CELEX: 62019CJ0398
Præjudiciel forelæggelse
unionsborgerskab
artikel 18 TEUF og 21 TEUF
udlevering af en unionsborger til et tredjeland
person, der er blevet unionsborger efter at have overført midtpunktet for sine livsinteresser til den anmodede medlemsstat
EU-rettens anvendelsesområde
udleveringsforbud, der kun finder anvendelse på nationale statsborgere
restriktion for den frie bevægelighed
begrundelse støttet på bekæmpelsen af straffrihed
proportionalitet
underretning af den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger
forpligtelse for den anmodede medlemsstat og oprindelsesmedlemsstaten til at anmode det anmodende tredjeland om oversendelse af straffesagens akter
foreligger ikke

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF og 21 TEUF samt af dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en anmodning om udlevering, som de ukrainske myndigheder har rettet til de tyske myndigheder vedrørende BY, der er ukrainsk og rumænsk statsborger, med henblik på strafforfølgning.
Retsforskrifter
Den europæiske udleveringskonvention
Artikel 1 i den europæiske konvention om udlevering af lovovertrædere, undertegnet i Paris den 13. december 1957 (herefter »den europæiske udleveringskonvention«), fastsætter:
»De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med de i denne konvention fastsatte bestemmelser og betingelser til hverandre at udlevere enhver person, mod hvem det begærende lands kompetente myndigheder har indledet retsforfølgning for en forbrydelse, eller som af de nævnte myndigheder ønskes udleveret med henblik på fuldbyrdelse af en straffedom eller en beslutning om sikkerhedsforanstaltning.«
Denne konventions artikel 6 med overskriften »Udlevering af egne statsborgere« bestemmer:
»1.
a)
En kontraherende stat er berettiget til at afslå udlevering af sine egne statsborgere.
b)
Hver kontraherende stat kan gennem en erklæring, der afgives samtidig med undertegnelsen eller deponeringen af ratifikations- eller tiltrædelsesdokumentet, for sit vedkommende angive den betydning, begrebet »statsborgere« skal have ved anvendelsen af denne konvention.
c)
Statsborgerskabet skal bestemmes efter forholdene på det tidspunkt, da spørgsmålet om udlevering afgøres. […]
2.   Hvis den stat, over for hvilken begæring er fremsat, ikke udleverer en af sine egne statsborgere, skal den på den begærende stats anmodning forelægge sagen for sine kompetente myndigheder, for at der kan indledes retsforfølgning, såfremt der findes anledning hertil. Med henblik herpå skal akter, oplysninger og bevismidler vedrørende forbrydelsen vederlagsfrit oversendes på den i artikel 12, stk. 1, angivne måde. Den begærende stat skal underrettes om resultatet af sin anmodning.«
Nævnte konventions artikel 12, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Begæringen skal ledsages af:
a)
Originalen eller en behørigt bekræftet genpart af en umiddelbart eksigibel dom til straf eller beslutning om sikkerhedsforanstaltning eller af en arrestordre eller anden beslutning med samme virkning og udstedt i overensstemmelse med den i din begærende stats lovgivning foreskrevne fremgangsmåde.
b)
En redegørelse for de forbrydelser, for hvilke udlevering begæres. Tid og sted for deres udførelse, deres retlige beskrivelse og henvisning til de relevante lovbestemmelser skal angives så nøjagtigt som muligt.
c)
En afskrift af de relevante lovbestemmelser eller, hvis dette ikke er muligt, en redegørelse for de relevante retsregler samt en så nøjagtig beskrivelse som muligt af den pågældende person og alle andre oplysninger, som kan bidrage til at fastslå hans identitet og nationalitet.«
Forbundsrepublikken Tyskland har afgivet følgende erklæring for så vidt angår artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention:
»Udlevering af tyske statsborgere fra Forbundsrepublikken Tyskland til udlandet er ikke tilladt i henhold til artikel 16, stk. 2, første punktum, [i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tysklands forfatning) af 23. maj 1949 (BGBl. 1949 I, s. 1)] og afslås derfor i alle tilfælde.
Begrebet »statsborger« som omhandlet i den europæiske udleveringskonventions artikel 6, stk. 1, litra b), omfatter alle tyskere som omhandlet i artikel 116, stk. 1, i Forbundsrepublikken Tysklands forfatning.«
Rammeafgørelse 2002/584/RIA
Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (
EFT 2002, L 190, s. 1
) bestemmer følgende i artikel 1, stk. 1 og 2:
»1.   Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2.   Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.«
Tysk ret
Forbundsrepublikken Tysklands forfatning
Artikel 16, stk. 2, i Forbundsrepublikken Tysklands forfatning bestemmer:
»Ingen tysk statsborger må udleveres til udlandet. Der kan ved lov fastsættes undtagelsesbestemmelser vedrørende udleveringer til en medlemsstat i Den Europæiske Union eller til en international domstol, såfremt der er sikkerhed for, at retsstatsprincipper overholdes.«
Straffeloven
§ 7 i Strafgesetzbuch (straffeloven) bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse på hovedsagen:
»(1)   Tysk strafferet finder anvendelse på lovovertrædelser, der er begået mod en tysk statsborger i udlandet, når lovovertrædelsen er strafbar på lovovertrædelsesstedet, eller når lovovertrædelsesstedet ikke henhører under nogen strafferetlig myndighed.
