CELEX: 62020CJ0023
Vorlage zur Vorabentscheidung
Öffentliche Aufträge
Rahmenvereinbarung
Richtlinie 2014/24/EU
Art. 5 Abs. 5
Art. 18 Abs. 1
Art. 33 und 49
Anhang V Teil C Nrn. 7, 8 und 10
Durchführungsverordnung (EU) 2015/1986
Anhang II Rubriken II.1.5 und II.2.6
Vergabeverfahren
Verpflichtung, in der Bekanntmachung oder in der Beschreibung die Schätzmenge und/oder den Schätzwert und die Höchstmenge und/oder den Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben
Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung
Richtlinie 89/665/EWG
Art. 2d Abs. 1
Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge
Unwirksamkeit des Vertrags
Ausschluss

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 18 Abs. 1 sowie der Art. 33 und 49 der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (
ABl. 2014, L 94, S. 65
) sowie von Anhang V Teil C Nr. 7 und Nr. 10 Buchst. a dieser Richtlinie und von Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/13/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften über die Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor (
ABl. 1992, L 76, S. 14
) in der durch die Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 (
ABl. 2014, L 94, S. 1
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 92/13).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Simonsen & Weel A/S einerseits und der Region Nordjylland (Region Nordjütland, Dänemark) und der Region Syddanmark (Region Süddänemark) (im Folgenden zusammen: Regionen) andererseits über die Entscheidung der Regionen, mit der Nutricia A/S eine Rahmenvereinbarung zu schließen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2014/24
In den Erwägungsgründen 59 und 62 der Richtlinie 2014/24 heißt es:
„(59)
Unionsweit zeichnet sich auf den öffentlichen Beschaffungsmärkten ein starker Trend zur Zusammenführung der Nachfrage der öffentlichen Beschaffer ab, wobei das Ziel darin besteht, Größenvorteile, unter anderem eine Senkung der Preise und der Transaktionskosten, zu erzielen und das Beschaffungsmanagement zu verbessern und zu professionalisieren. Dies kann erreicht werden durch Sammelbeschaffungen einer größeren Zahl öffentlicher Auftraggeber oder durch Sammelbeschaffungen, bei denen über einen längeren Zeitraum hinweg ein bestimmtes Auftragsvolumen oder ein bestimmter Auftragswert erreicht wird. Die Zusammenführung und Zentralisierung von Beschaffungen sollte jedoch sorgfältig überwacht werden, um eine übermäßige Konzentration der Kaufkraft und geheime Absprachen zu verhindern und Transparenz und Wettbewerb sowie die Möglichkeiten des Marktzugangs für KMU aufrechtzuerhalten.
(60)
Das Instrument der Rahmenvereinbarungen findet breite Anwendung und wird europaweit als eine effiziente Beschaffungsmethode angesehen. Daher sollte daran weitgehend festgehalten werden. Bestimmte Aspekte bedürfen jedoch der Präzisierung, insbesondere, dass Rahmenvereinbarungen nicht durch öffentliche Auftraggeber in Anspruch genommen werden sollten, die in diesen nicht genannt sind. Zu diesem Zweck sollten die öffentlichen Auftraggeber, die von Anfang an Partei einer bestimmten Rahmenvereinbarung sind, eindeutig angegeben werden, entweder namentlich oder durch andere Mittel, wie beispielsweise eine Bezugnahme auf eine bestimmte Kategorie von öffentlichen Auftraggebern innerhalb eines klar abgegrenzten geografischen Gebiets, so dass die betreffenden öffentlichen Auftraggeber ohne Weiteres und eindeutig identifiziert werden können. Außerdem sollten nach dem Abschluss einer Rahmenvereinbarung keine neuen Wirtschaftsteilnehmer aufgenommen werden können. …
(61)
…
Den öffentlichen Auftraggebern sollte bei der Beschaffung auf der Grundlage von Rahmenvereinbarungen, die mit mehr als einem Wirtschaftsteilnehmer geschlossen werden und in denen alle Bedingungen festgelegt sind, mehr Flexibilität eingeräumt werden.
… Das Instrument der Rahmenvereinbarung sollte nicht missbräuchlich oder in einer Weise angewandt werden, durch die der Wettbewerb behindert, eingeschränkt oder verfälscht wird. Die öffentlichen Auftraggeber sollten aufgrund dieser Richtlinie nicht verpflichtet sein, Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen, die Gegenstand einer Rahmenvereinbarung sind, unter dieser Rahmenvereinbarung zu beschaffen.
(62)
Ebenso sollte klargestellt werden, dass zwar auf einer Rahmenvereinbarung beruhende Aufträge vor Ablauf der Laufzeit der Rahmenvereinbarung selbst zu vergeben sind, die Laufzeit der einzelnen auf einer Rahmenvereinbarung beruhenden Aufträge jedoch nicht der Laufzeit jener Rahmenvereinbarung entsprechen muss, sondern gegebenenfalls kürzer oder länger sein kann. …
Es sollte ferner klargestellt werden, dass in Ausnahmefällen auch bei Rahmenvereinbarungen selbst eine Laufzeit von mehr als vier Jahren zulässig sein sollte. Solche Fälle, die – insbesondere mit dem Gegenstand der Rahmenvereinbarung – hinreichend zu begründen sind, können beispielsweise auftreten, wenn Wirtschaftsteilnehmer Ausrüstung benötigen, deren Amortisierungszeitraum mehr als vier Jahre beträgt und die während der gesamten Laufzeit der Rahmenvereinbarung jederzeit verfügbar sein muss.“
In Art. 5 Abs. 5 („Methoden zur Berechnung des geschätzten Auftragswerts“) der Richtlinie heißt es:
„Der zu berücksichtigende Wert einer Rahmenvereinbarung oder eines dynamischen Beschaffungssystems ist gleich dem geschätzten Gesamtwert ohne [Mehrwertsteuer (MwSt.)] aller für die gesamte Laufzeit der Rahmenvereinbarung oder des dynamischen Beschaffungssystems geplanten Aufträge.“
Art. 18 („Grundsätze der Auftragsvergabe“) Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Die öffentlichen Auftraggeber behandeln alle Wirtschaftsteilnehmer in gleicher und nichtdiskriminierender Weise und handeln transparent und verhältnismäßig.“
Art. 33 („Rahmenvereinbarungen“) der Richtlinie 2014/24 bestimmt:
„(1)   Die öffentlichen Auftraggeber können Rahmenvereinbarungen abschließen, sofern sie die in dieser Richtlinie genannten Verfahren anwenden.
Bei einer Rahmenvereinbarung handelt es sich um eine Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die dazu dient, die Bedingungen für die Aufträge, die im Laufe eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, festzulegen, insbesondere in Bezug auf den Preis und gegebenenfalls die in Aussicht genommene Menge.
Mit Ausnahme angemessen begründeter Sonderfälle, in denen dies insbesondere aufgrund des Gegenstands der Rahmenvereinbarung gerechtfertigt werden kann, beträgt die Laufzeit der Rahmenvereinbarung maximal vier Jahre.
(2)   Aufträge, die auf einer Rahmenvereinbarung beruhen, werden nach den in diesem Absatz und in den Absätzen 3 und 4 beschriebenen Verfahren vergeben.
