CELEX: 62019TJ0322
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av situationen Libyen
Frysning av tillgångar
Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser
Restriktioner med avseende på inresa till och transitering genom Europeiska unionens territorium
Förteckning över personer som omfattas av restriktioner med avseende på inresa till och transitering genom unionen
Bibehållande av sökandens namn i dessa förteckningar
Tidsfrist för väckande av talan
Upptagande till prövning
Motiveringsskyldighet
Oriktig bedömning

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi, är libysk medborgare och dotter till den förre libyska ledaren Muammar Gaddafi.
Den 26 februari 2011 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1970 (2011) genom vilken restriktiva åtgärder infördes mot Libyen och mot personer och enheter som deltagit i allvarliga människorättsbrott mot personer, genom att i strid mot folkrätten delta i angrepp mot civilbefolkningar och civila anläggningar.
Den 28 februari respektive den 2 mars 2011 antog Europeiska unionens råd beslut 2011/137/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen (
EUT L 58, 2011, s. 53
) respektive förordning (EU) nr 204/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen (
EUT L 58, 2011, s. 1
) (nedan gemensamt kallade 2011 års rättsakter).
I artikel 5.1 a i beslut 2011/137 föreskrivs i huvudsak att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorier av de personer som avses med resolution 1970 (2011) eller som angetts i enlighet med denna resolution, vilkas namn anges i bilaga I till detta beslut.
I artikel 6.1 a i beslut 2011/137 och artikel 5.1 i förordning nr 204/2011, jämförd med artikel 6.1 i samma förordning, föreskrivs i huvudsak en frysning av alla penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller direkt eller indirekt kontrolleras av de personer som angetts av säkerhetsrådet eller av den kommitté vid säkerhetsrådet som inrättats med stöd av punkt 24 i resolution 1970 (2011) (nedan kallad sanktionskommittén), i enlighet med punkt 22 i denna resolution, vilkas namn anges i bilaga III till detta beslut respektive bilaga II till denna förordning.
Sökanden ingår bland de personer som omfattas av resolution 1970 (2011) och som följaktligen förts upp i förteckningarna i bilagorna I och III till beslut 2011/137 och i bilaga II till förordning nr 204/2011, med angivande av följande identifieringsuppgifter och motivering:
”GADDAFI, Aisha Muammar[.] Född: 1978. Födelseort: Tripoli, Libyen. Dotter till Muammar Gaddafi. Nära förbunden med regimen. Uppförd på FN‑förteckningen: 26 [februari] 2011.”
Den 17 mars 2011 antog säkerhetsrådet resolution 1973 (2011), genom vilken nya åtgärder infördes med anledning av situationen i Libyen. Den 22 januari 2013 antog rådet genomförandeförordning (EU) nr 50/2013 om genomförande av artikel 16.2 i förordning nr 204/2011 (
EUT L 20, 2013, s. 29
) och rådets beslut 2013/45/Gusp om ändring av beslut 2011/137/Gusp (
EUT L 20, 2013, s. 60
), genom vilka identifieringsuppgifterna avseende sökanden i 2011 års rättsakter ändrades för att klargöra att sökanden presumerades befinna sig i Algeriet.
Den 23 juni 2014 antog rådet beslut 2014/380/Gusp om ändring av beslut 2011/137 (
EUT L 183, 2014, s. 52
) respektive genomförandeförordning (EU) nr 689/2014 om genomförande av artikel 16.2 i förordning nr 204/2011 (
EUT L 183, 2014, s. 1
) (nedan gemensamt kallade 2014 års rättsakter). De ändringar som gjordes genom dessa rättsakter berörde inte sökanden, vars namn således behölls i förteckningarna i bilagorna I och III till beslut 2011/137 och i bilaga II till förordning nr 204/2011, utan att motiveringen till upptagandet av sökanden i dessa förteckningar ändrades i förhållande till motiveringen i 2011 års rättsakter.
Den 27 augusti 2014 antog säkerhetsrådet resolution 2174 (2014) i vilken säkerhetsrådet fördömde de fortsatta striderna mellan väpnade grupper och uppmaningen till våld i Libyen och införde ytterligare restriktiva åtgärder mot personer och enheter som deltog i eller främjade handlingar som hotade freden, stabiliteten eller säkerheten i Libyen, eller som hindrade eller motverkade ett framgångsrikt slutförande av den politiska övergångsprocessen.
Sökanden väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 18 september 2014, talan, registrerad under nr T‑681/14, om ogiltigförklaring av 2014 års rättsakter i den mån de innebar att sökandens namn behölls i förteckningarna i bilagorna I och III till beslut 2011/137 och i bilaga II till förordning nr 204/2011.
Den 18 december 2014 skickade rådet en skrivelse till sökandens ombud i vilken det angav att sanktionskommittén hade underrättat Europeiska unionens behöriga tjänstegrenar om att sökanden hade brutit mot sitt reseförbud och således åsidosatt bestämmelserna i resolution 1970 (2011).
Den 27 mars 2015 antog säkerhetsrådet resolution 2213 (2015), genom vilken bland annat vissa ändringar gjordes av kriterierna för upptagande i förteckningarna.
Den 4 maj 2015 skickade rådet en skrivelse till sökandens ombud, som åtföljdes av en rad handlingar (nedan kallad skrivelsen av den 4 maj 2015). Rådet anförde i denna att sökanden under åren 2011 och 2013 hade gjort offentliga uttalanden som uppmanade till att störta de libyska myndigheter som hade upprättats efter det att den regim som införts av hennes far hade fallit, och till att hämnas dennes död.
Den 26 maj 2015 antog rådet beslut 2015/818/Gusp om ändring av beslut 2011/137 (
EUT L 129, 2015, s. 13
) respektive förordning (EU) 2015/813 om ändring av förordning nr 204/2011 (
EUT L 129, 2015, s. 1
), bland annat i syfte att utvidga de kriterier för att ange personer och enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder som anges i 2011 års rättsakter.
Rådet gjorde därefter en fullständig översyn av förteckningarna över personer och enheter i bilagorna till 2011 års rättsakter.
Översynen avslutades genom antagandet den 31 juli 2015 av rådets beslut 2015/1333/Gusp om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen och om upphävande av beslut 2011/137 (
EUT L 206, 2015, s. 34
) och den 18 januari 2016 av rådets förordning (EU) 2016/44 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen och om upphävande av förordning nr 204/2011 (
EUT L 12, 2016, s. 1
).
I artikel 8.1 i beslut 2015/1333 föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom sina territorier av personer som tagits upp i förteckningen och gjorts till föremål för reserestriktioner av säkerhetsrådet eller av sanktionskommittén i enlighet med punkt 22 i resolution 1970 (2011), punkt 23 i resolution 1973 (2011), punkt 4 i resolution 2174 (2014) och punkt 11 i säkerhetsrådets resolution 2213 (2015), vilkas namn anges i bilaga I till beslutet.
I artikel 9.1 i beslut 2015/1333 och artikel 5.1 i förordning 2016/44, jämförd med artikel 6.1 i sistnämnda förordning, föreskrivs i huvudsak att alla penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser ska frysas som ägs eller direkt eller indirekt kontrolleras av personer och enheter som angetts, och vars tillgångar frysts, av säkerhetsrådet eller av sanktionskommittén i enlighet med punkt 22 i resolution 1970 (2011), punkterna 19, 22 eller 23 i resolution 1973 (2011), punkt 4 i resolution 2174 (2014) och punkt 11 i säkerhetsrådets resolution 2213 (2015), vilkas namn anges i bilaga III till beslutet och i bilaga II till förordningen.
