CELEX: 62020CJ0332
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzési szerződések
Koncessziós szerződések
Vegyes tőkéjű társaság alapítása
Az »integrált nevelésre és oktatásra irányuló szolgáltatás« nyújtásának e társaság részére történő odaítélése
A magánjogi tag közbeszerzési eljárás útján történő kijelölése
2014/23/EU irányelv
38. cikk
2014/24/EU irányelv
58. cikk
Alkalmazhatóság
In house szempontok
A magánjogi tagnak a vegyes tőkéjű társaságban való minimális részesedésére vonatkozó követelmény
Az ajánlatkérő szervnek a magánjogi tagban fennálló közvetett részesedése
Kiválasztási szempontok

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2017. december 18‑i (EU) 2017/2366 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (
HL 2017. L 337., 21. o.
) módosított, a koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2015. L 114., 24. o.
;
HL 2018. L 82., 17. o.
) (a továbbiakban: 2014/23 irányelv) 30. cikkének, valamint 2017. december 18‑i (EU) 2017/2365 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (
HL 2017. L 337., 19. o.
) módosított, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 65. o.
; helyesbítések:
HL 2015. L 275., 68. o.
;
HL 2020. L 211., 22. o.
) (a továbbiakban: 2014/24 irányelv) 12. és 18. cikkének az EUMSZ 107. cikkel összefüggésben történő értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet egyrészt a Roma Multiservizi SpA és a Rekeep SpA, másrészt a Roma Capitale (Róma városa, Olaszország) és az Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (verseny‑ és piacfelügyeleti hatóság, Olaszország) között e város azon határozata tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelyben kizárta a Roma Multiservizi és a Rekeep által tervezett társulást a szerződés odaítélési eljárásából.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2014/23 irányelv
A 2014/23 irányelv 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az ajánlatkérő szerveknek és a közszolgáltató ajánlatkérőknek egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetés nélküli] bánásmódban kell részesíteniük a gazdasági szereplőket, továbbá átlátható és arányos módon kell eljárniuk.
A koncesszió odaítélésére irányuló eljárást – beleértve az értékbecslést is – nem lehet szándékosan úgy megtervezni, hogy kikerüljön ennek az irányelvnek a hatálya alól, vagy indokolatlanul előnyös vagy hátrányos helyzetbe hozzon egyes gazdasági szereplőket vagy bizonyos építési beruházásokat, árubeszerzéseket vagy szolgáltatásokat.
(2)   Az ajánlatkérő szerveknek és a közszolgáltató ajánlatkérőknek törekedniük kell az odaítélési eljárás átláthatóságának és a szerződés teljesítésének a biztosítására, megfelelve a 28. cikknek.”
Ezen irányelv 5. cikke előírja:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
1.
»koncesszió«: építési vagy szolgáltatási koncesszió, az alábbi a) és b) pont értelmében:
[…]
b)
»szolgáltatási koncesszió«: írásbeli visszterhes szerződés, amelynek keretében egy vagy több ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő egy vagy több gazdasági szereplőt megbíz bizonyos, az a) pontban említett építési beruházás kivitelezésétől eltérő szolgáltatások nyújtásával és kezelésével, amelynek esetében a megbízásért járó ellenszolgáltatás vagy kizárólag a szerződés tárgyát képező szolgáltatás hasznosítási joga, vagy ez a jog pénzbeli ellenszolgáltatással kiegészülve.
Az építési vagy szolgáltatási koncesszió odaítélésével a koncessziós jogosultra hárul a szóban forgó építmények vagy szolgáltatások hasznosításával járó működési kockázat, beleértve a keresleti vagy kínálati kockázatot, vagy mindkettőt. Akkor tekinthető úgy, hogy a koncessziós jogosult viseli a működési kockázatot, ha – rendes működési feltételek mellett – nem garantált, hogy megtérülnek a koncesszió tárgyát képező építmény vagy szolgáltatás üzemeltetése során eszközölt beruházások, illetve felmerült költségek. A koncessziós jogosultra átháruló kockázatnak részét kell, hogy képezze a piac kiszámíthatatlanságának való tényleges kitettség is, amelyből kifolyólag a koncessziós jogosult potenciális becsült vesztesége nem tekinthető csupán névlegesnek vagy elhanyagolhatónak.
[…]”
Az említett irányelv 8. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Ezt az irányelvet olyan koncessziókra kell alkalmazni, amelyek értéke eléri vagy meghaladja az 5548000 [eurót].”
Ugyanezen irányelv 10. cikke (3) bekezdésének a szövege a következő:
„Ezen irányelv nem alkalmazandó azokra a légiközlekedési szolgáltatásokra vonatkozó szolgáltatási koncessziókra, amelyeket [a Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról, szóló, 2008. szeptember 24‑i] 1008/2008/EK [európai parlamenti és tanácsi] rendelet [(
HL 2008. L 293., 3. o.
)]
szerint kiadott működési engedély megadásán alapulnak, valamint [a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007/EK [európai parlamenti és tanácsi] rendelet [(
HL 2007. L 315., 1. o.
)]
szerinti személyszállítási közszolgáltatásokra vonatkozó szolgáltatási koncessziók esetében.”
A 2014/23 irányelv 17. cikke értelmében:
„(1)   A koncessziók ajánlatkérő szervek vagy a 7. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti közszolgáltató ajánlatkérők által egy másik, köz‑ vagy magánjogi jogi személynek való odaítélése nem tartozik ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
az ajánlatkérő szerv vagy a közszolgáltató ajánlatkérő olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló a saját szervezeti egységei felett gyakorolt kontrollhoz [helyesen: irányításhoz]; és
b)
az érintett jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő vagy az általa kontrollált [helyesen: irányított] más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)
a kontrollált [helyesen: irányított] jogi személyben nincsen közvetlen magántőke‑részesedés, kivéve a Szerződésekkel összhangban, nemzeti jogszabályi rendelkezések által előírt, kontrollt [helyesen: irányítást] nem biztosító, illetve nem blokkoló magántőke‑részesedést, amely nem biztosít döntő befolyást a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy döntéseire.
Az ajánlatkérő szerv vagy a 7. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti közszolgáltató ajánlatkérő akkor gyakorol az e bekezdés első albekezdésének a) pontja szerinti, a saját szervezeti egységei felett gyakorolthoz hasonló kontrollt [helyesen: irányítást] egy jogi személy felett, ha döntő befolyással rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. A kontrollt [helyesen: irányítást] egy másik olyan jogi személy is gyakorolhatja, amelyet az ajánlatkérő szerv vagy a közszolgáltató ajánlatkérő ugyanolyan módon kontrollál [helyesen: irányít].
[…]
(4)   A kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv vagy a 7. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti közszolgáltató ajánlatkérő között létrejött megállapodások nem tartoznak jelen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
a szerződés együttműködést hoz létre vagy valósít meg az ajánlatkérő szervek vagy közszolgáltató ajánlatkérők között annak érdekében, hogy az általuk nyújtandó közszolgáltatások során megvalósítsák közös céljaikat;
b)
az együttműködés megvalósítása során a feleket kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérlik; és
c)
a részt vevő ajánlatkérő szervek vagy közszolgáltató ajánlatkérők az együttműködés tárgyát képező tevékenységeknek kevesebb mint 20%‑át folytatják nyílt piacon;
[…]”
Ezen irányelv 19. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„A IV. mellékletben felsorolt, ezen irányelv hatálya alá tartozó szociális és egyéb meghatározott szolgáltatásokra irányuló koncessziókra csak a 31. cikk (3) bekezdésében, a 32. cikkben, a 46. cikkben és a 47. cikkben előírt kötelezettségek vonatkoznak.”
Az említett irányelv 20. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Azokat a koncessziókat, amelyeknek a tárgyába építési beruházások és szolgáltatások egyaránt beletartoznak, az azon koncessziótípusra vonatkozó rendelkezésekkel összhangban kell odaítélni, amely az adott szerződés fő tárgyára jellemző.
Azon vegyes koncessziók esetében, amelyek részben a IV. mellékletben felsorolt szociális vagy egyéb konkrét szolgáltatásokból, részben pedig egyéb szolgáltatásokból állnak, a koncesszió fő tárgyát annak alapján kell megállapítani, hogy az adott szolgáltatások közül melyiknek a magasabb a becsült értéke.”
A 2014/23 irányelv 30. cikke értelmében:
„(1)   Az ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő szabadon szervezi meg a koncessziós jogosult kiválasztásához vezető eljárást, amelynek azonban meg kell felelnie ezen irányelv rendelkezéseinek.
(2)   A koncesszió odaítélésére irányuló eljárás kialakításakor tiszteletben kell tartani a 3. cikkben meghatározott elveket. Így mindenekelőtt a koncesszió odaítélésére irányuló eljárás során az ajánlatkérő szerv nem adhat megkülönböztető módon [helyesen: hátrányosan megkülönböztető módon] olyan tájékoztatást, amely egyes részvételre jelentkezőket vagy ajánlattevőket másokkal szemben előnyhöz juttatna.
[…]”
A 2014/23 irányelv 38. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:
„Az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők – nyilatkozatok, valamint a koncessziós hirdetményben meghatározott, megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetés nélküli] és a koncesszió tárgyával arányos követelményekkel összhangban bizonyítékként benyújtott referencia vagy referenciák alapján – ellenőrzik a részvételre jelentkezők vagy ajánlattevők szakmai és műszaki alkalmasságához, valamint pénzügyi és gazdasági helyzetéhez kapcsolódó részvételi feltételeket. A részvételi feltételeknek kapcsolódniuk kell ahhoz az elváráshoz és arányosnak kell lenniük vele, hogy a koncesszióra jogosult képes legyen teljesíteni a koncessziós tevékenységet, figyelembe véve a koncesszió tárgyát és a tényleges verseny biztosításának célját.”
