CELEX: 62014TJ0796
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Handlingar som utarbetats som en del av det förberedande arbetet inför antagandet av direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter
Nekad tillgång
Undantag avseende skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning
Undantag avseende skyddet för beslutsförfarandet
Övervägande allmänintresse

Bakgrund till tvisten
Genom e‑postmeddelande av den 22 januari 2014 till Europeiska kommissionens generalsekretariat ingav sökanden, Philip Morris Ltd, ett antal ansökningar om tillgång till handlingar i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
).
Samtliga ansökningar avsåg lagstiftningsförfarandet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (
EUT L 127, 2014, s. 1
) (nedan kallat tobaksdirektivet).
Genom e‑postmeddelande av den 21 februari 2014 informerade kommissionens generaldirektorat (GD) Hälso- och konsumentfrågor sökanden om att generaldirektoratet med beaktande av omfattningen av de handlingar som begärts ut inte kunde svara inom den frist som föreskrivs i artikel 7.1 i förordning nr 1049/2001 och föreslog att man skulle finna en lösning i enlighet med artikel 6.3 i förordning nr 1049/2001.
Genom skrivelse av den 10 mars 2014 accepterade sökanden förslaget från GD Hälso- och konsumentfrågor om att de begärda handlingarna skulle delas in i olika partier. Sökanden vägrade emellertid att gå med på förslaget, om det skulle innebära att svar inte kunde erhållas avseende samtliga de begärda handlingarna senast den 25 april 2014.
Genom skrivelse av den 21 mars 2014 angav chefen för enhet D4 ”Ämnen av mänskligt ursprung och tobakskontroll” vid GD Hälso- och konsumentfrågor att den frist som sökanden hade föreslagit inte var rimlig och preciserade att en institution har möjlighet att göra en avvägning mellan, å ena sidan, allmänhetens intresse av att få tillgång till handlingar och, å andra sidan, den arbetsinsats som följer därav, för att i särskilda fall skydda intresset av en god förvaltning. I skrivelsen angavs även att generaldirektoratet skulle återkomma i denna fråga så snart som möjligt för att fastställa de följande etapperna och tillämpliga tidsfrister.
Genom skrivelse av den 2 april 2014 svarade generaldirektören för GD Hälso- och konsumentfrågor på vissa av ansökningarna om tillgång och informerade sökanden om att ansökningarna avseende övriga angivna handlingar skulle behandlas i olika partier.
Genom skrivelse av den 23 april 2014 erinrade sökanden kommissionen om att denna i avsaknad av en rimlig lösning var bunden av de frister som föreskrivs i artikel 7.1 i förordning nr 1049/2001. Sökanden förbehöll sig rätten att väcka talan för det fall att ansökningarna fortfarande inte hade behandlats den 1 maj 2014. Sökanden begärde också att partiernas prioritetsordning skulle ändras något, vilket i stor utsträckning accepterades av kommissionen.
Genom sitt initiala svar av den 15 maj 2014 beviljade GD Hälso- och konsumentfrågor fullständig tillgång till de flesta handlingarna (rensade från personuppgifter) i parti nr 1 (sammanlagt 39 handlingar), parti nr 3 (sammanlagt 24 handlingar) och parti nr 5 (sammanlagt 5 handlingar). Generaldirektoratet angav att bedömningen av handlingarna i partierna nr 2 och 4 samt en del av handlingarna i parti nr 3 fortfarande pågick. Avseende 13 handlingar som ingick i parti nr 1 eller parti nr 3 beviljade kommissionen delvis tillgång. Vägran att bevilja fullständig tillgång grundade sig på skyddet för beslutsförfarandet (vilket föreskrivs i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001), skyddet för juridisk rådgivning (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001), skyddet för internationella förbindelser (artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001), skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen (artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001) och skyddet för den enskildes privatliv och integritet (artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001).
Genom skrivelse av den 6 juni 2014 inkom sökanden med en bekräftande ansökan till kommissionen, i syfte att erhålla fullständig tillgång till de 13 handlingar avseende vilka kommissionen endast hade beviljat delvis tillgång.
Den 1 juni 2014 förlängde kommissionens generalsekretariat svarsfristen med femton arbetsdagar i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001.
Den 23 juli 2014 skickades ett andra preliminärt svar till sökanden.
Den 24 september 2014 antog kommissionen beslut Ares(2014) 3142109 som svar på den bekräftande ansökan (nedan kallat det angripna beslutet) och nekade fullständig tillgång till 6 av de 13 handlingar som omfattades av den bekräftande ansökan.
