CELEX: 62021CJ0338
Begäran om förhandsavgörande
Förordning (EU) nr 604/2013
Fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd
Artikel 27
Överklagande av ett beslut om överföring av en asylsökande
Artikel 29
Avbrytande av verkställigheten av beslutet om överföring
Frist för att genomföra överföringen
Avbrytande av fristen för att verkställa överföringen
Direktiv 2004/81/EG
Uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna
Artikel 6
Betänketid
Förbud mot verkställande av beslut om avvisning eller utvisning
Rättsmedel

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 27.3, 29.1 och 29.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (
EUT L 180, 2013, s. 31
) (nedan kallad Dublin III‑förordningen).
Begäran har framställts i mål mellan å ena sidan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren) och å andra sidan tredjelandsmedborgarna S.S., N.Z. och S.S. Målet gäller statssekreterarens beslut att neka dem internationellt skydd utan att pröva deras ansökningar och att förordna om att de ska överföras till Italien.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2004/81/EG
Artikel 1 i rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (
EUT L 261, 2004, s. 19
) har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd med begränsad giltighetstid, beroende på hur lång tid de relevanta nationella förfarandena tar, för tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel eller mot hjälp till olaglig invandring.”
Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:
”Detta direktiv hindrar inte en medlemsstat från att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för personer som omfattas av direktivet.”
I artikel 6 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1.   En medlemsstat skall se till att de berörda tredjelandsmedborgarna får en betänketid som ger dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten så att de kan fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med de behöriga myndigheterna.
Den i första stycket beskrivna betänketidens varaktighet och startpunkt skall fastställas i enlighet med den nationella lagstiftningen.
2.   Under betänketiden, i väntan på beslut från de behöriga myndigheterna, skall de berörda tredjelandsmedborgarna ha tillgång till den behandling som anges i artikel 7, och inget beslut om avvisning eller utvisning får verkställas mot dem.
3.   Betänketiden skall inte ge rätt till uppehållstillstånd enligt detta direktiv.
4.   En medlemsstat får när som helst avbryta betänketiden, … av skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten.”
I artikel 7 i samma direktiv definieras vilken behandling som berörda tredjelandsmedborgare ska åtnjuta innan ett uppehållstillstånd utfärdas.
I artikel 8 i direktiv 2004/81 föreskrivs följande:
”1.   Efter det att betänketiden har löpt ut eller tidigare, om de behöriga myndigheterna anser att den berörde tredjelandsmedborgaren redan uppfyller kriteriet i stycket b, skall medlemsstaten överväga
a)
den möjlighet som uppkommer för utredningen eller de rättsliga förfarandena genom att tredjelandsmedborgarens vistelse på territoriet förlängs, och
b)
om tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta, och
c)
om tredjelandsmedborgaren har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för gärningar som kan räknas till de brott som avses i artikel 2 b och 2 c.
2.   För att uppehållstillståndet skall utfärdas och utan att det påverkar de skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten krävs det att de villkor som anges i punkt 1 är uppfyllda.
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd … skall uppehållstillståndet ha en giltighetstid på minst sex månader. Det skall förnyas om villkoren i punkt 2 i denna artikel fortfarande är uppfyllda.”
Dublin III‑förordningen
I skälen 4 och 5 i Dublin III‑förordningen anges följande:
”(4)
I slutsatserna från [Europeiska rådets särskilda möte i] Tammerfors [den 15 och 16 oktober 1999] förklarades också att [det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas)] på kort sikt bör omfatta ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan.
(5)
En sådan metod bör bygga på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna. Den bör särskilt göra det möjligt att snabbt fastställa ansvarig medlemsstat, för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt.”
Kapitel VI i förordningen har rubriken ”Förfaranden för övertagande och återtagande”. I avdelning IV, med rubriken ”Rättssäkerhetsgarantier”, ingår artikel 27, som har rubriken ”Rättsmedel”. I punkterna 1, 3 och 4 i den artikeln föreskrivs följande:
”1.   En sökande … ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller det beslut om överföring.