Sökanden upptogs i förteckningarna i bilagorna I och III till beslut 2015/1333 och i bilaga II till förordning 2016/44 (nedan kallade de omtvistade förteckningarna), med följande identifieringsuppgifter och motivering:
”… AISHA MUAMMAR MUHAMMED ABU MINYAR QADHAFI … Födelsedatum: 1978[.] Födelseort: Tripoli, Libyen. Alias (säkerställt): Aisha Muhammed Abdul Salam … Adress: Sultanatet Oman (tros befinna sig i Sultanatet Oman). Uppförd på förteckningen: den 26 februari 2011[.] Övriga upplysningar: Uppförd på förteckningen i enlighet med punkterna 15 och 17 i resolution 1970 [(2011] (reseförbud, frysning av tillgångar). Ytterligare upplysningar: Nära samröre med regimen. Reste i strid med punkt 15 i resolution 1970 [(2011)] enligt redogörelse i interimsrapporten 2013 från expertpanelen för Libyen.”
I en skrivelse av den 6 oktober 2016 från sökandens advokat till rådet (nedan kallad skrivelsen av den 6 oktober 2016) underrättades rådet om att sökanden, till följd av att hennes tidigare advokat hade avlidit, hade uppgett att hon i fortsättningen önskade företrädas av denna advokat och av en av dennas kollegor, vilket skulle framgå av den fullmakt som hon bifogade skrivelsen, och om att all korrespondens hädanefter skulle sändas till nämnda advokat.
Den 21 mars 2017 antog rådet genomförandebeslut (Gusp) 2017/497 om genomförande av beslut 2015/1333 (
EUT L 76, 2017, s. 25
) och genomförandeförordning (EU) 2017/489 om genomförande av artikel 21.5 i förordning 2016/44 (
EUT L 76, 2017, s. 3
) (nedan gemensamt kallade 2017 års rättsakter), vilka ändrar de omtvistade förteckningarna, för att beakta de uppdaterade uppgifter som lämnats av sanktionskommittén.
Beslutet att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna åtföljdes av följande identifieringsuppgifter och motivering:
”AISHA … MUAMMAR MUHAMMED … ABU MINYAR … QADHAFI … Födelsedatum: 1978. Födelseort: Tripoli, Libyen[.] Alias (säkerställt): Aisha Muhammed Abdul Salam … Adress: Sultanatet Oman (tros befinna sig i Sultanatet Oman). Uppförd på förteckningen: 26 februari 2011 (ändrad den 11 november 2016, 26 september 2014, 21 mars 2013, 2 april 2012). Övrig information: Uppförd på förteckningen i enlighet med punkterna 15 och 17 i resolution 1970 [(2011)] (reseförbud, frysning av tillgångar). Webblänk till Interpol-UN Security Council Special Notice: https://www.interpol.int/en/notice/search/un/5525815”
Tribunalen prövade sökandens talan mot 2014 års rättsakter (se punkt 10 ovan) i dom av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), som vunnit laga kraft då den inte överklagats. Tribunalen fann i den domen att villkoret enligt vilket rådet var skyldigt att underrätta sökanden om de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att behålla de restriktiva åtgärderna beträffande henne inte var uppfyllt i det konkreta fallet. Tribunalen konstaterade att 2014 års rättsakter endast innehöll uppgifter som motsvarade skälen till det ursprungliga upptagandet av sökandens namn i de berörda förteckningarna, vilka bifogats 2011 års rättsakter, och fann att dessa skäl inte var tillräckliga för att motivera att sökandens namn behölls i dessa förteckningar, eftersom det var fråga om väsentligt olika sammanhang. Tribunalen fann vidare att de ytterligare skäl som rådet anfört uppenbart saknade relevans, eftersom de inte fanns med bland de skäl som låg till grund för antagandet av 2014 års rättsakter och då de hade kommit till rådets kännedom efter det att dessa antagits. Tribunalen ogiltigförklarade följaktligen de nämnda rättsakterna i den mån de innebar att sökandens namn behölls i förteckningarna i bilagorna I och III till beslut 2011/137 och i bilaga II till förordning nr 204/2011.
Den 5 februari 2019 vände sig sökandens advokat till rådet för att upprepa sin begäran om att få ta del av samtliga skrivelser rörande sökanden samt de beslut och förordningar som antagits gentemot sökanden.
Den 25 mars 2019 informerade rådet, genom en skrivelse till sökandens advokat (nedan kallad skrivelsen av den 25 mars 2019), sökanden om att det hade antagit 2017 års rättsakter på grundval av de uppgifter som sanktionskommittén hade uppdaterat, varför sökandens namn hade behållits i de omtvistade förteckningarna.
Faktiska omständigheter som inträffat efter det att talan väcktes i förevarande mål
Den 11 februari 2020 antog säkerhetsrådet resolution 2509 (2020), i vilken säkerhetsrådet åter uttalade att det var nödvändigt att staterna införde förbud mot inresa till eller transitering genom deras territorier av samtliga personer som angetts av sanktionskommittén, i enlighet med bland annat punkterna 15 och 16 i resolution 1970 (2011). Säkerhetsrådet uttalade åter att det avsåg att säkerställa att de tillgångar som frysts med tillämpning av punkt 17 i denna resolution i ett senare skede skulle ställas till förfogande och användas till gagn för det libyska folket.
Den 5 mars 2020 antog rådet genomförandebeslut (Gusp) 2020/374 om genomförande av beslut 2015/1333 (
EUT L 71, 2020, s. 14
) och genomförandeförordning (EU) 2020/371 om genomförande av artikel 21.5 i förordning 2016/44 (
EUT L 71, 2020, s. 5
) (nedan gemensamt kallade 2020 års rättsakter), vilka innebar att sökandens namn behölls i de omtvistade förteckningarna, utan att motiveringen till upptagandet av sökanden i dessa ändrades i förhållande till motiveringen i 2017 års rättsakter.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 maj 2019.
Den 14 augusti 2019 inkom rådet med sitt svaromål till tribunalens kansli.
Repliken och dupliken inkom till tribunalens kansli den 4 oktober respektive den 28 november 2019.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, med tillämpning av artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, tilldelades femte avdelningen detta mål.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 24 december 2019 begärde sökanden att en muntlig förhandling skulle hållas.
Genom beslut av tribunalens ordförande av den 22 januari 2020 tilldelades målet en ny referent, till följd av att den ursprungligen utsedda referenten hade fått förhinder.
Tribunalen vidtog åtgärder för processledning, vilka parterna efterkom inom den förelagda fristen.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 1 september 2020 justerade sökanden, med stöd av artikel 86 i rättegångsreglerna, talan, så att den inte endast avser ogiltigförklaring av 2017 års rättsakter, utan även ogiltigförklaring av 2020 års rättsakter (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna), i den mån de rör sökanden. Rådet inkom med yttrande över inlagan om justering av talan till tribunalens kansli den 28 september 2020.
På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 20 oktober 2020. Efter förhandlingen avslutades den muntliga delen av förfarandet och överläggningen i målet inleddes.
