CELEX: 62019CJ0949
Преюдициално запитване
Контрол по границите, убежище и имиграция
Визова политика
Конвенция за прилагане на Споразумението от Шенген
Член 21, параграф 2а
Харта на основните права
Член 47
Право на ефективни правни средства за защита
Отказ на виза за дългосрочно пребиваване от консула
Задължение на държава членка да гарантира правно средство за защита пред съд срещу решение за отказ на такава виза

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 21, параграф 2а от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (
ОВ L 239, 2000 г., стр. 19
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. и влязла в сила на 26 март 1995 г., изменена с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. (
ОВ L 182, 2013 г., стр. 1
) (наричана по-нататък „КПШС“), и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спор между M.A. и Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (консул на Република Полша, наричан по-нататък „консулът“) по повод на отказа на последния да издаде на M.A. национална виза за дългосрочно пребиваване.
Приложимо право
Правото на Съюза
КПШС
Член 18 от КПШС гласи следното:
„1.   Визите за престой над 90 дни („визи за дългосрочно пребиваване“) са национални визи, издадени от някоя от държавите членки в съответствие с националното ѝ право или правото на Съюза. Тези визи се издават в единния формат за визи, предвиден в Регламент (ЕО) № 1683/95 на Съвета [
ОВ L 164, 1995 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 9], като в началото се посочва типът на визата чрез вписване на буквата „D“. Те се попълват при спазване на съответните разпоредби от приложение VII към Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) [
ОВ L 243, 2009 г., стр. 1
].
2.   Визите за дългосрочно пребиваване имат срок на валидност от не повече от една година. Ако дадена държава членка допусне престой на чужд гражданин за срок от повече от една година, преди изтичането на срока на валидност на визата за дългосрочно пребиваване тя се заменя с разрешение за пребиваване“.
В член 21 от КПШС се предвижда следното:
„1.   Чуждите граждани, които притежават валидно разрешение за пребиваване, издадено от някоя от държавите членки, могат на основание на това разрешение и на валиден пътен документ да се движат свободно до 90 дни в рамките на всеки 180 дневен период на територията на другите държави членки, при условие че отговарят на условията за влизане, посочени в член 5, параграф 1, букви a), в), и д) на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 г. за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) [
ОВ L 105, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5] и не са включени в националния списък на сигнали на съответната държава членка.
[…]
2а.   Правото на свободно движение, предвидено в параграф 1, се прилага и по отношение на чужди граждани, които притежават валидна виза за дългосрочно пребиваване, издадена от някоя от държавите членки съгласно предвиденото в член 18“.
Директива (ЕС) 2016/801
Съгласно член 1 от Директива (EС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ (
ОВ L 132, 2016 г., стр. 21
):
„Настоящата директива установява:
а)
условията за влизане и пребиваване на територията на държавите членки за срок над 90 дни и правата на граждани на трети държави и ако е приложимо — на членове на техните семейства, с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж или доброволческа дейност в рамките на Европейската доброволческа служба, а при съответно решение от страна на държавите членки — в рамките на програма за ученически обмен или образователен проект, доброволческа дейност в рамките на доброволческа програма извън рамките на Европейската доброволческа служба или работа като „au pair“;
[…]“.
В член 2, параграф 1 от тази директива се предвижда:
„Настоящата директива се прилага за граждани на трети държави, които кандидатстват за прием или са били приети на територията на дадена държава членка с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж или доброволческа дейност в рамките на Европейската доброволческа служба. Държавите членки могат да решат да прилагат разпоредбите на настоящата директива и по отношение на граждани на трети държави, които кандидатстват за прием за целите на програма за ученически обмен или образователен проект, доброволческа дейност извън рамките на Европейската доброволческа служба или работа като „au pair“.
Съгласно член 3 от посочената директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
3)
„студент“ означава гражданин на трета държава, който е приет във висше училище и на територията на дадена държава членка, за да следва като основна дейност пълен редовен образователен курс, водещ до получаването на призната от тази държава членка квалификация за висше образование, включително дипломи, свидетелства или докторски степени от висше училище, който може да обхваща подготвителен курс преди въпросното образование съгласно националното право или задължителен стаж;
[…]
21)
„разрешение“ означава разрешение за пребиваване или — ако това е предвидено в националното право — виза за дългосрочно пребиваване, които се издават за целите на настоящата директива;
[…]
23)
„виза за дългосрочно пребиваване“ означава разрешение, издадено от държава членка в съответствие с член 18 от [КПШС] или в съответствие с националното право на държавите членки, които не прилагат достиженията на правото от Шенген в тяхната цялост“.
Член 34, параграф 5 от същата директива е формулиран по следния начин:
„Всяко решение, с което дадено заявление се обявява за недопустимо или се отхвърля, за отказ за подновяване или за отнемане на разрешението подлежи на обжалване в съответната държава членка в съответствие с националното право. В писменото уведомление се посочват съдът или административният орган, пред който може да се подаде жалба, както и срокът за подаване на жалбата“.