Avslaget motiverades med behovet av att skydda
—
den enskildes privatliv och integritet (artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001) vad gäller handlingarna nr 1 och nr 3–7,
—
juridisk rådgivning (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001) vad gäller handling nr 1,
—
rättsliga förfaranden (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001) vad gäller handlingarna nr 3–7,
—
beslutsförfarandet (artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001) vad gäller handlingarna nr 1 och nr 3–7, och
—
subsidiärt, beslutsförfarandet (artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001) vad gäller handlingarna nr 1 och nr 3–7.
Kommissionen ansåg dessutom att det inte heller förelåg ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001 och artikel 4.3 första och andra stycket
in fine
i samma förordning, som kunde ha motiverat att handlingarna ändå lämnades ut.
Med tillämpning av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 beviljade kommissionen fullständig tillgång till handlingarna nr 2 och nr 8–13 samt en utökad delvis tillgång till handlingarna nr 1 och 3. Kommissionen ansåg att ytterligare delvis tillgång till de resterande handlingarna (handlingarna nr 1 och nr 3–7) inte var möjlig, på grund av att de maskerade delarna i nämnda handlingar omfattades av de åberopade undantagen, såsom det redan hade förklarats.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandena har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 4 december 2014.
Den 16 mars 2015 inkom kommissionen med sitt svaromål.
Tribunalen (åttonde avdelningen) beslutade i enlighet med artikel 47.1 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991 att en andra skriftväxling inte var nödvändig.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Genom beslut av den 11 november 2015 begärde tribunalen i enlighet med artikel 91 c i tribunalens rättegångsregler att kommissionen skulle inkomma med en kopia av de begärda handlingarna och angav att i enlighet med artikel 104 i rättegångsreglerna skulle dessa handlingar inte överlämnas till sökanden. Kommissionen efterkom detta beslut inom den angivna fristen.
Genom beslut av den 16 december 2015 förenade ordföranden på tribunalens åttonde avdelning, i enlighet med artikel 68.1 i rättegångsreglerna, målen T‑796/14, T‑800/14 och T‑18/15 vad gäller det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen 21 januari 2016.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
fastställa att talan kan tas upp till prövning,
—
ogiltigförklara det angripna beslutet i den del sökanden har nekats fullständig tillgång till handlingarna nr 1 och nr 3–7, vilka förtecknas i ansökan, med undantag för uppgifterna avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan åberopat tre grunder, varav den första avser avsaknad av motivering, den andra avser åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och den tredje avser åsidosättande av artikel 4.3 i samma förordning.
Den första grunden: Avsaknad av motivering i det angripna beslutet
Sökanden har kritiserat kommissionen för att inte ha motiverat det delvisa avslaget på ansökan om tillgång. Kommissionen anförde endast allmänna argument för att motivera avslaget, men angav inte vilka skäl och relevanta faktiska omständigheter som låg till grund för varje avslag. Vad vidare gäller frågan huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse gjorde kommissionen samma bedömning avseende alla de olika skälen och handlingarna, i stället för att göra en avvägning av kraven skäl för skäl. Det angripna beslutet borde därför ogiltigförklaras. Vad vidare gäller tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 anges inte i det angripna beslutet om skälet till maskering i de enskilda fallen var ”juridisk rådgivning” eller ”rättsliga förfaranden”. Slutligen kan principen om parternas likställdhet i processen inte vara relevant när det gäller tillgång till handlingar som rör ett lagstiftningsförfarande.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Det ska inledningsvis påpekas att enligt fast rättspraxis utgör motiveringsskyldigheten en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (dom av den 22 mars 2001, Frankrike/kommissionen,
C‑17/99
,
EU:C:2001:178
, punkt
, och dom av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB,
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
, punkt
).
Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punkt
, dom av den 6 mars 2003, Interporc/kommissionen,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, punkt
, dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, och dom av den 19 november 2014, Ntouvas/ECDC,
T‑223/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:975
, punkt
).
Vad gäller en ansökan om tillgång till handlingar ska varje beslut som en institution fattar med stöd av de undantag som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 vara motiverat. Om en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den skyldigt att, för det första, förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Institutionen är för det andra skyldig att, i fall som omfattas av artikel 4.2 och 4.3, redogöra för att det inte föreligger något övervägande allmänintresse av att den ifrågavarande handlingen lämnas ut (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkterna
och
, dom av den 11 mars 2009, Borax Europe/kommissionen,
T‑121/05
, ej publicerad,
EU:T:2009:64
, punkt
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T‑331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Det ankommer således på den institution som vägrar att ge tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen berörs av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag (dom av den 26 april 2005, Sison/rådet,
T‑110/03, T‑150/03 och T‑405/03
,
EU:T:2005:143
, punkt
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T‑331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
I förevarande fall framgår det av skälen i det angripna beslutet att kommissionens avslag på ansökan om fullständig tillgång, i den del som är relevant i detta mål, grundades på de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen (skydd för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning) och artikel 4.3 första och andra stycket (skydd för beslutsförfarandet) i förordning nr 1049/2001.
