CELEX: 62015CJ0028
Řízení o předběžné otázce
Společný předpisový rámec pro elektronické komunikační sítě a služby
Směrnice 2002/21/ES
Články 4 a 19
Vnitrostátní regulační orgán
Harmonizační opatření
Doporučení 2009/396/ES
Právní dosah
Směrnice 2002/19/ES
Články 8 a 13
Operátor, který byl označen za operátora s významnou tržní silou na určitém trhu
Povinnosti uložené vnitrostátním regulačním orgánem (VRO)
Regulace cen a povinnost nákladového účetnictví
Sazby za ukončení volání v pevných a mobilních sítích
Rozsah přezkumu, který může vykonávat vnitrostátní soud ve vztahu k rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 1 a článku 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací („rámcová směrnice“) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 33
; Zvl. vyd. 13/29, s. 349), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009 (
Úř. věst. 2009, L 337, s. 37
) (dále jen „rámcová směrnice“) ve spojení s články 8 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení („původní přístupová směrnice“) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 7
; Zvl. vyd. 13/29, s. 323), ve znění směrnice 2009/140 (dále jen „přístupová směrnice“).
Tato žádost byla podána v rámci sporu, v němž stojí společnosti Koninklijke KPN NV, KPN BV, T-Mobile Netherlands BV, Tele2 Nederland BV, Ziggo BV, Vodafone Libertel BV, Ziggo Services BV, dříve UPC Nederland BV, a Ziggo Zakelijk Services BV, dříve UPC Business BV, proti Autoriteit Consument en Markt (úřad pro spotřebitele a trhy, dále jen „ACM“) ve věci rozhodnutí, jímž byly určeny stropy sazeb za služby ukončení volání v pevných a mobilních sítích.
Právní rámec
Unijní právo
Rámcová směrnice
Článek 4 směrnice, nadepsaný „Právo na opravný prostředek“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby existovaly na vnitrostátní úrovni účinné mechanismy, v jejichž rámci má každý uživatel nebo podnik zajišťující sítě a/nebo poskytující služby elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu, právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí k subjektu rozhodujícímu o opravném prostředku, který je nezávislý na zúčastněných stranách. Tento subjekt, kterým může být soud, musí mít příslušné odborné znalosti potřebné pro řádný výkon svých funkcí. Členské státy zajistí, aby skutková podstata případu byla řádně posouzena a aby existoval účinný mechanismus pro opravné prostředky.
Pokud v souladu s vnitrostátními právními předpisy nejsou povolena předběžná opatření, do rozhodnutí o tomto opravném prostředku zůstává v platnosti rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu. “
Článek 8 rámcové směrnice, nadepsaný „Cíle politiky a regulační zásady“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici a ve zvláštních směrnicích přijímaly vnitrostátní regulační orgány veškerá přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v odstavcích 2, 3 a 4. Taková opatření musí být přiměřená daným cílům.
[…]
2.   Vnitrostátní regulační orgány podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb mimo jiné tím, že:
a)
zajišťují, aby uživatelé, včetně zdravotně postižených uživatelů, starších uživatelů a uživatelů se zvláštními sociálními potřebami, získali co největší prospěch, pokud jde o výběr, cenu a kvalitu;
[…]
3.   Vnitrostátní regulační orgány přispívají k rozvoji vnitřního trhu
[…]
4.   Vnitrostátní regulační orgány prosazují zájmy občanů Evropské unie [...]
[…]“
Článek 16 směrnice 2002/21, nadepsaný „Postup pro analýzu trhu“, v odstavcích 2 až 4 stanoví:
„2.   Pokud je podle [...] [článku] 8 [přístupové] směrnice od vnitrostátního regulačního orgánu požadováno rozhodnutí, zda uložit, zachovat, změnit nebo zrušit povinnosti pro podniky, rozhodne dotyčný vnitrostátní regulační orgán na základě vlastní analýzy trhu podle odstavce 1 tohoto článku, zda je relevantní trh účinně konkurenční.
[…]
4.   Pokud vnitrostátní regulační orgán zjistí, že relevantní trh není účinně konkurenční, určí podle článku 14 podniky, které mají samostatně nebo ve spojení s jinými podniky významnou tržní sílu na daném trhu a těmto podnikům uloží vhodné zvláštní regulační povinnosti uvedené v odstavci 2 tohoto článku, nebo pokud tyto povinnosti již existují, ponechá je v platnosti nebo je změní.“
Článek 19 uvedené směrnice, nadepsaný „Harmonizační postupy“, stanoví:
„1.   [...] zjistí-li Komise, že rozdílné provádění regulačních úkolů uvedených v této směrnici a ve zvláštních směrnicích vnitrostátními regulačními orgány může vytvářet překážku pro vnitřní trh, může Komise vydat doporučení nebo přijmout rozhodnutí o harmonizovaném uplatňování ustanovení této směrnice a zvláštních směrnic ve snaze podpořit dosažení cílů uvedených v článku 8, přičemž v nejvyšší míře zohlední stanovisko [Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací] BEREC.
