andere feiten die in het buitenland zijn gepleegd, wanneer het feit op de plaats waar het is gepleegd strafbaar is gesteld of wanneer die plaats niet onder enige strafrechtelijke jurisdictie valt en de dader
1.
ten tijde van het feit Duitser was of dat daarna is geworden, of
2.
ten tijde van het feit een vreemdeling was, hij op het nationale grondgebied is aangetroffen en hij, hoewel de uitleveringswet zijn uitlevering gelet op de aard van het feit toestaat, niet wordt uitgeleverd omdat niet binnen een redelijke termijn een uitleveringsverzoek is ingediend, het verzoek is afgewezen of de uitlevering niet kan worden uitgevoerd.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
BY is Oekraïens en Roemeens onderdaan. Hij is geboren in Oekraïne en heeft daar gewoond tot zijn verhuizing naar Duitsland in 2012. In 2014 heeft hij op zijn verzoek het Roemeense staatsburgerschap verkregen omdat hij een afstammeling is van Roemeense onderdanen die destijds in het voormalig Roemeense Boekovina leefden. Hij heeft nooit in Roemenië gewoond.
Op 15 maart 2016 heeft het parket-generaal van Oekraïne op grond van een door een Oekraïense rechter uitgevaardigd aanhoudingsbevel een formeel verzoek tot uitlevering van BY ingediend met het oog op strafvervolging wegens wederrechtelijke toe‑eigening van tegoeden van een Oekraïens staatsbedrijf. Dit verzoek is via het Oekraïense ministerie van Justitie aan de Bondsrepubliek Duitsland gezonden.
Op 26 juli 2016 is BY in voorlopige hechtenis genomen. Bij beschikking van 1 augustus 2016 van de verwijzende rechter heeft het Kammergericht Berlin (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Berlijn, Duitsland) BY in uitleveringsdetentie geplaatst. Op 2 december 2016 is BY, na de deponering van een borgsom, voorwaardelijk in vrijheid gesteld overeenkomstig een beschikking van die rechter van 28 november 2016.
In de tussentijd heeft de Generalstaatsanwaltschaft Berlin (parket-generaal Berlijn, Duitsland) bij brief van 9 november 2016, onder bijvoeging van de in het vorige punt genoemde beschikking van 1 augustus 2016, het Roemeense ministerie van Justitie in kennis gesteld van het uitleveringsverzoek en gevraagd of de Roemeense autoriteiten voornemens waren om zelf over te gaan tot strafvervolging van BY, als Roemeens onderdaan die in het buitenland strafbare feiten heeft gepleegd. Bij brief van 22 november 2016 heeft dat ministerie geantwoord dat de Roemeense autoriteiten enkel op verzoek van de Oekraïense autoriteiten tot strafvervolging konden overgaan. In antwoord op een aanvullend verzoek van 2 januari 2017 waarbij Generalstaatsanwaltschaft Berlin wenste te vernemen of het Roemeense strafrecht het mogelijk maakte wegens de betrokken feiten vervolging in te stellen, heeft het Roemeense ministerie van Justitie op 15 maart 2017 meegedeeld dat er voor de uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel – dat een voorwaarde is voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel – voldoende bewijsmateriaal moet zijn voor de schuld van de opgeëiste persoon en heeft het de Generalstaatsanwaltschaft Berlin verzocht om overlegging van stukken en afschriften van het bewijsmateriaal inzake de aan BY ten laste gelegde feiten, die dat parket van de Oekraïense autoriteiten had ontvangen.
De verwijzende rechter leidt uit dit antwoord af dat een Roemeens onderdaan naar Roemeens recht in beginsel kan worden vervolgd voor feiten die in een derde land zijn gepleegd.
Volgens deze rechter is de uitlevering van BY aan Oekraïne rechtmatig, maar mogelijk in strijd met het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), aangezien de Roemeense rechterlijke instanties geen formele beslissing hebben genomen over de eventuele uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel. Hij wijst erop dat de Bondsrepubliek Duitsland weliswaar weigert haar eigen onderdanen uit te leveren, maar dat er geen uitleveringsverbod bestaat voor onderdanen van andere lidstaten. Niettemin vraagt hij zich af wat de gevolgen van dat arrest zijn voor de uitkomst van het bij hem aanhangige geding, omdat de omstandigheden van dat geding verschillen van de omstandigheden van de zaak die tot genoemd arrest hebben geleid.