(2)   På andre lovovertrædelser, der er begået i udlandet, finder tysk strafferet anvendelse, når lovovertrædelsen er strafbar på lovovertrædelsesstedet, eller lovovertrædelsesstedet ikke henhører under nogen strafferetlig myndighed, og når gerningsmanden
1.
på det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået, var tysker eller er blevet det efter dette tidspunkt, eller
2.
på det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået, var udlænding, men befinder sig i Tyskland og ikke udleveres, selv om det i henhold til udleveringsloven ville være tilladt at udlevere vedkommende for en sådan lovovertrædelse, fordi der ikke fremsættes en udleveringsanmodning inden for en rimelig frist, eller en sådan anmodning afvises, eller udleveringen ikke kan iværksættes.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
BY er en ukrainsk og rumænsk statsborger. Han er født i Ukraine og boede i dette land, indtil han i løbet af 2012 flyttede til Tyskland. I 2014 fik han efter ansøgning herom rumænsk statsborgerskab i sin egenskab af efterkommer af rumænske statsborgere, der har levet i det tidligere rumænske område Bukovyna (Bukovina). Han har aldrig boet i Rumænien.
Den 15. marts 2016 udstedte anklagemyndigheden i Ukraine på grundlag af en arrestordre udstedt af en ukrainsk ret en formel anmodning om udlevering af BY med henblik på strafforfølgning for lovovertrædelser i form af uretmæssig tilegnelse af midler fra en ukrainsk statslig virksomhed. Denne anmodning blev oversendt til Forbundsrepublikken Tyskland via det ukrainske justitsministerium.
Den 26. juli 2016 blev BY varetægtsfængslet. Ved kendelse af 1. august 2016 besluttede Kammergericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin, Tyskland) at varetægtsfængsle BY med henblik på udlevering. Efter at have stillet sikkerhed blev BY den 2. december 2016 løsladt med vilkår i overensstemmelse med en kendelse afsagt af denne ret den 28. november 2016.
I mellemtiden havde Generalstaatsanwaltschaft Berlin (anklagemyndigheden i Berlin, Tyskland) ved skrivelse af 9. november 2016, bilagt den kendelse af 1. august 2016, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, oplyst det rumænske justitsministerium om udleveringsanmodningen og forespurgt, om de rumænske myndigheder selv havde til hensigt at indlede strafforfølgning mod BY i dennes egenskab af rumænsk statsborger, der har begået lovovertrædelser, der er strafbare i udlandet. Ved skrivelse af 22. november 2016 svarede nævnte ministerium, at de rumænske myndigheder kun kunne tage stilling til spørgsmålet om indledning af strafforfølgning, hvis de ukrainske myndigheder anmodede herom. Efter en yderligere forespørgsel af 2. januar 2017, hvorved anklagemyndigheden i Berlin ønskede oplyst, om rumænsk strafferet gør det muligt at indlede strafforfølgning for de omhandlede lovovertrædelser, svarede nævnte ministerium den 15. marts 2017, at det er en betingelse for at kunne udstede en national arrestordre som grundlag for en europæisk arrestordre, at der foreligger tilstrækkelige beviser for, at den eftersøgte person er skyldig, og anmodede anklagemyndigheden i Berlin om at oversende de dokumenter og kopier af bevismaterialet vedrørende de lovovertrædelser, som BY er mistænkt for, som den har modtaget fra de ukrainske myndigheder.
På baggrund af denne besvarelse er den forelæggende ret af den opfattelse, at det i henhold til rumænsk ret principielt er muligt at retsforfølge en rumænsk statsborger for lovovertrædelser, som vedkommende har begået i udlandet.
Ifølge den forelæggende ret er udleveringen af BY til Ukraine lovlig, men dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), kan være til hinder herfor, eftersom de rumænske judicielle myndigheder ikke formelt har truffet afgørelse om den eventuelle udstedelse af en europæisk arrestordre. Den forelæggende ret har præciseret, at selv om Forbundsrepublikken Tyskland afviser at udlevere egne statsborgere, er der ikke forbud mod at udlevere andre medlemsstaters statsborgere. Den ønsker imidlertid oplyst, hvilke konsekvenser denne dom har for løsningen af den sag, der er indbragt for den, henset til de omstændigheder, der kendetegner denne sag, og som adskiller sig fra omstændighederne i den sag, der gav anledning til nævnte dom.