2.   […]
Členské státy zajistí, aby vnitrostátní regulační orgány při plnění svých úkolů tato doporučení v nejvyšší míře zohlednily. Pokud se vnitrostátní regulační orgán rozhodne neřídit se doporučením, informuje o tom Komisi s odůvodněním svého postoje.“
[…]“
Přístupová směrnice
V bodě 20 odůvodnění „přístupové“ směrnice se uvádí:
„Regulace cen může být nezbytná, jestliže analýza trhu ukáže, že hospodářská soutěž na určitém trhu je neúčinná. […] Metoda úhrady nákladů by měla být přizpůsobena okolnostem a zohledňovat potřebu zvyšovat účinnost a podporovat trvalou hospodářskou soutěž a maximalizovat výhody pro spotřebitele.“
Článek 1 této směrnice zní následovně:
„1.   V rámci stanoveném [rámcovou směrnicí] harmonizuje tato směrnice způsob, kterým členské státy regulují přístup k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a jejich vzájemné propojení. Cílem je zavést v souladu se zásadami vnitřního trhu předpisový rámec pro vztahy mezi zajišťovateli sítí a poskytovateli služeb, který povede k dosažení trvalé hospodářské soutěže, interoperability služeb elektronických komunikací a k prospěchu zákazníka.
2.   Tato směrnice [...] stanoví cíle pro vnitrostátní regulační orgány, pokud jde o přístup a propojení, a stanoví postupy, které zajistí, aby povinnosti uložené vnitrostátními regulačními orgány byly přezkoumávány [...].“
Článek 5 uvedené směrnice, nazvaný „Pravomoci a odpovědnosti vnitrostátních regulačních orgánů ve vztahu k přístupu a propojení“, v odstavci 1 stanoví:
„Při uskutečňování cílů stanovených v článku 8 [rámcové směrnice] vnitrostátní regulační orgány podporují a v případě potřeby zajišťují v souladu s ustanoveními této směrnice odpovídající přístup a propojení, jakož i interoperabilitu služeb a plní své úkoly způsobem, který podporuje efektivitu, udržitelnou hospodářskou soutěž, efektivní investice a inovace a koncovým uživatelům přináší co nejvyšší výhody.
[…]“
Podle článku 8 téže směrnice, nadepsaný „Ukládání, změna nebo rušení povinností“, se stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby byly vnitrostátní regulační orgány zmocněny ukládat povinnosti stanovené v článcích 9 až 13a.
2.   Pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 [rámcové směrnice] označen jako operátor s významnou tržní silou na určitém trhu, uloží mu vnitrostátní regulační orgány podle potřeby povinnosti uvedené v článcích 9 až 13 této směrnice.
[…]
4.   Povinnosti uložené v souladu s tímto článkem musí vycházet z povahy zjištěného problému, a musí být přiměřené a odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 [rámcové směrnice]. Takové povinnosti mohou být uloženy pouze po konzultacích v souladu s články 6 a 7 dané směrnice.
[…]“
Článek 13 přístupové směrnice, nadepsaný „Regulace cen a povinnost nákladového účetnictví“, stanoví:
„1.   V případech, kdy z analýzy trhu vyplývá, že v důsledku nedostatku účinné hospodářské soutěže by mohl dotyčný operátor udržovat ceny na neúměrně vysoké úrovni nebo stlačovat ceny v neprospěch koncových uživatelů, může vnitrostátní regulační orgán v souladu s článkem 8 uložit povinnosti týkající se úhrady nákladů a regulace cen, včetně nákladové orientace cen a povinnosti týkající se systémů nákladového účetnictví, za poskytování určitých druhů propojení nebo přístupu. Za účelem podpory investic operátora, a to i do sítí nové generace, přihlédnou vnitrostátní regulační orgány k investicím provedeným operátorem, a umožní mu přiměřenou návratnost odpovídajícího použitého kapitálu s přihlédnutím ke všem rizikům specificky spojeným s investičním projektem nových sítí.
2.   Vnitrostátní regulační orgány zajistí, aby jakýkoli mechanismus pro úhradu nákladů nebo nařízená cenová metodika sloužily k podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a maximalizaci výhod pro spotřebitele. V této souvislosti mohou vnitrostátní regulační orgány přihlédnout rovněž ke stávajícím cenám na srovnatelných konkurenčních trzích.
[…]“
Doporučení 2009/396/ES
V bodech odůvodnění 5, 7 a 13 doporučení Komise ze dne 7. května 2009 o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU (
Úř. věst. 2009, L 124, s. 67
) se stanoví:
„(5)
Jistá opatření předpisového rámce u elektronických komunikačních sítí a služeb vyžadují provedení nezbytných a vhodných mechanismů nákladového účetnictví a povinnosti regulace cen, zejména se jedná o články 9, 11 a 13 ve spojení s 20. bodem odůvodnění [přístupové] směrnice [...].
