CELEX: 62019CJ0767
Traktatbrud
direktiv 2009/72/EF og 2009/73/EF
det indre marked for elektricitet og naturgas
effektiv adskillelse mellem på den ene side driften af el- og gastransmissionsnettene og på den anden side forsynings- og produktionsaktiviteterne
oprettelse af uafhængige nationale reguleringsmyndigheder

I stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (
EUT 2009, L 211, s. 55
) og i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (
EUT 2009, L 211, s. 94
), idet denne medlemsstat ikke har foretaget en korrekt gennemførelse af:
–
artikel 9, stk. 1, litra a), i både direktiv 2009/72 og 2009/73
–
artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73
–
artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73
–
artikel 37, stk. 10, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 10, i direktiv 2009/73.
Relevante retsforskrifter
EU-retten
9., 11., 34., 37. og 61. betragtning til direktiv 2009/72 har følgende ordlyd:
»(9)
Uden effektiv adskillelse mellem net på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side (»effektiv adskillelse«) er der risiko for forskelsbehandling, ikke kun hvad angår netdriften, men også hvad angår incitamentet for vertikalt integrerede virksomheder til at investere tilstrækkeligt i deres net.
[…]
(11)
Effektiv adskillelse kan kun sikres ved at fjerne de vertikalt integrerede virksomheders incitament til at diskriminere mod konkurrenter hvad netadgang og investeringer angår. Ejerskabsmæssig adskillelse, der indebærer udpegning af netejeren som systemoperatør og dennes uafhængighed af alle forsynings- og produktionsinteresser, er klart en effektiv og stabil måde at løse den iboende interessekonflikt på og sikre forsyningssikkerheden. Derfor betegnede Europa-Parlamentet i sin beslutning af 10. juli 2007 om udsigterne for det indre gas- og elmarked [(2007/2089(INI) (
EUT 2008, C 175 E, s. 206
)] ejerskabsmæssig adskillelse på transmissionsniveauet som det mest effektive middel til at fremme investeringer i infrastruktur på en ikke-diskriminerende måde, fair netadgang for nytilkomne virksomheder og markedsgennemsigtighed. Medlemsstaterne bør derfor i forbindelse med ejerskabsmæssig adskillelse forpligtes til at sikre, at den eller de samme personer ikke har ret til at udøve kontrol over en produktions- eller forsyningsvirksomhed, samtidig med at vedkommende udøver kontrol eller rettigheder over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem. Omvendt bør kontrol over et transmissionssystem eller en transmissionssystemoperatør udelukke muligheden for at udøve kontrol eller rettigheder over for et produktions- eller forsyningsvirksomhed. En produktions- eller forsyningsvirksomhed bør inden for disse grænser have mulighed for at have en minoritetskapitalandel i en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem.
[…]
(34)
Det er nødvendigt, at energireguleringsmyndigheder kan træffe afgørelser i alle reguleringsspørgsmål og være fuldt uafhængige af alle andre offentlige og private interesser, hvis det indre marked for elektricitet skal kunne fungere efter hensigten. […]
[…]
(37)
Energireguleringsmyndigheder bør have beføjelse til at træffe bindende afgørelser i forhold til elektricitetsvirksomheder og til at pålægge elektricitetsvirksomheder, der ikke opfylder deres forpligtelser, sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, eller til at foreslå, at en kompetent domstol pålægger dem sådanne sanktioner. Energireguleringsmyndigheder bør også, uanset anvendelsen af konkurrencereglerne, have beføjelse til at træffe afgørelse om passende foranstaltninger, der sikrer forbrugerne fordele gennem fremme af den effektive konkurrence, der er en forudsætning for et velfungerende indre marked for elektricitet. Oprettelsen af virtuelle kraftværker ‐ et elektricitetsfrigivelsesprogram, hvorved elektricitetsvirksomheder er forpligtet til enten at sælge en vis mængde elektricitet til eller stille den til rådighed for interesserede leverandører i et givet tidsrum eller give disse adgang til dele af produktionskapaciteten ‐ er én af de mulige foranstaltninger, der kan anvendes til at fremme effektiv konkurrence og sikre, at markedet fungerer korrekt. Energireguleringsmyndigheder bør også bemyndiges til at bidrage til at sikre høje standarder for forsyningspligt og offentlig service under hensyntagen til markedsåbningen, beskyttelsen af sårbare kunder samt den fulde effektivitet af forbrugerbeskyttelsesreglerne. Disse bestemmelser bør hverken indskrænke Kommissionens beføjelser, hvad anvendelsen af konkurrencereglerne angår, herunder dens beføjelse til at undersøge fusioner med en fællesskabsdimension, eller reglerne for det indre marked, som f.eks. de frie kapitalbevægelser. Det uafhængige organ, ved hvilket en part, der er berørt af en afgørelse truffet af en national reguleringsmyndighed, har klageret, kunne være en domstol eller en lignende instans, som har kompetence til at foretage domstolskontrol.
