CELEX: 62017TJ0239
EFRG i EFRROW
Wydatki wyłączone z finansowania
Wydatki poniesione przez Niemcy
Ryczałtowa korekta finansowa zastosowana z powodu niewystarczającej częstotliwości kontroli kluczowych
Obowiązek rocznego obliczania i księgowania odsetek
Artykuły 31 i 32 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005
Artykuł 6 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 885/2006
Obowiązek uzasadnienia
Proporcjonalność

)
[…]
Co do prawa
[…]
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku błędnego charakteru obliczenia i prezentacji odsetek
Republika Federalna Niemiec podnosi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 i załącznika III do tego rozporządzenia. W tym względzie twierdzi ona, że ani art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005, ani orzecznictwo Sądu, ani przepisy sektorowe z zakresu refundacji wywozowych, ani dokument roboczy AGRI-2007-62817-03-00, ani dokument programowy nr 1 w sprawie przekazywania Komisji tabel załączników III i IIIa do rozporządzenia nr 885/2006 do dnia 1 lutego 2009 r. (zwany dalej „dokumentem programowym nr 1”) nie nakładają obowiązku rocznego obliczania i księgowania odsetek w celu obciążenia nimi zgodnie z zasadą 50/50. W związku z tym wobec braku naruszenia przez władze niemieckie przepisów prawa Unii dotyczących obliczania i prezentacji odsetek korekta finansowa w wysokości 5% zastosowana przez Komisję w zaskarżonej decyzji nie może być uzasadniona.
W szczególności Republika Federalna Niemiec podnosi głównie, że art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005 ogranicza się do określenia w sposób ogólny podziału strat według zasady 50/50, wobec czego odsetki i kary również dzielone są po połowie między Unią a państwami członkowskimi i nie są one uznawane za uregulowane przez państwa członkowskie z powodu samego faktu podziału wierzytelności głównej. Skarżąca uważa tym samym, że jedynym wymogiem prawodawcy Unii jest wskazanie odrębnie różnych kwot, które podlegają odzyskaniu, aby umożliwić w danym wypadku rozbicie na poszczególne kwoty jeszcze nieodzyskane.
Posiłkowo Republika Federalna Niemiec utrzymuje z jednej strony, że księgowanie odsetek w ujęciu rocznym jest przewidziane w sposób prawnie wiążący dopiero od wejścia w życie rozporządzenia nr 1306/2013 oraz rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, które nie mają zastosowania w niniejszym wypadku. Z drugiej strony twierdzi ona, że Komisja naruszyła dokument programowy nr 1 poprzez wymóg aktualizacji odsetek na koniec każdego roku budżetowego.
Komisja kwestionuje wszystkie te argumenty, podnosząc, że zarzut pierwszy opiera się na błędnej interpretacji art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006. Zasadniczo podnosi ona, że choć żaden przepis prawa Unii nie określa konkretnie obowiązku księgowania odsetek, nie zmienia to faktu, że tabela załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 wyraźnie odnosi się do wymogów art. 6 lit. h) tego rozporządzenia, zgodnie z którym informacje dotyczące kwot wskazanych w tej tabeli powinny być corocznie przekazywane Komisji. Zdaniem Komisji z przepisu tego w związku z art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że istnieje obowiązek rocznego księgowania kwot zgłoszonych w tabeli załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006.
Na wstępie należy zauważyć, że w ramach zarzutu pierwszego Republika Federalna Niemiec zmierza do wykazania, iż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do jej żądania pierwszego, ponieważ Komisja naruszyła art. 31 i art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia 885/2006 i załącznikiem III do tego ostatniego rozporządzenia poprzez zastosowanie korekty finansowej z tytułu niedociągnięć w kontrolach kluczowych wynikających z naruszenia obowiązku rocznego księgowania i obliczania odsetek, które ciążą na Republice Federalnej Niemiec.
