CELEX: 62017TJ0716
Aiuti di Stato
Settore aereo
Aiuto concesso dall’Italia a favore degli aeroporti sardi
Decisione che dichiara l’aiuto in parte compatibile e in parte incompatibile con il mercato interno
Imputabilità allo Stato
Beneficiari
Vantaggio a favore delle compagnie aeree contraenti
Principio dell’operatore privato in economia di mercato
Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri
Lesione della concorrenza
Obbligo di motivazione
Regime di aiuti
Aiuto de minimis
Recupero

Fatti
Sulle misure controverse
La Sardegna (Italia) conta cinque aeroporti, tra cui figurano quelli di Alghero, di Cagliari-Elmas e di Olbia.
L’aeroporto di Alghero è gestito dalla So.Ge.A.Al SpA (in prosieguo: la «SOGEAAL») il cui capitale è stato integralmente sottoscritto da enti pubblici locali ed è detenuto in maggioranza dalla Regione autonoma della Sardegna (Italia) (in prosieguo: la «Regione autonoma»), anche indirettamente attraverso la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). L’aeroporto di Cagliari-Elmas è invece gestito dalla So.G.Aer SpA (in prosieguo: la «SOGAER»), società le cui azioni sono detenute in maggioranza dalla Camera di commercio di Cagliari (in prosieguo: la «CCIA di Cagliari»), mentre l’aeroporto di Olbia è gestito dalla GEASAR SpA (in prosieguo: la «GEASAR»), società registrata a Olbia le cui azioni sono detenute in maggioranza dalla Meridiana SpA, un’impresa privata.
Sulle disposizioni adottate dalla Regione autonoma
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Sull’articolo 3 della legge n. 10/2010
Il 13 aprile 2010 la Regione autonoma ha adottato la legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 12, del 16 aprile 2010) (in prosieguo: la «legge n. 10/2010»).
L’articolo 3 della legge n. 10/2010, intitolato «Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani», è così formulato:
«1.   È autorizzata la spesa di euro 19700000 per l’anno 2010 e di euro 24500000 per ciascuno degli anni dal 2011 al 2013 per il finanziamento degli aeroporti isolani per il potenziamento e lo sviluppo del trasporto aereo, quale servizio di interesse economico generale, anche attraverso la destagionalizzazione dei collegamenti aerei, ai sensi degli orientamenti comunitari, contenuti nella comunicazione della Commissione 2005/C 312/01 concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali.
2.   Con deliberazione della giunta regionale, da adottarsi su proposta dell’Assessore regionale dei trasporti, d’intesa con gli Assessori della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, del turismo artigianato e commercio, dell’agricoltura e riforma agro-pastorale e della pubblica istruzione, beni culturali, informazione, spettacolo e sport, sono definiti i criteri, la natura e la durata dell’offerta di trasporto e le direttive per l’elaborazione dei programmi di attività da parte delle società di gestione aeroportuale, che tengano conto degli interventi relativi alla continuità territoriale di cui all’articolo 2.
3.   La delibera di cui al comma 2 e i programmi di attività, anche quelli già definiti dalle società di gestione aeroportuale alla data di entrata in vigore della presente legge accompagnati dagli atti e dai relativi contratti, sono finanziati se elaborati in coerenza con i criteri, la natura, la durata dell’offerta di trasporto e le direttive di cui al comma 2 e sono sottoposti al preventivo parere vincolante della competente Commissione consiliare».
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Sugli atti di esecuzione della legge n. 10/2010
Conformemente all’articolo 3, comma 2, della legge n. 10/2010, la giunta della Regione autonoma ha approvato numerosi atti di esecuzione delle misure di cui al suddetto articolo 3 (in prosieguo: gli «atti di esecuzione»), segnatamente la deliberazione della Giunta regionale n. 29/36, del 29 luglio 2010 (in prosieguo: la «deliberazione regionale n. 29/36»), la deliberazione della Giunta regionale n. 43/37, del 6 dicembre 2010 (in prosieguo: la «deliberazione regionale n. 43/37») e la deliberazione della Giunta regionale n. 52/117, del 23 dicembre 2011 (in prosieguo: la «deliberazione regionale n. 52/117»), (in prosieguo, congiuntamente all’articolo 3 della legge n. 10/2010, le «misure controverse»).
Tali atti di esecuzione definiscono tre poli di «attività» per i quali le società di gestione aeroportuale avrebbero potuto ricevere una compensazione da parte della Regione autonoma per gli anni dal 2010 al 2013, ossia:
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l’aumento del traffico aereo per compagnia aerea (in prosieguo: l’«attività 1»);
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la promozione della Sardegna come destinazione turistica da parte delle compagnie aeree (in prosieguo: l’«attività 2»);
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altre attività promozionali affidate dalle società di gestione aeroportuale, per conto della Regione autonoma, a fornitori terzi di servizi diversi dalle compagnie aeree (in prosieguo: l’«attività 3»).
La deliberazione regionale n. 29/36, da un lato, precisava che, nell’attuazione dell’articolo 3 della legge n. 10/2010, l’obiettivo della destagionalizzazione dei collegamenti aerei consisteva nell’aumentare la frequenza dei voli nei mesi di spalla e invernali nonché nel lanciare nuove rotte aeree. Dall’altro lato, in tale deliberazione si affermava che l’obiettivo ultimo, perseguito dalle misure di cui all’articolo 3 della legge n. 10/2010 di promozione di una politica regionale del trasporto aereo, era il rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale, nonché lo sviluppo delle economie locali, del turismo e della cultura isolana.
A tal riguardo, la deliberazione regionale n. 29/36 definiva i criteri, la natura e la durata dei servizi di trasporto per i quali poteva essere concessa una compensazione per il periodo compreso tra il 2010 e il 2013 nonché le direttive per l’elaborazione e la valutazione dei «programmi di attività» elaborati dalle società di gestione aeroportuale.
Concretamente, per ricevere un finanziamento previsto dalla legge n. 10/2010, una società di gestione aeroportuale doveva sottoporre all’approvazione della Regione autonoma un programma di attività dettagliato. Tale programma doveva indicare quali attività, tra quelle da 1 a 3 menzionate al precedente punto 6, la società di gestione aeroportuale intendeva attuare al fine di conseguire gli obiettivi della legge n. 10/2010. Detto programma doveva eventualmente essere realizzato mediante accordi specifici tra la società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree.
Qualora una società di gestione aeroportuale intendesse ricevere un finanziamento per l’attività 1, il programma di attività da presentare alla Regione autonoma avrebbe dovuto indicare le «rotte di interesse strategico» (nazionali e internazionali) e definire gli obiettivi annuali in relazione alla frequenza dei voli, alle nuove rotte e al numero di passeggeri.
Secondo le autorità italiane, la gestione di tali rotte di interesse strategico costituiva il servizio di interesse economico generale che le compagnie aeree fornivano in cambio della compensazione.
Un programma di attività per l’attuazione dell’attività 2 avrebbe dovuto definire specifiche attività pubblicitarie e di marketing volte ad aumentare il numero di passeggeri e a promuovere il bacino d’utenza dell’aeroporto.
La deliberazione regionale n. 29/36 prevedeva che i programmi di attività dovessero essere sostenuti da previsioni relative alle prospettive di redditività delle attività da essi individuate.
Dalla deliberazione regionale n. 29/36 risulta che i programmi di attività avrebbero dovuto rispettare taluni principi:
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le rotte di interesse strategico previste nei programmi non avrebbero potuto sovrapporsi a rotte già gravate da oneri di servizio pubblico;
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il finanziamento concesso a ciascuna rotta sovvenzionata sarebbe dovuto diminuire nel corso del tempo;
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l’accordo finanziario concluso con le compagnie aeree avrebbe dovuto comprendere un piano per la promozione del territorio.
Qualora la Regione autonoma avesse rilevato incongruenze tra, da un lato, i programmi di attività presentati dalle società di gestione aeroportuale e, dall’altro, le disposizioni della legge n. 10/2010 e i suoi atti di esecuzione, essa avrebbe potuto richiedere che fossero apportate modifiche a tali programmi di attività.
Una volta approvati i diversi programmi di attività che le erano stati presentati dalle società di gestione aeroportuale, la Regione autonoma avrebbe ripartito tra queste ultime le risorse finanziarie disponibili per ciascuno degli anni dal 2010 al 2013.
Laddove l’importo delle compensazioni richieste dalle società di gestione aeroportuale fosse stato superiore all’importo previsto dalla legge n. 10/2010, la deliberazione regionale n. 29/36 prevedeva l’adozione di criteri di premialità.
Gli importi definitivi dei contributi annuali erano determinati a posteriori, tenuto conto degli importi, eventualmente inferiori a quelli previsti nei programmi di attività, effettivamente pagati dalle società di gestione aeroportuale nel contesto dello svolgimento delle attività suddette. Al fine di confermare tali importi, le società di gestione in parola avrebbero dovuto presentare relazioni in cui avrebbero indicato, tra l’altro, i costi effettivamente sostenuti per le azioni attuate e che avrebbero dovuto essere accompagnate da documenti giustificativi.
Inoltre, gli atti di esecuzione prevedevano che le società di gestione aeroportuale dovessero monitorare le prestazioni delle compagnie aeree. In particolare, essi imponevano che gli accordi specifici conclusi tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree prevedessero l’applicazione di sanzioni alle compagnie aeree in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi predefiniti, segnatamente in termini di frequenza dei voli e di numero di passeggeri.
Infine, i contributi della Regione autonoma erano versati tramite un fondo regionale costituito ad hoc e gestito dalla SFIRS, il quale deduceva il 4% dagli importi totali definitivi di detti contributi. Peraltro, dal momento che una prima rata, pari al 20% dei fondi dovuti nell’ambito di un anno di riferimento, era versata a priori, le società di gestione aeroportuale avrebbero potuto richiedere alla SFIRS anticipazioni finanziarie, le quali erano concesse dietro pagamento di commissioni e di interessi.
Sul contratto controverso
La Germanwings GmbH, ricorrente, è una compagnia aerea di trasporto di passeggeri «low-cost», attiva dal 2002, che gestisce segnatamente una rete di rotte a corto, medio e lungo raggio, principalmente da e verso aeroporti dell’Unione europea, ivi compreso quello di Cagliari-Elmas.
La SOGAER, società che gestisce l’aeroporto di Cagliari-Elmas, ha pubblicato, sul proprio sito Internet, un avviso con cui invitava le compagnie aeree a presentarle piani industriali per operare sulle rotte da e verso tale aeroporto nonché per la conclusione di accordi di marketing intesi a promuovere la Sardegna.
La SOGAER ha presentato alla Regione autonoma taluni programmi di attività per il 2010 e per il triennio dal 2011 al 2013, unitamente alle rispettive domande di finanziamento. Tali programmi sono stati approvati e gli importi assegnati alla SOGAER per il 2010 e per il periodo compreso tra il 2011 e il 2013 sono stati fissati rispettivamente dalle deliberazioni regionali n. 43/37 e n. 52/117.
In tale contesto, nel 2012 la ricorrente e la SOGAER hanno stipulato un contratto (in prosieguo: il «contratto controverso»). Con tale contratto, la ricorrente si impegnava, a fronte di un compenso di importo pari a EUR 30000, a promuovere la regione Sardegna, Cagliari nonché i suoi collegamenti diretti tra Cagliari-Elmas e Colonia-Bonn (Germania) nonché tra Cagliari-Elmas e Stoccarda (Germania). A tal fine, la ricorrente ha affidato l’organizzazione di una campagna promozionale a un prestatore di servizi terzo, per un costo totale di EUR 40000,18, facendosi carico della differenza rispetto all’importo di EUR 30000 proveniente dalla SOGAER. Tale campagna promozionale si è svolta tra il 10 dicembre 2012 e il 9 gennaio 2013.
Il 20 dicembre 2012 la ricorrente ha emesso una fattura per un importo di EUR 30000. La SOGAER ha onorato tale fattura pagando detto importo con un bonifico elettronico del 19 aprile 2013 (in prosieguo: il «pagamento controverso»).
Sulla decisione impugnata
Il 30 novembre 2011 la Repubblica italiana, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, ha notificato alla Commissione la legge n. 10/2010, misura che è stata esaminata conformemente al capo III del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (
GU 1999, L 83, pag. 1
).
Con lettera del 23 gennaio 2013, la Commissione ha comunicato alla Repubblica italiana la sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE in relazione al regime notificato (in prosieguo: il «regime di aiuti controverso»). Mediante pubblicazione di tale decisione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 30 maggio 2013 (
GU 2013, C 152, pag. 30
), la Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni sul presunto regime di aiuti.
Hanno presentato osservazioni scritte le autorità italiane, nonché talune parti interessate, ivi comprese le società di gestione degli aeroporti di Alghero, Cagliari-Elmas e Olbia. La ricorrente non ha presentato osservazioni scritte. La Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità italiane, le quali hanno potuto depositare le loro osservazioni in replica.
Con lettere del 24 febbraio 2014, la Commissione ha informato le parti interessate in merito all’adozione, il 20 febbraio 2014, di una comunicazione intitolata «Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree» (
GU 2014, C 99, pag. 3
), e in merito al fatto che tali orientamenti sarebbero stati applicabili al caso di specie dal momento della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Il 15 aprile 2014 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale una comunicazione in cui si invitavano gli Stati membri e le parti interessate a presentare osservazioni sull’applicazione dei suddetti orientamenti al caso di specie entro un mese dalla pubblicazione degli stessi (
GU 2014, C 113, pag. 30
).