[…]
(7)
Velkoobchodní ukončení hlasových hovorů je služba, jež se vyžaduje k ukončení hovorů na volaná místa (u pevných sítí) či u uživatelů (v případě mobilních sítí). Systém poplatků v [Evropské unii] je založen na tom, že úhradu provádí síť volající strany (z angl. Calling Party Network Pays), což znamená, že poplatek za ukončení je nastaven volanou sítí a hrazen volající sítí. Volané straně se poplatek za tuto službu neúčtuje a obecně nemá žádnou pobídku na cenu za ukončení stanovenou poskytovatelem sítě reagovat. Pokud jde o hospodářskou soutěž, je v těchto souvislostech hlavní starostí regulačních orgánů stanovení nadměrných cen. Vysoké ceny za ukončení se nakonec kompenzují prostřednictvím vyšších poplatků za hovory pro konečné uživatele. Vzhledem k obousměrnosti přístupu, která existuje na trzích s ukončením volání, patří mezi další případné problémy v oblasti hospodářské soutěže křížové subvencování mezi operátory. Tyto případné problémy hospodářské soutěže jsou pro oba trhy s ukončením volání z pevných a mobilních sítí společné. Proto tedy s ohledem na možnosti a pobídky, jež operátoři provádějící ukončení k výraznému zvýšení cen nad náklady mají, se nákladová orientace považuje za nejvhodnější zásah při řešení této záležitosti ve střednědobém horizontu. V bodě 20 odůvodnění [přístupové] směrnice 2002/19/ES se uvádí, že metoda úhrady nákladů by měla být přizpůsobena konkrétním okolnostem. Vzhledem k zvláštnímu charakteru trhů s ukončením volání a souvisejícím obavám ohledně hospodářské soutěže a distribuce Komise již delší dobu zastává názor, že stanovením společného přístupu, který je založen na efektivním standardu nákladů a použití symetrických sazeb za ukončení, by se zvýšila účinnost, podpořila udržitelná hospodářská soutěž a zlepšily se podmínky pro uživatele, pokud jde o ceny a nabídku služeb.
[…]
(13)
S ohledem na zvláštní charakter trhů s ukončením volání by náklady služeb na ukončení měly být vypočteny na základě odhadovaných dlouhodobých přírůstkových nákladů (nákladový model LRIC). […] “
Body 1 a 2 doporučení 2009/396 znějí následovně:
„1.
Při uložení regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s článkem 13 [přístupové směrnice] operátorům, již byli vnitrostátními regulačními orgány [VRO] určeni jako operátoři, kteří mají významnou tržní sílu na trzích s velkoobchodním ukončením hlasových volání v jednotlivých veřejných telefonních sítích (dále jen ‚pevné a mobilní trhy s ukončením volání‘), jak vyplývá z analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 [rámcové směrnice], [VRO] by měly stanovit sazby za ukončení volání založené na nákladech, jež vznikly efektivnímu operátorovi. Z toho vyplývá, že by také byly symetrické. Přitom by vnitrostátní regulační orgány měly postupovat níže stanoveným způsobem.
2.
Doporučuje se, aby se hodnocení účinných nákladů zakládalo na běžných nákladech a na použití přístupu modelu postupem zdola nahoru s použitím dlouhodobých přírůstkových nákladů (LRIC), jako příslušné metodiky nákladů.“
Nizozemské právo
Článek 1.3 odst. 1 Telecommunicatiewet (zákon o telekomunikacích), ve znění použitelném na skutkové okolnosti původního řízení, stanoví:
„1.   [ACM] zajistí, aby jeho rozhodnutí přispívala k dosažení cílů uvedených v čl. 8 odst. 2 až 5 [rámcové směrnice], a to v každém případě prostřednictvím:
a.
podpory hospodářské soutěže při zajišťování sítí, jakož i poskytování služeb elektronických komunikací a s nimi spojenými zařízeními, zejména podporou efektivních investic v oblasti infrastruktur a inovací;
b.
rozvoje vnitřního trhu;
c.
prosazování zájmů konečných uživatelů, pokud jde o možnosti volby, ceny a kvalitu.“
V článku 1.3 odst. 2 a 3 zákona o telekomunikacích se stanoví, že ACM musí při plnění svých úkolů a výkonu svých pravomocí v nejvyšší míře zohlednit doporučení Evropské komise uvedená v čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice. Pokud se ACM rozhodne neřídit se tímto doporučením, informuje o tom Komisi spolu s odůvodněním svého rozhodnutí.
V článku 6a.1 tohoto zákona se uvádí, že ACM je jakožto VRO povinen definovat relevantní trhy v odvětví elektronických komunikací. Za tímto účelem musí ACM podle čl. 6a.1 odst. 5 uvedeného zákona určit, zda je dotyčný trh skutečně konkurenční. Pokud tomu tak není, je ACM na základě článku 6a.2 výše uvedeného zákona povinen určit jeden či více podniků, které mají významnou tržní sílu na daném trhu, jakož i adekvátní povinnosti, které mají být těmto podnikům uloženy.
V článku 6a.2 odst. 3 zákona o telekomunikacích se stanoví:
„Povinnost uvedená v odstavci 1 se považuje za vhodnou, pokud vychází z povahy problému zjištěného na daném trhu a pokud je přiměřená a odůvodněná s ohledem na cíle stanovené v článku 1.3.“
Podle článku 6a. 7 tohoto zákona:
„1.   V případech, kdy z analýzy trhu vyplývá, že v důsledku nedostatku účinné hospodářské soutěže by mohl dotyčný operátor v neprospěch koncových uživatelů udržovat ceny na neúměrně vysoké úrovni nebo stlačovat ziskové rozpětí, může [ACM] v souvislosti s formami přístupu, jež musí určit, uložit v souladu s čl. 6a.2 odst. 1 povinnost týkající se úpravy dříve vypočtených nákladů nebo výpočtu nákladů. Tuto povinnost může [ACM] svázat s pravidly nezbytnými k jejímu řádnému splnění.