Av skälen i det angripna beslutet jämförda med det initiala beslutet framgår vidare att de omtvistade handlingarna, till vilka endast delvis tillgång har beviljats, är följande:
—
Handling nr 1: ”Anteckningar i ärendet – Möte mellan enhet C6 samt LS och SG” av den 6 maj 2011, innehållande ett protokoll från ett möte mellan företrädare för GD Hälso- och konsumentfrågor och kommissionens rättstjänst.
—
Handling nr 3: Protokoll från ett möte i styrgruppen för konsekvensbedömning rörande översynen av tobaksdirektivet vilket hölls den 19 juli 2012.
—
Handling nr 4: E‑postmeddelande från en tjänsteman vid GD Näringsliv av den 13 mars 2012 om vissa frågor som diskuterats internt under förfarandet för utarbetandet av tobaksdirektivet.
—
Handling nr 5: E‑postmeddelande från en tjänsteman vid GD Inre marknaden och tjänster av den 11 maj 2011 till olika generaldirektorat rörande det fjärde mötet i styrgruppen för konsekvensbedömning.
—
Handling nr 6: E‑postmeddelande från en tjänsteman vid GD Inre marknaden och tjänster av den 20 mars 2012 till olika generaldirektorat.
—
Handling nr 7: E‑postmeddelande från en tjänsteman vid GD Inre marknaden och tjänster av den 20 juli 2012 till andra tjänstemän vid samma generaldirektorat innehållande ett protokoll från ett möte som hölls den 19 juli 2012 mellan olika avdelningar vid kommissionen.
Kommissionen ansåg att ett utlämnande av handling nr 1, som innehåller ett yttrande från rättstjänsten, skulle skada den juridiska rådgivning som omfattas av det skydd som föreskrivs genom undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilket syftar till att skydda en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. Ett utlämnande skulle innebära att interna yttranden i mycket känsliga frågor som blivit föremål för en tvist offentliggjordes. När det gäller handlingarna nr 3–7, som har utarbetats för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inför antagandet av lagstiftningsförslag och som innehåller synpunkter från kommissionens olika avdelningar beträffande förpackningar och märkning av tobaksvaror samt närmare bestämmelser om försäljningen av dem, ansåg kommissionen att ett utlämnande skulle skada rättsliga förfaranden, vilka också omfattas av det skydd som föreskrivs genom undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Vad gäller såväl skyddet för juridisk rådgivning som skyddet för rättsliga förfaranden ansåg kommissionen att ett fullständigt utlämnande av de begärda handlingarna skulle kunna inverka negativt på kommissionens möjlighet att effektivt försvara tobaksdirektivets giltighet. Kommissionen angav att risken för att det skyddade intresset skulle skadas inte var hypotetisk, utan var verklig och konkret, och hänvisade härvid till
—
den talan som Polen hade väckt vid Europeiska unionens domstol mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd (och som sedermera har avgjorts domen av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
)),
—
den omständigheten att tobaksindustrin kraftigt hade motsatt sig antagandet av tobaksdirektivet och att begäranden om förhandsavgörande avseende direktivets giltighet och åtgärder från medlemsstaterna följaktligen var att vänta i en nära framtid, liksom när det första tobaksdirektivet antogs,
—
den omständigheten att sökanden själv hade meddelat att talan under mellantiden hade väckts vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen), Förenade Kungariket)) mot tobaksdirektivet, vilket med all sannolikhet innebar att Europeiska unionens domstol skulle komma att pröva målet till följd av en begäran om förhandsavgörande,
—
de olika tvister som var anhängiga vid Världshandelsorganisationen (WTO) (detta sista skäl åberopades endast beträffande undantaget för rättsliga förfaranden med avseende på handlingarna nr 3–7).