Il 29 luglio 2016 la Commissione ha adottato la decisione (UE) 2017/1861, sull’aiuto di Stato SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – Compensazione agli aeroporti sardi per obblighi di servizio pubblico (SIEG) (
GU 2017, L 268, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione impugnata»), il cui dispositivo così recita:
«Articolo 1
1.   Il regime istituito dall’Italia in virtù della legge [n. 10/2010] non comporta aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] a favore di SOGEAAL (...), SOGAER (...) e GEASAR (...).
2.   Il regime istituito dall’Italia in virtù della legge [n.] 10/2010 configura un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, a favore di Ryanair.AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, [della ricorrente], Air Baltic e Vueling, nella misura in cui si riferisce alle attività di tali compagnie aeree presso gli aeroporti di Cagliari-Elmas e Olbia.
3.   L’Italia ha dato esecuzione all’aiuto di Stato di cui al paragrafo 2 in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE].
4.   L’aiuto di Stato di cui al paragrafo 2 è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
1.   L’Italia procede al recupero dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, paragrafo 2, presso i beneficiari.
(...)
3.   Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella dell’effettivo recupero.
(...)
5.   L’Italia annulla tutti i pagamenti in essere dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, con effetto alla data di adozione della presente decisione.
Articolo 3
1.   Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, è immediato ed effettivo.
2.   L’Italia garantisce l’esecuzione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1.   Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Italia trasmette le seguenti informazioni:
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l’elenco dei beneficiari dell’aiuto ai sensi del regime di cui all’articolo 1, paragrafo 2, e l’ammontare totale dell’aiuto ricevuto da ciascuno di essi in virtù di tale regime;
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l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
–
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
–
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2.   L’Italia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione».
Per quanto riguarda la portata della decisione impugnata, la Commissione ha indicato, ai punti da 344 a 346 di tale decisione, che quest’ultima non doveva riguardare le misure di aiuto già oggetto di un’indagine, distinta, relativa all’aeroporto di Alghero. Infatti, per quanto riguarda tale aeroporto, taluni contratti conclusi tra la SOGEAAL e la società Ryanair Ltd, già nel 2003 e da allora prorogati, sono stati oggetto di una denuncia presentata da una compagnia aerea italiana. Quest’ultima ha condotto all’avvio, da parte della Commissione, il 12 settembre 2007, del procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE relativamente a un presunto aiuto di Stato concesso a e dall’aeroporto di Alghero a favore di Ryanair e altri vettori aerei (
GU 2008, C 12, pag. 7
). Il 27 giugno 2012 tale procedimento è stato esteso, al fine di includere ulteriori misure adottate dall’Italia che non erano oggetto della denuncia iniziale (
GU 2013, C 40, pag. 15
), tra le quali figuravano «tutte le misure concesse a Ryanair e alla sua affiliata AMS, nonché alle altre compagnie aeree che utilizzano l’aeroporto di Alghero dal 2000[,] (...) comprend[enti] [in particolare] contributi finanziari concessi direttamente da SOGEAAL o per suo tramite attraverso diversi accordi per i servizi aeroportuali e accordi per i servizi di commercializzazione stipulati con Ryanair e altri vettori aerei a partire dal 2000».
Detto procedimento ha condotto all’adozione, da parte della Commissione, della decisione (UE) 2015/1584, del 1
o
ottobre 2014, relativa all’aiuto di Stato SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL SpA. e di vari vettori aerei operanti sull’aeroporto di Alghero (
GU 2015, L 250, pag. 38
), nella quale la Commissione ha in particolare ritenuto, in applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato, che accordi conclusi dalla SOGEAAL, controllata dalla Regione autonoma, con talune compagnie aeree e vertenti sulla promozione o sull’attivazione di nuove rotte aeree da e verso l’aeroporto di Alghero nonché su attività di marketing e di pubblicità, non costituissero aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Per quanto riguarda le altre compagnie aeree, tra cui la ricorrente, che avevano sottoscritto accordi analoghi con la SOGEAAL, la Commissione ha ritenuto che tali accordi costituissero aiuti, ai sensi della medesima disposizione, incompatibili con il mercato interno.
Per quanto attiene al periodo compreso tra il 2010 e il 2013, la ricorrente non ha tuttavia sottoscritto alcun accordo con la SOGEAAL rientrante nel regime di aiuti istituito dalla legge n. 10/2010.
A tale titolo, benché non tutti i pagamenti eseguiti dalla SOGEAAL per le prestazioni rientranti nelle attività 1 e 2 previste dalla legge n. 10/2010 fossero stati effettuati in virtù dei contratti esaminati nell’ambito dell’indagine distinta riguardante esclusivamente l’aeroporto di Alghero, la Commissione ha ritenuto che la maggior parte di essi fosse stata oggetto di valutazione nell’ambito di tale altro procedimento. Inoltre, la Commissione ha rilevato «che non [era] semplice operare una distinzione chiara, poiché i rapporti finanziari tra [la] SOGEAAL e una data compagnia aerea nel periodo pertinente po[tevano] essere disciplinati da vari contratti, di cui solo alcuni [erano] stati considerati nell’ambito [del caso che ha dato luogo alla decisione 2015/1584]». Essa ha pertanto ritenuto che fosse opportuno escludere dall’ambito di applicazione della decisione impugnata tutti gli accordi conclusi tra le compagnie aeree e la SOGEAAL nell’ambito del regime di cui trattasi nel caso di specie, ossia, in altri termini, la parte delle misure controverse riguardante l’aeroporto di Alghero.
Infine, nella decisione impugnata la Commissione ha ritenuto che il procedimento avviato nel caso di specie non comprendesse i potenziali aiuti concessi dalle società di gestione aeroportuale a fornitori di servizi diversi dalle compagnie aeree e rientranti nell’ambito dell’attività 3. Essa ha pertanto affermato, al punto 346 della decisione impugnata, di non poter prendere posizione su tale aspetto.
Sugli sviluppi successivi alla decisione impugnata
La ricorrente è venuta a conoscenza della decisione impugnata con lettera della Regione autonoma del 4 agosto 2016, ricevuta il 15 agosto 2016. In tale lettera la Regione autonoma informava la ricorrente dell’adozione della decisione impugnata e la invitava a indicare, sulla base di una versione ridotta della decisione impugnata allegata a detta lettera, quali dati dovessero essere omessi nella versione pubblicata nella Gazzetta ufficiale; pubblicazione avvenuta il 18 ottobre 2017.
Con lettera del 19 agosto 2016 la ricorrente ha risposto alla Regione autonoma dichiarando di non essere in grado di comprendere pienamente la decisione impugnata, a causa degli estratti mancanti. Essa ha tuttavia individuato in tale lettera gli elementi che riteneva riservati.
Il 7 giugno 2017 la Regione autonoma ha adottato una decisione di recupero, notificata alla ricorrente il 10 agosto 2017, accompagnata da una copia della decisione impugnata in versione non riservata nei suoi confronti. Detta decisione ingiungeva alla ricorrente di restituire alla Regione autonoma un importo di EUR 28881, oltre agli interessi pari a EUR 1678,48, per un totale di EUR 30559,48.
A seguito di tale decisione di recupero, la ricorrente, con messaggio di posta elettronica del 14 agosto 2017, ha contestato alla Commissione l’obbligo di restituire l’importo richiesto in detta decisione, in quanto esso costituiva un aiuto de minimis ai sensi del regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] agli aiuti d’importanza minore («de minimis») (
GU 2006, L 379, pag. 5
; in prosieguo: il «regolamento de minimis 2006»). La ricorrente chiedeva inoltre alla Commissione di fornire una conferma scritta in tal senso che essa avrebbe potuto far valere nell’ambito del ricorso nazionale che intendeva proporre avverso detta decisione.
Con messaggio di posta elettronica del 18 agosto 2017, la Commissione ha informato la ricorrente che non poteva fornire la conferma richiesta, precisando in particolare, da un lato, che la decisione impugnata non prevedeva una deroga all’obbligo di recupero per gli aiuti de minimis, né in base al regime del regolamento de minimis 2006 né in base a quello del regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] agli aiuti «de minimis» (
GU 2013, L 352, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento de minimis 2013»), e, dall’altro, che il «requisito della trasparenza», previsto in ciascuno di tali regolamenti, non era soddisfatto.
Con messaggio di posta elettronica del 23 agosto 2017, la ricorrente ha contestato l’analisi della Commissione. Successivamente, la ricorrente ha contattato telefonicamente il servizio giuridico della Commissione, il quale le ha comunicato, in un messaggio di posta elettronica del 13 ottobre 2017, che la posizione dei servizi della Commissione era rimasta invariata.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 ottobre 2017 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Il 5 aprile 2018, al termine di un duplice scambio di memorie, è stata chiusa la fase scritta del procedimento.
Il 16 maggio 2018 il Tribunale, sentite le parti, ha deciso di sospendere il procedimento in attesa della chiusura della fase scritta del procedimento nelle cause connesse Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (T‑833/17) ed easyJet Airline/Commissione (T‑8/18), intervenuta in tali cause, rispettivamente, il 21 settembre e il 23 luglio 2018.
Il 19 giugno 2019, in occasione della sua seduta plenaria, il Tribunale ha deciso, su proposta della Prima Sezione e del vicepresidente, in applicazione dell’articolo 28 del suo regolamento di procedura, di rimettere la causa alla Prima Sezione in formazione ampliata a cinque giudici.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale ha poi deciso di avviare la fase orale del procedimento. In vista di quest’ultima, la ricorrente e la Commissione sono state invitate a produrre taluni documenti e a rispondere per iscritto a quesiti posti dal Tribunale nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento. Esse hanno ottemperato a tali misure entro il termine impartito, il 3 settembre 2019. Il 6 settembre 2019 la Commissione ha poi depositato un complemento di risposta a dette misure di organizzazione, il quale è stato versato agli atti.
Le parti sono state sentite nelle loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 3 ottobre 2019. In tale occasione, la Commissione ha precisato che, contrariamente ai termini della controreplica, la quale indicava che essa chiedeva il rigetto del ricorso in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato, la stessa chiedeva in realtà che il ricorso fosse respinto in quanto infondato.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
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annullare la decisione impugnata e, in particolare, il suo articolo 1, paragrafo 2, nella parte in cui vi è menzionata la ricorrente, nonché il suo articolo 2, paragrafo 1, nella parte in cui l’ordine di recupero riguarda la ricorrente;
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condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
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respingere il ricorso in quanto infondato;
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condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce tre motivi di annullamento della decisione impugnata, vertenti in sostanza:
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in primo luogo, sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato l’esistenza di un aiuto, non avendo esaminato se la SOGAER avesse agito come un operatore privato in economia di mercato;
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in secondo luogo, su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato che l’aiuto di cui avrebbe beneficiato la ricorrente falsava o minacciava di falsare la concorrenza e incideva sugli scambi tra gli Stati membri;
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in terzo luogo, su un errore di diritto in quanto la Commissione non avrebbe esaminato se il pagamento controverso costituisse un aiuto de minimis.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato l’esistenza di un aiuto, non avendo esaminato se la SOGAER avesse agito come un operatore privato in economia di mercato
A sostegno del primo motivo, che si articola in due parti, la ricorrente ritiene che la Commissione non abbia dimostrato l’esistenza di un aiuto in suo favore. Nell’ambito della prima parte del primo motivo, la ricorrente afferma, in sostanza, che, poiché occorrerebbe distinguere due «livelli» diversi, vale a dire quello della Regione autonoma e quello delle società di gestione aeroportuale, il livello pertinente per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato, contrariamente all’approccio seguito nella decisione impugnata, sarebbe quello delle società di gestione aeroportuale, tra cui la SOGAER in primo luogo.
Nell’ambito della seconda parte, la ricorrente sostiene che un esame dell’esistenza di un aiuto di Stato a livello della SOGAER avrebbe consentito alla Commissione di concludere che il pagamento controverso rientrava nell’ambito di applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato (in prosieguo: il «principio dell’operatore privato»).
La Commissione chiede il rigetto del primo motivo in quanto inconferente e, in ogni caso, infondato. Peraltro, essa solleva diverse eccezioni di irricevibilità sulle quali, dato che riguardano ciascuna delle due parti del primo motivo, occorre statuire nell’ambito dell’esame, in successione, di tali parti.
Sulla prima parte del primo motivo, vertente sul livello pertinente per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato
La ricorrente afferma che, al fine di valutare l’esistenza di un aiuto di Stato nel caso di specie, il livello pertinente di analisi era il livello della SOGAER, dato che, in sostanza, occorreva esaminare il comportamento di quest’ultima indipendentemente dal regime di aiuti contestato istituito dalla Regione autonoma.
In primo luogo, la ricorrente sottolinea che il regime di aiuti controverso non contiene, in sé, sovvenzioni a suo favore. Infatti, la Regione autonoma, come risulterebbe in particolare dai punti 76, 78 e 86, lettera d), della decisione impugnata, avrebbe messo i suoi fondi a disposizione delle società di gestione aeroportuale e non delle compagnie aeree, con le quali essa non aveva peraltro alcuna relazione contrattuale. Tutt’al più, tale Regione sarebbe stata la fonte di finanziamento dei pagamenti effettuati alle compagnie aeree.