A 2014/24 irányelv
A 2014/24 irányelv (32) preambulumbekezdése értelmében:
„A kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyeknek odaítélt közbeszerzési szerződésekre nem kell alkalmazni az ebben az irányelvben előírt eljárásokat, amennyiben az ajánlatkérő szerv az érintett jogi személy fölött olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol, amely a saját részlegei fölötti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló, feltéve, hogy a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy a tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy az ezen ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] más jogi személyek által rá bízott feladatok teljesítésével összefüggésben végzi, függetlenül attól, hogy ki a szerződésteljesítés kedvezményezettje.
E mentesség nem terjedhet ki az olyan helyzetekre, amikor a magánszférához tartozó gazdasági szereplő közvetlen részesedéssel rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tőkéjében, mivel ilyen esetben a közbeszerzési szerződés versenyeljárás nélküli odaítélése a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben tőkerészesedéssel bíró magánszférabeli gazdasági szereplőt indokolatlan előnyhöz juttatná versenytársaival szemben. Tekintettel azonban a kötelező tagságot előíró közjogi intézmények egyéni sajátosságaira – azaz például a bizonyos közszolgáltatások irányításáért vagy gyakorlásáért felelős szervezetek esetében – nem helyénvaló, hogy ez a rendelkezés alkalmazandó legyen az olyan helyzetekben, amikor valamely, a Szerződésekkel összhangban lévő nemzeti jogalkotási rendelkezés írja elő, hogy egyes magánszférabeli gazdasági szereplőknek részesedéssel kell rendelkezniük az ellenőrzött [helyesen: az irányított] jogi személy tőkéjében, feltéve, hogy az adott részesedés nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló részesedés, és nem jár az ellenőrzött jogi személy döntéseire nézve meghatározó befolyással. Egyértelművé kell tenni továbbá, hogy jelen összefüggésben csak a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tőkéjében való közvetlen magánrészesedés bír meghatározó jelentőséggel. Az tehát, ha a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy szervek tőkéjében magánrészesedés áll fenn, nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek az ezen irányelv által előírt eljárások nélkül ítéljenek oda közbeszerzési szerződéseket, mivel a szóban forgó részesedések nem gátolják a magánszférához tartozó gazdasági szereplők közötti versenyt.
Szintén világossá kell tenni azt, hogy az ajánlatkérő szerveknek – így többek között közjogi intézményeknek –, amelyekben magántőke‑részesedés is fennállhat, jogában kell, hogy álljon a horizontális együttműködésre vonatkozó mentesség igénybevétele. Következésképpen, amennyiben a horizontális együttműködéssel kapcsolatos összes egyéb feltétel teljesül, a horizontális együttműködésre vonatkozó mentességnek ki kell terjednie az ilyen ajánlatkérő szervekre is, feltéve, hogy a szerződés megkötésére kizárólag ajánlatkérő szervek között kerül sor.”
Ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
9.
»szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés«: a 6. pontban említettektől eltérő szolgáltatás nyújtására irányuló közbeszerzési szerződés;
[…]”
Az említett irányelv 3. cikke előírja:
„(1)   A (2) bekezdés azon vegyes szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében alkalmazandó, amelyek tárgya több, különböző típusú olyan beszerzés, amelyek mindegyikére vonatkozik ezen irányelv.
A (3), (4) és (5) bekezdés azon vegyes szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében alkalmazandó, amelyek tárgya egyrészt az ezen irányelv hatálya alá tartozó beszerzés, másrészt más jogi szabályozás alá tartozó beszerzés.
(2)   Azokat a szerződéseket [helyesen: közbeszerzéseket], amelyek tárgya két‑ vagy többféle beszerzés (építési beruházások, szolgáltatások vagy áruk), a fő tárgynak megfelelő beszerzéstípusra vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően kell odaítélni.
Azon vegyes szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében, amelyek részben a III. cím I. fejezetének körébe tartozó szolgáltatásokból, részben egyéb szolgáltatásokból, illetve azon vegyes szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében, amelyek részben szolgáltatásokból, részben árubeszerzésből állnak, a fő tárgyat annak alapján kell megállapítani, hogy az egyes szolgáltatások és árubeszerzések közül melyiknek a becsült értéke a legmagasabb.
(3)   Amennyiben az adott szerződés [helyesen: közbeszerzés] különböző részei objektíve elkülöníthetőek, a (4) bekezdés alkalmazandó. Amennyiben az adott szerződés [helyesen: közbeszerzés] különböző részei objektíve nem elkülöníthetőek, a (6) bekezdés alkalmazandó.
Amennyiben az adott szerződés [helyesen: közbeszerzés] egy részére az EUMSZ 346. cikke, vagy a [honvédelem és biztonság területén egyes építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló, ajánlatkérő szervek vagy ajánlatkérők által odaítélt szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, valamint a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv módosításáról szóló, 2009. július 13‑i] 2009/81/EK [európai parlamenti és tanácsi] irányelv [(
HL 2009. L 216., 76. o.
)] vonatkozik, ezen irányelv 16. cikkét kell alkalmazni.
(4)   Amennyiben a szerződés [helyesen: közbeszerzés] tárgya részben az ezen irányelv hatálya alá tartozó, részben pedig az irányelv hatálya alá nem tartozó beszerzést is magában foglal, az ajánlatkérő szervek dönthetnek úgy, hogy a különálló részekre külön‑külön szerződéseket ítélnek oda, és úgy is, hogy egyetlen szerződést ítélnek oda. Amennyiben az ajánlatkérő szervek úgy döntenek, hogy a külön részekre külön‑külön szerződéseket ítélnek oda, a szóban forgó rész jellemzői alapján kell eldönteni, hogy mely jogi keret vonatkozzon rá.
Amennyiben az ajánlatkérő szervek egyetlen szerződés odaítélése mellett döntenek, hacsak a 16. cikk másként nem rendelkezik, az így létrejövő vegyes szerződésre ez az irányelv alkalmazandó, függetlenül azon részek értékétől, amelyek máskülönben más jogi szabályozás alá tartoznának, és függetlenül attól, hogy máskülönben e részek mely jogi keret alá tartoznának.
Az árubeszerzést, építési beruházást és szolgáltatás megrendelését, valamint koncessziót egyaránt magában foglaló vegyes szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében a vegyes szerződést ezen irányelvvel összhangban kell odaítélni, amennyiben a szerződés [helyesen: közbeszerzés] azon részének, amely az ezen irányelv hatálya alá tartozó szerződés megkötésére irányul, az 5. cikknek megfelelően számított becsült értéke eléri vagy meghaladja a 4. cikkben megállapított vonatkozó értékhatárt.
(5)   Azon szerződések esetében, amelyek az ezen irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzésre, és a [vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i] 2014/25/EU [európai parlamenti és tanácsi] irányelv [(
HL 2014. L 94., 243. o.
)] rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tevékenység folytatására vonatkozó közbeszerzésre is kiterjednek, az alkalmazandó szabályokat az e cikk (4) bekezdése ellenére a [2014/25 irányelv] 5. és 6. cikke alapján kell meghatározni.
(6)   Ha az adott szerződés [helyesen: közbeszerzés] különböző részei objektíve nem elkülöníthetők, az alkalmazandó jogi keretet a szerződés [helyesen: közbeszerzés] fő tárgya alapján kell megállapítani.”
Ugyanezen irányelv 4. cikke értelmében:
„Ezt az irányelvet azokra a beszerzésekre [helyesen: közbeszerzésekre] kell alkalmazni, amelyek hozzáadottérték‑adó (héa) nélküli becsült értéke eléri vagy meghaladja a következő értékhatárokat
[…]
b)
144000 [euró] a központi kormányzati szervek által kiírt, árubeszerzésre és szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélése, valamint az említett szervek által szervezett tervpályázatok esetében; a honvédelem területén működő ajánlatkérő szervek által odaítélt, árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések esetében az értékhatár csak azokra a szerződésekre érvényes, amelyekben a III. mellékletben foglalt termékek szerepelnek;
c)
221000 [euró] a központi szint alatti ajánlatkérő szervek által odaítélt, árubeszerzésre és szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződések, valamint az említett szervek által szervezett tervpályázatok esetében; az említett értékhatár alkalmazandó a honvédelem területén működő ajánlatkérő szervek által odaítélt, árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések esetében is, amennyiben a III. mellékletben nem szereplő termékekre vonatkoznak;
d)
750000 [euró] a XIV. mellékletben felsorolt szociális és egyéb meghatározott szolgáltatásra vonatkozó, szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében.”
A 2014/24 irányelv 7. cikkének szövege a következő:
„Ez az irányelv nem alkalmazandó olyan közbeszerzési szerződésekre és tervpályázatokra, amelyeket a [2014/25] irányelv alapján az említett irányelv 8–14. cikkében szereplő egy vagy több tevékenységet folytató ajánlatkérő szervek ítélnek oda vagy szerveznek meg, és amelyeket e tevékenységek végzésére ítélnek oda […].”
Ezen irányelv 12. cikke értelmében:
„(1)   Az ajánlatkérő szervek által egy másik, a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik az ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
az ajánlatkérő szerv olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz a kontrollhoz [helyesen: az irányításhoz], amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol;
b)
a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv kontrollja [helyesen: irányítása] alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)
nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az ajánlatkérő szerv az első albekezdés a) pontja értelmében akkor gyakorol a saját szervezeti egységei feletti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló kontrollt [helyesen: irányítást] egy jogi személy felett, ha döntő [helyesen: meghatározó] befolyással rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. Az ilyen kontroll [helyesen: irányítás] úgy is fennállhat, ha azt egy másik, az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] jogi személy gyakorolja.