…
3.   Vad gäller överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring ska medlemsstaterna i sin nationella rätt föreskriva att
a)
överklagandet eller omprövningen innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen,
b)
överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas, eller
c)
den berörda personen har möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställandet av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat.
4.   Medlemsstaterna får föreskriva att de behöriga myndigheterna på eget initiativ får besluta att avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på utfallet av överklagandet eller omprövningen.”
Avdelning VI i kapitel VI i förordningen har rubriken ”Överföringar”. I artikel 29, som har rubriken ”Närmare bestämmelser och tidsfrister”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”1.   Överföringen av sökanden … från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3.
…
2.   Om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten. Denna tidsfrist får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den berörda personen varit frihetsberövad, eller till högst 18 månader om den berörda personen håller sig undan.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Motparterna i målet vid den nationella domstolen har lämnat in två typer av ansökningar om uppehållstillstånd i Nederländerna.
I ett första skede lämnade nämnda personer in var sin ansökan om internationellt skydd i Nederländerna den 19 april, den 5 september respektive den 7 oktober 2019. Statssekreteraren ingav med anledning härav en framställan till de italienska myndigheterna om återtagande eller övertagande av dessa personer. Den 12 juni, den 20 november respektive den 28 november 2019 godtog dessa myndigheter framställningarna genom uttryckligt eller tyst medgivande.
Den 1 augusti 2019, den 17 januari 2020 och den 8 februari 2020 beslutade statssekreteraren att utan prövning avslå de ansökningar om internationellt skydd som motparterna i det nationella målet hade ingett och förordnade om att de skulle överföras till Italien.
Motparterna i målet vid den nationella domstolen överklagade dessa beslut till domstolen i första instans och yrkade att de skulle ogiltigförklaras.
Den 21 november 2019, den 1 september 2020 respektive den 16 september 2020 upphävde domstolen i första instans nämnda beslut, bland annat med motiveringen att den frist för överföring som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen hade löpt ut och att Konungariket Nederländerna således hade blivit ansvarigt för prövningen av de ansökningar om internationellt skydd som ingetts av motparterna i det nationella målet. Nämnda domstol ålade även statssekreteraren att fatta nya beslut avseende dessa ansökningar om internationellt skydd.
Statssekreteraren överklagade domarna från samma domstol till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen. Statssekreteraren förenade överklagandena med ansökningar om antagande av interimistiska åtgärder i form av dels ett beslut om att statssekreteraren inte skulle vara tvungen att fatta ett nytt beslut innan överklagandet hade avgjorts, dels att fristen för överföring skulle avbrytas. Den hänskjutande domstolen biföll ansökningarna den 22 april, den 21 september och den 16 november 2020.
I ett andra skede anmälde motparterna i det nationella målet den 1 oktober 2019, den 21 februari 2020 respektive den 4 mars 2020 att de hade fallit offer för människohandel i Nederländerna och/eller i Italien. Statssekreteraren betraktade dessa anmälningar som ansökningar om tidsbegränsade uppehållstillstånd på tillfälliga humanitära grunder.
Ansökningarna avslogs genom statssekreterarens beslut av den 7 oktober 2019, av den 3 mars 2020 och av den 6 april 2020.
Den 4 november 2019, den 30 mars 2020 och den 6 april 2020 begärde motparterna i det nationella målet omprövning av dessa beslut. Respektive begäran om omprövning avslogs av statssekreteraren eller återkallades den 16 december 2019, den 22 april 2020 och den 28 augusti 2020.
Statssekreteraren överklagade de domar varigenom besluten om överföring upphävdes. Till stöd för överklagandena har statssekreteraren gjort gällande att den tidsfrist för överföring som föreskrivs i artikel 29 i Dublin III‑förordningen, enligt tillämplig nationell lagstiftning, avbryts genom att en ansökan om omprövning inges mot ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel.
Den hänskjutande domstolen anser att en bokstavstolkning av artiklarna 27.3 och 29 i Dublin III‑förordningen innebär att dessa bestämmelser utgör hinder för en lagstiftning enligt vilken inlämnande av en sådan ansökan om omprövning medför att såväl verkställigheten av ett tidigare fattat överföringsbeslut som fristen för överföring avbryts.
