CELEX: 62014CJ0286
Beroep tot nietigverklaring
Artikel 290 VWEU
Begrippen ‚wijzigen’ en ‚aanvullen’
Verordening (EU) nr. 1316/2013
Artikel 21, lid 3
Omvang van de aan de Europese Commissie verleende bevoegdheid
Noodzaak tot vaststelling van een afzonderlijke normatieve handeling
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 275/2014

Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van gedelegeerde verordening (EU) nr. 275/2014 van de Commissie van 7 januari 2014 tot wijziging van bijlage I bij verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (
PB L 80, blz. 1
, met rectificatie in
PB L 172, blz. 60
; hierna: „bestreden verordening”).
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EU) nr. 1316/2013
Volgens artikel 1 van verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen, tot wijziging van verordening (EU) nr. 913/2010 en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 680/2007 en (EG) nr. 67/2010 (
PB L 348, blz. 129
) wordt bij deze verordening de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility – „CEF”) ingesteld, die de voorwaarden, methoden en procedures bepaalt voor het verstrekken van financiële bijstand van de Europese Unie aan trans-Europese netwerken teneinde projecten van gemeenschappelijk belang in de sectoren vervoer, telecommunicatie- en energie-infrastructuur te ondersteunen en potentiële synergieën tussen deze sectoren te benutten. In de verordening wordt tevens de verdeling van de middelen bepaald, welke beschikbaar moeten worden gemaakt uit hoofde van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014‑2020.
In overweging 59 van verordening nr. 1316/2013 staat te lezen:
„[...] Wat vervoer betreft, dient, om rekening te kunnen houden met mogelijke wijzigingen in politieke prioriteiten en de technologische capaciteiten en verkeersstromen, de bevoegdheid om besluiten vast te stellen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te worden gedelegeerd aan de Commissie voor wat betreft de vaststelling van wijzigingen van deel I van bijlage I en de nadere invulling van de financieringsprioriteiten voor in aanmerking komende acties uit hoofde van artikel 7, lid 2, die hun neerslag moeten krijgen in de werkprogramma’s.”
Artikel 17, lid 1, van die verordening bepaalt:
„De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen voor elke sector van de sectoren vervoer, telecommunicatie en energie een meerjarenwerkprogramma en jaarlijkse werkprogramma’s vast. De Commissie kan tevens een meerjarenwerkprogramma en jaarlijkse werkprogramma’s voor meer dan één sector vaststellen. [...]”
Artikel 21, leden 1 tot en met 3, 5 en 6, van die verordening voorziet als volgt in de vaststelling door de Commissie van gedelegeerde handelingen:
„1.   Behoudens de goedkeuring van de betrokken [lidstaat], waarin is voorzien bij artikel 172, tweede alinea, VWEU, wordt de Commissie gemachtigd om overeenkomstig artikel 26 van deze verordening gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot de wijziging van deel I van bijlage I bij deze verordening, in verband met veranderende financieringsprioriteiten in de trans-Europese netwerken en wijzigingen met betrekking tot projecten van gemeenschappelijk belang in de zin van verordening (EU) nr. 1315/2013. [...]
2.   De Commissie is bevoegd om, overeenkomstig de resultaten van het tussentijdse verslag en van de grondige onafhankelijke evaluatie van de proeffase van het Europa 2020-initiatief inzake projectobligaties, bedoeld in besluit nr. 1639/2006/EG en verordening (EG) nr. 680/2007, overeenkomstig artikel 26 van deze verordening bij gedelegeerde handeling de in deel III van bijlage I bij deze verordening bepaalde voornaamste voorwaarden en procedures, welke betrekking hebben op respectievelijk het schuldinstrument en het aandeleninstrument in de zin van deel III van bijlage I bij deze verordening, te wijzigen om de opzet en de toepassing ervan in het licht van veranderende marktvoorwaarden te optimaliseren.
[...]
3.   De Commissie is bevoegd om in de sector vervoer, binnen het kader van de in artikel 3 bepaalde algemene doelstellingen en de in artikel 4, lid 2, bepaalde sectorale doelstellingen, overeenkomstig artikel 26 bij gedelegeerde handeling nader te bepalen welke financieringsprioriteiten in de in artikel 17 bedoelde werkprogramma’s gedurende de looptijd van de CEF moeten gelden voor in aanmerking komende acties in de zin van artikel 7, lid 2. De Commissie stelt tegen 22 december 2014 een gedelegeerde handeling vast.
[...]