[…]
(4)   Nem tartozik ezen irányelv hatálya alá a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén [helyesen: ha az alábbi feltételek együttesen teljesülnek]:
a)
a szerződés a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre vagy valósít meg annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából;
b)
az együttműködés megvalósítását kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérlik; és
c)
a részt vevő ajánlatkérő szervek az együttműködés által érintett tevékenységeknek kevesebb mint 20%‑át végzik a nyílt piacon;
[…]”
Ezen irányelv 18. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1)   Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetés nélküli] bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.
A beszerzést [helyesen: közbeszerzési eljárást] nem lehet azzal a szándékkal kialakítani, hogy az adott beszerzés [helyesen: közbeszerzési eljárás] kikerüljön a jelen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt. Akkor tekintendő úgy, hogy fennáll a verseny mesterséges korlátozásának esete, ha azzal a szándékkal határozták meg a beszerzés [helyesen: közbeszerzési eljárás] feltételeit, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.
(2)   A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzési szerződések teljesítése során betartsák a vonatkozó környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeket, amelyeket az uniós jog, a nemzeti jog, a kollektív szerződések, illetve a X. mellékletben felsorolt környezetvédelmi, szociális és munkajogi rendelkezések írnak elő.”
Az említett irányelv 57. cikke előírja:
„(1)   Az ajánlatkérő szervnek ki kell zárnia a közbeszerzési eljárásban való részvételből azt a gazdasági szereplőt, amelyre vonatkozóan az 59., 60. és 61. cikkel összhangban megállapította, vagy más módon tudomása van arról, hogy a következő okok valamelyike miatt jogerősen elítélték:
a)
a [szervezett bűnözés elleni küzdelemről szóló, 2008. október 24‑i] 2008/841/IB tanácsi kerethatározat [(
HL 2008. L 300., 42. o.
)] 2. cikkében meghatározott bűnszervezetben való részvétel;
b)
az Európai Közösségek tisztviselőit és az Európai Unió tagállamainak tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelemről szóló egyezmény […] 3. cikkében és a [magánszektorban tapasztalható korrupció elleni küzdelemről szóló, 2003. július 22‑i] 2003/568/IB tanácsi kerethatározat [(
HL 2003. L 192., 54. o.
;
magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 182. o
.)] 2. cikkének (1) bekezdésében meghatározott korrupció, valamint az ajánlatkérő szerv vagy a gazdasági szereplő nemzeti jogában meghatározott korrupció;
c)
az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény […] 1. cikke értelmében vett csalás;
d)
a [terrorizmus elleni küzdelemről szóló, 2002. június 13‑i] 2002/475/IB tanácsi kerethatározat [(
HL 2002. L 164., 3. o.
;
magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 16. kötet, 18. o
.)] illetve 3. cikkében meghatározott terrorista bűncselekmény vagy terrorista csoporthoz kapcsolódó bűncselekmény, vagy az említett kerethatározat 4. cikke szerinti, bűncselekményre való felbujtás, bűnsegély vagy kísérlet;
e)
a [pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló, 2005. október 26‑i] 2005/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [(
HL 2005. L 309., 15. o.
)] 1. cikkében meghatározott pénzmosás vagy terrorizmus finanszírozása;
f)
a[z emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről, az áldozatok védelméről, valamint a 2002/629/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról szóló, 2001. április 5‑i] 2001/36/EU [helyesen: 2011/36/EU] európai parlamenti és tanácsi irányelv [
HL 2011. L 101. 1. o.
)] 2. cikkében meghatározott gyermekmunka és az emberkereskedelem más formái.
A gazdasági szereplő kizárására vonatkozó kötelezettséget akkor is alkalmazni kell, ha a jogerős ítéletet olyan személlyel szemben hozták, aki az említett gazdasági szereplő igazgató, vezető vagy felügyelő testületének tagja, illetve has e testületek képviseletére, az azokban való döntéshozatalra, vagy annak kontrolljára [helyesen: irányítására] vonatkozó jogkörrel rendelkezik.
(2)   Ki kell zárni a közbeszerzési eljárásban való részvételből azt a gazdasági szereplőt, amelyre vonatkozóan az ajánlatkérő szervnek tudomása van arról, hogy megszegte adófizetési vagy társadalombiztosításijárulék‑fizetési kötelezettségeit, amennyiben ezt olyan bírósági vagy közigazgatási határozat állapítja meg, amely a gazdasági szereplő székhelye szerinti ország vagy az ajánlatkérő szerv székhelye szerinti tagállam jogi rendelkezései szerint jogerős és kötelező.
Ezenkívül az ajánlatkérő szerv szervek kizárhatják – vagy a tagállamok által kötelezhetők arra, hogy zárják ki – a közbeszerzési eljárásból azokat a gazdasági szereplőket, amelyek esetében megfelelően bizonyítani tudja, hogy az adott gazdasági szereplő megszegte az adók és társadalombiztosítási járulékok megfizetésére vonatkozó kötelezettségeit.
E bekezdést nem kell tovább alkalmazni abban az esetben, ha a gazdasági szereplő teljesítette e kötelezettségeit oly módon, hogy az esedékes adókat, társadalombiztosítási járulékokat és az esetleges kamatokat és bírságokat megfizette, vagy ezek megfizetésére kötelezettséget vállalt.
[…]
(4)   Az ajánlatkérő szerv kizárhat gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásban való részvételből, illetve a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet a gazdasági szereplő kizárására a következő esetek bármelyikében:
a)
ha az ajánlatkérő szerv megfelelően bizonyítani tudja a 18. cikk (2) bekezdésében említett alkalmazandó kötelezettségek megszegését;
b)
amennyiben a gazdasági szereplő csődeljárás, fizetésképtelenségi eljárás vagy felszámolási eljárás alatt áll, amennyiben a vagyonát felszámoló vagy bíróság igazgatja, amennyiben a hitelezőkkel csődegyezséget kötött, amennyiben üzleti tevékenységét felfüggesztette, vagy a nemzeti törvények és rendeletek szerinti hasonló eljárás következtében bármely hasonló helyzetben van;
c)
ha az ajánlatkérő szerv megfelelő módon bizonyítani tudja, hogy a gazdasági szereplő súlyos szakmai kötelességszegést követett el, amely miatt tisztességessége kérdésessé vált;
d)
ha az ajánlatkérő szervnek kellően megalapozott információi vannak annak megállapításához, hogy a gazdasági szereplő más gazdasági szereplőkkel a verseny torzítására irányuló megállapodást kötött;
e)
ha a 24. cikk szerinti összeférhetetlenséget nem lehet más, kevésbé kényszerítő intézkedésekkel hatékonyan orvosolni;
f)
ha a gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárás előkészítésében való, a 41. cikkben említett előzetes bevonásából eredő versenytorzulást nem lehet más, kevésbé kényszerítő intézkedésekkel orvosolni;
g)
ha a gazdasági szereplő részéről jelentős mértékű vagy tartós meg nem felelés volt tapasztalható valamely korábbi közbeszerzési szerződésből vagy egy ajánlatkérő szervvel kötött korábbi szerződésből vagy korábbi koncessziós szerződésből eredő lényeges követelmény teljesítésében és ez az említett korábbi szerződés lejárat előtti megszüntetéséhez, kártérítési követeléshez vagy egyéb hasonló szankciókhoz vezetett;
h)
ha a gazdasági szereplő a kizárási okok fenn nem állásának és a kiválasztási szempontok teljesülésének ellenőrzéséhez szükséges információk szolgáltatása során hamis nyilatkozatot tett, információkat tartott vissza vagy nem tudja bemutatni az 59. cikk értelmében megkívánt kiegészítő iratokat; vagy
i)
ha a gazdasági szereplő megkísérelte jogtalanul befolyásolni az ajánlatkérő szerv döntéshozatali folyamatát, olyan bizalmas információkat igyekezett megszerezni, amelyek jogtalan előnyöket biztosítanának számára a közbeszerzési eljárásban, illetve hanyagságból olyan félrevezető információkat igyekezett szolgáltatni, amelyek érdemben befolyásolhatják a kizárásra, a kiválasztásra vagy az odaítélésre vonatkozó döntéseket.
Az első albekezdés b) pontja ellenére a tagállamok előírhatják, vagy lehetővé tehetik az ajánlatkérő szerv számára, hogy ne zárja ki azt a gazdasági szereplőt, amelynek esetében fennáll az említett pont szerinti körülmények valamelyike, amennyiben az ajánlatkérő szerv a b) pontban említett helyzetekben alkalmazandó nemzeti szabályokat és üzletfolytonossági intézkedéseket figyelembe véve megállapította, hogy az adott gazdasági szereplő képes lesz a szerződés teljesítésére.
[…]”
Ugyanezen irányelv 58. cikke értelmében:
„(1)   A kiválasztási szempontok a következőkre vonatkozhatnak:
a)
a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság;
b)
gazdasági és pénzügyi helyzet;
c)
technikai és szakmai alkalmasság.
Az ajánlatkérő szerv csak a (2), (3) és (4) bekezdésben említett kritériumokat írhatja elő a gazdasági szereplők számára részvételi követelményként. Az ajánlatkérő szervnek olyan követelményekre kell korlátoznia a részvételi feltételeket, amelyek megfelelőek annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy ajánlattevő rendelkezzen az az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges jogi és pénzügyi kapacitásokkal, valamint műszaki és szakmai képességekkel. Minden követelménynek a szerződés tárgyához kell kapcsolódnia és azzal arányban kell állnia.