2.   V souvislosti s povinností uvedenou v odstavci 1 může být stanoveno, že podmínkou pro umožnění přístupu je zavedení sazeb odrážejících náklady nebo uplatnění systému výpočtu nákladů, který definuje nebo schválí [ACM].
3.   Pokud [ACM] uložil podniku povinnost nákladové orientace, tento podnik je povinen prokázat, že jím stanovené ceny skutečně odrážejí náklady.
4.   Aniž jsou dotčena ustanovení odst. 1 druhé věty, [ACM] je oprávněn spojit povinnost týkající se zavedení systému nákladového účetnictví s opatřením týkajícím se předkládání výsledků používání tohoto systému podnikem, jemuž byla tato povinnost uložena [...]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
V řízení, jež předcházelo původnímu řízení, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (Nezávislý poštovní a telekomunikační úřad Nizozemska, nyní ACM, který má v odvětví telekomunikací v Nizozemsku podle rámcové směrnice postavení VRO) provedl nejprve analýzu relevantního trhu a následně rozhodnutím ze dne 7. července 2010 uložil operátorům, kteří byli označeni za operátory s významnou tržní silou na trhu ukončení volání v pevných a mobilních sítích v Nizozemsku, cenová opatření, jež vycházela z metodiky výpočtu nákladů označované jako „PURE BULRIC“ (
Bottom-Up Long-Run Incremental Costs
, dále jen „metodika PURE BULRIC“), podle níž jsou hrazeny pouze přírůstkové náklady. College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko) toto rozhodnutí dne 31. srpna 2011 zrušil, a to z důvodu, že měla být použita jiná metodika výpočtu nákladů, a sice metodika „PLUS BULRIC“, podle které je možné zohlednit veškeré související náklady ve větším rozsahu než podle metodiky „PURE BULRIC“.
Následně ACM, který nejprve uvedl, že na velkoobchodním trhu se službami ukončení volání v pevných a mobilních sítích existuje zvýšené riziko neúměrně vysokých cen a stlačování ziskového rozpětí, přijal dne 5. srpna 2013 rozhodnutí, kterým v souladu s nizozemskou právní úpravou, která provádí články 8 a 13 přístupové směrnice, a podle doporučení 2009/396 stanovil stropy sazeb za poskytování uvedených služeb, přičemž použil metodiku „PURE BULRIC“. Uvedený orgán měl za to, že tato metodika je vhodná k určení nákladově orientovaných sazeb za ukončení volání a že podle znění výše uvedeného doporučení představuje jedinou nákladově orientovanou metodiku, která je v souladu s unijním právem. Uvedený orgán měl za to, že cenové opatření zavedené na základě této metodiky výpočtu je s to zabránit riziku neúměrně vysokých cen a stlačování ziskového rozpětí a současně podporuje hospodářskou soutěž, rozvoj vnitřního trhu a zájmy koncových spotřebitelů.
Společnosti Koninklijke KPN, KPN, T-Mobile Netherlands, Tele2 Nederland, Ziggo, Vodafone Libertel, Ziggo Services a Ziggo Zakelijk Services, jež jsou operátory poskytujícími zejména služby ukončení volání v mobilních sítích, podaly k předkládajícímu soudu žalobu na neplatnost namířenou proti rozhodnutí ACM ze dne 5. srpna 2013. Předkládající soud odložil výkon tohoto rozhodnutí v řízení o předběžných opatřeních usnesením ze dne 27. srpna 2013.
Koninklijke KPN, KPN, T-Mobile Netherlands a Vodafone Libertel v rámci své žaloby tvrdí, že cenová povinnost určená na základě metodiky „PURE BULRIC“ je v rozporu s čl. 6a.2 odst. 3 zákona o telekomunikacích, v němž je stanoveno, že povinnost, kterou uloží ACM, musí být přiměřená, a s čl. 6a.7 odst. 2 téhož zákona, v němž se stanoví, že sazba musí odrážet náklady.
Tyto podniky uvádějí, že veškerá tvrzení ACM, podle nichž se dá očekávat, že použití metodiky „PURE BULRIC“ bude mít kladný dopad na cenovou strukturu maloobchodního trhu, nemohou odůvodnit zavedení takových cenových povinností, jako jsou povinnosti uložené rozhodnutím ze dne 5. srpna 2013. Podle těchto podniků by ceny vycházející ze zmíněné metodiky vedly k tomu, že by se sazby za ukončení volání pohybovaly pod úrovní, jíž by bylo dosaženo na konkurenčním trhu. Podle jejich názoru to tedy znamená, že doporučení 2009/396 není v souladu s článkem 13 přístupové směrnice. Dále mají uvedené podniky za to, že tyto cenové závazky, které nejsou přiměřené s ohledem na cíle rozhodnutí ACM, jsou zejména v rozporu s ustanovením čl. 6a.2 odst. 3 zákona o telekomunikacích.
Předkládající soud uvádí, že čl. 6a.7 odst. 2 zákona o telekomunikacích neposkytuje základ pro výklad, podle něhož lze uložit formu cenové regulace podle metodiky „PURE BULRIC“, jež jde nad rámec mírnějšího cenového opatření, podle metodiky „PLUS BULRIC“, které je již nákladově orientované.