In secondo luogo, le società di gestione aeroportuale avrebbero deciso, autonomamente, di concludere contratti con talune compagnie aeree e, se del caso, di chiedere fondi alla Regione autonoma al fine di trasferirli alle compagnie aeree, dato che tali società non avrebbero avuto alcun obbligo di chiedere i fondi in parola. Infatti, la suddetta Regione non controllerebbe né la SOGAER, né la CCIA di Cagliari, la quale sarebbe un ente pubblico indipendente dalla Regione autonoma e non sarebbe, pertanto, in grado di esercitare pressioni sulla SOGAER per obbligarla a chiedere fondi. Peraltro, l’eventuale decisione delle società di gestione aeroportuale di chiedere fondi sarebbe dipesa da considerazioni economiche loro proprie, tanto più che tali società, per accedere ai fondi, dovevano pagare una «remunerazione» alla Regione, vale a dire una ritenuta del 4% nonché, se del caso, commissioni e interessi, menzionati al precedente punto 20. Pertanto, esse avrebbero richiesto fondi presso detta Regione solo qualora i guadagni attesi derivanti da un contratto con una determinata compagnia aerea avessero superato i costi corrispondenti a tale remunerazione nonché tutti gli altri costi rilevanti.
In realtà, secondo la ricorrente, prescindendo al contempo dal regime di aiuti controverso, occorrerebbe esaminare il comportamento della SOGAER alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato, dato che quest’ultima, poiché il suo capitale è detenuto al 94,35% dalla CCIA di Cagliari, costituirebbe un’impresa di proprietà pubblica, come sarebbe stato constatato al punto 55 della decisione impugnata, ai sensi della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (
GU 2006, L 318, pag. 17
). La SOGAER si troverebbe in una situazione analoga a quella delle società di gestione degli aeroporti di Pau-Béarn e di Nîmes-Uzès-Le Vigan, parimenti controllati da Camere di commercio locali, le quali costituivano organi dello Stato francese, come dichiarato dal Tribunale nelle sentenze del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), e del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
).
La Commissione solleva un’eccezione di irricevibilità diretta, in sostanza, contro l’intera prima parte del primo motivo. In subordine, la Commissione chiede il rigetto di tale prima parte in quanto infondata.
–
Sulla ricevibilità della prima parte del primo motivo
La Commissione ritiene che, nell’ambito della replica, la ricorrente abbia riconosciuto che il principio dell’operatore privato non era applicabile alla Regione autonoma e abbia addotto un argomento fondato sul fatto che la SOGAER, e non la Regione autonoma, sarebbe l’unico organo erogatore dell’aiuto di cui trattasi. Tale argomento, il quale costituisce, in sostanza, la prima parte del primo motivo, sarebbe nuovo e, pertanto, irricevibile.
La ricorrente, in risposta a un quesito del Tribunale, contesta che la prima parte sia irricevibile.
A tal riguardo, occorre ricordare che gli argomenti la cui sostanza presenta uno stretto legame con un motivo di annullamento presentato nell’atto introduttivo del ricorso non possono essere considerati motivi nuovi, ai sensi del regolamento di procedura, benché siano stati formulati per la prima volta nella replica. Siffatti argomenti costituiscono un’estensione di un motivo precedentemente dedotto e la loro presentazione nella fase della replica è ammessa dal giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 28 gennaio 1999, BAI/Commissione,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, la ricevibilità di tali argomenti addotti nella replica quale ampliamento dei motivi contenuti nel ricorso non può essere invocata per supplire alla mancata osservanza, in sede di presentazione del ricorso, dei requisiti di cui all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, salvo privare tale ultima disposizione di qualsiasi portata (v., in tal senso, ordinanza del 19 maggio 2008, TF1/Commissione,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punto
).
Nel caso di specie, se è pur vero che la ricorrente, nell’atto introduttivo del ricorso, non ha espressamente precisato di considerare la SOGAER come l’organo «erogatore» dell’aiuto di cui trattasi, in esso la ricorrente ha tuttavia contestato l’approccio adottato dalla Commissione nella decisione impugnata. Già nell’atto introduttivo del ricorso, la ricorrente ha affermato che il contratto controverso, piuttosto che le misure adottate dalla Regione autonoma, avrebbe dovuto essere esaminato alla luce del principio dell’operatore privato, affermando che «il regime previsto dalla [legge n. 10/2010] non [era] pertinente, in quanto non [conteneva], in sé, alcuna sovvenzione a favore della ricorrente»; che «la [Regione autonoma] non [aveva] versato alcuna sovvenzione a favore della ricorrente»; che «la sovvenzione [era] versata alle compagnie aeree dalle società di gestione aeroportuale cosicché [era] tale rapporto contrattuale che avrebbe dovuto essere esaminato sotto il profilo dell’esistenza di un aiuto»; e che «l’elemento decisivo [era] (...) costituito dalla stipula dell’accordo di marketing tra la società di gestione aeroportuale, da un lato, e la ricorrente, dall’altro».
Peraltro, la ricorrente ha fatto valere, già nell’atto introduttivo del ricorso, il fatto che la SOGAER costituiva un’impresa di proprietà pubblica, circostanza che avrebbe giustificato, a suo avviso, l’esame finalizzato ad accertare se tale società di gestione aeroportuale avesse agito in qualità di operatore privato.
Ne consegue che l’argomento della ricorrente, secondo cui la SOGAER sarebbe l’organo erogatore dell’aiuto pertinente, non è nuovo e che gli argomenti addotti, nella replica, nell’ambito della prima parte costituiscono un ampliamento del primo motivo quale enunciato nell’atto introduttivo del ricorso. Pertanto, la prima parte del primo motivo è ricevibile.
–
Sulla fondatezza della prima parte del primo motivo
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono dichiarati incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. La qualificazione come «aiuti di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE presuppone dunque la presenza di quattro condizioni, ossia che sussista un intervento dello Stato o mediante risorse statali, che tale intervento possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri, che esso conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario e che falsi o minacci di falsare la concorrenza (v. sentenza del 13 settembre 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda la prima delle condizioni relative alla qualificazione come aiuto di Stato, occorre ricordare che un intervento dello Stato o mediante risorse statali non deve essere necessariamente una misura adottata dal potere centrale del rispettivo Stato. Essa può parimenti provenire da un’autorità infrastatale. In effetti, una misura adottata non dal potere centrale, ma da un ente territoriale, può costituire un aiuto qualora ricorrano i presupposti di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenze del 14 ottobre 1987, Germania/Commissione,
248/84
,
EU:C:1987:437
, punto
, e del 6 settembre 2006, Portogallo/Commissione,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punto
). In altre parole, le misure adottate da enti infrastatali, decentrati, federali, regionali o altri, degli Stati membri, quali che siano il loro status giuridico e la loro designazione, rientrano, allo stesso titolo delle misure adottate dal potere federale o centrale dello Stato, nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, qualora siano soddisfatte le condizioni di tale disposizione (sentenze del 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione,
T‑92/00 e T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, punto
, e del 12 maggio 2011, Région Nord-Pas-de-Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissione,
T‑267/08 e T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, punto
).
Per quanto riguarda, inoltre, tale prima condizione, si deve ricordare che, affinché determinati vantaggi possano essere qualificati come aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essi, da un lato, devono essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali e, dall’altro, devono essere imputabili allo Stato (v. sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 13 settembre 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punto
e giurisprudenza ivi citata), sottocondizioni – queste due – cumulative (v., in tal senso, sentenze del 28 marzo 2019, Germania/Commissione,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata, e del 5 aprile 2006, Deutsche Bahn/Commissione,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, ai punti da 355 a 361 della decisione impugnata, posti sotto il titolo «7.2.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato», la Commissione ha esaminato congiuntamente le due sottocondizioni relative all’utilizzazione di risorse statali e all’imputabilità allo Stato. Essa ha anzitutto constatato, al punto 356 di tale decisione, che, per quanto riguarda il regime di aiuti controverso, esso era finanziato con risorse provenienti dalla Regione autonoma e, poiché traeva la sua origine da una legge regionale, era imputabile a tale Regione e, in definitiva, allo Stato italiano.
Ai punti da 357 a 360 della decisione impugnata, la Commissione ha poi esaminato i flussi finanziari dalle società di gestione aeroportuale alle compagnie aeree. In tale contesto, essa ha descritto il meccanismo istituito dalla Regione autonoma, secondo il quale tale ente statale forniva finanziamenti alle società di gestione aeroportuale che li richiedevano a condizione che queste ultime gli sottoponessero all’approvazione programmi di attività nei quali dette società dovevano indicare con precisione in che modo intendevano utilizzare detti fondi, in particolare per remunerare le compagnie aeree contraenti, come risulta dall’illustrazione dettagliata del funzionamento del regime di aiuti controverso offerta sotto il titolo «2.7. Meccanismo e struttura del finanziamento istituito dalla Regione Sardegna» della decisione impugnata. La Commissione si è basata su tale descrizione per giungere alla conclusione, contenuta al punto 360 della decisione impugnata, secondo cui le società di gestione aeroportuale dovevano essere considerate intermediarie tra la Regione autonoma e le compagnie aeree, cosicché i pagamenti ricevuti da tali compagnie erano finanziati da fondi provenienti da detta Regione ed erano imputabili a quest’ultima.
Sulla base di tale ragionamento, che stabilisce un collegamento tra la Regione autonoma e le compagnie aeree, al punto 361 della decisione impugnata, la Commissione ha concluso che i pagamenti effettuati dalle società di gestione aeroportuale a tali compagnie erano finanziati tramite risorse dello Stato italiano ed erano ad esso imputabili.
La ricorrente, con la sua argomentazione nell’ambito della prima parte del primo motivo, rimette in discussione, in sostanza, tale ragionamento. Essa non contesta, come ritenuto dalla Commissione al punto 356 della decisione impugnata, che i fondi messi a disposizione delle società di gestione aeroportuale, su un periodo pluriennale, affinché queste ultime intraprendessero azioni volte a promuovere la Regione Sardegna quale destinazione turistica, costituissero risorse della Regione autonoma, e quindi dello Stato italiano, e che la decisione di concedere tali fondi a dette società di gestione fosse imputabile a detta Regione, e quindi a detto Stato. Essa contesta invece la conclusione della Commissione, risultante dai punti da 358 a 360 della decisione impugnata, secondo cui tali società di gestione, tra cui la SOGAER, potevano essere considerate intermediarie tra la Regione e le compagnie aeree.
Secondo la ricorrente, è pur vero che il pagamento controverso è stato effettuato mediante «risorse statali» ed era imputabile allo Stato italiano, tuttavia ciò non risulterebbe da un coinvolgimento della SOGAER nel regime di aiuti controverso istituito dalla Regione autonoma, ma piuttosto dal fatto che la SOGAER sarebbe un’impresa di proprietà pubblica controllata da un organo dello Stato italiano, vale a dire la CCIA di Cagliari. In altri termini, la Commissione avrebbe erroneamente concluso che il pagamento controverso implicava un intervento dello Stato italiano per il tramite di detta Regione, piuttosto che per il tramite della SOGAER. In tali circostanze, la SOGAER avrebbe costituito il «livello» pertinente ai fini della valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato.
A tal riguardo, si deve considerare che, sebbene la ricorrente non menzioni espressamente le due sottocondizioni cumulative che formano la prima delle condizioni relative alla qualificazione come aiuto di Stato, essa contesta, implicitamente, ma necessariamente, sia, da un lato, l’origine statale regionale del denaro utilizzato dalle società di gestione aeroportuale per remunerare le compagnie aeree nell’ambito dei contratti che le stesse avevano concluso con queste ultime, sia, dall’altro, l’imputabilità alla Regione autonoma dei pagamenti effettuati da tali società di gestione nell’ambito dell’esecuzione dei contratti, conclusi con compagnie aeree quali la ricorrente.
Per quanto riguarda l’uso di «risorse» regionali, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo cui i fondi della Regione autonoma non sarebbero pertinenti, in quanto sarebbero stati messi a disposizione delle società di gestione aeroportuale e non delle compagnie aeree, le quali avrebbero ricevuto pagamenti soltanto da dette società.
Occorre infatti ricordare che è già stato dichiarato che, in sede di esame di una misura, la Commissione può essere indotta ad esaminare se un vantaggio possa essere considerato indirettamente concesso a società diverse dal percipiente immediato del trasferimento di risorse statali (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punti
e
). A tale titolo, il giudice dell’Unione ha altresì ammesso che un vantaggio conferito direttamente a talune persone fisiche o giuridiche potesse costituire un vantaggio indiretto e, di conseguenza, un aiuto di Stato per altre persone giuridiche che fossero imprese (v., in tal senso, sentenze del 19 settembre 2000, Germania/Commissione,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punti da
a
; del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punti
e da 60 a 66; del 4 marzo 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Commissione,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 15 giugno 2010, Mediaset/Commissione,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
).
Nel caso di specie, i fondi messi a disposizione delle società di gestione aeroportuale devono essere considerati indirettamente concessi alle compagnie aeree, dato che il meccanismo istituito dalla Regione autonoma consentiva di garantire che tali fondi corrispondessero alle remunerazioni pagate dalle suddette società a tali compagnie. A tal riguardo, occorre rilevare che, sebbene la ricorrente rimetta in discussione il ruolo di intermediarie svolto dalle società di gestione aeroportuale, essa non ha contestato l’esistenza o il funzionamento di detto meccanismo.