[…]
(3)   A gazdasági és pénzügyi helyzet tekintetében az ajánlatkérő szerv olyan követelményeket írhat elő, amelyek szavatolják, hogy a gazdasági szereplő rendelkezik a szerződés teljesítéséhez szükséges gazdasági és pénzügyi kapacitással. E célból az ajánlatkérő szerv előírhatja különösen azt, hogy a gazdasági szereplő meghatározott minimális éves árbevétellel – és ezen belül a szerződés által érintett területre vonatkozó minimális éves árbevétellel – rendelkezzen. Ezenfelül az ajánlatkérő szerv azt is előírhatja, hogy a gazdasági szereplők nyújtsanak tájékoztatást éves beszámolójukról, amelyben feltüntetik például az eszközök és a források arányát. Az ajánlatkérő szerv előírhatja a szakmai felelősségbiztosítás megfelelő szintjét is.
A gazdasági szereplőtől elvárt minimális éves árbevétel legnagyobb összege nem haladhatja meg a szerződés tervezett értékének kétszeresét, kivéve megfelelően indokolt körülmények esetén, például az építési beruházások, szolgáltatások vagy áruk jellegéhez kapcsolódó különös kockázatokkal összefüggő esetekben. Az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési dokumentumokban vagy a 84. cikkben említett egyedi jelentésben fel kell tüntetnie e követelmény fő indokait.
Az eszközök és a források arányát például figyelembe lehet venni, amikor az ajánlatkérő szerv a közbeszerzési dokumentumokban meghatározza e figyelembevétel szempontjait. Ezeknek a módszereknek és szempontoknak átláthatóaknak, objektíveknek és megkülönböztetéstől menteseknek kell lenniük.
Részekre osztott szerződések [helyesen: közbeszerzések] esetében ezt a cikket minden egyes különálló részre vonatkozóan alkalmazni kell. Mindazonáltal az ajánlatkérő szerv a gazdasági szereplőktől elvárt minimális éves árbevételt a részek egyes csoportjaira vonatkozóan is előírhatja, arra az esetre, ha a nyertes ajánlattevőnek több, ugyanabban az időben teljesítendő részt is odaítélnek.
Ha az egy keretmegállapodáson alapuló szerződéseket a verseny újbóli megindítását követően ítélik oda, akkor az e bekezdés második albekezdésében említett, az éves árbevételre vonatkozó maximális követelményt az egy időben teljesítendő külön közbeszerzések várható maximális nagyságrendje alapján kell kiszámítani, vagy ha ez nem ismert, a keretmegállapodás tervezett értéke alapján. Dinamikus beszerzési rendszer esetén a második albekezdésben említett, az éves árbevételre vonatkozó maximális követelményt az említett rendszer keretében odaítélendő egyes szerződések várható maximális nagyságrendje alapján kell kiszámítani.
[…]”
A 2014/24 irányelv 74. cikkének szövege a következő:
„A szociális és a XIV. mellékletben felsorolt egyéb meghatározott szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződéseket e fejezetnek megfelelően kell odaítélni, ha a szerződések értéke megegyezik a 4. cikk d) pontjában szereplő értékhatárral, illetve azt meghaladja.”
A 2014/25 irányelv
A 2014/25 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha egy szerződés többféle tevékenységre irányul, a szerződés elsődleges célját képező tevékenységre vonatkozó szabályok határozzák meg azt, hogy az ilyen szerződésre mely jogi szabályozás lesz alkalmazandó.”
Ezen irányelv 11. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„Ezt az irányelvet alkalmazni kell a vasúton, automatizált rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, autóbusszal vagy drótkötélpályán történő közlekedés terén közszolgáltatást nyújtó hálózatok létesítésével vagy üzemeltetésével kapcsolatos tevékenységekre.
Közlekedési szolgáltatások esetében akkor lehet hálózat meglétéről beszélni, ha a szolgáltatást valamely tagállam illetékes hatósága által meghatározott üzemeltetési feltételek, például az útvonalakra, a rendelkezésre bocsátandó közlekedési kapacitásra vagy a szolgáltatás gyakoriságára vonatkozó feltételek alapján végzik.”
Az olasz jog
A 2016. április 18‑i decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sug li appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (a koncessziós szerződésekről szóló 2014/23/EU irányelv, a közbeszerzésről szóló 2014/24/EU irányelv és a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról] szóló 2014/25/EU irányelv végrehajtásának részletes szabályairól, valamint az építési beruházások, a szolgáltatásnyújtás és az árubeszerzésekre irányuló közbeszerzések terén hatályos jogszabályok reformjáról szóló 50. sz. törvényerejű rendelet (a GURI 2016. április 19‑i rendes mellékletének 91. száma; a továbbiakban: 50/2016. sz. törvényerejű rendelet) 5. cikkének (9) bekezdése kimondja:
„Amennyiben a hatályos rendelkezések megengedik vegyes társaságok létrehozását valamely állami beruházás kivitelezése és működtetése vagy valamely általános érdekű szolgáltatás megszervezése és működtetése céljára, a magánjogi tagot közbeszerzési eljárás útján kell kiválasztani.”
A 2016. augusztus 19‑i Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (a köztőkével működő társaságokra vonatkozó szabályozás egységes szövegéről szóló 175. sz. törvényerejű rendelet, a GURI 2016. szeptember 8‑i 210. száma; a továbbiakban: 175/2016. sz. törvényerejű rendelet) 4. cikke előírja, hogy a közigazgatási szervek által követett célok, amennyiben olyan társaságot alapítanak, amelyben részesedéssel rendelkeznek, kettős tevékenységi körhöz kötöttek. Először is, a társaságoknak olyan tevékenységeket kell folytatniuk, amelyek szigorúan szükségesek az érintett közigazgatás intézményi célkitűzéseinek megvalósításához. Másrészt az elvégzendő tevékenységeknek az e cikk (2) bekezdésében kifejezetten említett tevékenységek közé kell tartozniuk, azaz többek között általános érdekű szolgáltatás nyújtása, beleértve az említett szolgáltatásokhoz szolgáló hálózatok és létesítmények megvalósítását és üzemeltetése, valamint az 50/2016. sz. törvényerejű rendelet 180. cikkében említett együttműködési szerződés keretében valamely közérdekű szolgáltatás megszervezése és működtetése egy, a 175/2016. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdésében előírt módozatok szerint kiválasztott vállalkozóval.
A 175/2016. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy a magánjogi tagokat az 50/2016. sz. törvényerejű rendelet 5. cikke (9) bekezdésének megfelelően előzetesen közbeszerzési eljárás útján kell kiválasztani.
A 175/2016. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„A vegyes, köz‑ és magántulajdonban lévő társaságokban a magánjogi tag részesedése nem lehet kevesebb mint 30%, továbbá e tag kiválasztására a[z 50/2016. sz. rendelet] 5. cikke (9) bekezdésének megfelelően közbeszerzési eljárásban kerülhet sor, és annak tárgya a magánjogi részvényes részvényjegyzése vagy a társasági részesedés magánjogi tag által történő megszerzése és a közbeszerzési vagy koncessziós szerződés odaítélése, amely a vegyes tulajdonú társaság tevékenységének kizárólagos tárgya.”
A 175/2016. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint:
„A magánjogi tagnak meg kell felelnie a törvényi vagy rendeleti rendelkezésekben előírt minősítési feltételeknek azon szolgáltatással kapcsolatban, amelyre a társaságot létrehozták […].”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2018. szeptember 4‑én Róma városa közbeszerzési eljárást indított, amely egyrészt valamely tagnak egy vegyes tőkéjű társaság létrehozása céljából történő kiválasztására, másrészt pedig arra irányult, hogy e társaságnak odaítélje az „integrált nevelésre és oktatásra irányuló szolgáltatás” nyújtását, amely szolgáltatás értékét 277479616,21 euróra becsülték. Az ajánlattételi dokumentáció szerint Róma városának az említett társaságban 51%‑os részesedéssel kellett rendelkeznie, a fennmaradó 49%‑ot pedig a tagnak kellett megszereznie, és ez utóbbinak kellett viselnie a működéssel járó teljes kockázatot.
Ajánlatot csak egy, a Roma Multiserviziból és a Rekeepből álló, létrehozandó csoport nyújtott be. A tervek szerint e csoportban a Rekeep mint megbízó 10%‑os részesedéssel, a Roma Multiservizi mint megbízott vezető pedig 90%‑os részesedéssel rendelkezik, és hogy e két társaság a Róma városával létrehozandó vegyes tőkéjű társaság tőkéjét az e csoportban fennálló részesedésüknek megfelelő mértékben jegyzi.
Az 1994‑ben Róma városa által létrehozott Roma Multiservizi 51%‑ban az AMA SpA tulajdonában áll, míg tőkéjének fennmaradó része a Rekeep és a La Venenta Servizi SpA tulajdonában van. Az AMA tőkéje pedig teljes egészében e város tulajdonában van.
2019. március 1‑jén a Roma Multiservizi és a Rekeep által alkotott létrehozandó csoportot kizárták a folyamatban lévő eljárásból azzal az indokkal, hogy tekintettel az AMA‑nak a Roma Multiservizi tőkéjében fennálló részesedésére, Róma városa ténylegesen az e csoporttal létrehozott vegyes tőkéjű társaság tőkéjének 73,5%‑ával rendelkezett, túllépve ezzel az ajánlati felhívásban meghatározott 51%‑os korlátot, és a magánszereplők által ebben a társaságban fennálló kockázatitőke‑részesedése a 49%‑os küszöbérték alá csökkent.
A Rekeep és a Roma Multiservizi e kizáró határozatot megtámadta a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt. Ez utóbbi bíróság két, 2019. június 18‑án hozott ítéletében elutasította kereseteiket.