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att fyra argument talar för en motsatt lösning.
För det första är en sådan lösning nödvändig för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av Dublin III‑förordningen och av direktiv 2004/81, samtidigt som rättsmissbruk förhindras. Det är nämligen i praktiken svårt att få till stånd en prövning av en ansökan om uppehållstillstånd och därefter av en ansökan om omprövning innan fristen för överföring löper ut när den sökande är föremål för ett tidigare fattat beslut om överföring. Den omständigheten att fristen för överföring inte avbryts när en ansökan inges om omprövning av ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel skulle således gynna
forum shopping
och uppmuntra de nationella myndigheterna att inte behandla anmälningar om människohandel med tillräcklig noggrannhet.
För det andra vore det möjligt att tolka begreppet ”beslut om överföring” i artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen så, att det även avser ”den faktiska verkställigheten av överföringen”. Ett överklagande som utgör hinder för verkställigheten omfattas således av denna bestämmelse och innebär därför att fristen för överföring avbryts.
För det tredje kan en medlemsstat välja att avbryta överföringsfristen med stöd av sin processuella autonomi.
För det fjärde utesluter de alternativ som räknas upp i artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen inte varandra. Den omständigheten att Konungariket Nederländerna har valt att införliva den valmöjlighet som beskrivs i artikel 27.3 c i förordningen hindrar således inte att en sådan ansökan om omprövning som den som är aktuell i det nationella målet anses omfattas av den valmöjlighet som avses i artikel 27.3 a i förordningen.
Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artiklarna [27.3] och 29 i (Dublin III‑förordningen) tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser såsom de här aktuella, genom vilka en medlemsstat inte bara har valt att genomföra artikel 27.3 c [i denna förordning], men även har beslutat att verkställigheten av ett beslut om överföring ska avbrytas vid ansökan om omprövning av eller överklagande av ett beslut angående en ansökan om uppehållstillstånd på grund av människohandel, som trots att detta inte är ett beslut om överföring ändå tillfälligt förhindrar den faktiska överföringen?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen, jämförd med artikel 27.3 i samma förordning, ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ingivande av en ansökan om omprövning av ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel innebär dels att verkställigheten av ett tidigare fattat beslut om överföring av tredjelandsmedborgaren avbryts, dels att fristen för överföring av nämnda tredjelandsmedborgare avbryts.
I artikel 29.1 i Dublin-III‑förordningen föreskrivs att överföringen av den berörda personen till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas, i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3 i samma förordning.
I artikel 29.2 i Dublin III‑förordningen anges att om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten.
För att fastställa verkningarna av artikel 29 i samma förordning i en sådan situation som den aktuella i det nationella målet – där den tillämpliga nationella lagstiftningen syftar till att underlätta tillämpningen av direktiv 2004/81 – ska det i ett första skede prövas huruvida detta direktiv föreskriver eller åtminstone tillåter att verkställigheten av ett tidigare beslut om överföring avbryts i väntan på resultatet av ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel.
Enligt artikel 1 i direktiv 2004/81 är syftet med direktivet att fastställa villkoren för att bevilja tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel eller mot hjälp till olaglig invandring uppehållstillstånd med begränsad giltighetstid.
I artikel 6.1 i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att tredjelandsmedborgare som rimligtvis kan anses vara utsatta för eller ha varit utsatta för brott kopplat till människohandel får en betänketid som ger dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten så att de kan fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med de behöriga myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande av offer för människohandel),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, punkterna
och
).
Enligt artikel 6.2 i nämnda direktiv ska de berörda tredjelandsmedborgarna under betänketiden, i väntan på beslut från de behöriga myndigheterna, ha tillgång till den behandling som anges i artikel 7, och inget beslut om avvisning eller utvisning får verkställas mot dem.
Förbudet mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som föreskrivs i artikel 6.2 i direktiv 2004/81 utgör bland annat hinder för att, under den betänketid som beviljas enligt artikel 6.1 i direktivet och i väntan på beslut från de behöriga myndigheterna, ett beslut om överföring, som fattats med tillämpning av Dublin III‑förordningen, verkställs med avseende på tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivets tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande av offer för människohandel),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, punkt
).