…
Bei der Vergabe der auf einer Rahmenvereinbarung beruhenden Aufträgen dürfen keinesfalls substanzielle Änderungen an den Bedingungen dieser Rahmenvereinbarung vorgenommen werden; dies ist insbesondere für den in Absatz 3 genannten Fall zu beachten.
(3)   Wird eine Rahmenvereinbarung mit einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer geschlossen, so werden die auf dieser Rahmenvereinbarung beruhenden Aufträge entsprechend den Bedingungen der Rahmenvereinbarung vergeben.
…“
Art. 49 („Auftragsbekanntmachungen“) dieser Richtlinie lautet:
„Auftragsbekanntmachungen werden unbeschadet des Artikels 26 Absatz 5 Unterabsatz 2 und des Artikels 32 als Mittel für den Aufruf zum Wettbewerb für alle Verfahren verwendet. Auftragsbekanntmachungen enthalten die Informationen nach Anhang V Teil C und werden gemäß Artikel 51 veröffentlicht.“
Art. 53 („Elektronische Verfügbarkeit der Auftragsunterlagen“) Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Die öffentlichen Auftraggeber bieten ab dem Tag der Veröffentlichung einer Bekanntmachung gemäß Artikel 51 oder dem Tag der Aufforderung zur Interessensbestätigung unentgeltlich einen uneingeschränkten und vollständigen direkten Zugang anhand elektronischer Mittel zu diesen Auftragsunterlagen an. Der Text der Bekanntmachung oder der Aufforderung zur Interessen[s]bestätigung muss die Internet-Adresse, über die diese Auftragsunterlagen abrufbar sind, enthalten.“
Art. 72 („Auftragsänderungen während der Vertragslaufzeit“) der Richtlinie 2014/24 bestimmt:
„(1)   Aufträge und Rahmenvereinbarungen können in den folgenden Fällen ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens im Einklang mit dieser Richtlinie geändert werden,
…
e)
wenn die Änderungen, unabhängig von ihrem Wert, nicht wesentlich im Sinne des Absatzes 4 sind.
Die öffentlichen Auftraggeber, die einen Auftrag in den Fällen gemäß den Buchstaben b und c des vorliegenden Absatzes geändert haben, veröffentlichen eine diesbezügliche Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
. Die Bekanntmachung enthält die in Anhang V Teil G genannten Angaben und wird gemäß Artikel 51 veröffentlicht;
…
(4)   Eine Änderung eines Auftrags oder einer Rahmenvereinbarung während seiner beziehungsweise ihrer Laufzeit gilt als wesentlich im Sinne des Absatzes 1 Buchstabe e, wenn sie dazu führt, dass sich der Auftrag oder [die] Rahmenvereinbarung erheblich von dem ursprünglichen vergebenen Auftrag beziehungsweise der ursprüngliche[n] vergebenen Rahmenvereinbarung unterscheidet. Unbeschadet der Absätze 1 und 2 ist eine Änderung in jedem Fall als wesentlich anzusehen, wenn eine oder mehrere der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
a)
Mit der Änderung werden Bedingungen eingeführt, die, wenn sie für das ursprüngliche Vergabeverfahren gegolten hätten, die Zulassung anderer als der ursprünglich ausgewählten Bewerber oder die Annahme eines anderen als des ursprünglich angenommenen Angebots ermöglicht hätten oder das Interesse weiterer Teilnehmer am Vergabeverfahren geweckt hätten;
b)
mit der Änderung wird das wirtschaftliche Gleichgewicht des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung zugunsten des Auftragnehmers in einer Weise verschoben, die im ursprünglichen Auftrag beziehungsweise der ursprünglichen Rahmenvereinbarung nicht vorgesehen war;
c)
mit der Änderung wird der Umfang des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung erheblich ausgeweitet;
d)
ein neuer Auftragnehmer ersetzt den Auftragnehmer, an den der öffentliche Auftraggeber den Auftrag ursprünglich vergeben hatte, in anderen als den in Absatz 1 Buchstabe d vorgesehenen Fällen.
(5)   Ein neues Vergabeverfahren im Einklang mit dieser Richtlinie ist erforderlich bei anderen als den in den Absätzen 1 und 2 vorgesehenen Änderungen der Bestimmungen eines öffentlichen Auftrags oder einer Rahmenvereinbarung während seiner beziehungsweise ihrer Laufzeit.“
Art. 91 der Richtlinie sieht vor:
„Die Richtlinie 2004/18/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (
ABl. 2004, L 134, S. 114
)] wird mit Wirkung zum 18. April 2016 aufgehoben.
Bezugnahmen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang XV zu lesen.“
Anhang V der Richtlinie 2014/24 nennt die „[i]n Bekanntmachungen aufzuführende[n] Angaben“. Anhang V Teil B enthält die „[i]n der Vorinformation aufzuführende[n] Angaben (siehe Artikel 48)“. In Anhang V Teil B Titel II sind die „[z]u erteilende[n] zusätzliche[n] Auskünfte, wenn die Bekanntmachung als Aufruf zum Wettbewerb dient (Artikel 48 Absatz 2)“, aufgeführt.
Zu diesen Informationen gehört die in Titel II Nr. 7 genannte Auskunft, die wie folgt lautet:
„Soweit bereits bekannt, geschätzte Gesamtgrößenordnung des (der) Auftrags (Aufträge); bei Unterteilung des Auftrags in mehrere Lose sind diese Informationen für jedes Los anzugeben.“
Anhang V Teil C zählt die „[i]n der Auftragsbekanntmachung aufzuführende[n] Angaben (siehe Artikel 49)“ auf:
„…
2.
E-Mail- oder Internet-Adresse, über die die Auftragsunterlagen unentgeltlich, uneingeschränkt, vollständig und unmittelbar abgerufen werden können.
…
…
5.
CPV-Codes. Bei Unterteilung des Auftrags in mehrere Lose sind diese Informationen für jedes Los anzugeben.
…
7.
Beschreibung der Beschaffung: Art und Umfang der Bauarbeiten, Art und Menge beziehungsweise Wert der Lieferungen, Art und Umfang der Dienstleistungen. Bei Unterteilung des Auftrags in mehrere Lose sind diese Informationen für jedes Los anzugeben; gegebenenfalls Beschreibung etwaiger Optionen.
8.
Geschätzte Gesamtgrößenordnung des (der) Auftrags (Aufträge); bei Unterteilung des Auftrags in mehrere Lose sind diese Informationen für jedes Los anzugeben.
…
10.
Zeitrahmen für die Bereitstellung beziehungsweise Ausführung der Lieferungen, Bauarbeiten oder Dienstleistungen und, soweit möglich, Laufzeit des Auftrags.
a)
Bei Rahmenvereinbarungen Angabe der vorgesehenen Laufzeit der Vereinbarung, gegebenenfalls unter Angabe der Gründe für eine etwaige Laufzeit von mehr als vier Jahren. Soweit möglich, Angabe des Werts oder der Größenordnung und der Häufigkeit der zu vergebenden Aufträge sowie gegebenenfalls vorgeschlagene Höchstzahl der teilnehmenden Wirtschaftsteilnehmer.