5.   De Commissie is bevoegd om, indien het nodig blijkt met meer dan vijf procentpunten af te wijken van de toewijzing voor een bepaalde doelstelling inzake vervoer, overeenkomstig artikel 26 bij gedelegeerde handeling de in deel III van bijlage I vastgelegde indicatieve percentages te wijzigen.
6.   De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 26 gedelegeerde handelingen vast te stellen om, in het licht van de tussentijdse evaluatie van deze verordening of de conclusies die uit de toepassing ervan worden getrokken, wijzigingen aan te brengen in de in deel V van bijlage I vervatte lijst van algemene instructies voor het vaststellen van de gunningscriteria. Zij doet dit op een wijze die verenigbaar is met de respectieve sectorale richtsnoeren.”
Artikel 26 van verordening nr. 1316/2013 luidt:
„1.   De bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, wordt aan de Commissie toegekend onder de in dit artikel neergelegde voorwaarden.
2.   De in artikel 21 bedoelde bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, wordt aan de Commissie verleend van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020.
3.   Het Europees Parlement of de Raad kan de in artikel 21 bedoelde bevoegdheidsdelegatie te allen tijde intrekken. Het besluit tot intrekking beëindigt de delegatie van de in dat besluit genoemde bevoegdheid. Het wordt van kracht op de dag na die van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
of op een daarin genoemde latere datum. Het laat de geldigheid van de reeds van kracht zijnde gedelegeerde handelingen onverlet.
4.   Zodra de Commissie een gedelegeerde handeling heeft vastgesteld, doet zij daarvan gelijktijdig kennisgeving aan het Europees Parlement en de Raad.
5.   Een overeenkomstig artikel 21 vastgestelde gedelegeerde handeling treedt alleen in werking indien het Europees Parlement noch de Raad binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van de handeling aan het Europees Parlement en de Raad daartegen bezwaar heeft gemaakt, of indien zowel het Europees Parlement als de Raad voor het verstrijken van die termijn de Commissie hebben medegedeeld dat zij daartegen geen bezwaar zullen maken. De termijn wordt op initiatief van het Europees Parlement of de Raad met twee maanden verlengd.”
Deel I van bijlage I bij verordening nr. 1316/2013 heeft als opschrift „Lijst van vooraf geselecteerde projecten op het kernnetwerk in de sector vervoer”. Deel III van die bijlage ziet op de modaliteiten, de voorwaarden en de procedures met betrekking tot de financiële instrumenten van de CEF. Deel IV van die bijlage voorziet in indicatieve percentages voor specifieke doelstellingen in de sector vervoer, terwijl deel V ervan de algemene factoren opsomt die de gunningscriteria mede moeten bepalen.
Bestreden verordening
Overweging 1 van de bestreden verordening luidt:
„Overeenkomstig artikel 21, lid 3, van verordening (EU) nr. 1316/2013 is de Commissie bevoegd om binnen het eerste jaar na de inwerkingtreding van die verordening gedelegeerde handelingen vast te stellen met de financieringsprioriteiten voor vervoer die terug te vinden moeten zijn in de werkprogramma’s, voor de duur van de CEF en voor de uit hoofde van artikel 7, lid 2, voor financiering in aanmerking komende acties. Daarom moet de gedelegeerde handeling waarin de financieringsprioriteiten voor transport worden gespecificeerd, worden vastgesteld vóór de vaststelling van de werkprogramma’s.”
Artikel 1 van de bestreden verordening luidt:
„De tekst in de bijlage bij de onderhavige verordening wordt toegevoegd als deel VI van bijlage I bij verordening (EU) nr. 1316/2013.”
Dat deel VI heeft als opschrift „Financieringsprioriteiten voor vervoer in het kader van meerjarige en jaarlijkse werkprogramma’s”.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
Het Parlement verzoekt het Hof:
—
de bestreden verordening nietig te verklaren en
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof:
—
het beroep niet‑ontvankelijk te verklaren;
—
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
—
te oordelen dat de gevolgen van de bestreden verordening als definitief worden beschouwd, en
—
het Parlement te verwijzen in de kosten.
Bij beschikking van de president van het Hof van 22 oktober 2014 is de Raad toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement.
Beroep
Met zijn enig middel stelt het Parlement in wezen overschrijding door de Commissie van de bevoegdheid die haar is verleend bij artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013, doordat zij door middel van artikel 1 van de bestreden verordening aan bijlage I bij verordening nr. 1316/2013 een deel VI heeft toegevoegd in plaats van een afzonderlijke gedelegeerde handeling vast te stellen.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie is van mening dat het beroep niet‑ontvankelijk is op grond dat het betrekking heeft op de wetgevingstechniek en de door de Commissie gekozen vorm van uitoefening van de aan haar overgedragen bevoegdheid en derhalve een niet-wezenlijk vormgebrek betreft dat niet de nietigverklaring van de bestreden verordening ten gevolge kan hebben.