Det finns däremot inte någon bestämmelse i direktiv 2004/81 som förbjuder verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning efter det att denna betänketid har löpt ut eller efter det att de behöriga myndigheterna har fattat sitt beslut.
Det framgår likaså av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet dels att betänketiden inte i sig ger rätt till uppehållsrätt enligt direktivet, dels att den berörda medlemsstaten när som helst kan avbryta betänketiden, bland annat av skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten.
Vidare innehåller direktivet inte någon bestämmelse om de rättsmedel, administrativa eller inför domstol, som kan användas mot ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel.
Artikel 8 i direktiv 2004/81 ger, på de villkor som anges i punkt 1 i denna artikel, avsedda tredjelandsmedborgare möjlighet att få uppehållstillstånd. Det följer således av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att tredjelandsmedborgare vars ansökan om uppehållstillstånd har avslagits med stöd av samma direktiv ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel mot det beslut genom vilket ansökan avslås, bland annat för att ge dem möjlighet att göra gällande att den behöriga myndigheten har tillämpat nämnda artikel 8.1 på ett felaktigt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 2022, Skeyes,
C‑353/20
,
EU:C:2022:423
, punkterna
och
).
I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det emellertid, enligt principen om processuell autonomi, på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för detta rättsmedel, dock under förutsättning att dessa regler, i situationer som omfattas av unionsrätten, inte är mindre förmånliga än i liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) och att de inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, punkt
, och dom av den 2 juni 2022, Skeyes,
C‑353/20
,
EU:C:2022:423
, punkt
).
Domstolen ska således fastställa huruvida medlemsstaterna i detta sammanhang är skyldiga att föreskriva att ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel, i förekommande fall genom ett föregående administrativt överklagande, innebär att verkställigheten av ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas för att garantera den berörda tredjelandsmedborgaren möjlighet att stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium i avvaktan på resultatet av överklagandet.
Det framgår härvid av direktiv 2004/81 att det skydd mot alla beslut om avvisning eller utvisning, inbegripet verkställighet av ett överföringsbeslut, som föreskrivs i detta direktiv syftar till att säkerställa dels att de berörda personerna kan komma i åtnjutande av den behandling som de har rätt till enligt artikel 7 i direktivet under betänketiden, dels att dessa personer inte ska tvingas lämna den medlemsstat där de har gjort anmälan om människohandel innan de ens – under denna betänketid – har kunnat uttala sig om huruvida de önskar delta i utredningen av dessa brott (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande av offer för människohandel),
C‑66/21
,
EU:C:2022:809
, punkterna
och
).
En förlängning av detta skydd till att gälla för perioden mellan utgången av betänketiden eller beslutet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel och resultatet av överklagandet av detta beslut kan under dessa omständigheter inte anses vara nödvändig för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av medlemsstaternas skyldighet att ge tillfälligt skydd som föreskrivs i direktiv 2004/81.
Det ska vidare erinras om att verkställigheten av ett beslut om överföring inte innebär att den berörda personen ska utvisas eller avvisas till ett tredjeland, utan att personen överförs till en medlemsstat som är skyldig att iaktta bland annat stadgan om de grundläggande rättigheterna och samtliga skyldigheter som följer av direktiv 2004/81.
Situationen för en person som är föremål för både ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel och ett beslut om överföring kan därför inte generellt likställas med situationen för en person beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta att utvisning eller avvisning till ett tredjeland skulle strida mot principen om non-refoulement. En sådan person ska ha tillgång till ett rättsmedel med suspensiv verkan mot verkställigheten av beslut om utvisning eller avvisning, i syfte att undvika att en allvarlig och irreparabel skada uppkommer i väntan på utgången av överklagandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punkterna
och
, samt dom av den 19 juni 2018, Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, punkt
).