Sökanden har, efter justeringen av talan, yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara de angripna rättsakterna i den mån sökandens namn har behållits i de omtvistade förteckningarna, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Efter att ha yttrat sig över inlagan om justering av talan har rådet i huvudsak yrkat att tribunalen ska
–
i första hand avvisa talan,
–
i andra hand ogilla talan, och
–
i tredje hand, för det fall de angripna rättsakterna ogiltigförklaras i den del de rör sökanden, låta rättsverkningarna av de angripna besluten bestå till dess att tiden för överklagande har löpt ut eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, fram till dess att överklagandet ogillas, samt
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida argumenten i punkterna 3–12 i begäran om muntlig förhandling kan tas upp till sakprövning och huruvida bilagorna E.1–E.4 som bifogats begäran ska avlägsnas från akten
Vid förhandlingen gjorde rådet gällande att argumenten i punkterna 3–12 i sökandens begäran om muntlig förhandling och de handlingar som utgör bilagorna E.1–E.4 till denna begäran inte kunde tas upp till sakprövning enligt artikel 85 i rättegångsreglerna.
Sökanden förklarade att hon medgav att bilagorna E.1–E.4 avlägsnades från akten, men vidhöll de argument som framförts i punkterna 3–12 i hennes begäran om muntlig förhandling.
Det ska erinras om att den skriftliga delen av förfarandet vid tribunalen innehåller en första skriftväxling, i enlighet med artiklarna 76 och 81 i tribunalens rättegångsregler, vilken enligt artikel 83 i rättegångsreglerna kan åtföljas av en andra och sista skriftväxling, om tribunalen anser det nödvändigt för att komplettera innehållet i akten i målet.
Det kan i förevarande fall konstateras att argumenten i punkterna 3–12 i begäran om muntlig förhandling inte utgör skäl för att sökanden önskar få yttra sig vid en förhandling. Sökanden utvecklar för övrigt i dessa punkter argument som hon redan har redogjort för i sina tidigare inlagor och bemöter i dessa vad som anförts i dupliken. Punkterna 3–12 i begäran om muntlig förhandling ska följaktligen inte beaktas och de handlingar som utgör bilagorna E.1–E.4 ska avlägsnas från akten i målet.
Talan enligt artikel 263 FEUF
Upptagande till prövning
Rådet har, utan att framställa någon invändning om rättegångshinder genom särskild handling med stöd av artikel 130.1 i rättegångsreglerna, i svaromålet och i sitt yttrande över inlagan om justering av talan gjort gällande att talan ska avvisas i den mån den grundar sig på artikel 263 FEUF, på grund av att den väckts för sent.
Rådet har hävdat att det inte hade någon som helst skyldighet att delge sökanden de angripna rättsakterna, eftersom varken beslut 2015/1333 eller förordning 2016/44 innehåller någon bestämmelse som innebär att rådet ska delge de personer eller enheter som är upptagna i de omtvistade förteckningarna de rättsakter genom vilka rådet ändrar uppgifterna om dem. Rådet har dessutom gjort gällande att dess skrivelse av den 25 mars 2019 är ett svar på sökandens advokats skrivelse av den 5 februari 2019 och att det inte kan anses att det var tack vare denna skrivelse som sökanden fick kännedom om 2017 års rättsakter, i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF. Sökanden kan inte heller med framgång göra gällande att hon fick kännedom om 2020 års rättsakter genom rådets svar på de frågor som tribunalen ställt inom ramen för sin processledning, vilket sökanden delgavs genom en skrivelse från kansliet av den 13 juli 2020. Att en berörd person får kännedom om en rättsakt kan nämligen anses utgöra den tidpunkt då fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring börjar löpa endast om rättsakten varken har offentliggjorts eller delgivits. I förevarande fall började fristen för att väcka talan mot de angripna rättsakterna emellertid att löpa från och med den dag då de offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
, vilket skedde den 22 mars 2017 vad gäller 2017 års rättsakter och den 6 mars 2020 vad gäller 2020 års rättsakter.
Vid förhandlingen preciserade rådet, som svar på en fråga från tribunalen, att även om rådet inom ramen för vissa sanktionssystem uttryckligen är skyldigt att delge de berörda personerna varje ändring av upptagandet i en förteckning tillsammans med en redogörelse för skälen, är detta inte fallet vad gäller systemet med sanktioner med anledning av situationen i Libyen.
Sökanden har gjort gällande att talan uppfyller sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 FEUF, och särskilt villkoret avseende tidsfristen för att väcka talan. Ansökan inkom nämligen till tribunalens kansli den 27 maj 2019, det vill säga inom tvåmånadersfristen – förlängd med den schablonfrist på tio dagar med hänsyn till avstånd som föreskrivs i artikel 60 i rättegångsreglerna – vilken började löpa den dag då 2017 års rättsakter delgavs sökanden, vilket skedde genom skrivelsen av den 25 mars 2019 (se 25 ovan). Dessutom ingavs inlagan om justering av talan så att den omfattade ogiltigförklaring av 2020 års rättsakter inom fristen på två månader – förlängd med schablonfristen på tio dagar med hänsyn till avstånd – vilken började löpa den dag då sökanden fick kännedom om antagandet av dessa rättsakter, som nämndes i rådets svar med anledning av åtgärden för processledning. Svaret delgavs sökanden genom skrivelse från kansliet av den 13 juli 2020 (se punkt 34 ovan).
Sökanden har hävdat att rådet även är skyldigt att delge beslut om ändring av beslut om upptagande i förteckningen, och detta även när inga nya skäl har angetts. Sökanden har gjort gällande att om rådet inte hade varit skyldigt att delge sökanden de angripna rättsakterna, skulle sökanden endast ha kunnat få kännedom om antagandet av rättsakterna genom att de offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
, vilket skulle ha medfört att sökandens möjlighet att väcka talan vid tribunalen inom lämplig tid otillbörligen skulle ha begränsats. Rådets ståndpunkt bortser enligt sökanden från rättspraxis, enligt vilken det inte står rådet fritt att godtyckligt välja hur de berörda personerna ska underrättas om dess beslut. Eftersom rådet förfogade över en uppgift om den av sökanden befullmäktigade advokatens adress, som framgår av skrivelsen av den 6 oktober 2016, som rådet har bekräftat att det har tagit emot, borde hon ha underrättats om de angripna rättsakterna via sin advokat. En sådan delgivning med advokaten skedde endast beträffande 2017 års rättsakter, genom skrivelsen av den 25 mars 2019. Sökanden fick dessutom indirekt kännedom om 2020 års rättsakter genom kansliets skrivelse av den 13 juli 2020 (se punkt 45 ovan). Ansökan och inlagan om justering av talan, vilken ingavs i enlighet med artikel 86.1 i rättegångsreglerna, gavs således in inom den frist som föreskrivs i artikel 263 FEUF.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF ska väckas inom två månader från den dag då den angripna rättsakten offentliggjordes eller delgavs sökanden eller, om så inte skett, från den dag då vederbörande fick kännedom om rättsakten, allt efter omständigheterna.
När en rättsakt, som det yrkats ogiltigförklaring av, har ersatts av eller ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, får sökanden, enligt artikel 86.1 i rättegångsreglerna, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet.
