CELEX: 62016TJ0028
EZZF a EZFRV
Výdaje vyloučené z financování
Rozvoj venkova
Pozemkové úpravy a obnova vesnic
Kritéria pro výběr operací
Zásada loajální spolupráce
Subsidiarita
Legitimní očekávání
Přiměřenost
Povinnost uvést odůvodnění

Skutečnosti předcházející sporu
Jak vyplývá z článku 15 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2005, L 277, s. 1
), v členských státech působí Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova prostřednictvím programů pro rozvoj venkova, které mohou zahrnovat řadu regionálních programů, tak jako v Spolkové republice Německo vzhledem k spolkové struktuře tohoto členského státu.
Pokud jde o programové období 2007–2013, program pro rozvoj venkova týkající se Freistaat Bayern (Bavorsko, Německo), nadepsaný „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007-2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005“ (Bavorský program pro rozvoj zemědělského hospodářství a venkovského prostředí na období 2007–2013 s podporou z EZFRV podle nařízení č. 1698/2005, dále jen „BayZal“), který obsahuje činnosti v oblasti pozemkové úpravy a obnovy vesnic, byl předložen Komisi Evropských společenství, jež jej schválila rozhodnutím C(2007) 3994 final ze dne 5. září 2007 (dále jen „rozhodnutí ze dne 5. září 2007“), které stanoví financování z EZFRV v maximální celkové výši 1253943708 eur v rámci celého programového období.
V návaznosti na první inspekci, kterou provedly její útvary od 2. do 6. března 2009, měla Komise za to, že existují nedostatky v uplatňování kritérií pro výběr operací týkajících se pozemkové úpravy a obnovy vesnic v Bavorsku podporovaných EZFRV v letech 2007 a 2008 a že tato skutečnost představuje nedostatek klíčového kritéria. Po skončení řízení zahrnujícího mimo jiné předložení věci smírčímu orgánu podle nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (
Úř. věst. 2006, L 171, s. 90
) uplatnila Komise na dotčené projekty, které byly financovány EZFRV v letech 2007 a 2008, finanční opravu odpovídající paušální částce 10 %, a sice 1040620,50 eura.
Od 8. do 12. července 2013 uskutečnily útvary Komise druhou inspekci, která se týkala zejména provádění pozemkové úpravy a obnovy vesnic v rámci BayZal, za účelem ověření systému řízení a kontroly zavedeného v Bavorsku.
Dopisem ze dne 3. září 2013 oznámila Komise německým orgánům výsledky inspekce a své zjištění o existenci nedostatků ve stanovování a uplatňování kritérií pro výběr operací podporovaných z EZFRV v Bavorsku, a to jak v letech 2007 až 2008, na které se již vztahovala oprava, tak v letech 2009 až 2012, jakož i od roku 2013. Bylo zahájeno dvoustranné jednání mezi útvary Komise a německými orgány. Rovněž bylo zahájeno druhé smírčí řízení podle článku 16 nařízení č. 885/2006, které však nebylo úspěšné.
Dne 13. listopadu 2015 přijala nakonec Komise prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/2098, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2015, L 303, s. 35
, dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž uplatnila paušální opravu ve výši 10 % na výdaje, které vynaložily v Bavorsku německé orgány v letech 2009 až 2014. Poté, co Komise opravila základ pro výpočet, jelikož Komise zamýšlela původně opravu ve výši 11046145,96 eura, činila konečná výše opravy 7719920 eur.
Výtky Komise, které jsou důvodem přijetí napadeného rozhodnutí, jsou uvedeny jak ve zprávě, kterou vypracoval dne 12. června 2015 smírčí orgán v řízení, jež před ním v návaznosti na druhou inspekci zahájily německé orgány, tak v souhrnné zprávě vypracované Komisí dne 19. října 2015 (dále jen „souhrnná zpráva“). Tyto výtky mohou být v podstatě shrnuty následovně.
Pozemkové úpravy a obnovy vesnic v Bavorsku, které jsou popsány německými orgány, probíhají ve třech fázích:
—
první fáze, která odpovídá původní a konzultační fázi, umožňuje setkání regionálních subjektů, obecních a místních subjektů za účelem jejich konzultace a objasnění sledovaných cílů, rozdělení úkolů a určení, zda si jednotlivé subjekty přejí účastnit se nadále tohoto postupu a využít možnosti podpor; tuto fázi zahajují příslušné regionální orgány veřejné správy, v tomto případě Ämter für ländliche Entwicklung (úřady pro rozvoj venkova), když mají za to, že je nezbytný postup týkající se pozemkové úpravy a obnovy vesnic a musí být zahájen v zájmu zúčastněných stran;
—
druhá fáze zahrnuje rozhodnutí přijaté úřadem pro rozvoj venkova o zahájení pozemkové úpravy a obnovy vesnic, což vede ke zřízení společenství zúčastněných stran seskupujícího vlastníky pozemků a nositele s nimi souvisejících práv, které bude žadatelem a příjemcem dotací;
—
třetí fáze zahrnuje podrobné plánování a konkrétní provádění pozemkové úpravy a obnovy vesnic v každé dotčené oblasti.
Avšak Komise má zaprvé za to, že v letech 2007 a 2008 nebyly operace související s pozemkovou úpravou a obnovou vesnic schváleny na základě výběrových kritérií stanovených příslušným orgánem, jak stanovoval čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005.
Zadruhé, pokud jde o léta 2009 až 2012, kritéria pro výběr projektů, která byla původně uvedena v BayZal, byla od přijetí rozhodnutí monitorovacího výboru – jenž byl zřízen na základě článku 77 nařízení č. 1698/2005 a pověřen posuzováním výběrových kritérií, která měla být uplatňována během programového období 2007–2013 – ze dne 22. prosince 2008, byla sice změněna, pokud jde o první a druhou fázi operací souvisejících s pozemkovou úpravou a obnovou vesnic, avšak Komise má za to, že tato kritéria nejsou vhodná k výběru projektů ze způsobilých projektů, jelikož uvedené projekty nejsou klasifikovány a jejich výběr je neprůhledný, a tedy není transparentní. Kromě toho nebylo stanoveno žádné výběrové kritérium pro rozhodnutí o zahájení postupů. Tyto postupy sestávají z jednotlivých projektů nebo činností, které nejsou známy v době, kdy je rozhodnutí týkající se jich přijímáno, takže jsou schváleny až v průběhu let, která následují po zahájení postupu.
Zatřetí, pokud jde o rok 2013, v prosinci 2012 byla schválena nová výběrová kritéria, která se uplatní rovněž na postup předběžného výběru, tj. na výběr postupů zaváděných v Bavorsku. K uplatňování výběrových kritérií dochází prostřednictvím tří kontrolních seznamů:
—
kontrolní seznam A obsahuje výběrová kritéria umožňující ověřit, zda může být postup považován za postup, který je v souladu s pracovním programem BayZal a který může být zapsán do tohoto programu;
—
kontrolní seznam B obsahuje výběrová kritéria umožňující ověřit, zda může začít uskutečňování postupu nebo operace, které mohou být zapsány do pracovního programu;
—
kontrolní seznam C obsahuje výběrová kritéria umožňující vybrat projekt.
O vypracování seznamu C bylo rozhodnuto již v prosinci 2008 a tento seznam byl používán od roku 2009. Kontrolní seznamy A a B byly vypracovány v roce 2013 a použity se zpětnou účinností na všechny postupy a projekty od roku 2009.
Komise má však za to, že tyto kontrolní seznamy jsou nadále nedostatečné zvláště proto, že stále neobsahují klasifikaci postupů prováděných v Bavorsku a nevztahují se na postupy, o jejichž zahájení nebylo dosud rozhodnuto, takže výběr operací a projektů je v tomto stadiu nadále netransparentní.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 26. ledna 2016 podala Spolková republika Německo projednávanou žalobu.
Žalobní odpověď došla kanceláři Tribunálu dne 8. dubna 2016, replika dne 25. května 2016 a duplika dne 7. července 2016.
