CELEX: 62019CJ0568
Trimitere preliminară
Spațiul de libertate, securitate și justiție
Directiva 2008/115/CE
Standarde și proceduri comune în materie de returnare a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală
Articolul 6 alineatul (1) și articolul 8 alineatul (1)
Ședere ilegală
Reglementare națională care prevede impunerea, în funcție de circumstanțe, fie a unei amenzi, fie a îndepărtării
Consecințe ale Hotărârii din 23 aprilie 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260)
Legislație națională mai favorabilă pentru persoana în cauză
Efectul direct al directivelor
Limite

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
JO 2008, L 348, p. 98
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între MO, pe de o parte, și Subdelegación del Gobierno en Toledo (subdelegația guvernului în provincia Toledo, Spania), pe de altă parte, în legătură cu șederea ilegală a acestuia pe teritoriul spaniol.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Articolul 1 din Directiva 2008/115, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
Articolul 3 din această directivă prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
(4)
«decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
(5)
«îndepărtare» înseamnă executarea obligației de returnare, respectiv transportul fizic în afara statului membru;
[…]”
Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Dispoziții mai favorabile”, prevede la alineatele (2) și (3):
„(2)   Prezenta directivă nu aduce atingere dispozițiilor mai favorabile pentru resortisantul unei țări terțe prevăzute de acquis‑ul comunitar în domeniul imigrației și azilului.
(3)   Prezenta directivă nu aduce atingere dreptului statelor membre de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile pentru persoanele cărora li se aplică prezenta directivă, cu condiția ca acestea să fie în conformitate cu prezenta directivă.”
Potrivit articolului 6 din aceeași directivă, intitulat „Decizia de returnare”:
„(1)   Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).
(2)   Resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru și care posedă un permis de ședere valid sau o altă autorizație care conferă un drept de ședere eliberate de un alt stat membru li se cere să se întoarcă imediat pe teritoriul statului membru respectiv. În cazul nerespectării acestei cerințe de către resortisantul unei țări terțe sau în cazul în care plecarea imediată a resortisantului unei țări terțe este necesară din motive de ordine publică sau de securitate națională, se aplică alineatul (1).
(3)   Statele membre pot decide să nu emită o decizie de returnare pentru un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor dacă resortisantul în cauză al unei țări terțe este preluat de un alt stat membru în conformitate cu acordurile bilaterale sau normele existente la data intrării în vigoare a prezentei directive. În acest caz, statul membru care a preluat resortisantul respectiv al unei țări terțe pune în aplicare alineatul (1).
(4)   Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de ședere autonom sau orice altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care conferă un drept de ședere.
(5)   În cazul în care un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru face obiectul unei proceduri în curs de reînnoire a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care îi conferă un drept de ședere, statul membru respectiv ia în considerare posibilitatea de a nu emite decizia de returnare până la finalizarea procedurii în curs, fără a se aduce atingere alineatului (6).
[…]”
Articolul 7 din Directiva 2008/115, intitulat „Plecarea voluntară”, prevede la alineatele (1) și (4):
„(1)   Decizia de returnare prevede un termen adecvat, între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2) și (4). […]
[…]
(4)   În cazul existenței unui risc de sustragere sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară […]”
Articolul 8 din această directivă, intitulat „Îndepărtarea”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordate în conformitate cu articolul 7.”
Dreptul spaniol
Articolul 53 alineatul 1 litera a) din Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Legea organică 4/2000 privind drepturile și libertățile străinilor în Spania și integrarea lor socială) din 11 ianuarie 2000 (BOE nr. 10 din 12 ianuarie 2000, p. 1139), astfel cum a fost modificată prin Ley Orgánica 2/2009 (Legea organică 2/2009) din 11 decembrie 2009 (BOE nr. 299 din 12 decembrie 2009, p. 104986) (denumită în continuare „Legea privind străinii”), definește ca încălcare „gravă”„[f]aptul de a se afla în situație de ședere ilegală pe teritoriul spaniol întrucât prelungirea șederii sau permisul de ședere nu a fost obținut sau a expirat de mai mult de trei luni fără ca persoana în cauză să fi solicitat reînnoirea sa în termenul prevăzut în reglementare”.
În temeiul articolului 55 alineatul 1 litera b) din Legea privind străinii, sancțiunea aplicată în cazul unei încălcări grave este amenda de la 501 la 10000 de euro.
Potrivit articolului 57 din legea menționată:
„1.   În cazul în care autorii încălcării sunt străini, iar comportamentul în cauză poate fi calificat de lege drept «foarte grav» sau «grav», în sensul articolului 53 alineatul 1 literele a), b), c), d) și f) din prezenta lege organică, amenda poate fi înlocuită, ținându‑se seama de principiul proporționalității, cu expulzarea de pe teritoriul spaniol, la finalul procedurii administrative corespunzătoare și prin intermediul unei decizii care evaluează faptele în care constă încălcarea.