Należy zatem określić w ramach badania zarzutu pierwszego, czy istniał wymóg corocznego obliczania i prezentacji odsetek ciążący na Republice Federalnej Niemiec, aby ustalić ewentualne naruszenie prawa Unii. Jeżeli chodzi o kwestię tego, czy z jednej strony korekta finansowa była uzasadniona w niniejszej sprawie, a z drugiej strony, czy korekta ta była proporcjonalna, zostanie ona rozpatrzona w ramach zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności.
Należy przypomnieć ponadto, że tabela załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 jest narzędziem do obliczania kwot, które są przypisywane państwu członkowskiemu w ramach stosowania zasady 50/50. Wynika z tego, że obowiązek obliczenia odsetek w ujęciu rocznym zakłada przyjęcie uprzednio księgowania roku budżetowego zgodnie z wzorem z załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006, wobec czego obowiązek obliczania i księgowania odsetek w ujęciu rocznym stanowi logicznie jeden i ten sam obowiązek.
Ponadto art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005, dotyczący obowiązków państw członkowskich w zakresie odzyskiwania kwot od beneficjentów, którzy popełnili nieprawidłowości lub dopuścili się zaniedbań, odnosi się w ust. 5 do szczególnych sytuacji, w których państwo członkowskie nie odzyskało kwot albo w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego, albo w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy nieodzyskana kwota jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi. W takich sytuacjach stwierdzono więc, że „[z]ainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy kwoty, które nie zostały odzyskane w terminach przewidzianych w akapicie pierwszym niniejszego ustępu”.
Zgodnie z orzecznictwem przewidziany w art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 podział odpowiedzialności finansowej w równych częściach między zainteresowanym państwem członkowskim a budżetem Unii znajduje zastosowanie do wszystkich skutków o charakterze finansowym związanych z nieodzyskaniem kwot nieprawidłowo wypłaconych, obejmujących w szczególności kwoty główne wraz z odnoszącymi się do nich odsetkami, które powinny były zostać przekazane na podstawie art. 32 ust. 1 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 24 listopada 2015 r., Niderlandy/Komisja,
T‑126/14
,
EU:T:2015:875
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., Włochy/Komisja,
T‑274/08 i T‑275/08
,
EU:T:2010:154
, pkt
,
,
).
W tym względzie należy wskazać, że „kwoty, które nie zostały odzyskane” w rozumieniu art. 32 ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 1290/2005, obejmują kwoty główne, odsetki i kary.
Poza tym art. 6 rozporządzenia nr 885/2006 przewiduje, że roczne sprawozdania finansowe, o których mowa w art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1290/2005 i które należy przekazywać Komisji, zawierają w szczególności tabelę płatności nienależnych do odzyskania na koniec roku budżetowego, wynikających z nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony odsetek finansowych Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 1995, L 312, s. 1
), „włącznie z wszystkimi karami i odsetkami od nich”, sporządzoną na podstawie wzoru ustanowionego w załączniku III do rozporządzenia nr 885/2006.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla dokonania wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy wziąć pod uwagę nie tylko jego treść, ale także jego kontekst oraz cele, jakie wyznacza uregulowanie, którego ów przepis stanowi część (zob. wyroki: z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 października 2005 r., Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals/Komisja,
T‑22/02 i T‑23/02
,
EU:T:2005:349
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle tych właśnie zasad trzeba zbadać, czy art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 należy interpretować jako zobowiązujący państwa członkowskie do obliczania i księgowania „nienależnych płatności do odzyskania” w tabeli przewidzianej w załączniku III do tego rozporządzenia w ujęciu rocznym.
Należy od razu wskazać, że art. 6 rozporządzenia nr 885/2006 wpisuje się w rozdział 2, zatytułowany „Rozliczenie rachunków”, podobnie jak art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 znajduje się w tytule IV – „Rozliczenie rachunków i nadzór Komisji”.