Het Parlement is daarentegen van mening dat het beroep ontvankelijk is.
Beoordeling door het Hof
In het kader van de wettigheidstoetsing krachtens artikel 263 VWEU zijn het Hof en het Gerecht van de Europese Unie bevoegd om te beslissen op beroepen wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het VWEU of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid (arresten Frucona Košice/Commissie,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punt
, en Portugal/Commissie,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, punt
).
Anders dan de Commissie betoogt, betreft de door het Parlement aan de orde gestelde kwestie van schending van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 de omvang van de aan de Commissie verleende bevoegdheid tot vaststelling van gedelegeerde handelingen op grond van die bepaling en vormt zij derhalve een inhoudelijke kwestie. Bijgevolg is het beroep ontvankelijk.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Het Parlement voert aan dat bij artikel 290, lid 1, VWEU een duidelijk onderscheid is ingevoerd tussen de bevoegdheid om een wetgevingshandeling te wijzigen en de bevoegdheid om een dergelijke handeling aan te vullen. De opstellers van het VWEU hebben het werkwoord „wijzigen” gebruikt om ervoor te zorgen dat gevallen waarin de Commissie bevoegd is om een wetgevingshandeling formeel te wijzigen, ook onder deze bepaling vallen. De gedelegeerde bevoegdheid tot „wijziging” betreft derhalve schrappingen, vervangingen en wijzigingen in een dergelijke handeling, namelijk in een van de artikelen van die handeling of in een bijlage. Het werkwoord „aanvullen” verwijst daarentegen naar de toevoeging van nieuwe voorschriften. Een gedelegeerde handeling die een wetgevingshandeling aanvult, blijft derhalve een afzonderlijke handeling waarmee die handeling niet formeel wordt gewijzigd. Dat standpunt wordt bevestigd door de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 9 december 2009 over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU [COM(2009) 673 definitief] en de door de Commissie voor haar diensten opgestelde richtsnoeren van 24 juni 2011 inzake gedelegeerde handelingen [SEC(2011) 855] (hierna: „richtsnoeren inzake gedelegeerde handelingen”).
Artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 kent de Commissie de bevoegdheid toe om die verordening aan te vullen. De wetgever heeft het immers gepast geacht het aan de Commissie over te laten om het op wetgevingsniveau vastgestelde regelgevingskader aan te vullen met maatregelen waarbij de financieringsprioriteiten nader worden bepaald. Verschillende andere bepalingen van die verordening verlenen de Commissie uitdrukkelijk de bevoegdheid om die verordening te wijzigen. In de overwegingen van de bestreden verordening en de mededeling van de Commissie van 7 januari 2014, met als titel „Bouw van het kernvervoersnet: kernnetwerkcorridors en de Connecting Europe Facility” [SWD(2013) 542 final], wordt ook vermeld dat de bestreden verordening een aanvulling is op verordening nr. 1316/2013.
Het Parlement betoogt voorts dat de bestreden verordening in strijd is met het door verordening nr. 1316/2013 vastgestelde regelgevingskader, doordat zij geen financieringsprioriteiten nader bepaalt in een afzonderlijke handeling zoals wordt vereist door deze laatste verordening. In verordening nr. 1316/2013 wordt een onderscheid gemaakt tussen door de wetgever zelf vastgestelde bepalingen, gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen voor de vaststelling waarvan de Commissie bevoegd is. Artikel 21, lid 3, van die verordening verleent de Commissie de bevoegdheid om, binnen het kader van de in die verordening bepaalde algemene doelstellingen en specifieke sectorale doelstellingen, de financieringsprioriteiten te bepalen. Bovendien bepaalt dat artikel dat de aldus vastgestelde prioriteiten moeten worden weerspiegeld in de werkprogramma’s die door de Commissie worden vastgesteld in de vorm van uitvoeringshandelingen. Hieruit vloeit voort dat de wetgever heeft beslist om een „tussenfase” in te voeren tussen de vaststelling van de essentiële onderdelen van het financieringsprogramma van de CEF in die verordening en de concrete uitvoering van dat programma door middel van uitvoeringshandelingen.
Ten slotte voert het Parlement aan dat de bestreden verordening de door verordening nr. 1316/2013 vereiste flexibiliteit ongunstig beïnvloedt. Aangezien de inhoud van de bestreden verordening is opgenomen in verordening nr. 1316/2013, kan de Commissie die in de toekomst niet wijzigen om rekening te houden met de ontwikkelingen in verband met de in overweging 59 van die verordening vermelde factoren.