[…]
(61)
[…] Nationale regulerende myndigheder bør indberette de medlemsstater, i hvilke priserne hindrer konkurrencen og et velfungerende marked, til konkurrencemyndighederne og Kommissionen.«
Direktivets artikel 5 fastsætter:
»De regulerende myndigheder, hvis medlemsstater har fastsat dette, eller medlemsstaterne påser, at der defineres tekniske sikkerhedskriterier, og at der udarbejdes og offentliggøres tekniske forskrifter for de mindstekrav med hensyn til konstruktion og drift, som produktionsanlæg, distributionssystemer, direkte tilsluttede kunders udstyr, samkøringsforbindelser og direkte linjer skal opfylde for at kunne blive tilsluttet systemet. Disse tekniske forskrifter skal sikre systemernes interoperabilitet og være objektive og ikke-diskriminerende. Agenturet kan fremsætte passende anbefalinger med henblik på at opnå overensstemmelse med disse forskrifter, hvis det er relevant. Disse forskrifter meddeles Kommissionen i overensstemmelse med artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester [(
EFT 1998, L 204, s. 37
)].«
Artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 9, stk. 8, i direktiv 2009/72 bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer følgende fra den 3. marts 2012:
a)
hver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, optræder som transmissionssystemoperatør
[…]
8.   Hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, kan en medlemsstat bestemme ikke at anvende stk. 1.
I så tilfælde skal den pågældende medlemsstat:
a)
enten udpege en uafhængig systemoperatør i henhold til artikel 13 eller
b)
overholde bestemmelserne i kapitel V.
Direktivets artikel 10, stk. 2, bestemmer:
»Virksomheder, der ejer et transmissionssystem, og som den nationale regulerende myndighed har certificeret efter nedenstående certificeringsprocedure, fordi de opfylder kravene i artikel 9, godkendes og udpeges af medlemsstaterne som transmissionssystemoperatører. […]«
Direktivets artikel 17, stk. 1, litra a), som indgår i kapitel V, der har overskriften »Uafhængige transmissionssystemoperatør«, fastsætter:
»Transmissionssystemoperatører skal være udstyret med alle de menneskelige, tekniske, fysiske og finansielle ressourcer, der er nødvendige, for at de kan opfylde deres forpligtelser i henhold til dette direktiv og varetage elektricitetstransmissionsaktiviteten, navnlig:
a)
de aktiver, der er nødvendige for elektricitetstransmissionsaktiviteten, herunder transmissionssystemet, skal være ejet af transmissionssystemoperatøren«.
Dette direktivs artikel 35, stk. 4 og 5, bestemmer:
»4.   Medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, at den optræder upartisk og gennemskueligt i udøvelsen af dens beføjelser. […]
[…]
5.   For at beskytte den regulerende myndigheds uafhængighed sikrer medlemsstaterne navnlig:
a)
at den regulerende myndighed kan træffe selvstændige afgørelser uafhængigt af noget politisk organ
[…]«
Artikel 37, stk. 1, litra i) og j), artikel 37, stk. 4, litra a) og b), artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 bestemmer følgende:
»1.   Den regulerende myndighed har følgende opgaver:
[…]
i)
at overvåge graden af gennemsigtighed, herunder engrospriser, og sikre, at elektricitetsvirksomhederne opfylder deres gennemsigtighedsforpligtelser
j)
at overvåge graden og effektiviteten af markedsåbning og konkurrence på engros- og detailsalgsniveau, herunder på elektricitetsbørser, privatkundepriser, herunder forudbetalingssystemer, andel af kunder, der skifter leverandør, andel af kunder, der afmeldes, afgifter for og udførelse af vedligeholdelsestjenester, klager fra privatkunder samt enhver forvridning eller begrænsning af konkurrencen, idet den fremlægger alle relevante oplysninger og oplyser de berørte konkurrencemyndigheder om relevante sager
[…]
4.   Medlemsstaterne sørger for, at de regulerende myndigheder får tildelt beføjelser, der sætter dem i stand til at udføre opgaverne i stk. 1, 3 og 6 hurtigt og effektivt. Med dette formål for øje skal den regulerende myndighed mindst have beføjelse til:
a)
at træffe afgørelser, der er bindende for elektricitetsvirksomhederne
b)
at foretage undersøgelser af, hvordan elektricitetsmarkederne fungerer, og fastlægge og pålægge foranstaltninger, der er forholdsmæssige og nødvendige for at fremme effektiv konkurrence og sikre, at markedet fungerer, som det skal[; d]en regulerende myndighed har om nødvendigt desuden beføjelse til at samarbejde med den nationale konkurrencemyndighed og reguleringsmyndigheder for finansmarkederne eller Kommissionen om foretagelse af en undersøgelse vedrørende konkurrencelovgivningen
[…]
6.   De regulerende myndigheder har ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for:
a)
tilslutning og adgang til nationale net, herunder transmissions- og distributionstariffer eller metoderne herfor. Disse tariffer eller metoder skal være udformet således, at de nødvendige investeringer i nettene kan gennemføres på en sådan måde, at investeringerne sikrer nettenes levedygtighed
b)
tilvejebringelse af balanceringsydelser, som leveres på den mest økonomiske måde og giver passende incitamenter til netværksbrugere, så de kan balancere deres input og resultater. Balanceringsydelserne skal leveres på en rimelig og ikke-diskriminerende måde og være baseret på objektive kriterier, og
c)
adgang til grænseoverskridende infrastrukturer, herunder procedurer for fordeling af kapacitet og styring af overbelastning.