W pierwszej kolejności odpowiedź na pytanie dotyczące rocznego obliczania i księgowania odsetek można wywieść z literalnej wykładni art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006. Należy bowiem zaznaczyć, po pierwsze, że wyrażenie „nienależnych płatności do odzyskania na koniec roku budżetowego” oznacza, że w ramach przekazywania Komisji sprawozdań rocznych muszą zostać podane do jej wiadomości wszystkie kwoty, które nie zostały jeszcze odzyskane na koniec roku budżetowego, mówiąc inaczej – na koniec danego roku. Po drugie, ze sformułowania „włącznie z wszystkimi karami i odsetkami od nich” wynika wyraźnie, że wspomniane kwoty obejmują nie tylko nienależne płatności, ale również odsetki. Po trzecie, ponieważ rzeczone kwoty są zawarte w rocznych sprawozdaniach finansowych, są one siłą rzeczy księgowane corocznie.
W drugiej kolejności ta wykładnia literalna jest wierna ogólnej systematyce procedury rozliczenia rachunków, która – jak podkreśliła Komisja w swych pismach – jest operacją roczną. Artykuł 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 należy bowiem interpretować w świetle motywu 23 rozporządzenia nr 1290/2005, zgodnie z którym „Komisja powinna przeprowadzać coroczne rozliczenie rachunków” akredytowanych agencji płatniczych, a „[d]ecyzja o rozliczaniu rachunków powinna dotyczyć kompletności, dokładności i prawdziwości przekazanych rozliczeń”. Wynika z tego, że Komisja w trakcie procedury rozliczania musi upewnić się, że żadna z kwot wykazanych w rocznych sprawozdaniach finansowych nie zostanie pominięta przy rozliczeniu. W tym celu informacje na temat salda wierzytelności i środków odzyskanych w państwach członkowskich, przedstawione w tabelach załącznika III rozporządzenia nr 885/2006 i załączone do rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych, muszą być aktualizowane co roku, aby sprawozdania tych agencji były dokładne i zaktualizowane na koniec roku budżetowego w celu zamknięcia procedury rozliczenia.
W trzeciej kolejności z preambuły rozporządzenia nr 1290/2005, a w szczególności z jego motywów 25 i 26, wynika, że system współodpowiedzialności finansowej ustanowiony w art. 32 ust. 5 tego rozporządzenia ma na celu ochronę odsetek budżetu Unii poprzez obciążenie zainteresowanego państwa członkowskiego częścią kwot należnych z powodu nieprawidłowości, które nie zostały odzyskane w rozsądnym terminie. Jak słusznie podkreśla Komisja, w wyniku braku obliczeń oraz aktualizacji w ujęciu rocznym odsetek za zwłokę w tabeli z załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 służącej do obliczania kwot przypisywanych państwom członkowskim według zasady 50/50 nie było możliwości ustalenia dokładnej kwoty odsetek za zwłokę, którą należało obciążyć Republikę Federalną Niemiec. Niedokładność danych zgłoszonych w tabeli załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 byłaby niezgodna z ochroną odsetek finansowych budżetu Unii, gdyż budżet ten byłby wówczas narażony na ryzyko poniesienia odsetek za zwłokę, które powinny były być przypisane państwu członkowskiemu zgodnie z zasadą 50/50.
Poza tym należy zaznaczyć, że wprawdzie – jak utrzymuje Republika Federalna Niemiec – wzór tabeli zawartej w załączniku III do rozporządzenia nr 885/2006 nie nakłada prima facie wyraźnego obowiązku księgowania odsetek w kolumnie przeznaczonej dla korekty wierzytelności głównej, z orzecznictwa wynika jednak, że jeżeli odsetki są należne od wierzytelności głównej na koniec roku budżetowego na podstawie przepisów sektorowych Unii, wierzytelności należy uznać za wynikające z tej samej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 co nieprawidłowość pociągająca za sobą windykację kwot nienależnie otrzymanych, stanowiących wierzytelność główną (wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, pkt
). Ponieważ kwota pierwotnej wierzytelności musi być corocznie dostosowywana w zależności od częściowego lub całkowitego odzyskania odsetek należnych od tej wierzytelności, należy zaktualizować odsetki na koniec każdego roku budżetowego w formie skorygowanej kwoty i w związku z tym wpisać je wraz z wierzytelnością główną w tabeli dotyczącej nieprawidłowości. Wynika stąd siłą rzeczy, że odsetki powinny być księgowane w kolumnie tabeli załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 przeznaczonej do korekty wierzytelności głównej.