Kommissionen ansåg dessutom att ett utlämnande av handlingarna nr 1 och nr 3–7 även skulle undergräva det skydd för beslutsförfarandet som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Eftersom tobaksdirektivet var föremål för en talan vid Europeiska unionens domstol, uteslöt kommissionen inte att beslutsförfarandet i detta ärende skulle behöva återupptas för det fall att tobaksdirektivet skulle ogiltigförklaras och att en sådan eventuell lagstiftningsprocess i hög grad skulle påverkas av ett fullständigt utlämnande av de handlingar som innehåller synpunkter i denna fråga. Mot denna bakgrund ansåg kommissionen i det angripna beslutet att ett utlämnande av de maskerade delarna av handlingarna i fråga skulle undergräva beslutsförfarandet i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och att beslutsförfarandet inte kunde anses fullständigt avslutat så länge som domstolsförfarandet pågick. I andra hand ansåg kommissionen att handlingarna också omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen tillbakavisade vidare att det förelåg ett övervägande allmänintresse som motiverade ett utlämnande. Även om kommissionen erkände betydelsen av öppenhet i syfte att möjliggöra medborgarnas deltagande i den demokratiska processen och presumtionen om öppenhet vad gäller handlingar som rör en lagstiftningsprocess, ansåg den emellertid att skyddet för dess interna diskussioner, principen om parternas likställdhet i processen och dess beslutsprocess vägde tyngre. Kommissionen ansåg dessutom att det intresse som sökanden hade åberopat var privat och inte allmänt.
Tribunalen påpekar att det av dessa skäl i det angripna beslutet framgår att kommissionen, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkterna 29 och 30 ovan, lämnade en tillräckligt klar och tydlig motivering till varför den ansåg dels att tillgång till de begärda handlingarna konkret och faktiskt skulle undergräva det intresse som skyddas genom de åberopade undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, dels att det inte förelåg något övergripande allmänintresse som motiverade att handlingarna ändå lämnades ut.
Det ska dessutom tilläggas att såsom det framgår av sökandens skriftliga inlagor har sökanden på grundval av motiveringen i det angripna beslutet kunnat förstå skälen till avslaget på ansökan om tillgång och förbereda sin talan. Motiveringen är också tillräcklig för ge tribunalen möjlighet att utföra sin prövning.
Med beaktande av det ovan anförda ska den slutsatsen dras att det angripna beslutet är tillräckligt motiverat. Frågan om huruvida det finns fog för de undantag som har åberopats med avseende på de begärda handlingarna ska prövas i samband med den andra och den tredje grunden.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Genom den andra grunden har sökanden kritiserat kommissionen för att inte ha visat hur ett utlämnande i varje enskilt fall konkret och faktiskt skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning eller rättsliga förfaranden. Sökanden anser vidare att undantaget avseende rättsliga förfaranden inte är tillämpligt.
När det gäller de skäl som angetts avseende den juridiska rådgivningen anser sökanden att institutionerna i allmänhet måste lämna ut yttranden som avgivits av deras rättstjänster om lagstiftningsprocessen och att kommissionen inte har tillhandahållit någon förklaring som visar varför ett fullständigt utlämnande av handlingarna i fråga konkret och faktiskt skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning. Abstrakta hänvisningar till rättstjänstens förmåga att försvara tobaksdirektivets giltighet är inte relevanta vare sig vad gäller undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning eller undantaget avseende skydd för ”rättsliga förfaranden”. Slutligen har kommissionen inte gjort en precis och specifik bedömning av huruvida ett övervägande allmänintresse kan motivera ett utlämnande av handlingarna i fråga.
Vad gäller undantaget avseende rättsliga förfaranden anser sökanden att det inte är tillämpligt. Handlingarna i fråga har inte utarbetats enbart som en del av överläggningar och inledande samråd som syftar till antagande av lagförslaget i fråga och ingen av handlingarna har sammanställts inom ramen för ett pågående, avslutat eller framtida domstolsförfarande.
Beträffande kommissionens hänvisning till WTO-förfarandet har sökanden gjort gällande att skyldigheten att tolka undantag restriktivt nödvändigtvis utesluter detta förfarande, eftersom WTO:s tvistlösningsmekanism inte utgör en domstol. WTO-förfarandet grundar sig dessutom på en helt annan rättslig ram och de begärda handlingarna kan inte vara relevanta för ett WTO-ärende.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Kommissionen anser att när det gäller skyddet för rättslig rådgivning har den angett tillräckliga skäl som förklarar varför handling nr 1 bör åtnjuta skydd.
När det gäller undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden har kommissionen gjort gällande att detta undantag endast kan tolkas så, att det inte enbart täcker handlingar som har fogats till handlingarna i målet före och efter inledandet av det rättsliga förfarandet samt handlingar som sammanställts enbart med avseende på ett särskilt domstolsförfarande, utan också andra interna handlingar som ”har en nära koppling” till eller är ”relevanta” för kommande eller pågående rättsliga förfaranden, då ett utlämnande av dessa handlingar skulle innebära ett åsidosättande av principen om parternas likställdhet i processen och skulle ha en störande inverkan på det lugn som måste råda i rättsliga förfaranden och även för ett korrekt genomförande av det.