[…]
9.   De regulerende myndigheder overvåger overbelastningsstyringen i de nationale elektricitetssystemer, herunder i samkøringslinjer, og gennemførelsen af reglerne for styring af overbelastning. Transmissionssystemoperatører eller markedsoperatører indsender med henblik på dette deres regler for styring af overbelastning, herunder kapacitetsfordeling, til de nationale regulerende myndigheder. Nationale regulerende myndigheder kan anmode om ændringer af disse regler.«
6., 8., 30., 33. og 59. betragtning til direktiv 2009/73 er affattet på samme måde som henholdsvis 9., 11., 34., 37. og 61. betragtning til direktiv 2009/72. Den henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (
EUT 2003, L 176, s. 37
), der fremgår af 33. betragtning til direktiv 2009/72, er erstattet med en henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (
EUT 2003, L 176, s. 57
) i 29. betragtning til direktiv 2009/73. Henvisningerne til elektricitetsmarkederne er erstattet med henvisninger til naturgasmarkederne.
Artikel 9, stk. 1, litra a), artikel 9, stk. 8, artikel 10, stk. 2, artikel 17, stk. 1, litra a), artikel 41, stk. 1, litra i) og j), artikel 41, stk. 4, litra a) og b), artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73 har en ordlyd, der svarer til henholdsvis artikel 9, stk. 1, litra a), artikel 9, stk. 8, artikel 10, stk. 2, artikel 17, stk. 1, litra a), artikel 37, stk. 1, litra i) og j), artikel 37, stk. 4, litra a) og b), artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72.
Belgisk ret
Elektricitetsloven
Artikel 9a, stk. 1, i loi du 29 avril 1999, relative à l’organisation du marché de l’électricité (lov af 29.4.2009 om udformningen af elektricitetsmarkedet) (
Moniteur belge
af 11.5.1999, s. 16264), som ændret ved lov af 28. juni 2015 (
Moniteur belge
af 6.7.2015, s. 44424) (herefter »elektricitetsloven«), der blev indført i loven ved lov af 14. januar 2003 (
Moniteur belge
af 28.2.2003, s. 9944), bestemmer følgende:
»Systemoperatøren skal, med undtagelse af to tilfælde, direkte eller indirekte være i besiddelse af hele kapitalen og stemmerettighederne knyttet til værdipapirer udstedt af:
1. Hvert datterselskab, der på systemoperatørens anmodning helt eller delvist sikrer den i artikel 8 omhandlede drift af transmissionsnettene
2. Hvert datterselskab, der ejer infrastruktur og udstyr, der er en del af transmissionsnettet.«
Elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, fastsætter:
»Efter udtalelse fra [Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (kommissionen for energi- og gasregulering)] og ministerrådets afgørelse udpeger [forbundsministeren for energi] en systemoperatør på forslag fra en eller flere netejere (herunder eventuelt den hidtidige systemoperatør), som enkeltvis eller samlet ejer en andel af transmissionsnettet, der dækker i hvert fald 75[%] af det nationale område og mindst to tredjedele af hver regions område.
[…]«
Denne lovs artikel 11 bestemmer:
»Efter udtalelse fra [kommissionen for energi- og gasregulering] fastlægger kongen en teknisk forskrift for driften af transmissionsnettet og adgangen hertil.