Визов кодекс
Член 32, параграф 3 от Регламент № 810/2009, изменен с Регламент № 610/2013 (наричан по-нататък „Визовият кодекс“), гласи:
„Кандидати, на които е отказана виза, имат право на обжалване. Жалбите се завеждат срещу държавата членка, взела окончателното решение по заявлението, в съответствие с националното законодателство на тази държава членка. Държавите членки предоставят на кандидатите информация за процедурата, която да следват в случай на обжалване, както е посочено в приложение VI“.
Полското право
Член 75 от Ustawa o cudzoziemcach (Закон за чужденците) от 12 декември 2013 г. (Dz. U. от 2018 г., позиция 2094), изменен (наричан по-нататък „Законът за чужденците“), гласи:
„1.   Издаването на национална виза се отказва с решение.
2.   Решението да се откаже издаването на национална виза се постановява, като се използва формуляр“.
Член 76, параграф 1 от Закона за чужденците гласи:
„Срещу решение за отказ да се издаде шенгенска или национална виза, постановено от:
1)
консул — може да се подаде искане за преразглеждане от този орган;
[…]“.
В член 5 от Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Закон — Кодекс за производството пред административните съдилища) от 30 август 2002 г. (Dz. U. от 2018 г., позиция 1302), изменен (наричан по-нататък „Кодекс за производството пред административните съдилища“), в приложимата редакция към спора в главното производство, се предвижда следното:
„Административните съдилища не са компетентни в случаите относно:
[…]
4)
визи, издавани от консули, с изключение на визите:
a)
посочени в член 2, точки 2—5 от [Визовия кодекс],
b)
издавани на чужденците, които са членове на семейството на гражданин на държава — членка на Европейския съюз, държава — членка на Европейската асоциация за свободна търговия и страна по Споразумението за Европейско икономическо пространство [(ЕИП)] или Конфедерация Швейцария по смисъла на член 2, точка 4 от Закона за влизането и пребиваването на територията на Република Полша и излизането от нея на граждани на държави — членки на Европейския съюз, и членове на техните семейства от 14 юли 2006 г. (Dz. U. от 2017 г., позиция 900, и от 2018 г., позиция 650).
[…]“.
Съгласно член 58, параграф 1, точка 1 от Кодекса за производството пред административните съдилища „[с]ъдът отхвърля жалбата[,] ако случаят не е от компетентността на административния съд […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Жалбоподателят в главното производство, гражданин на трета страна, подава заявление до консула за издаване на национална виза за дългосрочно пребиваване с цел следване на висше образование, втора степен, в Полша. След като молбата му е отхвърлена, той иска от консула да я преразгледа. Консулът отново отказва да издаде виза поради липсата на обосновка относно целта или условията на планираното пребиваване.
Жалбоподателят в главното производство подава жалба до Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша) срещу решението за отказ на консула. За да докаже, че жалбата е допустима, жалбоподателят в главното производство се позовава на решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
), и твърди, че диспозитивът на това решение може да бъде приложен към случая в главното производство поради сходността на фактическите и правните обстоятелства в него и в делото, по което е постановено посоченото съдебно решение.
С определение от 12 март 2019 г. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава) отхвърля жалбата. Той се позовава на член 5, точка 4 от Кодекса за производството пред административните съдилища и приема, че случаят в главното производство не е от компетентността на административните съдилища. Този съд също така приема, че разрешението, възприето в решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
), не е приложимо към случая в главното производство, тъй като разглежданата виза в това решение е виза за краткосрочно пребиваване, а именно шенгенска виза, докато в случая в главното производство жалбоподателят в това производство е поискал национална виза за дългосрочно пребиваване, издавана по националното право.
Жалбоподателят в главното производство подава касационна жалба до запитващата юрисдикция — Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд, Полша), тъй като според него Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава) погрешно е приел, че решението на консула, с което се отказва издаване на национална виза, не подлежи на съдебен контрол и поради това е отхвърлил неоснователно жалбата срещу него.
Запитващата юрисдикция посочва, че след постановяването на решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
), член 5, точка 4, буква a) от Кодекса за производството пред административните съдилища е бил изменен с цел да се въведе право на обжалване по съдебен ред на решенията, с които се отказва издаване на шенгенска виза. Тя уточнява, че това законодателно изменение обаче не се прилага за решенията, с които се отказва издаване на национални визи, като разглежданото в главното производство. Ето защо по националното право решението на консула, с което се отказва издаване на национална виза за дългосрочно пребиваване, не подлежало на съдебен контрол.
Поради това запитващата юрисдикция иска да се установи дали правото на Съюза изисква за националните визи за дългосрочно пребиваване да се въведе същото равнище на защита като прилаганото за шенгенските визи, което произтича от решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
).