Även om det antogs att verkställigheten av ett överföringsbeslut undantagsvis skulle medföra en skada av detta slag, prövas en sådan invändning vanligtvis inom ramen för ett överklagande av detta beslut eller dess verkställighet och inte i samband med ett överklagande av ett beslut om uppehållsrätt i egenskap av offer för människohandel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkterna
–
, och dom av den 19 juni 2018, Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, punkterna
och
).
Effektiviteten av en eventuell ogiltigförklaring av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel måste normalt sett kunna säkerställas i tillräcklig utsträckning genom att den berörda personen tillåts att återvända till den berörda medlemsstaten efter en sådan ogiltigförklaring, utan att det åligger denna medlemsstat att, i avvaktan på resultatet av överklagandet av detta beslut, avstå från att verkställa ett beslut om överföring med stöd av Dublin III‑förordningen.
För att garantera ett effektivt rättsmedel mot ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel, kan det följaktligen inte krävas att verkställighet av ett tidigare beslut om överföring ska vara uteslutet innan överklagandet avgjorts.
I artikel 4 i direktiv 2004/81 stadgas emellertid att direktivet inte hindrar en medlemsstat från att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för personer som omfattas av direktivet.
Av detta följer att direktiv 2004/81 inte utgör hinder för att en medlemsstat, inom ramen för utövandet av sin processuella autonomi, stärker skyddet för de tredjelandsmedborgare som avses i detta direktiv genom att ge överklaganden, vid myndighet eller domstol, av beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd vilka antas med stöd av nämnda direktiv, suspensiv verkan med avseende på ett tidigare beslut om överföring, för att göra det möjligt för dessa tredjelandsmedborgare att stanna kvar i den aktuella medlemsstaten i väntan på att överklagandet avgörs.
Domstolen ska följaktligen i ett andra skede fastställa huruvida Dublin III‑förordningen utgör hinder för att medlemsstaterna använder sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över för att genomföra direktiv 2004/81 genom att föreskriva att ett överklagande av ett beslut som fattats med stöd av detta direktiv medför en sådan suspensiv verkan och att fristen för överföring avbryts.
Det framgår härvid av artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen att unionslagstiftaren förvisso avsett att främja en snabb verkställighet av beslut om överföring. Nämnde unionslagstiftare har emellertid inte haft för avsikt att offra domstolsskyddet för personer som ansöker om internationellt skydd för att tillgodose kravet på en skyndsam handläggning av deras ansökningar och har därför föreskrivit, i syfte att tillvarata detta skydd, att verkställigheten av dessa beslut i vissa fall kan avbrytas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2021, The International Protection Appeals Tribunal m.fl.,,
C‑322/19 och C‑385/19
,
EU:C:2021:11
, punkt
, samt dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkterna
och
).
Enligt artikel 27.3 i Dublin III förordningen krävs således att medlemsstaterna ger berörda personer tillgång till ett rättsmedel som kan leda till att verkställigheten av det överföringsbeslut som riktats mot dem avbryts (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkt
).
Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna föreskriva antingen, för det första, att överklagandet av överföringsbeslutet innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den medlemsstat som har fattat beslutet i väntan på resultatet av överklagandet, eller, för det andra, att ett överklagande av överföringsbeslutet innebär att överföringen automatiskt avbryts under en skälig tidsperiod, under vilken en domstol ska avgöra om överklagandet ska ha suspensiv verkan, eller, för det tredje, att den berörda personen har möjlighet att ansöka om att verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas i väntan på resultatet av överklagandet av detta beslut (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkt
).
Artikel 27.4 i Dublin III‑förordningen kompletterar nämnda bestämmelse genom att medlemsstaterna tillåts att ge behöriga myndigheter möjlighet att på eget initiativ avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet, i fall då avbrottet inte följer av vare sig lag eller ett domstolsavgörande. Detta gäller när omständigheterna kring verkställigheten innebär att den berörda personen, för att säkerställa att vederbörande ges ett effektivt domstolsskydd, måste tillåtas att stanna kvar i den medlemsstat som har fattat nämnda beslut fram till dess att ett slutligt beslut meddelas i fråga om detta överklagande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkterna
och
)
För det fall att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts med tillämpning av artikel 27.3 eller 27.4 i Dublin III‑förordningen, följer det av artikel 29.1 i samma förordning att fristen för överföring inte börjar löpa från och med den dag då framställan om övertagande eller återtagande godtogs, utan undantagsvis från och med den dag då det slutliga beslutet i fråga om överklagande av överföringsbeslutet fattades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkterna
och
).