De Commissie voert aan dat het verschil tussen een wetgevingshandeling „aanvullen” en een wetgevingshandeling „wijzigen” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU in casu niet relevant is, aangezien de onderhavige zaak geen betrekking heeft op de uitlegging van artikel 290, lid 1, VWEU, maar uitsluitend op die van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013. Deze laatste bepaling bevat niet de in artikel 290, lid 1, VWEU gebruikte begrippen „wijzigen” en „aanvullen”, maar machtigt de Commissie gewoon om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”. Gelet op die keuze van de wetgever, moet het begrip „nader bepalen” in de context van die verordening worden uitgelegd, zonder dat gebruik kan worden gemaakt van vooropgezette begrippen zoals die welke door het Parlement naar voren zijn gebracht.
In artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 wordt niet gespecificeerd hoe de Commissie de financieringsprioriteiten nader moet bepalen. De toevoeging van een nieuw deel aan bijlage I bij die verordening waarbij de kern van die verordening niet wordt gewijzigd, wordt derhalve niet uitgesloten door dat artikel.
Het argument a contrario van het Parlement dat verschillende andere bepalingen van verordening nr. 1316/2013 de Commissie uitdrukkelijk de bevoegdheid verlenen om die verordening te wijzigen, kan niet worden aanvaard. Anders dan die andere bepalingen, machtigt artikel 21, lid 3, van die verordening de Commissie niet om de bepalingen van die verordening te wijzigen. Door de bestreden verordening vast te stellen, heeft de Commissie die beperking wel degelijk in acht genomen, aangezien de bestreden verordening de bepalingen van verordening nr. 1316/2013 niet wijzigt en de financieringsprioriteiten slechts nader bepaalt door ze toe te voegen aan bijlage I bij deze laatste verordening.
Door de bestreden verordening vast te stellen, heeft de Commissie wel degelijk de door het Parlement aangevoerde „tussenfase” in acht genomen die door de wetgever is ingevoerd tussen de wetgevingshandeling en de uitvoering van het programma. De vrees van het Parlement dat die verordening de door verordening nr. 1316/2013 vereiste flexibiliteit ongunstig beïnvloedt, is ongegrond, aangezien artikel 21, lid 3, van deze laatste verordening de Commissie, door haar toe te staan om de financieringsprioriteiten bij gedelegeerde handeling nader te bepalen, in voorkomend geval ook toestaat om de door haar vastgestelde gedelegeerde handeling te wijzigen.
In antwoord op door het Hof ter terechtzitting gestelde vragen heeft de Commissie in wezen betoogd dat de in artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 bedoelde gedelegeerde bevoegdheid om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, niet diende te worden opgevat als een derde categorie gedelegeerde bevoegdheden die losstaat van de in artikel 290, lid 1, VWEU bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden, te weten de bevoegdheden om de wetgevingshandeling „te wijzigen” of „aan te vullen”. Er zijn alleen de twee in dit laatste artikel bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden. Volgens de Commissie laat artikel 21, lid 3, van die verordening, door aan haar een bevoegdheid over te dragen om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, de keuze van wetgevingstechniek evenwel aan de Commissie zelf over.
Beoordeling door het Hof
Artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 verleent de Commissie de bevoegdheid om bij gedelegeerde handeling „nader te bepalen” welke financieringsprioriteiten in de in artikel 17 van die verordening bedoelde werkprogramma’s moeten gelden.
Het Parlement betoogt in wezen dat de Commissie die bevoegdheid heeft overschreden doordat zij door middel van artikel 1 van de bestreden verordening aan bijlage I van verordening nr. 1316/2013 een deel VI heeft toegevoegd in plaats van een afzonderlijke gedelegeerde handeling vast te stellen.
In dit verband moet in de eerste plaats eraan worden herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof uit artikel 290, lid 1, VWEU volgt dat in een wetgevingshandeling aan de Commissie de bevoegdheid kan worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet‑essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling. Volgens de tweede alinea van dit lid moeten de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie uitdrukkelijk worden afgebakend in de wetgevingshandeling die deze delegatie verleent. Dit vereiste impliceert dat een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend voor de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de basiswetgevingshandeling vastgestelde regeling (arresten Commissie/Parlement en Raad,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punt
, en Commissie/Parlement en Raad,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, punt
).