Enligt rättspraxis följer det av principen om ett effektivt domstolsskydd att den unionsinstitution som antar eller bibehåller individuella restriktiva åtgärder mot en person eller en enhet, såsom i förevarande fall, ska meddela de skäl som ligger till grund för åtgärderna, antingen när åtgärderna antas, eller åtminstone snarast möjligt efter det att de antagits, så att dessa personer eller enheter bereds tillfälle att utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Denna situation är en följd av den särskilda beskaffenheten hos rättsakter genom vilka restriktiva åtgärder åläggs en person eller en enhet och som kan betraktas både som rättsakter med allmän giltighet – då de innehåller ett förbud för en kategori personer, som avgränsats på ett allmänt och abstrakt sätt, att bland annat ställa penningmedel och ekonomiska resurser till förfogande för personer och enheter vilkas namn är upptagna i förteckningarna i deras bilagor – och som en rad individuella beslut i förhållande till dessa personer och enheter (se dom av den 23 april 2013, Gbagbo m.fl./rådet,
C‑478/11 P–C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall tillämpas principen om ett effektivt domstolsskydd i artikel 13 i beslut 2015/1333, där det i punkterna 1 och 3 föreskrivs att ”[o]m säkerhetsrådet eller [sanktions]kommittén för upp en person eller enhet i förteckningen ska rådet föra upp denna person eller enhet i bilaga I eller III [till det nämnda beslutet]” och att ”[r]ådet ska meddela sitt beslut, inbegripet skälen för uppförandet i förteckningen, till [denna] person eller enhet antingen direkt, om deras adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att sådana personer eller enheter ges tillfälle att inkomma med synpunkter”.
Artikel 21.1 och 21.3 i förordning 2016/44 innehåller liknande bestämmelser.
Härav följer att även om sådana rättsakter som de omtvistade rättsakterna visserligen träder i kraft genom att de offentliggörs, så börjar tidsfristen för väckande av talan om ogiltigförklaring av dessa rättsakter, i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF, att löpa för var och en av nämnda personer och enheter den dag då den föreskrivna underrättelsen sker (se dom av den 23 oktober 2015, Oil Turbo Compressor/rådet,
T‑552/13
,
EU:T:2015:805
, punkt
och där angiven rättspraxis). På samma sätt börjar tidsfristen, för att ge in en ansökan som syftar till att angripa en rättsakt som bibehåller dessa åtgärder eller till att utvidga yrkandena och grunderna till att omfatta denna rättsakt, att löpa först den dag då den berörda personen eller enheten underrättades om den nya rättsakten (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen konstaterar att 2017 års rättsakter, liksom 2020 års rättsakter, är rättsakter genom vilka rådet behållit sökandens namn i de omtvistade förteckningarna. Såsom rådet har hävdat föreskrivs i beslut 2015/1333 och förordning 2016/44, vars bilagor innehåller dessa förteckningar, inte någon uttrycklig skyldighet för rådet att delge de berörda personerna eller enheterna de rättsakter genom vilka deras namn bibehålls i nämnda förteckningar.
En sådan anmälningsskyldighet följer emellertid av principen om ett effektivt domstolsskydd, såsom den har tolkats i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 55 ovan, av vilken det framgår att rådet är skyldigt att underrätta de berörda personerna varje gång som det beslutar att behålla deras namn i en förteckning samt delge dem en redogörelse för skälen till detta, och detta oberoende av huruvida rådet, när det beslutade att behålla deras namn i förteckningen, grundade sig på nya omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
).
Det ska dessutom understrykas att de nu aktuella rättsakterna, genom vilka en persons namn bibehållits i de omtvistade förteckningarna, inte antas med regelbundna mellanrum. Till följd härav är det inte möjligt att förutse när de ska antas. Om fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av dessa rättsakter började löpa endast den dag då rättsakterna offentliggjordes, skulle detta därför leda till att en sådan person som sökanden skulle bli tvungen att kontinuerligt kontrollera
Europeiska unionens officiella tidning
, vilket skulle kunna försvåra för den berörda personen att få sin sak prövad av unionsdomstolen.
Under dessa särskilda omständigheter kan rådet inte med framgång göra gällande att den frist för att väcka talan om ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF började löpa i förhållande till sökanden från och med dagen för deras respektive offentliggörande i
Europeiska unionens officiella tidning
.
För att bestämma tidpunkten för den underrättelse från vilken den frist börjar löpa som sökanden måste iaktta för att angripa de aktuella rättsakterna vid tribunalen, ska det fastställas på vilket sätt som rådet var skyldigt att underrätta sökanden om dessa rättsakter.
Det ska i detta sammanhang erinras om att det inte står rådet fritt att välja hur det ska underrätta de berörda personerna om de rättsakter genom vilka rådet beslutar om restriktiva åtgärder mot dessa. Det framgår nämligen av punkt 61 i domen av den 23 april 2013, Gbagbo m.fl./rådet (
C‑478/11 P–C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
), att en indirekt underrättelse om sådana rättsakter genom offentliggörande av ett meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
endast är tillåten i de fall då det är omöjligt för rådet att göra en individuell underrättelse. Om så inte vore fallet skulle rådet utan svårighet kunna undandra sig sin skyldighet att göra en individuell underrättelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juni 2016, Pshonka/rådet,
T‑381/14
,
EU:T:2016:361
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer av den rättspraxis som anges i punkt 61 ovan att artikel 13.3 i beslut 2015/1333 och artikel 21.3 i förordning 2016/44 ska tolkas så, att när rådet förfogar över en uppgift om adressen till en person som omfattas av restriktiva åtgärder, börjar inte den talefrist löpa som denna person måste iaktta för att angripa dessa rättsakter vid tribunalen om inte personen i fråga på ett direkt sätt har underrättats om de rättsakter som föreskriver dessa åtgärder. Det är således endast när det är omöjligt att underrätta den berörda personen individuellt om de rättsakter genom vilka restriktiva åtgärder vidtas eller bibehålls mot honom eller henne som offentliggörandet av ett meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
medför att denna frist börjar löpa (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet,
T‑35/10 och T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, punkt
, och dom av den 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/rådet,
T‑174/12 och T‑80/13
,
EU:T:2014:52
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
För att det ska anses vara omöjligt för rådet att underrätta en fysisk eller juridisk person eller en enhet individuellt om en rättsakt som innebär restriktiva åtgärder mot denne, krävs det antingen att denna persons eller enhets adress inte är offentlig och att uppgift om adressen inte har lämnats till rådet, eller att översändandet av underrättelsen till den adress som rådet förfogar över har misslyckats, trots att rådet med all nödvändig omsorg försökt att genomföra en sådan underrättelse (dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet,
T‑307/12 och T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punkt
).
Det framgår även av rättspraxis att det i princip inte är tillåtet för rådet att fullgöra skyldigheten att underrätta den berörda personen om en rättsakt som innebär restriktiva åtgärder mot honom eller henne genom att delge de advokater som företräder vederbörande denna rättsakt. Delgivning med en sökandes ombud ska anses som delgivning med sökanden endast när denna form av delgivning uttryckligen föreskrivs i bestämmelser, när det finns ett avtal härom mellan parterna eller när advokaten är vederbörligen befullmäktigad att ta emot en sådan delgivning för klientens räkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet,
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att rådet, såsom det bekräftat vid förhandlingen, den 21 mars 2017, det vill säga den dag då 2017 års rättsakter antogs, liksom den 5 mars 2020, det vill säga den dag då 2020 års rättsakter antogs, förfogade över en uppgift om sökandens advokats adress och den fullmakt som sökanden hade gett till advokaten, vilka rådet hade tillställts genom skrivelsen av den 6 oktober 2016 vars mottagande rådet bekräftade samma dag. I fullmakten, som undertecknades av sökanden den 12 mars 2015, angavs bland annat att hon gav sin advokat befogenhet att ta emot all information, att utföra skriftväxling och agera för hennes räkning i alla frågor som rör de sanktioner som säkerhetsrådet vidtagit mot henne och i alla frågor som rör upptagandet av hennes namn i bilaga I till beslut 2011/137 och/eller i varje annan rättsakt som rådet därefter antagit.