Ett överklagande – vid myndighet eller domstol – av ett annat beslut än ett beslut om överföring, såsom ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel, kan emellertid inte anses utgöra ett överklagande eller en ansökan om omprövning i den mening som avses i artikel 27.3 eller 27.4 i Dublin III‑förordningen.
Det framgår nämligen av bestämmelsens själva ordalydelse att den avser förfaranden för ”överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring”. Hänvisningarna till ”överklagande” och till ”ansökan om omprövning” i nämnda bestämmelse ska således förstås så, att de endast avser överklagande och ansökan om omprövning av ett sådant beslut om överföring som avses i artikel 27.1 i denna förordning.
Denna tolkning överensstämmer för övrigt med syftet med artikel 27 i förordningen, vilken inte reglerar formerna för verkställighet av beslut om överföring utan vilka rättsmedel som kan användas mot dessa beslut.
I artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen föreskrivs att undantag från principen att fristen för överföring börjar löpa från och med den tidpunkt då framställan om övertagande eller återtagande godtas endast får göras i väntan på det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan enligt artikel 27.3 eller 27.4 i denna förordning. Detta undantag kan således inte tillämpas när det är fråga om en ansökan om omprövning eller ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel även om ett sådant överklagande, enligt nationell rätt, medför en rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten.
Den lösning som domstolen kom fram till i dom av den 13 september 2017, Khir Amayry (
C‑60/16
,
EU:C:2017:675
), och i dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet) (
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
), kan inte utsträckas till att omfatta ett sådant överklagande, när det gäller verkningarna av att verkställigheten av ett beslut om överföring avbryts enligt artikel 27.4 i denna förordning.
Denna lösning följer nämligen av att det beaktas att överföringsbeslutets suspensiva verkan får effekt på ett överklagande av detta beslut, vilket uttryckligen föreskrivs av unionslagstiftaren och vilket syftar till att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för de personer som berörs av ett sådant beslut inom de ramar som anges i nämnda förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet,
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkt
).
Den omständigheten att det undantag som nämns i punkt 60 ovan inte är tillämpligt i en sådan situation som den aktuella i det nationella målet innebär emellertid inte på något sätt att Dublin III‑förordningen utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om omprövning av ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd med stöd av direktiv 2004/81 medför att verkställigheten av ett tidigare beslut om överföring av tredjelandsmedborgaren avbryts.
Såsom framgår av punkt 35 ovan kan det nämligen inte generellt uteslutas att verkställigheten av ett beslut om överföring kan avbrytas med giltig verkan även i andra fall än de som avses i artikel 27.3 och 27.4 i Dublin III‑förordningen.
Det framgår vidare av skälen 4 och 5 i Dublin III förordningen att denna förordning har till syfte att inrätta en tydlig och praktiskt genomförbar metod – byggd på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna – för att snabbt fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd skyndsamt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Jawo,
C‑163/17
,
EU:C:2019:218
, punkt
, och dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet),
C‑245/21 och C‑248/21
,
EU:C:2022:709
, punkt
).
Unionslagstiftaren har strukturerat förfarandena för övertagande och återtagande genom en rad bindande tidsfrister som på ett avgörande sätt bidrar till målet att snabbt behandla ansökningar om internationellt skydd, genom att säkerställa att dessa förfaranden genomförs utan onödigt dröjsmål. Dessa frister vittnar om den särskilda betydelse som unionslagstiftaren fäster vid ett snabbt fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd och om den omständigheten att det – med hänsyn till målet att säkerställa en faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och att inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt – enligt unionslagstiftaren är viktigt att dessa ansökningar i förekommande fall prövas av en annan medlemsstat än den som pekas ut som ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2018, X och X,
C‑47/17 och C‑48/17
,
EU:C:2018:900
, punkterna
och
).