[…]
3.   Sancțiunea îndepărtării și cea a amenzii nu pot în niciun caz să fie aplicate cumulativ.
[…]”
Articolul 63 din legea menționată, referitor la „[p]rocedura prioritară”, prevede la alineatul 7:
„Ordinul de îndepărtare în cazurile prevăzute la prezentul articol se execută imediat.”
Articolul 63a alineatul 2 din aceeași lege prevede:
„Decizia prin care se adoptă măsura îndepărtării pronunțată la încheierea procedurii ordinare include un termen pentru plecarea voluntară în cadrul căruia persoana în cauză trebuie să părăsească teritoriul național. Acest termen variază între șapte și treizeci de zile și începe să curgă de la data notificării deciziei sus‑menționate. Termenul pentru plecarea voluntară stabilit prin ordinul de îndepărtare poate fi prelungit pentru o perioadă rezonabilă, având în vedere împrejurările fiecărui caz în parte, cum ar fi durata șederii, existența unor copii școlarizați sau existența altor legături familiale și sociale.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
La 14 ianuarie 2017, Comisaría de Talavera de la Reina (comisariatul de poliție din Talavera de la Reina, Spania) a decis să inițieze o procedură prioritară de îndepărtare împotriva lui MO, resortisant columbian, ca urmare a unei pretinse încălcări a articolului 53 alineatul 1 litera a) din Legea privind străinii.
În cadrul acestei proceduri, MO a declarat că a intrat în Spania în cursul anului 2009, la vârsta de 17 ani, în temeiul unei vize însoțite de un permis de ședere eliberat în vederea reîntregirii familiei cu mama sa. El a prezentat un pașaport valabil până la 24 decembrie 2018, un permis de ședere valabil până în anul 2013, precum și un certificat de înregistrare pe lângă municipalitatea localității Talavera de la Reina, această înregistrare fiind efectuată în cursul anului 2015. MO a afirmat că a lucrat adesea de‑a lungul șederii sale în Spania și a prezentat mai multe contracte de muncă, precum și o evidență a carierei și un certificat bancar. El a declarat că nu are antecedente penale și că are domiciliul permanent la Talavera de la Reina. MO a prezentat de asemenea alte documente, printre care un abonament la biblioteca municipală, un card de asigurări de sănătate, precum și certificate care atestă cursurile urmate și formările finalizate.
La 3 februarie 2017, Subdelegado del Gobierno en Toledo (subdelegatul guvernului în provincia Toledo, Spania) (denumit în continuare „reprezentantul guvernului”) a adoptat o decizie de îndepărtare împotriva lui MO, în temeiul articolului 53 alineatul 1 litera a) din Legea privind străinii, însoțită de o interdicție de reintrare pe teritoriul spaniol cu o durată de cinci ani. În această privință, reprezentantul guvernului s‑a întemeiat pe o jurisprudență a Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) care autorizează îndepărtarea în cazul în care șederea ilegală este însoțită de un element negativ în comportamentul persoanei respective. În cauza principală aceste elemente se raportau la faptul că aceasta din urmă nu justificase intrarea sa în Spania prin trecerea printr‑un punct de frontieră, nu indicase durata șederii sale în acest stat membru și nu era în posesia niciunui act de identitate. În plus, reprezentantul a constatat că îndepărtarea nu conducea în privința lui MO la o dezrădăcinare familială, în condițiile în care acesta nu a demonstrat existența unor legături cu ascendenți sau descendenți direcți cu reședința legală în Spania.
MO a formulat o cale de atac împotriva deciziei de îndepărtare emise de reprezentantul guvernului la Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo de Toledo (Tribunalul de Contencios Administrativ din Toledo, Spania), cale de atac care a fost respinsă de această instanță.
MO a formulat apel împotriva deciziei instanței menționate la Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Curtea Superioară de Justiție din Castilia‑La Mancha, Spania).
Această instanță precizează că interpretarea reglementării naționale reținută de Tribunal Supremo (Curtea Supremă), menționată la punctul 16 din prezenta hotărâre, a fost preluată de legiuitorul spaniol în cadrul modificării acestei reglementări prin Legea organică 2/2009.
Instanța de trimitere consideră că reprezentantul guvernului a constatat în mod eronat prezența unui element negativ în comportamentul lui MO. Astfel, acesta din urmă ar fi prezentat în cursul procedurii un pașaport valabil, o viză de intrare pe teritoriul spaniol, precum și permise de ședere până în anul 2013. În plus, MO ar fi înrădăcinat în Spania atât pe plan social, cât și familial.