Omständigheterna i förevarande mål skiljer sig därmed från omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
). Tribunalen fann i det målet att det inte hade styrkts att sökanden gett sitt ombud fullmakt att företräda sökanden, varför det inte kunde anses att rådet med giltig verkan hade underrättat sökanden om det aktuella beslutet genom en delgivning med hennes ombud och att fristen för att väcka talan därför hade börjat löpa den dag då ett meddelande offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
.
Såsom rådet bekräftade i sitt svar på de frågor som ställts inom ramen för åtgärden för processledning och vid förhandlingen, har de angripna rättsakterna inte blivit föremål för ett meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
som riktar sig till de personer som avses i de omtvistade bilagorna.
Eftersom det inte framgår av handlingarna i målet att det var omöjligt för rådet att underrätta sökanden eller hennes vederbörligen befullmäktigade advokat om de angripna rättsakterna eller att ett försök till sådan underrättelse misslyckats, och då det inte offentliggjorts något meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
om att sökandens namn skulle behållas i de omtvistade förteckningarna, underrättades sökanden individuellt med giltig verkan om 2017 års rättsakter först genom skrivelsen av den 25 mars 2019, genom vilken rådet, med anledning av skrivelsen av den 5 februari 2019 från sökandens advokat (se punkt 24 ovan), delgav advokaten de nämnda rättsakterna.
Slutligen framgår det varken av handlingarna i målet eller av rådets argument att sökanden faktiskt fick kännedom om de angripna rättsakterna, i den mening som avses i artikel 263 sjätte stycket FEUF, vilket kan medföra att talefristerna börjar löpa, före den 25 mars 2019, då rådet delgav den av sökanden befullmäktigade advokaten 2017 års rättsakter, eller, vad gäller 2020 års rättsakter, före den 13 juli 2020, som var den dag då sökanden delgavs rådets svar på de frågor som ställts inom ramen för tribunalens åtgärd för processledning (se punkt 45 ovan).
Även om det antas att en individuell underrättelse av de angripna rättsakterna inte ska anses ha skett med giltig verkan den 25 mars 2019 respektive den 13 juli 2020, har fristen för att väcka talan under alla omständigheter inte börjat löpa och förevarande talan har därmed inte väckts för sent.
Det kan därmed konstateras att eftersom rådet inte med giltig verkan delgett sökanden 2017 års rättsakter före den 25 mars 2019, hade fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av dessa inte löpt ut den dag då ansökan gavs in, det vill säga den 27 maj 2019. På samma sätt kan det inte anses att fristen för att justera talan, för att beakta antagandet av 2020 års rättsakter och yrka ogiltigförklaring av dessa, hade löpt ut den dag då inlagan om justering av talan gavs in, det vill säga den 1 september 2020.
Under dessa omständigheter ska rådets invändning om rättegångshinder, enligt vilken talan mot de angripna rättsakterna väckts för sent i den mån den grundar sig på artikel 263 FEUF, ogillas.
Prövning i sak
Sökanden har till stöd för talan enligt artikel 263 FEUF åberopat fyra grunder. Den första grunden avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter avseende rätten till ett effektivt domstolsskydd. Den andra grunden avser ett åsidosättande av principen om rättskraft, rättssäkerhetsprincipen och principen om rätt till ett effektivt rättsmedel. Den tredje grunden avser avsaknad av rättslig grund för och motivering till bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna. Den fjärde grunden avser ett oproportionerligt åsidosättande av sökandens grundläggande rättigheter.
Det ska inledningsvis göras åtskillnad mellan de rättsakter genom vilka sökanden har tagits upp i förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder och efterföljande rättsakter som syftar till att behålla sökandens namn i dessa förteckningar. 2011 års rättsakter, det vill säga beslut 2011/137 och förordning nr 204/2011, samt efterföljande rättsakter avseende upptagande i förteckningarna, det vill säga beslut 2015/1333 och förordning 2016/44, är nämligen inte föremål för förevarande talan och har inte angripits i rätt tid vid unionsdomstolen. Vad gäller 2014 års rättsakter kan konstateras att den mot dessa rättsakter väckta talan avgjordes genom domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), vilken vann laga kraft i avsaknad av överklagande. Sökandens grunder kan således endast tas upp till sakprövning i den mån de avser ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna, det vill säga 2017 års rättsakter och, till följd av justeringen av talan med stöd av artikel 86 i rättegångsreglerna, 2020 års rättsakter, i den mån de innebär att sökandens namn behålls i de omtvistade förteckningarna.
Tribunalen ska först pröva den tredje grunden, genom vilken sökanden har kritiserat rådet för att ha beslutat att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden utan att lämna någon motivering till detta och utan att ange någon rättslig grund härför.
Frågan rörande motiveringen, som avser en väsentlig formföreskrift, är fristående från frågan rörande bevisningen för det påstådda beteendet, som avser den aktuella rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende och som innebär en prövning av de i denna rättsakt angivna omständigheternas riktighet och av bedömningen att dessa motiverar att restriktiva åtgärder vidtas mot den berörda personen (se dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Motiveringen av ett beslut består i ett formellt angivande av vilka skäl som beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl. Härav följer att invändningar och argument som syftar till att ifrågasätta rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende saknar relevans om de åberopas till stöd för en grund som avser avsaknad av, eller otillräcklig, motivering (se dom av den 18 juni 2015, Ipatau/rådet,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska det således, såsom sökanden för övrigt bekräftade vid förhandlingen, inom ramen för den tredje grunden göras åtskillnad mellan, å ena sidan, den första delgrunden avseende en otillräcklig motivering av de angripna rättsakterna och, å andra sidan, den andra delgrunden, som i huvudsak avser att det inte föreligger några faktiska omständigheter som motiverar att sökandens namn behålls i de omtvistade förteckningarna och att rådet inte har lagt fram någon bevisning som visar att det fanns fog för åtgärderna mot sökanden.
–
Den första delen av den tredje grunden: Huruvida de angripna rättsakterna är bristfälligt motiverade
Sökanden har gjort gällande att de angripna rättsakterna är bristfälligt motiverade, i strid med vad som krävs enligt artikel 13.3 i beslut 2015/1333 och artikel 21.3 i förordning 2016/44 samt rådets riktlinjer för sanktioner.
Rådet har genmält att sökanden kunde förstå det sammanhang i vilket de åtgärder som berörde sökanden tillkommit och innebörden av dem, på grundval av själva de angripna rättsakterna och den bevisning och de förklaringar som tillhandahållits sökanden.
