CELEX: 62014CJ0286
Ricorso di annullamento
Articolo 290 TFUE
Nozioni di “modificare” e di “integrare”
Regolamento (UE) n. 1316/2013
Articolo 21, paragrafo 3
Portata del potere conferito alla Commissione europea
Necessità di adottare un atto normativo distinto
Regolamento delegato (UE) n. 275/2014

Con il suo ricorso, il Parlamento europeo chiede l’annullamento del regolamento delegato (UE) n. 275/2014 della Commissione, del 7 gennaio 2014, che modifica l’allegato I del regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa (
GU L 80, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Contesto normativo
Il regolamento (UE) n. 1316/2013
Il regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e che modifica il regolamento (UE) n. 913/2010 e che abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/2010 (
GU L 348, pag. 129
), istituisce, a mente del suo articolo 1, il meccanismo per collegare l’Europa (in prosieguo: il «MCE»), che stabilisce le condizioni, i metodi e le procedure per la concessione di un’assistenza finanziaria dell’Unione europea alle reti transeuropee al fine di sostenere progetti infrastrutturali di interesse comune nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia e di sfruttare le potenziali sinergie tra tali settori. Esso stabilisce inoltre la ripartizione delle risorse da mettere a disposizione nel quadro finanziario pluriennale relativo agli anni 2014-2020.
Il considerando 59 del regolamento n. 1316/2013 così recita:
«(...) Per quanto riguarda i trasporti, al fine di tenere conto di eventuali modificazioni delle priorità strategiche e delle capacità tecnologiche, così come dei flussi di traffico, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) riguardanti l’adozione di modifiche alla parte I dell’allegato I e il dettaglio delle priorità di finanziamento per l’ammissibilità delle azioni ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro».
L’articolo 17, paragrafo 1, di tale regolamento enuncia quanto segue:
«La Commissione adotta[, mediante atti di esecuzione,] programmi di lavoro pluriennali e annuali per ciascuno dei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia. La Commissione può anche adottare programmi di lavoro pluriennali e annuali che abbracciano più settori. (...)».
L’articolo 21, paragrafi da 1 a 3, 5 e 6, di detto regolamento prevede l’adozione da parte della Commissione di atti delegati nei seguenti termini:
«1.   Previa approvazione dello Stato membro (...) interessat[o] di cui all’articolo 172, secondo comma, TFUE, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 25 del presente regolamento in relazione alla modifica della parte I dell’allegato I del presente regolamento, per tenere conto di mutate priorità di finanziamento nelle reti transeuropee e di cambiamenti relativi a progetti di interesse comune individuati nel regolamento (UE) n. 1315/2013. (...)
2.   Alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 26 del presente regolamento per modificare i principali termini, condizioni e procedure stabiliti nella parte III dell’allegato I del presente regolamento che disciplinano il contributo dell’Unione destinato a ciascuno strumento finanziario istituito nell’ambito del quadro concernente il debito o del quadro concernente il capitale di cui alla parte III dell’allegato I del presente regolamento in conformità dei risultati della relazione intermedia e della valutazione completa indipendente della fase pilota dell’iniziativa “Prestiti obbligazionari Europa 2020 per il finanziamento di progetti”, istituita ai sensi [della] decisione n. 1639/2006/CE e del regolamento [CE] n. 680/2007 e al fine di tener conto dei cambiamenti delle condizioni di mercato per ottimizzar[e] la concezione e l’attuazione degli strumenti finanziari ai sensi del presente regolamento.
(...)
3.   Nel settore dei trasporti, nel quadro degli obiettivi generali di cui all’articolo 3 e degli obiettivi settoriali specifici di cui all’articolo 4, paragrafo 2, [lettera a),] alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 26 che specifichino le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo 17 per la durata dell’MCE per le azioni ammissibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2. La Commissione adotta un atto delegato entro [il] 22 dicembre 2014.
(...)
5.   Qualora sia necessario discostarsi dalla dotazione per un obiettivo specifico nel settore dei trasporti di più di cinque punti percentuali, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 26 per modificare le percentuali indicative fissate nella parte IV dell’allegato I.