Orbene, tale meccanismo prevedeva una sorta di sistema di controllo. Più in particolare, la deliberazione regionale n. 29/36 prevedeva che le società di gestione aeroportuale selezionate avrebbero ricevuto un anticipo pari al 20% dei fondi richiesti per l’anno di riferimento, seguito da un pagamento di una seconda quota pari al 60%, erogata con acconti previa presentazione di resoconti trimestrali, e, infine, un’ultima quota pari al 20% dietro presentazione della documentazione che consentisse alla Regione autonoma di verificare che l’attività fosse stata correttamente svolta, che gli obiettivi fossero stati conseguiti e che i costi sostenuti fossero effettivi. Tale meccanismo di controllo era di conseguenza destinato a impedire a qualsiasi società di gestione aeroportuale di ottenere il rimborso di importi diversi da quelli da essa stanziati per remunerare le compagnie aeree contraenti, quali la ricorrente, e che sono sottoposte all’obbligo di recupero previsto all’articolo 2 della decisione impugnata. L’esistenza di tale meccanismo conferma altresì che le prestazioni di tali compagnie aeree erano finanziate dalla Regione suddetta, poiché gli importi anticipati dalle società di gestione aeroportuale a titolo di remunerazione delle compagnie aeree contraenti corrispondevano ai fondi che esse avrebbero percepito, al termine della procedura, dalla Regione autonoma.
Peraltro, come si evince dai punti da 242 a 246, 313, 314 e 317 della decisione impugnata, che espongono le osservazioni da esse presentate nell’ambito del procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione, le società di gestione aeroportuale di Olbia e di Cagliari-Elmas hanno a loro volta spiegato che, di fatto, avevano anticipato gli importi corrispondenti al pagamento delle compagnie aeree contraenti che fornivano le prestazioni volute dalla Regione autonoma per promuovere il turismo sardo e che, in seguito, avevano presentato a detta Regione autonoma le loro relazioni contabili che riportavano i costi effettivamente sostenuti al fine di ottenerne il rimborso dalla stessa Regione autonoma. In tale contesto, la SOGAER, con la quale la ricorrente ha concluso il contratto controverso, ha persino affermato, come risulta al punto 314 della decisione impugnata, che la Regione autonoma aveva preteso che essa dimostrasse che le compagnie aeree fornitrici avevano ricevuto l’intero importo dei contributi regionali e che era quindi soltanto una intermediaria che aveva trasferito loro gli importi ricevuti dalla Regione autonoma. Peraltro, la Repubblica italiana ha affermato, come risulta dal punto 340 della decisione impugnata, che, in sostanza, la società di gestione aeroportuale di Olbia aveva trasferito alle compagnie aeree l’intero importo dei contributi che tale società aveva ricevuto dalla Regione autonoma.
Inoltre, la stessa ricorrente ha del resto affermato che i pagamenti effettuati dalle società di gestione aeroportuale a favore delle compagnie aeree erano «finanziati» dalla Regione autonoma sotto forma di trasferimento alle società di gestione aeroportuale.
Risulta quindi chiaramente che i fondi utilizzati dalle società di gestione aeroportuale per remunerare le compagnie aeree nell’ambito dei contratti che esse avevano concluso con queste ultime costituivano risorse statali provenienti dalla Regione autonoma.
Per quanto riguarda l’«imputabilità» alla Regione autonoma dei contratti conclusi dalle società di gestione aeroportuale con le compagnie aeree, la ricorrente sottolinea in particolare il fatto che la legge n. 10/2010 non contiene, di per sé, aiuti a favore delle compagnie aeree e che la Regione autonoma non ha concluso alcun contratto con tali compagnie.
Orbene, va osservato che l’assenza di un rapporto giuridico diretto tra le compagnie aeree e la Regione autonoma non è tale da ostare all’imputabilità a quest’ultima dei contratti conclusi dalle società di gestione aeroportuale. Infatti, dalla giurisprudenza risulta che la nozione di intervento mediante risorse statali è intesa a ricomprendere, non soltanto i vantaggi che sono direttamente concessi dallo Stato, ma anche quelli concessi per il tramite di un ente pubblico o privato, designato o istituito da tale Stato al fine di gestire l’aiuto (v., in tal senso, sentenze del 22 marzo 1977, Steinike e Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, punto
; del 17 marzo 1993, Sloman Neptun,
C‑72/91 e C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, punto
, e del 30 maggio 2013, Doux Élevage e Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, punto
). La Corte ha giustificato l’inclusione di vantaggi concessi tramite enti diversi dallo Stato nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE con la necessità di preservare l’effetto utile delle norme relative agli «aiuti concessi dagli Stati» definite agli articoli da 107 a 109 TFUE, evitando che il semplice fatto di creare enti autonomi incaricati della distribuzione di aiuti possa consentire agli Stati membri di aggirare le regole in materia di aiuti di Stato (sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punto
).
Sebbene tale giurisprudenza riguardi i vantaggi concessi tramite enti, investiti di prerogative di potestà pubblica o di funzioni di interesse generale e istituiti o designati per la gestione dell’aiuto, non se ne può tuttavia dedurre che, oltre ai vantaggi distribuiti direttamente dallo Stato, solo tali casi rientrino nell’ambito di applicazione del divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Al contrario, come già ricordato in precedenza, anche un vantaggio conferito direttamente a talune persone fisiche o giuridiche può costituire un vantaggio indiretto e, di conseguenza, un aiuto di Stato per altre persone giuridiche che siano imprese (v. sentenza del 19 settembre 2000, Germania/Commissione,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punti da
a
; del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punti
e da 60 a 66; del 4 marzo 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Commissione,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punto
, e del 15 giugno 2010, Mediaset/Commissione,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), e ciò senza che sia stato richiesto, in tali cause in cui l’intermediario era una persona fisica o giuridica, che i vantaggi in questione siano transitati per una struttura specificamente designata o istituita da tale Stato al fine di gestire l’aiuto.
Inoltre, dalla giurisprudenza risulta che l’imputabilità di una misura allo Stato può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale tale misura è intervenuta, e in particolare da indizi che indichino, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione della stessa, in considerazione anche della sua portata, del suo contenuto e delle condizioni che essa comporta (v., in tal senso, sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punti da
a
, e del 17 settembre 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punti da
a
).
Nel caso di specie, se è pur vero che la legge n. 10/2010 indica le società di gestione aeroportuale e non le compagnie aeree quali beneficiari formalmente dei pagamenti previsti da tale legge, risulta tuttavia che il comportamento di dette società è stato determinato dalla Regione autonoma dal momento che, in applicazione del meccanismo istituito da tale legge e dei suoi atti di esecuzione, i fondi messi a loro disposizione dovevano essere e sono stati utilizzati di fatto secondo le istruzioni di tale Regione.
Infatti, l’articolo 3, comma 2, della legge n. 10/2010 prevedeva espressamente che i criteri, la natura e la durata dell’offerta di trasporto nonché le direttive per l’elaborazione dei programmi di attività da parte delle società di gestione aeroportuale dovessero essere adottati con deliberazioni della Giunta regionale, mentre l’articolo 3, comma 3, della stessa legge prevedeva, del pari espressamente, che i programmi di attività elaborati dalle società di gestione aeroportuale dovessero essere accompagnati dagli atti e dai relativi contratti e che sarebbero stati finanziati solo se fossero stati elaborati in coerenza con i criteri, la natura, la durata dell’offerta di trasporto e le direttive adottate dalla Giunta regionale e unicamente se fossero stati sottoposti al preventivo parere vincolante della competente commissione.
Inoltre, dal sistema istituito dalla legge n. 10/2010 risulta che le disposizioni di quest’ultima devono essere necessariamente lette in combinato disposto con i testi di cui tale legge prevedeva l’adozione da parte della Giunta regionale e che condizionavano i pagamenti effettuati dalla Regione autonoma a favore delle società di gestione aeroportuale di cui trattasi nel caso di specie. Orbene, tali testi, in particolare la deliberazione regionale n. 29/36, prevedevano espressamente che le società di gestione aeroportuale dovessero sottoporre i loro programmi di attività all’approvazione della Regione autonoma e che detti programmi, per poter essere ammessi al finanziamento previsto dalla suddetta Regione, dovessero essere elaborati conformemente ai criteri, alla natura e alla durata dell’offerta di trasporto nonché alle direttive emanate dalla Giunta regionale.
Inoltre, il meccanismo istituito dalla Regione autonoma prevedeva, oltre al fatto che i programmi di attività fossero sottoposti a monte del procedimento per l’approvazione da parte della Regione autonoma, che le società di gestione aeroportuale, come già esposto supra al punto 77, dovessero presentare resoconti trimestrali ai fini del pagamento del 60% dell’aiuto e avrebbero potuto ottenere l’ultima quota del pagamento, pari al 20%, solo dopo aver provato il rispetto delle istruzioni della Regione autonoma. Pertanto, le verifiche, preliminari al rimborso degli importi anticipati dalle società di gestione aeroportuale erano tali da consentire a detta Regione di controllare le iniziative di tali società di gestione, poiché solo quelle realizzate conformemente alle sue direttive e giustificate attraverso la produzione dei pertinenti documenti contrattuali e contabili potevano dar luogo al finanziamento previsto dal regime di aiuti controverso.
Il controllo della Regione autonoma sul contenuto e sulla portata delle iniziative delle società di gestione aeroportuale è corroborato da queste stesse società. Infatti, come risulta dal punto 237 della decisione impugnata, la GEASAR ha indicato di aver negoziato le proposte relative ad attività di marketing con le compagnie aeree che hanno risposto all’invito a manifestare interesse che tale società di gestione aeroportuale aveva pubblicato sul proprio sito Internet, tenendo conto del piano di marketing per il turismo redatto dalla Regione autonoma tra i suoi strumenti di pianificazione. Dal canto suo, la SOGAER ha sostenuto, come risulta dal punto 313 della decisione impugnata, che, nell’ambito del regime di aiuti controverso, detta Regione erogava una compensazione che veniva semplicemente veicolata tramite la società di gestione aeroportuale, e ciò «nell’ambito di un programma stabilito, finanziato e controllato dalla Regione [autonoma]».
Per quanto riguarda, più in particolare, la conclusione di contratti con le compagnie aeree, è vero che la legge n. 10/2010 non menzionava le azioni specifiche che dovevano essere proposte dalle società di gestione aeroportuale nei programmi di attività, né indicava quali compagnie aeree dovessero essere coinvolte. Tuttavia, il riferimento, nell’articolo 3, comma 3, della legge n. 10/2010, ai contratti che devono essere prodotti dalle società di gestione aeroportuale e il riferimento, nella deliberazione regionale n. 29/36, ai casi in cui i programmi di attività sono attuati da compagnie aeree confermano che la Regione autonoma incentivava tali società di gestione ad avvalersi di compagnie aeree, poiché sono gli unici soggetti a poter impegnarsi con tali compagnie sull’apertura o sul mantenimento di collegamenti aerei, sulle loro frequenze e sugli obiettivi in relazione ai passeggeri, e che detta Regione decideva quali collegamenti aerei sarebbero stati considerati ammissibili. Inoltre, per quanto riguarda le attività di marketing, la Regione autonoma ha distinto quelle che sarebbero offerte da compagnie aeree, confermando il ricorso necessario delle società di gestione aeroportuale a tali compagnie, da quelle che sarebbero offerte da prestatori diversi dalle compagnie aeree, le quali non sono in discussione nel caso di specie e la cui esistenza, in ogni caso, non è tale da influire sulla questione se i fondi percepiti dalla ricorrente provenissero dal bilancio di detta Regione e fossero imputabili a quest’ultima.
Risulta infatti dai diversi dispositivi che costituiscono il meccanismo istituito dalla Regione autonoma, qualificati dalla Commissione come controlli «ex ante» ed «ex post», che tale Regione controllava strettamente, a monte, i programmi di attività presentati dalle società di gestione aeroportuale, in particolare i collegamenti aerei interessati e le prestazioni di marketing previste, nonché, a valle, gli importi impegnati dalle società di gestione aeroportuale come remunerazione delle suddette prestazioni offerte dalle compagnie aeree nell’ambito della promozione della Sardegna come destinazione turistica. Così facendo, la Regione autonoma si è arrogata un controllo sufficiente sui comportamenti contrattuali delle società di gestione aeroportuale che avevano deciso di richiedere fondi nell’ambito del regime di aiuti controverso, al punto da ritenere che tali comportamenti le fossero imputabili.
Occorre peraltro rilevare che i documenti del fascicolo dinanzi al Tribunale, prodotti dalla Commissione segnatamente al fine di attestare il funzionamento del meccanismo istituito dalla Regione autonoma, corroborano le precedenti considerazioni relative sia all’imputabilità alla Regione autonoma dei contratti tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree sia l’origine statale regionale delle risorse utilizzate per pagare tali compagnie. Anzitutto, per quanto riguarda il contratto controverso tra la SOGAER e la ricorrente, il preambolo di tale contratto precisa espressamente che «[l]a Regione [autonoma] [aveva] deciso di aumentare i propri investimenti marketing nelle industrie dei trasporti e del turismo»; che, a tal fine, essa «forni[va] annualmente alla SOGAER un importo che tale impresa [doveva] pagare per raggiungere tale obiettivo»; che, «[a]lla luce della volontà della Regione [autonoma], la SOGAER [aveva] pubblicato un annuncio sul suo sito Internet al fine di investire in attività di marketing concepite per promuovere le attrazioni turistiche del sud della Sardegna»; che, «[i]n conformità alle direttive pubblicate dalla Regione [autonoma, la] SOGAER [aveva] elaborato un programma di attività che [descriveva] la strategia e le azioni che [dovevano essere] attuate al fine di conseguire l’obiettivo di sviluppo del traffico» e che «[t]ale programma di attività [era] stato approvato dal comitato del Consiglio regionale conformemente all’articolo 3, comma 3, della legge [n. 10/2010]». Inoltre, tale contratto conteneva una clausola che precisava espressamente che esso era soggetto alle disposizioni della legge n. 10/2010.