In de eerste plaats merkt de verwijzende rechter op dat BY op het moment van zijn vestiging in Duitsland enkel de Oekraïense nationaliteit bezat en de Roemeense nationaliteit pas later heeft verkregen. Het verblijf van BY in Duitsland valt dus niet onder de uitoefening van zijn recht op grond van artikel 21, lid 1, VWEU. Derhalve rijst de vraag of de door het Hof in het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), geformuleerde beginselen van toepassing zijn op de situatie van BY.
In de tweede plaats wijst de verwijzende rechter op een praktische moeilijkheid bij de toepassing van de uit dat arrest voortvloeiende beginselen. Deze rechter merkt op dat de Roemeense rechterlijke instanties de mogelijkheid om BY zelf te vervolgen enkel kunnen beoordelen wanneer zij beschikken over bewijzen tegen hem. Deze bewijzen maken echter geen deel uit van de stukken die op grond van artikel 12, lid 2, van het Europees Uitleveringsverdrag bij een uitleveringsverzoek moeten worden gevoegd, zodat de aangezochte lidstaat deze bewijzen niet aan die autoriteiten kan toezenden. Hoe dan ook valt de toezending van die bewijzen aan de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit bezit, net als de toezending van het volledige uitleveringsverzoek, onder de soevereine beslissing van het verzoekende derde land.
De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of de autoriteiten van de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit bezit, wanneer zij door de aangezochte lidstaat in kennis worden gesteld van een uitleveringsverzoek, verplicht zijn om het verzoekende derde land te verzoeken het strafdossier toe te zenden om te kunnen beoordelen of zij de strafvervolging zelf kunnen overnemen. Een dergelijk verzoek zou kunnen leiden tot aanzienlijke en moeilijk te rechtvaardigen vertraging. In de praktijk zou het al even moeilijk zijn om de aangezochte lidstaat te verplichten het derde land te verzoeken om de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit bezit, te verzoeken die vervolging over te nemen.
In de derde plaats geeft de verwijzende rechter aan dat het Duitse strafrecht in § 7, lid 2, van het wetboek van strafrecht voorziet in een subsidiaire bevoegdheid voor de vervolging van in het buitenland gepleegde feiten wanneer geen uitlevering plaatsvindt, ook van buitenlandse onderdanen. Hij vraagt zich af of deze bepaling, gelet op het non-discriminatiebeginsel van artikel 18 VWEU, moet worden toegepast en de uitlevering van een Unieburger ontoelaatbaar moet worden verklaard. Volgens hem zou dit echter afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de strafvervolging.
Indien de uitlevering van een Unieburger op grond van deze subsidiaire bevoegdheid van meet af aan onrechtmatig was, zou het op grond van een andere bepaling van Duits recht namelijk onmogelijk zijn om een aanhoudingsbevel met het oog op uitlevering uit te vaardigen en aldus om de betrokkene in uitleveringsdetentie te plaatsen. Voorts kan een nationaal aanhoudingsbevel in Duitsland enkel worden uitgevaardigd op grond van ernstige aanwijzingen van schuld die alleen op basis van een onderzoek van het bewijsmateriaal tegen de opgeëiste persoon kunnen worden bevestigd. Ter verkrijging van dat bewijs zouden de Duitse autoriteiten het verzoekende derde land moeten voorstellen om de vervolging over te nemen of dat land aansporen een verzoek daartoe in te dienen, hetgeen tot verdere vertraging zou leiden.
In die omstandigheden heeft het Kammergericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Gelden de beginselen uit het arrest van het Hof van 6 september 2016 in de zaak Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) betreffende de toepassing van de artikelen 18 en 21 VWEU in het geval van een verzoek van een derde land om uitlevering van een Unieburger ook wanneer de vervolgde persoon het centrum van zijn belangen heeft verplaatst naar de aangezochte lidstaat op een tijdstip waarop hij nog geen Unieburger was?
2)
Is de lidstaat van herkomst die op de hoogte werd gesteld van een uitleveringsverzoek, op grond van het arrest van het Hof van 6 september 2016 in de zaak Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), verplicht het verzoekende derde land te verzoeken om toezending van de stukken teneinde de overname van de vervolging te onderzoeken?