Tento soud se však domnívá, že ACM lze povolit, aby uložil i přísnější cenové povinnosti, pokud je taková povinnost přiměřená a odůvodněná ve vztahu k povaze problému zjištěného na dotčeném trhu a sleduje cíle stanovené v čl. 8 odst. 2 až 4 rámcové směrnice. Podle názoru předkládajícího soudu je ACM v případě uložení takové povinnosti povinen posoudit, zda je navrhovaná cenová povinnost vhodná k dosažení vytčeného cíle a zda nepřekračuje rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné. Tento orgán kromě toho musí své rozhodnutí odůvodnit a zvážit všechny dotčené zájmy.
Předkládající soud má nicméně za to, že panují pochybnosti ohledně správnosti takového výkladu. Předkládající soud si klade jednak otázku, jaké zájmy lze či je třeba zvážit a jakou váhu lze či je třeba přisoudit těmto jednotlivým zájmům v souvislosti se soudním přezkumem rozhodnutí ACM, které je v projednávané věci zpochybňováno, a jednak otázku ohledně váhy, kterou tento soud musí v projednávané věci přiznat skutečnosti, že Komise podle doporučení 2009/396 v případě přijímání vhodného cenového opatření na velkoobchodním trhu s ukončením volání v pevných sítích a mobilních doporučila, aby se a použila metodika „PURE BULRIC“.
Za těchto podmínek se College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je nutno ustanovení čl. 4 odst. 1 [rámcové směrnice] ve spojení s články 8 a 13 přístupové směrnice vykládat v tom smyslu, že vnitrostátní soudy jsou v zásadě oprávněny se v právním sporu o zákonnosti nákladově orientované sazby na velkoobchodním trhu s ukončením volání, kterou stanovil [VRO], odchýlit od doporučení [2009/396], v němž je jako vhodné cenové opatření na trzích s ukončením volání doporučována [metodika ‚PURE BULRIC‘], pokud tyto soudy považují takové rozhodnutí za žádoucí s ohledem na skutkové okolnosti jimi posuzovaného případu nebo na základě úvah vycházejících z vnitrostátního resp. nadnárodního práva?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Do jaké míry jsou vnitrostátní soudy oprávněny při posuzování nákladově orientovaného cenového opatření:
a)
posoudit s ohledem na čl. 8 odst. 3 [rámcové směrnice] argument VRO, že je podpořen rozvoj vnitřního trhu, při zohlednění skutečného vlivu na fungování vnitřního trhu?
b)
přezkoumat s ohledem na cíle politiky a regulační zásady stanovené v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice, zda je cenové opatření:
i)
úměrné,
ii)
vhodné,
iii)
je uplatňováno přiměřeným způsobem a odůvodněně?
c)
požadovat, aby vnitrostátní regulační orgán dostatečně prokázal, že:
i)
je skutečně naplňován cíl politiky uvedený v čl. 8 odst. 2 [rámcové směrnice], že VRO podporují hospodářskou soutěž při poskytování sítí a služeb elektronických komunikací a že spotřebitelům skutečně plynou maximální výhody z hlediska možnosti výběru, ceny a kvality,
ii)
je skutečně naplňován cíl politiky, uvedený v čl. 8 odst. 3 [rámcové směrnice], přispívat k rozvoji vnitřního trhu a
iii)
je skutečně naplňován cíl politiky, uvedený v čl. 8 odst. 4 [rámcové směrnice], prosazovat zájmy občanů Evropské unie?
d)
zohlednit – s ohledem na ustanovení čl. 16 odst. 3 rámcové směrnice a čl. 8 odst. 2 a 4 přístupové směrnice při odpovědi na otázku, zda se jedná o vhodné cenové opatření – okolnost, že opatření bylo uloženo ve vztahu k trhu, na kterém regulované podniky disponují významnou tržní silou, avšak toto opatření ve zvolené formě (metodika ‚PURE BULRIC‘) slouží k prosazování jednoho z cílů [rámcové směrnice], a sice zájmů koncových uživatelů, na jiném trhu, který pro účely regulace nepřichází v úvahu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda má být ustanovení čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice ve spojení s článkem 8 a 13 přístupové směrnice vykládáno v tom smyslu, že se vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se legality cenové povinnosti, kterou uložil VRO v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou odchýlit od doporučení 2009/396, v němž je jako vhodné cenové opatření na trzích s ukončením volání doporučována metodika „PURE BULRIC“.
Pokud jde o články 8 a 13 přístupové směrnice, je třeba uvést, že prvně uvedený článek v druhém odstavci stanoví, že pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 rámcové směrnice označen za operátora s významnou tržní silou na určitém trhu, uloží mu VRO podle potřeby povinnosti uvedené v článcích 9 až 13 přístupové směrnice.
V článku 13 odst. 1 přístupové směrnice se stanoví, že VRO může v souladu s článkem 8 téže směrnice uložit povinnosti týkající se úhrady nákladů a regulace cen, včetně nákladové orientace cen a povinnosti týkající se systémů nákladového účetnictví, za poskytování určitých druhů propojení nebo přístupu, jestliže z analýzy trhu vyplývá, že v důsledku nedostatku účinné hospodářské soutěže může dotyčný operátor udržovat ceny na neúměrně vysoké úrovni nebo stlačovat ceny v neprospěch koncových uživatelů.