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че член 21, параграф 2а от КПШС предоставя право на свободно движение на чужденците, притежаващи национална виза за дългосрочно пребиваване. Следователно националната виза била едно от средствата, позволяващи на чужденец да упражни правото на свободно движение, и като такава тя не се различавала съществено от упражняването на това право по силата на шенгенската виза, предоставена на гражданина на трета страна. Според запитващата юрисдикция, макар при националните и шенгенските визи да има различия, що се отнася до приложимите за тях правила, изисквания или механизми за издаване, и двата вида визи се отнасят за упражняването от чужденците на едно и също право, черпено от правото на Съюза. Невъзможността за оспорване по съдебен ред на окончателното решение, с което се отказва издаване на национална виза, съответно можела да се окаже нарушение на правото на Съюза, по-специално на правото на ефективно правно средство за защита пред съд по член 47, първа алинея от Хартата.
При това положение Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 21, параграф 2а от [КПШС] във връзка с член 47, първа алинея от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че на гражданин на трета страна, на когото е отказано издаването на виза за дългосрочно пребиваване и който не може да упражни правото на свободно движение на територията на другите държави членки, произтичащо от член 21, параграф 1 от [КПШС], трябва да се гарантира право на ефективни правни средства за защита пред съд?“.
По компетентността на Съда
Според полското правителство Съдът не е компетентен да отговори на преюдициалния въпрос, тъй като случаят в главното производство не попада в приложното поле на правото на Съюза.
В това отношение съгласно член 19, параграф 3, буква б) ДЕС и член 267, първа алинея ДФЕС Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на правото на Съюза или валидността на актовете на институциите на Съюза.
В разглеждания случай запитващата юрисдикция впрочем иска от Съда да тълкува член 21, параграф 2а от КПШС, която е неразделна част от правото на Съюза съгласно приложения към Договора от Лисабон Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз (
ОВ C 83, 2010 г., стр. 290
).
При това положение Съдът е компетентен да отговори на поставения въпрос.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза, по-специално член 21, параграф 2а от КПШС във връзка с член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят правно средство за защита пред съд срещу решенията, с които се отказва виза за дългосрочно пребиваване с цел следване.
В член 21, параграф 2а от КПШС се предвижда право на свободно движение при условията, посочени в параграф 1 от същия член, на чужденците, които притежават валидна виза за дългосрочно пребиваване, издадена от някоя от държавите членки съгласно член 18 от същата конвенция.
От самата формулировка на член 21, параграф 2а от КПШС следва, че тази разпоредба се отнася единствено за правата на движение, предоставени на гражданите на трети страни, които притежават виза за дългосрочно пребиваване.
Следователно посочената разпоредба не предоставя на гражданите на трети държави, на които е отказана такава виза, никакво право и никаква свобода, които да попадат в обхвата на принципа на ефективна съдебна защита, залегнал в член 47 от Хартата. Поради това член 21, параграф 2а от КПШС не налага на държавите членки никакво задължение в този смисъл по отношение на посочените граждани.
Следователно положението, разглеждано в главното производство, не попада в приложното поле на член 21, параграф 2а от КПШС, доколкото се отнася до решение, с което се отказва виза за дългосрочно пребиваване на гражданин на трета държава, по‑специално до наличните средства за защита срещу такова решение.
Съгласно постоянната практика на Съда обаче обстоятелството, че запитващата юрисдикция е формулирала преюдициален въпрос, позовавайки се само на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички тълкувателни елементи, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което тя е сезирана, независимо дали ги е засегнала в изложението на своя въпрос. В това отношение Съдът трябва да извлече от всички предоставени от националната юрисдикция данни, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване, тези аспекти от правото на Съюза, които се нуждаят от тълкуване предвид предмета на спора (вж. по-специално в този смисъл решение от 9 април 2014 г., Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve и др.,
C‑225/13
,
EU:C:2014:245
, т.
).
При това положение трябва да се провери дали задължението за предвиждане на правно средство за защита пред съд срещу решенията, с които се отказва издаване на виза за дългосрочно пребиваване с цел следване, като разглежданото в главното производство, може да произтича от разпоредба от правото на Съюза, различна от член 21, параграф 2а от КПШС.
В това отношение е важно да се припомни, както следва от член 18, параграф 1 от КПШС, че визите за дългосрочно пребиваване са национални визи, издавани от държавите членки по собственото им законодателство или по законодателството на Съюза.
Що се отнася до визите за дългосрочно пребиваване, издавани от държавите членки по собственото им законодателство, тъй като законодателят на Съюза не е приел какъвто и да било акт на основание член 79, параграф 2, буква а) ДФЕС, уреждащ процедурите и условията за издаване на такива визи, тези условия и тези процедури, включително процедурите за обжалване на решенията, с които се отказва посоченото издаване, попадат единствено в обхвата на националното право (вж. в това отношение, що се отнася до визите за дългосрочно пребиваване по причини от хуманитарен характер, решение от 7 март 2017 г., X и X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, т.