Spolková republika Německo navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil článek 1 a přílohu napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž vylučují z financování Evropskou unií platby v celkové výši 7719920,30 eura, které v rámci EZFRV uskutečnila její příslušná platební agentura;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
žalobu zamítl;
—
uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Spolková republika Německo uplatňuje v rámci žaloby čtyři žalobní důvody.
Zaprvé se dovolává nesprávného právního posouzení Komise spočívajícího v porušení čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 ve spojení s čl. 2 písm. e) téhož nařízení, jelikož Komise nedodržela požadavky uvedeného nařízení na kritéria způsobilosti výdajů zohledněná v rámci EZFRV.
Zadruhé se dovolává porušení zásady partnerství, která vyplývá z článku 6 nařízení č. 1698/2005, zásady loajální spolupráce vyplývající z čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce SEU a zásady ochrany legitimního očekávání, neboť Komise přehlédla opodstatněnost praxe, kterou schválila nebo vůči, které nic nenamítala.
Zatřetí se Spolková republika Německo dovolává porušení zásady subsidiarity, která vyplývá z článku 5 SEU, jelikož Komise zasahuje do procesní autonomie a výsad členských států v oblasti územního plánování.
Začtvrté se tento stát dovolává porušení čl. 52 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 549
), čl. 31 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (
Úř. věst. 2005, L 209, s. 1
) a zásady proporcionality, neboť paušální opravou ve výši 10 %, kterou uplatnila, Komise správně nezhodnotila povahu a rozsah – který je v každém případě minimální – případného porušení pravidel v souvislosti s výběrovými kritérii ani nezohlednila skutečnost, že Unie neutrpěla finanční újmu ani nebyla vystavena reálnému riziku, že takovou újmu utrpí. Má navíc za to, že napadené rozhodnutí není v tomto ohledu dostatečně odůvodněno.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 ve spojení s čl. 2 písm. e) téhož nařízení, jelikož Komise porušila podmínky způsobilosti výdajů
Spolková republika Německo v návrhu zaprvé připomíná, že podle čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 jsou výdaje způsobilé pro příspěvek z EZFRV pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž bylo rozhodnuto v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem, přičemž pojem „operace“ je definován v čl. 2 písm. e) téhož nařízení jako „projekt, smlouva či ujednání nebo jiná akce vybraná podle kritérií stanovených pro dotyčný program pro rozvoj venkova a prováděná jedním nebo více příjemci, umožňující dosažení cílů stanovených v článku 4“.
Komise však podle tohoto státu vyžadovala, aby byla výběrová kritéria uplatňována v první a druhé fázi postupu pro pozemkové úpravy a obnovy vesnic, který je prováděn v Bavorsku, zatímco se jedná o fáze předcházející tomuto postupu, v nichž ještě neexistují operace ani příjemci, existují nanejvýše „potenciální příjemci“, přičemž posledně uvedení jsou známí až ve třetí fázi operace týkající se pozemkové úpravy a obnovy vesnic po založení společenství zúčastněných stran, které nabude postavení žadatele o podporu.
Spolková republika Německo zadruhé tvrdí, že Komise měla nesprávně za to, že v prvních dvou fázích operace související s pozemkovou úpravou a obnovou vesnic provádějí německé orgány protiprávní předběžný výběr projektů, jelikož rozhodují o zahájení třetí fáze podle netransparentních kritérií. Podle německých orgánů jsou však tyto dvě fáze součástí postupu informování, konzultací a komplexního určování sloužícího k posouzení účelnosti zahájení postupu a k ověření toho, že jsou splněny předpoklady vyplývající ze spolkových právních předpisů týkajících se pozemkových úprav. Tato výtka Komise nebyla podle Spolkové republiky Německo rovněž dostatečně odůvodněna.
Spolková republika Německo zatřetí tvrdí, že pokud jde o samotná výběrová kritéria, trvala Komise na přehnaných požadavcích, které neodpovídají platnému právu a nejsou obsaženy v nařízení č. 1698/2005, když požadovala, aby byla stanovena klasifikace projektů, vypracován seznam vybraných projektů v podobě souhrnné tabulky nebo také určeno, který postup nejlépe splňuje výběrová kritéria. Na způsobilé projekty přitom byla uplatněna výběrová kritéria, o nichž bylo rozhodnuto zvláště v rozhodnutí ze dne 22. prosince 2008 přijatém za přítomnosti zástupců Komise. Rozhodnutí ze dne 22. prosince 2008 podle ní obsahovalo ve své příloze kontrolní seznam C týkající se výběrových kritérií pro rozvoj venkova, který byl později doplněn o kontrolní seznamy A a B.
Německé orgány jen pro úplnost poznamenávají, že Komise pominula rovněž vlastní pokyny, které vyplývají z dokumentu č. VI/10535/99 ze dne 23. července 2002, nadepsaného „Pokyny k provádění systémů řízení, kontrol a sankcí pro opatření v oblasti rozvoje venkova podle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 – Opatření v oblasti rozvoje venkova financované ze záruční sekce EZOZF“, které přijala v roce 2002 a zmínila v dopise zaslaném německým orgánům dne 11. května 2009. Mají za to, že je zajisté pravda, že tyto pokyny se týkají přímých plateb v oblasti společné zemědělské politiky (SZP), a nikoli EZFRV. Domnívají se však, že z nich lze vyvodit, že výběrová kritéria slouží jen k výběru z konkrétních žádostí, o nichž se má za to, že jsou způsobilé k získání podpory. Tato kritéria nabývají tedy podle nich skutečný význam až tehdy, když musí být skutečně proveden výběr například z důvodu omezených finančních zdrojů ve vztahu k počtu projektů, čemuž tak podle německých orgánů v projednávaném případě nebylo.
Ve stadiu repliky se Spolková republika Německo snaží podpořit svou argumentaci týkající se nesprávného výkladu ustanovení nařízení č. 1698/2005 provedeného Komisí tím, že zdůrazňuje rozdíl mezi „opatřeními“ a „operacemi“, pojmy, které jsou definovány v čl. 2 písm. d) a čl. 2 písm. e) nařízení č. 1698/2005. Postup týkající se pozemkové úpravy tedy podle ní není konkrétně „operací“, nýbrž je „opatřením“ ve smyslu těchto definicí, jelikož „opatření“ předcházejí „operacím“. Má přitom za to, že unijní právo neobsahuje žádnou povinnost členských států uplatňovat výběrová kritéria již ve fázi opatření, neboť stupně konkretizace požadovaný k tomu, aby se mohlo jednat o operaci, není ještě dosaženo. Kromě toho v raném stadium, k němuž se Komise vyjadřuje, podle tohoto státu ještě neexistuje „příjemce“ ve smyslu nařízení č. 1698/2005. Spolková republika Německo má za to, že pojem „potenciální příjemce“ použitý Komisí nemá žádný právní význam a použitím tohoto pojmu Komise implicitně připouští, že neexistuje konkrétní příjemce v první a druhé fázi postupu týkajícího se pozemkové úpravy a obnovy vesnic. Spolková republika Německo zpochybňuje dále tvrzení Komise, že souhlasila s její analýzou, neboť nepodala žalobu proti finanční opravě, která jí byla uložena v roce 2013 a jež se týkala hospodářských roků 2007 a 2008.
Pokud jde o srovnání Komise s postupy platnými v spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko (Německo) a v spolkové zemi Meklenbursko – Přední Pomořansko (Německo), které uvádí jako příklad, německé orgány poznamenávají, že není relevantní zvláště proto, že spolkové právní předpisy týkající se pozemkových úprav umožňují svěřit společenství zúčastněných stran základní úkoly příslušného orgánu týkající se pozemkových úprav, což na základě bavorských právních předpisů určených k provádění spolkových právních předpisů týkajících se pozemkových úprav odlišuje případ Bavorska od ostatních případů. Kromě toho se postup uvedený ve vztahu k spolkové zemi Meklenbursko – Přední Pomořansko týká podle těchto orgánů jen programového období 2014–2020.