3)
Is de lidstaat die door een derde land is verzocht om uitlevering van een Unieburger, op grond van het arrest van het Hof van 6 september 2016 in de zaak Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), verplicht de uitlevering te weigeren en zelf de strafvervolging over te nemen wanneer hij overeenkomstig zijn nationaal recht daartoe de mogelijkheid heeft?”
Bevoegdheid van het Hof
Ierland stelt dat het Hof niet bevoegd is om kennis te nemen van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. Deze lidstaat merkt op dat de rechtspositie van een Unieburger uitsluitend binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt wanneer die burger zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend op een moment dat hij reeds Unieburger was. Dit was echter niet het geval bij BY toen hij het centrum van zijn belangen verplaatste van Oekraïne naar Duitsland. Derhalve heeft BY zijn verblijf in Duitsland niet gebaseerd op de uitoefening van een uit artikel 21 VWEU voortvloeiend recht en heeft hij niet gehandeld als Unieburger, zodat hij zich niet op artikel 18 VWEU kan beroepen.
Vastgesteld moet worden dat dit betoog samenvalt met het onderzoek van de eerste vraag, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), van toepassing zijn op de situatie van een Unieburger die, zoals BY, het centrum van zijn belangen heeft verplaatst naar een lidstaat waarvan hij de nationaliteit niet bezit op een moment dat hij nog geen Unieburger was.
Het is evenwel duidelijk dat het Hof bevoegd is om de verwijzende rechter de relevante uitleggingsgegevens te verstrekken die hem in staat stellen te bepalen of het Unierecht op een dergelijk situatie van toepassing is (zie in die zin arrest van 5 mei 2011, McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, punten
en
).
Aan deze bevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan door de omstandigheid dat indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord in die zin dat de artikelen 18 en 21 VWEU niet op die situatie van toepassing zijn, de tweede en de derde vraag niet meer hoeven te worden onderzocht.
Het Hof is dus bevoegd om uitspraak te doen op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op de situatie van een Unieburger die onderdaan is van een lidstaat en op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft en ten aanzien van wie door een derde land bij die laatste lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend, zelfs wanneer die burger het centrum van zijn belangen naar die andere lidstaat heeft verplaatst op een moment dat hij nog geen Unieburger was.
Er zij aan herinnerd dat het Hof in het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
), dat net als de onderhavige zaak betrekking had op een uitleveringsverzoek van een derde land waarmee de Unie geen uitleveringsverdrag heeft gesloten, heeft geoordeeld dat de regels inzake uitlevering bij het ontbreken van een dergelijk verdrag weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, maar dat tot de situaties die binnen de werkingssfeer vallen van artikel 18 VWEU, gelezen in samenhang met de bepalingen van het VWEU inzake het burgerschap van de Unie, met name die situaties behoren die betrekking hebben op de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een onderdaan van een lidstaat – die dus Unieburger is – en die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (zie in die zin arresten van 2 oktober 2003, Garcia Avello,
C‑148/02
,
EU:C:2003:539
, punten
en
, en 8 juni 2017, Freitag,
C‑541/15
,
EU:C:2017:432
, punt
).
Derhalve kan een onderdaan van een lidstaat die in een andere lidstaat verblijft zich op grond van zijn burgerschap van de Unie beroepen op artikel 21, lid 1, VWEU (zie in die zin arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen,
C‑200/02
,
EU:C:2004:639
, punt
, en 2 oktober 2019, Bajratari,
C‑93/18
,
EU:C:2019:809
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en valt hij binnen de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van artikel 18 VWEU, waarin het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd (zie in die zin arresten van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 november 2018, Raugevicius,
C‑247/17
,
EU:C:2018:898
, punt
).
Aan deze overweging wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat die Unieburger de nationaliteit van een lidstaat en derhalve het burgerschap van de Unie pas heeft verworven toen hij reeds in een andere lidstaat verbleef dan die waarvan hij later de nationaliteit heeft verworven. De tegenovergestelde uitlegging, waarbij die burger wordt belet om zich op de aan de hoedanigheid van Unieburger ontleende rechten te beroepen, zou namelijk afbreuk doen aan de nuttige werking van die hoedanigheid, die de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn (zie in dit verband arrest van 20 september 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punt
).