…
…“
Durchführungsverordnung (EU) 2015/1986 der Kommission
Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1986 der Kommission vom 11. November 2015 zur Einführung von Standardformularen für die Veröffentlichung von Vergabebekanntmachungen für öffentliche Aufträge und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 842/2011 (
ABl. 2015, L 296, S. 1
) enthält ein Standardformular mit den verschiedenen Rubriken, die ein öffentlicher Auftraggeber oder ein Auftraggeber gegebenenfalls ausfüllen kann oder muss.
Abschnitt II („Gegenstand“) des Formulars unterscheidet zwischen dem „Umfang der Beschaffung“ und der „Beschreibung“.
Zum „Umfang der Beschaffung“ gehört die Rubrik II.1.5) („Geschätzter Gesamtwert“). Diese Rubrik verweist auf Fn. 2 des Formulars, die lediglich die Angabe „falls zutreffend“ enthält. In dieser Rubrik muss der öffentliche Auftraggeber oder der Auftraggeber den Auftragswert ohne Mehrwertsteuer und die dafür verwendete Währung angeben, wobei „[b]ei Rahmenvereinbarungen oder dynamischen Beschaffungssystemen [der veranschlagte maximale] Gesamtwert über die Gesamtlaufzeit der Rahmenvereinbarung oder des dynamischen Beschaffungssystems [anzugeben ist]“.
Zur Beschreibung der Beschaffung gehört die Rubrik II.2.1) („Bezeichnung des Auftrags“). Diese Rubrik enthält eine Unterrubrik mit der Bezeichnung „Los-Nr.“, zu der ebenfalls eine Fn. 2 mit dem Inhalt „falls zutreffend“ gehört.
Die Rubrik II.2.6) („Geschätzter Wert“) sieht vor, dass der öffentliche Auftraggeber oder der Auftraggeber den Auftragswert ohne Mehrwertsteuer und die dafür verwendete Währung angibt, wobei „[b]ei Rahmenvereinbarungen oder dynamischen Beschaffungssystemen [der veranschlagte maximale] Gesamtwert über die Gesamtlaufzeit dieses Loses [anzugeben ist]“.
Richtlinie 89/665/EWG
Die Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge (
ABl. 1989, L 395, S. 33
) in der durch die Richtlinie 2014/23 geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 89/665) ist auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbar, da die Umsetzungsfrist der Richtlinie 2014/23 am 18. April 2016 abgelaufen ist.
Die ursprüngliche Fassung der Richtlinie 89/665 wurde zuvor durch die Richtlinie 2007/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 (
ABl. 2007, L 335, S. 31
) geändert. Die Erwägungsgründe 13, 14 und 17 der Richtlinie 2007/66 lauten:
„(13)
Um gegen die rechtswidrige freihändige Vergabe von Aufträgen vorzugehen, die der Gerichtshof als die schwerwiegendste Verletzung des [Unionsrechts] im Bereich des öffentlichen Auftragswesens durch öffentliche Auftraggeber oder Auftraggeber bezeichnet hat, sollten wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorgesehen werden. Ein Vertrag, der aufgrund einer rechtswidrigen freihändigen Vergabe zustande gekommen ist, sollte daher grundsätzlich als unwirksam gelten. Die Unwirksamkeit sollte nicht automatisch gelten, sondern durch eine unabhängige Nachprüfungsstelle festgestellt werden oder auf der Entscheidung einer unabhängigen Nachprüfungsstelle beruhen.
(14)
Die Unwirksamkeit ist das beste Mittel, um den Wettbewerb wiederherzustellen und neue Geschäftsmöglichkeiten für die Wirtschaftsteilnehmer zu schaffen, denen rechtswidrig Wettbewerbsmöglichkeiten vorenthalten wurden. Eine freihändige Vergabe im Sinne dieser Richtlinie sollte alle Auftragsvergaben ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
im Sinne der Richtlinie 2004/18/EG umfassen. Dies entspricht dem Verfahren ohne vorherigen Aufruf zum Wettbewerb im Sinne der Richtlinie 2004/17/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (
ABl. 2004, L 134, S. 1
)].
…
(17)
Ein Nachprüfungsverfahren sollte zumindest jeder Person zur Verfügung stehen, die ein Interesse an einem bestimmten Auftrag hat oder hatte und der durch einen behaupteten Verstoß ein Schaden entstanden ist bzw. zu entstehen droht.“
Art. 1 („Anwendungsbereich und Zugang zu Nachprüfungsverfahren“) Abs. 1 der Richtlinie 89/665 bestimmt:
„Diese Richtlinie gilt für Aufträge im Sinne der Richtlinie [2014/24], sofern diese Aufträge nicht gemäß den Artikeln 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 und 37 jener Richtlinie ausgeschlossen sind.
…
Aufträge im Sinne dieser Richtlinie umfassen öffentliche Aufträge, Rahmenvereinbarungen, öffentliche Bauaufträge, Dienstleistungskonzessionen und dynamische Beschaffungssysteme.
Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass hinsichtlich der in den Anwendungsbereich der Richtlinie [2014/24] beziehungsweise der Richtlinie [2014/23] fallenden Aufträge oder Konzessionen die Entscheidungen der öffentlichen Auftraggeber wirksam und vor allem möglichst rasch nach Maßgabe der Artikel 2 bis 2f dieser Richtlinie auf Verstöße gegen das Unionsrecht im Bereich des öffentlichen Auftragswesens oder gegen die nationalen Vorschriften, die dieses Recht umsetzen, überprüft werden können.“
Art. 2d („Unwirksamkeit“) Abs. 1 der Richtlinie 89/665 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten tragen in folgenden Fällen dafür Sorge, dass ein Vertrag durch eine von dem öffentlichen Auftraggeber unabhängige Nachprüfungsstelle für unwirksam erklärt wird oder dass sich seine Unwirksamkeit aus der Entscheidung einer solchen Stelle ergibt,
a)
falls der öffentliche Auftraggeber einen Auftrag oder eine Konzession ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
vergeben hat, ohne dass dies nach der Richtlinie 2014/24/EU beziehungsweise der Richtlinie 2014/23/EU zulässig ist,
…“
Richtlinie 92/13
Art. 1 („Anwendungsbereich und Zugang zu Nachprüfungsverfahren“) Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie 92/13 bestimmt:
„Diese Richtlinie gilt für Aufträge im Sinne der Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG (
ABl. 2014, L 94, S. 243
)], sofern diese Aufträge nicht gemäß den Artikeln 18 bis 24, 27 bis 30, 34 oder 55 jener Richtlinie ausgeschlossen sind.
Aufträge im Sinne der vorliegenden Richtlinie umfassen Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge, Bau- und Dienstleistungskonzessionen, Rahmenvereinbarungen und dynamische Beschaffungssysteme.“
Der Wortlaut von Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/13 entspricht dem von Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665.
Dänisches Recht
Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge
Das Udbudslov, lov nr. 1564 (Gesetz Nr. 1564 über die Vergabe öffentlicher Aufträge) vom 15. Dezember 2015 in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge), mit dem die Richtlinie 2014/24 in dänisches Recht umgesetzt wird, enthält einen Abschnitt I („Allgemeine Bestimmungen“) mit den §§ 1 bis 38 des Gesetzes.