În ceea ce privește comportamentul lui MO, această instanță subliniază că dosarul supus examinării sale nu conține niciun element negativ care să se adauge la simpla ședere ilegală a persoanei în cauză în Spania.
În această situație, instanța de trimitere ridică problema consecințelor care trebuie deduse din Hotărârea din 23 aprilie 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), pentru a aprecia situația lui MO. Astfel, în această hotărâre, Curtea ar fi statuat că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede, în caz de ședere ilegală a unor resortisanți ai unor țări terțe pe teritoriul acestui stat, impunerea, în funcție de circumstanțe, fie a unei amenzi, fie a îndepărtării, cele două măsuri excluzându‑se reciproc.
În prezenta cauză, situația lui MO ar fi guvernată de aceeași reglementare națională precum cea care era aplicabilă în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre a Curții. Pe de altă parte, potrivit unei interpretări reținute de Tribunal Supremo (Curtea Supremă) înainte de pronunțarea hotărârii menționate, îndepărtarea de pe teritoriul național a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală în Spania ar putea fi dispusă numai în prezența unor factori adiționali agravanți.
După pronunțarea Hotărârii din 23 aprilie 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), Tribunal Supremo (Curtea Supremă) ar fi statuat, printre altele într‑o hotărâre din 30 mai 2019, că autoritățile administrative și judiciare spaniole au dreptul să refuze să aplice dispozițiile Legii privind străinii care prevăd supremația sancțiunii amenzii și impun ca o măsură de îndepărtare să fie motivată în mod expres de prezența unor factori agravanți. Procedând astfel, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) ar fi aplicat direct dispozițiile Directivei 2008/115, în detrimentul persoanei în cauză, agravând în acest mod răspunderea penală a acesteia. Așadar, în urma Hotărârii din 23 aprilie 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), instanțele spaniole ar fi fost ținute să procedeze la o asemenea aplicare directă a acestei directive, chiar dacă această aplicare trebuia să se facă în detrimentul persoanelor în cauză.
Instanța de trimitere are îndoieli în privința posibilității de a se întemeia în cauza principală direct pe dispozițiile Directivei 2008/115 pentru a dispune îndepărtarea lui MO chiar și în lipsa unor factori agravanți care să se adauge la șederea ilegală a persoanei interesate pe teritoriul spaniol. În acest sens, instanța respectivă amintește jurisprudența Curții care exclude posibilitatea de a aplica direct dispozițiile unei directive în privința unui particular, în special Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall (
152/84
,
EU:C:1986:84
), și Hotărârea din 11 iunie 1987, X (
14/86
,
EU:C:1987:275
). În plus, această instanță face trimitere la Hotărârea din 5 decembrie 2017, M.A.S. și M.B. (
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
), care ar stabili limite obligației de interpretare conformă a directivelor, având în vedere principiul legalității infracțiunilor și a pedepselor.
În aceste condiții, Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Curtea Superioară de Justiție din Castilia‑La Mancha) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Este compatibilă cu jurisprudența Curții referitoare la limitele efectului direct al directivelor interpretarea Hotărârii Curții din 23 aprilie 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), în sensul că administrația și instanțele spaniole pot aplica în mod direct Directiva 2008/115, în detrimentul resortisantului statului terț, cu omiterea și neaplicarea unor norme interne mai favorabile în ceea ce privește sancțiunile, cu agravarea răspunderii sale în materie de sancțiuni și cu posibila omitere a principiului legalității în materie penală, iar soluționarea problemei neadaptării reglementării spaniole la directivă trebuie realizată nu pe această cale, ci prin intermediul unei reforme legale sau al căilor prevăzute de dreptul [Uniunii] pentru a impune unui stat transpunerea corespunzătoare a directivelor?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că, atunci când o reglementare națională prevede, în caz de ședere ilegală a unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru, impunerea fie a unei amenzi, fie a îndepărtării, această din urmă măsură putând să fie adoptată numai în prezența unor circumstanțe agravante în privința acestui resortisant, care se adăugă la șederea ilegală a acestuia, autoritatea națională se poate întemeia direct pe dispozițiile acestei directive pentru a adopta o decizie de returnare și pentru executarea acestei decizii chiar și în lipsa unor asemenea circumstanțe agravante.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, după cum reiese din decizia de trimitere, această reglementare națională, aplicabilă de la adoptarea Legii organice 2/2009, care a modificat Legea organică 4/2000, a confirmat soluția adoptată de Tribunal Supremo (Curtea Supremă) menționată la punctul 23 din prezenta hotărâre.