For det første har den forelæggende ret anført, at BY bosatte sig i Tyskland på et tidspunkt, hvor han alene var ukrainsk statsborger, idet han først fik rumænsk statsborgerskab på et senere tidspunkt. BY’s ophold i Tyskland er således ikke omfattet af udøvelsen af den ret, der tillægges ham ved artikel 21, stk. 1, TEUF. Der opstår dermed det spørgsmål, om de principper, som Domstolen udledte i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), finder anvendelse på BY’s situation.
Den forelæggende ret har for det andet gjort opmærksom på praktiske vanskeligheder ved anvendelsen af de principper, der blev udledt i denne dom. Den har anført, at de rumænske judicielle myndigheder ikke kan vurdere deres mulighed for at strafforfølge BY, medmindre de er i besiddelse af de beviser, der foreligger mod ham. Disse beviser er imidlertid ikke blandt de elementer, som en begæring om udlevering skal være ledsaget af i overensstemmelse med den europæiske udleveringskonventions artikel 12, stk. 2, således at den anmodede medlemsstat ikke kan oversende disse elementer til disse myndigheder. Under alle omstændigheder er oversendelsen af disse beviser til den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, i lighed med oversendelsen af den fuldstændige anmodning om udlevering, alene det anmodende tredjelands suveræne beslutning.
Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om myndighederne i den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, som af den anmodede medlemsstat er blevet oplyst om, at der foreligger en anmodning om udlevering, er forpligtet til at anmode det anmodende tredjeland om oversendelse af straffesagens akter med henblik på at kunne vurdere muligheden for selv at indlede strafforfølgning. En sådan anmodning vil kunne medføre betydelige forsinkelser, der kun vanskeligt lader sig begrunde. Det ville i praksis være lige så vanskeligt, hvis den anmodede medlemsstat opfordrede det anmodende tredjeland til at rette en anmodning om overtagelse af strafforfølgningen til den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger.
For det tredje har den forelæggende ret præciseret, at tysk strafferet i straffelovens § 7, stk. 2, fastlægger en subsidiær kompetence til at forfølge lovovertrædelser, der er begået i udlandet, såfremt der ikke sker udlevering, herunder af udenlandske statsborgere. Den ønsker oplyst, om denne bestemmelse med henblik på at overholde princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 18 TEUF, bør finde anvendelse, således at udvisningen af en unionsborger erklæres ulovlig. Ifølge den forelæggende ret ville en sådan fremgangsmåde imidlertid være til skade for en effektiv strafforfølgning.
Hvis udlevering af en unionsborger på grundlag af denne subsidiære kompetence på forhånd var forbudt, ville udstedelsen af en arrestordre med henblik på udlevering og dermed varetægtsfængsling af den pågældende med henblik herpå nemlig for det første ikke være mulig i medfør af en anden bestemmelse i tysk ret. En national arrestordre kan for det andet kun udstedes i Tyskland på grundlag af en kvalificeret mistanke, der kun kan bekræftes efter en undersøgelse af de bevismidler, der foreligger mod den eftersøgte person. For at kunne skaffe disse bevismidler ville de tyske myndigheder skulle tilbyde det anmodende tredjeland selv at overtage strafforfølgningen eller opfordre til, at tredjelandet fremsætter en sådan anmodning, hvilket også ville medføre forsinkelse.
På denne baggrund har Kammergericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Gælder principperne fra [Domstolens] dom af 6. september 2016 i sagen Petruhhin (
C-182/15
[,
EU:C:2016:630
]) om anvendelse af artikel 18 TEUF og 21 TEUF også i et tilfælde, hvor et tredjeland har anmodet om udlevering af en unionsborger, når den retsforfulgte person har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til den anmodede medlemsstat på et tidspunkt, hvor vedkommende endnu ikke var unionsborger?
2)
Følger det af [Domstolens] dom af 6. september 2016 i sagen Petruhhin (
C-182/15
[,
EU:C:2016:630
]), at den medlemsstat, hvor den retsforfulgte person er statsborger, og som er blevet underrettet om udleveringsanmodningen, er forpligtet til over for det anmodende tredjeland at fremsætte en begæring om fremsendelse af sagsakterne med henblik på at kunne undersøge, om medlemsstaten vil overtage retsforfølgningen?
3)
Følger det af [Domstolens] dom af 6. september 2016 i sagen Petruhhin (
C-182/15
[,
EU:C:2016:630
]), at den medlemsstat, over for hvilken tredjelandet anmoder om udlevering af en unionsborger, er forpligtet til at afslå udleveringen og overtage retsforfølgningen selv, såfremt den anmodede medlemsstat har mulighed herfor i henhold til national ret?«
Om Domstolens kompetence
Irland har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse. Irland har anført, at en unionsborgers retsstilling kun er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, hvis denne borger har udøvet sin ret til fri bevægelighed på et tidspunkt, hvor den pågældende allerede havde status som unionsborger. Dette var imidlertid ikke tilfældet for BY på det tidspunkt, hvor han flyttede midtpunktet for sine livsinteresser fra Ukraine til Tyskland. BY’s ophold i Tyskland er dermed ikke på grundlag af udøvelsen af en ret, der følger af artikel 21 TEUF, og han har ikke handlet i egenskab af unionsborger, således at han ikke kan påberåbe sig artikel 18 TEUF.
Det bemærkes, at denne argumentation er sammenfaldende med behandlingen af det første spørgsmål, hvormed den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker fastlagt, om artikel 18 TEUF og 21 TEUF, som fortolket af Domstolen i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), finder anvendelse på situationen for en unionsborger, der som BY har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til en anden medlemsstat end den, hvor han er statsborger, på et tidspunkt, hvor han endnu ikke havde status som unionsborger.
Det er åbenbart, at Domstolen har kompetence til at give den forelæggende ret relevante fortolkningsbidrag, der gør det muligt for den at fastlægge, om EU-retten finder anvendelse på en sådan situation (jf. i denne retning dom af 5.5.2011, McCarthy,
C-434/09
,
EU:C:2011:277
, præmis
og
).
Denne kompetence berøres ikke af den omstændighed, at det, såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, således at artikel 18 TEUF og 21 TEUF ikke finder anvendelse på denne situation, vil være ufornødent at behandle det andet og det tredje spørgsmål.
Det følger heraf, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser finder anvendelse på situationen for en unionsborger, der er statsborger i en medlemsstat og opholder sig i en anden medlemsstat, og som er genstand for en anmodning om udlevering fra et tredjeland rettet til denne sidstnævnte medlemsstat, selv om denne unionsborger har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til denne anden medlemsstat på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke havde status som unionsborger.
Det bemærkes, at Domstolen i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
), som i lighed med nærværende sag vedrørte en anmodning om udlevering hidrørende fra et tredjeland, med hvilket Unionen ikke har indgået nogen udleveringsaftale, fastslog, at selv om reglerne på udleveringsområdet henhører under medlemsstaternes kompetence, idet en sådan aftale ikke foreligger, omfatter de situationer, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 18 TEUF, sammenholdt med EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, bl.a. de situationer, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område som tillagt ved artikel 21 TEUF.
Det fremgår således af Domstolens praksis, at en statsborger i en medlemsstat, der har status som unionsborger og opholder sig lovligt på en anden medlemsstats område, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 2.10.2003, Garcia Avello,
C-148/02
,
EU:C:2003:539
, præmis
og
, og af 8.6.2017, Freitag,
C-541/15
,
EU:C:2017:432
, præmis
).
En statsborger i en medlemsstat, der opholder sig i en anden medlemsstat, har dermed i sin egenskab af unionsborger ret til at påberåbe sig artikel 21, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 19.10.2004, Zhu og Chen,
C-200/02
,
EU:C:2004:639
, præmis
, og af 2.10.2019, Bajratari,
C-93/18
,
EU:C:2019:809
, præmis
og den deri nævnte retspraksis) og er omfattet af traktaternes anvendelsesområde som omhandlet i artikel 18 TEUF, der indeholder princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.11.2018, Raugevicius,
C-247/17
,
EU:C:2018:898
, præmis
).
Den omstændighed, at denne unionsborger først har opnået statsborgerskab i en medlemsstat og dermed status som unionsborger på et tidspunkt, hvor den pågældende allerede opholdt sig i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende senere opnåede statsborgerskab, kan ikke rejse tvivl om denne betragtning. Den modsatte fortolkning ville nemlig, idet den ville forhindre en sådan unionsborger i at gøre de rettigheder gældende, som den pågældende tillægges ved sin status som unionsborger, gøre indgreb i den effektive virkning af denne status, hvis formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (jf. herom dom af 20.9.2001, Grzelczyk,
C-184/99
,
EU:C:2001:458
, præmis
).
Det samme gælder med hensyn til den omstændighed, at den unionsborger, der anmodes udleveret, også er statsborger i det tredjeland, hvorfra denne anmodning hidrører. Dobbelt statsborgerskab i en medlemsstat og et tredjeland kan nemlig ikke fratage den pågældende de friheder, som vedkommende udleder af EU-retten som følge af sin status som statsborger i en medlemsstat (dom af 13.11.2018, Raugevicius,
C-247/17
,
EU:C:2018:898
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I hovedsagen fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at BY, der er rumænsk statsborger, i sin egenskab af unionsborger udøver sin i artikel 21 TEUF fastsatte ret til at opholde sig i en anden medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, således at hans situation er omfattet af traktaternes anvendelsesområde som omhandlet i artikel 18 TEUF, på trods af den omstændighed, at han dels har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til denne sidstnævnte medlemsstat på et tidspunkt, hvor han endnu ikke havde fået rumænsk statsborgerskab, dels ligeledes er statsborger i det anmodende tredjeland.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser finder anvendelse på situationen for en unionsborger, der er statsborger i en medlemsstat og opholder sig i en anden medlemsstat, og som er genstand for en anmodning om udlevering fra et tredjeland rettet til denne sidstnævnte medlemsstat, selv om denne unionsborger har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til denne anden medlemsstat på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke havde status som unionsborger.
Det andet spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (dom af 13.9.2016, Rendón Marín,
C-165/14
,
EU:C:2016:675
, præmis
, og af 8.6.2017, Freitag,
C-541/15
,
EU:C:2017:432
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret med sit andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, hvilke forpligtelser der i forbindelse med gennemførelsen af den udveksling af oplysninger, der er omhandlet i præmis 47-49 i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), kan påhvile den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, når denne person er en unionsborger, der er genstand for en anmodning om udlevering, som et tredjeland har rettet til den medlemsstat, på hvis område denne person opholder sig. Som formuleret af den forelæggende ret vedrører dette spørgsmål, hvorvidt der eventuelt består en forpligtelse for den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, til at anmode det anmodende tredjeland om at tilstille denne medlemsstat sagsakterne vedrørende den straffelovsovertrædelse, som denne person er mistænkt for.
Eftersom denne udveksling af oplysninger er baseret på et samarbejde mellem to medlemsstater, og idet den forelæggende ret i præmisserne i anmodningen om præjudiciel afgørelse kommer ind på de forpligtelser, der påhviler såvel den ene som den anden af disse medlemsstater, skal det imidlertid med henblik på at give den forelæggende ret en fyldestgørende besvarelse lægges til grund, at der med det andet spørgsmål ligeledes ønskes fastlagt, hvilke forpligtelser der påhviler den anmodede medlemsstat i forbindelse med den udveksling af oplysninger, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis.
På denne baggrund bør det andet spørgsmål omformuleres, og det skal lægges til grund, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at det i et tilfælde, hvor den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, når denne person er en unionsborger, der er genstand for en anmodning om udlevering, som et tredjeland har rettet til en anden medlemsstat, af denne anden medlemsstat er blevet underrettet om, at denne anmodning foreligger, er den ene eller den anden af disse medlemsstater, der skal anmode det anmodende tredjeland om at tilstille dem en kopi af straffesagens akter med henblik på at gøre det muligt for den medlemsstat, hvor denne person er statsborger, at vurdere muligheden for selv at overtage strafforfølgningen.
For det første bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at en medlemsstats nationale udleveringsregler, hvorved der – som det er tilfældet i hovedsagen – indføres en forskelsbehandling i forhold til, om den eftersøgte person er statsborger i den pågældende medlemsstat eller statsborger i en anden medlemsstat, for så vidt som de fører til, at andre medlemsstaters statsborgere, som lovligt opholder sig på den anmodede stats område, ikke bliver indrømmet den beskyttelse mod udlevering, som statsborgerne i den sidstnævnte medlemsstat indrømmes, kan påvirke de førstnævntes frihed til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
, og af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
Det følger heraf, at i en situation som den i hovedsagen omhandlede indebærer den forskelsbehandling, der består i at tillade udlevering af en unionsborger, som er statsborger i en anden medlemsstat end den anmodede medlemsstat, en restriktion for retten til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område som omhandlet i artikel 21 TEUF (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
, og af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
En sådan restriktion er kun begrundet, såfremt den støttes på objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning (dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
I denne sammenhæng har Domstolen medgivet, at formålet om at undgå risikoen for straffrihed for personer, der har begået en lovovertrædelse, skal anses for at være lovligt og gør det muligt at begrunde en foranstaltning, der udgør en restriktion for en grundlæggende frihed såsom den, der er fastsat i artikel 21 TEUF, hvis den er nødvendig for at beskytte de interesser, som den skal sikre, og kun såfremt dette formål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
, af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
og
, og af 2.4.2020, Ruska Federacija,
C-897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, præmis
).
I denne henseende har Domstolen fastslået, at det er vigtigt at give forrang til udvekslingen af oplysninger med den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, med henblik på i givet fald at give denne medlemsstats myndigheder mulighed for at udstede en europæisk arrestordre i retsforfølgelsesøjemed. Når en anden medlemsstat, hvor denne person lovligt opholder sig, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland, skal den således underrette den medlemsstat, hvor den nævnte person er statsborger, og på anmodning fra den sidstnævnte medlemsstat i givet fald overgive personen til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i rammeafgørelse 2002/584, dog forudsat at denne sidstnævnte medlemsstat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge den eftersøgte person for lovovertrædelser begået uden for dens nationale område (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
, af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
, og af 2.4.2020, Ruska Federacija,
C-897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, præmis
).
Med henblik på at sikre målet om at bekæmpe den eftersøgte persons straffrihed for de lovovertrædelser, vedkommende foreholdes i anmodningen om udlevering, skal den europæiske arrestordre, der eventuelt udstedes af den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, desuden i det mindste vedrøre de samme lovovertrædelser som dem, den nævnte person foreholdes i anmodningen om udlevering (jf. i denne retning dom af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
Såfremt den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, ikke udsteder en europæisk arrestordre, kan den anmodede medlemsstat derimod iværksætte udlevering, forudsat at den, således som det kræves i medfør af Domstolens praksis, har efterprøvet, at denne udlevering ikke gør indgreb i de rettigheder, der er omhandlet i artikel 19 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
Det er i lyset af disse betragtninger, at der, henset til den forelæggende rets spørgsmål, for det andet skal gives nærmere oplysninger om gennemførelsen af den udveksling af oplysninger, der er nævnt i nærværende doms præmis 43.
I denne henseende følger det i det væsentlige af præmis 55 og 56 i dom af 10. april 2018, Pisciotti (
C-191/16
,
EU:C:2018:222
), at den anmodede medlemsstat opfylder sin pligt til underretning som nævnt i nærværende doms præmis 43 ved at give de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, mulighed for at gøre krav på denne person inden for rammerne af en europæisk arrestordre.
I overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, hvorefter Unionen og medlemsstaterne respekterer og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
), påhviler det i denne henseende den anmodede medlemsstat at underrette de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, om ikke blot den omstændighed, at der foreligger en anmodning om udlevering af den pågældende, men også om samtlige de retlige og faktiske forhold, som det anmodende tredjeland har oplyst i forbindelse med denne anmodning om udlevering, idet disse myndigheder ikke desto mindre er forpligtet til at respektere fortroligheden med hensyn til disse forhold, såfremt dette kræves af nævnte tredjeland, som behørigt er informeret herom. Det påhviler desuden den anmodede medlemsstat at holde nævnte myndigheder underrettet om enhver ændring af den situation, som den eftersøgte person befinder sig i, der kan være relevant for den eventuelle udstedelse af en europæisk arrestordre mod den pågældende i overensstemmelse med, hvad der er anført i nærværende doms præmis 43 og 44.
Hverken den anmodede medlemsstat eller den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, kan derimod være forpligtet i medfør af EU-retten til at anmode det anmodende tredjeland om at oversende straffesagens akter.
Ud over den omstændighed, at en sådan forpligtelse på nuværende tidspunkt ikke har noget retsgrundlag i EU-retten, ville den ligeledes være uforenelig med de formål, som den i nærværende doms præmis 43 omhandlede udveksling af oplysninger hviler på, for så vidt som denne udveksling af oplysninger ifølge Domstolens praksis indgår i målet om at skåne EU-borgerne for foranstaltninger, der kan berøve dem deres i artikel 21 TEUF fastsatte ret til at færdes og opholde sig frit, samtidig med bekæmpelsen af straffrihed med hensyn til straffelovsovertrædelser (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
Hvis den anmodede medlemsstat eller den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, var forpligtet til at anmode det anmodende tredjeland om at oversende straffesagens akter, ville udleveringsproceduren nemlig kunne blive betydeligt mere kompliceret og dens varighed betragteligt forlænget med risiko for i sidste ende at skade formålet om at bekæmpe straffrihed.
Det bemærkes endvidere, at den i nærværende doms præmis 43 nævnte retspraksis bygger på den forudsætning, at den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, selv vurderer muligheden for at udstede en europæisk arrestordre, når den af den anmodede medlemsstat underrettes om, at der foreligger en anmodning om udlevering, der vedrører en af dens statsborgere. På samme måde bemærkes, at det er i forbindelse med udøvelsen af den skønsmæssige beføjelse, der henhører under medlemsstatens suverænitet på det strafferetlige område og i overensstemmelse med reglerne i medlemsstatens nationale lovgivning, at den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, kan beslutte at anmode det anmodende tredjeland om at oversende straffesagens akter med henblik på at vurdere muligheden for en eventuel strafforfølgning.
Det følger af det foregående, at myndighederne i den anmodede medlemsstat, forudsat at de behørigt har underrettet myndighederne i den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, i overensstemmelse med, hvad der er præciseret i nærværende doms præmis 48, kan iværksætte udleveringsproceduren og i givet fald udlevere denne person, såfremt der ikke udstedes en europæisk arrestordre af den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, inden for en rimelig frist under hensyntagen til samtlige omstændigheder i sagen.
I et sådant tilfælde kan den anmodede medlemsstat dermed iværksætte denne udlevering uden at være forpligtet til ud over en rimelig frist at afvente, at den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, vedtager en formel afgørelse, hvorved den afstår fra at udstede en europæisk arrestordre over for den pågældende person. Den modsatte tilgang ville nemlig gå ud over, hvad der følger af gennemførelsen af de mekanismer til samarbejde og gensidig bistand, der findes på det strafferetlige område i medfør af EU-retten, og ville risikere at forsinke udleveringsproceduren unødigt.
I forbindelse hermed tilkommer det den anmodede medlemsstat af hensyn til retssikkerheden at angive en rimelig frist for den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, inden for hvilken der i givet fald vil blive iværksat udlevering af denne person, såfremt sidstnævnte medlemsstat ikke udsteder en europæisk arrestordre. En sådan frist skal fastsættes under hensyntagen til samtlige omstændigheder i sagen, navnlig om den pågældende person er varetægtsfængslet på grundlag af en udleveringsprocedure og sagens kompleksitet.
Henset til de foregående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at det i et tilfælde, hvor den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, når denne person er en unionsborger, der er genstand for en anmodning om udlevering, som et tredjeland har rettet til en anden medlemsstat, af denne anden medlemsstat er blevet underrettet om, at denne anmodning foreligger, hverken påhviler den ene eller den anden af disse medlemsstater at anmode det anmodende tredjeland om at tilstille dem en kopi af straffesagens akter med henblik på at gøre det muligt for den medlemsstat, hvor denne person er statsborger, at vurdere muligheden for selv at overtage strafforfølgningen. For så vidt som den anmodede medlemsstat behørigt har underrettet den medlemsstat, hvor denne samme person er statsborger, om, at der foreligger en anmodning om udlevering, om samtlige de retlige og faktiske forhold, som det anmodende tredjeland har oplyst i forbindelse med denne anmodning om udlevering, samt om enhver ændring af den situation, som den eftersøgte person befinder sig i, der kan være relevant for den eventuelle udstedelse af en europæisk arrestordre mod den pågældende, kan den anmodede medlemsstat udlevere denne person, uden at den er forpligtet til at afvente, at den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, ved en formel afgørelse afstår fra at udstede en sådan europæisk arrestordre, der i det mindste vedrører de samme lovovertrædelser som dem, der er omhandlet i anmodningen om udlevering, såfremt denne sidstnævnte medlemsstat afstår fra at foretage en sådan udstedelse inden for en rimelig frist, som den anmodede medlemsstat har indrømmet den med henblik herpå under hensyntagen til samtlige omstændigheder i sagen.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at en medlemsstat, der af et tredjeland har modtaget en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning af en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, er forpligtet til at afslå udleveringen og selv overtage strafforfølgningen, når den har mulighed herfor i henhold til national ret.
Det bemærkes, at udlevering er en procedure, hvis mål er at bekæmpe straffrihed for en person, som befinder sig i et andet land end det, hvor personen angiveligt har begået en lovovertrædelse. Selv om der, henset til princippet om aut dedere aut judicare (udlevere eller retsforfølge), generelt kompenseres for ikke-udleveringen af nationale statsborgere ved den anmodede medlemsstats mulighed for at retsforfølge sine egne statsborgere for alvorlige lovovertrædelser begået uden for dennes område, har denne medlemsstat nemlig som hovedregel ikke kompetence til at påkende sådanne handlinger, når hverken gerningsmanden bag eller offeret for den angivelige lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat. Udleveringen gør det således muligt at forhindre, at lovovertrædelser, der er begået på en stats område af personer, som er flygtet fra dette område, forbliver straffrie (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
Det er i denne sammenhæng, at Domstolen har udtalt, at nationale regler, der gør det muligt at efterkomme en anmodning om udlevering med henblik på retsforfølgning og domfældelse i det tredjeland, hvor lovovertrædelsen angiveligt er blevet begået, synes egnede til at nå det forfulgte mål, forudsat at der ikke findes en alternativ foranstaltning, der er mindre indgribende i udøvelsen af de ved artikel 21 TEUF tillagte rettigheder (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
).
I det foreliggende tilfælde indgår den forelæggende rets spørgsmål imidlertid i en sammenhæng, hvor national ret i den anmodede medlemsstat gør det muligt at retsforfølge en udenlandsk statsborger for lovovertrædelser, der er begået uden for medlemsstatens område, til forskel fra, hvad der er anført i nærværende doms præmis 58. Den forelæggende ret har således anført, at straffelovens § 7, stk. 2, fastsætter en subsidiær kompetence for de tyske myndigheder, der er ansvarlige for strafforfølgning af lovovertrædelser, der er begået i udlandet, såfremt der ikke sker udlevering, herunder når disse lovovertrædelser er begået af en udenlandsk statsborger.
Den tyske regering har bestridt, at denne fortolkning, som den forelæggende ret har anlagt af straffelovens § 7, stk. 2, nr. 2, er korrekt. Ifølge denne regering finder den i nævnte bestemmelse fastsatte subsidiære kompetence kun anvendelse, hvis det anmodende tredjeland hverken kan eller vil indlede strafforfølgning. Dette er imidlertid ikke tilfældet i hovedsagen, således at nævnte bestemmelse ikke ville gøre det muligt at indlede strafforfølgning af BY i Tyskland.
I denne henseende bemærkes hvad angår fortolkningen af bestemmelser i national ret, at Domstolen i princippet skal basere sig på de kvalificeringer, der følger af forelæggelsesafgørelsen. Domstolen er ifølge fast praksis nemlig ikke kompetent til at fortolke en medlemsstats nationale ret (dom af 7.8.2018, Banco Santander og Escobedo Cortés,
C-96/16 og C-94/17
,
EU:C:2018:643
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det tredje spørgsmål skal derfor behandles på grundlag af den fortolkning af straffelovens § 7, stk. 2, som fremgår af forelæggelsesafgørelsen. Det påhviler i givet fald den forelæggende ret at efterprøve, om denne fortolkning er korrekt.
Når dette er sagt, skal det fastslås, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF ikke skal fortolkes således, at den anmodede medlemsstat har pligt til at afslå at udlevere en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, og selv overtage strafforfølgningen af den pågældende for lovovertrædelser begået i et tredjeland, såfremt den anmodede medlemsstats nationale ret gør det muligt for denne medlemsstat at retsforfølge denne unionsborger for visse lovovertrædelser, der er begået i et tredjeland.
I et sådant tilfælde ville en forpligtelse til at afslå udlevering og selv overtage strafforfølgningen nemlig fratage den anmodede medlemsstat muligheden for selv at afgøre, om der er mulighed for at indlede strafforfølgning af den pågældende unionsborger på grundlag af national ret, henset til samtlige omstændigheder i den konkrete sag, herunder sandsynligheden for, at en sådan strafforfølgning vil medføre en strafferetlig domfældelse under hensyntagen til de bevismidler, der er til rådighed. En sådan forpligtelse ville således gå ud over de grænser, som EU-retten kan pålægge udøvelsen af den skønsbeføjelse, som denne medlemsstat råder over med hensyn til muligheden for at indlede retsforfølgning på et område såsom straffelovgivningen, der i medfør af Domstolens faste praksis er omfattet af medlemsstaternes kompetence, selv om disse sidstnævnte er forpligtet til at udøve denne kompetence under iagttagelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland,
C-202/18 og C-238/18
,
EU:C:2019:139
, præmis
).
Det følger heraf, at når den anmodede medlemsstat fra et tredjeland modtager en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning af en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, således som det er tilfældet i hovedsagen, opstår i EU-retten alene spørgsmålet om, hvorvidt den anmodede medlemsstat i forhold til denne unionsborger kan handle på en måde, der er mindre indgribende i udøvelsen af den pågældendes ret til at færdes frit og tage ophold, ved at overveje at overgive vedkommende til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, snarere end at udlevere ham til det anmodende tredjeland (jf. analogt dom af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at en medlemsstat, der af et tredjeland har modtaget en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning af en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, ikke er forpligtet til at afslå udleveringen og selv overtage strafforfølgningen, når den har mulighed herfor i henhold til national ret.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser finder anvendelse på situationen for en unionsborger, der er statsborger i en medlemsstat og opholder sig i en anden medlemsstat, og som er genstand for en anmodning om udlevering fra et tredjeland rettet til denne sidstnævnte medlemsstat, selv om denne unionsborger har flyttet midtpunktet for sine livsinteresser til denne anden medlemsstat på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke havde status som unionsborger.

2)
Artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at det i et tilfælde, hvor den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, når denne person er en unionsborger, der er genstand for en anmodning om udlevering, som et tredjeland har rettet til en anden medlemsstat, af denne anden medlemsstat er blevet underrettet om, at denne anmodning foreligger, hverken påhviler den ene eller den anden af disse medlemsstater at anmode det anmodende tredjeland om at tilstille dem en kopi af straffesagens akter med henblik på at gøre det muligt for den medlemsstat, hvor denne person er statsborger, at vurdere muligheden for selv at overtage strafforfølgningen. For så vidt som den anmodede medlemsstat behørigt har underrettet den medlemsstat, hvor denne samme person er statsborger, om, at der foreligger en anmodning om udlevering, om samtlige de retlige og faktiske forhold, som det anmodende tredjeland har oplyst i forbindelse med denne anmodning om udlevering, samt om enhver ændring af den situation, som den eftersøgte person befinder sig i, der kan være relevant for den eventuelle udstedelse af en europæisk arrestordre mod den pågældende, kan den anmodede medlemsstat udlevere denne person, uden at den er forpligtet til at afvente, at den medlemsstat, hvor den eftersøgte person er statsborger, ved en formel afgørelse afstår fra at udstede en sådan europæisk arrestordre, der i det mindste vedrører de samme lovovertrædelser som dem, der er omhandlet i anmodningen om udlevering, såfremt denne sidstnævnte medlemsstat afstår fra at foretage en sådan udstedelse inden for en rimelig frist, som den anmodede medlemsstat har indrømmet den med henblik herpå under hensyntagen til samtlige omstændigheder i sagen.

3)
Artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at en medlemsstat, der af et tredjeland har modtaget en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning af en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, ikke er forpligtet til at afslå udleveringen og selv overtage strafforfølgningen, når den har mulighed herfor i henhold til national ret.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.