Per quanto riguarda poi il piano di attività predisposto, a monte, dalla SOGAER per gli anni dal 2011 al 2013, che è stato approvato dalla Regione autonoma nell’ambito della decisione regionale n. 39/42, esso individua effettivamente azioni di marketing che devono essere attuate dalla ricorrente. La Commissione ha altresì prodotto una copia della fattura, relativa al pagamento controverso, emessa dalla ricorrente il 20 dicembre 2012 e che la SOGAER ha comunicato, a valle, alla Regione autonoma nell’ambito delle verifiche preliminari al rimborso degli importi anticipati da tale società di gestione aeroportuale.
Infine, nelle determinazioni della Regione autonoma n. 322 e n. 300, rispettivamente del 13 giugno 2013 e del 16 giugno 2014, che fissano l’importo annuale definitivo dei contributi concessi alla SOGAER per gli anni 2012 e 2013, fermo restando che l’importo concesso alla SOGAER per l’anno 2012 è servito a rimborsare il pagamento controverso, la Regione autonoma ha esplicitamente indicato che «l’intervento di cui alla L.R. n. 10/2010 si realizza[va] attraverso le società di gestione aeroportuale, che fung[eva]no da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con le delibere di attuazione della stessa» e che «i vettori [devono] considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla [legge n. 10/2010]». Tali termini si ritrovano anche nella determinazione della Regione autonoma n. 300 del 16 giugno 2014, che fissa l’importo annuo definitivo concesso alla SOGAER per il 2013.
Alla luce dell’insieme di tali elementi, tanto dal meccanismo istituito dalla Regione autonoma attraverso il regime di aiuti controverso quanto dalla sua attuazione risulta che i contratti conclusi dalle società di gestione aeroportuale con le compagnie aeree e i pagamenti effettuati a queste ultime in esecuzione di detti contratti comportavano fondi statali regionali ed erano imputabili alla Regione autonoma.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti della ricorrente, esposti al precedente punto 56, in merito al fatto che le società di gestione aeroportuale, tra cui la SOGAER, erano libere di richiedere o meno fondi alla Regione autonoma e che tale scelta era guidata da considerazioni di ordine economico loro proprie.
A tal riguardo, da un lato, se l’iniziativa di presentare programmi di attività alla Regione autonoma al fine di sollecitare i propri fondi spettava formalmente alle società di gestione aeroportuale, una volta presa la decisione di partecipare al regime di aiuti controverso, il loro potere discrezionale quanto alle azioni concrete da intraprendere, come sostiene in sostanza la Commissione, era ampiamente ridotto dai criteri e dalle direttive definiti da tale Regione. Orbene, risulta manifestamente dal contenuto del contratto controverso, esposto al precedente punto 92, che il pagamento controverso si inseriva nel contesto del regime di aiuti controverso.
Dall’altro lato, per quanto riguarda le considerazioni economiche proprie delle società di gestione aeroportuale, occorre ricordare che i prezzi fatturati dalle compagnie aeree per le loro prestazioni, in particolare di marketing, sono stati finanziariamente sopportati dalla Regione autonoma e non da tali società di gestione. La parte di rischio sostenuta da tali società di gestione era quindi marginale, poiché riguardava solo la ritenuta del 4% e le commissioni e gli interessi che dovevano essere pagati alla SFIRS.
Peraltro, è necessario ricordare che lo scopo degli interventi statali non è sufficiente a sottrarli alla qualificazione come «aiuti» ai sensi dell’articolo 107 TFUE. Tale articolo, infatti, non distingue gli interventi statali a seconda delle loro cause o dei loro obiettivi, ma li definisce in funzione dei loro effetti (v. sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 26 novembre 2015, Spagna/Commissione,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, punto
).
Orbene, atteso che, come è già stato ricordato in precedenza, in sede di esame di una misura, la Commissione può essere indotta ad esaminare se un vantaggio possa essere considerato indirettamente concesso a società diverse dal percipiente immediato del trasferimento di risorse statali (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punti
e
), si deve ritenere che, nei limiti in cui può essere dimostrato, come nel caso di specie, che un vantaggio proveniente da risorse statali è stato trasferito dal percipiente immediato a un beneficiario finale, sia irrilevante che tale trasferimento sia stato effettuato dal percipiente immediato secondo una logica commerciale o, al contrario, che lo stesso trasferimento abbia risposto a un obiettivo di interesse generale.
Ciò è confermato dalla giurisprudenza secondo cui un vantaggio conferito direttamente a talune persone fisiche o giuridiche può costituire un vantaggio indiretto e, di conseguenza, un aiuto di Stato per altre persone giuridiche che siano imprese (v., in tal senso, sentenze del 19 settembre 2000, Germania/Commissione,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punti da
a
; del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, punti
e da 60 a 66; del 4 marzo 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Commissione,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, punto
, e del 15 giugno 2010, Mediaset/Commissione,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Nelle cause che hanno dato origine alle sentenze citate, infatti, il trasferimento del vantaggio da parte di persone fisiche o giuridiche, percipienti immediate di risorse statali, si inseriva nell’ambito di una relazione commerciale, confermando che l’esistenza di una ragione commerciale sottostante al trasferimento è irrilevante ai fini della valutazione, alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, del flusso preso in prestito dalle risorse di origine statale fino al beneficiario finale.
Quanto all’argomento, addotto dalla ricorrente, relativo alla qualificazione della SOGAER come «impresa di proprietà pubblica», ai sensi della direttiva 2006/111, è necessario constatare che tale argomento è inconferente e, in ogni caso, infondato. Infatti, la Commissione non si è basata su una siffatta qualificazione della SOGAER per imputare allo Stato italiano il pagamento controverso. La Commissione, al contrario, si è basata sul meccanismo istituito dalla Regione autonoma per giungere alla conclusione che i pagamenti ricevuti dalle compagnie aeree provenivano da risorse di tale Regione ed erano imputabili a quest’ultima nonché, quindi, allo Stato italiano. In tale contesto, le società di gestione aeroportuale interessate, tra cui la SOGAER, svolgevano solo un ruolo di intermediarie, di modo che, come rilevato dalla Commissione, la loro eventuale qualificazione come impresa di proprietà pubblica era irrilevante.
In tali circostanze, è parimenti irrilevante che, nelle sentenze del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), e del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
), richiamate dalla ricorrente, il Tribunale abbia dichiarato che la Commissione aveva giustamente considerato che le due Camere di commercio interessate, che controllavano, rispettivamente, gli aeroporti di Pau-Béarn e di Nîmes-Uzès-Le Vigan, costituivano autorità pubbliche le cui decisioni erano imputabili allo Stato francese. Infatti, anche supponendo che la CCIA di Cagliari costituisca un’autorità pubblica e che la situazione dell’aeroporto di Cagliari-Elmas sia paragonabile a quella dei due aeroporti di cui trattasi in tali altre cause, di modo che i comportamenti di tale aeroporto sarebbero imputabili alla CCIA di Cagliari, e quindi allo Stato italiano, resta il fatto che, nella presente causa, il comportamento di cui trattasi più nello specifico, vale a dire la conclusione del contratto controverso e il pagamento controverso, alla luce delle considerazioni sin qui svolte, è imputabile alla Regione autonoma, dal momento che l’aeroporto di Cagliari-Elmas non ha svolto un ruolo di intermediario.
In ogni caso, occorre rilevare che, a differenza delle circostanze proprie delle cause che hanno dato luogo alle sentenze del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
), e del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
), nel caso di specie, da un lato, non è dimostrato che la CCIA di Cagliari costituiva un’autorità pubblica, in quanto la ricorrente si è limitata a constatare, come affermato al punto 55 della decisione impugnata, che, in base al diritto italiano, la CCIA di Cagliari è «un ente pubblico autonomo». Dall’altro lato, l’aeroporto di Cagliari-Elmas è gestito dalla SOGAER, e non dalla CCIA di Cagliari, e la ricorrente non ha cercato di dimostrare che i comportamenti di tale società di gestione aeroportuale, certamente detenuta in maggioranza dalla CCIA di Cagliari, fossero imputabili a quest’ultima alla luce delle condizioni stabilite nella sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
Per quanto riguarda infine l’affermazione della ricorrente secondo cui, nell’ambito della presente controversia, la Commissione cercherebbe di integrare la motivazione della decisione impugnata affermando che i contratti conclusi tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree avevano l’unico obiettivo di distribuire i fondi messi a disposizione dalla Regione autonoma, è sufficiente constatare che, con tale affermazione, la Commissione rinvia manifestamente al ruolo di intermediarie svolto da tali società di gestione, il quale è esposto in particolare ai punti da 357 a 360 e ricordato ai punti 388 e 402 della decisione impugnata. Pertanto, l’affermazione della ricorrente deve essere respinta.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, la Commissione non è incorsa in alcun errore di diritto ritenendo, ai punti da 357 a 360 della decisione impugnata, che le società di gestione aeroportuale potessero essere considerate intermediarie tra la Regione autonoma e le compagnie aeree e ha concluso che i pagamenti, tra cui il pagamento controverso, effettuati dalle società di gestione aeroportuale a dette compagnie aeree, corrispondevano a risorse della Regione autonoma e fossero imputabili a quest’ultima. Pertanto, poiché la Commissione non è incorsa in errore per quanto riguarda il «livello» pertinente ai fini della valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, occorre respingere la prima parte del primo motivo.
Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sull’applicazione del principio dell’operatore privato a livello della SOGAER
La ricorrente afferma che, poiché le società di gestione aeroportuale costituirebbero il «livello» pertinente di analisi, rileverebbe soltanto la questione se la SOGAER, agendo in modo autonomo, abbia proceduto secondo il principio dell’operatore privato effettuando il pagamento controverso.
Pertanto, le considerazioni della Commissione relative alle intenzioni della Regione autonoma, ossia che quest’ultima intendeva conseguire obiettivi di interesse pubblico piuttosto che obiettivi di redditività, sarebbero irrilevanti. Allo stesso modo, sarebbe irrilevante l’assenza di un piano industriale, di un’analisi di redditività ex ante o di qualsiasi altro documento interno atti a dimostrare eventuali obiettivi di redditività perseguiti dalla Regione.
Secondo la ricorrente, al fine di esaminare se la SOGAER, nel concludere il contratto controverso, avesse agito secondo il principio dell’operatore privato, la Commissione avrebbe dovuto compensare i costi e i ricavi connessi a detto contratto, conformemente alla sua prassi decisionale e all’approccio adottato dal Tribunale nella sentenza del 17 dicembre 2008, Ryanair/Commissione (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
). Se da una siffatta compensazione fosse risultato un saldo negativo, ciò avrebbe comportato l’esistenza di un aiuto di Stato.
Orbene, non esisterebbe alcuna ragione per la quale la Commissione non ha proceduto, nel caso di specie, all’esercizio di compensazione dei costi e dei ricavi connessi al contratto controverso. Su questo punto, la ricorrente contesta alla Commissione di non aver fornito alcuna giustificazione quanto alla sua conclusione, formulata ai punti 386 e 387 della decisione impugnata, secondo cui non le sarebbe stato possibile valutare le relazioni finanziarie tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree, anche se fossero state organizzate gare d’appalto per selezionare tali compagnie aeree. Essa addebita altresì alla Commissione di non avere preso l’iniziativa di chiedere alle società di gestione aeroportuale di produrre le analisi ex ante della redditività dei contratti conclusi con le compagnie aeree.
Per quanto riguarda, più in particolare, gli introiti da prendere in considerazione, nell’attuazione dell’esercizio di compensazione dei costi e degli introiti connessi al contratto controverso, si tratterebbe di quelli risultanti, per l’aeroporto di Cagliari-Elmas, dalle rotte operate dalla ricorrente in partenza da tale aeroporto, vale a dire, come risulterebbe da una semplice ricerca su Internet, i collegamenti tra Cagliari-Elmas e Colonia-Bonn nonché tra Cagliari-Elmas e Stoccarda. Peraltro, al punto 376 della decisione impugnata, la Commissione stabilirebbe essa stessa un collegamento tra gli accordi di marketing conclusi dalle società di gestione aeroportuale con le compagnie aeree e le rotte aeree operate da queste ultime in partenza dagli aeroporti interessati.
Per quanto riguarda i costi da prendere in considerazione in tale esercizio di compensazione, la ricorrente ritiene che il pagamento controverso non sia rilevante. In realtà, occorrerebbe prendere in considerazione, a titolo dei costi rilevanti, i costi di finanziamento della SOGAER per ottenere i fondi che hanno consentito di effettuare detto pagamento (in prosieguo: i «costi di finanziamento»). Come già rilevato nell’ambito della prima parte del primo motivo, al precedente punto 56, le società di gestione aeroportuale, per accedere ai fondi della Regione autonoma, dovevano versare a quest’ultima una «remunerazione» sotto forma di ritenuta del 4% nonché, se del caso, di commissioni e di interessi. Orbene, l’importo di tali costi di finanziamento sarebbe nettamente inferiore all’importo di EUR 30000 corrispondente al pagamento controverso.
Per contro, sarebbe inopportuno prendere in considerazione il pagamento controverso, tenuto conto del fatto che esso era stato finanziato dalla Regione autonoma e che quest’ultima non era parte integrante della SOGAER. A tale titolo, la sentenza del 17 dicembre 2008, Ryanair/Commissione (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
), non potrebbe essere utilmente invocata, dal momento che, contrariamente al caso di specie in cui la Regione autonoma non deteneva la SOGAER, la Regione Vallonia deteneva la totalità delle quote della società di gestione aeroportuale dell’aeroporto di Charleroi (Belgio).