Această reglementare națională era vizată în Hotărârea din 23 aprilie 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). După cum reiese din cuprinsul punctelor 31 și 32 din această hotărâre, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede mai întâi, cu titlu principal, o obligație în sarcina statelor membre de a emite o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. Astfel, odată ce s‑a constatat caracterul ilegal al șederii, autoritățile naționale competente trebuie să adopte o decizie de returnare, în temeiul acestui articol și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la alineatele (2)-(5) ale aceluiași articol.
Curtea a decis că reglementarea spaniolă în cauză, care prevede, în caz de ședere ilegală a resortisanților unor țări terțe pe teritoriul spaniol, impunerea, în funcție de circumstanțe, fie a unei amenzi, fie a îndepărtării, cele două măsuri excluzându‑se reciproc, poate să împiedice aplicarea standardelor și a procedurilor comune stabilite de Directiva 2008/115 și, eventual, să întârzie returnarea, aducând astfel atingere efectului util al acestei directive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 aprilie 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punctul
).
În consecință, Curtea a declarat că Directiva 2008/115, în special articolul 6 alineatul (1) și articolul 8 alineatul (1) coroborate cu articolul 4 alineatele (2) și (3) din aceasta, trebuie interpretată în sensul că se opune unei asemenea reglementări (Hotărârea din 23 aprilie 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punctul
).
Așa cum reiese din decizia de trimitere, după pronunțarea acestei hotărâri a Curții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a statuat că autoritățile administrative și judiciare spaniole au dreptul să refuze să aplice această reglementare națională neconformă cu Directiva 2008/115 și să se întemeieze direct pe aceasta din urmă pentru a impune, în caz de ședere ilegală pe teritoriul spaniol, o măsură de îndepărtare chiar și în lipsa altor factori agravanți.
În această privință trebuie amintit că, la aplicarea dreptul intern, și în limitele stabilite de principiile generale de drept, instanțele naționale sunt ținute să îl interpreteze, în măsura posibilului, în lumina textului și a finalității directivei în cauză pentru a atinge rezultatul urmărit de aceasta (Hotărârea din 19 martie 2020, Sánchez Ruiz și alții,
C‑103/18 și C‑429/18
,
EU:C:2020:219
, punctul
).
În speță, instanța de trimitere, căreia îi revine atribuția de a determina dacă este în măsură să procedeze la o interpretare conformă cu dreptul Uniunii a reglementării naționale în discuție în litigiul principal, pare să excludă această posibilitate. Ea consideră că în situația dată se ridică problema dacă o aplicare directă a acestei directive poate fi efectuată în detrimentul persoanei respective.
În această privință trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, o directivă nu poate, prin ea însăși, să creeze obligații în sarcina unui particular, o dispoziție a unei directive neputând să fie invocată ca atare de către un stat membru împotriva unei asemenea persoane (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, punctul
, și Hotărârea din 12 decembrie 2013, Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, punctul
).
Prin urmare, în măsura în care reglementarea națională aplicabilă lui MO în cauza principală prevede că îndepărtarea, în sensul acestei reglementări, a unui resortisant al unei țări terțe cu reședința pe teritoriul spaniol poate fi dispusă numai în prezența unor circumstanțe agravante în privința resortisantului respectiv, care se adăugă la șederea ilegală a acestuia, iar această reglementare nu poate să facă obiectul unei interpretări conforme cu Directiva 2008/115, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere, acest stat membru nu se poate întemeia pe această directivă pentru a adopta în privința lui MO o decizie de returnare, în sensul directivei menționate, și pentru a executa această decizie chiar și în lipsa respectivelor circumstanțe agravante.
Ținând seama de ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că, atunci când o reglementare națională prevede, în caz de ședere ilegală a unui resortisant al țări terțe pe teritoriul unui stat membru, impunerea fie a unei amenzi, fie a îndepărtării, această din urmă măsură putând să fie adoptată numai în prezența unor circumstanțe agravante în privința acestui resortisant, care se adăugă la șederea ilegală a acestuia, autoritatea națională nu se poate întemeia direct pe dispozițiile acestei directive pentru adoptarea unei decizii de returnare și executarea acestei decizii chiar și în lipsa unor asemenea circumstanțe agravante.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară:

Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretată în sensul că, atunci când o reglementare națională prevede, în caz de ședere ilegală a unui resortisant al țări terțe pe teritoriul unui stat membru, impunerea fie a unei amenzi, fie a îndepărtării, această din urmă măsură putând să fie adoptată numai în prezența unor circumstanțe agravante în privința acestui resortisant, care se adăugă la șederea ilegală a acestuia, autoritatea națională nu se poate întemeia direct pe dispozițiile acestei directive pentru adoptarea unei decizii de returnare și executarea acestei decizii chiar și în lipsa unor asemenea circumstanțe agravante.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.