Komise zpochybňuje argumentaci německých orgánů a tvrdí, že výtky, které uvedla zvláště v průběhu smírčího řízení a v souhrnné zprávě, jsou opodstatněné.
Úvodem je třeba připomenout, že když Komise odmítne účtovat určité výdaje k tíži Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) nebo EZFRV z důvodu porušení ustanovení unijního práva, které lze přičíst členskému státu, musí prokázat, že k takovému porušení došlo (rozsudek ze dne 28. října 1999, Itálie v. Komise,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, bod
). Jinými slovy, Komise má povinnost odůvodnit rozhodnutí konstatující absenci nebo nedostatky kontrol provedených dotyčným členským státem (rozsudek ze dne 8. května 2003, Španělsko v. Komise,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, bod
).
Komise není povinna vyčerpávajícím způsobem prokázat nedostatečnost kontrol uskutečněných vnitrostátními orgány nebo nesprávnosti v předaných údajích, ale musí předložit důkaz o vážných a důvodných pochybnostech, které má vzhledem k těmto kontrolám nebo těmto údajům (rozsudky ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, bod
, a ze dne 8. května 2003, Španělsko v. Komise,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, bod
).
Následně tomuto členskému státu přísluší prokázat, že jsou splněny podmínky pro získání financování, které bylo Komisí odmítnuto (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, bod
). Jinými slovy, dotyčný členský stát nemůže vyvrátit zjištění Komise pouhým tvrzením nepodloženým důkazy o spolehlivém a funkčním systému kontroly. Nepodaří-li se mu tudíž prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná, pak tato zjištění představují indicie způsobilé vzbudit závažné pochybnosti ohledně zavedení odpovídajícího a účinného souboru opatření dozoru a kontroly (rozsudky ze dne 28. října 1999, Itálie v. Komise,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, bod
, a ze dne 8. května 2003, Španělsko v. Komise,
C‑349/97
,
EU:C:2003:251
, bod
).
V projednávaném případě je třeba uvést, že v obecném rámci SZP je provádění politiky rozvoje venkova Unie prostřednictvím finančního a programového nástroje, kterým je EZFRV, založeno na zásadě sdíleného řízení, na kterém se podílí Unie a členské státy, přičemž unijní právo vymezuje obecný právní rámec, který doplňují vnitrostátní právní předpisy (stanovisko generálního advokáta Saugmandsgaarda Øe ve věci Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:280
, bod
).
Pokud jde zaprvé o ustanovení upravující na úrovni Unie financování z EZFRV, pro programové období 2007–2013 jsou tato ustanovení obsažena v nařízení č. 1290/2005. Na programové období 2014–2020 se vztahuje nařízení č. 1306/2013.
Obecná ustanovení upravující fungování EZFRV v průběhu programového období 2007-2013 jsou obsažena v nařízení č. 1698/2005, které bylo zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 487
), které se vztahuje na následující programové období (2014–2020).
Podpora rozvoje venkova upravená v nařízení č. 1698/2005 je uskutečňována po čtyřech osách, které jsou předmětem stejného počtu odlišných oddílů uvedených v rámci hlavy IV uvedeného nařízení. Oddíl 1, který je nadepsán „Osa 1 – Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví“ v článku 30 stanoví, že podpora „se může vztahovat především na operace související s […] pozemkovými úpravami a melioracemi“. Oddíl 3, který je nadepsán „Osa 3 – Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova“ v článku 52 stanoví, že „[p]odpora podle tohoto oddílu zahrnuje […] opatření ke zlepšení kvality života ve venkovských oblastech, mezi něž patří […] obnova a rozvoj vesnic“. Operace související s pozemkovými úpravami na jedné straně a operace související s obnovou vesnic na straně druhé se tak nacházejí na dvou odlišných osách.
Článek 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 stanoví, že „[v]ýdaje jsou způsobilé pro příspěvek z EZFRV pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídící orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření, v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem“. Článek 2 písm. e) nařízení č. 1698/2005 definuje pojem „operace“ jako „projekt, smlouvu či ujednání nebo jinou akci vybranou podle kritérií stanovených pro dotyčný program pro rozvoj venkova a prováděnou jedním nebo více příjemci, umožňující dosažení cílů stanovených v článku 4“. Článek 2 písm. d) téhož nařízení definuje pojem „opatření“ jako „soubor operací přispívajících k provádění osy, jak je uvedeno v čl. 4 odst. 2“.
Doplňující ustanovení jsou obsažena v nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady č. 1698/2005 (
Úř. věst. 2006, L 368, s. 15
), z nichž čl. 48 odst. 1 stanoví, že za účelem zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie „členské státy zajistí, aby všechna opatření k rozvoji venkova, která hodlají provádět, byla ověřitelná a kontrolovatelná“ a „[z]a tímto účelem […] určí kontrolní opatření, která jim poskytnou rozumné ujištění, že jsou dodržována kritéria způsobilosti a jiné závazky“.
Nařízení č. 1305/2013 v čl. 49 odst. 1 stanoví, že „[k]ritéria pro výběr [stanovená řídícím orgánem programu rozvoje venkova po konzultaci s monitorovacím výborem] mají zajistit rovné zacházení se žadateli, lepší využívání finančních zdrojů a zacílení opatření v souladu s prioritami Unie v oblasti rozvoje venkova“ a „[p]ři stanovení a uplatňování kritérií výběru se v souvislosti s rozsahem operace přihlíží k zásadě proporcionality“.
Pokud jde zadruhé o pravidla obsažená v německých spolkových právních předpisech použitelných na pozemkové úpravy a obnovy vesnic v Bavorsku, tato pravidla jsou upravena v Flurbereinigungsgesetz (zákon o pozemkových úpravách, dále jen „FlurbG“) v pozměněném znění ze dne 16. března 1976 (BGBl. 1976 I, s. 546), naposledy pozměněný dne 19. prosince 2008 (BGBl. 2008 I, s. 2794). Podle § 1 a § 37 FlurbG spočívají pozemkové úpravy v reorganizaci pozemků zvláště novým rozdělením obecní zemědělské půdy a rozdrobených nebo nerentabilních pozemků za účelem zlepšení pracovních podmínek v zemědělství a lesnictví.
V Bavorsku je právní rámec stanovený na spolkové úrovni FlurbG doplněn Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (zákon, kterým se provádí zákon o pozemkových úpravách). Úřady pro rozvoj venkova dávají podnět k činnostem v oblasti obnovy vesnic a pozemkových úprav, za které jsou rovněž odpovědné.
Co se týče nesprávného právního posouzení, kterého se Komise údajně dopustila a jež spočívá v porušení čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 ve spojení s čl. 2 písm. e) téhož nařízení, je třeba připomenout, že pokud jde o vztah mezi nařízením a ustanoveními vnitrostátního práva, na která odkazuje, přímá použitelnost nařízení nebrání tomu, aby vlastní znění nařízení zmocnilo unijní orgán nebo členský stát k přijetí prováděcích opatření a aby se v tomto případě podmínky výkonu této pravomoci řídily veřejným právem dotyčného státu (obdobně viz rozsudek ze dne 27. září 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali a Società italiana per l’industria degli zuccheri,
230/78
,
EU:C:1979:216
, bod
).
Avšak když nařízení obsahuje takové zmocnění, nevyplývá z toho, že členský stát má při stanovování prováděcích pravidel neomezenou posuzovací pravomoc ani to, že tato pravidla musí mít určitý obsah. Členskému státu přísluší dodržovat podmínky a omezení zakotvené unijními pravidly, které se v této souvislosti uplatní a které případně jsou konkrétním právním základem dotčené normotvorné činnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. prosince 2015, Finsko v. Komise,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, bod
).
Ve světle výše uvedených úvah je třeba uvést, že z bodu 61 odůvodnění a čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 vyplývá, že v souladu se zásadou subsidiarity jsou pravidla týkající se způsobilosti výdajů stanovena na vnitrostátní úrovni a výdaje jsou způsobilé pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž bylo rozhodnuto v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem.