A Roma Multiservizi és a Rekeep e két ítélettel szemben fellebbezett a kérdést előterjesztő bírósághoz.
A fellebbezési eljárás során Róma város a Consorzio Nazionale Servizi Soc. coop. (CNS) részére tárgyalásos eljárás alapján ítélte oda az „integrált nevelésre és oktatásra irányuló szolgáltatás” teljesítését. Ezt az odaítélést a kérdést előterjesztő bíróság felfüggesztette.
Előzetes döntéshozatal iránti kérelmében a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) először is megállapítja, hogy az alkalmazandó nemzeti szabályozás szerint, ha a vegyes tőkéjű társaságok célja közszolgáltatás kivitelezése vagy általános érdekű szolgáltatás szervezése és működtetése a 175/2016. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdésében előírt szabályok szerint kiválasztott vállalkozással kötött együttműködési szerződés útján, akkor a magánjogi személy hozzájárulása nem lehet kevesebb, mint 30%, és e magánjogi tag kiválasztásának közbeszerzési eljárás útján kell történnie.
A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben megjegyzi, hogy nem vitatták előtte az ajánlatkérő szerv vegyes tőkéjű társaságban fennálló maximális részesedésének jogszerűségét, és csak azt kell vizsgálnia, hogy figyelembe kell‑e venni Róma városának a Roma Multiservizi tőkéjében fennálló közvetett részesedését annak meghatározása érdekében, hogy tiszteletben tartották‑e ezt a korlátot.
Másodszor, e bíróság szerint önmagában nem összeegyeztethetetlen az uniós joggal valamely szolgáltatásnak a vegyes tőkéjű társaság részére történő közvetlen odaítélése, feltéve egyrészt, hogy az ajánlatkérő szerv nyertes ajánlattevő társaságon belüli magánjogi tagjának kiválasztása céljából szervezett közbeszerzési eljárás az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk, valamint az egyenlő bánásmód, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az átláthatóság elvének tiszteletben tartásával történik, másrészt pedig hogy e magánjogi tag kiválasztásának szempontjai nemcsak az utóbbi tőkeapportjához, hanem műszaki alkalmasságához, valamint ajánlatának a nyújtandó sajátos szolgáltatásokkal kapcsolatos jellemzőihez is kapcsolódnak, így a sikeres ajánlattevő kiválasztása közvetve az ajánlatkérő szerv tagjának kiválasztásából következik. E tagnak tehát megfelelő operatív partnernek kell lennie, nem pedig egyszerű részvényesnek, mivel részvételét pontosan az igazolja, hogy a közigazgatásban nem rendelkeznek a magánjogi tag rendelkezésére álló szükséges szakértelemmel.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint az olasz jogalkotó az ilyen megfelelés biztosítása érdekében 30%‑ban határozta meg a vegyes tőkéjű társaságokban fennálló magánrészesedés minimális mértékét. Pontosítja, hogy az ilyen társaságokban fennálló állami részesedés 70%‑ban rögzített felső határa azon küszöbértéknek felel meg, amelyen túl e társaságok tevékenysége megváltoztathatja a versenyt azáltal, hogy megfosztja az érintett piacot annak vonzerejétől, és lehetővé teszi a magánjogi tag számára, hogy túlságosan korlátozza az említett társaságokban való részvételének gazdasági kockázatát.
A kérdést előterjesztő bíróság harmadsorban rámutat arra, hogy ha az ajánlatkérő szerv tagjának a vegyes tőkéjű társaság tőkéjében fennálló részesedését kizárólag e tag jogi formájának figyelembevételével kell kiszámítani, akkor nem indokolt a Roma Multiservizi és a Rekeep által tervezett csoportnak az alapügyben szóban forgó odaítélési eljárásból való kizárása. Ezzel szemben, ha Róma városnak a Roma Multiservizi tőkéjében való közvetett részesedését is figyelembe kell venni, akkor a magánjogi tagnak a Roma Multiservizi és a Rekeep által a vegyes tőkéjű társaságban hivatalosan 49%‑ban megállapított részesedése valójában 26,5%, ami a piaci hatékonyság hiányát eredményezi, és a verseny elvének megsértését jelenti, amennyiben e tag jogosulatlanul kihasználhatja az állami részesedésből származó előnyöket, és így jelentős előnyt biztosíthat magának.
E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Összeegyeztethető‑e az [uniós joggal], valamint a [24/2014] irányelv (14) és (32) preambulumbekezdésének, 12. és 18. cikkének, valamint a [23/2014] irányelv 30. cikkének helyes értelmezésével az EUMSZ 107. cikket is figyelembe véve az, hogy a magánjogi tagnak a létrehozandó vegyes, köz‑ és magántulajdonban lévő társaságban való részesedése 30%‑os, a nemzeti jogalkotó által a közösségi ítélkezési gyakorlat során a szóban forgó területen megállapított [uniós] jogi elvek átültetéséhez megfelelőnek ítélt legalacsonyabb mértékének meghatározásánál kizárólag az említett tag formális/iratok szerinti összetételét kell figyelembe venni, vagy a közbeszerzési eljárást kezdeményező szerv figyelembe veheti – vagy még inkább annak figyelembe kell vennie – az ajánlattevő magánjogi tagban fennálló közvetett részesedését is?
2)
Az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén összhangban áll‑e, és összeegyeztethető‑e az [uniós] jogi elvekkel és különösen a verseny, az arányosság és a megfelelőség elvével az, hogy a közbeszerzési eljárást kezdeményező közigazgatási szerv kizárhatja a közbeszerzési eljárásból azt az ajánlattevő magánjogi tagot, amelynek a létrehozandó vegyes, köz‑ és magántulajdonban lévő társaságban való tényleges részesedése a megállapított közvetlen vagy közvetett állami részesedés miatt ténylegesen nem éri el a 30%‑os mértéket?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan nincs összefüggésben az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli és jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (1995. december 15‑iBosman ítélet,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
,
59.
és
61.
pont; 2021. november 25‑iÉtat Luxembourgeois [Adóalanyok egy csoportjára vonatkozó információk] ítélet,
C‑437/19
,
EU:C:2021:953
,
81.
pont).
Az uniós jognak a nemzeti bíróság számára hasznos értelmezése megköveteli nemzeti bíróság meghatározza az általa feltett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatnak ezenkívül pontosan meg kell jelölnie azon okokat, amelyek arra indították a nemzeti bíróságot, hogy felvesse az uniós jog értelmezésének kérdését, és amelyek alapján szükségesnek tartotta előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjeszteni a kérdését (2022. március 10‑iCommissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs [Teljes körű egészségbiztosítás] ítélet,
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
,
75.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság nem fejti ki sem azokat az okokat, amelyek miatt úgy véli, hogy az EUMSZ 107. cikket értelmezni kell, sem azt a kapcsolatot, amelyet e rendelkezés és az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás között felállít.
Ezzel szemben a CNS állításával ellentétben a kérdést előterjesztő bíróság egyrészt kellő pontossággal azonosítja a 2014/23 irányelv és a 2014/24 irányelv azon rendelkezéseit, amelyek értelmezését kéri, másrészt pedig nem kéri a Bíróságtól, hogy az uniós jogot alkalmazza az alapeljárásra.
A fentiekből következik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések az első kérdés kivételével elfogadhatók, amennyiben azok az EUMSZ 107. cikk értelmezésére vonatkoznak.
Az ügy érdeméről
Az alapügyben szóban forgó jogvita a Roma Multiservizi és a Rekeep által tervezett csoportnak a 2018. szeptember 4‑én indított eljárásból való kizárására vonatkozik, amely eljárás – azt megelőzően, hogy azt Róma városa éppen azért szüntette meg, mert kizárták ezen, az egyetlen ajánlatot benyújtó csoportot – olyan megállapodás megkötésére irányult, amelynek célja egyrészt egy vegyes tőkéjű társaságnak a város által kiválasztott gazdasági szereplővel történő létrehozása, másrészt pedig, hogy az említett társaságot bízza meg egy sor, a tényleges iskolai tevékenységet kiegészítő – alapvetően kisegítő, karbantartási, takarítási, számlázási és az iskolai közlekedéshez való segítségnyújtásra irányuló szolgáltatásokból álló – szolgáltatás nyújtásával. Ebből következik, hogy az ilyen eljárás vegyes szerződés megkötésére irányult.
Egyébiránt az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy Róma városa úgy ítélte meg, hogy ha a Roma Multiservizi és a Rekeep által tervezett csoporttal együtt létrehozta volna az alapügyben szóban forgó vegyes tőkéjű társaságot, gyakorlatilag 73,5%‑os részesedéssel rendelkezett volna e társaság tőkéjében, jóllehet a vonatkozó nemzeti szabályozás 70%‑ban korlátozza az ajánlatkérő szervnek az ilyen társaság tőkéjében fennálló maximális részesedését, és az e város által kidolgozott ajánlattételi dokumentáció e városnak az említett társaság tőkéjében fennálló részesedését 51%‑ban határozta meg.
Róma városa azonban csak azért jutott arra a megállapításra, hogy gyakorlatilag 73,5%‑os részesedéssel rendelkezett a létrehozandó vegyes tőkéjű társaság tőkéjében, mivel figyelembe vette azt a tényt, hogy egyik leányvállalata, az AMA, amelynek 100%‑os tulajdonosa volt, 51%‑os részesedéssel rendelkezett a Roma Multiservizi tőkéjében.