Det följer av syftena med Dublin III‑förordningen, vilka det erinrats om i föregående punkter i förevarande dom, jämförda med artikel 29.1 i förordningen, i vilken fristen för överföring fastställs, och av artikel 29.2 i denna förordning, i vilken det föreskrivs att om överföringsbeslutet inte verkställs inom denna frist, övergår ansvaret på den anmodande medlemsstaten, att unionslagstiftaren inte har avsett att ålägga den anmodande medlemsstaten att verkställa beslut om överföring i samtliga fall. Unionslagstiftarens avsikt är i stället att denna medlemsstat, i förhållande till berörda personer och andra medlemsstater, ska ta på sig ansvaret för följderna av dröjsmål med verkställigheten av sådana beslut, för att säkerställa att handläggningen av ansökningar om internationellt skydd inte skjuts upp oskäligt länge.
I detta sammanhang ska preciseringen i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen, enligt vilken överföringen ska verkställas ”i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt” tolkas så, att den innebär att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer villkoren för verkställande av överföringsbeslut och att de i detta syfte kan föreskriva att verkställigheten av ett beslut om överföring kan avbrytas för att säkerställa ett förstärkt skydd för tredjelandsmedborgare i samband med genomförandet av direktiv 2004/81.
Detta utrymme för skönsmässig bedömning kan emellertid inte innebära att en medlemsstat får föreskriva att ett sådant avbrytande av överföringsbeslutets verkställighet som följer av nationell rätt ska medföra att överföringsfristen avbryts.
Hänvisningen till nationell rätt i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen avser visserligen villkoren för genomförande av överföringen och inte reglerna om beräkning av överföringsfristen. Det ska dock understrykas att eftersom utgången av fristen för överföring enligt artikel 29.2 i förordningen innebär en övergång av ansvaret mellan medlemsstaterna, skulle det innebära en förändring av ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna om varje medlemsstat gavs möjlighet att anpassa reglerna för beräkningen av denna frist i förhållande till innehållet i den egna nationella lagstiftningen.
En sådan tolkning av artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen skulle dessutom motverka att förordningens syften uppnås – vilka syften det erinrats om i punkterna 65 och 66 ovan – eftersom den skulle riskera att, i förekommande fall på ett varaktigt sätt, förlänga fristen för överföring av skäl som unionslagstiftaren inte har avsett och följaktligen frånta denna frist all ändamålsenlig verkan och skjuta upp prövningen av de berörda personernas ansökningar om internationellt skydd orimligt länge.
Formerna för överklagande av beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel omfattas, såsom framgår av punkt 40 ovan, av medlemsstaternas processuella autonomi. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna kan avvika från bestämmelserna om beräkning av fristen för överföring som följer av artikel 29 i Dublin III‑förordningen.
Bedömningen påverkas inte av de risker för
forum shopping
och rättsmissbruk som den hänskjutande domstolen har omnämnt. Det framgår nämligen av övervägandena i punkterna 32–47 ovan att sådana risker under alla omständigheter inte följer av de regler som unionslagstiftaren antagit utan i förekommande fall av de val som Konungariket Nederländerna har gjort inom ramen för sin processuella autonomi.
Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen, jämförd med artikel 27.3 i samma förordning, ska tolkas på följande sätt:
–
Denna bestämmelse utgör inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ingivande av en ansökan om omprövning av ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel innebär att verkställigheten av ett tidigare fattat beslut om överföring av tredjelandsmedborgaren avbryts.
–
Denna bestämmelse utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ett sådant avbrytande av verkställigheten medför att fristen för överföring av nämnde tredjelandsmedborgare avbryts.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 29.1 och 29.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, jämförd med artikel 27.3 i samma förordning,

ska tolkas på följande sätt:

–
Denna bestämmelse utgör inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ingivande av en ansökan om omprövning av ett beslut att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd i egenskap av offer för människohandel innebär att verkställigheten av ett tidigare fattat beslut om överföring av tredjelandsmedborgaren avbryts.

–
Denna bestämmelse utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ett sådant avbrytande av verkställigheten medför att fristen för överföring av nämnde tredjelandsmedborgare avbryts.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.