Bovendien bepaalt artikel 290, lid 2, eerste alinea, VWEU dat in de wetgevingshandelingen de voorwaarden waaraan de delegatie is onderworpen, uitdrukkelijk worden vastgesteld. Volgens diezelfde bepaling kunnen dit de volgende voorwaarden zijn: het Parlement of de Raad kan de delegatie intrekken of de gedelegeerde handeling kan pas in werking treden indien het Parlement of de Raad binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn geen bezwaar heeft aangetekend.
Artikel 290, lid 1, VWEU voorziet in twee categorieën gedelegeerde bevoegdheden, te weten de bevoegdheid om de wetgevingshandeling „aan te vullen” en de bevoegdheid om de wetgevingshandeling „te wijzigen”. Dat artikel voorziet daarentegen niet in de mogelijkheid om bepaalde niet‑essentiële onderdelen van een dergelijke handeling „nader te bepalen”.
Anders dan uit de schriftelijke opmerkingen van de Commissie zou kunnen worden afgeleid, ziet artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013, door de Commissie te machtigen om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, niet op een afzonderlijke categorie gedelegeerde bevoegdheden die buiten de werkingssfeer van artikel 290, lid 1, VWEU vallen, maar op een gedelegeerde bevoegdheid in de zin van dit laatste artikel.
In het bijzonder vloeit uit de context van artikel 21, lid 3, van die verordening immers voort dat de in die bepaling bedoelde bevoegdheid een van de in artikel 290 VWEU bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden betreft.
In dit verband moet worden vastgesteld dat in artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 wordt verwezen naar artikel 26 van die verordening, dat als doel heeft de naleving van de in artikel 290, leden 1 en 2, VWEU gestelde vereisten te waarborgen door in lid 2 ervan de duur van de bevoegdheidsdelegatie vast te stellen en in de leden 3 en 5 ervan te bepalen dat het Parlement of de Raad de in artikel 21 van die verordening bedoelde bevoegdheidsdelegatie te allen tijde kan intrekken en dat een overeenkomstig dit laatste artikel vastgestelde gedelegeerde handeling alleen in werking treedt indien die instellingen binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van de handeling daartegen geen bezwaar hebben gemaakt.
Voorts wordt ook in artikel 21, leden 2, 5 en 6, van verordening nr. 1316/2013 – waarbij aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheden zijn verleend om bepaalde onderdelen van die verordening te „wijzigen” in de zin van artikel 290 VWEU – naar artikel 26 van die verordening verwezen.
Het zou tegenstrijdig zijn ervan uit te gaan dat artikel 26 van verordening nr. 1316/2013 alleen wat de in artikel 21, leden 2, 5 en 6, van die verordening bedoelde gedelegeerde bevoegdheden betreft is vastgesteld ter uitvoering van artikel 290 VWEU, terwijl zowel in de leden 2, 5 en 6 van artikel 21 van die verordening als in lid 3 van dat artikel wordt verwezen naar dat artikel 26.
Voorts heeft de Commissie ter terechtzitting erkend dat de in artikel 21, lid 3, van die verordening verleende machtiging moest worden geacht een gedelegeerde bevoegdheid in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU te betreffen.
In de tweede plaats moet worden onderzocht of de in artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 bedoelde bevoegdheid om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, aldus moet worden opgevat dat een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend om die verordening „te wijzigen” dan wel een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend om die verordening „aan te vullen” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU of dat aan de Commissie de keuze wordt gelaten om zich naar believen op een van die bevoegdheden te beroepen.
In dit verband volgt uit de woorden „aanvullen of wijzigen” dat de twee in artikel 290, lid 1, VWEU bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden zich duidelijk van elkaar onderscheiden.
De delegatie van een bevoegdheid om een wetgevingshandeling „aan te vullen” strekt er immers slechts toe de Commissie te machtigen om die handeling te concretiseren. Wanneer de Commissie een dergelijke bevoegdheid uitoefent, is haar mandaat ertoe beperkt, met inachtneming van de volledige door de wetgever vastgestelde wetgevingshandeling, de niet‑essentiële onderdelen van de betrokken regeling die door de wetgever niet nader zijn bepaald, gedetailleerd uit te werken.
De delegatie van een bevoegdheid om een wetgevingshandeling „te wijzigen” strekt er daarentegen toe de Commissie te machtigen om niet‑essentiële onderdelen die door de wetgever in die handeling zijn vastgesteld, te amenderen of in te trekken. Wanneer de Commissie een dergelijke bevoegdheid uitoefent, is zij niet verplicht te handelen met inachtneming van de onderdelen waarvan de „wijziging” net wordt beoogd met het aan haar verleende mandaat.