Tribunalen erinrar om att skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot följer av principen om iakttagande av rätten till försvar, och syftar till att dels ge den berörda personen tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om rättsakten är välgrundad eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punkt
och där angiven rättspraxis). Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska dessutom klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat (se dom av den 24 september 2014, Kadhaf Al Dam/rådet,
T‑348/13
, ej publicerad,
EU:T:2014:806
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 september 2016, Alsharghawi/rådet,
T‑485/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:520
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller det sammanhang i vilket de restriktiva åtgärderna har tillkommit gäller att motiveringsskyldigheten, även om den inte sträcker sig så långt att den kräver att institutionen i detalj bemöter de synpunkter som framförts av den berörda personen, under alla omständigheter – inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ – kräver att motiveringen innehåller en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skälen till att de behöriga myndigheterna anser att den berörda personen bör bli föremål för sådana åtgärder (se dom av den 18 februari 2016, rådet/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, punkt
och där angiven rättspraxis). I synnerhet kan motiveringen till en av rådet antagen rättsakt som inför en restriktiv åtgärd i princip inte bestå av endast en allmän standardformulering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2016, Al Matri/rådet,
T‑545/13
, ej publicerad,
EU:T:2016:376
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket rättsakten antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det aktuella området (se dom av den 24 september 2014, Kadhaf Al Dam/rådet,
T‑348/13
, ej publicerad,
EU:T:2014:806
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 september 2016, Alsharghawi/rådet,
T‑485/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:520
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En rättsakt som går någon emot ska särskilt anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom (se dom av den 24 september 2014, Kadhaf Al Dam/rådet,
T‑348/13
, ej publicerad,
EU:T:2014:806
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 september 2016, Alsharghawi/rådet,
T‑485/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:520
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det kan i förevarande fall konstateras att de angripna rättsakterna anger skälet till att rådet behöll sökandens namn i de omtvistade förteckningarna i mars 2017 och i mars 2020, och att detta skäl motsvarar de skäl som hade angetts för att ta upp sökandens namn i de förteckningar som bifogats 2011 års rättsakter och därefter i de omtvistade förteckningarna, det vill säga de som bifogats beslut 2015/1333 och förordning 2016/44, nämligen den omständigheten att sökanden upptagits i förteckningarna med stöd av punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011), på grund av hennes samröre med den av Muammar Gaddafi inrättade regimen.
Rådet har vidare gett sökanden upplysningar (se punkt 13 ovan), med hänvisning dels till de offentliga uttalanden som hon gjorde år 2011 och år 2013 genom vilka hon uppmanade till att störta de legitima libyska myndigheterna och till att hämnas faderns död, dels till den instabila situation som fortfarande rådde i Libyen, samtidigt som rådet åter uttalade att det var nödvändigt att hindra personer som hade haft samröre med Muammar Gaddafis tidigare regim från att fortsätta att förvärra den instabila situationen i Libyen.
Av detta följer att sökanden har kunnat förstå att hennes namn behölls i de omtvistade förteckningarna på grund av att det upptagits i förteckningarna med stöd av punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011), samt på grund av de nämnda uttalandena, som ingår i det sammanhang i vilket de angripna rättsakterna antagits, och den omständigheten att rådet ansåg att dessa åtgärder fortfarande var nödvändiga.
Uppgifterna i de angripna rättsakterna jämte de upplysningar som lämnades vid skriftväxlingen med rådet var således tillräckliga för att sökanden skulle kunna bilda sig en uppfattning om lagenligheten av de angripna rättsakterna och kunna förbereda en eventuell talan mot dessa, vilket sökanden också har kunnat göra i förevarande fall.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första delen av den tredje grunden.
–
Den tredje grundens andra del: Huruvida det föreligger omständigheter som motiverar att sökandens namn bibehålls i de omtvistade förteckningarna
Sökanden har gjort gällande att de angripna rättsakterna inte anger någon rättslig grund med stöd av vilken rådet skulle ha kunnat behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna och att beslutet att behålla sökandens namn däri grundade sig på det enda skälet att sökanden fortsatte att vara en person som angetts av säkerhetsrådet i enlighet med punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011). Med hänvisning till domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
) har sökanden gjort gällande att de angripna rättsakterna inte innehåller några individuella, specifika och konkreta skäl som motiverar att sökandens namn behålls i de omtvistade förteckningarna trots att den regim som avsågs i den nämnda resolutionen har fallit.
De uppgifter som rådet har åberopat för att motivera att sökandens namn behålls i de omtvistade förteckningarna har närmare bestämt inget samband med den specifika period och det beteende som avses i punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011) och/eller är hämtade från hörsägen eller andra källor som saknar bevisvärde.
Enligt sökanden var rådet, när det gäller de påståenden som baserar sig på hörsägen beträffande vissa särskilda tal som sökanden tillskrivs, skyldigt att undersöka relevansen och betydelsen av dessa med hänsyn dels till de omanska myndigheternas skriftliga försäkringar om att sökanden hade iakttagit villkoren för bosättning i deras land, dels till de libyska myndigheternas skriftliga kommuniké i vilken det anges att avförandet av sökanden från förteckningarna skulle vara förenligt med målen om fred och försoning i Libyen, och att sökanden inte uppfattades som en risk för en politisk fredsprocess i Libyen.
Vad gäller de uppgifter som förefaller tyda på att sökanden på något sätt var inblandad i en finansiell oegentlighet, har sökanden gjort gällande att rådet aldrig har påstått, och än mindre visat, att de specifika tillgångar som berörs av de aktuella restriktiva åtgärderna är resultatet av förskingring eller har något annat samband med de skäl som anges i punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011).
Även om anhängarna av Muammar Gaddafis tidigare regim fortsatte sina försök att destabilisera situationen i Libyen och var inblandade i attacker mot civila, var det enligt sökanden uppenbart att skälen för att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna inte innehöll någon information som gjorde det möjligt för sökanden att förstå vilken individuell, specifik och konkret roll som hon ansågs spela i dessa händelser och i vilken utsträckning hon eventuellt ansågs bidra till bristen på säkerhet i Libyen.
Rådet har bestritt sökandens argument. Rådet har för det första genmält att de skäl som låg till grund för att sökandens namn behölls i de omtvistade förteckningarna inte beaktades i domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), som avsåg 2014 års rättsakter, och därför inte kan utgöra sak- eller rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts genom denna dom.
Rådet har för det andra gjort gällande att det antog de angripna rättsakterna på grundval av uppgifterna i dess skrivelse av den 4 maj 2015 (se punkt 13 ovan) och de uppdaterade uppgifter som lämnats av sanktionskommittén, och att det lade till en hänvisning till ett meddelande från Interpol samt tog bort stycket avseende ”ytterligare upplysningar” om underlåtenheten att iaktta reseförbudet. Vad gäller tillägget av hänvisningen till Interpols meddelande har rådet emellertid angett att med hänsyn till att detta meddelande rör en utredning om ekonomiska överträdelser, har rådet inte grundat sig på uppgifter om denna utredning, eftersom denna typ av agerande inte omfattas av de kriterier för upptagande i förteckningen som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i beslut 2015/1333 och i motsvarande bestämmelse i förordning 2016/44 eller i de relevanta resolutionerna från säkerhetsrådet.