Dit geldt ook voor de omstandigheid dat de Unieburger om wiens uitlevering is verzocht tevens de nationaliteit van het verzoekende derde land bezit. Het feit dat de betrokkene zowel de nationaliteit van een lidstaat als die van een derde land bezit, kan hem immers niet de vrijheden ontnemen die hij als onderdaan van een lidstaat aan het Unierecht ontleent (arrest van 13 november 2018, Raugevicius,
C‑247/17
,
EU:C:2018:898
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het hoofdgeding blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat BY, Roemeens onderdaan, zijn recht op grond van artikel 21 VWEU om in een lidstaat – in casu de Bondsrepubliek Duitsland – te verblijven, uitoefent in zijn hoedanigheid van Unieburger, zodat zijn situatie binnen de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van artikel 18 VWEU valt, ondanks de omstandigheid dat hij, ten eerste, het centrum van zijn belangen naar die laatste lidstaat heeft verplaatst op een moment dat hij de Roemeense nationaliteit nog niet had verworven en, ten tweede, tevens onderdaan is van het verzoekende derde land.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op de situatie van een Unieburger die onderdaan is van een lidstaat en op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft en ten aanzien van wie door een derde land bij die laatste lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend, zelfs indien die burger het centrum van zijn belangen naar een andere lidstaat heeft verplaatst op een moment dat hij de hoedanigheid van Unieburger nog niet bezat.
Tweede vraag
Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren (arresten van 13 september 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punt
, en 8 juni 2017, Freitag,
C‑541/15
,
EU:C:2017:432
, punt
).
In casu geeft de verwijzende rechter in zijn tweede vraag uiting aan zijn twijfels over de verplichtingen die bij de uitwisseling van informatie bedoeld in de punten 47 tot en met 49 van het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), kunnen rusten op de lidstaat waarvan een onderdaan de opgeëiste persoon is, zijnde een Unieburger ten aanzien van wie door een derde land een uitleveringsverzoek is ingediend bij de lidstaat op het grondgebied waarvan die persoon verblijft. Volgens de formulering van deze rechter heeft deze vraag dus betrekking op een mogelijk bestaande verplichting voor de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit bezit, om het verzoekende derde land te verzoeken om toezending van de stukken met betrekking tot het aan die persoon ten laste gelegde strafbare feit.
Aangezien deze uitwisseling van informatie is gebaseerd op de samenwerking tussen die twee lidstaten en de verwijzende rechter in de motivering van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ingaat op de verplichtingen die op elk van die lidstaten rusten, moet er, om deze rechter een volledig antwoord te geven, evenwel van worden uitgegaan dat die rechter met zijn tweede vraag tevens wenst te vernemen welke verplichtingen in het kader van de in het vorige punt van dit arrest bedoelde uitwisseling van informatie op de aangezochte lidstaat rusten.
Derhalve moet de tweede vraag aldus worden geherformuleerd en moet worden verondersteld dat de verwijzende rechter daarmee in essentie wenst te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat, wanneer de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon onderdaan is – een Unieburger ten aanzien van wie door een derde land bij een andere lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend – door deze laatste lidstaat in kennis is gesteld van dat verzoek, een van beide lidstaten het verzoekende derde land moet verzoeken om hun een afschrift van het strafdossier toe te zenden zodat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit bezit kan beoordelen of deze de strafvervolging kan overnemen.
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de nationale uitleveringsregels van een lidstaat die, zoals in het hoofdgeding, een verschil in behandeling invoeren naargelang de betrokken persoon onderdaan van die lidstaat dan wel onderdaan van een andere lidstaat is, volgens de rechtspraak van het Hof de vrijheid van onderdanen van andere lidstaten om in de Unie te reizen en te verblijven nadelig kunnen beïnvloeden omdat zij ertoe leiden dat aan onderdanen van andere lidstaten die legaal op het grondgebied van de aangezochte staat verblijven, niet de bescherming tegen uitlevering wordt geboden die de onderdanen van deze laatste lidstaat genieten (zie in die zin arresten van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
, en 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punt
).