Die uitlegging wordt bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van artikel 290 VWEU, die relevante gegevens voor de uitlegging van een bepaling van het VWEU kan bevatten (zie in die zin arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punt
), en, zoals het Parlement heeft opgemerkt, de door de Commissie in haar richtsnoeren inzake gedelegeerde handelingen verstrekte toelichtingen, die weliswaar niet bindend zijn voor het Hof, maar een nuttige inspiratiebron kunnen vormen (zie naar analogie arresten Italië/Commissie,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punt
, en T‑Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, punt
).
Aangaande de ontstaansgeschiedenis van artikel 290 VWEU moet worden opgemerkt dat in dat artikel in wezen de inhoud van artikel I‑36 van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (
PB 2004, C 310, blz. 1
) is overgenomen. Uit de voorstukken van deze laatste bepaling, om preciezer te zijn uit bladzijde 9 van de conclusies van werkgroep IX „Vereenvoudiging” van de Europese Conventie van 29 november 2002 (CONV 424/02), blijkt dat gedelegeerde handelingen daar zijn omschreven als handelingen „waarbij het wetgevingsinstrument zelf in detail wordt uitgewerkt, dan wel bepaalde onderdelen van een wetgevingsinstrument worden gewijzigd”.
In punt 40 van de richtsnoeren inzake gedelegeerde handelingen legt de Commissie uit dat de wetgever, wanneer hij aan de Commissie een bevoegdheid verleent om een wetgevingshandeling „aan te vullen”, niet uitvoerig regels opstelt en alleen de essentiële onderdelen vaststelt, terwijl hij de taak om die onderdelen te concretiseren, aan de Commissie overlaat. Daarentegen brengt de Commissie, volgens punt 34 van die richtsnoeren, bij de uitoefening van de bevoegdheid om de wetgevingshandeling te „wijzigen”, formele wijzigingen aan in een tekst door er nieuwe niet‑essentiële onderdelen aan toe te voegen of dergelijke onderdelen van die tekst te vervangen of in te trekken.
De in de voorgaande punten vastgestelde verschillen tussen de twee in artikel 290, lid 1, VWEU bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden verzetten zich ertegen dat aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om zelf de aard van de aan haar overgedragen bevoegdheid te bepalen. Bijgevolg moet de wetgever, ingevolge die bepaling, om een transparant wetgevingsproces te waarborgen, de aard bepalen van de delegatie die hij aan de Commissie wil verlenen.
Aangaande de in artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 aan de Commissie verleende delegatie moet worden vastgesteld dat die bepaling, door de Commissie te machtigen om bij gedelegeerde handeling de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, de Commissie machtigt om die verordening „aan te vullen” in de zin van artikel 290 VWEU.
In de delen I en III tot en met V van bijlage I bij die verordening heeft de wetgever immers zelf een lijst van vooraf geselecteerde projecten op het kernnetwerk in de sector vervoer, de modaliteiten, de voorwaarden en de procedures met betrekking tot de financiële instrumenten van de CEF, indicatieve percentages voor specifieke doelstellingen in de sector vervoer en een lijst van algemene instructies voor het vaststellen van de gunningscriteria vastgesteld, maar in artikel 21, leden 1, 2, 5 en 6, van die verordening heeft hij de Commissie uitdrukkelijk gemachtigd om die onderdelen te „wijzigen”.
Anders dan die onderdelen, zijn de financieringsprioriteiten die in de in artikel 17 van verordening nr. 1316/2013 bedoelde werkprogramma’s moeten gelden, niet door de wetgever zelf in die verordening vastgesteld. De wetgever heeft die kwestie niet opgelost in die verordening, maar heeft aan de Commissie de taak toevertrouwd om die prioriteiten „nader te bepalen” in een gedelegeerde handeling, die volgens artikel 21, lid 3, van die verordening tegen 22 december 2014 moest worden vastgesteld.
Door de Commissie te machtigen om „nader te bepalen” welke financieringsprioriteiten in de in artikel 17 van verordening nr. 1316/2013 bedoelde werkprogramma’s moeten gelden, machtigt artikel 21, lid 3, van die verordening haar derhalve niet om in die verordening reeds vastgestelde onderdelen te wijzigen, maar wel om die verordening te concretiseren door details uit te werken die door de wetgever niet nader zijn bepaald, waarbij zij de bepalingen van die verordening in haar geheel in acht moet nemen.