La Commissione ritiene, in via principale, che la seconda parte del primo motivo sia inoperante in quanto rimette in discussione unicamente le constatazioni, di cui ai punti da 385 a 387 della decisione impugnata, quanto all’applicazione concreta del principio dell’operatore privato, senza contestare la constatazione, di cui ai punti da 380 a 383 di detta decisione, in merito all’«inapplicabilità» di detto principio, dato che la Regione autonoma perseguiva obiettivi di politica economica generale, piuttosto che obiettivi di redditività degli aeroporti interessati. In subordine, la Commissione ritiene che la seconda parte sia infondata.
Peraltro, per quanto riguarda più in particolare l’argomento secondo cui occorrerebbe considerare i costi di finanziamento come costi rilevanti nell’esercizio di compensazione menzionato dalla ricorrente, esso sarebbe irricevibile.
–
Sulla ricevibilità dell’argomento relativo ai costi di finanziamento
Secondo la Commissione, la ricorrente, con il suo argomento relativo ai costi di finanziamento, affermerebbe, in fase di replica, che tali costi, anziché il pagamento controverso, costituirebbero l’aiuto pertinente. Così facendo, la ricorrente presenterebbe un motivo nuovo e, quindi, irricevibile.
La ricorrente, in risposta ad un quesito del Tribunale su tale punto, ha spiegato che tale argomento si inseriva nel contesto dello sviluppo della sua argomentazione principale secondo cui la Commissione avrebbe dovuto esaminare l’esistenza di un aiuto di Stato a livello della SOGAER piuttosto che a quello della Regione autonoma. In subordine, essa ha aggiunto che il saldo, risultante da una compensazione dei costi e dei ricavi connessi al contratto controverso, sarebbe stato positivo prendendo in considerazione sia l’importo di EUR 30000 del pagamento controverso sia l’importo dei costi di finanziamento, nettamente inferiore a EUR 30000, escludendo così l’esistenza di un aiuto di Stato nelle due ipotesi.
A tal riguardo, è necessario constatare che, sebbene già nell’atto introduttivo del ricorso la ricorrente abbia fatto valere che occorreva verificare se la SOGAER avesse agito come un operatore privato ed effettuare un esercizio di compensazione dei costi e dei ricavi connessi al contratto controverso, che deve essere inteso come riguardante un’analisi della redditività incrementale del contratto controverso, essa aveva fatto riferimento, in sede di ricorso, soltanto al pagamento controverso e non ha fatto assolutamente riferimento ai costi di finanziamento. È in sede di replica che la ricorrente, per la prima volta, ha menzionato i costi di finanziamento, operando così un’evoluzione quanto ai costi rilevanti da prendere in considerazione nell’ambito dell’analisi della redditività incrementale.
Peraltro, la ricorrente ha proceduto a un cambiamento simile nella sua argomentazione nell’ambito del terzo motivo, vertente sull’esistenza di un aiuto de minimis. Mentre nell’atto introduttivo essa faceva valere che l’importo del pagamento controverso era ampiamente inferiore alla soglia di riferimento di EUR 200000, essa ha poi preso in considerazione, nella replica, l’importo dei costi di finanziamento, nettamente inferiore a EUR 30000.
Orbene, procedendo in tal modo, la ricorrente ha modificato un aspetto essenziale della sua argomentazione, poiché, sotto l’apparenza di un argomento che chiarisce l’analisi della redditività incrementale menzionata nel ricorso, essa contesta l’oggetto stesso dell’aiuto individuato nella decisione impugnata e, in definitiva, l’importo che dovrebbe, se del caso, essere oggetto di rimborso in forza dell’obbligo di recupero sancito all’articolo 2 della decisione impugnata.
Alla luce di quanto precede, l’argomento relativo ai costi di funzionamento non costituisce un ampliamento, ai sensi della giurisprudenza richiamata al precedente punto 61, della seconda parte del primo motivo quale era stata presentata nell’atto introduttivo. Occorre pertanto respingere detto argomento in quanto irricevibile.
–
Sulla fondatezza della seconda parte del primo motivo
La ricorrente afferma che la Commissione avrebbe dovuto esaminare se la SOGAER, stipulando il contratto controverso ed effettuando il pagamento controverso, abbia operato secondo il principio dell’operatore privato.
A tal riguardo, occorre anzitutto ricordare che, per i motivi esposti nell’ambito del trattamento della prima parte del primo motivo, la ricorrente incorre in errore quando sostiene che la SOGAER costituisce il livello pertinente per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato.
In quanto fondata su una premessa errata, la seconda parte del primo motivo non può che essere respinta in quanto infondata. Infatti, dato che le società di gestione aeroportuale hanno svolto solo un ruolo di intermediarie, il principio dell’operatore privato non era destinato a trovare applicazione nei loro confronti, come ritenuto, in sostanza, dalla Commissione al punto 387 della decisione impugnata. Pertanto, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, la Commissione ha ben motivato la sua conclusione, secondo cui non le sarebbe stato possibile valutare le relazioni finanziarie tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree, precisando, in tale punto, che dette società di gestione non avevano agito come operatori in economia di mercato poiché si sarebbero limitate ad attuare il regime di aiuti controverso istituito dalla Regione autonoma.
Ad abundantiam, occorre rilevare che le società di gestione aeroportuale interessate, vale a dire quelle di Cagliari-Elmas e di Olbia, non erano detenute dalla Regione autonoma, il che non è peraltro contestato dalla ricorrente. Pertanto, detta Regione non poteva attendere, in quanto azionista, un rendimento economico a più o meno lungo termine dei fondi che essa metteva a disposizione delle suddette società e, anche per tale ragione, il principio dell’operatore privato non era applicabile.
Da quanto precede risulta che, poiché le operazioni effettuate tra le compagnie aeree e le società di gestione aeroportuale non potevano essere esaminate alla luce del principio dell’operatore privato, la Commissione non era tenuta ad esaminarne l’applicazione concreta nel caso della ricorrente.
In primo luogo, infatti, la Commissione non era tenuta a effettuare un’analisi della redditività incrementale del contratto controverso. Di conseguenza, l’asserita dimostrazione della redditività del pagamento controverso, presentata dalla ricorrente in risposta ad un quesito posto dal Tribunale, è irrilevante. In ogni caso, è necessario constatare che tale dimostrazione non può essere considerata come un’analisi valida della redditività incrementale. È sufficiente osservare, in particolare, che la ricorrente identifica, a titolo di ricavi rilevanti, l’insieme dei diritti aeroportuali pagati dalla ricorrente alla SOGAER per il periodo compreso tra il 2011 e il 2015. Così facendo, essa include diritti aeroportuali, per circa due anni, anteriori all’avvio della campagna di promozione interessata dal contratto controverso e non valuta l’importo di detti diritti che risulterebbe da un aumento della frequenza dell’aeroporto di Cagliari-Elmas in seguito a tale campagna. Peraltro, la ricorrente individua, a titolo di costi rilevanti, unicamente il pagamento controverso, ignorando altri costi della SOGAER legati, in particolare, a un siffatto aumento della frequenza di detto aeroporto.
Per il resto, è sufficiente constatare che la ricorrente effettua una lettura erronea del punto 376 della decisione impugnata, il quale non riguarda le modalità dell’analisi della redditività incrementale. Tale punto riguarda la questione, distinta, se i costi dei servizi di marketing previsti dai contratti conclusi tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree costituiscano costi che dovrebbero normalmente essere a carico di tali compagnie.
In secondo luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la Commissione non era tenuta a chiedere d’ufficio alle società di gestione aeroportuale di produrre le eventuali analisi ex ante della redditività dei pagamenti effettuati alle compagnie aeree, dato che tali analisi rientravano parimenti nell’applicazione concreta del principio dell’operatore privato a livello della SOGAER. Peraltro, come giustamente rilevato dalla Commissione, talune parti interessate, tra cui la SOGAER, hanno presentato osservazioni, vertenti in particolare sulla potenziale applicazione del principio dell’operatore privato, accompagnate dai documenti che tali parti ritenevano pertinenti, mentre la ricorrente non ha partecipato al procedimento amministrativo.
In tali circostanze, non può essere addebitato alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto ο di diritto che avrebbero potuto esserle presentati nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono stati, non avendo la Commissione l’obbligo di esaminare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi avrebbero potuto esserle sottoposti (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2019, Achemos Grupė e Achema/Commissione,
T‑417/16
, non pubblicata, oggetto d’impugnazione,
EU:T:2019:597
, punto
).
In terzo luogo, è parimenti irrilevante l’argomento presentato dalla ricorrente in udienza, secondo cui la circostanza che essa abbia investito EUR 10000, oltre l’importo di EUR 30000 pagato dalla SOGAER, nella campagna di promozione oggetto del contratto controverso, come menzionato al precedente punto 24, tenderebbe a dimostrare che la SOGAER avrebbe agito come un operatore privato.
Per il resto, laddove la ricorrente tentasse di trarre argomenti dalla giurisprudenza secondo la quale la partecipazione, concomitante e in condizioni analoghe, di enti pubblici e di operatori privati a una determinata operazione consentirebbe di dedurne che tale operazione avviene in condizioni idonee a soddisfare il principio dell’operatore privato (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2000, Alitalia/Commissione,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, punto
e giurisprudenza ivi citata), tale argomento deve essere respinto. Infatti, nel caso di specie, non si può ritenere che la SOGAER abbia partecipato, in condizioni analoghe, alla stessa operazione della ricorrente, dal momento che la SOGAER non è una compagnia aerea. Pertanto, la SOGAER non poteva aspettarsi benefici analoghi a quelli che la ricorrente prevedeva di realizzare dalla sua partecipazione finanziaria a tale campagna, vale a dire, in particolare, quelli derivanti da un aumento delle vendite di biglietti o di prestazioni a bordo dei suoi aeromobili per le rotte interessate.
Infine, per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui occorreva applicare il principio dell’operatore privato a livello delle società di gestione aeroportuale in quanto la stessa decisione impugnata, in particolare ai punti 382 e 385, indicherebbe che esso non si applicava a livello della Regione autonoma, è necessario constatare che la ricorrente effettua una lettura erronea di tali punti. Infatti, da tali punti emerge unicamente che, nell’ambito della valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato a livello di tale regione, il principio dell’operatore privato non era applicabile, poiché quest’ultima intendeva raggiungere obiettivi di interesse pubblico piuttosto che il rendimento che un operatore privato poteva attendersi da operazioni commerciali con compagnie aeree.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere la seconda parte del primo motivo in quanto in parte irricevibile e in parte infondata e, pertanto, il primo motivo deve essere respinto in toto.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato che l’aiuto di cui avrebbe beneficiato la ricorrente falsava o minacciava di falsare la concorrenza e incideva sugli scambi tra gli Stati membri
A sostegno del secondo motivo, vertente sul fatto che la Commissione non avrebbe dimostrato che l’aiuto di cui avrebbe beneficiato la ricorrente falsava o minacciava di falsare la concorrenza e incideva sugli scambi tra gli Stati membri, la ricorrente afferma, nell’ambito di una prima parte, che la Commissione avrebbe dovuto dimostrare come il pagamento controverso, e non il regime di aiuti controverso, avrebbe falsato o minacciato di falsare la concorrenza e avrebbe inciso sugli scambi tra gli Stati membri. Nell’ambito di una seconda parte, dedotta in subordine, la ricorrente sostiene che, anche supponendo che la Commissione potesse limitarsi ad esaminare detto regime, la decisione impugnata sarebbe insufficientemente motivata per quanto riguarda il fatto che tale regime era idoneo a falsare la concorrenza e ad incidere sugli scambi.
La Commissione chiede che il secondo motivo venga respinto in quanto in parte irricevibile e in parte infondato. In particolare, poiché la ricorrente sostiene che il pagamento controverso costituirebbe un aiuto individuale, concesso ad hoc piuttosto che in applicazione di un regime di aiuti, la prima parte sarebbe irricevibile.
Sulla prima parte, relativa all’esame del pagamento controverso in luogo del regime di aiuti controverso
La ricorrente sostiene che, tenuto conto del fatto che, tra le sedici compagnie aeree interessate, essa aveva ricevuto il pagamento meno elevato, per un importo di EUR 30000, non si può tollerare che la Commissione abbia posto l’insieme di tali compagnie sullo stesso piano e non abbia esaminato isolatamente il pagamento controverso. Inoltre, essa ritiene che la Commissione non potesse limitarsi ad esaminare l’impatto del regime di aiuti controverso sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri, poiché la presente controversia non verterebbe su un regime di aiuti.
La Commissione fa valere, basandosi in particolare sulla giurisprudenza risultante dalla sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione (
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punto
), che, nel caso di un regime di aiuti, come nel caso di specie, essa può limitarsi a studiare le caratteristiche del regime di cui trattasi per valutare, nella motivazione della decisione, se, in base agli importi o alle percentuali elevate degli aiuti, alle peculiarità degli investimenti sostenuti o ad altre modalità previste da tale regime, esso assicuri un vantaggio sensibile ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da giovare essenzialmente a imprese che partecipano agli scambi tra Stati membri. Pertanto, in una decisione riguardante un simile regime, la Commissione non è tenuta a compiere un’analisi degli aiuti concessi in ogni singolo caso sulla base di detto regime.