Wreszcie, jeżeli chodzi o argument podniesiony przez Republikę Federalną Niemiec, wedle którego pkt 2 E załącznika I do rozporządzenia nr 885/2006 i art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (
Dz.U. 2006, L 171, s. 1
), przywołane przez Komisję w komunikacie z 2015 r., nie zawierają żadnego wymogu w zakresie przekazywania danych w załączniku III do rozporządzenia nr 885/2006, należy zauważyć z jednej strony, że wskazany punkt w odniesieniu do procedur dotyczących wierzytelności stanowi, że „[w]szystkie kryteria przewidziane w pkt A)–D) stosują się mutatis mutandis do opłat, utraconych gwarancji, zwróconych płatności, dochodów cesjonariusza itp., które agencja [płatnicza] jest zobowiązania odebrać w imieniu EFRG i EFRROW”. Tymczasem w pkt 2 C załącznika I do rozporządzenia nr 885/2006 przewidziano, że agencja płatnicza przyjmuje procedury, które „zapewniają kompletność, dokładność i terminowość miesięcznych, kwartalnych (w przypadku EFRROW) i rocznych deklaracji oraz wykrywanie i korygowanie wszystkich błędów i przeoczeń, w szczególności poprzez kontrole i uzgadnianie przeprowadzane w określonych przedziałach czasowych”. W związku z tym pkt 2 E załącznika I do rozporządzenia nr 885/2006 przewiduje, że procedury dotyczące wierzytelności należy opracować zgodnie z wymogami określonymi w pkt 2 C. Należy zatem stwierdzić, że załącznik ten zawiera wymóg przedstawienia danych w ramach rozliczania rachunków EFRG, choć nie wymienia on wyraźnie załącznika III.
Z drugiej strony należy stwierdzić, podobnie jak Republika Federalna Niemiec, że art. 5 rozporządzenia nr 883/2006, który przewiduje ogólne zasady dotyczące deklaracji wydatków i dochodów przeznaczonych na określony cel, rzeczywiście nie zawiera żadnego wymogu dotyczącego prezentacji danych w załączniku III do rozporządzenia nr 885/2006. Niemniej ponieważ art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 i załącznikiem III do tego ostatniego rozporządzenia nakłada obowiązek księgowania i obliczania odsetek w ujęciu rocznym, argument oparty na tym, że art. 5 rozporządzenia nr 883/2006 nie zawiera żadnego wymogu co do prezentacji danych w tabeli w załączniku III, nie jest istotny.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec niesłusznie utrzymuje, że Komisja przyjęła błędną wykładnię art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 i załącznikiem III do niego.
Wniosku przyjętego w pkt 49 powyżej nie mogą podważyć pozostałe argumenty przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec.
Po pierwsze, co się tyczy argumentu dotyczącego tego, że Komisja uchybiła dokumentowi programowemu nr 1, wymagając obliczania odsetek w ujęciu rocznym, opiera się on na błędnej interpretacji tego dokumentu przez Republikę Federalną Niemiec. Z dokumentu programowego nr 1 wynika bowiem, że wśród danych wpisanych w tabeli załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 znajdują się wszystkie kwoty odpowiadające nienależnym płatnościom, włącznie z odsetkami i karami, które są z nimi związane i które należy zaktualizować na koniec bieżącego roku w celu ustalenia kwot należnych w następnym roku budżetowym.