För det första har rådet, såsom framgår av skäl 3 i beslut 2015/1333, hävdat att personer och enheter som identifierats som delaktiga i den repressiva politik som bedrevs av Muammar Gaddafis tidigare regim i Libyen, eller som på annat sätt tidigare haft samröre med den regimen, alltjämt utgör ett hot mot fred, stabilitet eller säkerhet i Libyen och mot ett framgångsrikt slutförande av den politiska övergångsprocessen, bland annat genom att förvärra de nuvarande motsättningarna. Tribunalen har även, i dom av den 20 september 2016, Alsharghawi/rådet (
T‑485/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:520
), funnit att riktigheten i rådets bedömning bekräftades av den omständigheten att säkerhetsrådet i resolution 2213 (2015) i huvudsak återigen uttalade att det var nödvändigt att hindra personer som hade haft samröre med Muammar Gaddafis tidigare regim från att destabilisera situationen i Libyen.
För det andra har rådet gjort gällande att de uttalanden och artiklar i pressen som det underrättade sökanden om genom skrivelsen av den 4 maj 2015 (se punkt 13 ovan) är tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga för att bekräfta att sökanden gjort de nämnda offentliga uttalandena år 2011 och år 2013, i vilka hon uppmanade till att störta de legitima libyska myndigheterna och till att hämnas faderns död. Dessa uttalanden överensstämmer klart med kriterierna för upptagande i de omtvistade förteckningarna, eftersom de visar att sökanden, i likhet med andra personer som haft samröre med Muammar Gaddafis tidigare regim, bidrar till att destabilisera situationen i Libyen. Den omständigheten att de omanska myndigheterna ansåg att sökandens vistelse i Oman snarare än i omedelbar närhet till Libyen skulle bidra till att minska spänningarna i regionen och att sökandens tillstånd att vistas i Oman var villkorat av att hon åtog sig att inte bedriva politisk verksamhet visar dessutom att hon fortsatte att utgöra ett hot mot freden, stabiliteten eller säkerheten i Libyen.
De uppdaterade uppgifter som sanktionskommittén lämnat och de skäl som anges i de angripna rättsakterna, såsom de kompletterats och utvecklats genom de uppgifter som lämnats till sökanden i skrivelsen av den 4 maj 2015 (se punkt 13 ovan), vilka kunde beaktas vid antagandet av de angripna rättsakterna, vittnar om den översyn som rådet företagit för att motivera att sökandens namn behölls i de omtvistade förteckningarna.
För det tredje och slutligen utgör varken de omanska myndigheternas verbalnot eller de libyska myndigheternas kommuniké, vilka sökanden har åberopat, tillräckliga omständigheter för att rådet ska avföra sökandens namn från de omtvistade förteckningarna.
För att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska vara effektiv krävs enligt rättspraxis bland annat att unionsdomstolen försäkrar sig om att det beslut genom vilket restriktiva åtgärder har antagits eller bibehållits, som är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i den redogörelse för skälen som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolsprövningen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
).
Det ankommer på unionsdomstolen att vid denna prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om de är hemliga eller inte, som är av relevans för denna prövning (se dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkt
och där angiven rättspraxis). Det ankommer på den behöriga unionsmyndigheten, vid ett eventuellt bestridande, att visa att de skäl som har åberopats mot den berörda personen är välgrundade, och inte på den berörda personen att bevisa motsatsen, det vill säga att skälen inte är välgrundade. Det är härvid viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punkterna
och
).
Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska fastställas huruvida det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna.
Vad gäller det förevarande fallet ska för det första påpekas att de omständigheter som sökanden har anfört för att vederlägga påståendet att hon gjort resor i strid med det förbud som införts av säkerhetsrådet och sanktionskommittén saknar relevans. Vid antagandet av de angripna rättsakterna grundade sig rådet nämligen inte längre på uppgifterna i dess skrivelse av den 18 december 2014 (se punkt 11 ovan) och detta skäl för upptagandet i förteckningen anges inte längre bland dem som förekommer i de omtvistade förteckningarna.
Det kan vidare konstateras att det i de angripna rättsakterna inte anges några andra skäl för att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna i mars 2017 och i mars 2020 än de skäl som anförts för att föra upp sökandens namn i de förteckningar som bifogats 2011 års rättsakter och för att tillämpa punkterna 15 och 17 i resolution 1970 (2011). Vad gäller hänvisningen till Interpols meddelande har rådet, såsom det erinrats om i punkt 96 ovan, angett och vid förhandlingen bekräftat att det inte grundade sig på uppgifter om den undersökning som detta meddelande gällde.
De skäl som rådet har anfört för att uppta sökandens namn i de omtvistade förteckningarna, det vill säga att sökanden är ”[d]otter till Muammar Gaddafi” och haft ”[n]ära samröre med [dennes] regi[m]”, har visserligen inte angripits i rätt tid vid unionsdomstolen.
Även om rådet kunde hänvisa till att sökanden ingick bland de personer som omfattades av resolution 1970 (2011) och till den motivering som anges i nämnda resolution, framgår det emellertid klart av den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 101 och 102 ovan att rådet inte på något sätt befriats från sin skyldighet att visa att beslutet att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna grundades på faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag.
Det ska i detta sammanhang erinras om att 2011 års rättsakter, såsom anges i skäl 3 i beslut 2011/137, hade antagits ”mot personer och enheter som deltar i allvarliga människorättsbrott mot personer …, genom att i strid mot folkrätten delta i angrepp mot civilbefolkningar och civila anläggningar”. Beslut 2015/1333 och förordning 2016/44 antogs i syfte att i nya rättsakter konsolidera de restriktiva åtgärder som införts genom 2011 års rättsakter, vilka ändrats och genomförts genom flera senare rättsakter, ”mot bakgrund av det särskilda hot mot internationell fred och säkerhet [i regionen] som [situationen i] Libyen utgör” (se skäl 4 i förordning 2016/44).
Trots rådets förklaringar, vilka det erinrats om i punkt 97 ovan, gör formuleringen ”[u]ppförd på förteckningen i enlighet med punkterna 15 och 17 i resolution 1970 [(2011)] (reseförbud, frysning av tillgångar)” det inte möjligt att förstå de individuella, specifika och konkreta skälen till att sökandens namn behölls i de omtvistade förteckningarna den 21 mars 2017 och den 5 mars 2020.
Rådet har i detta avseende nöjt sig med att hänvisa till de uppgifter som lämnats till sökanden i skrivelsen av den 4 maj 2015 (se punkt 13 ovan), särskilt sökandens offentliga uttalanden under år 2011 och år 2013, utan att förklara på vilket sätt dessa uppgifter visade att sökanden utgjorde en risk för internationell fred och säkerhet i regionen år 2017 och år 2020, det vill säga när de angripna rättsakterna antogs.
Det ska i detta sammanhang erinras om att tribunalen, i punkterna 69 och 73 i domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), slog fast att de uppgifter som lämnats till sökanden i skrivelsen av den 4 maj 2015 (se punkt 13 ovan) inte ingick bland de skäl som låg till grund för antagandet av 2014 års rättsakter, att de hade kommit till rådets kännedom efter antagandet av nämnda rättsakter och att de omtvistade skälen uppenbart inte innehöll några uppgifter som gjorde det möjligt för sökanden – inte ens om den gjorde en ansträngning för att tolka dem extensivt – att sluta sig till vilken individuell, specifik och konkret roll sökanden ansågs spela i de händelser som ägde rum i Libyen.