6.   Alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 26 per modificare l’elenco degli orientamenti generali stabiliti nella parte V dell’allegato I di cui tener conto al momento della fissazione dei criteri di aggiudicazione, al fine di rispecchiare la valutazione intermedia del presente regolamento e le conclusioni tratte dalla sua attuazione. Questo esercizio si svolge in maniera compatibile con i rispettivi orientamenti settoriali».
L’articolo 26 del regolamento n. 1316/2013 così dispone:
«1.   Il potere di adottare atti delegati è conferito alla Commissione alle condizioni stabilite nel presente articolo.
2.   Il potere di adottare atti delegati di cui all’articolo 21 è conferito alla Commissione dal 1
o
gennaio 2014 al 31 dicembre 2020.
3.   La delega di potere di cui all’articolo 21 può essere revocata in qualunque momento dal Parlamento europeo o dal Consiglio. La decisione di revoca pone fine alla delega di potere ivi specificata. Gli effetti della decisione decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
o da una data successiva ivi specificata. Essa non pregiudica la validità degli atti delegati già in vigore.
4.   Non appena adotta un atto delegato, la Commissione ne dà contestualmente notifica al Parlamento europeo e al Consiglio.
5.   L’atto delegato adottato in forza dell’articolo 21 entra in vigore solo se né il Parlamento europeo né il Consiglio hanno sollevato obiezioni entro il termine di due mesi dalla data in cui esso è stato loro notificato o se, prima della scadenza di tale termine, sia il Parlamento europeo che il Consiglio hanno informato la Commissione che non intendono sollevare obiezioni. Tale termine è prorogato di due mesi su iniziativa del Parlamento europeo o del Consiglio».
La parte I dell’allegato I del regolamento n. 1316/2013 è intitolata «Elenco di progetti individuati in via preliminare per la rete centrale nel settore dei trasporti». La parte III di tale allegato riguarda i termini, le condizioni e le procedure relative agli strumenti finanziari previsti dall’MCE. La parte IV di detto allegato prevede percentuali indicative per ogni obiettivo specifico nel settore dei trasporti, mentre la sua parte V prevede un elenco degli orientamenti generali di cui tener conto al momento della fissazione dei criteri di aggiudicazione.
Il regolamento impugnato
Il considerando 1 del regolamento impugnato dispone quanto segue:
«A norma dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1316/2013, entro il primo anno dall’entrata in vigore di tale regolamento, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati che specificano le priorità di finanziamento del trasporto che dovranno riflettersi nei programmi di lavoro per tutta la durata del meccanismo per collegare l’Europa per le azioni ammissibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2. È necessario pertanto che l’atto delegato che specifica le priorità di finanziamento del trasporto sia adottato prima dell’adozione dei programmi di lavoro».
Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento impugnato:
«Il testo che figura nell’allegato del presente regolamento è aggiunto come parte VI dell’allegato I al regolamento (UE) n. 1316/2013».
La suddetta parte VI è intitolata «Priorità di finanziamento del trasporto ai fini dei programmi di lavoro annuali e pluriennali».
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
Il Parlamento chiede che la Corte voglia:
—
annullare il regolamento impugnato, e
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
—
in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
—
dichiarare che gli effetti del regolamento impugnato sono considerati definitivi, e
—
condannare il Parlamento alle spese.
Con decisione del presidente della Corte del 22 ottobre 2014, il Consiglio è stato autorizzato a intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento.
Sul ricorso
Il Parlamento deduce un motivo unico, vertente, in sostanza, sul rilievo che la Commissione avrebbe violato il potere conferitole in forza dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, giacché quest’ultima, attraverso l’articolo 1 del regolamento impugnato, ha aggiunto una parte VI all’allegato I del regolamento n. 1316/2013 anziché adottare un atto delegato distinto.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che il ricorso sia irricevibile per il motivo che esso riguarda la tecnica legislativa e la forma scelta dalla Commissione per l’esercizio del potere delegato conferitole e attiene, quindi, a un vizio di forma non sostanziale che non può comportare l’annullamento del regolamento impugnato.
Dal canto suo, il Parlamento ritiene che il ricorso sia ricevibile.