I den tekniske forskrift defineres bl.a.:
1. de tekniske minimumskrav for tilslutningen til transmissionsnettet for produktionsanlæggene, forsyningsnettene, direkte tilsluttede kunders udstyr, samkøringsforbindelserne og de direkte linjer, tilslutningsfrister samt de tekniske regler, som giver systemoperatøren mulighed for at få adgang til brugernes anlæg og til at træffe eller få træffet foranstaltninger vedrørende disse, når det er påkrævet i medfør af netsikkerheden eller nettets tekniske pålidelighed, samt tilslutningsfristerne
2. de operationelle regler, som systemoperatøren er underlagt ved den tekniske drift af elektricitetsstrømmene og i de tiltag, som den pågældende skal tage med henblik på at afhjælpe overbelastningsproblemer, tekniske forstyrrelser og svigt i produktionsenhederne
3. eventuelt i muligt omfang den prioritering, der, henset til den nødvendige forsyningssikkerhed, skal tillægges de produktionsanlæg, som anvender vedvarende energikilder, eller kraftvarmeproduktionsenhederne
4. de hjælpefunktioner, som systemoperatøren skal oprette
5. de oplysninger, som netbrugerne skal afgive til systemoperatøren, herunder oplysninger vedrørende udviklingsplanen
6. de oplysninger, som systemoperatøren skal give operatørerne for andre elnet, som transmissionsnettet er sammenkoblet med, med henblik på at sikre en sikker og effektiv drift, en samordnet udbygning og interoperabilitet af det sammenkoblede net
7. bestemmelserne om oplysninger og [kommissionen for energi- og gasregulerings] forudgående godkendelse af de operationelle regler, almindelige vilkår, standardkontrakter, formularer eller procedurer, der finder anvendelse på systemoperatøren og i givet fald brugerne
I overensstemmelse med den teknisk forskrift fastsætter systemoperatørens kontrakter om adgang til nettet uden forskelsbehandling regler om dennes anvendelse for netbrugerne, leverandørerne eller formidlerne.«
Samme lovs artikel 18, stk. 1, bestemmer følgende:
»Uden at det berører anvendelsen af loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d’investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires financiers et conseillers en placements [lov af 6.4.1995 om investeringsselskaber og tilsyn hermed samt om kreditformidlere og investeringsrådgivere (
Moniteur belge
af 3.6.1995, s. 15876)], kan kongen efter udtalelse fra [kommissionen for energi- og gasregulering]:
[…]
2. vedtage et adfærdskodeks for formidlere og leverandører på området for transaktion og tilpasning.
[…]«
Elektricitetslovens artikel 23, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.   Der oprettes en [kommission for energi- og gasregulering]. [Kommissionen for energi- og gasregulering] er et uafhængigt organ, som er en juridisk person og har hjemsted i det administrative distrikt for hovedstadsregionen Bruxelles [(Belgien)].
[Kommissionen for energi- og gasregulering] træffer alle rimelige foranstaltninger for at nå følgende mål inden for rammerne af dens opgaver, der er opregnet i artikel 23, [stk.] 2, i tæt samråd med andre relevante føderale myndigheder, herunder den belgiske konkurrencemyndighed, når det er hensigtsmæssigt, og uden at det berører disses kompetencer:
[…]
2.   [Kommissionen for energi- og gasregulering] pålægges dels en rådgivningsopgave for de offentlige myndigheder hvad angår elektricitetsmarkedets opbygning og funktion, dels en generel opgave med overvågning og tilsyn med anvendelsen af love og forskrifter herom.
Med henblik herpå skal [kommissionen for energi- og gasregulering]:
[…]
3. overvåge gennemsigtigheden og konkurrencen på elektricitetsmarkedet, jf. artikel 23a
3a. vurdere, om forholdet mellem priser og omkostninger for den af artikel 23b omhandlede virksomhed er objektivt begrundet
4. overvåge og føre tilsyn med handelsaktiviteten inden for engrosenergiprodukter i overensstemmelse med [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1227/2011 af 25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne (
EUT 2011, L 326, s. 1
)] under iagttagelse af de respektive kompetencer for den belgiske konkurrencemyndighed og [myndigheden for finansielle tjenester og markeder]
[…]
8. føre tilsyn med systemoperatørens og elektricitetsvirksomhedernes overholdelse af deres forpligtelser i henhold til denne lov og gennemførelsesbekendtgørelserne hertil samt andre love og administrative bestemmelser, der gælder for elektricitetsmarkedet, navnlig for så vidt angår grænseoverskridende spørgsmål og de af [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 714/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for netadgang i forbindelse med grænseoverskridende elektricitetsudveksling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1228/2003 (
EUT 2009, L 211, s. 15
)] omhandlede områder
9. føre tilsyn med anvendelsen af den tekniske forskrift, godkende de af denne forskrift omhandlede dokumenter, navnlig for så vidt angår betingelserne for tilslutning og adgang til transmissionsnettet samt betingelser med hensyn til balanceringsansvaret i systemområdet, og vurdere de hidtidige resultater af den tekniske forskrifts regler om transmissionsnettets sikkerhed og pålidelighed
[…]«
Lovens artikel 23a bestemmer:
»[Kommissionen for energi- og gasregulering] sikrer, at hver elektricitetsvirksomhed, der forsyner kunder bosat i Belgien med elektricitet, alene eller i forening med en eller flere elektricitetsvirksomheder afstår fra konkurrencebegrænsende adfærd eller urimelig handelspraksis, som påvirker eller kan påvirke et velfungerende elektricitetsmarked i Belgien.