Rättskraften hos domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), som sökanden har åberopat, kan visserligen inte åberopas med framgång i förevarande fall. För det första antogs 2017 års rättsakter, såsom rådet har gjort gällande, innan den domen meddelades. För det andra är saken och anledningen till att talan väckts i förevarande mål inte desamma som i det mål som avgjordes genom nämnda dom. För det tredje omfattar principen om rättskraft endast de sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts genom ett domstolsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2018, National Iranian Tanker Company/rådet,
C‑600/16 P
,
EU:C:2018:966
, punkt
och där angiven rättspraxis). De skäl som ligger till grund för att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna utgör emellertid inte sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts genom domen av den 28 mars 2017, El-Qaddafi/rådet (
T‑681/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:227
), som gällde ogiltigförklaring av 2014 års rättsakter.
Det går emellertid inte att av detta konstaterande dra slutsatsen att rådet inte var skyldigt att precisera skälen till att de uppgifter som kommit till dess kännedom före antagandet av de angripna rättsakterna, såsom de som lämnats till sökanden genom skrivelsen av den 4 maj 2015, fortfarande var aktuella år 2017 och år 2020 för att motivera att sökanden behölls i de omtvistade förteckningarna.
Sökandens påstådda offentliga uttalanden, som det hänvisas till i skrivelsen av den 4 maj 2015, skulle nämligen ha gjorts år 2011, i omedelbar anslutning till offentliggörandet av rapporterna om Muammar Gaddafis och Mutassim Gaddafis död, och år 2013. Det har följaktligen gått flera år sedan dessa uttalanden rapporterades i pressen och kom till rådets kännedom, utan att rådet har lämnat några som helst uppgifter om skälen till att innehållet i dessa uttalanden skulle ha visat att sökanden fortfarande utgjorde ett hot som krävde sanktionsåtgärder för att målen med resolution 1970 (2011) skulle uppnås, trots de förändringar som under tiden skett vad gäller sökandens personliga situation.
Det kan i detta sammanhang konstateras att sökanden, sedan 2011 års rättsakter om upptagande i förteckningen och efterföljande rättsakter om upptagande i förteckningen, det vill säga beslut 2015/1333 och förordning 2016/44, inte längre var bosatt i Libyen och att det av handlingarna i målet inte framgår att hon på något sätt deltagit i det politiska livet i Libyen eller gjort några andra uttalanden än dem som hon tillskrivs avseende åren 2011 och 2013. Trots dessa förändringar avseende sökandens personliga situation har rådet inte förklarat varför sökanden år 2017 och år 2020, det vill säga vid antagandet av de angripna rättsakterna, utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet i regionen.
Mot bakgrund av det ovan anförda finns det fog för sökandens kritik att de angripna rättsakterna inte grundas på faktiska omständigheter som motiverar att sökandens namn behålls i de omtvistade förteckningarna.
Talan ska således bifallas såvitt avser den tredje grundens andra del, varför de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras i den mån de avser sökanden, utan att det är nödvändigt att pröva talan i den del den grundar sig på artikel 265 FEUF eller de övriga grunder och argument som sökanden har anfört till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av nämnda rättsakter.
Huruvida verkningarna av genomförandebeslutet ska bestå
Rådet har i andra hand yrkat att tribunalen, för det fall genomförandeförordning 2020/371 delvis ogiltigförklaras, av rättssäkerhetsskäl ska förordna att verkningarna av beslut 2020/374 ska bestå till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av förordning nr 2020/371 börjar gälla.
Vid förhandlingen angav rådet att genomförandebeslut 2017/497 fortfarande var i kraft, eftersom det inte har ersatts av genomförandebeslut 2020/374, med hänsyn till att det sistnämnda beslutet endast har uppdaterat uppgifterna om sökandens pass och hennes nationella identifieringsnummer, vilket inte påverkar skälet till att sökanden behållits i den relevanta förteckningen. För det fall tribunalen skulle anse att genomförandebeslut 2020/374 ersatte genomförandebeslut 2017/497, har rådet emellertid vidhållit sitt andrahandsyrkande (se punkt 39 tredje strecksatsen ovan).
Tribunalen anser att genomförandebeslut 2017/497 endast har haft rättsverkningar för sökanden fram till och med den 6 mars 2020, det vill säga dagen för offentliggörandet av genomförandebeslut 2020/374, genom vilket de administrativa uppgifterna om sökanden uppdaterades utan att skälen till att sökanden upptogs i förteckningen ändrades. Rådets andrahandsyrkande om att verkningarna ska bestå kan följaktligen endast avse detta andra beslut.
Det framgår av artikel 60 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att ett överklagande inte hindrar verkställighet. I artikel 60 andra stycket i stadgan föreskrivs emellertid att ett avgörande av tribunalen varigenom en förordning förklaras ogiltig, med avvikelse från artikel 280 FEUF, ska gälla först efter utgången av fristen för överklagande eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, efter det att överklagandet har avslagits.
Vad gäller det förevarande fallet kan konstateras att genomförandeförordning 2020/371 har karaktär av förordning, eftersom det i denna anges att den till alla delar är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, vilket motsvarar rättsverkningarna av en förordning enligt artikel 288 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2016, rådet/Bank Saderat Iran,
C‑200/13 P
,
EU:C:2016:284
, punkt
).
Artikel 60 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol är således tillämplig i förevarande fall (se, analogt, dom av den 21 april 2016, rådet/Bank Saderat Iran,
C‑200/13 P
,
EU:C:2016:284
, punkt
).
Vad gäller rättsverkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av genomförandebeslut 2020/374 får tribunalen enligt artikel 264 andra stycket FEUF, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.
Eftersom det i förevarande fall är samma åtgärder som ska vidtas mot sökanden enligt både genomförandeförordning 2020/371 och beslut 2020/374 skulle det kunna leda till allvarliga rättssäkerhetsproblem om ogiltigförklaringarna av dessa rättsakter inte började gälla samma dag (se, analogt, dom av den 21 februari 2018, Klyuyev/rådet,
T‑731/15
,
EU:T:2018:90
, punkt
). Verkningarna av beslut 2020/374 ska således bestå gentemot sökanden fram till dess att ogiltigförklaringen av genomförandeförordning 2020/371 börjar gälla.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2017/497 av den 21 mars 2017 om genomförande av beslut (Gusp) 2015/1333 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen och rådets genomförandebeslut (Gusp) 2020/374 av den 5 mars 2020 om genomförande av beslut (Gusp) 2015/1333 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen ogiltigförklaras, i den mån som de innebär att Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafis namn behålls i förteckningarna i bilagorna I och III till rådets beslut (Gusp) 2015/1333 av den 31 juli 2015 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen och om upphävande av beslut 2011/137/Gusp.

2)
Rådets genomförandeförordning (EU) 2017/489 av den 21 mars 2017 om genomförande av artikel 21.5 i förordning (EU) 2016/44 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen och rådets genomförandeförordning (EU) 2020/371 av den 5 mars 2020 om genomförande av artikel 21.5 i förordning (EU) 2016/44 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen ogiltigförklaras, i den mån som de innebär att Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafis namn behålls i förteckningen i bilaga II till rådets förordning (EU) 2016/44 av den 18 januari 2016 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen och om upphävande av förordning (EU) nr 204/2011.

3)
Verkningarna av artikel 1 i genomförandebeslut 2020/374 ska bestå gentemot Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi fram till dess att fristen för överklagande enligt artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol har löpt ut eller, om ett överklagande ges in inom denna frist, fram till dess att överklagandet eventuellt har ogillats.

4)
Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna.

Spielmann
Öberg
Spineanu-Matei
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 april 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.