Z výkladu čl. 8 odst. 2 ve spojení s čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice totiž vyplývá, že pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 rámcové směrnice označen za operátora s významnou tržní silou na určitém trhu, může mu VRO podle potřeby uložit „povinnosti týkající se úhrady nákladů a regulace cen, včetně nákladové orientace cen a povinnosti týkající se systémů nákladového účetnictví, za poskytování určitých druhů propojení nebo přístupu“.
Podle doporučení 2009/396 je za účelem provádění článku 13 přístupové směrnice doporučováno použití metodiky výpočtu nákladů, a sice metodiky „PURE BULRIC“. Podle bodů 5, 7 a 13 odůvodnění tohoto doporučení byla tato metodika přijata proto, aby byly odstraněny rozdíly a nesrovnalosti existující na úrovni Unie na trzích ukončení volání v pevných a mobilních sítích, které poškozují účinnou hospodářskou soutěž a konečné spotřebitele, a rovněž s ohledem na zvláštní podmínky trhu ukončení volání.
Podle bodu 1 doporučení 2009/396 se stanoví, že VRO by měly při uložení regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s článkem 13 přístupové směrnice operátorům, kteří byli určeni jako operátoři, kteří mají významnou tržní sílu na trzích s velkoobchodním ukončením hlasových volání v pevných a mobilních sítích, jak vyplývá z analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 rámcové směrnice, stanovit sazby za ukončení volání založené na nákladech vznikajících efektivnímu operátorovi. Přitom by vnitrostátní regulační orgány měly postupovat způsobem stanoveným v tomto doporučení.
Je ovšem třeba připomenout, že podle článku 288 SFEU není takové doporučení v zásadě závazné. Mimoto je podle čl. 19 odst. 2 druhého pododstavce rámcové směrnice výslovně stanoveno, že se VRO mohou odchýlit od doporučení Komise, která byla přijata na základě čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice, pod podmínkou, že o tom informují Komisi a zdůvodní své stanovisko.
Z toho vyplývá, že se VRO při přijímání rozhodnutí, kterým se na základě článku 8 a 13 přístupové směrnice operátorům ukládají cenové povinnosti, nemusí řídit doporučením 2009/396.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr již rozhodl, že VRO mají při výkonu těchto regulačních funkcí širokou pravomoc k tomu, aby mohly posoudit potřebu regulace trhu podle každé situace případ od případu (rozsudek ze dne 3. prosince 2009, Komise v. Německo,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
, bod
a citovaná judikatura). To platí například v rámci regulace cen, neboť v bodě 20 odůvodnění přístupové směrnice se uvádí, že metoda úhrady nákladů by měla být přizpůsobena okolnostem a zohledňovat potřebu zvyšovat účinnost a podporovat trvalou hospodářskou soutěž a maximalizovat výhody pro spotřebitele.
V článku 19 odst. 2 druhém pododstavci rámcové směrnice se ovšem uvádí, že VRO při plnění svých úkolů „v co nejvyšší míře zohlední“ doporučení Komise.
VRO by se proto měly při ukládání regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s článkem 13 přístupové směrnice v zásadě řídit pokyny uvedenými v doporučení 2009/396. Od tohoto doporučení se mohou odchýlit pouze v případě, že dospějí při posuzování dané situace k závěru, že metodika „PURE BULRIC“, která je upřednostňována uvedeným doporučením, nevyhovuje daným okolnostem, přičemž takový postup musí odůvodnit.
Pokud jde o soudní přezkum rozhodnutí VRO, z čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice vyplývá, že právo na opravný prostředek zakotvené v tomto ustanovení musí být založeno na účinném mechanismu pro opravné prostředky, který umožňuje, aby skutkové okolnosti případu byly řádně posouzeny. Kromě toho je v uvedeném ustanovení uvedeno, že příslušný orgán rozhodující o takovém opravném prostředku, kterým může být soud, musí mít příslušné odborné znalosti pro účinný výkon svých funkcí.
Vnitrostátní soud projednávající právní spor týkající se zákonnosti cenové povinnosti, kterou podle článků 8 a 13 přístupové směrnice uložil VRO, se může odchýlit od doporučení 2009/396.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora nicméně platí, že i když doporučení nemají závaznou povahu, vnitrostátní soudy mají povinnost na ně brát zřetel při rozhodování sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud tato objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých za účelem jejich provedení nebo pokud je jejich cílem doplnit závazné unijní předpisy (rozsudek ze dne 24. dubna 2008, Arcor,
C‑55/06
,
EU:C:2008:244
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že se vnitrostátní soud při soudním přezkumu rozhodnutí VRO, které bylo přijato na základě článků 8 a 13 přístupové směrnice, může odchýlit od doporučení 2009/396 pouze tehdy, když má za to, že je to nutné z důvodů, které souvisí s okolnostmi projednávané věci, zejména se zvláštním charakterem trhu dotčeného členského státu, jak uvedl generální advokát v bodě 78 svého stanoviska.
Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je na první otázkou odpovědět tak, že ustanovení čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice ve spojení s článkem 8 a 13 přístupové směrnice musí být vykládáno v tom smyslu, že se vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se legality cenové povinnosti, kterou uložil VRO v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou odchýlit od doporučení 2009/396/ES, v němž je jako vhodné cenové opatření na trzích s ukončením volání doporučována metodika „PURE BULRIC“, pouze v případě, že mají za to, že je to nutné z důvodů spojených s okolnostmi daného případu, zejména se zvláštním charakterem trhu dotčeného členského státu.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda má být unijní právo vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se zákonnosti cenové povinnosti, kterou uložil VRO v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou posoudit přiměřenost této povinnosti s ohledem na cíle uvedené v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice a zohlednit skutečnost, že účelem uvedené povinnosti je prosazovat zájmy koncových uživatelů na maloobchodním trhu, který pro účely regulace nepřichází v úvahu.
V této souvislosti se předkládající soud zabývá rovněž otázkou, zda může od VRO vyžadovat, aby prokázal, že uvedenou povinností jsou skutečně naplňovány cíle, které jsou stanoveny v článku 8 rámcové směrnice.
Pokud jde o první část druhé otázky, je třeba uvést, že v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci rámcové směrnice se stanoví, že VRO při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici, a zejména v přístupové směrnici, musí přijímat veškerá přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v tomto článku, které spočívají v podpoře hospodářské soutěže při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, podpoře rozvoje vnitřního trhu a v prosazování zájmů občanů Unie. Uvedené ustanovení mimoto uvádí, že uvedená opatření musí být přiměřená těmto cílům.
Podle čl. 1 odst. 1 a 2 přístupové směrnice je uvedená směrnice součástí rámce stanoveného v rámcové směrnici, jež harmonizuje způsob, kterým členské státy regulují přístup k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a jejich vzájemné propojení. Cílem přístupové směrnice je zavést v souladu se zásadami vnitřního trhu předpisový rámec pro vztahy mezi zajišťovateli sítí a poskytovateli služeb, který povede k dosažení trvalé hospodářské soutěže, interoperability služeb elektronických komunikací a bude sloužit ku prospěchu zákazníka. Posledně uvedená směrnice vytyčuje zejména cíle pro VRO týkající se přístupu a propojení.
Pokud jde o podmínky, které VRO umožňují, aby operátorům s významnou tržní silou na dotčeném trhu uložily cenovou povinnost za poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, je třeba uvést, že v čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice se stanoví, že povinnosti uložené VRO, včetně povinností stanovených podle článku 13 uvedené směrnice, musí vycházet z povahy zjištěného problému a být přiměřené a odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice a že je možné je uložit pouze po konzultacích v souladu s články 6 a 7 posledně uvedené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, bod
).
Podle čl. 13 odst. 2 přístupové směrnice VRO při uplatňování pravomoci podle odstavce 1 uvedeného článku zajistí, aby jakýkoli mechanismus pro úhradu nákladů nebo nařízená cenová metodika sloužily k podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a maximalizaci výhod pro spotřebitele. V této souvislosti mohou VRO přihlédnout rovněž ke stávajícím cenám na srovnatelných konkurenčních trzích.
Z toho vyplývá, že VRO se při přijímání rozhodnutí, kterým ukládají podle článků 8 a 13 přístupové směrnice povinnosti operátorům, musí ujistit o tom, že tyto povinnosti odpovídají veškerým cílům uvedeným v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice. Stejně tak vnitrostátní soud v rámci soudního přezkumu tohoto rozhodnutí musí zajistit, aby VRO dodržely veškeré požadavky, které vyplývají z cílů stanovených v těchto dvou posledně uvedených článcích.
Jak uvedl generální advokát v bodě 82 stanoviska, skutečnost, že je cenová povinnost založena na doporučení 2009/396, nezbavuje vnitrostátní soud pravomoci přezkoumat přiměřenost těchto povinnosti s ohledem na cíle uvedené v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice.
Z toho vyplývá, že vnitrostátní soud, který rozhoduje o opravném prostředku podaném proti rozhodnutí VRO, kterým bylo stanoveno použití metodiky „PURE BULRIC“ uvedené v doporučení 2009/396, jak tomu bylo ve věci v původním řízení, může v rámci svého přezkumu za použití vnitrostátních procesních předpisů ověřit, zda žalobkyně v původním řízení předložily dostatečné důkazy, aby prokázaly, že uplatnění této metodiky není přiměřené s ohledem na cíle uvedené v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice, případně i s ohledem na zvláštní charakteristiky dotčeného trhu.
Kromě toho z výkladu čl. 8 odst. 2 písm. a) a ve spojení s čl. 8 odst. 4 rámcové směrnice, jakož i z čl. 1 odst. 1 a z čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice, přičemž posledně uvedený článek odkazuje na článek 8 rámcové směrnice, vyplývá, že VRO musí v rámci podpory hospodářské soutěže zajistit, aby koncoví uživatelé a spotřebitelé získali maximální výhody, zejména z hlediska šíře nabídky a ceny, a prosazovat zájmy občanů Evropské unie. Navíc, zavádějí-li tyto orgány mechanismy pro úhradu nákladů ve smyslu čl. 13 odst. 2 přístupové směrnice, jsou povinny zajistit zejména to, aby takový mechanismus maximalizoval výhody pro spotřebitele.