Stanovení výběrových kritérií umožňujících určit způsobilost výdajů pro příspěvek z EZFRV v projednávaném případě podle všeho odpovídá prováděcím opatřením, která nařízení č. 1698/2005 svěřilo členským státům za účelem dosažení cílů stanovených tímto nařízením, v tomto případě podpory rozvoje venkova prostřednictvím EZFRV.
V tomto kontextu je na německých orgánech, aby jednaly v souladu s pokyny a omezeními stanovenými zmocněním, které jim přiznává nařízení č. 1698/2005 při stanovování výběrových kritérií ve vztahu k dotčeným výdajům a při uplatňování uvedených kritérií.
Způsoby provádění pozemkových úprav a obnovy vesnic mají však být v plném rozsahu upraveny jen vnitrostátním právem. Nařízení č. 1698/2005 totiž neumožňuje Komisi, aby uložila použití zvláštního postupu nebo přijetí zvláštních legislativních rozhodnutí k uskutečnění pozemkových úprav a obnovy vesnic v dotyčném členském státě.
Vzhledem k tomu, že německé orgány žádají o příspěvek z EZFRV na výdaje vynaložené v rámci pozemkových úprav a obnovy vesnic v Bavorsku, je naopak třeba ověřit zaprvé existenci výběrových kritérií odpovídajících cíli sledovanému nařízením č. 1698/2005 a zadruhé podmínek skutečného uplatňování uvedených kritérií.
Pokud jde o kvalifikaci pozemkových úprav a obnovy vesnic jako „operací“, což podle čl. 2 písm. e) nařízení č. 1698/2005 vyžaduje, aby se na ně vztahovala výběrová kritéria, je třeba uvést, že podle ustálené judikatury platí, že z požadavků na jednotné uplatňování unijního práva a na zásadu rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii (obdobně viz rozsudek ze dne 25. října 2012, Ketelä,
C‑592/11
,
EU:C:2012:673
, bod
a citovaná judikatura).
Jak přitom tvrdí Komise, definice pojmu „operace“ uvedená v čl. 2 písm. e) nařízení č. 1698/2005 tím, že odkazuje na „projekt, smlouvu či ujednání nebo jinou akci“ prováděnou jedním nebo více příjemci, umožňující dosažení cílů podpory pro rozvoj venkova je velmi široká, což umožňuje ujistit se, že navzdory různým druhům dotčených operací a bez ohledu na zvláštní situaci dotčeného vnitrostátního postupu, je skutečně prováděn výběr, který ukládá právní úprava.
Pozemkové úpravy a obnova vesnic musí být od okamžiku, kdy jsou součástí projektu, smlouvy, ujednání nebo jiné akce určené ke konkrétní realizaci, považovány za operace, a tedy na ně musí být uplatňována výběrová kritéria, která jsou stanovena v ustanoveních nařízení č. 1698/2005.
Naproti tomu je třeba mít za to, že vzhledem k tomu, že pojem „opatření“ ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení č. 1698/2005 odpovídá „souboru operací přispívajících k provádění osy“, musí být tento pojem považován za abstraktní kategorii operací, kterou mohou členské státy zvolit ve svém programu rozvoje za účelem provádění jedné ze čtyř os uvedených v nařízení č. 1698/2005. Pozemková úprava je tedy opatřením tehdy, když označuje obecnou akci spočívající v zefektivnění využívání zemědělské půdy. Totéž platí pro obnovu vesnic tehdy, když se jí rozumí obecná aktivita spočívající ve zlepšování životních podmínek ve venkovských oblastech. Naopak, jakmile je úprava pozemků nebo obnova vesnic součástí identifikovatelné akce spojené zejména se zeměpisným místem nebo určeným společenstvím jednotlivců, musí být považována za operaci.
Vzhledem k bezprostřednímu a přímému účinku nařízení č. 1698/2005 je důsledkem této kvalifikace uložení povinnosti uplatnit výběrová kritéria bez ohledu na fázi, ve které se podle vnitrostátních právních předpisů nachází operace. Opačný závěr by zpochybnil zásadu autonomního a jednotného výkladu pojmů unijního práva.
Spolková republika Německo má tedy nesprávně za to, že pozemkové úpravy a obnova vesnic v Bavorsku se nacházejí ve zvláštní situaci, která brání uplatňování výběrových kritérií v průběhu prvních dvou fází z důvodu neexistence konkrétních projektů nebo společenství příjemců.
Spolková republika Německo připouští ostatně možnost uplatňovat výběrová kritéria ve dvou počátečních fázích operací souvisejících s pozemkovou úpravou a obnovou vesnic v Bavorsku, neboť od přijetí rozhodnutí ze dne 22. prosince 2008 změnila výběrová kritéria pro projekty, která byla původně uvedena v BayZal, s cílem uplatňovat je ve stadiu této první a druhé fáze, přestože Komise považovala tato kritéria za nevhodná. Dokument, který předložila Komise jako přílohu, jenž pochází od orgánů Regierungsbezirk der Oberpfalz (správní obvod Horní Falc, Německo) a je nadepsán „Pracovní program správy obvodu Horní Falc a ředitelství pro rozvoj venkova v Regensburgu pro rok 2003 – Kalendář 2003“, umožňuje konstatovat, že místní orgány roztřídily žádosti o projekty pozemkových úprav nebo obnovu vesnic za účelem jejich rozdělení do čtyř skupin, v jejichž prospěch měla být dříve nebo později přijata rozhodnutí o pozemkové úpravě. Avšak jak poznamenává Komise, nejstarší žádosti byly zaregistrovány již v roce 1985 a z velkého počtu nevyřízených žádostí lze vyvodit, že všechny nebudou financovány zvláště proto, že nepřekročily stadium zápisu do pracovního programu místně příslušného úřadu pro rozvoj venkova.
Tato zjištění umožňují zamítnout námitky německých orgánů vůči výtce Komise, která se jeví jako opodstatněná, že v prvních dvou fázích postupu týkajícího se pozemkové úpravy a obnovy vesnic platného v Bavorsku německé orgány skutečně provádějí předběžný výběr projektů určených k financování z EZFRV, ale rozhodují o zahájení třetí fáze na základě netransparentních kritérií, což je navíc v rozporu se zásadou rovného zacházení, které se v souladu s právem mohou dovolávat entity a jednotlivci, jež si přejí získat financování z EZFRV. Tato situace, která existovala před přijetím rozhodnutí ze dne 22. prosince 2008, nadále trvá i po jeho přijetí.
Jak totiž uznává Spolková republika Německo v bodě 54 repliky, i když byl kontrolní seznam A vypracován v rámci rozhodnutí ze dne 22. prosince 2008 za účelem zlepšení dokumentace přípravných prací nezbytných k přijetí rozhodnutí o zahájení postupu týkajícího se pozemkové úpravy nebo obnovy vesnic, neobsahuje výběrová kritéria ve smyslu čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005, jelikož německé orgány mají v každém případě za to, že i když rozhodnou o zařazení operace do pracovního programu BayZal, v tomto stadiu ještě neexistují příjemci podpory a nelze podat žádosti o financování konkrétních projektů.
Tvrzení německých orgánů o nedostatečném odůvodnění výtky Komise týkající se protiprávního předběžného výběru žádostí o financování musí být rovněž odmítnuto. V tomto zvláštním kontextu vypracovávání rozhodnutí týkajících se schvalování účetní závěrky v oblasti SZP musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, jestliže se členský stát, jenž je jeho adresátem, úzce podílel na postupu vypracování tohoto rozhodnutí a znal důvody, na jejichž základě měla Komise za to, že spornou částku nelze zúčtovat k tíži EZZF a EZFRV (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 1990, Nizozemsko v. Komise,
C‑22/89
,
EU:C:1990:471
, bod
). Německé orgány přitom byly před přijetím napadeného rozhodnutí účastníkem rozhodčího řízení podle článku 16 nařízení č. 885/2006, takže se úzce podílely na postupu vypracování tohoto rozhodnutí a znaly důvody, na jejichž základě měla Komise za to, že sporné částky nelze zúčtovat k tíži EZFRV z důvodu protiprávního předběžného výběru projektů v prvních dvou fázích postupů týkajících se pozemkové úpravy a obnovy vesnic, které jsou uplatňovány v Bavorsku.