§ 2 („Allgemeine Grundsätze“) Abs. 1 des Gesetzes bestimmt:
„Bei öffentlichen Aufträgen im Sinne der Abschnitte II bis IV beachtet der öffentliche Auftraggeber die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit.“
§ 24 des Gesetzes enthält u. a. folgende Begriffsbestimmungen:
„…
24)
‚öffentlicher Auftrag‘: zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern schriftlich geschlossener entgeltlicher Vertrag über die Ausführung von Bauleistungen, die Lieferung von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen;
…
30)
‚Rahmenvereinbarung‘: Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die die Bedingungen für die Aufträge, die im Laufe eines bestimmten Zeitraums vergeben werden, insbesondere in Bezug auf den Preis und die geplante Menge, festlegt“.
Abschnitt II („Öffentliche Aufträge über dem Schwellenwert“) des Gesetzes über die Vergabe öffentlicher Aufträge besteht aus dessen §§ 39 bis 185.
§ 56 des Gesetzes sieht vor:
„In einem offenen Verfahren kann jeder Wirtschaftsteilnehmer auf eine Bekanntmachung hin ein Angebot abgeben. Die Bekanntmachung enthält die in Anhang V Teil C der Richtlinie [2014/24] vorgesehenen Informationen. Der öffentliche Auftraggeber verwendet das Standardformular nach § 128 Abs. 3 dieses Gesetzes.“
In § 128 des Gesetzes heißt es:
„(1)   Öffentliche Auftraggeber verwenden Bekanntmachungen als Aufruf zum Wettbewerb für alle Verfahren mit Ausnahme von Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung …
(2)   Bekanntmachungen enthalten die in Anhang V Teil C der Richtlinie [2014/24] … vorgesehenen Informationen.
(3)   Die Bekanntmachung wird nach dem Muster der von der Europäischen Kommission erstellten Standardformulare erstellt, dem Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union elektronisch übermittelt und gemäß Anhang VIII der Richtlinie [2014/24] … veröffentlicht.
…“
Gesetz über den Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge
Das Lov om Klagenævnet for Udbud, lovbekendtgørelse nr. 593 (Gesetz über den Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge, Gesetzesbekanntmachung Nr. 593) vom 2. Juni 2016 (im Folgenden: Gesetz über den Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge), mit dem die Richtlinie 92/13 umgesetzt wird, bestimmt in § 17 Abs. 1 Nr. 1:
„Ein Auftrag gemäß Abschnitt II oder III des Gesetzes über die Vergabe öffentlicher Aufträge oder der Richtlinie [2014/25] wird für unwirksam erklärt, wenn
1)
der öffentliche Auftraggeber einen Auftrag unter Verstoß gegen das Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge oder die EU-Vergabevorschriften ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
vergeben hat, jedoch unter Vorbehalt von § 4,
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Mit Bekanntmachung vom 30. April 2019 leiteten die Regionen ein offenes Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags im Sinne der Richtlinie 2014/24 ein, mit dem Ziel, eine Rahmenvereinbarung mit einer Dauer von vier Jahren über den Erwerb von Ausrüstung für die künstliche Ernährung über Sonden häuslich versorgter Patienten und für Heime zwischen der Region Nordjütland und einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer zu schließen.
In der Ausschreibung hieß es, dass die Teilnahme der Region Süddänemark „optional“ sei und dass Angebote für „alle Positionen des Vertrags“ abgegeben werden müssten.
Im Übrigen enthielt die Auftragsbekanntmachung weder Angaben zum geschätzten Wert der Beschaffung der Rahmenvereinbarung für die Region Nordjütland oder der Option der Region Süddänemark noch zum Höchstwert der Rahmenvereinbarungen oder zur geschätzten Menge oder Höchstmenge der nach den Rahmenvereinbarungen zu beschaffenden Waren.
Wie sich nämlich aus Anlage 3 der Bekanntmachung ergibt, waren die „angegebenen Schätzungen und erwarteten Verbrauchsmengen lediglich Ausdruck der Erwartung des Auftraggebers hinsichtlich des Verbrauchs der Leistungen …, die vom ausgeschriebenen Auftrag umfasst sind. Der Auftraggeber verpflichtet sich somit nicht, eine bestimmte Menge an Leistungen abzunehmen oder für einen bestimmten Betrag auf der Grundlage der Rahmenvereinbarung einzukaufen. Der tatsächliche Verbrauch kann sich mit anderen Worten als höher oder niedriger erweisen als in den Schätzungen angegeben.“ Auch sollte die Rahmenvereinbarung nicht exklusiv sein; der Auftraggeber durfte im Einklang mit den Vergabevorschriften ähnliche Waren von anderen Lieferanten beziehen.
Mit Entscheidung vom 9. August 2019 erhielt Nutricia den Zuschlag, da die Regionen der Ansicht waren, dass ihr Angebot das vorteilhafteste sei. Gegen diese Entscheidung legte Simonsen & Weel beim Klagenævn for Udbud (Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge, Dänemark) am 19. August 2019 eine Beschwerde ein.
Da der Ausschuss eine aufschiebende Wirkung der Beschwerde abgelehnt hatte, schloss die Region Nordjütland mit dem Zuschlagsempfänger eine Rahmenvereinbarung. Die Region Süddänemark machte von ihrer Option keinen Gebrauch.
Zur Begründung ihrer Beschwerde macht Simonsen & Weel erstens geltend, die Regionen hätten, indem sie in der Auftragsbekanntmachung nicht die geschätzte Menge oder den geschätzten Wert der gemäß der ausgeschriebenen Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angegeben hätten, u. a. gegen Art. 49 der Richtlinie 2014/24, gegen die in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz sowie gegen Anhang V Teil C Nr. 7 der Richtlinie verstoßen.
Zweitens seien die Regionen verpflichtet, die Höchstmenge der gemäß der Rahmenvereinbarung zu erwerbenden Waren oder den Höchstwert der Rahmenvereinbarung anzugeben, da sie diese sonst entgegen der Rechtsprechung, die aus dem Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice (
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
), hervorgegangen sei, während ihrer gesamten Laufzeit künstlich aufspalten könnten.
In Bezug auf die fehlende Angabe der geschätzten Menge oder des geschätzten Wertes entgegnen die Regionen u. a., dass es bei Rahmenvereinbarungen keine Verpflichtung zur Angabe eines bestimmten Umfangs oder Wertes in der Bekanntmachung gebe. Schon aus dem Wortlaut von Art. 33 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 ergebe sich, dass die in Aussicht genommene Menge „gegebenenfalls“ angegeben werden könne, was bedeute, dass diese Angabe für den öffentlichen Auftraggeber nicht zwingend sei.
In Bezug auf die fehlende Angabe der Höchstmenge der mit der Rahmenvereinbarung zu beschaffenden Waren oder deren Höchstwert machen die Regionen geltend, dass die Entscheidung im Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice (
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
), auf Fälle beschränkt sei, in denen ein öffentlicher Auftraggeber für andere öffentliche Auftraggeber handele, die nicht unmittelbar an der Rahmenvereinbarung beteiligt seien, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. Außerdem ergebe sich aus diesem Urteil, dass die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung beachtet würden, wenn die Gesamtmenge der Leistungen in der Rahmenvereinbarung selbst oder in anderen Auftragsunterlagen angegeben werde.