Giudizio della Corte
Occorre ricordare che, nell’ambito del controllo di legittimità di cui all’articolo 263 TFUE, la Corte e il Tribunale dell’Unione europea sono competenti a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del Trattato FUE o di qualsiasi norma giuridica relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere (sentenze Frucona Košice/Commissione,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punto
, e Portogallo/Commissione,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, punto
).
Orbene, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la questione della violazione dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 sollevata dal Parlamento riguarda la portata del potere conferito alla Commissione di adottare atti delegati sulla base di tale disposizione e costituisce, pertanto, una questione di merito. Di conseguenza, il ricorso è ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
Il Parlamento adduce che l’articolo 290, paragrafo 1, TFUE introduce una differenza chiara tra il potere di modificare un atto legislativo e il potere di integrare un simile atto. Impiegando il verbo «modificare», gli autori del Trattato FUE avrebbero voluto contemplare le ipotesi nelle quali la Commissione è investita del potere di emendare formalmente un atto legislativo. Il potere delegato di «modificare» riguarderebbe quindi eliminazioni, sostituzioni e cambiamenti operati in un atto siffatto o in uno degli articoli di tale atto o in un allegato. Il verbo «integrare», invece, farebbe riferimento all’aggiunta di nuove norme. Pertanto, un atto delegato che integri un atto legislativo rimarrebbe un atto distinto che non modifica formalmente tale atto. Tale tesi sarebbe confermata dalla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 9 dicembre 2009, sull’attuazione dell’articolo 290 TFUE [COM(2009) 673 definitivo] nonché dagli orientamenti della Commissione, del 24 giugno 2011, sugli atti delegati fissati per i suoi servizi [SEC(2011) 855] (in prosieguo: gli «orientamenti sugli atti delegati»).
L’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 conferirebbe alla Commissione il potere di integrare tale regolamento. Il legislatore, infatti, avrebbe ritenuto opportuno lasciare alla Commissione il compito di integrare il quadro normativo definito a livello legislativo attraverso misure che specifichino le priorità di finanziamento. Diverse altre disposizioni di detto regolamento conferirebbero espressamente alla Commissione il potere di modificarlo. Anche i considerando del regolamento impugnato nonché la comunicazione della Commissione del 7 gennaio 2014, intitolata «Costruzione della rete centrale di trasporto: corridoi della rete centrale e meccanismo per collegare l’Europa» [SWD(2013) 542 final], indicherebbero che il regolamento impugnato integra il regolamento n. 1316/2013.
Il Parlamento sostiene, inoltre, che il regolamento impugnato viola il quadro normativo definito dal regolamento n. 1316/2013, poiché non apporta specificazioni su priorità di finanziamento in un atto distinto, come richiesto da quest’ultimo regolamento. Il regolamento n. 1316/2013 opererebbe una distinzione tra le disposizioni dettate dallo stesso legislatore, gli atti delegati e le misure di esecuzione che la Commissione ha il potere di adottare. L’articolo 21, paragrafo 3, di tale regolamento delegherebbe alla Commissione il potere di determinare le priorità di finanziamento nei limiti fissati dagli obiettivi generali e settoriali specifici enunciati da detto regolamento. Inoltre, tale articolo prevederebbe che le priorità così stabilite debbano riflettersi nei programmi di lavoro adottati dalla Commissione sotto forma di atti di esecuzione. Ne deriverebbe che il legislatore ha deciso di introdurre una «tappa intermedia» tra la fissazione degli elementi essenziali del programma di finanziamento dell’MCE a livello dello stesso regolamento e l’attuazione effettiva di tale programma, che verrebbe eseguita attraverso atti di esecuzione.
Infine, il Parlamento sostiene che il regolamento impugnato pregiudica la flessibilità richiesta dal regolamento n. 1316/2013. Dal momento che il contenuto del regolamento impugnato è stato incorporato nel regolamento n. 1316/2013, la Commissione si troverebbe nell’impossibilità di modificarlo in futuro al fine di tener conto degli sviluppi legati ai fattori menzionati nel considerando 59 di detto regolamento.