Po drugie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym wyraźne wprowadzenie obowiązku rocznego obliczania i księgowania odsetek przez rozporządzenie nr 1306/2013 i rozporządzenie wykonawcze nr 908/2014 dowodzi, że przed wejściem w życie tych rozporządzeń Komisja nie uważała za niezbędne obliczania i prezentacji odsetek w ujęciu rocznym, on także podlega oddaleniu. Rozporządzenie nr 1306/2013 i rozporządzenie wykonawcze nr 908/2014 nie zmieniły bowiem w zasadniczy sposób sytuacji prawnej w zakresie zgłaszania odsetek polegających odzyskaniu, gdyż obowiązek rocznego obliczania i zgłaszania odsetek istniał zgodnie z rozporządzeniem nr 1290/2005 i rozporządzeniem nr 885/2006.
W szczególności należy wskazać, że właściwe przepisy rozporządzenia nr 1290/2005 i rozporządzenia nr 885/2006 nie zostały zmienione w znaczący sposób wejściem w życie rozporządzenia nr 1306/2013 i rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014. Artykuł 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 i art. 29 lit. f) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nakładają zasadniczo ten sam obowiązek powiadomienia Komisji o wszystkich kwotach, które nie zostały jeszcze odzyskane na koniec na koniec roku budżetowego, na podstawie załącznika III w odniesieniu do rozporządzenia nr 885/2006 i załącznika II w odniesieniu do rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014. Samo dodanie w tym ostatnim załączniku kolumny „Z” przeznaczonej dla rocznego zgłoszenia kwoty odsetek pozostających do odzyskania w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych od dnia 16 października 2014 r. nie ma wpływu na to stwierdzenie.
Ponadto wbrew temu, co twierdzi Republika Federalna Niemiec, rozróżnienie wprowadzone w dokumencie programowym nr 5 w sprawie przekazywania Komisji tabel przewidzianych w załączniku II i III do rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 dla roku budżetowego N między „dawnymi” a „nowymi” przypadkami nieprawidłowości we wzorze tabeli, o której mowa w art. 29 lit. f) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, również nie pozwala na wniosek, że miała miejsce zasadnicza zmiana sytuacji prawnej w zakresie zgłaszania nieodzyskanych odsetek. Należy bowiem zaznaczyć za przykładem Komisji, że takie rozróżnienie pojawia się jedynie w ramach stosowania przepisu przejściowego zawartego w art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (
Dz.U. 2014, L 255, s. 18
), zważywszy, że przepis ten rozróżnia z jednej strony przypadki, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r., to jest przypadki dawne, a z drugiej strony przypadki, w których taki akt nastąpił po dniu 16 października 2014 r., to jest przypadki nowe.
Poza tym Republika Federalna Niemiec nie może utrzymywać, że Komisja przyjęła sprzeczną argumentację w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. zawierającym jej ostateczne stanowisko, gdyż o ile wymóg dotyczący rocznego obliczania i księgowania odsetek nie figuruje wyraźnie ani w art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006, ani w art. 29 lit. f) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, o tyle wymóg taki wynika z brzmienia art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006, interpretowanego w świetle ogólnej systematyki procedury rozliczenia rachunków i celów uregulowania, który zasadniczo przewiduje ten sam obowiązek co art. 29 lit. f) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komisja nie naruszyła art. 31 i art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 6 lit. h) rozporządzenia nr 885/2006 i załącznikiem III do niego, a zatem słusznie uznała, że istniał obowiązek rocznego obliczania i księgowania odsetek, odnoszących się do kwot nieodzyskanych w związku z nieprawidłowościami lub zaniedbaniami, w tabeli załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006, w celu zastosowania zasady 50/50.
[…]

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Collins
Kancheva
De Baere
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 maja 2019 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.
(
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.