Overweging 59 van verordening nr. 1316/2013, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de bevoegdheid tot „wijziging” en die tot „nadere invulling” van bepaalde onderdelen van die verordening, bevestigt die uitlegging, want daarin is bepaald dat de Commissie bevoegd is om overeenkomstig artikel 290 VWEU besluiten vast te stellen voor wat betreft de vaststelling van wijzigingen van deel I van bijlage I bij die verordening en de nadere invulling van de financieringsprioriteiten voor in aanmerking komende acties uit hoofde van artikel 7, lid 2, van die verordening die hun neerslag moeten krijgen in de werkprogramma’s.
In de derde plaats moet worden onderzocht of voor de uitoefening van de in artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 bedoelde bevoegdheid een van die verordening afzonderlijke handeling moet worden vastgesteld.
In dit verband moet worden vastgesteld dat de Commissie, met het oog op een duidelijke regelgeving en een transparant wetgevingsproces, bij de uitoefening van een bevoegdheid om een wetgevingshandeling „aan te vullen”, geen onderdeel aan de tekst zelf van die handeling mag toevoegen. Een dergelijke toevoeging zou immers verwarring kunnen doen ontstaan over de rechtsgrondslag van dat onderdeel, aangezien de tekst zelf van een wetgevingshandeling een onderdeel zou bevatten dat voortvloeit uit de uitoefening door de Commissie van een gedelegeerde bevoegdheid op grond waarvan zij die handeling niet mag wijzigen of intrekken.
Voorts heeft de in artikel 290 VWEU bedoelde mogelijkheid om bevoegdheden over te dragen, tot doel de wetgever in staat te stellen zich te concentreren op de essentiële onderdelen van een wettelijke regeling en op de niet‑essentiële onderdelen waarover hij het gepast acht regels op te stellen, terwijl aan de Commissie de taak wordt toevertrouwd om bepaalde niet‑essentiële onderdelen van de vastgestelde wetgevingshandeling „aan te vullen” of dergelijke onderdelen „te wijzigen” in het kader van een aan de Commissie verleende delegatie.
Een onderdeel dat door de Commissie is vastgesteld bij de uitoefening van een bevoegdheid om een wetgevingshandeling „aan te vullen”, maar dat integraal deel uitmaakt van die handeling, kan daarna niet worden vervangen of ingetrokken bij de uitoefening van die bevoegdheid die tot de vaststelling ervan heeft geleid, aangezien voor dergelijke maatregelen een bevoegdheid tot „wijziging” van die handeling is vereist. Wanneer het noodzakelijk wordt het toegevoegde onderdeel te vervangen of in te trekken, staat het dus aan de wetgever om te handelen en zelf een wetgevingshandeling vast te stellen of de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid te verlenen om de betrokken handeling te „wijzigen”. Wanneer bij de uitoefening van een bevoegdheid om een wetgevingshandeling „aan te vullen”, een onderdeel in de tekst zelf van die handeling wordt ingevoegd, is dat derhalve in strijd met een doeltreffende toepassing van die bevoegdheid.
Wanneer de Commissie een wetgevingshandeling „aanvult” door een afzonderlijke handeling vast te stellen, kan zij, voor zover dat noodzakelijk is, deze laatste handeling daarentegen wijzigen zonder de wetgevingshandeling zelf te hoeven wijzigen.
Voor de uitoefening van een gedelegeerde bevoegdheid om een wetgevingshandeling „aan te vullen” in de zin van artikel 290 VWEU, moet de Commissie bijgevolg een afzonderlijke handeling vaststellen.
Die conclusie wordt voorts bevestigd door de punten 34 en 40 van de richtsnoeren inzake gedelegeerde handelingen, volgens welke een handeling die een wetgevingshandeling „aanvult”, de vorm aanneemt van een van de wetgevingshandeling afzonderlijke handeling en die wetgevingshandeling niet formeel wijzigt.
Door de Commissie te machtigen om bij gedelegeerde handeling „nader te bepalen” welke financieringsprioriteiten in de in artikel 17 van verordening nr. 1316/2013 bedoelde werkprogramma’s moeten gelden, machtigt artikel 21, lid 3, van die verordening de Commissie, zoals blijkt uit punt 47 van het onderhavige arrest, om die verordening „aan te vullen” in de zin van artikel 290 VWEU. Dientengevolge moest de Commissie bij de uitoefening van de in dat artikel 21, lid 3, bedoelde bevoegdheid een van die verordening afzonderlijke handeling vaststellen. Door door middel van artikel 1 van de bestreden verordening aan bijlage I bij verordening nr. 1316/2013 een deel VI toe te voegen, is de Commissie die verplichting niet nagekomen en is zij derhalve voorbijgegaan aan het verschil tussen de twee in artikel 290, lid 1, VWEU bedoelde categorieën gedelegeerde bevoegdheden.