Peraltro, secondo la Commissione, poiché la ricorrente sostiene che il pagamento controverso costituirebbe un aiuto individuale ad hoc piuttosto che un aiuto individuale concesso in applicazione di un regime di aiuti e, così facendo, contesterebbe la qualificazione come «regime di aiuti» delle misure controverse, quest’ultima non avrebbe fornito alcuna spiegazione né, a fortiori, elementi di prova a sostegno della sua posizione, di modo che tale argomento sarebbe irricevibile. In subordine, tale argomento sarebbe infondato, dato che le società di gestione aeroportuale non disporrebbero di alcun potere discrezionale e si limiterebbero a trasmettere un aiuto individuale in applicazione del regime di aiuti controverso.
A tal riguardo, occorre anzitutto osservare che la ricorrente, nell’ambito del primo motivo, ha sostenuto che la Commissione avrebbe dovuto valutare l’esistenza di un aiuto di Stato a livello della SOGAER piuttosto che a livello della Regione autonoma. Orbene, tale argomento è stato respinto in quanto infondato.
Pertanto, nei limiti in cui l’argomentazione della ricorrente, presentata nell’ambito della prima parte del secondo motivo, si basa su quella sviluppata nell’ambito della prima parte del primo motivo, nel senso che occorrerebbe esaminare separatamente il pagamento controverso dato che la SOGAER costituirebbe il livello pertinente per la valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, tale argomento è fondato su una premessa erronea e deve quindi essere respinto in quanto infondato. Il rinvio, da parte della ricorrente, al punto 48 della decisione impugnata, il quale si limita a constatare che le società di gestione aeroportuale dovevano concludere accordi di marketing al fine di attuare l’attività 2, non può inficiare tale conclusione.
Tuttavia, nei limiti in cui la ricorrente, come sostiene la Commissione, vorrebbe contestare la qualificazione come regime di aiuti delle misure controverse, occorre altresì esaminare se tale aspetto dell’argomento della ricorrente sia ricevibile e, se del caso, fondato.
Interrogata dal Tribunale sulla ricevibilità di un siffatto argomento, la ricorrente ritiene di aver spiegato la sua posizione al riguardo sostenendo, nell’ambito del primo motivo, che la Commissione, per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato, avrebbe dovuto esaminare il contratto controverso piuttosto che il regime di aiuti controverso che non sarebbe rilevante. Tale posizione sarebbe peraltro coerente con il punto 48 della decisione impugnata, che riguarda espressamente gli accordi di marketing conclusi tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree. La ricorrente ritiene quindi che, con il suo motivo di irricevibilità, la Commissione intendesse invertire l’onere della prova, poiché spettava ad essa, tenuto conto del fatto che la SOGAER era un’impresa di proprietà pubblica, verificare se tale società di gestione aeroportuale avesse agito come un operatore privato in economia di mercato.
Inoltre, basandosi sul punto 87 della sentenza del 14 febbraio 2019, Belgio e Magnetrol International/Commissione (
T‑131/16 e T‑263/16
, oggetto d’impugnazione,
EU:T:2019:91
), la ricorrente aggiunge che la qualificazione come regime di aiuti dipende in particolare dalla condizione che le autorità pertinenti non dispongano di un potere discrezionale quanto alla determinazione degli elementi essenziali dell’aiuto in questione e quanto all’opportunità della sua concessione, il che non avverrebbe nel caso di specie, dal momento che la decisione impugnata non menzionerebbe affatto l’assenza di un margine di discrezionalità per quanto riguarda le società di gestione aeroportuale nell’attuazione del regime di aiuto controverso.
A tal riguardo, si deve rilevare che, ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale per effetto dell’articolo 53, primo comma, dello Statuto medesimo e dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, l’atto introduttivo del ricorso deve indicare l’oggetto della controversia, i motivi e gli argomenti dedotti, nonché l’esposizione sommaria di detti motivi. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo sindacato giurisdizionale. Secondo una giurisprudenza costante, al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia, è necessario, affinché un ricorso sia ricevibile, che gli elementi essenziali, di fatto e di diritto, sui quali esso è fondato emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso (v., in tal senso, sentenze del 19 aprile 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione,
T‑49/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:186
, punto
, e del 16 ottobre 2013, TF1/Commissione,
T‑275/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:535
, punto
).
Nel caso di specie, dagli argomenti esposti al precedente punto 137 emerge che la ricorrente si è essenzialmente limitata ad affermare che non si potrebbe tollerare che la Commissione ponga l’insieme delle compagnie aeree sullo stesso piano e che la presente controversia non verterebbe su un regime di aiuti. La ricorrente ha inoltre menzionato il regime di aiuti controverso nell’ambito del terzo motivo, ma unicamente al fine di affermare che «la controversia non verte sul regime di sostegno alle compagnie aeree, bensì sull’obbligo di restituzione concreta» imposto dalla decisione impugnata. È necessario constatare che la ricorrente non spiega in che modo la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto, al punto 349 della decisione impugnata, che le misure controverse costituissero un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589, tanto più che essa non menziona né tale punto, né tale disposizione.
Certamente, non è escluso che taluni degli argomenti addotti a sostegno della prima parte del primo motivo possano essere pertinenti nell’ambito di un argomento diretto a contestare la qualificazione come regime di aiuti delle misure controverse. Tuttavia, ciò non può essere sufficiente per ammettere che la ricorrente abbia rimesso in discussione tale qualificazione. Infatti, una siffatta qualificazione come regime di aiuti è di natura diversa dalla valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato. Pertanto, quest’ultima valutazione consiste nel verificare se, in un caso individuale, siano soddisfatti i quattro criteri cumulativi di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Per contro, la qualificazione come regime di aiuti mira a consentire alla Commissione, nell’ambito di un solo procedimento amministrativo, di effettuare tale esame congiuntamente per più aiuti individuali, ai fini dell’efficacia del procedimento (v., in tal senso, sentenza del 5 ottobre 1994, Italia/Commissione,
C‑47/91
,
EU:C:1994:358
, punto
).
Orbene, non avendo comprovato il suo argomento diretto a contestare la qualificazione come regime di aiuti delle misure controverse, la ricorrente obbliga la Commissione e il Tribunale a basarsi su congetture riguardo ai ragionamenti e alle circostanze precise, di fatto e di diritto, che potrebbero aver legittimato la sua contestazione. Ebbene, è proprio una situazione di questo tipo, fonte di incertezza del diritto e incompatibile con il principio della corretta amministrazione della giustizia, che l’articolo 76 del regolamento di procedura intende evitare (v., in tal senso, ordinanza del 19 maggio 2008, TF1/Commissione,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punto
).
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la necessità che essa corrobori il suo argomento non implica un’inversione dell’onere della prova. Dal momento che nella decisione impugnata la Commissione ha ritenuto che la legge n. 10/2010 e i suoi atti di esecuzione costituissero un regime di aiuti, spettava alla ricorrente, se intendeva contestare tale qualificazione, svolgere un’argomentazione in tal senso.
L’analisi che precede non è rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente fondato sul punto 87 della sentenza del 14 febbraio 2019, Belgio e Magnetrol International/Commissione (
T‑131/16 e T‑263/16
, oggetto d’impugnazione,
EU:T:2019:91
), dato che la ricorrente non può, in occasione di una risposta a un quesito del Tribunale, ovviare alla mancanza di una presentazione sufficientemente chiara e precisa, nel testo dell’atto introduttivo del ricorso stesso, di un motivo che contesti la qualificazione come regime di aiuti delle misure controverse, salvo privare di qualsiasi portata l’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura (v., in tal senso e per analogia, ordinanza del 19 maggio 2008, TF1/Commissione,
T‑144/04
,
EU:T:2008:155
, punto
).
In ogni caso, tale argomento è erroneo. Infatti, le società di gestione aeroportuale non erano le «autorità nazionali» cui si riferisce il requisito, risultante dal punto 87 della sentenza del 14 febbraio 2019, Belgio e Magnetrol International/Commissione (
T‑131/16 e T‑263/16
, oggetto d’impugnazione,
EU:T:2019:91
), secondo il quale le autorità nazionali che applicano un regime di aiuti non possono disporre di un margine di discrezionalità in merito alla determinazione degli elementi essenziali dell’aiuto di cui trattasi e all’opportunità della sua concessione, poiché siffatto ruolo spettava, in forza della legge n. 10/2010 e dei suoi testi di attuazione, alla Giunta regionale della Regione autonoma. Peraltro, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, dalla decisione impugnata, in particolare dai punti 360, 387 e 402, risulta che la Commissione ha ritenuto che dette società di gestione non disponessero di un margine di discrezionalità, in quanto svolgevano un ruolo di intermediarie nell’attuazione del regime di aiuti controverso.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la prima parte del secondo motivo deve essere respinta in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.
Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa all’insufficienza della motivazione riguardante l’impatto del regime di aiuti controverso sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri
La ricorrente sostiene, in sostanza, che, anche supponendo che la Commissione potesse limitarsi ad esaminare il regime di aiuti controverso, la decisione impugnata sarebbe insufficientemente motivata quanto al fatto che tale regime era idoneo a falsare la concorrenza e ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In particolare, ai punti da 390 a 392 della decisione impugnata, la Commissione si sarebbe essenzialmente limitata a fornire un ragionamento circolare costituito da affermazioni relative alla liberalizzazione del settore del trasporto aereo, senza spiegare perché la ricorrente avrebbe beneficiato di un vantaggio sensibile, come richiederebbe tuttavia la giurisprudenza risultante dalla sentenza del 14 ottobre 1987, Germania/Commissione (
248/84
,
EU:C:1987:437
, punto
).
La Commissione ritiene che i punti da 390 a 392 della decisione impugnata, le cui constatazioni non sono contestate dalla ricorrente, siano sufficientemente suffragati alla luce della giurisprudenza pertinente, compresa la sentenza del 14 ottobre 1987, Germania/Commissione (
248/84
,
EU:C:1987:437
).
A tale riguardo, ai fini della qualificazione di una misura nazionale come aiuto di Stato, non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva dell’aiuto di cui trattasi sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se tale aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (v., in tal senso, sentenze del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, punto
, e del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punto
).
In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto a quella di altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi all’interno dell’Unione, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto (v. sentenza del 9 ottobre 2014, Ministerio de Defensa e Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, nel caso di un regime di aiuti, come nel caso di specie, la Commissione può limitarsi a studiare le peculiarità del regime di cui trattasi per valutare, nella motivazione della sua decisione, se, a causa dell’entità o dell’alta percentuale degli aiuti, delle peculiarità degli investimenti sostenuti o di altre modalità previste da tale regime, esso assicuri un vantaggio sensibile ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da giovare essenzialmente a imprese che partecipano agli scambi tra Stati membri. La Commissione, dunque, in una decisione riguardante un simile regime, non è tenuta a compiere un’analisi degli aiuti concessi in ogni singolo caso sulla base di un regime del genere. È solo allo stadio del recupero degli aiuti che si renderebbe necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (v., in tal senso, sentenze del 14 ottobre 1987, Germania/Commissione,
248/84
,
EU:C:1987:437
, punto
, e del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punto
).
Nel caso di specie, la Commissione, ai punti da 390 a 392 della decisione impugnata, ha spiegato che le compagnie aeree, che beneficiavano dei pagamenti effettuati dalle società di gestione aeroportuale in forza del regime di aiuti controverso, erano attive in un settore caratterizzato da un’intensa concorrenza tra operatori provenienti da Stati membri diversi e partecipavano quindi a scambi all’interno dell’Unione. Peraltro, va osservato, come risulta peraltro dalla decisione impugnata e, in particolare, dalla tabella 15 contenuta al punto 427, che gli importi dei pagamenti effettuati a favore delle compagnie aeree potevano essere elevati.
Alla luce dei principi richiamati ai precedenti punti da 155 a 157, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, i punti da 390 a 392 della decisione impugnata erano sufficienti alla luce dell’obbligo di motivazione incombente alla Commissione e quest’ultima non era tenuta a spiegare ulteriormente in che modo la ricorrente traesse specificamente un notevole vantaggio dal regime di aiuti controverso (v., in tal senso, sentenze del 7 marzo 2002, Italia/Commissione,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punti
e
, e del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punti
e
).
Occorre pertanto respingere la seconda parte del secondo motivo in quanto infondata e, di conseguenza, il secondo motivo deve essere respinto in toto.
Sul terzo motivo, vertente su un errore in quanto la Commissione non avrebbe esaminato se il pagamento controverso costituisse un aiuto de minimis
Nell’ambito del terzo motivo, che si suddivide in due parti, la ricorrente afferma, in sostanza, che la Commissione è incorsa in errore, da un lato, omettendo di esaminare d’ufficio se il pagamento controverso costituisse un aiuto de minimis e, dall’altro, nel ritenere che il regolamento de minimis 2006 non si applicasse a detto pagamento.
La Commissione chiede il rigetto del terzo motivo in quanto inconferente e, in ogni caso, infondato.
Sulla prima parte del terzo motivo, vertente sull’esame d’ufficio del carattere de minimis del pagamento controverso
La ricorrente sostiene che la Commissione, nell’ambito della sua valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, è incorsa in errore omettendo di verificare se il pagamento controverso avesse un carattere de minimis, dato che una siffatta verifica sarebbe strettamente collegata all’esame del criterio dell’incidenza sugli scambi tra Stati membri e costituirebbe, di conseguenza, una questione giuridica che la Commissione dovrebbe sempre esaminare di propria iniziativa.