La Commissione sostiene che la differenza tra «integrare» e «modificare» un atto legislativo, ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, non è rilevante nel caso di specie, giacché la presente causa riguarderebbe non l’interpretazione dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, bensì esclusivamente quella dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013. Quest’ultima disposizione non conterrebbe né il termine «modificare» né il termine «integrare», utilizzati nell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, ma autorizzerebbe semplicemente la Commissione a «specificare» le priorità di finanziamento. Stante tale scelta del legislatore, occorrerebbe interpretare il termine «specificare» alla luce del contesto di tale regolamento, senza che sia possibile far ricorso a nozioni preconcette quali quelle avanzate dal Parlamento.
L’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 non indicherebbe in che modo la Commissione debba specificare le priorità di finanziamento. Tale articolo non escluderebbe quindi l’aggiunta di una nuova parte all’allegato I di tale regolamento, senza alcuna modifica della sostanza di detto regolamento.
L’argomento a contrario del Parlamento secondo il quale varie altre disposizioni del regolamento n. 1316/2013 conferiscono espressamente alla Commissione il potere di modificare tale regolamento non può essere condiviso. A differenza di tali altre disposizioni, l’articolo 21, paragrafo 3, del suddetto regolamento non autorizzerebbe la Commissione a modificare le disposizioni del medesimo. Adottando il regolamento impugnato, la Commissione avrebbe rispettato tale limite, in quanto il regolamento impugnato non modificherebbe le disposizioni del regolamento n. 1316/2013 e non farebbe che specificare le priorità di finanziamento aggiungendole all’allegato I di quest’ultimo regolamento.
Con l’adozione del regolamento impugnato, la Commissione avrebbe rispettato la «tappa intermedia» introdotta dal legislatore tra l’atto legislativo e l’esecuzione del programma, invocata dal Parlamento. Il timore del Parlamento che il regolamento comprometta la flessibilità richiesta dal regolamento n. 1316/2013 sarebbe ingiustificata poiché, consentendo alla Commissione di specificare le priorità di finanziamento attraverso un atto delegato, l’articolo 21, paragrafo 3, di quest’ultimo regolamento consentirebbe anche, eventualmente, alla Commissione di modificare l’atto delegato da essa adottato.
In risposta ad alcune questioni poste dalla Corte nel corso dell’udienza, la Commissione ha affermato, in sostanza, che il potere delegato di «specificare» le priorità di finanziamento, previsto dall’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, non doveva essere inteso come una terza categoria di poteri delegati autonoma rispetto alle categorie di poteri delegati previste dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, vale a dire quelle di «modificare» o di «integrare» l’atto legislativo. Esisterebbero solo le due categorie di poteri delegati previste da quest’ultimo articolo. Tuttavia, secondo la Commissione l’articolo 21, paragrafo 3, di tale regolamento, delegandole un potere di «specificare» le priorità di finanziamento, le lascia la scelta della tecnica legislativa.
Giudizio della Corte
L’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati «che specifichino» le priorità di finanziamento che dovranno essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo 17 di tale regolamento.
Il Parlamento afferma, in sostanza, che la Commissione ha violato tale potere in quanto, attraverso l’articolo 1 del regolamento impugnato, ha aggiunto una parte VI all’allegato I del regolamento n. 1316/2013 anziché adottare un atto delegato distinto.
A tale riguardo, occorre, in primo luogo, ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE risulta che un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrino o modifichino determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. Conformemente al secondo comma di tale disposizione, gli obiettivi, il contenuto, la portata nonché la durata della delega di potere devono essere esplicitamente delimitati dall’atto legislativo che conferisce una tale delega. Detto requisito implica che l’attribuzione di un potere delegato mira all’adozione di norme che si inseriscono nel quadro normativo quale definito dall’atto legislativo di base (sentenze Commissione/Parlamento e Consiglio,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punto
, nonché Commissione/Parlamento e Consiglio,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, punto
).
Occorre ricordare, inoltre, che l’articolo 290, paragrafo 2, primo comma, TFUE dispone che gli atti legislativi fissano esplicitamente le condizioni cui è soggetta la delega. Conformemente a tale disposizione, tali condizioni possono prevedere la possibilità per il Parlamento o il Consiglio di revocare la delega o stabilire che l’atto delegato possa entrare in vigore soltanto se, entro il termine fissato dall’atto legislativo, il Parlamento o il Consiglio non sollevano obiezioni.