Z toho vyplývá, že VRO musí v rámci postupu přijímání rozhodnutí za takových okolností, jaké panovaly v původním řízení, zohlednit zájmy koncových uživatelů a spotřebitelů bez ohledu na to, na jakém trhu byly cenové povinnosti uloženy. Rovněž vzhledem k tomu, že na velkoobchodních trzích ukončení volání v pevných a mobilních sítích nejsou koneční uživatelé a spotřebitelé již z podstaty věci přítomni, je zásadní, aby mohly být jejich zájmy zohledněny a posouzeny při přezkumu předpokládaného dopadu cenového povinnosti, kterou uložil VRO na velkoobchodním trhu, na trh maloobchodní.
V rámci přezkumu přiměřenosti cenové povinnosti uložené VRO s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice v článku 13 přístupové směrnice může vnitrostátní soud přezkoumat, zda je účelem této povinnosti uložené v případě velkoobchodních trhů ukončení volání v pevných a mobilních sítích rovněž prosazování zájmů koncových uživatelů na maloobchodním trhu, který pro účely regulace nepřichází v úvahu.
Pokud jde o druhou části druhé otázky, která se týká toho, zda může vnitrostátní soud vyžadovat od VRO, aby prokázal, že uvedenou povinností jsou skutečně naplňovány cíle, které jsou stanoveny v článku 8 rámcové směrnice, je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení musí VRO při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici, a zejména v přístupové směrnici, přijímat veškerá vhodná a přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v uvedeném ustanovení, které spočívají v podpoře hospodářské soutěže při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, podpoře rozvoje vnitřního trhu a v prosazování zájmů občanů Unie.
Článek 5 odst. 1 přístupové směrnice upřesňuje, že při uskutečňování cílů stanovených v článku 8 rámcové směrnice musí VRO zejména plnit své úkoly způsobem, který podporuje hospodářskou efektivitu, udržitelnou hospodářskou soutěž, efektivní investice a inovace a koncovým uživatelům přináší co největší výhody.
Cenové povinnosti, jež mohou VRO ukládat, včetně takových povinností cenové povahy, jako jsou povinnosti dotčené ve věci v původním řízení, musí tedy směřovat k dosažení cílů stanovených v článku 8 rámcové směrnice. Naproti tomu se nevyžaduje, jak uvedl generální advokát v bodech 96 a 97 stanoviska, aby VRO prokázal, že tyto povinnosti skutečně naplňují tyto cíle.
Zatížení VRO takovýmto důkazním břemenem by ve skutečnosti pomíjelo okolnost, že přijímání regulačních povinností vychází z analýzy předpokládaného vývoje trhu, která pro účely nápravy zjištěných problémů v oblasti hospodářské soutěže zkoumá chování nebo náklady efektivního operátora. Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření zaměřená na budoucnost, je nemožné nebo nepřiměřeně těžké podat důkaz o tom, že tato opatření skutečně naplňují cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice.
Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je na druhou otázku třeba odpovědět tak, že unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se legality cenové povinnosti, kterou uložil VRO v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou posoudit přiměřenost této povinnosti s ohledem na cíle uvedené v článku 8 rámcové směrnice a v článku 13 přístupové směrnice a zohlednit skutečnost, že účelem uvedené povinnosti je prosazovat zájmy koncových uživatelů na maloobchodním trhu, který pro účely regulace nepřichází v úvahu.
Vnitrostátní soud nemůže při soudním přezkumu rozhodnutí VRO od tohoto orgánu vyžadovat, aby prokázal, že uvedená povinnost skutečně naplňuje cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát), rozhodl takto:

1)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009, ve spojení s ustanoveními článků 8 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice), ve znění směrnice 2009/140, musí být vykládána v tom smyslu, že se vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se zákonnosti cenové povinnosti, kterou uložil vnitrostátní regulační orgán v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou odchýlit od doporučení Komise 2009/396 ze dne 7. května 2009 o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU, v němž je doporučována metodika výpočtu nákladů „PURE BULRIC“ (
Bottom-Up Long-Run Incremental Costs
) jakožto vhodné opatření k regulaci cen na trhu ukončení volání, pouze v případě, že mají za to, že to vyžadují důvody spojené s okolnostmi daného případu, zejména se zvláštním charakterem trhu dotčeného členského státu.

2)
Unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátní soudy projednávající právní spor týkající se legality cenové povinnosti, kterou uložil vnitrostátní regulační orgán v případě poskytování služeb ukončení volání v pevných a mobilních sítích, mohou posoudit přiměřenost této povinnosti s ohledem na cíle uvedené v článku 8 směrnice 2002/21, ve znění směrnice 2009/140, jakož i v článku 13 směrnice 2002/19, ve znění směrnice 2009/140, a zohlednit skutečnost, že účelem uvedené povinnosti je prosazovat zájmy koncových uživatelů na maloobchodním trhu, který pro účely regulace nepřichází v úvahu.
Vnitrostátní soud nemůže při soudním přezkumu rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu od tohoto orgánu vyžadovat, aby prokázal, že uvedená povinnost skutečně naplňuje cíle stanovené v článku 8 směrnice 2002/21, ve znění směrnice 2009/140.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.