Hieruit volgt dat de ongelijke behandeling die erin bestaat dat een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat dan de aangezochte lidstaat kan worden uitgeleverd, in een situatie als die in het hoofdgeding leidt tot een beperking van de door artikel 21 VWEU gewaarborgde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (zie in die zin arresten van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
, en 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punt
).
Een dergelijke beperking kan slechts worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
).
In deze context heeft het Hof erkend dat het doel van voorkoming van straffeloosheid van personen die een strafbaar feit hebben begaan legitiem moet worden geacht en een rechtvaardiging kan vormen voor een maatregel die een fundamentele vrijheid zoals bedoeld in artikel 21 VWEU beperkt, mits deze maatregel noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die hij beoogt te waarborgen en de nagestreefde doelstellingen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt (zie in die zin arresten van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punten
en
, 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punten
en
, en 2 april 2020, Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, punt
).
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de voorkeur dient te worden gegeven aan de uitwisseling van informatie met de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft, teneinde de autoriteiten van deze lidstaat in voorkomend geval de mogelijkheid te geven om een Europees aanhoudingsbevel met het oog op vervolging uit te vaardigen. Wanneer een andere lidstaat, waar die persoon legaal verblijft, van een derde staat een verzoek om uitlevering ontvangt, dient deze lidstaat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit bezit derhalve op de hoogte te stellen en de persoon in voorkomend geval op verzoek van deze laatste lidstaat aan hem over te leveren overeenkomstig kaderbesluit 2002/584, op voorwaarde dat deze laatste lidstaat ingevolge zijn nationale recht bevoegd is om deze persoon te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied gepleegde feiten (zie in die zin arresten van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punten
en
; 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punt
, en 2 april 2020, Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, punt
).
Teneinde de verwezenlijking van het doel van voorkoming van straffeloosheid van de opgeëiste persoon voor de hem in het uitleveringsverzoek verweten feiten te waarborgen, moet het Europees aanhoudingsbevel dat eventueel is uitgevaardigd door de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit heeft voorts minstens op dezelfde feiten betrekking hebben als die welke die persoon in het uitleveringsverzoek worden verweten (zie in die zin arrest van 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punt
).
Indien daarentegen de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft geen Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd, kan de aangezochte lidstaat die persoon uitleveren, mits deze lidstaat overeenkomstig de in de rechtspraak van het Hof gestelde eis is nagegaan of de uitlevering geen afbreuk doet aan de in artikel 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde rechten (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
).
Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient in de tweede plaats, gelet op de vragen van de verwijzende rechter, nader te worden ingegaan op de in punt 43 van het onderhavige arrest genoemde uitwisseling van informatie.
Dienaangaande vloeit in wezen uit de punten 55 en 56 van het arrest van 10 april 2018, Pisciotti (
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
), voort dat de aangezochte lidstaat voldoet aan zijn informatieverplichting – bedoeld in punt 43 van het onderhavige arrest – door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft in de gelegenheid te stellen om op grond van een Europees aanhoudingsbevel om de overlevering van die persoon te verzoeken.
Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking zoals vastgelegd in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU en volgens hetwelk de Unie en de lidstaten het beginsel van loyale samenwerking respecteren en elkaar steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
), is het daartoe aan de aangezochte lidstaat om de autoriteiten van de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft niet alleen in kennis te stellen van het bestaan van een uitleveringsverzoek ten aanzien van die persoon, maar ook van alle feitelijke en juridische gegevens die in het kader van dat uitleveringsverzoek door het verzoekende derde land zijn verstrekt. Daarbij moeten die autoriteiten niettemin de vertrouwelijkheid van die gegevens eerbiedigen indien daarom is verzocht door het derde land, dat daarvan naar behoren op de hoogte is gesteld. Bovendien dient de aangezochte lidstaat tevens die autoriteiten op de hoogte te houden van elke wijziging van de situatie van de opgeëiste persoon die relevant is voor de eventuele uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel tegen hem overeenkomstig hetgeen in de punten 43 en 44 van het onderhavige arrest is uiteengezet.
Daarentegen kan de aangezochte lidstaat noch de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft, krachtens het Unierecht worden verplicht om het verzoekende derde land te verzoeken om toezending van het strafdossier.