L’articolo 290, paragrafo 1, TFUE prevede due categorie di poteri delegati, ossia quella che consente di «integrare» e quella che consente di «modificare» l’atto legislativo. La possibilità di «specificare» determinati elementi non essenziali di un atto siffatto, invece, non è prevista da detto articolo.
Orbene, contrariamente a quanto le osservazioni scritte presentate dalla Commissione potrebbero lasciar intendere, l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, conferendo alla Commissione il potere di «specificare» le priorità di finanziamento, si riferisce non a una categoria di poteri delegati autonoma esclusa dall’ambito di applicazione dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, bensì a un potere delegato ai sensi di quest’ultimo articolo.
Proprio dal contesto in cui si inserisce l’articolo 21, paragrafo 3, di detto regolamento emerge infatti che il potere conferito da detta disposizione inerisce a una delle categorie di poteri delegati contemplate dall’articolo 290 TFUE.
A tal proposito, occorre constatare, da un lato, che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 rinvia all’articolo 26 di tale regolamento, il quale a sua volta è diretto a garantire il rispetto delle condizioni previste dall’articolo 290, paragrafi 1 e 2, TFUE, fissando, al suo paragrafo 2, la durata della delega di potere e specificando, ai suoi paragrafi 3 e 5, che la delega di potere di cui all’articolo 21 di detto regolamento può essere revocata in qualsiasi momento dal Parlamento o dal Consiglio e che un atto delegato adottato conformemente a quest’ultimo articolo entra in vigore soltanto se tali istituzioni non hanno sollevato obiezioni entro un termine di due mesi dalla notifica di tale atto.
Dall’altro lato, anche l’articolo 21, paragrafi 2, 5 e 6, del regolamento n. 1316/2013, che conferisce alla Commissione poteri delegati di «modificare» determinati elementi di tale regolamento ai sensi dell’articolo 290 TFUE, rinvia all’articolo 26 del regolamento in parola.
Orbene, sarebbe contraddittorio ritenere che, mentre i paragrafi 2, 5 e 6 dell’articolo 21 del regolamento n. 1316/2013 e il paragrafo 3 di tale articolo rinviano all’articolo 26 di tale regolamento, tale articolo 26 sia fondato sull’articolo 290 TFUE per quanto concerne i soli poteri delegati di cui all’articolo 21, paragrafi 2, 5 e 6, di detto regolamento.
Inoltre, nel corso dell’udienza, la Commissione ha ammesso che il potere conferito dall’articolo 21, paragrafo 3, del medesimo regolamento doveva essere considerato un potere delegato ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE.
In secondo luogo, occorre accertare se il potere di «specificare» le priorità di finanziamento, conferito dall’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n.1316/2013, debba essere inteso come un potere delegato di «modificare» tale regolamento o come un potere delegato di «integrar[lo]», ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, ovvero come facoltà della Commissione di avvalersi a suo piacimento di uno o dell’altro dei poteri suddetti.
A tale riguardo, dall’espressione «integrare o modificare» risulta che le due categorie di poteri delegati di cui all’articolo 290, paragrafo 1, TFUE sono nettamente distinte.
La delega di un potere di «integrare» un atto legislativo, infatti, consiste semplicemente nell’autorizzare la Commissione ad attuare tale atto. Qualora essa eserciti un tale potere, il suo mandato è limitato allo sviluppo in dettaglio, nel rispetto dell’integralità dell’atto legislativo adottato dal legislatore, degli elementi non essenziali della specifica normativa che il legislatore non ha definito.
La delega di un potere di «modificare» un atto legislativo, invece, consiste nell’autorizzare la Commissione a emendare o abrogare elementi non essenziali previsti in tale atto dal legislatore. Qualora la Commissione eserciti un tale potere, essa non è ovviamente tenuta ad agire nel rispetto degli elementi che il mandato accordatole mira a «modificare».