Konečně co se týče argumentu Spolkové republiky Německo, že Komise stanovila přehnané požadavky na samotná výběrová kritéria, je třeba uvést následující.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že vyžaduje-li text sekundárního práva Unie týkající se SZP výklad, je třeba jej v největší možné míře vykládat tak, aby byl v souladu s ustanoveními Smlouvy (viz rozsudek ze dne 13. dubna 2011, Německo v. Komise,
T‑576/08
,
EU:T:2011:166
, bod
a citovaná judikatura).
Ze znění čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 ve spojení s čl. 2 písm. c) téhož nařízení v projednávaném případě vyplývá, že výdaje vynaložené na takové operace, jako jsou pozemkové úpravy a obnova vesnic, musí být uskutečněny v souladu s výběrovými kritérii. Jak přitom výslovně vyplývá z článku 73 nařízení č. 1698/2005, je na Komisi, aby v rámci sdíleného řízení mezi unijními orgány a členskými orgány zajistila řádné finanční řízení v souladu s článkem 274 ES, jehož ustanovení jsou nyní obsažena v článku 317 SFEU.
Jestliže nemá být zásada řádného finančního řízení redukována jen na čistě účetní definici, znamená, že rozpočtové položky musí být použity v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a efektivity, přičemž posledně uvedená zásada sleduje nejlepší poměr mezi vynaloženými prostředky a dosaženými výsledky, jak vyplývá z článku 28a nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (
Úř. věst. 2002, L 248, s. 1
; Zvl. vyd. 01/04, s. 74) v pozměněném znění, jakož i z článku 30 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (
Úř. věst. 2012, L 298, s. 1
).
Dodržování těchto zásad s sebou nese, že zvolená výběrová kritéria umožňují financovat především operace, které nejlépe splňují cíle rozvoje venkova, které vyplývají ze čtyř os uvedených v nařízení č. 1698/2005.
Je tedy třeba zajistit, aby zvolená kritéria umožňovala ze všech operací, pro které je žádáno o financování z EZFRV, určit ty operace, které jsou nejzpůsobilejší k dosažení cílů SZP prostřednictvím nařízení č. 1698/2005.
S ohledem na spolupráci na mezi Unií a členskými státy mohou sice v tomto rámci německé orgány volně stanovit seznam výběrových kritérií, aniž nutně obsahuje systém hodnocení nebo číselné klasifikace operací, musí nicméně umožnit určit ty operace, kterým musí být prioritně přiznána podpora z EZFRV vzhledem k jejich významu.
Je tedy třeba posoudit, zda podmínky výběru zavedené německými orgány splňují tyto požadavky.
Jak uvedla správně Komise, v tomto kontextu je třeba uvést, že kritéria způsobilosti operací musí být odlišná od výběrových kritérií.
Kritéria způsobilosti umožňují nanejvýše konstatovat, že operace splňují základní podmínky k tomu, aby mohly být financovány z EZFRV, tedy, že sledují takové obecné cíle SZP, jako jsou cíle převzaté do BayZal, avšak neumožňují určit operace, které mají být vzhledem k jejich významu prioritně financovány.
Posuzovaná výběrová kritéria německých orgánů jsou jednak kritéria, která byla zavedena v prosinci 2008 po první inspekci Komise a jež jsou uvedena v kontrolním seznamu C, a jednak kritéria, o kterých bylo rozhodnuto v prosinci 2012 a jež jsou uvedena v kontrolních seznamech A a B.
Kontrolní seznam C, nadepsaný „Kritéria žádosti o jedno nebo několik finančních opatření EZZF“, odpovídá kontrolnímu seznamu, který vypracovaly německé orgány již v prosinci 2008.
Tento seznam tvoří tři tabulky, z nichž první, nadepsaná „Soulad s cíli BayZal“, obsahuje seznam otázek určených k ověření toho, zda daná operace sleduje cíle BayZal. Druhá tabulka, která se týká „Kritérií výběru společného pro všechny kódy opatření“, je určena k ověření toho, zda jsou splněny hmotněprávní podmínky umožňující obdržet dotaci zvláště s ohledem na spolehlivost a výkonnost vlastníka projektu, jistotu financování, ujištění, že operace je uskutečňována ve způsobilém regionu v průběhu během programového období a neexistuje dvojí dotace. Třetí tabulka, nadepsaná „Zvláštní výběrová kritéria vztahující se k jednotlivým kódům opatření“, uvádí pět kritérií sloužících pro rekapitulaci, jako je začlenění operace do pracovního programu, z nichž musí být splněna alespoň dvě kritéria k tomu, aby byla operace způsobilá získat podporu z EZFRV.
I když kritéria kontrolního seznamu C mohou určit, zda je operace způsobilá, neobsahují skutečnosti umožňující srovnávací hodnocení ve vztahu k jiným projektům, které jsou také způsobilé. Za těchto podmínek nesplňují požadavky nařízení č. 1698/2005.
Kontrolní seznam A je nadepsán „Kritéria pro zápis postupu nebo operace do pracovního programu“ a je tvořen čtyřmi tabulkami nadepsanými „Rozvoj venkovských oblastí (strategie)“, „Spolupráce v rámci regionu“, „Zapojení obcí a aktuální výsledky správních orgánů obcí“ a „Soulad s cíli rozvoje venkova“.
Tyto čtyři tabulky uvádějí několik kritérií, jejichž splnění je třeba ověřit k tomu, aby bylo možné rozhodnout o tom, zda žádost o postup týkající se pozemkové úpravy musí být zanesena do pracovního programu. Avšak jak poznamenává Komise, neexistuje souvislost mezi kritérii, počtem odpovědí „ano“ nebo „ne“ a celkovým posouzením, podle kterého postup odpovídající operaci související s pozemkovou úpravou nebo obnovou vesnice může být zahrnut do pracovního programu příslušného úřadu pro rozvoj venkova.
Kontrolní seznam A sice umožňuje ověřit teoretickou způsobilost operace, neumožňuje však žádné srovnávání ani nesplňuje požadavky nařízení č. 1698/2005.
Kontrolní seznam B je nadepsán „Kritéria pro zahájení postupu nebo operace“ a umožňuje určit, zda je třeba formálně přijmout rozhodnutí o zahájení postupu týkajícího se pozemkové úpravy podle právních předpisů platných v Bavorsku.
Obsahuje jen šest formálních kritérií k určení toho, zda může být zahájen postup, jako například kritérium skutečného zařazení postupu nebo operace do pracovního programu. Tato kritéria se sice týkají případné způsobilosti k financování z EZFRV, avšak zřejmě neumožňují žádné srovnání s jinými operacemi.
Pokud jde o argument německých orgánů, že podle dokumentu č. VI/10535/99, který zmiňuje Komise ve svém dopisu ze dne 11. května 2009, je výběr operací jen „případný“, takže není povinný, je třeba uvést, že pokyny uvedené v dokumentu č. VI/10535/99 se týkají předchozího programového období (2000–2006) a skutečnost, že výběr je nepovinný, nebyla převzata do nařízení č. 1698/2005.
K zamezení použití kogentních ustanovení nařízení č. 1698/2005 se tedy nelze dovolávat dokumentu č. VI/10535/99. Kromě toho je třeba uvést, že v dopise Komise ze dne 11. května 2009 je uvedeno, že dokument č. VI/10535/99 byl zmíněn v souvislosti se způsoby uplatňování výběrových kritérií, a nikoli v souvislosti s možností je uplatňovat nebo neuplatňovat.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise se nedopustila nesprávného posouzení, když měla za to, že čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005 ukládá povinnost stanovit kritéria umožňující srovnávací výběr operací a že kritéria uplatňovaná v Bavorsku tento požadavek nesplňují.