Niet alleen vindt die verplichting geen rechtsgrondslag in de huidige stand van het Unierecht, maar zij zou ook indruisen tegen de doelstellingen waarop de in punt 43 van het onderhavige arrest bedoelde uitwisseling van informatie berust, aangezien die uitwisseling van informatie volgens de rechtspraak van het Hof past in de doelstelling om Unieburgers te beschermen tegen maatregelen die hun het in artikel 21 VWEU neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf zouden kunnen ontnemen, en tegelijkertijd straffeloosheid ten aanzien van strafbare feiten tegen te gaan (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
).
Indien de aangezochte lidstaat of de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft, verplicht was het verzoekende derde land te verzoeken om toezending van het strafdossier, zou de uitleveringsprocedure immers aanmerkelijk ingewikkelder kunnen worden en substantieel kunnen worden verlengd, waardoor uiteindelijk de doelstelling om die straffeloosheid tegen te gaan in gevaar zou kunnen komen.
Bovendien moet worden opgemerkt dat de in punt 43 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak berust op de veronderstelling dat de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft, zelf beoordeelt of het opportuun is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen wanneer deze staat door de aangezochte lidstaat in kennis wordt gesteld van het feit dat er sprake is van een uitleveringsverzoek ten aanzien van een van zijn onderdanen. Evenzo moet worden geoordeeld dat de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft, in de uitoefening van een onder zijn strafrechtelijke soevereiniteit vallende discretionaire bevoegdheid en volgens de regels van zijn nationale recht kan besluiten om het verzoekende derde land te vragen om toezending van het strafdossier met het oog op de beoordeling of eventuele vervolging opportuun is.
Uit het voorgaande vloeit voort dat de autoriteiten van de aangezochte lidstaat, mits zij de autoriteiten van de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft naar behoren hebben geïnformeerd overeenkomstig hetgeen in punt 48 van dit arrest is uiteengezet, de uitleveringsprocedure kunnen voortzetten en in voorkomend geval die persoon met inachtneming van alle omstandigheden van het geval mogen uitleveren indien de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft niet binnen een redelijke termijn een Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd.
In een dergelijk geval kan de aangezochte lidstaat die persoon dus uitleveren zonder langer dan een redelijke termijn te hoeven wachten tot de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit heeft in een formeel besluit verklaart geen Europees aanhoudingsbevel tegen die persoon te zullen uitvaardigen. De omgekeerde benadering zou namelijk verder gaan dan het aanwenden van mechanismen voor samenwerking en wederzijdse bijstand die op strafrechtelijk gebied uit hoofde van het Unierecht bestaan en de uitleveringsprocedure onnodig vertragen.
Uit dien hoofde is het aan de aangezochte lidstaat om in het belang van de rechtszekerheid een redelijke termijn aan te geven aan de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon de nationaliteit bezit, na verloop waarvan – indien die laatste lidstaat geen Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt – in voorkomend geval tot uitlevering van die persoon zal worden overgegaan. Bij de vaststelling van die termijn moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het geval en in het bijzonder met het feit dat die persoon mogelijk op grond van de uitleveringsprocedure en de moeilijkheid van de zaak in hechtenis wordt genomen.
Gelet op een en andere dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat, wanneer de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon een onderdaan is, zijnde een Unieburger ten aanzien van wie door een derde land bij een andere lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend, door deze laatste lidstaat van het bestaan van dat verzoek in kennis is gesteld, geen van beide lidstaten verplicht is het verzoekende derde land te verzoeken om overhandiging van een afschrift van het strafdossier zodat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit heeft, kan beoordelen of deze de strafvervolging van die persoon kan overnemen. Voor zover de aangezochte lidstaat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit bezit naar behoren op de hoogte heeft gesteld van het bestaan van het uitleveringsverzoek, van alle door het verzoekende derde land in het kader van dat verzoek verstrekte juridische en feitelijke gegevens, alsook van elke wijziging van de situatie van de opgeëiste persoon die relevant is voor de eventuele uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel tegen hem, kan de aangezochte lidstaat die persoon uitleveren zonder te hoeven wachten tot de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit heeft in een formeel besluit verklaart geen Europees aanhoudingsbevel tegen die persoon uit te vaardigen dat minstens op dezelfde feiten betrekking heeft als die welke in het uitleveringsverzoek worden vermeld, wanneer die laatste lidstaat een dergelijk bevel niet uitvaardigt binnen de redelijke termijn die hem daartoe met inachtneming van alle omstandigheden van het geval door de aangezochte lidstaat is toegekend.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaat die door een derde land wordt verzocht om een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat uit te leveren met het oog op strafvervolging, verplicht is de uitlevering te weigeren en de strafvervolging over te nemen wanneer zijn nationale recht dat toelaat.