Ezenkívül az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből és a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy a Roma Multiservizi és a Rekeep által tervezett csoportnak az alapügyben szóban forgó eljárásból való kizárását legalább az igazolta, hogy – amennyiben e csoportot Róma városa választotta – nem tartották tiszteletben e város vegyes tőkéjű társaság tőkéjében való részesedésének a releváns nemzeti szabályozásban rögzített felső korlátját, mind pedig az, hogy nem lehetett tiszteletben tartani az ajánlattételi dokumentációban ilyen részesedésre előírt legszigorúbb felső határt.
Ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ lehessen adni, elegendő tehát azt vizsgálni, hogy az uniós joggal ellentétes‑e, hogy annak vizsgálata során, hogy ez utóbbi korlátozás teljesül‑e, az ajánlatkérő szerv figyelembe veszi az olyan gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedését is, amely kinyilvánította a tagjává válás szándékát.
Ezen észrevételek figyelembevételével meg kell állapítani, hogy az együttesen vizsgálandó előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelvet és a 2014/23 irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv nem zárhat ki valamely gazdasági szereplőt abból az eljárásból, amely egyrészt a vegyes tőkéjű társaság létrehozására, másrészt pedig arra irányul, hogy e társaságnak ítéljen oda szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést, amennyiben e kizárást az ajánlatkérő szervnek az ezen gazdasági szereplő tőkéjében fennálló közvetett részesedése okán az igazolja, hogy az említett ajánlatkérő szerv e társaság tőkéjében fennálló, az ajánlattételi dokumentációban meghatározott legnagyobb mértékű részesedését ténylegesen túllépné, ha az említett gazdasági szereplőt választaná tagnak.
Az alapügyben szóban forgó szerződésre alkalmazandó jogi szabályozásról
Először is elsőként arra kell emlékeztetni, hogy valamely közös vállalkozás ajánlatkérő szerv és magánjogi gazdasági szereplő általi létrehozása önmagában nem tartozik a közbeszerzésekre vagy a szolgáltatási koncessziókra vonatkozó uniós szabályok hatálya alá. Ezzel együtt meg kell győződni arról, hogy valamely tőkeügylet valójában ne a „közbeszerzési szerződésnek” vagy „koncessziónak” minősíthető szerződések valamely magánjogi partner számára történő odaítélését leplezze. Egyébiránt az a tény, hogy valamely magánjogi jogalany és valamely ajánlatkérő szerv vegyes tulajdonban álló társaságban működik együtt, nem indokolhatja e szabályoknak a közbeszerzési szerződés vagy a szolgáltatási koncesszió e magánjogi jogalany vagy vegyes tőkéjű jogalany részére történő odaítélése során való megsértését (lásd ebben az értelemben: 2010. december 22‑iMehiläinen és Terveystalo Healthcare ítélet,
C‑215/09
,
EU:C:2010:807
,
33.
és
34.
pont).
Ezt követően, amint azt a főtanácsnok az indítványának 57–59. pontjában lényegében hangsúlyozta, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, valamint a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy az alapügyben szóban forgó vegyes szerződés sajátosságai azt követelik meg, hogy annak két részét egyetlen olyan partnerrel kössék meg, amely – az ajánlattételi dokumentációban előírtaknak megfelelően – mind a vegyes tőkéjű társaság tőkéje 49%‑ának megszerzéséhez szükséges pénzügyi kapacitással, mind pedig az ahhoz szükséges pénzügyi és műszaki kapacitással rendelkezik, hogy a gyakorlatban átvegye Róma városától az iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatások nyújtását. Ebből következik, hogy – a kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálatra is figyelemmel – az alapügyben szóban forgó szerződés két része elválaszthatatlan egymástól, és így oszthatatlan egységet alkot (lásd ebben az értelemben: 2010. május 6‑iClub Hotel Loutraki és társai ítélet,
C‑145/08 és C‑149/08
,
EU:C:2010:247
,
53.
és
54.
pont).
Márpedig ilyen esetben a szóban forgó ügyletet jogi minősítése érdekében a maga egészében, egységesen kell megítélni, és azon szabályok szerint kell elbírálni, amelyek a szerződés azon részét szabályozzák, amely annak fő tárgyát vagy döntő elemét képezi (2010. május 6‑iClub Hotel Loutraki és társai ítélet,
C‑145/08 és C‑149/08
,
EU:C:2010:247
,
48.
pont; 2010. december 22‑iMehiläinen és Terveystalo Healthcare ítélet,
C‑215/09
,
EU:C:2010:807
,
36.
pont).
E tekintetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból és a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy az alapeljárás alapvető célja nem az volt, hogy vegyes tőkéjű társaságot hozzon létre, hanem az, hogy e társaságon belül Róma városának tagjára hárítsa az e város iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatásaihoz kapcsolódó teljes működési kockázatot, mivel az említett társaságot csupán eszköznek tekintették, amely segítségével – az említett város álláspontja szerint – a legjobb minőségű szolgáltatás nyújtható.
Ezenkívül semmi nem enged arra következtetni, hogy pusztán annak ténye, hogy az ugyanazon vegyes tőkéjű társaság tőkéjében részesedéssel rendelkezik, jelentős jövedelemforrást jelenthetett volna Róma városának tagja számára.
Úgy tűnik tehát – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzett vizsgálatra is figyelemmel –, hogy a szoros értelemben vett iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatásokkal kapcsolatos rész az alapügy tárgyát képező szerződés fő tárgyának és döntő elemének minősül.
E körülmények között az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre azon előfeltevésből kiindulva kell válaszolni, amely szerint az alapügyben szóban forgó szerződés két része oszthatatlan egységet alkot, és a fő része az, amelynek célja, hogy a vegyes tőkével rendelkező társaság számára ítélje oda Róma városa iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatásainak nyújtását. Következésképpen az alapügyben szóban forgó szerződésre alkalmazandó jogi szabályozás – a maga egészében tekintve – az a szabályozás, amely erre a részre vonatkozik.
Másodszor meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy az alapügyben szóban forgó szerződés arra irányult‑e, hogy olyan szolgáltatási koncessziót ítéljen oda a vegyes tőkéjű társaságnak, amely a 2014/23 irányelv hatálya alá tartozhat, vagy olyan szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződést, amely a 2014/24 irányelv hatálya alá tartozhat. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés ugyanis megkülönböztetés nélkül vonatkozik e két – kizárólagos tárgyai hatályú – irányelvre.
E tekintetben [elsősorban] emlékeztetni kell arra, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés az általa nyújtott szolgáltatásokért a szerződést elnyerő ajánlattevőnek nyújtott ellenérték jellege miatt különbözik a szolgáltatási koncessziótól. Így a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének ellenszolgáltatása az ajánlatkérő által fizetett árból áll, míg a koncessziós jogosult ellenszolgáltatása a koncesszió tárgyát képező szolgáltatás hasznosításának joga, amelyhez adott esetben pénzbeli ellenszolgáltatás kapcsolódik. A koncesszió odaítélése tehát a működési kockázatnak a koncessziós jogosultra történő átszállását jelenti (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 10‑iEurawasser ítélet,
C‑206/08
,
EU:C:2009:540
,
51.
pont; 2009. október 15‑iAcoset ítélet,
C‑196/08
,
EU:C:2009:628
,
39.
pont).
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a fentiek fényében meghatározza, hogy a Róma városa iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatásai nyújtásának az alapügyben szóban forgó vegyes tőkéjű társaság részére történő odaítélése szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésnek vagy szolgáltatási koncessziónak minősül. Annak érdekében azonban, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ lehessen adni, a jelen ítélet keretében mindkét esetre tekintettel meg kell vizsgálni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.
Másodszor, mivel – amint az a jelen ítélet 47. pontjában kiemelésre került – az iskolai közlekedéshez nyújtott segítségre irányuló szolgáltatás az alapügyben szóban forgó szerződésben említett szolgáltatások részét képezi, meg kell vizsgálni, hogy e körülmény befolyásolhatja‑e a 2014/23 irányelvnek vagy a 2014/24 irányelvnek az alapügyben szóban forgó szerződés odaítélési eljárására való alkalmazhatóságát.
E tekintetben hangsúlyozni kell egyrészt, hogy a 2014/24 irányelv 7. cikkének megfelelően annak hatálya nem terjed ki a 2014/25 irányelv 11. cikkében meghatározott közlekedési szolgáltatások ágazatára vonatkozó közbeszerzési szerződésekre.
Mindemellett a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy az alapügyben szóban forgó, az iskolai közlekedéshez nyújtott segítségre irányuló szolgáltatás a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság által meghatározott olyan feltételek mellett, mint például az útvonalakra, a rendelkezésre bocsátandó közlekedési kapacitásra vagy a szolgáltatás gyakoriságára vonatkozó feltételek, az e 11. cikk értelmében vett, többek között autóbuszos szállítási szolgáltatást nyújtani hivatott hálózat üzemeltetéséből áll.
Mindenesetre a 2014/24 irányelv 3. cikkének (5) bekezdéséből az következik, hogy amennyiben valamely közbeszerzés az ezen irányelv hatálya alá tartozó beszerzésekre és a 2014/25 irányelv hatálya alá tartozó tevékenység folytatása céljából történő beszerzésekre irányul, ezen utóbbi irányelv 5. és 6. cikkét kell figyelembe venni. Az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy ha egy szerződés többféle tevékenységre irányul, a szerződés elsődleges célját képező tevékenységre vonatkozó szabályok határozzák meg azt, hogy az ilyen szerződésre mely jogi szabályozás lesz alkalmazandó.
Márpedig a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy a szóban forgó szerződésben előírt, az iskolai közlekedéshez nyújtott segítségre irányuló szolgáltatások, még ha feltételezzük is, hogy megfelelnek a 2014/25 irányelv 11. cikkében előírt feltételeknek, az ilyen szerződés megkötésére irányuló elsődleges tevékenységnek minősülnek.