Dit laatste blijkt bovendien uit het feit dat de Commissie in de titel van de bestreden verordening die verordening omschrijft als een „wijziging” van bijlage I bij verordening nr. 1316/2013, terwijl de in artikel 21, lid 3, van die verordening bedoelde bevoegdheid om de financieringsprioriteiten „nader te bepalen”, moet worden geacht een gedelegeerde bevoegdheid te verlenen om de wetgevingshandeling „aan te vullen” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU.
Dientengevolge heeft de Commissie artikel 21, lid 3, van die verordening geschonden. Die schending van de bevoegdheidsregels van artikel 290 VWEU heeft de nietigverklaring van de bestreden verordening ten gevolge.
In de vierde plaats, aangaande de in punt 18 van het onderhavige arrest bedoelde kwestie en voor zover de Commissie betwist dat die schending de nietigverklaring van de bestreden verordening ten gevolge heeft, zij eraan herinnerd dat artikel 1 van de bestreden verordening, doordat het de in de bijlage bij de bestreden verordening opgenomen lijst van financieringsprioriteiten aan verordening nr. 1316/2013 toevoegt als deel VI van bijlage I bij deze laatste verordening, voortaan de Commissie belet om die lijst te wijzigen, aangezien artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1316/2013 de Commissie niet toestaat om deze laatste verordening te „wijzigen”.
Bijgevolg heeft de niet‑nakoming van de verplichting om een afzonderlijke handeling vast te stellen, de nietigverklaring van de bestreden verordening ten gevolge. Dat klemt temeer daar uit overweging 59 van verordening nr. 1316/2013 blijkt dat de bevoegdheid om de financieringsprioriteiten nader te bepalen, aan de Commissie is verleend „om rekening te kunnen houden met mogelijke wijzigingen in politieke prioriteiten en de technologische capaciteiten en verkeersstromen”.
Gelet op alle voorgaande overwegingen moet het enige middel van het Parlement worden aanvaard en moet de bestreden verordening derhalve nietig worden verklaard.
Verzoek tot handhaving van de gevolgen van de bestreden verordening
De Commissie verzoekt het Hof, indien het de bestreden verordening nietig verklaart, de gevolgen van die verordening te handhaven tot de vervanging ervan door een nieuwe handeling. Het Parlement is van mening dat die handhaving inderdaad nuttig zou zijn.
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat met het oog op de rechtszekerheid de gevolgen van een dergelijke handeling gehandhaafd kunnen blijven, met name wanneer er bij de directe gevolgen van de nietigverklaring sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen voor de betrokkenen en de rechtmatigheid van de bestreden handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld, of schending van wezenlijke vormvoorschriften (arrest Parlement en Commissie/Raad,
C‑103/12 en C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu vormt de bestreden verordening de rechtsgrondslag voor de in artikel 17 van verordening nr. 1316/2013 bedoelde werkprogramma’s, die als grondslag dienen voor de oproepen tot het indienen van voorstellen voor de selectie van de projecten van gemeenschappelijk belang die worden gefinancierd door de CEF.
Zoals de Commissie aanvoert, zou nietigverklaring van de bestreden verordening zonder meer ertoe leiden dat geen grondslag meer bestaat voor zowel de op die verordening gebaseerde jaarlijkse en meerjarige werkprogramma’s als de op basis van die programma’s gedane oproepen tot het indienen van voorstellen voor de selectie van de projecten van gemeenschappelijk belang, die op hun beurt automatisch nietig zouden worden verklaard. Die nietigverklaring zou de uitvoering van de CEF in gevaar brengen en belangrijke schade toebrengen aan alle betrokken actoren.
Bijgevolg is er sprake van ernstige redenen van rechtszekerheid die rechtvaardigen dat het Hof het verzoek om handhaving van de gevolgen van de bestreden verordening toewijst.
Derhalve moeten de gevolgen van die verordening worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn die niet meer mag bedragen dan zes maanden na de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest, van een nieuwe handeling ter vervanging van die verordening.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Parlement worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, draagt de Raad zijn eigen kosten.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:

1)
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 275/2014 van de Commissie van 7 januari 2014 tot wijziging van bijlage I bij verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen, wordt nietig verklaard.

2)
De gevolgen van gedelegeerde verordening nr. 275/2014 worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn die niet meer mag bedragen dan zes maanden na de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest, van een nieuwe handeling ter vervanging van die verordening.

3)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

4)
De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.