Je třeba rovněž uvést, že i když německé orgány zmiňují jen porušení nařízení č. 1698/2005, které se vztahuje na programové období 2007–2013, povinnost výběru operací souvisejících s pozemkovou úpravou a obnovou vesnic byla zachována i pro období 2014–2020, jak vyplývá z článku 49 nařízení č. 1305/2013. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo neprokázala, že se Komise dopustila nesprávného posouzení ve vztahu k roku 2014 tím, že vyžadovala použití srovnávacích výběrových kritérií, nemůže být napadené rozhodnutí v tomto ohledu kritizováno.
Vzhledem k výše uvedené analýze je třeba první žalobní důvod zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady partnerství, která vyplývá z článku 6 nařízení č. 1698/2005, zásady loajální spolupráce vyplývající z čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce SEU a zásady ochrany legitimního očekávání
Spolková republika Německo tvrdí, že tím, že Komise přijala napadené rozhodnutí, porušila zásadu partnerství a povinnost vzájemné loajality mezi Unií a členskými státy, které vyplývají z čl. 6 odst. 1 a 3 nařízení č. 1698/2005 a z čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce SEU.
Spolková republika Německo zaprvé uvádí, že rozhodnutím ze dne 5. září 2007 schválila Komise BayZal. V tomto programu byl přitom podle ní podrobně uveden postup platný v Bavorsku v oblasti pozemkové úpravy a obnovy vesnic, zejména jednotlivé fáze tohoto postupu a jeho doba trvání, která může být několik let, jakož i nutnost financovat rovněž operace nebo projekty, o nichž bylo rozhodnuto v roce 2007, tedy před začátkem programového období, a které jsou již ve fázi realizace.
Má za to, že vzhledem k tomu, že přijetí rozhodnutí ze dne 5. září 2007 předcházela devíti měsíční fáze součinnosti, toto rozhodnutí umožnilo Komisi seznámit se s relevantními aspekty postupu platného v Bavorsku, takže nemůže zpochybňovat tento způsob jednání německých orgánů. Konečně podle tohoto státu bylo na Komisi, aby přijala rozhodnutí měnící rozhodnutí ze dne 5. září 2007, pokud měla za to, že je nutná jiná praxe německých orgánů, což neučinila.
Spolková republika Německo zadruhé tvrdí, že monitorovací výbor se od listopadu 2007 několikrát sešel za přítomnosti zástupců Komise. V návaznosti na námitky těchto zástupců vůči původně zamýšlenému přístupu byla přitom podle ní stanovena další výběrová kritéria. Má za to, že zástupci Komise nevyjádřili pochybnosti o těchto kritériích ani nevznesli námitky vůči skutečnosti, že z důvodu dostatečných finančních zdrojů není nutné sestavit pořadí operací.
Německé orgány, které tvrdí, že u nich Komise vzbudila očekávání jak schválením BayZal, tak postojem svým zástupců na schůzce monitorovacího výboru, se dovolávají porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
Německé orgány se v replice rovněž podpůrně dovolávají spoluodpovědnosti Komise za případné porušení nařízení č. 1698/2005, což by mělo v každém případě omezit výši finanční opravy.
Komise navrhuje zamítnutí druhého žalobního důvodu z důvodu přednosti sekundárního práva Unie, které je v projednávaném případě obsaženo v nařízení č. 1698/2005, před ustanoveními BayZal. Tvrdí, že sice skutečně schválila BayZal, avšak to nebránilo tomu, aby německé orgány prováděly výběr dotčených operací srovnávací metodou.
Kromě toho uvádí, že i když se její zástupci účastnili prací monitorovacího výboru, jednalo se o poradní účast, jak stanoví čl. 77 odst. 2 třetí pododstavec nařízení č. 1698/2005. Za těchto podmínek Komise odmítá názor, že došlo ke schválení kroků, jimiž argumentují německými orgány, které by vylučovaly uplatňování srovnávacích výběrových kritérií. Odkazuje zvláště na dopis, který zaslala německým orgánům dne 11. května 2009, v němž jednoznačně zmínila nutnost uplatňovat taková kritéria.
Je třeba připomenout, že čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce SEU stanoví, že podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze smluv. Kromě toho čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 stanoví, že „[p]omoc z EZFRV se poskytuje formou úzkých konzultací […] mezi Komisí a členským státem a s orgány a subjekty určenými členským státem podle vnitrostátních pravidel a postupů“, přičemž v odstavci 3 téhož článku je upřesněno, že „[p]artnerství se uskutečňuje v oblasti přípravy a monitorování národního strategického plánu a přípravy, provádění, monitorování a hodnocení programů pro rozvoj venkova“.
Podle ustálené judikatury patří zásada ochrany legitimního očekávání k základním zásadám Unie. Právo dovolávat se této zásady se vztahuje na každý právní subjekt, u kterého vyvolal orgán Unie podloženou naději (viz rozsudek ze dne 14. března 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, body
a
a citovaná judikatura).
Ujištění způsobilá vzbudit takováto očekávání jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sdělena, tvořena přesnými, nepodmíněnými a shodujícími se informacemi z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Naproti tomu se nikdo nemůže dovolávat porušení uvedené zásady, pokud neexistují konkrétní, jemu správou poskytnuté, ujištění (rozsudek ze dne 14. března 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, bod
).
V projednávaném případě je třeba zaprvé zdůraznit – jak uvádí Komise – že okolnost, že v BayZal nebylo stanoveno, že přiznání pomoci z EZFRV je podřízeno uplatňování kritérií srovnávacího výběru z operací, které jsou potenciálně způsobilé, nemá vliv na výklad čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005, který je uveden v bodech 65 a 66 výše, podle něhož je uplatňování takových pravidel závazné (obdobně viz rozsudek ze dne 7. července 2016, Polsko v. Komise,
C‑210/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:529
, bod
).
Důsledkem toho, že tento výklad platí jak pro německé orgány, tak pro Komisi, je, že vypracování a následné uplatňování srovnávacích výběrových kritérií bylo závazné.
Důsledkem schválení BayZal Komisí nemohla být skutečnost, že Komise se vzdala požadavku srovnávacích výběrových kritérií, čímž by v každém případě překročila své pravomoci. Spolková republika Německo se tudíž mýlí, pokud jde o význam schválení BayZal.
Komise neměla v každém případě přijmout ani rozhodnutí, kterým se mění rozhodnutí ze dne 5. září 2007. Ustanovení BayZal a ustanovení vnitrostátní právní úpravy obsažená ve FlurbG a zákoně, kterým se provádí zákon o pozemkových úpravách, jsou totiž slučitelná s uplatňováním srovnávacích výběrových kritérií. Nesplnění povinnosti německých orgánů spočívá naproti tomu v tom, že nevypracovaly a neuplatňovaly taková kritéria.
Zadruhé je třeba zdůraznit, že podle čl. 77 odst. 2 třetího pododstavce nařízení č. 1698/2005 má účast útvarů Komise na schůzkách monitorovacího výboru poradní povahu, takže jim vytýkat údajný neústupný postoj, který v tomto rámci zaujaly. Navíc se jeví, že po změnách zavedených v prosinci 2008 projevily svůj nesouhlas s neexistencí srovnávacích výběrových kritérií. Vyplývá to zejména z dopisu, který dne 11. května 2009 zaslala Komise německým orgánům a který v bodě 2.2.2 přílohy pod nadpisem „Nový kontrolní seznam ‚Výběrová kritéria pro rozvoj venkova‘ “ vyjadřuje pochybnosti o způsobu srovnávání nových projektů s projekty předloženými před rokem 2009 a požaduje od německých orgánů, aby lépe vysvětlily způsob výběru uvedených projektů.
Spolková republika Německo se tedy neprávem dovolává porušení zásady partnerství a povinnosti loajality, jakož i údajné společné odpovědnosti Komise. Není rovněž oprávněná se dovolávat přesných, nepodmíněných a shodujících se informací od útvarů Komise o tom, že stávající výběrový systém byl dostatečný. Argument vycházející z porušení zásady legitimního očekávání musí být tedy rovněž zamítnut.