Másrészt a 2014/23 irányelv a 10. cikkének (3) bekezdése értelmében nem alkalmazandó az 1370/2007 rendelet értelmében vett személyszállítási közszolgáltatásokra vonatkozó szolgáltatási koncessziókra.
Mindemellett az említett iratokból még kevésbé tűnik ki, hogy az alapügyben szóban forgó szerződésben szereplő, az iskolai közlekedéshez nyújtott segítségre irányuló szolgáltatásokat az 1370/2007 rendelet hatálya alá tartozó személyszállítási közszolgáltatásoknak kell tekinteni.
A 2014/24 irányelvről
Abban az esetben, ha az alapügyben szóban forgó szerződés iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatások odaítélésére vonatkozó része a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 9. pontja értelmében vett „szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésnek” minősítendő, előzetesen a következő megállapításokat kell tenni.
Először is az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az ilyen szerződés, és ebből következően az alapügyben szóban forgó szerződés becsült értéke teljes egészében meghaladja azokat a küszöbértékeket, amelyek esetében a 2014/24 irányelv 4. cikkének megfelelően a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések ezen irányelv hatálya alá tartoznak.
Másodszor meg kell vizsgálni, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság is felhívja a figyelmet, hogy az alapügyben szóban forgó szerződés az ezen irányelv 12. cikke értelmében mégis ki van‑e zárva a hatálya alól.
E tekintetben meg kell állapítani egyrészt, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá, ha az e rendelkezésben előírt feltételek teljesülnek.
Anélkül, hogy szükséges lenne annak vizsgálata, hogy a jelen ügyben az alapügyben szóban forgó vegyes tőkéjű társaságot a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 1. pontja értelmében vett ajánlatkérő szervnek lehetett volna‑e tekinteni, elegendő rámutatni arra, hogy ahhoz, hogy kiterjedjenek rá az ezen irányelv 12. cikke (4) bekezdésének rendelkezései, egy együttműködési megállapodás nem járhat azzal a hatással, hogy valamely magánvállalkozást a versenytársaihoz képest előnyösebb helyzetbe hoz (2020. május 28‑iInformatikgesellschaft für Software‑Entwicklung ítélet,
C‑796/18
,
EU:C:2020:395
,
76.
pont). Márpedig, amint arra a főtanácsnok az indítványának 78. pontjában rámutatott, a jelen ügyben szükségszerűen ez lett volna a helyzet, figyelemmel a létrehozandó vegyes tőkéjű társaságban fennálló magántőke‑részesedésre, ily módon e rendelkezés nem teszi lehetővé az alapügyben szóban forgó eljárás 2014/24 irányelv hatálya alól történő kivonását.
Másrészt nem tűnik úgy sem, hogy az alapügyben szóban forgó vegyes tőkéjű társaság megfelelhetett volna a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésében előírt azon feltételeknek, amelyek alapján azt Róma városa
in house
szervezetének lehet tekinteni.
E tekintetben igaz ugyan, hogy e rendelkezés értelmében az
in house
szervezet a magántőke‑részesedés formáit is magában foglalhatja, az is szükséges, hogy ez utóbbiak a Szerződésekkel összhangban ne legyenek irányító vagy blokkoló részesedések, és hogy ne tegyék lehetővé, hogy a nemzeti jogszabályok a Szerződéssel összhangban meghatározó befolyást gyakoroljanak e társaságra, mivel az ajánlatkérő szervnek meg kell őriznie az ilyen befolyást.
Márpedig azon feltételt illetően, amely szerint e részesedési formákat a nemzeti jogszabályi rendelkezéseknek kell előírniuk, meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó vegyes tőkéjű társaság alapítása, és következésképpen a magánjogi tag tőkerészesedése nem a Róma városát terhelő jogi kötelezettségből ered, hanem abból, hogy ezen ajánlatkérő szerv szabadon dönthet arról, hogy az iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatások nyújtása érdekében a közszféra és a magánszféra közötti partnerségi eljárást alkalmaz.
Harmadszor meg kell jegyezni, hogy a 2014/24 irányelv 74–77. cikke a közbeszerzés egyszerűsített szabályozását hozza létre, amelynek tárgya az ezen irányelv XIV. mellékletében felsorolt szociális és különleges szolgáltatások. Márpedig a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy úgy tűnik, hogy az alapügyben szóban forgó szerződés célja részben az e mellékletben felsorolt szolgáltatások nyújtása volt.
A 2014/24 irányelv 3. cikke (2) bekezdésének második albekezdése értelmében az ilyen vegyes közbeszerzésekre alkalmazandó szabályok azok, amelyek a szóban forgó közbeszerzés fő tárgyának odaítélését szabályozzák, és magát e fő tárgyat annak alapján kell megállapítani, hogy az érintett szolgáltatások közül melyiknek a becsült értéke a legmagasabb.
A Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszokra tekintettel úgy tűnik, hogy az alapügyben szóban forgó szolgáltatások – amelyek a 2014/24 irányelv XIV. mellékletébe tartozhatnak – becsült értéke alacsonyabb lehet az alapügyben szóban forgó szerződés tárgyát képező egyéb szolgáltatások becsült értékénél. Ennélfogva abból az előfeltevésből kell kiindulni, amely szerint ezen irányelv 74–77. cikke a jelen ügyben nem alkalmazható, aminek vizsgálata azonban a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Ezen észrevételekre figyelemmel meg kell határozni, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélésének a 2014/24 irányelvben megállapított általános szabályaival ellentétes‑e az, ha valamely gazdasági szereplőt kizárják az alapügyben szereplőhöz hasonló vegyes szerződés odaítélésére irányuló eljárásból azzal az indokkal, hogy az ajánlatkérő szerv – miután figyelembe vette az e gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedését – úgy ítélte meg, hogy amennyiben az említett gazdasági szereplőt választja tagnak, az említett vegyes tőkéjű társaság tőkéjéhez való hozzájárulása ténylegesen meghaladja az ajánlati dokumentációban előírt mértéket.
Először is hangsúlyozni kell, hogy az olyan vegyes szerződés keretében, mint amelyről az alapügyben szó van, a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződést anélkül ítélik oda, hogy az mint olyan a 2014/24 irányelv követelményeinek megfelelő közbeszerzési eljárás tárgyát képezné.
Ugyanakkor e követelményeket akkor tekinthetők úgy, mint amelyeket az ilyen közbeszerzési szerződés odaítélése során tiszteletben tartottak, ha azt a gazdasági szereplőt, amellyel az ajánlatkérő szervnek a vegyes tőkéjű társaságot kell létrehoznia, e szerződést elnyerő ajánlattevőként olyan eljárás során választották ki, amely megfelel az említett követelményeknek. Ebből következik, hogy ezen eljárásnak többek között lehetővé kell tennie az ajánlatkérő szerv azon tagjának kiválasztását, akit a közbeszerzési szerződés tárgyát képező operatív tevékenységgel és a szolgáltatás nyújtásával bíztak meg, tiszteletben tartva az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalma, a szabad verseny, valamint az átláthatóság elvét. E tag kiválasztásának szempontjai ennélfogva nem alapulhatnak kizárólag a befektetett tőkén, hanem lehetővé kell tenniük a részvételre jelentkezők számára, hogy a taggá válásra való alkalmasságukon felül mindenekelőtt a közbeszerzési szerződés tárgyát képező szolgáltatások nyújtására vonatkozó műszaki kapacitásukat megállapítsák, valamint azt, hogy milyen gazdasági és egyéb előnyök származnak az általuk benyújtott ajánlatból (lásd analógia útján: 2009. október 15‑iAcoset ítélet,
C‑196/08
,
EU:C:2009:628
,
59.
és
60.
pont).
Másodszor, a 2014/24 irányelv 58. cikkének (1) és (3) bekezdéséből kitűnik, hogy az ajánlatkérő szerv kiválasztási szempontokat alkalmazhat, amelyek célja többek között az, hogy kizárják az odaítélési eljárásból azokat a részvételre jelentkezőket vagy ajánlattevőket, akik az érintett közbeszerzési szerződés teljesítéséhez nem rendelkeznek elegendő garanciával gazdasági és pénzügyi alkalmasságukat illetően, feltéve egyrészt, hogy e szempontok alkalmasak annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy az ajánlattevő rendelkezik ilyen kapacitással, másrészt pedig, hogy azok kapcsolódnak a közbeszerzés tárgyához és arányosak azzal.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló vegyes szerződés jellegéből fakad, hogy az ajánlatkérő meghatározza a létrehozandó vegyes tőkéjű társaság tőkéjének saját maga és a tagja között történő felosztását.
Ebből következik, hogy a 2014/24 irányelv 58. cikkének (1) és (3) bekezdése az ilyen vegyes szerződésre való alkalmazása keretében lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy megkövetelje – azon gazdasági szereplőktől, akik kifejezték érdeklődésüket a taggá válás és az így létrehozott társaságnak odaítélt szolgáltatási szerződés tényleges teljesítése iránt – annak bizonyítását, hogy rendelkeznek az említett társaság alapításához és a szerződés teljesítéséhez szükséges gazdasági és pénzügyi alkalmassággal.
Másodszor, mivel a vegyes tőkéjű társaság igénybevételét többek között az ajánlatkérő azon törekvése magyarázza, hogy korlátozza mind az e társaság tőkéjébe való befektetését, mind pedig az abból eredő gazdasági kockázatokat, ezen ajánlatkérő szerv számára lehetővé kell tenni, hogy figyelembe vegye azon – akár közvetett – részesedését, amellyel azon gazdasági szereplők tőkéjében rendelkezik, akik érdeklődésüket kifejezték a tagjává válás iránt. Ugyanis az ilyen részesedés, még ha az közvetett is, főszabály szerint további kockázatnak teszi ki az ajánlatkérő szervet, mint amelyet akkor viselt volna, ha közvetlenül vagy közvetve semmilyen részesedéssel nem rendelkezett volna a tagja tőkéjében.