Überdies sei es, wie sich aus den Erwägungsgründen 59 bis 62 der Richtlinie 2014/24 ergebe, bei der Ausschreibung einer Rahmenvereinbarung entscheidend, ob auch für andere öffentliche Auftraggeber ausgeschrieben werde. Das in Rn. 61 des Urteils vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice (
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
), beschriebene Erfordernis der Angabe einer Höchstmenge oder eines Höchstwerts könne nicht auf Fälle ausgedehnt werden, die mit dem dort in Rede stehenden nicht vergleichbar seien. Vorliegend hätten die Regionen eine nicht exklusive und nicht gegenseitig verpflichtende Rahmenvereinbarung ausgeschrieben und zum Zeitpunkt der Ausschreibung den Umfang des konkreten Einkaufsbedarfs oder das Preisniveau der „einzelnen Aufträge“ nicht gekannt. Folglich seien sie nicht in der Lage gewesen, den zu veranschlagenden Wert der Rahmenvereinbarung hinreichend genau zu schätzen.
Der Klagenævn for Udbud (Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge) fragt sich daher, ob unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Falles, der zum Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice (
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
), geführt habe, und des Umstands, dass die Richtlinie 2014/24 in Bezug auf die Rahmenvereinbarung – wenn auch geringfügige – Änderungen des Wortlauts der auf jenen Fall anwendbaren Richtlinie 2004/18 enthalte, die Schlussfolgerung aus jenem Urteil auf das Ausgangsverfahren entsprechend angewandt werden könne. Seine Zweifel betreffen insbesondere die Frage, ob eine Obergrenze sowohl die Höchstmengen als auch den Höchstwert der Waren, die gemäß der Rahmenvereinbarung eingekauft werden könnten, angeben müsse und ob eine solche Höchstgrenze gegebenenfalls „von Anbeginn an“, also bereits in der Auftragsbekanntmachung, festzusetzen sei – wo sie mit dem geschätzten Wert identisch wäre – und/oder in den Ausschreibungsunterlagen oder ob es ausreiche, dass eine Höchstgrenze erstmals in der Rahmenvereinbarung selbst und damit beim Abschluss des Ausschreibungsverfahrens festgesetzt werde. Für den Fall, dass die Höchstgrenze vom öffentlichen Auftraggeber nicht ordnungsgemäß angegeben worden sei, fragt sich das vorlegende Gericht schließlich, ob nach Art. 2d der Richtlinie 92/13 die Rahmenvereinbarung so zu behandeln sei, als sei keine Auftragsbekanntmachung veröffentlicht worden, und damit als unwirksam anzusehen sei.
Vor diesem Hintergrund hat der Klagenævn for Udbud (Beschwerdeausschuss für Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
a)
Sind der Gleichbehandlungs- und der Transparenzgrundsatz in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 und die Regelung des Art. 49 der Richtlinie 2014/24 in Verbindung mit Anlage V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a der Richtlinie dahin auszulegen, dass die Auftragsbekanntmachung in einem Fall wie dem vorliegenden eine Angabe der geschätzten Menge und/oder des geschätzten Wertes der Waren, die gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefern sind, enthalten muss?
b)
Für den Fall der Bejahung der Frage wird der Gerichtshof außerdem um Klärung gebeten, ob die genannten Bestimmungen dahin auszulegen sind, dass die Angaben, die hinsichtlich der Rahmenvereinbarung gemacht werden müssen, a) zusammen erfolgen müssen und/oder b) für den ursprünglichen öffentlichen Auftraggeber, der bekundet hat, dass er eine Vereinbarung auf der Grundlage der Ausschreibung schließen möchte (hier: Region Nordjütland), und/oder c) für den öffentlichen Auftraggeber, der lediglich bekundet hat, in einer Option teilzunehmen (hier: Region Süddänemark).
2.
a)
Sind der Gleichbehandlungs- und der Transparenzgrundsatz in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 und die Regelungen der Art. 33 und 49 der Richtlinie in Verbindung mit Anlage V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a der Richtlinie dahin auszulegen, dass entweder in der Auftragsbekanntmachung oder in den Ausschreibungsunterlagen eine Höchstmenge oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren festgesetzt werden muss, so dass die betreffende Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge erreicht ist?
b)
Für den Fall der Bejahung der Frage wird der Gerichtshof außerdem um Klärung gebeten, ob die genannten Bestimmungen dahin auszulegen sind, dass die Obergrenze für die Rahmenvereinbarung a) zusammen angegeben werden muss und/oder b) für den ursprünglichen öffentlichen Auftraggeber, der bekundet hat, dass er eine Vereinbarung auf Grundlage der Ausschreibung schließen möchte (hier: Region Nordjütland), und/oder c) für den öffentlichen Auftraggeber, der lediglich bekundet hat, in einer Option teilzunehmen (hier: Region Süddänemark).
3.
Für den Fall der Bejahung der Frage 1 und/oder der Frage 2, wird der Gerichtshof – soweit es abhängig vom Inhalt der genannten Antworten noch erforderlich ist – des Weiteren gebeten, folgende Frage zu beantworten: Ist Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/13 in Verbindung mit den Art. 33 und 49 der Richtlinie 2014/24 und mit Anlage V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a der Richtlinie so auszulegen, dass die Voraussetzung, dass der „öffentliche Auftraggeber einen Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
vergeben hat“, auch Sachverhalte wie den vorliegenden umfasst, in dem der Auftraggeber im Amtsblatt eine Auftragsbekanntmachung über die beabsichtigte Rahmenvereinbarung veröffentlicht hat, aber
a)
in dem die Auftragsbekanntmachung der Anforderung, die geschätzte Menge und/oder den geschätzten Wert der nach der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben, nicht genügt, wobei jedoch aus den Ausschreibungsunterlagen ein Schätzwert hervorgeht, und
b)
in dem der Auftraggeber gegen die Verpflichtung verstoßen hat, in der Auftragsbekanntmachung oder in den Ausschreibungsunterlagen eine Höchstmenge und/oder einen Höchstwert der nach der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben?
Zu den Vorlagefragen
Zu den Fragen 1a und 2a
Mit seinen Fragen 1a und 2a möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 der Richtlinie 2014/24 sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7, 8 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz dahin auszulegen sind, dass in der Bekanntmachung die Schätzmenge und/oder der Schätzwert sowie eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben sind und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist.
Nach Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2014/24 ist eine Rahmenvereinbarung eine Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die dazu dient, die Bedingungen für die Aufträge, die im Laufe eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, festzulegen, insbesondere in Bezug auf den Preis und gegebenenfalls die in Aussicht genommene Menge. Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 1 sieht vor, dass die öffentlichen Auftraggeber Rahmenvereinbarungen abschließen können, sofern sie die in dieser Richtlinie genannten Verfahren anwenden.
Nach Art. 49 der Richtlinie 2014/24 werden Auftragsbekanntmachungen unbeschadet des Art. 26 Abs. 5 Unterabs. 2 und des Art. 32 dieser Richtlinie als Mittel für den Aufruf zum Wettbewerb für alle Verfahren verwendet. Sie enthalten die Informationen nach Anhang V Teil C und werden gemäß Art. 51 der Richtlinie veröffentlicht.