S ohledem na výše uvedené je třeba druhý žalobní důvod zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady subsidiarity, která vyplývá z článku 5 SEU
V rámci třetího žalobního důvodu Spolková republika Německo tvrdí, že Komise svým extenzivním výkladem nařízení č. 1698/2005, který ukládá použití výběrových kritérií na jednotlivé fáze postupu týkajícího se pozemkové úpravy a obnovy vesnic platného v Bavorsku, porušuje zásadu subsidiarity tím, že zasahuje do procesní autonomie členských států a obcí v oblasti územního plánování. Má za to, že se přitom jedná o oblast, jejíž správa je lépe zajišťována členskými státy, a případně regionálními a místními subjekty, a jejíž organizace požívá v Německu ústavní ochrany.
Podle tohoto členského státu bylo cílem Komise zredukovat tři fáze postupu týkajícího se pozemkové úpravy a obnovy vesnic v Bavorsku na jedinou fázi, což by mělo nepříznivý vliv na účast občanů a vedlo by k tomu, že by byly zohledněny projekty, jež nebyly řádně připraveny, což by vedlo k dodatečným nákladům.
V tomto kontextu Spolková republika Německo opakuje svou argumentaci, že nařízení č. 1698/2005 ukládá povinnost uplatnit výběrová kritéria jen ve vztahu k operacím označeným ve stadiu třetí fáze.
Komise navrhuje zamítnutí třetího žalobního důvodu z důvodu, že vnitrostátní právní úpravy nemohou způsobit neplatnost přímo použitelných pravidel unijního práva, a to ani s ohledem na zásadu subsidiarity.
Zpochybňuje každopádně skutečnost, že chtěla kontrolovat postup platný v Bavorsku, který je podle ní zcela možné uvést do souladu s povinností uplatňovat výběrová kritéria. Uvádí, že pokud mají německé orgány za to, že tak nemohou učinit, mají rovněž možnost zvolit jiná opatření dotčené osy, která je definovaná v nařízení č. 1698/2005.
Je třeba připomenout, že v souladu se zásadou subsidiarity, která je zakotvena v čl. 5 odst. 3 SEU, jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, nemůže-li být sledovaných cílů dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto jich z důvodu jejich rozsahu či účinků může být lépe dosaženo na úrovni Unie (rozsudek ze dne 17. června 2009, Portugalsko v. Komise,
T‑50/07
, nezveřejněný,
EU:T:2009:206
, bod
).
V projednávaném případě vyplývá nutnost zohlednit zásadu subsidiarity zejména ze znění bodu 61 odůvodnění nařízení č. 1698/2005, v němž je uvedeno, že „[v] souladu se zásadou subsidiarity a s výhradou výjimek by měla existovat vnitrostátní pravidla týkající se způsobilosti výdajů“, který je doplněn bodem 63 odůvodnění téhož nařízení, jenž uvádí, že „[d]ecentralizované provádění činností v rámci EZFRV by mělo být doprovázeno zárukami týkajícími se zejména kvality provádění, výsledků, řádného finančního řízení a kontroly“.
V tomto ohledu musí Komise, která nese odpovědnost za plnění rozpočtu Unie, ověřit podmínky, za nichž jsou uskutečňovány financování a kontroly, a smí financovat výdaje jen tehdy, když tyto podmínky skýtají veškerá potřebné záruky slučitelnosti s unijními pravidly (viz obdobně rozsudek ze dne 17. června 2009, Portugalsko v. Komise,
T‑50/07
, nezveřejněný,
EU:T:2009:206
, bod
).
Rozdělení úkolů mezi Komisi a německé orgány sice vede k tomu, že těmto orgánům je svěřeno vypracování relevantních vnitrostátních pravidel, která upravují způsobilost výdajů, zvláště proto, že nařízení č. 1698/2005 odkazuje na vnitrostátní prováděcí opatření v tomto ohledu, nic to nemění na tom, že Komise je povinna kontrolovat, zda německé orgány skutečně plní své povinnosti v této oblasti, aniž toto dává Komisi jakoukoli pravomoc, která by jí umožňovala závazně stanovit zvláštní pravidla týkající se vnitrostátních právních předpisů upravujících postup týkající se pozemkové úpravy a obnovy vesnic.
Jak tvrdí Komise, povinnosti, které mají členské státy podle čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005, spočívají v uplatňování výběrových kritérií umožňujících provést srovnávací výběr dotčených operací, což je patrně cíl, který může být dosažen, aniž jsou zpochybněny vnitrostátní nebo dokonce regionální právní předpisy, které upravují postup týkající se pozemkové úpravy a obnovy vesnic.
Spolková republika Německo tedy není oprávněna se dovolávat porušení zásady subsidiarity, jelikož neprokazuje, že Komise zasahuje do její oblasti působnosti, která vyplývá z uplatnění zásady subsidiarity, tím, že trvá na dodržování ustanovení čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005.
S ohledem na výše uvedenou analýzu je třeba třetí žalobní důvod zamítnout.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 a zásady proporcionality, jakož i z nedostatečného odůvodnění
Spolková republika Německo, která v rámci čtvrtého žalobního důvodu opakuje své tvrzení, že neporušila ustanovení nařízení č. 1698/2005, podpůrně uvádí, že tím, že jí Komise uložila paušální opravu ve výši 10 %, každopádně nesprávně vyhodnotila povahu a omezený rozsah porušení pravidel, jelikož přehlédla skutečnost, že Unie neutrpěla finanční újmu, a nehrozilo jí ani dokonce, že ji utrpí.
Domnívá se, že tím, že Komise odkázala na pokyny pro použití finančních oprav, které jsou stanoveny v dokumentu č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nadepsaném „Pokyny k výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky Záruční sekce EZOZF“, měla nesprávně za to, že nebyla dodržena klíčová kontrola.
Tento členský stát totiž uvádí, že u všech operací, pro které byly podány žádosti o financování z EZFRV, byly podmínky způsobilosti, jež vyplývají z ustanovení nařízení č. 1698/2005, splněny, což ostatně uznal smírčí orgán, projekty sledovaly cíle EZFRV a rovněž byly k dispozici dostatečné finanční zdroje. Výběrová kritéria nejsou navíc podle něj uvedena v definici klíčových kontrol, která je obsažena v dokumentu č. VI/5330/97.
Tvrdí, že k opravě ve výši 10 % může vést jen absolutní nemožnost posoudit způsobilost dotčených operací, a nikoli údajné nedostatky ve výběru nejlepších projektů ze všech způsobilých operací.
Oprava ve výši 10 % porušuje podle Spolkové republiky Německo rovněž čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 a čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005, jelikož Komise nezohlednila povahu porušení pravidel, postavila nedostatky v posuzování způsobilosti výdajů na roveň nedostatkům ve výběrovém řízení.
Má za to, že nedostatečné odůvodnění spočívá nakonec v tom, že Komise neuvedla, v čem spočívá nedodržení klíčových kontrol týkajících se výběrových kritérií, ve smyslu jejích pokynů.
V republice Spolková republika Německo uvádí, že v průběhu písemného řízení před Tribunálem Komise
a posteriori
poskytla odůvodnění týkající se použití sazby opravy 10 %, přičemž vysvětlila, že na jiné členské státy v souvislosti s nedostatky stejné povahy byla uplatněna finanční oprava omezená na 5 % proto, že pro sestavení pořadí operací používaly alespoň bodovací systém. Tvrdí přitom, že kromě toho, že toto odůvodnění je opožděné, spočívá na důvodu, který je v rozporu se skutečností, že nařízení č. 1698/2005 neukládá bodovací systém pro klasifikaci operací.
Spolková republika Německo vyvrací nakonec tvrzení Komise, že nezajistila prostřednictvím správních kontrol provádění řádného výběru; tvrdí, že naopak prováděla a dokumentovala kontroly u každé operace.