Tale interpretazione è avvalorata, da un lato, dalla genesi dell’articolo 290 TFUE, che può fornire elementi rilevanti per l’interpretazione di una disposizione del Trattato FUE (v., in tal senso sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
), e, dall’altro, come rilevato dal Parlamento, dalle spiegazioni fornite dalla Commissione nei suoi orientamenti sugli atti delegati, i quali, pur non potendo vincolare la Corte, possono costituire una fonte d’ispirazione utile (v., per analogia, sentenze Italia/Commissione,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punto
, nonché T-Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, punto
).
Quanto alla genesi dell’articolo 290 TFUE, occorre rilevare che tale articolo ha ripreso, in sostanza, il contenuto dell’articolo I‑36 del progetto di trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (
GU 2004, C 310, pag. 1
). Dai lavori preparatori di quest’ultima disposizione, e segnatamente dalla pagina 9 della relazione finale del gruppo di lavoro IX «Semplificazione» della Convenzione europea, del 29 novembre 2002 (CONV 424/02), si evince che gli atti delegati sono stati definiti come atti «che sviluppano nei particolari o modificano taluni elementi di un atto legislativo».
Per quanto riguarda gli orientamenti sugli atti delegati, la Commissione spiega, al punto 40 di detti orientamenti, che qualora il legislatore conferisca un potere di «integrare» un atto legislativo alla Commissione, esso si astiene dal legiferare in maniera esaustiva e si limita a fissare gli elementi essenziali, lasciando alla Commissione il compito di attuarli. Per contro, ai sensi del punto 34 di tali orientamenti, nell’ambito dell’esercizio di un potere di «modificare» l’atto legislativo, la Commissione apporta modifiche formali a un testo aggiungendovi nuovi elementi non essenziali ovvero sostituendo o eliminando tali elementi.
Le differenze rilevate ai punti precedenti tra le due categorie di poteri delegati di cui all’articolo 290, paragrafo 1, TFUE ostano a che alla Commissione possa essere riconosciuto il potere di stabilire essa stessa la natura del potere delegato conferitole. In tali condizioni e al fine di garantire la trasparenza del processo legislativo, tale disposizione impone al legislatore di stabilire la natura della delega che intende conferire alla Commissione.
Per quanto attiene alla delega conferita alla Commissione all’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, occorre constatare che, conferendo alla Commissione il potere di adottare atti delegati «che specifichino» le priorità di finanziamento, tale disposizione autorizza la Commissione a «integrare» tale regolamento, ai sensi dell’articolo 290 TFUE.
Nelle parti I e da III a V dell’allegato I di detto regolamento, infatti, lo stesso legislatore ha dettato un elenco di progetti individuati in via preliminare per la rete centrale nel settore dei trasporti, i termini, le condizioni e le procedure degli strumenti finanziari previsti dall’MCE, percentuali indicative per ogni obiettivo specifico nel settore dei trasporti e un elenco degli orientamenti generali di cui tener conto al momento della fissazione dei criteri di aggiudicazione, conferendo espressamente alla Commissione allo stesso tempo, all’articolo 21, paragrafi 1, 2 5 e 6, del medesimo regolamento, il potere di «modificare» tali elementi.
Orbene, a differenza di detti elementi, le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo17 del regolamento n. 1316/2013 non sono state fissate dallo stesso legislatore in tale regolamento. Pur lasciando tale questione aperta in tale regolamento, il legislatore ha conferito alla Commissione il compito di «specificare» tale priorità in un atto delegato che doveva, conformemente all’articolo 21, paragrafo 3, dello stesso regolamento, essere adottato al più tardi il 22 dicembre 2014.
Pertanto, conferendo alla Commissione il potere di «specificare» le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo17 del regolamento n. 1316/2013, l’articolo 21, paragrafo 3, di tale regolamento l’autorizza non a modificare elementi già previsti in tale regolamento, bensì ad attuare detto regolamento sviluppando dettagli non definiti dal legislatore, rimanendo tuttavia tenuta a rispettare le disposizioni adottate dal medesimo regolamento nel suo complesso.