Az ajánlatkérő szervnek ennélfogva a tagjává váló gazdasági szereplő minőségi kiválasztása alapján jogosultnak kell lennie arra, hogy kizárjon minden olyan részvételre jelentkezőt, amelyben – akár közvetve is – részesedéssel rendelkezik, ha e részesedés azt eredményezi, hogy a gyakorlatban figyelmen kívül hagyják a vegyes tőkéjű társaság tőkéjének az említett ajánlatkérő és annak tagja között fennálló, a közbeszerzési dokumentumokban megállapított felosztását, és ily módon megkérdőjelezze a tagja gazdasági és pénzügyi alkalmasságát arra, hogy az ajánlatkérő szerv beavatkozása nélkül viselje az ilyen vegyes szerződésből eredő kötelezettségeket.
E követelmény tehát lehetővé teszi annak biztosítását, amint azt a 2014/24 irányelv 58. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a gazdasági szereplők rendelkezzenek az érintett vegyes szerződésből eredő kötelezettségek teljesítéséhez szükséges gazdasági és pénzügyi alkalmassággal.
Ezenkívül úgy tűnik, hogy – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat függvényében – nem lép túl az ajánlatkérő szerv által követett cél biztosításához szükséges mértéken, amely cél abban áll, hogy a vegyes tőkéjű társaság tőkéjében fennálló azon részesedésen túl – amely megszerzésére irányuló szándékot kifejezte ezen ajánlatkérő szerv a közbeszerzési dokumentumokban – még közvetetten se vállaljon gazdasági kötelezettséget. Az ilyen követelmény csak abban az esetben tekinthető aránytalannak, ha az alkalmazandó nemzeti szabályozás vagy a vonatkozó szerződéses rendelkezések értelmében kizárt, hogy az ajánlatkérő szerv és az olyan gazdasági szereplő által alkotott vegyes tőkéjű társaság tevékenységei keretében, amely tőkéjében ezen ajánlatkérő szerv közvetlenül vagy közvetve részesedéssel rendelkezik, az említett ajánlatkérő szerv a tagja tőkéjében való ilyen részesedés miatt bármilyen további, akár közvetett gazdasági kockázatnak legyen kitéve.
Harmadszor, hozzá kell tenni, hogy a jelen ítélet 83. pontjában felidézett egyenlő bánásmód és átláthatóság elve megköveteli, hogy a közbeszerzési dokumentumokban a közbeszerzési eljárás minden feltételét és részletes szabályát világosan, pontosan és egyértelműen kell megfogalmazni, elsősorban annak érdekében, hogy minden észszerű mértékben tájékozott, általános gondossággal eljáró részvételre jelentkező és ajánlattevő megérthesse annak pontos jelentését, és azt azonos módon értelmezhesse, másodsorban pedig azért, hogy az ajánlatkérő szerv ténylegesen ellenőrizhesse, hogy az ajánlattevők ajánlatai megfelelnek‑e a szóban forgó szerződésre irányadó szempontoknak (lásd ebben az értelemben: 2018. december 19‑iAutorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust és Coopservice ítélet,
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
,
63.
pont; 2021. június 17‑iSimonsen & Weel ítélet,
C‑23/20
,
EU:C:2021:490
,
61.
pont).
Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a jelen ügyben a közbeszerzési dokumentumokból világosan, pontosan és egyértelműen levezethető‑e, hogy Róma városának a tagjává válásra jelentkező gazdasági szereplők tőkéjében való közvetett részesedését figyelembe veszik‑e annak meghatározása érdekében, hogy megfelelő‑e a gazdasági és pénzügyi helyzetük.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a 2014/24 irányelv 58. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv kizárhat egy gazdasági szereplőt azon eljárásból, amely egyrészt vegyes tőkéjű társaság létrehozására, másrészt pedig szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés e társaság számára történő odaítélésére irányul, ha e kizárást az a tény igazolja, hogy ezen ajánlatkérő szervnek az e gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedése miatt az említett ajánlatkérő szerv e társaság tőkéjében fennálló – az ajánlattételi dokumentációban meghatározott – maximális részesedését ténylegesen túllépné, ha ugyanez az ajánlatkérő szerv az említett gazdasági szereplőt választaná tagjául, amennyiben ez a túllépés az említett ajánlatkérő szerv által viselt gazdasági kockázat növekedését eredményezi.
A 2014/23 irányelvről
Abban az esetben, ha az alapügyben szóban forgó szerződés iskolai tevékenységet kiegészítő szolgáltatások nyújtására vonatkozó részét a 2014/23 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében vett „szolgáltatási koncessziónak” kell minősíteni, először is meg kell állapítani, hogy e rész, és ennélfogva az alapügyben szóban forgó szerződés becsült értéke összességében jóval meghaladja azt a küszöbértéket, amely felett – ezen irányelv 8. cikke értelmében – ezen irányelv alkalmazandó.
Másodszor, a jelen ítélet 73–77. pontjában kifejtettekhez hasonló okokból ezen irányelv 17. cikkének (1) és (4) bekezdése nem tűnik alkalmazhatónak az alapügyben szóban forgó eljárásban.
Harmadszor, a jelen ítélet 78–80. pontjában kifejtettekhez hasonló okokból abból az előfeltevésből kell kiindulni, amelyet mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, amely szerint a 2014/23 irányelv 20. cikke (1) bekezdésének második albekezdése értelmében az alapügyben szóban forgó szolgáltatási koncesszió nem tartozik az ezen irányelv 19. cikkében meghatározott egyszerűsített közbeszerzési szabályok hatálya alá, mivel az alapügyben szóban forgó, az említett irányelv IV. mellékletének hatálya alá tartozó szolgáltatások becsült értéke nem haladja meg a koncesszió hatálya alá tartozó egyéb szolgáltatások értékét.
Negyedszer, a jelen ítélet 82–93. pontjában kifejtettekhez hasonló indokok miatt meg kell állapítani, hogy a 2014/23 irányelv 38. cikke lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy figyelembe vegye az azon gazdasági szereplők tőkéjében való esetleges közvetett részesedését, amelyek kinyilvánították a tagjává válásra irányuló szándékukat, annak meghatározása érdekében, hogy a vegyes tőkéjű társaság ilyen gazdasági szereplőkkel való létrehozása nem akadályozza‑e meg abban, hogy ténylegesen tiszteletben tartsa az e társaság tőkéjében való részesedés azon korlátozását, amelyet saját maga írt elő. E 38. cikk főszabály szerint azt is lehetővé teszi számára, hogy a szolgáltatási koncesszió odaítélésére irányuló eljárásból kizárjon minden olyan gazdasági szereplőt, amely amiatt, hogy az ajánlatkérő – akár közvetetten is – részesedéssel rendelkezik a tőkéjében, nem lehet tagja ezen ajánlatkérő szervnek anélkül, hogy ténylegesen megsértené az e társaság tőkéjében fennálló azon maximális részesedést, amelyet az ajánlatkérő szerv határozott meg.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a 2014/23 irányelv 38. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv kizárhat egy gazdasági szereplőt azon eljárásból, amely egyrészt vegyes tőkéjű társaság létrehozására, másrészt pedig szolgáltatásnyújtásra irányuló koncesszió e társaság számára történő odaítélésére irányul, ha e kizárást az a tény igazolja, hogy ezen ajánlatkérő szervnek az e gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedése miatt az említett ajánlatkérő szerv e társaság tőkéjében fennálló – az ajánlattételi dokumentációban meghatározott – maximális részesedését ténylegesen túllépné, ha ugyanez az ajánlatkérő szerv az említett gazdasági szereplőt választaná tagjául, amennyiben ez a túllépés az említett ajánlatkérő szerv által viselt gazdasági kockázat növekedését eredményezi.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapügyben részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A 2017. december 18‑i (EU) 2017/2365 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel módosított, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 58. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv kizárhat egy gazdasági szereplőt azon eljárásból, amely egyrészt vegyes tőkéjű társaság létrehozására, másrészt pedig, szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés e társaság számára történő odaítélésére irányul, ha e kizárást az a tény igazolja, hogy ezen ajánlatkérő szervnek az e gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedése miatt az említett ajánlatkérő szerv e társaság tőkéjében fennálló – az ajánlattételi dokumentációban meghatározott – maximális részesedését ténylegesen túllépné, ha ugyanez az ajánlatkérő szerv az említett gazdasági szereplőt választaná tagjául, amennyiben ez a túllépés az említett ajánlatkérő szerv által viselt gazdasági kockázat növekedését eredményezi.

2)
A 2017. december 18‑i (EU) 2017/2366 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel módosított, a koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 38. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv kizárhat egy gazdasági szereplőt azon eljárásból, amely egyrészt vegyes tőkéjű társaság létrehozására, másrészt pedig szolgáltatásnyújtásra irányuló koncesszió e társaság számára történő odaítélésére irányul, ha e kizárást az a tény igazolja, hogy ezen ajánlatkérő szervnek az e gazdasági szereplő tőkéjében való közvetett részesedése miatt az említett ajánlatkérő szerv e társaság tőkéjében fennálló – az ajánlattételi dokumentációban meghatározott – maximális részesedését ténylegesen túllépné, ha ugyanez az ajánlatkérő szerv az említett gazdasági szereplőt választaná tagjául, amennyiben ez a túllépés az említett ajánlatkérő szerv által viselt gazdasági kockázat növekedését eredményezi.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.