Daraus folgt, dass Art. 49 der Richtlinie 2014/24 und damit ihr Anhang V Teil C für Rahmenvereinbarungen gelten.
Einige Bestimmungen der Richtlinie 2014/24 könnten dabei isoliert betrachtet so verstanden werden, dass es im Ermessen des öffentlichen Auftraggebers liegt, ob er in der Auftragsbekanntmachung einen Höchstwert der gemäß einer Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angibt.
Nach Anhang V Teil C Nr. 8 der Richtlinie 2014/24 gehören zu den von öffentlichen Auftraggebern in der Auftragsbekanntmachung aufzuführenden Angaben die geschätzte Gesamtgrößenordnung des (der) Auftrags (Aufträge); bei Unterteilung des Auftrags in mehrere Lose sind diese Informationen für jedes Los anzugeben. Die Bezugnahme auf eine bloße „Größenordnung“ und nicht etwa einen genau bestimmten Wert legt nahe, dass die Schätzung, die vom öffentlichen Auftraggeber verlangt wird, eine ungefähre sein kann.
Teil C Nr. 10 betrifft den Zeitrahmen für die Bereitstellung bzw. die Ausführung der Lieferungen, Bauarbeiten oder Dienstleistungen und, soweit möglich, die Laufzeit des Auftrags und verlangt in Buchst. a, der speziell Rahmenvereinbarungen betrifft, dass öffentliche Auftraggeber, soweit möglich, Wert oder Größenordnung und Häufigkeit der zu vergebenden Aufträge anzugeben haben. Nach dieser Bestimmung sind der Wert oder die Größenordnung und die Häufigkeit der zu vergebenden Aufträge vom öffentlichen Auftraggeber demnach nicht unter allen Umständen anzugeben.
Nach Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2014/24 dient eine Rahmenvereinbarung dazu, „gegebenenfalls“ die in Aussicht genommene Menge festzulegen. Mit dem Adverb „gegebenenfalls“ stellt diese Bestimmung speziell in Bezug auf die Menge der zu liefernden Waren klar, dass diese so weit wie möglich in einer Rahmenvereinbarung festzulegen ist. Aus dem Standardformular in Anhang II der Durchführungsverordnung 2015/1986 geht auch hervor, dass öffentliche Auftraggeber nicht verpflichtet sind, die Rubrik II.1.5) („Geschätzter Gesamtwert“) auszufüllen. Vielmehr kann dieser Wert „falls zutreffend“ angegeben werden, wie sich aus der dieser Rubrik hinzugefügten Fn. 2 ergibt.
Aus alledem folgt, dass allein die wörtliche Auslegung der angeführten Bestimmungen keinen eindeutigen Schluss darüber zulässt, ob in einer Bekanntmachung die Schätzmenge bzw. der Schätzwert sowie eine Höchstmenge bzw. ein Höchstwert der gemäß einer Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben sind oder nicht.
Im Hinblick auf die in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 genannten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz sowie die allgemeine Systematik der Richtlinie ist es jedoch nicht hinnehmbar, dass öffentliche Auftraggeber in der Bekanntmachung keine Angaben zu einem Höchstwert der gemäß einer Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren machen.
Aus anderen Bestimmungen der Richtlinie 2014/24 ergibt sich nämlich, dass der öffentliche Auftraggeber den Inhalt der beabsichtigten Rahmenvereinbarung festlegen muss.
Erstens sieht Art. 5 („Methoden zur Berechnung des geschätzten Auftragswerts“) Abs. 5 der Richtlinie vor, dass der zu berücksichtigende Wert einer Rahmenvereinbarung gleich dem geschätzten Gesamtwert ohne Mehrwertsteuer aller für die gesamte Laufzeit der Rahmenvereinbarung geplanten Aufträge ist.
Da der öffentliche Auftraggeber den geschätzten Gesamtwert ohne Mehrwertsteuer aller für die gesamte Laufzeit der Rahmenvereinbarung geplanten Aufträge zu veranschlagen hat, kann er den Bietern diesen Wert auch mitteilen.
Der Gerichtshof hat im Übrigen hat auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 9 der Richtlinie 2004/18, dessen Wortlaut mit dem von Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 2012/24 identisch ist, in Rn. 60 seines Urteils vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice, (
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
), entschieden, dass der öffentliche Auftraggeber, der von Anbeginn an an der Rahmenvereinbarung beteiligt ist, zwar nur einer Handlungspflicht unterliegt, wenn es darum geht, den Wert und die Häufigkeit jedes einzelnen der abzuschließenden Folgeaufträge anzugeben, er jedoch unbedingt die Gesamtmenge – und daher die Höchstmenge und/oder den Höchstwert – der möglichen Folgeaufträge angeben muss.
Zweitens muss der öffentliche Auftraggeber gemäß Anhang V Teil C Nr. 7 der Richtlinie 2014/24 in den in der Auftragsbekanntmachung aufzuführenden Angaben die Beschaffung beschreiben und dort die Menge bzw. den Wert der von der Rahmenvereinbarung als Ganzes erfassten Lieferungen angeben. Dieser Verpflichtung kann er nicht nachkommen, ohne zumindest eine Höchstmenge und/oder einen Höchstwert der Lieferungen anzugeben.
Außerdem hat ein öffentlicher Auftraggeber, wenn er das Formular in Anhang II der Durchführungsverordnung 2015/1986 ausfüllen muss, in der den geschätzten Wert betreffenden Rubrik II.2.6) dieses Formulars den maximalen Gesamtwert für die Gesamtlaufzeit jedes Loses anzugeben.
Zudem ist hervorzuheben, dass beim Abschluss einer Rahmenvereinbarung auch die tragenden Grundsätze des Unionsrechts, wie die Gleichbehandlung und die Transparenz, gelten, wie sich dies aus Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2014/24 ergibt. Sowohl die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung als auch der daraus folgende Grundsatz der Transparenz verlangen, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens in der Bekanntmachung oder in den Verdingungsunterlagen klar, genau und eindeutig formuliert sind, damit, erstens, alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt ihre genaue Bedeutung verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und, zweitens, der öffentliche Auftraggeber imstande ist, tatsächlich zu überprüfen, ob die Angebote der Bieter die für den betreffenden Auftrag geltenden Kriterien erfüllen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice,
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
, Rn.
).
Denn die u. a. in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 verankerten Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung der am Abschluss der Rahmenvereinbarung interessierten Wirtschaftsteilnehmer würden beeinträchtigt, wenn der öffentliche Auftraggeber, der von Anbeginn an an der Rahmenvereinbarung beteiligt ist, den Höchstwert oder die Höchstmenge, die eine solche Vereinbarung betrifft, nicht angäbe (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice,
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
, Rn.
).
Dass der öffentliche Auftraggeber die Schätzmenge und/oder den Schätzwert sowie eine Höchstmenge und/oder einen Höchstwert der gemäß einer Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angibt, ist für den Bieter von erheblicher Bedeutung, da er auf der Grundlage dieser Schätzung seine Leistungsfähigkeit zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Rahmenvereinbarung beurteilen kann.