Tale interpretazione è confermata dal considerando 59 del regolamento n. 1316/2013, che traccia una chiara distinzione tra il potere di «modificare» e quello di «specificare» determinati elementi di tale regolamento, enunciando che la Commissione ha il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE per quanto riguarda l’adozione delle modifiche della parte I dell’allegato I di detto regolamento e di specificare le priorità di finanziamento per le iniziative finanziabili in forza dell’articolo 7, paragrafo 2, del medesimo regolamento che dovranno essere rispecchiate nei programmi di lavoro.
In terzo luogo, occorre verificare se l’esercizio del potere conferito ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 richieda l’adozione di un atto distinto rispetto a tale regolamento.
A tale riguardo, occorre constatare, da un lato, che per ragioni di chiarezza normativa e di trasparenza del processo legislativo, la Commissione non può, nell’ambito dell’esercizio di un potere di «integrare» un atto legislativo, aggiungere un elemento al testo stesso di tale atto. Un simile inserimento, infatti, rischierebbe di creare confusione sulla base giuridica di tale elemento, giacché il testo stesso di un atto legislativo conterrebbe un elemento derivante dall’esercizio, da parte della Commissione, di un potere delegato che non le consente di emendare o abrogare tale atto.
Dall’altro lato, occorre ricordare che la possibilità di delegare poteri previsti dall’articolo 290 TFUE è diretta a consentire al legislatore di concentrarsi sugli elementi essenziali di una normativa nonché sugli elementi non essenziali sui quali esso ritenga opportuno legiferare, affidando tuttavia alla Commissione il compito di «integrare» determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo adottato ovvero di «modificare» tali elementi nell’ambito di una delega conferita a quest’ultima.
Orbene, un elemento adottato dalla Commissione nell’esercizio di un potere conferitole di «integrare» un atto legislativo, ma che forma parte integrante di tale atto, non può, di conseguenza, essere sostituito o eliminato nell’esercizio di tale potere che ha portato alla sua adozione, atteso che tali interventi richiedono un potere di «modificare» detto atto. Spetterebbe quindi al legislatore intervenire ove divenga necessario sostituire o eliminare l’elemento aggiunto, o dettando esso stesso un atto legislativo o conferendo alla Commissione un potere delegato di «modificare» l’atto in questione. L’inserimento, nell’ambito dell’esercizio di un potere di «integrare» un atto legislativo, di un elemento nel testo stesso di tale atto osterebbe infatti a un’applicazione effettiva di un tale potere.
Laddove la Commissione invece «integri» un atto legislativo adottando un atto distinto, essa può, nella misura necessaria, modificare quest’ultimo atto senza essere tenuta a modificare l’atto legislativo stesso.
Ne deriva che l’esercizio di un potere delegato di «integrare» un atto legislativo, ai sensi dell’articolo 290 TFUE, richiede che la Commissione adotti un atto distinto.
Tale conclusione è, inoltre, avvalorata dai punti 34 e 40 degli orientamenti sugli atti delegati, secondo i quali un atto che «integra» un atto legislativo prende la forma di un atto distinto dall’atto legislativo e non lo modifica formalmente.
Come risulta dal punto 47 della presente sentenza, conferendo alla Commissione il potere di adottare atti delegati «che specifichino» le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo 17 del regolamento n. 1316/2013, l’articolo 21, paragrafo 3, di tale regolamento autorizza la Commissione a «integrare» detto regolamento, ai sensi dell’articolo 290 TFUE. Di conseguenza, nell’ambito dell’esercizio del potere previsto da detto articolo 21, paragrafo 3, la Commissione era tenuta ad adottare un atto distinto dallo stesso regolamento. Aggiungendo, attraverso l’articolo 1 del regolamento impugnato, una parte VI all’allegato I del regolamento n. 1316/2013, la Commissione ha violato tale obbligo, non tenendo conto così della differenza tra le due categorie di poteri delegati previste dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE.
Tale ultimo rilievo è, inoltre, confermato dal fatto che, nel titolo del regolamento impugnato, la Commissione descrive tale regolamento nel senso che esso «modifica» l’allegato I del regolamento n. 1316/2013, mentre il potere di «specificare» le priorità di finanziamento, previsto dall’articolo 21, paragrafo 3, di tale regolamento, dev’essere considerato un potere delegato di «integrare» l’atto legislativo, ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE.