Komise uvádí, že podle čl. 24 nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (
Úř. věst. 2011, L 25, s. 8
), se správní kontroly provádějí v rámci výběru operací. Výběr operací přitom nespočívá jen ve vyplnění kontrolních seznamů A, B a C a v ověření, že výdaje jsou způsobilé na základě skutečnosti, že jsou zařazeny do programu BayZal, ale spočívá také v zajištění náležitého výběru operací, které jsou potenciálně způsobilé.
Podle Komise není tedy ústřední postup, ve kterém má místní správa rozhodnout, zda operace může být financována z EZFRV, či nikoli, kontrolován, neboť kontrolní seznamy A, B a C nezajišťují žádné srovnávací hodnocení projektů. Všechny dotované operace odpovídají podle ní výdajům, jež splňují kritéria způsobilosti, takže riziko, kterému je vystaven EZFRV, není 100 %. Avšak neexistence výběru na základě srovnání zvyšuje riziko a jedná se o nedostatek klíčové kontroly odůvodňující použití sazby opravy ve výši 10 %.
Komise rovněž uvádí, pokud jde o nedostatečnost odůvodnění tvrzenou Spolkovou republikou Německo, že sazba 10 % byla použita vzhledem k neexistenci jakéhokoli právně upraveného výběru operací na rozdíl od členských států, kterým byla uložena oprava v sazbě 5 %, a nikoli z důvodu nepoužívání bodovacího systému hodnocení. Tvrdí, že Spolková republika Německo byla pravidelně informována o této situaci prostřednictvím dopisů zaslaných v průběhu správního řízení a v souhrnné zprávě, takže byla informována o důvodech použití sazby 10 %.
Pokud jde o finanční opravy týkající se EZFRV, čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 stanoví, že Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu. Komise bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, kterou Unie utrpěla [rozsudek ze dne 26. února 2015, Litva v. Komise,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, bod
(nezveřejněný)].
Dokument č. VI/5330/97 ve své příloze 2 uvádí finanční důsledky nedostatků kontrol prováděných členskými státy. Pokud informace získané šetřením neumožňují posoudit pomocí extrapolace stanovených ztrát, statistickými prostředky nebo odkazem na jiné ověřitelné údaje, ztráty vzniklé Unií v důsledku nedostatku kontroly, může být uložena finanční oprava určena paušálně v závislosti na rozsahu rizika ztráty [rozsudek ze dne 26. února 2015, Litva v. Komise,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, bod
(nezveřejněný)].
V dokumentu č. VI/5330/97 třídí Komise kontroly do dvou kategorií za účelem určení stupně rizika ztráty pro fondy Unie. Klíčové kontroly jsou fyzická a správní ověření požadovaná pro kontrolu základu skutečností, zejména existence předmětu žádosti, množství a kvalitativních podmínek, včetně dodržování lhůt, požadavků na sklizeň atd. Jsou prováděny na místě a prověřením za pomoci nezávislých informací, jako například katastrů nemovitostí. Sekundární kontroly jsou správní úkony nezbytné pro řádné nakládání se žádostmi, jako například ověření dodržování lhůt k podání, identifikace dvojích žádostí pro jeden předmět, analýza rizik, použití sankcí a přiměřený dohled nad postupy [rozsudek ze dne 26. února 2015, Litva v. Komise,
T‑365/13
,
EU:T:2015:113
, bod
(nezveřejněný)].
Pro účely výpočtu nezpůsobilých výdajů stanoví dokument č. VI/5330/97 čtyři kategorie paušálních oprav:
—
ve výši 25 % výdajů, pokud není vůbec zaveden kontrolní systém nebo je značně nefunkční a pokud existují důkazy o velmi častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nesprávným nebo podvodným postupům, a hrozí tudíž riziko zvláště vysokých ztrát pro EZOZF;
—
ve výši 10 % výdajů, pokud jedna nebo více klíčových kontrol nejsou provedeny nebo jsou prováděny tak špatně nebo zřídka, že jsou neúčinné pro určení přípustnosti žádosti nebo pro předejití nesprávnostem, a lze tedy odůvodněně mít za to, že hrozí zvýšené riziko značných ztrát pro EZOZF;
—
ve výši 5 % výdajů, pokud jsou všechny klíčové kontroly provedeny, aniž by byl dodržen jejich počet, častost nebo přísnost předepsaná nařízeními, a lze tedy mít odůvodněně za to, že kontroly neposkytují očekávanou úroveň záruky správnosti žádostí a že riziko ztrát pro EZOZF je významné;
—
ve výši 2 % výdajů, pokud členský stát provedl správně klíčové kontroly, ale zcela opomenul provést jednu nebo více sekundárních kontrol, a riziko ztrát pro EZOZF je tudíž nižší a závažnost porušení pravidel menší.
Ze závěrů souhrnné zprávy v projednávaném případě vyplývá, že Komise měla za to, že výběr operací byl nadále netransparentní, čímž byl EZFRV vystaven riziku, takže bylo třeba uložit finanční opravu ve výši 10 %.
Jak tvrdí Komise, skutečnost, že výběr není transparentní, nespočívá v tom, že německé orgány nepoužily zvláštní systém hodnotících kritérií zahrnující systém hodnocení, nýbrž spočívá především v nezavedení srovnávacích výběrových kritérií, které je stanoveno v čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005, jak bylo prokázáno při posuzování prvního žalobního důvodu, takže německé orgány nesplnily jednu ze základních povinností, které pro ně vyplývají z uvedeného ustanovení.
Podle čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 je na Komisi, aby vyvodila důsledky ze zjištěného porušení povinnosti tím, že posoudí částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu, přičemž bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, která byla Unii způsobena.
Vzhledem k tomu, že zjištěné nesplnění povinnosti bránilo německým orgánům určit způsobilost žádostí o financování za podmínek stanovených v čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005, musí být toto nesplnění povinnosti považováno za nedostatek klíčové kontroly, o němž lze mít odůvodněně za to, že vystavuje EZFRV zvýšenému riziku významných ztrát. Tvrzení o existenci dostatečných finančních zdrojů pro veškeré operace se totiž ukazuje jako věcně nesprávné, pokud jsou zohledněny veškeré žádosti o projekty pozemkové úpravy nebo obnovy vesnic, zvláště ty, které se nedostaly za fázi zápisu do pracovního programu příslušného místního úřadu pro rozvoj venkova. Nesplnění povinnosti německými orgány vede rovněž k riziku, že zdroje Unie budou poskytnuty na operace, které nemají nezbytný význam, takže argument Spolkové republiky Německo spočívající ve skutečnosti, že Unie neutrpěla finanční újmu ani nebyla vystavena riziku, že ji utrpí, z důvodu existence dostatečných finančních zdrojů, musí být v každém případě považován za neúčinný.
Vzhledem k neurčitému počtu dotčených individuálních případů a jejich okolností byla v rámci abstraktního posuzování rizika paušální částka nezpůsobilých výdajů podle všeho ohodnocena na 10 % s ohledem na doporučení obsažená v dokumentu č. VI/5330/97.
Ačkoli německé orgány tvrdí opak, Komise tím, že použila tuto sazbu, neporušila ustanovení čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 ani ustanovení čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 ani zásadu proporcionality.
Pokud jde o údajné porušení povinnosti uvést odůvodnění, je třeba znovu uvést, že vzhledem k tomu, že německé orgány byly před přijetím napadeného rozhodnutí účastníky smírčího řízení na základě čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006, podílely se podle všeho úzce na postupu vypracování tohoto rozhodnutí. Jsou tedy obeznámeny s důvody, proč měla Komise za to, že musí použít paušální sazbu 10 %.
Odkaz na sazbu opravy ve výši 5 % použitou na některé členské státy tedy není odůvodněním, které poskytla Komise
a

posteriori
k vysvětlení použití sazby 10 %. Argumentace Spolkové republiky Německo v tomto ohledu musí být tedy odmítnuta.
Vzhledem k výše uvedené analýze je třeba zamítnout čtvrtý žalobní důvod, a v důsledku toho i celou žalobu.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.

Prek
Schalin
Costeira
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 3. dubna 2017.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.