Er zij aan herinnerd dat uitlevering een procedure is die tot doel heeft straffeloosheid tegen te gaan van een persoon die zich op een ander grondgebied bevindt dan dat waarop deze persoon een strafbaar feit zou hebben gepleegd. Ofschoon, gelet op het adagium aut dedere, aut judicare (uitlevering dan wel vervolging), de niet-uitlevering door een lidstaat van personen die de nationaliteit van die lidstaat bezitten, in het algemeen wordt gecompenseerd door het feit dat de aangezochte lidstaat de mogelijkheid heeft om zijn eigen onderdanen te vervolgen voor ernstige strafbare feiten die buiten zijn grondgebied zijn gepleegd, is deze lidstaat in het algemeen immers onbevoegd om dergelijke feiten te beoordelen wanneer noch de dader van het vermeende strafbare feit, noch het slachtoffer daarvan, de nationaliteit van deze lidstaat heeft. Uitlevering voorkomt zo dat strafbare feiten die op het grondgebied van een staat zijn gepleegd door personen die dit grondgebied zijn ontvlucht, onbestraft blijven (arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punt
).
In deze context heeft het Hof geoordeeld dat nationale regels op basis waarvan een verzoek tot uitlevering met het oog op de vervolging en veroordeling in het derde land waar het strafbare feit vermoedelijk is gepleegd, kan worden ingewilligd, geschikt lijken om het beoogde doel te bereiken, mits er geen alternatieve maatregel bestaat die de uitoefening van de bij artikel 21 VWEU verleende rechten minder aantast (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, punten
en
).
In casu heeft de vraag van de verwijzende rechter evenwel betrekking op een situatie waarin, anders dan hetgeen in punt 58 van het onderhavige arrest is uiteengezet, het nationale recht van de aangezochte lidstaat die lidstaat de mogelijkheid geeft om een buitenlandse onderdaan te vervolgen voor strafbare feiten die buiten zijn grondgebied zijn gepleegd. Zo geeft die rechter aan dat § 7, lid 2, van het wetboek van strafrecht voorziet in een subsidiaire bevoegdheid voor de Duitse autoriteiten die met strafvervolging zijn belast om in het buitenland gepleegde strafbare feiten te vervolgen wanneer geen uitlevering plaatsvindt, ook wanneer deze feiten zijn gepleegd door een buitenlands onderdaan.
De Duitse regering betwist de gegrondheid van deze uitlegging die de verwijzende rechter aan § 7, lid 2, punt 2, van het wetboek van strafrecht heeft gegeven. Volgens deze regering geldt de subsidiaire bevoegdheid waarin deze bepaling voorziet uitsluitend wanneer het verzoekende derde land de vervolging niet kan of wil overnemen. Dit is echter niet het geval in de zaak in het hoofdgeding, zodat die bepaling geen grondslag biedt voor de vervolging van BY in Duitsland.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof zich bij de uitlegging van bepalingen van de nationale rechtsorde in beginsel moet baseren op de kwalificaties in de verwijzingsbeslissing. Volgens vaste rechtspraak is het Hof immers niet bevoegd om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen (arrest van 7 augustus 2018, Banco Santander en Escobedo Cortés,
C‑96/16 en C‑94/17
,
EU:C:2018:643
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve moet de derde vraag worden onderzocht op basis van de uitlegging van § 7, lid 2, punt 2, van het wetboek van strafrecht die in de verwijzingsbeslissing staat vermeld. Het is in voorkomend geval aan de verwijzende rechter om na te gaan of die uitlegging gegrond is.