Di conseguenza, la Commissione ha violato l’articolo 21, paragrafo 3, di detto regolamento. Una simile violazione delle norme sulla competenza previste dall’articolo 290 TFUE comporta l’annullamento del regolamento impugnato.
In quarto luogo, per quanto riguarda la questione di cui al punto 18 della presente sentenza e posto che la Commissione contesta il fatto che tale violazione comporti l’annullamento del regolamento impugnato, occorre ricordare che l’articolo 1 del regolamento impugnato, poiché aggiunge l’elenco delle priorità di finanziamento contenuto nell’allegato del regolamento impugnato al regolamento n. 1316/2013 come parte VI dell’allegato I di quest’ultimo regolamento, impedisce d’ora in avanti alla Commissione di modificare tale elenco, in considerazione del fatto che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013 non consente alla Commissione di «modificare» quest’ultimo regolamento.
Premesso ciò, la violazione dell’obbligo di adottare un atto distinto comporta l’annullamento del regolamento impugnato, a fortiori in quanto dal considerando 59 del regolamento n. 1316/2013 risulta che il potere di specificare le priorità di finanziamento è stato conferito alla Commissione «al fine di tenere conto di eventuali modificazioni delle priorità strategiche e delle capacità tecnologiche, così come dei flussi di traffico».
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre accogliere il motivo unico dedotto dal Parlamento e, pertanto, annullare il regolamento impugnato.
Sulla domanda di mantenimento degli effetti del regolamento impugnato
La Commissione chiede alla Corte di mantenere, nel caso di annullamento del regolamento impugnato, gli effetti di quest’ultimo finché sia sostituito da un nuovo atto. Il Parlamento ritiene che un tale mantenimento sia effettivamente utile.
Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, la Corte può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti di un atto annullato che devono essere considerati definitivi.
A tale proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, in considerazione di motivi di certezza del diritto, gli effetti di un tale atto possono essere mantenuti in particolare qualora gli effetti immediati del suo annullamento comporterebbero conseguenze negative gravi per gli interessati e la legittimità dell’atto impugnato sia contestata non a causa della sua finalità o del suo contenuto, ma per motivi attinenti all’incompetenza del suo autore o alla violazione di forme sostanziali (sentenza Parlamento e Commissione/Consiglio,
C‑103/12 e C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, il regolamento impugnato funge da base giuridica per i programmi di lavoro di cui all’articolo 17 del regolamento n. 1316/2013, i quali a loro volta costituiscono il fondamento per gli inviti a presentare proposte per la selezione dei progetti d’interesse comune che sono finanziati dall’MCE.
Come adduce la Commissione, il semplice annullamento del regolamento impugnato rimetterebbe in discussione sia i programmi di lavoro annuali e pluriennali basati su tale regolamento sia gli inviti a presentare proposte per la selezione dei progetti d’interesse comune avviati sulla base di tali programmi, che a loro volta sarebbero automaticamente annullati. Orbene, un tale annullamento comprometterebbe l’attuazione dell’MCE e causerebbe un danno significativo a tutti gli attori interessati.
Alla luce di tali premesse, sussistono rilevanti ragioni di certezza del diritto che giustificano l’accoglimento da parte della Corte della domanda diretta al mantenimento degli effetti del regolamento impugnato.
Occorre, di conseguenza, mantenere gli effetti di tale regolamento fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può eccedere i sei mesi a decorrere dalla data della pronuncia della presente sentenza, di un nuovo atto sostitutivo del regolamento suddetto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del Parlamento. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Consiglio sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il regolamento delegato (UE) n. 275/2014 della Commissione, del 7 gennaio 2014, che modifica l’allegato I del regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa, è annullato.

2)
Gli effetti del regolamento delegato n. 275/2014 sono mantenuti fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può eccedere i sei mesi a decorrere dalla data della pronuncia della presente sentenza, di un nuovo atto sostitutivo del regolamento suddetto.

3)
La Commissione europea è condannata alle spese.

4)
Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà le proprie spese.

Firme
(
*1
)	* Lingua processuale: il francese.