Wäre der Höchstwert oder die Höchstmenge der Rahmenvereinbarung nicht angegeben oder die Angabe nicht rechtlich verbindlich, könnten sich öffentliche Auftraggeber zudem über diese Höchstmenge hinwegsetzen. Dann könnten Zuschlagsempfänger wegen Nichterfüllung der Rahmenvereinbarung vertraglich haftbar gemacht werden, wenn sie die von den öffentlichen Auftraggebern geforderten Mengen nicht liefern könnten, selbst wenn diese Mengen die Höchstmenge in der Bekanntmachung überschreiten. Dies würde jedoch den in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 verankerten Transparenzgrundsatz verletzen.
Der Transparenzgrundsatz könnte überdies dauerhaft verletzt sein, da nach Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie eine Rahmenvereinbarung eine Laufzeit von bis zu vier Jahren haben kann, in begründeten Sonderfällen, insbesondere aufgrund des Gegenstands der Rahmenvereinbarung, sogar mehr. Darüber hinaus sind, wie es im 62. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt, auf einer Rahmenvereinbarung beruhende Aufträge zwar vor Ablauf der Laufzeit der Rahmenvereinbarung selbst zu vergeben, die Laufzeit der einzelnen auf einer Rahmenvereinbarung beruhenden Aufträge muss jedoch nicht der Laufzeit jener Rahmenvereinbarung entsprechen, sondern kann gegebenenfalls kürzer oder länger sein.
Schließlich könnte eine weite Auslegung der Verpflichtung zur Festlegung des Schätzwerts oder der Schätzmenge, der oder die von der Rahmenvereinbarung erfasst sind, zum einen der in Art. 33 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 2014/24 aufgestellten Regel, wonach bei der Vergabe der auf einer Rahmenvereinbarung beruhenden Aufträge keinesfalls substanzielle Änderungen an den Bedingungen dieser Rahmenvereinbarung vorgenommen werden dürfen, ihre praktische Wirksamkeit nehmen; zum anderen könnte sie im Sinne des 61. Erwägungsgrundes der Richtlinie eine Anwendung darstellen, die missbräuchlich ist oder durch die der Wettbewerb behindert, eingeschränkt oder verfälscht wird.
Wird von öffentlichen Auftraggebern, die von Anbeginn an an der Rahmenvereinbarung beteiligt sind, verlangt, in der Rahmenvereinbarung die Höchstmenge oder den Höchstwert der davon erfassten Leistungen anzugeben, so wird dadurch folglich das Verbot konkretisiert, das Instrument der Rahmenvereinbarung missbräuchlich oder in einer Weise anzuwenden, durch die der Wettbewerb behindert, eingeschränkt oder verfälscht wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice,
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
, Rn.
).
Aus alledem folgt, dass öffentliche Auftraggeber, die von Anbeginn an an der Rahmenvereinbarung beteiligt sind, sich für sich selbst und für potenzielle öffentliche Auftraggeber, die in dieser Vereinbarung eindeutig genannt werden, nur bis zu einer Höchstmenge und/oder einem Höchstwert verpflichten können und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice,
C‑216/17
,
EU:C:2018:1034
, Rn.
).
Zwei Punkte bedürfen jedoch weiterer Klarstellungen.
Zum einen sind nach Art. 33 Abs. 2 Unterabs. 3 und Art. 72 der Richtlinie 2014/24 Änderungen zulässig, die ihrer Art nach nicht substanziell sind, da davon auszugehen ist, dass Änderungen grundsätzlich einvernehmlich erfolgen, so dass die Zustimmung des Zuschlagsempfängers erforderlich ist.
Zum anderen kann die Höchstmenge oder der Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren entweder in der Bekanntmachung oder in der Beschreibung angegeben werden, da öffentliche Auftraggeber bei Rahmenvereinbarungen verpflichtet sind, gemäß Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 ab dem Tag der Veröffentlichung einer Bekanntmachung gemäß Art. 51 unentgeltlich einen uneingeschränkten und vollständigen direkten Zugang anhand elektronischer Mittel zu den Auftragsunterlagen anzubieten.
Mit der Erfüllung dieser Bedingungen kann demnach gewährleistet werden, dass die in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 angeführten Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung beachtet werden.
Demgegenüber wären diese Grundsätze nicht beachtet, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer, der im Hinblick auf ein mögliches Angebot Zugang zur Beschreibung begehrt, gezwungen wäre, im Vorfeld gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber Interesse zu bekunden.
Unter diesen Umständen ist auf die Fragen 1a und 2a zu antworten, dass Art. 49 der Richtlinie 2014/24 sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7, 8 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz dahin auszulegen sind, dass in der Bekanntmachung sowohl die Schätzmenge und/oder der Schätzwert als auch eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben sind und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist.
Zu den Fragen 1b und 2b
Mit den Fragen 1b und 2b möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 der Richtlinie 2014/24 sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz dahin auszulegen sind, dass die Schätzmenge oder der Schätzwert sowie eine Höchstmenge oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren als Gesamtmenge oder -wert in der Bekanntmachung anzugeben sind.
Da in der Bekanntmachung, wie sich aus der Antwort auf die Fragen 1a und 2a ergibt, sowohl die Schätzmenge und/oder der Schätzwert als auch die Höchstmenge und/oder der Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben sind, verbieten es die in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 genannten Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung öffentlichen Auftraggebern, sich bei der Mitteilung über den Gegenstand und den in Aussicht genommenen – mengenmäßigen und finanziellen – Umfang einer Rahmenvereinbarung auf Teilinformationen zu beschränken.
Diese Angaben können in der Auftragsbekanntmachung als Gesamtangabe aufgeführt werden und würden damit den in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie genannten Grundsätzen der Transparenz und der Gleichbehandlung genügen.
Es steht jedoch auch nichts dem entgegen, dass ein öffentlicher Auftraggeber, um den Bietern allumfassende Informationen zur Verfügung zu stellen und sie in die Lage zu versetzen, bestmöglich beurteilen zu können, ob sie ein Angebot abgeben wollen oder nicht, zusätzliche Anforderungen festlegt und die geschätzte Gesamtmenge oder den geschätzten Gesamtwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren aufgliedert, um die Bedürfnisse des ursprünglichen öffentlichen Auftraggebers, der eine Rahmenvereinbarung schließen möchte, und die des oder der ursprünglichen öffentlichen Auftraggeber(s), die sich an der Rahmenvereinbarung nur optional beteiligen möchten, auszudrücken.
Ebenso kann ein öffentlicher Auftraggeber in der Bekanntmachung für jeden öffentlichen Auftraggeber getrennt die Schätzmenge und/oder den Schätzwert sowie die Höchstmenge und/oder den Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung an jeden der öffentlichen Auftraggeber zu liefernden Waren angeben, unabhängig davon, ob diese die Rahmenvereinbarung mit abschließen wollen oder hierfür eine Option haben. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn wegen der Ausführungsbedingungen der nachfolgenden öffentlichen Aufträge die Wirtschaftsteilnehmer aufgefordert werden, Angebote für alle in der Bekanntmachung genannten Lose oder Positionen abzugeben, oder wenn die Folgeaufträge an entfernten Orten auszuführen sind.