Evenwel moet worden geoordeeld dat de artikelen 18 en 21 VWEU niet aldus kunnen worden uitgelegd dat de aangezochte lidstaat verplicht is de uitlevering van een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat te weigeren en die persoon zelf strafrechtelijk te vervolgen voor feiten die in een derde land zijn gepleegd, wanneer de aangezochte lidstaat volgens zijn nationale recht bevoegd is om die Unieburger te vervolgen voor bepaalde strafbare feiten die in een derde land zijn gepleegd.
In een dergelijk geval zou een verplichting om de uitlevering te weigeren en de strafvervolging over te nemen de aangezochte lidstaat namelijk de mogelijkheid ontnemen om zelf aan de hand van alle omstandigheden van het geval, waaronder de kans dat die vervolging – gelet op het beschikbare bewijsmateriaal – leidt tot een strafrechtelijke veroordeling, te beoordelen of het opportuun is om die burger op grond van het nationale recht te vervolgen. Een dergelijke verplichting zou dus verder gaan dan de grenzen die het Unierecht kan stellen aan de bevoegdheid van de lidstaat om de opportuniteit van vervolging te beoordelen op een gebied dat – zoals het strafrecht – volgens vaste rechtspraak van het Hof onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, ook al zijn deze lidstaten gehouden die bevoegdheid uit te oefenen met inachtneming van het Unierecht (zie in die zin arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland,
C‑202/18 en C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punt
).
Wanneer, zoals in het hoofdgeding, een derde land de aangezochte lidstaat verzoekt om een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat uit te leveren met het oog op strafvervolging, is dus in het Unierecht enkel de vraag aan de orde of de aangezochte lidstaat tegenover die Unieburger op een wijze kan handelen waardoor de uitoefening van zijn recht op vrij verkeer en verblijf minder wordt beperkt, door te overwegen om die burger aan de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft over te leveren in plaats van hem aan het verzoekende derde land uit te leveren (zie naar analogie arrest van 10 april 2018, Pisciotti,
C‑191/16
,
EU:C:2018:222
, punt
).
Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaat die door een derde land wordt verzocht om een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat uit te leveren met het oog op strafvervolging, niet verplicht is de uitlevering te weigeren en de strafvervolging over te nemen wanneer zijn nationale recht dat toelaat.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 18 en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op de situatie van een burger van de Europese Unie die onderdaan is van een lidstaat en op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft en ten aanzien van wie door een derde land bij die laatste lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend, zelfs indien die burger het centrum van zijn belangen naar een andere lidstaat heeft verplaatst op een moment dat hij de hoedanigheid van Unieburger nog niet bezat.

2)
De artikelen 18 en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat, wanneer de lidstaat waarvan de opgeëiste persoon een onderdaan is, zijnde een Unieburger ten aanzien van wie door een derde land bij een andere lidstaat een uitleveringsverzoek is ingediend, door deze laatste lidstaat van het bestaan van dat verzoek in kennis is gesteld, geen van beide lidstaten verplicht is het verzoekende derde land te verzoeken om overhandiging van een afschrift van het strafdossier zodat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit heeft, kan beoordelen of deze de strafvervolging van die persoon kan overnemen. Voor zover de aangezochte lidstaat de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit bezit naar behoren op de hoogte heeft gesteld van het bestaan van het uitleveringsverzoek, van alle door het verzoekende derde land in het kader van dat verzoek verstrekte juridische en feitelijke gegevens, alsook van elke wijziging van de situatie van de opgeëiste persoon die relevant is voor de eventuele uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel tegen hem, kan de aangezochte lidstaat die persoon uitleveren zonder te hoeven wachten tot de lidstaat waarvan die persoon de nationaliteit heeft in een formeel besluit verklaart geen Europees aanhoudingsbevel tegen die persoon uit te vaardigen dat minstens op dezelfde feiten betrekking heeft als die welke in het uitleveringsverzoek worden vermeld, wanneer die laatste lidstaat een dergelijk bevel niet uitvaardigt binnen de redelijke termijn die hem daartoe met inachtneming van alle omstandigheden van het geval door de aangezochte lidstaat is toegekend.

3)
De artikelen 18 en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat de lidstaat die door een derde land wordt verzocht om een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat uit te leveren met het oog op strafvervolging, niet verplicht is de uitlevering te weigeren en de strafvervolging over te nemen wanneer zijn nationale recht dat toelaat.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.