Tribunalen erinrar om att enligt vad som anges i skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör förordningen ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket FEU tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen för att skapa ”en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i förordningen anges att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
).
För att uppnå detta mål syftar förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
).
Förvisso är rätten till tillgång till handlingar underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen. Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkterna
och
, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Dessa undantag utgör emellertid en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar och ska tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
).
Enbart det förhållandet att en handling avser ett intresse som skyddas av ett i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 föreskrivet undantag från rätten till tillgång är emellertid inte tillräckligt för att motivera att nämnda undantag tillämpas (dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
, och dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punkt
).
När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När en institution tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, är den skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Dessa överväganden är såsom domstolen tidigare påpekat särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 enligt vilket det bör ges större tillgång till handlingar i dessa fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
). Även om denna rättspraxis avser ansökningar om tillgång till rådets handlingar, är den också relevant vad gäller handlingar som utarbetats av kommissionen inom ramen för en lagstiftningsprocess.
Skyddet för juridisk rådgivning
Sökanden har invänt mot de vaga skäl som kommissionen har anfört och som enligt sökanden i vart fall redan har underkänts i rättspraxis.
När det gäller undantaget avseende juridisk rådgivning, vilket föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, följer det av rättspraxis att den berörda institutionen ska göra en prövning i tre steg när den tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Institutionen ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Därefter ska den pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning, det vill säga att det skadar en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Om institutionen anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är den slutligen skyldig att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för institutionens möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkterna
–
, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Domstolen har även slagit fast att i den utsträckning som ett utlämnande av yttranden som en institutions rättstjänst har avgett inom ramen för ett lagstiftningsförfarande skulle kunna skada intresset av att skydda den berörda rättstjänstens oberoende ställning ska denna risk vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. Den ökning av öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och den förstärkning av de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt, vilken åsyftas i skälen 2 och 6 i förordningen – som följer av utlämnandet av handlingar som innehåller en institutions juridiska yttrande i rättsliga frågor som uppkommer i samband med debatten om lagstiftningsinitiativ – utgör ett sådant övervägande allmänintresse (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Av ovan anförda överväganden framgår att förordning nr 1049/2001 i princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från en institutions rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
I förevarande fall har tribunalen, på grundval av de handlingar som ingivits till följd av den åtgärd för processledning som tribunalen beslutade om den 11 november 2015, kunnat konstatera att handling nr 1 är ett yttrande från kommissionens rättstjänst.
Även om det av domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
) följer att ett juridiskt yttrande i princip ska lämnas ut, utesluts i nämnda dom inte att juridiska yttranden inte lämnas ut i särskilda fall.
Det är vidare förvisso riktigt att argumentet, att utlämnande av juridisk rådgivning kan undergräva en institutions förmåga att senare försvara giltigheten av en rättsakt vid domstol, har tillbakavisats av domstolen som ett så allmänt hållet argument att det inte kan motivera ett undantag från den öppenhet som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Till skillnad från det mål som föranledde domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), ska det i förevarande fall emellertid konstateras att vid den tidpunkt när det angripna beslutet antogs, den 24 september 2014, var en talan mot tobaksdirektivet, som sökanden hade väckt i slutet av juni, anhängig vid domstol i Förenade kungariket, vilket innebar en stor sannolikhet för en begäran om förhandsavgörande, med beaktande av de kontroversiella juridiska frågorna rörande tobaksdirektivet och lagstiftningshistoriken bakom tobaksdirektivet (se punkt 91 nedan).
Kommissionen kunde således med rätta anse att en begäran om förhandsavgörande var att vänta inom en nära framtid. Republiken Polen hade dessutom, den 22 juli 2014, väckt talan vid Europeiska unionens domstol om ogiltigförklaring av ett antal bestämmelser i tobaksdirektivet, vilka enligt Republiken Polen strider mot artikel 114 FEUF, proportionalitetsprincipen och subsidiaritetsprincipen.
Kommissionens argument att ett utlämnande kunde undergräva dess förmåga att försvara sin ståndpunkt vid rättsliga förfaranden och principen om parternas likställdhet i processen saknar således inte grund.
Av de delar av handling nr 1 som har lämnats ut framgår nämligen att rättstjänsten ansåg att Europeiska unionen inte hade befogenhet att lagstifta vad gällde vissa av de politiska val – varav vissa maskerats – som gjordes i utkastet till konsekvensbedömning och som avsåg tobaksvaror, eller att de politiska valen i fråga inte var proportionerliga mot bakgrund av artikel 114 FEUF.