Daher ist auf die Fragen 1b und 2b zu antworten, dass Art. 49 der Richtlinie 2014/24 sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz dahin auszulegen sind, dass die Schätzmenge und/oder der Schätzwert sowie eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren als Gesamtmenge oder -wert in der Bekanntmachung anzugeben sind und dass in dieser Bekanntmachung zusätzliche Anforderungen festgelegt werden können, über deren Aufnahme in die Bekanntmachung der öffentliche Auftraggeber entscheidet.
Zur dritten Frage
Einleitend ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung der Umstand, dass ein einzelstaatliches Gericht eine Vorlagefrage ihrer Form nach unter Bezugnahme auf bestimmte Vorschriften des Unionsrechts formuliert hat, den Gerichtshof nicht daran hindert, diesem Gericht unabhängig davon, worauf es in seinen Fragen Bezug genommen hat, alle Auslegungshinweise zu geben, die ihm bei der Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtssache von Nutzen sein können. Der Gerichtshof hat insoweit aus dem gesamten von dem einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen (vgl. u. a. Urteile vom 27. Oktober 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, Rn.
, vom 22. März 2012, Nilaş u. a.,
C‑248/11
,
EU:C:2012:166
, Rn.
, sowie vom 20. Dezember 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani und Guerrato,
C‑178/16
,
EU:C:2017:1000
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall betrifft die Richtlinie 92/13, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, Vorschriften über die Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste. Im Ausgangsverfahren geht es aber nicht um solche Dienstleistungen, sondern es geht um Nachprüfungsverfahren im Zusammenhang mit auf der Richtlinie 2014/24 beruhenden Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, und zwar Nachprüfungsverfahren, die die Richtlinie 89/665 regelt, deren Art. 2d Abs. 1 Buchst. a ähnlich gefasst ist wie die entsprechende Bestimmung in der Richtlinie 92/13.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner dritten Frage wissen möchte, ob Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665 dahin auszulegen ist, dass er anwendbar ist, wenn eine Auftragsbekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht wurde, selbst wenn zum einen die Schätzmenge und/oder der Schätzwert der gemäß der geplanten Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren nicht aus der Bekanntmachung, sondern aus der Beschreibung hervorgehen und zum anderen weder in der Bekanntmachung noch in der Beschreibung eine Höchstmenge und/oder einen Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angegeben ist.
Nach Art. 2d Abs. 1 der Richtlinie 89/665 ist ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
, ohne dass dies nach der Richtlinie 2014/24 zulässig ist, der betreffende Auftrag oder, wie im vorliegenden Fall, die Rahmenvereinbarung unwirksam.
Art. 2d der Richtlinie 89/665 wurde durch die Richtlinie 2007/66 in die ursprüngliche Fassung der Richtlinie 89/665 eingefügt. Zur Erläuterung der vorgenommenen Änderungen führte der Unionsgesetzgeber im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2007/66 aus, dass wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorgesehen werden sollten, um gegen die rechtswidrige freihändige Vergabe von Aufträgen vorzugehen, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Januar 2005, Stadt Halle und RPL Lochau (
C‑26/03
,
EU:C:2005:5
, Rn.
und
), als die schwerwiegendste Verletzung des Unionsrechts im Bereich des öffentlichen Auftragswesens durch öffentliche Auftraggeber oder Auftraggeber bezeichnet hat, und dass ein Vertrag, der aufgrund einer rechtswidrigen freihändigen Vergabe zustande gekommen ist, daher grundsätzlich als unwirksam gelten sollte. Im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie stellte er klar, dass die Unwirksamkeit das beste Mittel ist, um den Wettbewerb wiederherzustellen und neue Geschäftsmöglichkeiten für die Wirtschaftsteilnehmer zu schaffen, denen rechtswidrig Wettbewerbsmöglichkeiten vorenthalten wurden, und dass eine freihändige Vergabe im Sinne dieser Richtlinie alle Auftragsvergaben ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
im Sinne der Richtlinie 2004/18 umfassen sollte.
Aus Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665, gelesen im Licht der Erwägungsgründe 13 und 14 der Richtlinie 2007/66, ergibt sich folglich, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Richtlinie 2007/66 eine strenge Sanktion in das anwendbare Recht einführen wollte, die jedoch nur auf die schwersten Verstöße gegen das Vergaberecht der Union angewandt werden sollte, nämlich auf Fälle, in denen ein Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union
freihändig vergeben wird.
Eine Ausdehnung der Anwendung dieser Bestimmung auf eine Situation wie die des Ausgangsverfahrens, in der die Regionen eine Bekanntmachung veröffentlicht und die Leistungsbeschreibung zugänglich gemacht haben, ohne in der Bekanntmachung oder in der Beschreibung die Schätzmenge und/oder den Schätzwert sowie die Höchstmenge und/oder den Höchstwert der gemäß dieser Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben, wäre daher unverhältnismäßig.
In einer solchen Situation erreicht der Verstoß gegen Art. 49 der Richtlinie 2014/24 in Verbindung mit deren Anhang V Teil C Nrn. 7 und 8 sowie Nr. 10 Buchst. a nicht das erforderliche Ausmaß der Schwere, um die in Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665 vorgesehene Sanktion auszulösen.
Dass der öffentliche Auftraggeber seine Pflicht zur Angabe des Umfangs der Rahmenvereinbarung verletzt hat, ist in einem solchen Fall nämlich deutlich genug, so dass ein Wirtschaftsteilnehmer, der ein Angebot abgeben möchte, dies bemerken kann und somit als gewarnt anzusehen ist.
Daher ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665 dahin auszulegen ist, dass er nicht anwendbar ist, wenn eine Auftragsbekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht wurde, selbst wenn zum einen die Schätzmenge und/oder der Schätzwert der gemäß der geplanten Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren nicht aus der Bekanntmachung, sondern aus der Beschreibung hervorgehen und zum anderen weder in der Bekanntmachung noch in der Beschreibung eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angegeben sind.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 49 der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7, 8 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz sind dahin auszulegen, dass in der Bekanntmachung sowohl die Schätzmenge und/oder der Schätzwert als auch eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren anzugeben sind und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist.

2.
Art. 49 der Richtlinie 2014/24 sowie deren Anhang V Teil C Nrn. 7 und 10 Buchst. a in Verbindung mit deren Art. 33 und den in Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz sind dahin auszulegen, dass die Schätzmenge und/oder der Schätzwert sowie eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren als Gesamtmenge oder -wert in der Bekanntmachung anzugeben sind und dass in dieser Bekanntmachung zusätzliche Anforderungen festgelegt werden können, über deren Aufnahme in die Bekanntmachung der öffentliche Auftraggeber entscheidet.

3.
Art. 2d Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge in der durch die Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er nicht anwendbar ist, wenn eine Auftragsbekanntmachung im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht wurde, selbst wenn zum einen die Schätzmenge und/oder der Schätzwert der gemäß der geplanten Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren nicht aus der Bekanntmachung, sondern aus der Beschreibung hervorgehen und zum anderen weder in der Bekanntmachung noch in der Beschreibung eine Höchstmenge und/oder ein Höchstwert der gemäß der Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren angegeben sind.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.