).
Тъй като заявленията за издаване на такива визи за дългосрочно пребиваване съответно не се уреждат от правото на Съюза, разпоредбите от Хартата, по-специално тези от член 47, не са приложими към отказа по тези заявления (вж. в това отношение, що се отнася до визите за дългосрочно пребиваване по причини от хуманитарен характер, решение от 7 март 2017 г., X и X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, т.
и цитираната съдебна практика).
Всъщност приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза, като тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай от акта за преюдициално запитване следва, че жалбоподателят в главното производство иска от консула да издаде виза за дългосрочно пребиваване с цел следване на висше образование, втора степен, в Полша.
В това отношение трябва да се има предвид, от една страна, че както е предвидено в член 1, буква а) от Директива 2016/801 в нея се определят по-специално условията за влизане и пребиваване за срок над 90 дни на гражданин на трети страни с цел следване, и от друга страна, че съгласно член 3, точки 21 и 23 от тази директива разрешението, давано за целите на тази директива, може да бъде издадено от държавите членки под формата на разрешение за пребиваване, или, ако националното право го предвижда, под формата на виза за дългосрочно пребиваване.
Запитващата юрисдикция трябва да провери дали заявлението за виза, разглеждано в главното производство, попада в приложното поле на тази директива.
Ако това е така, трябва да се отбележи, че съгласно член 34, параграф 5 от Директива 2016/801 решенията за отказ на виза по тази директива подлежат на обжалване в съответната държава членка в съответствие с националното право.
Следователно, когато е налице решение за отказ на виза по Директива 2016/801, член 34, параграф 5 от нея изрично предоставя на поискалите такава виза лица възможност да подадат жалба в съответствие с националното право на държавата членка, която е взела това решение.
Така аналогично на шенгенските визи законодателят на Съюза е оставил на държавите членки грижата да определят естеството и конкретните механизми на средствата за правна защита, с които разполагат лицата, поискали визи за дългосрочно пребиваване по Директива 2016/801.
В това отношение следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика, ако в правото на Съюза няма правила в съответната област, по силата на принципа на процесуалната автономия във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират зачитането на правата на правните субекти, при условие обаче че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 13 декември 2017 г., El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно съдебната практика, припомнена в точка 36 от настоящото решение, характеристиките на процедурата за обжалване, посочена в член 34, параграф 5 от Директива 2016/801, трябва да бъдат определени в съответствие с член 47 от Хартата.
Тази разпоредба от Хартата впрочем задължава държавите членки на определен етап от посочената процедура да гарантират правно средство за защита пред съд (вж. в този смисъл решение от 13 декември 2017 г., El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, т.
).
Ето защо по отношение на решенията, с които се отказва виза с цел следване по Директива 2016/801, правото на Съюза, по-специално член 34, параграф 5 от тази директива във връзка с член 47 от Хартата, задължава държавите членки да предвидят процедура за обжалване на такива решения, правилата за която са част от правния ред на всяка държава членка, при спазване на принципите на равностойност и на ефективност, като на определен етап в тази процедура трябва да се гарантира правно средство за защита пред съд (вж. по аналогия решение от 13 декември 2017 г., El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, т.
).
С оглед на гореизложените съображения на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция, следва да се отговори, че член 21, параграф 2а от КПШС трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага за гражданина на трета държава, на когото е отказана виза за дългосрочно пребиваване.
Правото на Съюза, по-специално член 34, параграф 5 от Директива 2016/801 във връзка с член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят процедура за обжалване на решенията, с които се отказва виза с цел следване, по смисъла на тази директива, правилата за която процедура са част от правния ред на всяка държава членка, при спазване на принципите на равностойност и на ефикасност, като на определен етап в нея трябва да се гарантира правно средство за защита пред съд. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали разглежданото в главното производство заявление за национална виза за дългосрочно пребиваване с цел следване попада в приложното поле на посочената директива.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Член 21, параграф 2а от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. и влязла в сила на 26 март 1995 г., изменена с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета, трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага за гражданина на трета държава, на когото е отказана виза за дългосрочно пребиваване.

2)
Правото на Съюза, по-специално член 34, параграф 5 от Директива (EС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят процедура за обжалване на решенията, с които се отказва виза с цел следване, по смисъла на тази директива, правилата за която процедура са част от правния ред на всяка държава членка, при спазване на принципите на равностойност и на ефикасност, като на определен етап в нея трябва да се гарантира правно средство за защита пред съд. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали разглежданото в главното производство заявление за национална виза за дългосрочно пребиваване с цел следване попада в приложното поле на посочената директива.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.