Ett utlämnande av de maskerade delarna i handling nr 1 skulle kunna undergräva skyddet för juridisk rådgivning, det vill säga skyddet av en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden, samt möjligheterna för kommissionens rättstjänst att försvara tobaksdirektivets giltighet vid Europeiska unionens domstol på samma villkor som övriga parter, eftersom det skulle innebära att rättstjänstens ståndpunkt i känsliga och omtvistade frågor skulle avslöjas innan rättstjänsten ens haft möjlighet att redogöra för sin ståndpunkt under det rättsliga förfarandet, medan ingen liknande skyldighet ålagts den andra parten.
Vad slutligen gäller argumentet att kommissionen inte har gjort en precis och specifik bedömning av huruvida ett övervägande allmänintresse kan motivera ett utlämnande av handlingarna i fråga, ska det konstateras att det av det angripna beslutet framgår att kommissionen angav de skäl avseende rätten till försvar som motiverade att allmänintresset gällande öppenhet underordnas de skäl som låg till grund för det undantag som den hade gjort gällande. Kommissionen har också förklarat att sökandens intresse av att få en så omfattande tillgång som möjligt till handlingarna inte utgör ett allmänintresse, utan uppenbart utgör ett privat intresse. Det kan följaktligen inte anses att kommissionen inte har gjort en konkret bedömning eller inte har angett skälen till sitt beslut.
Invändningen avseende åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skydd för juridisk rådgivning ska följaktligen underkännas.
Skyddet för rättsliga förfaranden
Som det anges i punkt 44 ovan har sökanden bestritt att undantaget avseende rättsliga förfaranden är tillämpligt vad gäller handlingarna nr 3–7. Sökanden anser dessutom att kommissionen inte har förklarat varför ett utlämnande konkret och faktiskt skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden.
Det ska erinras om att undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden är ett av de undantag som förtecknas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
Av rättspraxis framgår att begreppet ”rättsliga förfaranden” ska tolkas så, att skyddet för allmänintresset utgör hinder för att innehållet i de handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande lämnas ut (se dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen,
T‑391/03 och T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det har likaså slagits fast att med orden ”handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande” ska förstås inlagor eller handlingar som har inlämnats och de interna handlingar som rör handläggningen av det pågående ärendet, meddelanden avseende ärendet mellan det berörda generaldirektoratet och rättstjänsten eller en advokatbyrå. Denna avgränsning av undantagets tillämpningsområde i nämnda ärende syftade till att säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete, dels sekretessen och bevarandet av principen om advokaters tystnadsplikt (dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen,
T‑391/03 och T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punkt
).
Det har dessutom erkänts att det föreligger en allmän presumtion avseende inlagor i ett rättsligt förfarande i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 under den tid förfarandet pågår (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
Domstolen har i detta sammanhang ansett att de inlagor som lämnas till domstolen inom ramen för ett rättsligt förfarande har ytterst speciella karakteristiska egenskaper. De utgör nämligen till sin natur mer en del av domstolens dömande verksamhet än av kommissionens förvaltningsverksamhet. Sistnämnda verksamhet ställer heller inte krav på samma omfattande rätt till tillgång till handlingar som en unionsinstitutions lagstiftningsverksamhet.
Inlagorna har nämligen, enligt denna rättspraxis, upprättats uteslutande för det rättsliga förfarandet och utgör den väsentliga delen i detta. Det är genom ansökan som sökanden avgränsar tvisteföremålet, och det är i synnerhet under den skriftliga delen av förfarandet som parterna ger unionsdomstolen de upplysningar på vilka den ska grunda sitt rättsliga avgörande (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
Domstolen har även ansett att undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden kräver att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning iakttas. Om en part får tillgång till handlingarna skulle det kunna snedvrida den absolut nödvändiga balansen mellan parterna i ett mål – en balans som utgör grunden för principen om parternas likställdhet i processen – eftersom endast den institution som berörs av en ansökan om tillgång till handlingar, och inte samtliga parter i förfarandet, skulle omfattas av skyldigheten att lämna ut sådana (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkterna
–
).
Domstolen har dessutom ansett att presumtionen mot utlämnande av inlagor är motiverad med hänsyn till stadgan för Europeiska unionens domstol och rättegångsreglerna för unionens domstolar (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkterna
–
).
Domstolen har slutligen slagit fast att den ovan angivna allmänna presumtionen endast är tillämplig på ett specifikt pågående förfarande. Medan ett utlämnande av inlagor som lämnats i ett pågående domstolsförfarande presumeras undergräva skyddet för detta förfarande, eftersom inlagorna utgör grunden för den dömande verksamheten, har domstolen slagit fast att detta dock inte gäller när förfarandet har avslutats genom ett domstolsavgörande (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
När det rättsliga förfarandet väl har avslutats finns det inte längre anledning att presumera att ett utlämnande av de inlagor som ingivits i nämnda förfarande kan undergräva skyddet för detta förfarande. Domstolen har inte uteslutit att utlämnande av inlagor i ett rättsligt förfarande som har avslutats men som hänger samman med ett ännu pågående förfarande kan ge upphov till en risk för att det sistnämnda förfarandet undergrävs, i synnerhet när parterna inte är desamma som i det förstnämnda förfarandet. Risken är dock avhängig flera faktorer, bland annat graden av likhet mellan de argument som framförts i de båda förfarandena. Om kommissionens inlagor endast delvis består av upprepningar skulle ett partiellt utlämnande vara tillräckligt för att undvika all risk att undergräva det pågående förfarandet. Under dessa omständigheter kan endast en konkret prövning av de begärda inlagorna göra det möjligt för kommissionen att avgöra om ett utlämnande kan nekas med stöd av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkterna
–
).
I förevarande fall är det utrett att handlingarna nr 3–7 upprättades under åren innan något som helst rättsligt förfarande inletts. Som det tydligt framgår av det angripna beslutet upprättades nämnda handlingar nämligen som en del av överläggningar och inledande samråd som syftade till antagande av lagstiftningsförslaget i fråga. De kan följaktligen inte anses ha upprättats enbart med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, punkt
).
Kommissionen vill emellertid att undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden ska tolkas så, att det även täcker handlingar som inte upprättats enbart med avseende på ett rättsligt förfarande, huvudsakligen med hänvisning till principen om parternas likställdhet i processen och rätten till försvar, vilka kan påverkas av en restriktiv tolkning av detta undantag. Om ett utlämnande av inlagor som har upprättats med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande kan undergräva kommissionens processuella ställning, gäller detta enligt kommissionen även en handling som för allmänheten avslöjar dess ståndpunkt i frågor som kan bli föremål för en framtida tvist som ännu inte inletts, men som rimligen kan förutses.
Det ska erinras om att enligt den rättspraxis som anges i punkt 52 ovan ska undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 tolkas och tillämpas restriktivt.
Det ska även erinras om att det mål som föranledde domen av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen (
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), framför allt avsåg specifika handlingar, det vill säga inlagor, och frågan om i vilket fall en allmän presumtion är tillämplig och i vilket fall en konkret prövning av inlagorna ska göras.
Av ovannämnda rättspraxis följer emellertid inte att andra handlingar vid behov inte kan omfattas av tillämpningsområdet för undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden. Av nämnda rättspraxis följer nämligen att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning utgör kärnan i detta undantag (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑258/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
). Behovet av att säkerställa parternas likställdhet i domstolsprocessen motiverar skyddet inte endast för handlingar som har upprättats enbart med avseende på en särskild tvist, såsom inlagor, utan också för handlingar vilkas utlämnande inom ramen för en särskild tvist kan undergräva likställdheten, vilken är en naturlig följd av själva begreppet rättvis rättegång. För att detta undantag ska kunna tillämpas krävs emellertid att de begärda handlingarna har en relevant koppling till en tvist som är anhängig vid unionsdomstolen vid den tidpunkt när beslutet om att neka tillgång till handlingarna fattas och med avseende på vilken den berörda institutionen har åberopat undantaget, och att ett utlämnande av dem skulle skada principen om parternas likställdhet i processen och potentiellt den berörda institutionens förmåga att försvara sig i nämnda förfarande, även om nämnda handlingar inte upprättats inom ramen för ett pågående rättsligt förfarande. Med andra ord måste handlingarna avslöja den berörda institutionens ståndpunkt i tvistefrågor som behandlas under det rättsliga förfarandet.
Ovanstående överväganden kan också tillämpas avseende ett förfarande som pågår vid nationell domstol vid den tidpunkt när beslutet att neka tillgång till de begärda handlingarna fattas, på villkor att det under förfarandet ställs en fråga som rör tolkningen eller giltigheten av en unionsrättsakt och det därför med hänsyn till sammanhanget i ärendet är särskilt sannolikt att en begäran om förhandsavgörande kommer att lämnas in.
I dessa båda fall kan det berörda rättsliga förfarandets integritet och parternas likställdhet i processen allvarligt skadas även om handlingarna i fråga inte har upprättats inom ramen för ett särskilt rättsligt förfarande, om en part har privilegierad tillgång till den andra partens interna information, vilken har en nära koppling till de juridiska aspekterna i en pågående eller potentiell, men nära förestående tvist.
Det är allmänt känt att lagstiftningsförslaget om tobaksvaror är ett av de mest omdiskuterade av de EU-förslag som antagits på senare tid. I likhet med det första tobaksdirektivet, som var föremål för ihärdiga juridiska kontroverser, var det således att vänta att även det nya tobaksdirektivet skulle bli föremål för rättsliga tvister.
Som det har påpekats ovan är det fastställt att en talan mot tobaksdirektivet som väcktes av sökanden i slutet av juni 2014 således var anhängig vid domstol i Förenade kungariket vid den tidpunkt när det angripna beslutet antogs. I juli 2014 hade dessutom Republiken Polen väckt talan vid Europeiska unionens domstol om ogiltigförklaring av ett stort antal bestämmelser i tobaksdirektivet, vilka enligt Republiken Polen stred mot artikel 114 FEUF, proportionalitetsprincipen och subsidiaritetsprincipen.
Med beaktande av lagstiftningshistoriken bakom tobaksdirektivet kunde kommissionen således med rätta anse att det var mycket sannolikt att en begäran om förhandsavgörande skulle komma att lämnas in inom en nära framtid och att ett utlämnande av handlingarna i fråga följaktligen kunde undergräva principen om parternas likställdhet i processen i det väntade målet om förhandsavgörande.
Det ska således prövas huruvida handlingarna nr 3–7 är ”relevanta” för de båda rättsliga förfaranden som nämns ovan och följaktligen huruvida ett utlämnande av dessa handlingar kan undergräva principen om parternas likställdhet i processen, vilket är det huvudsakliga skäl som kommissionen har anfört för att motivera avslaget på ett fullständigt utlämnande av nämnda handlingar.
Det ska påpekas att kommissionen beviljade en fullständig eller en mycket omfattande delvis tillgång till flertalet av de begärda handlingarna. Det ska även påpekas att eftersom de maskerade delarna i vissa handlingar är mycket kortfattade, var det inte möjligt för kommissionen att mer ingående förklara innehållet i dessa handlingar utan att avslöja det.
Vidare ska det, på grundval av de handlingar som ingetts inom ramen för den åtgärd för processledning som beslutades den 11 november 2015, konstateras att de maskerade delarna i handlingarna nr 3–7 handlar om förpackningar och märkning samt avtal om försäljning av tobaksvaror, vilket är frågor som kan ha anknytning till unionens lagstiftningsbefogenhet, den valda rättsliga grunden och den föreslagna åtgärdens proportionalitet. Det ska dessutom konstateras att det rör sig om ställningstaganden av tjänstemän vid kommissionens olika generaldirektorat rörande lagenligheten av olika val som övervägts.
Principen om parternas likställdhet i processen kräver att den institution som den angripna akten härrör ifrån effektivt kan försvara åtgärdens lagenlighet vid domstol. Denna möjlighet reduceras emellertid betydligt om institutionen i fråga tvingas att försvara sig inte endast mot grunder och argument som anförs av sökanden eller såsom i förevarande fall i ett framtida mål om förhandsavgörande, utan också mot interna ställningstaganden om lagenligheten av de olika val som övervägts i samband med utarbetandet av akten i fråga. I motsats till vad som är fallet med handlingar som innehåller uppgifter som utgör faktaunderlaget för kommissionens utövande av sin befogenhet, vilka det kan vara nödvändigt att lämna ut för att uppfylla de mål som anges i punkt 30 ovan, kan ett utlämnande av handlingar som innehåller denna typ av ställningstaganden tvinga den berörda institutionen att försvara sig mot den egna personalens bedömningar, vilka slutligen inte har godtagits. Denna omständighet kan rubba balansen mellan parterna i ett rättsligt förfarande, eftersom sökanden inte kan förpliktas att lämna ut interna bedömningar av detta slag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
Ett utlämnande av sådana handlingar till allmänheten när det pågår ett rättsligt förfarande som avser tolkningen och lagenligheten av den aktuella rättsakten skulle följaktligen kunna äventyra kommissionens försvar och principen om parternas likställdhet i processen, eftersom det skulle avslöja interna ståndpunkter av juridisk art, vilka härrör från kommissionens avdelningar, rörande tvistefrågor, medan en liknande skyldighet inte skulle åläggas den andra parten.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden. Eftersom kommissionen har grundat sig på flera undantag och åberopandet av undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning är berättigat vad gäller handling nr 1 och undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden är berättigat vad gäller handlingarna nr 3–7, är det inte nödvändigt att pröva huruvida talan kan bifallas på den tredje grunden, som avser åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 rörande undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet och som i vart fall endast kan underkännas.
Härav följer att talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Philip Morris Ltd ska ersätta rättegångskostnaderna.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 september 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.