Tale conclusione non sarebbe rimessa in discussione dalla giurisprudenza, risultante dalla sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione (
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
), richiamata dalla Commissione al fine di sostenere che, nell’ambito di un regime di aiuti, l’esame dell’eventuale carattere de minimis di misure spetterebbe alle autorità nazionali. Infatti, in quest’altra causa, anzitutto, la Commissione, contrariamente al caso di specie, avrebbe espressamente esaminato la questione degli aiuti de minimis al punto 110 della sua decisione 2000/394/CE, del 25 novembre 1999, relativa alle misure di aiuto in favore delle imprese nei territori di Venezia e di Chioggia previste dalle leggi n. 30/1997 e n. 206/1995, recanti sgravi degli oneri sociali (
GU 2000, L 150, pag. 50
), decisione che era contestata nell’ambito di detta sentenza. Inoltre, contrariamente alla decisione impugnata, che riguarderebbe soltanto aiuti incompatibili con il mercato interno, la decisione 2000/394 conterrebbe un dispositivo «misto» che ordina il recupero di taluni aiuti incompatibili, pur concludendo che altri aiuti sarebbero compatibili con il mercato interno, di modo che l’esecuzione di tale decisione avrebbe necessariamente richiesto un esame autonomo da parte delle autorità nazionali. Infine, nel caso di specie, l’articolo 1, paragrafo 2, del dispositivo della decisione impugnata indicherebbe nominativamente la ricorrente come beneficiaria di un aiuto e l’articolo 2, paragrafo 1, di detto dispositivo ne esigerebbe il recupero, impedendo in tal modo un esame autonomo da parte delle autorità nazionali, mentre il dispositivo della decisione 2000/394 non indicava nominativamente i beneficiari degli aiuti di cui ordinava il recupero.
Sarebbe parimenti a torto che la Commissione affermerebbe che non aveva l’obbligo di esaminare d’ufficio l’esistenza di un aiuto de minimis dal momento che non era stata interpellata in tal senso dalla ricorrente durante il procedimento amministrativo. A tal riguardo, la sentenza del 22 gennaio 2013, Salzgitter/Commissione (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
, punto
), richiamata dalla Commissione, sarebbe irrilevante, poiché il passaggio di tale sentenza su cui si basa la Commissione riguarderebbe il criterio della selettività di una misura e non, come nel caso di specie, il criterio dell’incidenza sugli scambi. Peraltro, nel corso del procedimento amministrativo che ha preceduto la decisione contestata nell’ambito di detta sentenza, la Repubblica federale di Germania avrebbe omesso di far valere che la coesistenza del regime fiscale oggetto dell’esame da parte della Commissione e di un regime fiscale distinto era tale da eliminare la selettività di una parte dei vantaggi controversi ottenuti dalla ricorrente nella causa in questione. Orbene, tale omissione riguarderebbe fatti pertinenti e costituirebbe quindi una questione di fatto, mentre, nel caso di specie, la presunta omissione della ricorrente riguarderebbe il carattere de minimis del pagamento controverso e, pertanto, una questione giuridica che la Commissione doveva esaminare d’ufficio.
La Commissione chiede il rigetto della prima parte del terzo motivo in quanto infondata.
A questo proposito occorre ricordare che, nell’ambito dell’esame di un regime di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del regime di cui trattasi e non è tenuta ad effettuare un’analisi dell’aiuto concesso in ciascun caso individuale sulla base di un siffatto regime. È solo nella fase di recupero degli aiuti che si renderebbe necessario verificare, a livello nazionale, la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punto
).
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la Commissione non era tenuta ad esaminare se il pagamento controverso avesse carattere de minimis, in quanto tale esame spettava alle autorità italiane in fase di recupero dell’aiuto.
Tale constatazione non è rimessa in discussione dai tre argomenti addotti dalla ricorrente al fine di limitare la portata della giurisprudenza ricordata al precedente punto 167, cercando di distinguere la decisione impugnata dalla decisione 2000/394, impugnata nell’ambito dei ricorsi che hanno dato luogo a tale giurisprudenza.
In primo luogo, per quanto riguarda il fatto che, contrariamente al caso di specie, la decisione 2000/394 riguarderebbe espressamente, al punto 110, le regole de minimis, è sufficiente constatare che la Commissione non aveva proceduto, al suddetto punto 110, a un esame concreto del carattere de minimis delle misure di cui trattasi in detta decisione, ma si era limitata, come rileva giustamente la Commissione, ad effettuare un rinvio di natura generale alle regole de minimis. Pertanto, l’assenza di un punto analogo nella decisione impugnata non può giustificare la distinzione tra la presente causa e le circostanze rilevanti nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione (
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
). Tale conclusione si impone a maggior ragione in quanto, come rileva la Commissione, i regolamenti de minimis, in forza dell’articolo 288 TFUE, sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri.
Peraltro, un ragionamento del Tribunale analogo all’argomento addotto dalla ricorrente è già stato respinto dalla Corte. Infatti, nella sentenza del 28 novembre 2008, Hotel Cipriani e a./Commissione (
T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00
,
EU:T:2008:537
, punti da
a
e da 251 a 252), il Tribunale aveva dichiarato che se è pur vero che, al momento dell’esecuzione della decisione in questione in tale causa, non spettava alle autorità nazionali verificare in ciascun caso specifico se ricorressero i requisiti per l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, tuttavia tali autorità, nel caso di specie, non dovevano recuperare gli aiuti individuali de minimis, dato che la decisione 2000/394 doveva essere interpretata, alla luce del suo punto 110, nel senso che essa esclude la qualificazione come aiuto per le misure che rispettavano la regola de minimis. Tuttavia, nella sua sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione (
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
), la Corte, pronunciandosi sull’impugnazione avverso la sentenza del 28 novembre 2008, Hotel Cipriani e a./Commissione (
T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00
,
EU:T:2008:537
), ha dichiarato che, poiché, per giungere a tale conclusione il Tribunale si era fondato su un’erronea interpretazione della portata di detta decisione, secondo cui le autorità nazionali non dovevano necessariamente verificare, in ciascun caso individuale, se l’agevolazione concessa potesse, per il beneficiario della stessa, falsare la concorrenza ed incidere sugli scambi all’interno dell’Unione, quest’ultimo aveva violato la giurisprudenza anteriore della Corte, secondo cui quando la Commissione si pronuncia in via generale ed astratta su un regime di aiuti che essa dichiara incompatibile con il mercato comune ed ordina il recupero degli importi erogati in base al medesimo, spetta allo Stato membro verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata da un’operazione di recupero (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punti da
a
e da 114 a 117).
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento relativo al carattere «misto» del dispositivo della decisione 2000/394, è sufficiente rilevare che, alla luce delle considerazioni esposte supra al punto 171, la Corte, quando ha menzionato la necessità di un esame individualizzato da parte delle autorità nazionali, non si è basata su tale circostanza, ma ha ricordato la giurisprudenza relativa agli obblighi delle autorità nazionali in sede di esecuzione di una decisione della Commissione riguardante un regime di aiuti.
In terzo luogo, è certamente vero che il dispositivo della decisione 2000/394 non indica nominativamente i beneficiari degli aiuti incompatibili con il mercato interno, contrariamente all’articolo 1, paragrafo 2, del dispositivo della decisione impugnata, che, invece, identifica specificamente la ricorrente. Tuttavia, tale circostanza è irrilevante, poiché la verifica della situazione individuale della ricorrente spetta necessariamente alle autorità italiane, dal momento che la Commissione si è limitata ad un’analisi delle peculiarità del regime di aiuti controverso. In ogni caso, da una lettura del dispositivo della decisione impugnata, al di là del suo articolo 1, paragrafo 2, risulta che la Commissione attende dalle autorità italiane che esse effettuino un esame individualizzato della situazione dei beneficiari, dato che, all’articolo 4 di detto dispositivo, essa chiede alla Repubblica italiana di comunicarle, in particolare, l’elenco esatto dei beneficiari, l’importo complessivo che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario nonché una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla decisione impugnata.
Su questo punto, risulta che le autorità italiane hanno notificato alla ricorrente una decisione di recupero. Interpellata al riguardo in udienza, la ricorrente ha risposto di non aver proposto un ricorso nazionale contro detta decisione, contrariamente a quanto aveva tuttavia annunciato alla Commissione nell’ambito dei loro scambi di corrispondenza successivi all’adozione della decisione impugnata. Orbene, alla luce della giurisprudenza sopra esposta, relativa ai rispettivi ruoli della Commissione e delle autorità nazionali, la ricorrente non può utilizzare il presente ricorso al fine di ovviare alla sua mancanza di diligenza nel proporre un tale ricorso nazionale.
Per il resto, occorre respingere l’argomento della ricorrente diretto a contestare la pertinenza della causa che ha dato luogo alla sentenza del 22 gennaio 2013, Salzgitter/Commissione (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
). Poiché l’esame della situazione individuale dei beneficiari di un regime di aiuti spetta alle autorità nazionali e non alla Commissione, la questione se quest’ultima dovesse esaminare il carattere de minimis del solo pagamento controverso, senza essere interpellata in tal senso dalla ricorrente, è inconferente.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, occorre respingere la prima parte del terzo motivo.
Sulla seconda parte del terzo motivo, relativa all’applicazione dei regolamenti de minimis
La ricorrente fa valere il carattere de minimis del pagamento controverso, sostenendo che detto pagamento soddisferebbe le condizioni del regolamento de minimis 2006.
In particolare, per quanto riguarda anzitutto l’ambito di applicazione del regolamento de minimis 2006, la ricorrente ritiene che al caso di specie si applichi ratione materiae e ratione temporis tale regolamento, piuttosto che il regolamento de minimis 2013, come avrebbe lasciato intendere la Commissione nel suo messaggio di posta elettronica del 18 agosto 2017.
Per quanto riguarda poi le condizioni da soddisfare affinché un aiuto sia considerato de minimis, la ricorrente ritiene che la soglia di EUR 200000 su un periodo di tre esercizi fiscali, fissata all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento de minimis 2006, non sia superata nel caso di specie, tenuto conto dell’importo di EUR 30000 del pagamento controverso. Tale constatazione si applicherebbe a maggior ragione per quanto riguarda l’importo dei costi di finanziamento, che costituirebbe l’importo rilevante come sostenuto dalla ricorrente nell’ambito del secondo motivo. Peraltro, la Commissione affermerebbe erroneamente che sarebbe improbabile che il massimale di EUR 200000 non sia stato superato, a causa dei numerosi aiuti di cui avrebbe beneficiato il gruppo Lufthansa, al quale appartiene la ricorrente. In particolare, gli aiuti concessi agli altri soggetti del gruppo Lufthansa non potrebbero essere presi in considerazione, dal momento che la «nozione funzionale di impresa», su cui si baserebbe la Commissione, non sarebbe applicabile, non figurando nel regolamento de minimis 2006.
Per quanto riguarda la condizione di cui all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento de minimis 2006, che impone di poter calcolare con precisione e preliminarmente l’«equivalente sovvenzione lordo» di un aiuto, menzionata dalla Commissione nel suo messaggio di posta elettronica del 18 agosto 2017, la ricorrente contesta che essa sia applicabile al pagamento controverso.
In ogni caso, la ricorrente contesta di essere tenuta a dimostrare che le condizioni del regolamento de minimis 2006 siano soddisfatte nel caso di specie. Detto regolamento prevederebbe che l’onere della prova graverebbe sui beneficiari di aiuti nei confronti delle autorità nazionali, ma non prevederebbe un siffatto onere nei confronti della Commissione.
La Commissione chiede che la seconda parte venga respinta in quanto inconferente, dato che, anche supponendo che il pagamento controverso possa avere carattere de minimis, tale constatazione spetterebbe alle autorità italiane. In ogni caso, tale seconda parte sarebbe infondata, poiché la ricorrente non avrebbe dimostrato che tutte le condizioni del regolamento de minimis 2006 erano rispettate nel caso di specie.
A tal riguardo, è sufficiente rilevare che gli argomenti addotti a sostegno della seconda parte del terzo motivo sono inconferenti. Infatti, come risulta dall’esame della prima parte del terzo motivo, non spettava alla Commissione esaminare l’eventuale carattere de minimis del pagamento controverso. In tali circostanze, tali argomenti, peraltro essenzialmente diretti contro la posizione formulata dalla Commissione nell’ambito di scambi di messaggi di posta elettronica successivi all’adozione della decisione impugnata, non possono essere tali da rimettere in discussione la legittimità di tale decisione.
Per il resto, la ricorrente ha fatto valere, in udienza, che il pagamento controverso, effettuato il 19 aprile 2013, non sarebbe stato finanziato da fondi provenienti dalla Regione autonoma, poiché, come risulterebbe dal punto 89, lettera b), della decisione impugnata, è vero che i contributi regionali annuali assegnati alla SOGAER e alla GEASAR per l’anno 2013 erano stati approvati da detta Regione, ma essi alla fine non sarebbero mai stati loro versati.
A tal riguardo, dalla tabella 15, figurante al punto 427 della decisione impugnata, nonché dalle tabelle contenenti una sintesi delle attività intraprese dalla SOGAER nel periodo compreso tra il 2010 e il 2013, menzionate al punto 113 della decisione impugnata e prodotte dalla Commissione in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, risulta che il contratto controverso deve essere considerato come riferibile all’anno 2012. Pertanto, il pagamento controverso, effettuato nella primavera del 2013, è stato coperto dal contributo regionale per l’anno 2012, il quale è stato versato alla SOGAER. In ogni caso, qualora la ricorrente intendesse contestare tale constatazione, tale questione rientra nell’esame della sua situazione individuale effettuato dalle autorità italiane.
Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte, occorre respingere il terzo motivo e, di conseguenza, il ricorso nel suo insieme.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Germanwings GmbH è condannata alle spese.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 maggio 2020.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco