CELEX: 62014CJ0399
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 92/43/EEG
Artikel 6, leden 2 tot en met 4
Opneming van een gebied in de lijst van gebieden van communautair belang na de verlening van een vergunning voor een project, maar vóór de aanvang van de uitvoering ervan
Beoordeling van het project na de opneming van het gebied in die lijst
Vereisten betreffende die beoordeling
Gevolgen van de voltooiing van het project voor de keuze van de alternatieven

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB L 206, blz. 7
; hierna: „habitatrichtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Grüne Liga Sachsen eV (hierna: „Grüne Liga Sachsen”) e.a. en Freistaat Sachsen (deelstaat Saksen) over een door de overheidsinstanties van Freistaat Sachsen vastgesteld besluit tot goedkeuring van de plannen voor de bouw van een brug over de Elbe te Dresden (Duitsland).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De eerste overweging van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
„[...] behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, [is] een wezenlijk doel van algemeen belang [...] waarnaar de Gemeenschap overeenkomstig artikel [191 VWEU] streeft”.
De derde overweging van deze richtlijn luidt als volgt:
„[...] deze richtlijn [draagt bij] tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen; [...] het behoud van deze biologische diversiteit [kan] in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten [...] vereisen”.
Artikel 1 van de habitatrichtlijn bepaalt het volgende:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
k)
gebied van communautair belang
[hierna: ‚GCB’]: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.
[...]
l)
speciale beschermingszone
: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen [GCB] waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
[...]”
In artikel 3, lid 1, van die richtlijn staat het volgende:
„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
[...]”
In artikel 4, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn staat dat de lidstaten de lijst van de in die bepaling vermelde gebieden voorstellen op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) bij deze richtlijn en de relevante wetenschappelijke gegevens.
Artikel 4, lid 1, tweede alinea, van voormelde richtlijn bepaalt dat de lijst van voorgestelde gebieden, met informatie over elk gebied, binnen drie jaar na kennisgeving van die richtlijn aan de Europese Commissie moet worden toegezonden.
Volgens artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn, werkt de Commissie, met instemming van iedere lidstaat, aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de GCB uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
Artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn is in de volgende bewoordingen gesteld:
„Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”
Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1.   De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.   Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.   Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
Duits recht
§ 80 van de Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek bestuursprocesrecht) bepaalt het volgende:
„(1)   Bezwaar en beroep tot nietigverklaring hebben schorsende werking. [...]
(2)   Zij hebben slechts geen schorsende werking
[...]
3.
in de overige gevallen waarin is voorzien in het federale recht of, wat het recht van de deelstaten betreft, in een deelstatelijke wet [...]
[...]
(5)   Het gerecht waarbij de zaak ten gronde is aangebracht kan op verzoek de volledige of gedeeltelijke schorsende werking gelasten in de gevallen van lid 2, punten 1 tot en met 3, [...].
[...]”
§ 39 van het Sächsische Straßengesetz (wegenwet van de deelstaat Saksen), met als opschrift „Vaststelling van plannen”, bepaalt in lid 10:
„Het beroep tegen het besluit tot goedkeuring van een plan [...] heeft geen schorsende werking.”
§ 22b, leden 1 tot en met 3, van het Sächsische Naturschutzgesetz (wet natuurbescherming van de deelstaat Saksen), in de versie van 11 oktober 1994, waarbij artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn in nationaal recht wordt omgezet, bepaalt in wezen, dat vooraleer een project wordt goedgekeurd of uitgevoerd, een passende beoordeling van de gevolgen ervan voor de GCB of de Europese vogelbeschermingsgebieden moet worden gemaakt, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden. Blijkt uit de beoordeling van de gevolgen voor een in artikel 1, eerste volzin, van die wet bedoeld gebied, dat het project ernstige nadelige gevolgen kan meebrengen voor dat gebied, wat de wezenlijke elementen ervan betreft die noodzakelijk zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen of de beschermingsdoelstellingen, is het project verboden. In afwijking daarvan kan een dergelijk project slechts worden goedgekeurd of uitgevoerd indien het noodzakelijk is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en er geen redelijke alternatieve oplossing bestaat waarmee het met het project beoogde resultaat in een ander gebied kan worden bereikt, en dit zonder of met geringere negatieve gevolgen.
In hoofdstuk 3.3 van de Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 (Leidraad voor de toepassing van de bepalingen inzake de totstandbrenging en de bescherming van het Europees ecologisch netwerk, Natura 2000), die de ter zake bevoegde instanties van de deelstaat Saksen in acht dienen te nemen ingevolge besluit nr. 61‑8830.10/6 van de minister van Landbouw en Milieu van de deelstaat Saksen van 27 maart 2003, staat het volgende te lezen:
Bij besluit nr. 62‑8830.10‑6 van 12 mei 2003 heeft de minister van Landbouw en Milieu van de deelstaat Saksen de door het Sächsische Landesamt für Umwelt und Geologie (dienst Milieu en Geologie van de deelstaat Saksen) opgestelde voorlopige instandhoudingsdoelstellingen van de overeenkomstig de habitatrichtlijn voorgestelde GCB verbindend verklaard. Dat besluit, dat onder meer was gericht tot de instantie die bevoegd was voor de goedkeuring van de plannen voor de bouw van de „Waldschlößchen”-brug, bepaalt het volgende:
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 25 februari 2004 heeft het Regierungspräsidium Dresden, thans de Landesdirektion Dresden, een instantie van verweerder in het hoofdgeding, de plannen goedgekeurd voor de bouw van een brug voor wegverkeer, de „Waldschlößchenbrücke”, over de uiterwaarden van de Elbe (Elbauen) en de Elbe in de binnenstad van Dresden.
Het besluit tot goedkeuring van die plannen, dat onmiddellijk uitvoerbaar was, was gebaseerd op een onderzoek uit januari 2003 van de gevolgen voor flora, fauna en habitat van het project voor de bouw van die brug voor de beschermings- en instandhoudingsdoelstellingen van het gebied „Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg” (Elbevallei tussen Schöna en Mühlberg).
Met de uitvoering van dat onderzoek, waarin tot de slotsom werd gekomen dat het in geding zijnde bouwproject geen significante of duurzame negatieve gevolgen had voor de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, beoogde de bevoegde autoriteit te voldoen aan de vereisten van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn. Volgens de verwijzende rechter voldeed dat onderzoek evenwel niet aan die vereisten, maar ging het daarbij slechts om een voorlopige beoordeling van de risico’s.
Op 15 april 2004 heeft Grüne Liga Sachsen, een vereniging voor natuurbescherming die in rechte kan optreden, beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van de plannen van 25 februari 2004. Dat beroep had krachtens § 80, lid 2, punt 3, van de Verwaltungsgerichtsordnung, gelezen in samenhang met § 39 van het Sächsische Straßengesetz, geen schorsende werking. Parallel aan dat beroep heeft Grüne Liga Sachsen op basis van § 80, lid 5, van de Verwaltungsgerichtsordnung een kortgedingprocedure ingeleid, teneinde de aanvang van de werkzaamheden te verhinderen.
In december 2004 heeft de Commissie het gebied „Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg” opgenomen in de in artikel 4 van de habitatrichtlijn bedoelde lijst van GCB.
Bij besluit van 19 oktober 2006 heeft het Regierungspräsidium Dresden bedoeld gebied, met uitzondering van een deel van de uiterwaarden van de Elbe in het centrum van de stad Dresden, speciale beschermingszone voor vogels of hun habitats verklaard.
De bouwwerkzaamheden voor de „Waldschlößchenbrücke” zijn gestart in november 2007, nadat het Sächsische Oberverwaltungsgericht (hoger bestuursgerecht van de deelstaat Saksen) bij beslissing van 12 november 2007 het door Grüne Liga Sachsen ingediende verzoek in kort geding definitief had afgewezen.
Bij een aanvullend en wijzigend besluit van 14 oktober 2008 heeft de Landesdirektion Dresden de gevolgen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project beperkt opnieuw beoordeeld, teneinde eerst na te gaan of dat project significante gevolgen kon hebben voor dat gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en, vervolgens vast te stellen of, gelet op de voor bepaalde habitats of soorten geconstateerde negatieve gevolgen, was voldaan aan de voorwaarden voor een uitzondering op grond van lid 4 van dat artikel. Die beoordeling resulteerde in de goedkeuring – met oplegging van extra maatregelen – van het bouwproject via de uitzonderingsprocedure van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn, waarbij extra maatregelen werden genomen.
Bij arrest van 15 december 2011 heeft het Sächsische Oberverwaltungsgericht het op 15 april 2004 ingestelde beroep tot nietigverklaring van Grüne Liga Sachsen verworpen.
Die vereniging heeft beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht.
In 2013 is de bouw van de brug voltooid. Zij is in hetzelfde jaar voor het verkeer geopend.
De verwijzende rechter is in wezen van oordeel dat de beslechting van de voor hem dienende zaak vooronderstelt dat vooraf wordt geantwoord op de vraag, onder welke voorwaarden de gevolgen van een project dat is goedgekeurd vóór de opneming van het betrokken gebied in de lijst van de GCB achteraf opnieuw moeten worden beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, en welke criteria daarbij dienen te worden toegepast. Hij zet uiteen dat hij die verduidelijkingen nodig heeft om de rechtmatigheid te toetsen van de in 2008 doorlopen aanvullende procedure.
In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moet artikel 6, lid 2, van [de habitatrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat een project dat niet rechtstreeks dienstig is voor het beheer van een gebied, in casu de bouw van een brug, waarvoor vergunning is verleend voordat dat gebied werd opgenomen in de lijst van [GCB], vóór de uitvoering ervan moet worden beoordeeld op zijn gevolgen voor dat gebied, indien dat gebied, nadat de vergunning voor het project was verleend, maar vóór het begin van de uitvoering ervan, in die lijst is opgenomen en er voordat de vergunning werd verleend enkel een inschatting van de risico’s/voorlopige beoordeling is gemaakt?
2)
Zo ja:
Moet de nationale instantie bij de ex-post-beoordeling de vereisten van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn reeds in acht nemen wanneer zij deze – als voorzorgsmaatregel – reeds als grondslag heeft willen gebruiken bij de aan de verlening van de vergunning voorafgaande inschatting van de risico’s/voorlopige beoordeling?
3)
Bij een bevestigend antwoord op de eerste en een ontkennend antwoord op de tweede vraag:
Welke vereisten moeten volgens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn worden gesteld aan een ex-post-beoordeling van een voor een project verleende vergunning, en wat is het tijdstip waarop die beoordeling betrekking dient te hebben?
4)
Moet, in het kader van een aanvullende procedure die strekt tot herstel van een fout in een ex-post-beoordeling in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, of van een beoordeling van de gevolgen voor het gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, via passende wijzigingen van de beoordelingscriteria in aanmerking worden genomen dat het bouwwerk mocht worden opgericht en in gebruik genomen, aangezien het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onmiddellijk uitvoerbaar was en een kortgedingprocedure was afgewezen en tegen die afwijzing niet kon worden opgekomen? Geldt dat tevens voor een achteraf noodzakelijk onderzoek naar het bestaan van alternatieve oplossingen in het kader van een besluit in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van een gebied en waarvoor na een onderzoek dat niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn een vergunning is verleend voordat het betrokken gebied in de lijst van de GCB is opgenomen, vóór de uitvoering ervan door de bevoegde overheidsinstanties ex post moet worden beoordeeld op zijn gevolgen voor dat gebied.
Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verschaffen, moet om te beginnen worden nagegaan of artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding. Vervolgens moet worden onderzocht of uit deze bepaling een verplichting voortvloeit om de gevolgen voor het betrokken gebied van een project als in geding ex post te beoordelen.
Volgens artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof, moeten de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn enkel worden vastgesteld voor de gebieden die ingevolge artikel 4, lid 2, derde alinea, van die richtlijn, zijn opgenomen in de door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn vastgestelde lijst van GCB (arresten Dragaggi e.a.,
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
, punt
, en Bund Naturschutz in Bayern e.a.,
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
, punt
).
Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering ervan toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt (zie in die zin arresten Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, punten
en
, en Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punten
en
).
In casu blijkt uit de chronologie van de feiten van het hoofdgeding dat de Waldschlößchenbrücke werd gebouwd tussen 2007 en 2013, dus na de opneming van het betrokken gebied in de lijst van de GCB in december 2004. Gelet op de in de punten 32 en 33 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak valt de uitvoering van dat project, na die opneming, dus onder artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
Wat de vraag betreft, of uit artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn een verplichting voortvloeit om de gevolgen van een plan of project als in het hoofdgeding, dat is goedgekeurd vóór de opneming van het betrokken gebied in de lijst van de GCB op basis van een vooronderzoek van de gevaren dat niet voldeed aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, opnieuw te beoordelen, moet worden vastgesteld dat een dergelijke verplichting niet ondubbelzinnig kan worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 6, lid 2.
Anders dan artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, dat ingevolge de bewoordingen ervan voorziet in een beoordelingsprocedure die is bedoeld om door middel van een voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast (zie in die zin arrest Sweetman e.a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), voorziet artikel 6, lid 2, van die richtlijn immers niet uitdrukkelijk in specifieke beschermingsmaatregelen zoals een verplichting om de gevolgen van een plan of project voor de natuurlijke habitats en de soorten (opnieuw) te beoordelen.
Die bepaling legt een algemene beschermingsverplichting op die de vaststelling tot doel heeft van passende beschermingsmaatregelen waarmee verslechteringen en verstoringen kunnen worden voorkomen die gelet op de doelstellingen van deze richtlijn significante effecten zouden kunnen hebben (zie in die zin arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punt
; Commissie/Italië,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
, punt
, en Sweetman e.a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punt
). Zoals de advocaat-generaal in punt 43 van haar conclusie heeft opgemerkt, gaat het daarbij om een permanente verplichting.
Wat projecten betreft die niet voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een verplichting van controle achteraf van de gevolgen van bestaande plannen of projecten voor het betrokken gebied kan worden gebaseerd op artikel 6, lid 2, van die richtlijn (zie in die zin arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, punten
en
).
Zoals de advocaat-generaal in de punten 48 en 49 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan de verplichting om een dergelijke ex-post-controle uit te voeren, evenwel niet absoluut zijn.
De termen „passende maatregelen” in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn impliceren immers dat de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling beschikken over een beoordelingsmarge.
Evenwel zij in herinnering gebracht dat een activiteit slechts in overeenstemming is met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen (arrest Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft ook geoordeeld dat de omstandigheid zelf dat een economische activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen voor een soort, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, schending kan opleveren van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, zonder dat een oorzakelijk verband tussen die activiteit en de significante verstoring van de beschermde soort moet worden aangetoond (zie in die zin arrest Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg mag de uitvoering van een project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied en dat, voor de goedkeuring ervan, niet is beoordeeld conform de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, na de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB alleen worden voortgezet wanneer de waarschijnlijkheid of het gevaar van een verslechtering van de kwaliteit van habitats of van verstoringen van soorten, die gelet op de doelstellingen van die richtlijn een significant effect kunnen hebben, wordt uitgesloten.
Wanneer een dergelijke waarschijnlijkheid of een dergelijk risico zich kan voordoen omdat een plan of project niet – als „passende maatregel” in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn – op basis van de beste wetenschappelijke kennis ex post is beoordeeld op de gevolgen ervan voor het betrokken gebied, neemt de in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde algemene beschermingsverplichting de vorm aan van een verplichting om dat onderzoek uit te voeren.
Het staat aan de nationale rechter om, op basis van de gegevens waarover hij beschikt en die hij alleen kan beoordelen, na te gaan of een nieuwe beoordeling van een plan of een project dat gevolgen kan hebben voor een GCB de enige passende maatregel in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn is ter voorkoming van de waarschijnlijkheid of het gevaar van een verslechtering van de kwaliteit van habitats of van verstoringen van soorten, die, gelet op de doelstellingen van die richtlijn, een significant effect kunnen hebben.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van een gebied en waarvoor na een onderzoek dat niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn een vergunning is verleend voordat het betrokken gebied in de lijst van de GCB is opgenomen, door de bevoegde overheidsinstanties ex post moet worden beoordeeld op zijn gevolgen voor dat gebied indien die beoordeling de enige passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van dat plan of project resulteert in een verslechtering of in storende factoren die, rekening houdende met de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect kunnen hebben. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan.
Derde vraag
Met zijn derde vraag, die als tweede moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke eisen worden gesteld aan een krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn verrichte ex-post-beoordeling die betrekking heeft op de gevolgen voor het betrokken gebied van een plan of project waarvan de uitvoering is gestart na de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB. De verwijzende rechter vraagt zich tevens af op welk tijdstip die beoordeling betrekking dient te hebben.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn het voorzorgsbeginsel ligt besloten, en dat met deze bepaling op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arrest Briels e.a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak houdt de passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied die ingevolge voornoemd artikel 6, lid 3, moet worden gemaakt, in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd (zie in die zin arrestenCommissie/Frankrijk,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, punt
; Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punt
, en Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punten
en
).
Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (arrest Briels e.a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punt
).
Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bevat daarentegen geen enkel specifiek criterium voor de uitvoering van de op grond van die bepaling vast te stellen maatregelen.
Evenwel zij opgemerkt dat de bepalingen van artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd, en dat die bepalingen beogen natuurlijke habitats en habitats van soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen (zie in die zin arresten Sweetman e.a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punt
, en Briels e.a.,
C‑521/12
,
EU:C:2014:330
, punt
).
Wanneer artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn een verplichting in het leven roept om de gevolgen voor het betrokken gebied van een plan of project ex post te beoordelen, moet een dergelijke beoordeling de bevoegde autoriteit in staat stellen te waarborgen dat de uitvoering van dat plan of project niet zal resulteren in een verslechtering of in verstoringen die, gelet op de doelstellingen van die richtlijn, een significant effect kunnen hebben.
Indien in casu een ex-post-beoordeling, op basis van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, een „passende maatregel” in de zin van deze bepaling zou blijken, moet die beoordeling dus gedetailleerd omschrijven welke risico’s van verslechtering of verstoringen die een significant effect kunnen hebben in de zin van die bepaling, verbonden zijn aan de uitvoering van het betrokken plan of project, en in overeenstemming zijn met de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn.
Bovendien zij eraan herinnerd dat, volgens de rechtspraak van het Hof, niet valt uit te sluiten dat een lidstaat naar analogie van de uitzonderingsregel van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn dwingende redenen van groot openbaar belang aanvoert, en – indien in hoofdzaak aan de in die bepaling gestelde voorwaarden is voldaan – toestemming kan verlenen voor een plan of project dat anders had kunnen worden geacht verboden te zijn door lid 2 van dat artikel (zie in die zin arrest Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punt
).
Een onderzoek dat voldoet aan de eisen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn is evenwel noodzakelijk in alle gevallen waarin, naar analogie met voormeld artikel 6, lid 4, een project dat onverenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied moet worden uitgevoerd wegens dwingende redenen van groot openbaar belang (zie in die zin arrest Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punt
).
Artikel 6, lid 4, vindt immers slechts toepassing nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Bijgevolg is de kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied noodzakelijk voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van die richtlijn, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Bovendien moeten, om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen, de aantastingen van dat gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd (arrest Solvay e.a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punt
).
Wat het tijdstip betreft waarop een ex-post-beoordeling, zoals de in punt 54 van het onderhavige arrest vermelde beoordeling, betrekking moet hebben, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn een gebied slechts ingevolge deze richtlijn wordt beschermd vanaf het tijdstip van de opneming ervan in de lijst van de GCB.
Bijgevolg kan een maatregel die op basis van artikel 6, lid 2, van deze richtlijn wordt genomen geen betrekking hebben op een tijdstip waarop het betrokken gebied niet in de lijst van de GCB was opgenomen.
Bovendien zou het doel van deze bepaling slechts onvolledig worden bereikt indien een dergelijke maatregel zou zijn gebaseerd op een instandhoudingstoestand van habitats of soorten, die voorbijgaat aan de elementen die hebben geleid of kunnen blijven leiden tot een verslechtering of significante verstoringen na het tijdstip waarop het betrokken gebied in die lijst is opgenomen, of die dergelijke elementen verdoezelt.
Hieruit volgt dat bij een ingevolge artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn noodzakelijk geworden procedure van beoordeling achteraf van een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied, rekening moet worden gehouden met alle elementen die bestaan ten tijde van de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB en met alle gevolgen voor dat gebied die zich na dat tijdstip hebben voorgedaan of kunnen voordoen als gevolg van de gedeeltelijke of volledige uitvoering van dat plan of project.
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding een ex-post-beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied van een plan of project waarvan de uitvoering is gestart na de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB, noodzakelijk blijkt, bij die beoordeling de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn in acht moeten worden genomen. Bij een dergelijke beoordeling moet rekening worden gehouden met alle ten tijde van die opneming voorliggende gegevens en met alle gevolgen voor dat gebied die zich na dat tijdstip hebben voorgedaan of kunnen voordoen als gevolg van de gedeeltelijke of volledige uitvoering van dat plan of project.
Tweede vraag
Gelet op het antwoord op de derde vraag, waaruit blijkt dat, wat een ex-post-beoordeling als in het hoofdgeding betreft, de bevoegde bestuursrechtelijke instantie zich dient te houden aan de eisen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Vierde vraag
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de gevolgen voor het betrokken gebied opnieuw worden beoordeeld om fouten te herstellen die zijn geconstateerd met betrekking tot de vóór de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB verrichte voorlopige beoordeling of met betrekking tot de ex-post-beoordeling krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, terwijl het plan of project reeds is uitgevoerd, de vereisten die worden gesteld aan een controle in het kader van een dergelijke beoordeling kunnen worden gewijzigd op grond dat het besluit tot goedkeuring van dat plan of project onmiddellijk uitvoerbaar was en een kortgedingprocedure was afgewezen en tegen die afwijzing niet meer kon worden opgekomen.
Voorts wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de vereisten die worden gesteld aan de controle in het kader van het onderzoek naar het bestaan van alternatieve oplossingen, kunnen worden gewijzigd op grond dat het plan of project reeds is uitgevoerd.
Zoals blijkt uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, is de verwijzende rechter van oordeel dat indien bij een ex-post-beoordeling van de alternatieven, geen rekening zou kunnen worden gehouden met het feit dat de in geding zijnde brug reeds was gebouwd op basis van een vergunning, de onmiddellijke uitvoering van het besluit tot goedkeuring van dat bouwwerk niet alleen een blijkbaar niet door de wetgever gewenst onberekenbaar risico voor dat bouwwerk en de initiatiefnemer ervan zou meebrengen, maar evenmin zou ten volle rekening worden gehouden met de economische en ecologische gevolgen verbonden aan de uitvoering achteraf van een alternatief. De verwijzende rechter vraagt zich dus af of bij het onderzoek van de alternatieven ook rekening mag worden gehouden met de kosten, de ecologische gevolgen, in het bijzonder voor de op grond van de habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, en de economische gevolgen verbonden aan de afbraak van een werk waarvan de bouw reeds is goedgekeurd en voltooid.
In dat verband zij eraan herinnerd, zoals blijkt uit punt 54 van het onderhavige arrest, dat een ex-post-beoordeling op basis van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn moet voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn.
Die vereisten mogen niet worden gewijzigd louter omdat het betrokken bouwwerk is gebouwd op grond van een besluit tot goedkeuring dat ingevolge het nationale recht onmiddellijk uitvoerbaar was of omdat een verzoek in kort geding teneinde de aanvang van de aldus goedgekeurde werken te verhinderen, was afgewezen en tegen die afwijzing niet meer kon worden opgekomen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt en gelet op de doelstelling van instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna, zoals in herinnering is gebracht in de eerste overweging van de habitatrichtlijn, zou immers afbreuk worden gedaan aan het nuttig effect van deze richtlijn indien regels van nationaal procesrecht zouden kunnen dienen om te tornen aan de verplichting om te voldoen aan de vereisten van de richtlijn.
Zoals de Commissie betoogt, moet bij een nieuwe beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied van een reeds uitgevoerd plan of project rekening worden gehouden met het geval dat de risico’s van verslechtering of van verstoringen die een significant effect in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn kunnen hebben, zich reeds hebben voorgedaan door de verwezenlijking van het bouwwerk in kwestie. Dat onderzoek moet het bovendien mogelijk maken vast te stellen of dergelijke risico’s kunnen ontstaan bij een verdere exploitatie van het bouwwerk.
Blijkt uit een dergelijke nieuwe beoordeling dat de bouw of de ingebruikneming van de in geding zijnde brug reeds een verslechtering of verstoringen die, gelet op de doelstellingen van de habitatrichtlijn, een significant effect kunnen hebben, heeft meegebracht of dat het risico daarop bestaat, bestaat evenwel nog steeds de in de punten 55 tot en met 59 van het onderhavige arrest vermelde mogelijkheid om artikel 6, lid 4, van deze richtlijn naar analogie toe te passen.
In die laatste bepaling staat dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de betrokken lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (arrest Solvay e.a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punt
en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld moet artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn evenwel strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in de tweede zin van lid 3 van dit artikel neergelegde toestemmingscriterium (arrest Solvay e.a.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat, in casu, het onderzoek van de alternatieve oplossingen in het kader van een toepassing naar analogie van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn betreft, zij opgemerkt dat bij het zoeken naar een alternatief niet mag worden voorbijgegaan aan een eventuele verslechtering en verstoringen die het gevolg zijn van de bouw en het in bedrijf stellen van het betrokken bouwwerk, en evenmin aan de eventuele voordelen dit bedoeld werk met zich meebrengt. Het onderzoek van de alternatieve oplossingen vereist dus dat de gevolgen voor het milieu van het verdere gebruik van het betrokken bouwwerk of de beperking daarvan, met inbegrip van de sluiting en zelfs de afbraak ervan, worden afgewogen tegen de grote openbare belangen die hebben geleid tot de bouw ervan.
Wat de maatregelen betreft waarmee rekening kan worden gehouden in het kader van het onderzoek van de alternatieven, met inbegrip van de mogelijkheid van de afbraak van een bouwwerk als in het hoofdgeding, moet worden opgemerkt dat indien een maatregel het risico zou meebrengen dat er zich een verslechtering of verstoringen die een significant effect in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn kunnen hebben, zouden voordoen, een dergelijke maatregel, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, zou indruisen tegen de doelstelling van deze bepaling en bijgevolg niet zou kunnen worden beschouwd als een alternatieve oplossing in de zin van artikel 6, lid 4, van die richtlijn.
Daarbij zij aangetekend dat, zoals de advocaat-generaal in punt 69 van haar conclusie heeft opgemerkt, indien een afweging van de belangen en de prioriteiten tot de conclusie leidt dat het reeds gebouwde bouwwerk moet worden afgebroken, elk plan voor de afbraak ervan, net zoals het oorspronkelijke plan voor de bouw van het bouwwerk, moet worden beschouwd als een „plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar [...] significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, dat aan de krachtens diezelfde bepaling vereiste beoordeling moet worden onderworpen voordat het kan worden uitgevoerd.
Ter zake van de door de verwijzende rechter aangehaalde economische kosten van de maatregelen die in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van het onderzoek van de alternatieven, met inbegrip van de afbraak van het reeds verwezenlijkte bouwwerk, moet worden opgemerkt, zoals ook de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie dit heeft gedaan, dat deze kosten niet even belangrijk zijn als de door de habitatrichtlijn nagestreefde doelstelling van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Gelet op de in punt 73 van het onderhavige arrest in herinnering geroepen restrictieve uitlegging van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn, kan bijgevolg niet worden aanvaard dat louter de economische kosten verbonden aan dergelijke maatregelen beslissend kunnen zijn voor de keuze van alternatieve oplossingen op grond van deze bepaling.
Gelet op voorgaande overwegingen, dient op de vierde vraag het volgende te worden geantwoord:
—
de habitatrichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat wanneer de gevolgen voor een gebied opnieuw worden beoordeeld om fouten te herstellen die zijn geconstateerd met betrekking tot de vóór de opneming van dat gebied in de lijst van de GCB verrichte voorlopige beoordeling of met betrekking tot de ex-post-beoordeling krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, terwijl het plan of project reeds is uitgevoerd, de vereisten die worden gesteld aan een controle in het kader van een dergelijke beoordeling niet kunnen worden gewijzigd op grond dat het besluit tot goedkeuring van dat plan of project onmiddellijk uitvoerbaar was en een kortgedingprocedure was afgewezen en tegen die afwijzing niet meer kon worden opgekomen; bovendien dient er bij die beoordeling rekening mee te worden gehouden, of zich door de verwezenlijking van het betrokken plan of project risico’s hebben voorgedaan van verslechtering of storende factoren die een significant effect in de zin van artikel 6, lid 2, kunnen hebben;
—
artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat de vereisten die worden gesteld aan de controle in het kader van het onderzoek naar het bestaan van alternatieve oplossingen, niet kunnen worden gewijzigd op grond dat het plan of project reeds is uitgevoerd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van een gebied en waarvoor na een onderzoek dat niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn een vergunning is verleend voordat het betrokken gebied in de lijst van de gebieden van communautair belang is opgenomen, door de bevoegde overheidsinstanties ex post moet worden beoordeeld op zijn gevolgen voor dat gebied indien die beoordeling de enige passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van dat plan of project resulteert in een verslechtering of in storende factoren die, rekening houdende met de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect kunnen hebben. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan.

2)
Artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat wanneer in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding een ex-post-beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied van een plan of project waarvan met de uitvoering is gestart na de opneming van dat gebied in de lijst van de gebieden van communautair belang, noodzakelijk blijkt, bij die beoordeling de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn in acht moeten worden genomen. Bij een dergelijke beoordeling moet rekening worden gehouden met alle ten tijde van die opneming voorliggende gegevens en met alle gevolgen voor dat gebied die zich na dat tijdstip hebben voorgedaan of kunnen voordoen als gevolg van de gedeeltelijke of volledige uitvoering van dat plan of project.

3)
Richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat wanneer de gevolgen voor een gebied opnieuw worden beoordeeld om fouten te herstellen die zijn geconstateerd met betrekking tot de voorlopige beoordeling die is verricht vóór de opneming van dat gebied in de lijst van de gebieden van communautair belang of met betrekking tot de ex-post-beoordeling krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43, terwijl het plan of project reeds is uitgevoerd, de vereisten die worden gesteld aan een controle in het kader van een dergelijke beoordeling niet kunnen worden gewijzigd op grond dat het besluit tot goedkeuring van dat plan of project onmiddellijk uitvoerbaar was en een kortgedingprocedure was afgewezen en tegen die afwijzing niet meer kon worden opgekomen. Bovendien dient er bij die beoordeling rekening mee te worden gehouden, of zich door de verwezenlijking van het betrokken plan of project risico’s hebben voorgedaan van verslechtering of storende factoren die een significant effect in de zin van artikel 6, lid 2, kunnen hebben.
Artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat de vereisten die worden gesteld aan de controle in het kader van het onderzoek naar het bestaan van alternatieve oplossingen, niet kunnen worden gewijzigd op grond dat het plan of project reeds is uitgevoerd.

ondertekeningen
(
*1
)   Procestaal: Duits.