Såfremt [kommissionen for energi- og gasregulering] under udøvelse af sine overvågnings- og tilsynsopgaver konstaterer urimelig handelspraksis eller konkurrencebegrænsende adfærd, tilsender den [forbundsministeren for energi] en rapport med angivelse af dens konstateringer og i givet fald alle foranstaltninger, som den skønner, at den selv eller enhver anden kompetent myndighed bør træffe med henblik på at afhjælpe den urimelige handelspraksis eller en konkurrencebegrænsende adfærd, som påvirker eller kan påvirke et velfungerende elektricitetsmarked i Belgien.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] anmelder formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed, tilsender denne myndighed den rapport, som den har tilsendt [forbundsministeren for energi], og giver den de nødvendige fortrolige oplysninger.
Hvad angår urimelig handelspraksis kan kongen på forslag fra [kommissionen for energi- og gasregulering] ved bekendtgørelse vedtaget af ministerrådet præcisere de hasteforanstaltninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] kan træffe.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] kan afgive udtalelser og foreslå enhver foranstaltning, som fremmer markedets funktion og gennemsigtighed, og som finder anvendelse på alle elektricitetsvirksomheder, der er aktive i Belgien.«
Nævnte lovs artikel 23b er sålydende:
»1.   De af en elektricitetsvirksomhed tilbudte priser skal være objektivt begrundede i forhold til virksomhedens omkostninger. [Kommissionen for energi- og gasregulering] vurderer dette forhold ved bl.a. at sammenligne nævnte virksomheds omkostninger og priser med sammenlignelige virksomheder, om muligt ligeledes på internationalt plan.
2.   Hvis en elektricitetsvirksomhed er en tilknyttet virksomhed, formodes misbrug af dominerende stilling at foreligge, hvis den tilbyder urimelige priser og/eller vilkår til ikke-tilknyttede virksomheder.
3.   Såfremt [kommissionen for energi- og gasregulering] fastslår, at der ikke er et objektivt begrundet forhold som omhandlet i [stk. 1], tilsender den [forbundsministeren for energi] en rapport med angivelse af dens konstateringer og de foranstaltninger, som den anbefaler.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] anmelder formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed, tilsender denne myndighed den rapport, som den har tilsendt [forbundsministeren for energi], og giver den de nødvendige fortrolige oplysninger.
Hvad angår urimelige priser og eller vilkår kan kongen på forslag fra [kommissionen for energi- og gasregulering] ved bekendtgørelse vedtaget af ministerrådet præcisere de hasteforanstaltninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] kan træffe.
På prisområdet kan [kommissionen for energi- og gasregulering] afgive udtalelser og foreslå enhver foranstaltning, som finder anvendelse på alle elektricitetsvirksomheder, der er aktive i Belgien.«
Samme lovs artikel 26, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Ved udførelsen af de opgaver, den er tillagt, kan [kommissionen for energi- og gasregulering] pålægge systemoperatøren, operatører af forsyningsnet samt enhver tilknyttet eller associeret virksomhed samt enhver virksomhed, som driver eller udnytter en multilateral handelsplatform, hvorpå der forhandles energiblokke eller finansielle instrumenter vedrørende energiblokke, som har direkte forbindelse til det belgiske elektricitetsmarked, eller som påvirker dette direkte, at give denne kommission alle nødvendige oplysninger, herunder begrundelser for ethvert afslag på adgang for tredjeparter, og alle oplysninger om de nødvendige foranstaltninger til styrkelse af nettet, for så vidt som den pågældende har begrundet sin ansøgning. Denne kommission kan gennemføre undersøgelser af deres regnskaber på stedet.
Fra den 1. januar 2003 kan [kommissionen for energi- og gasregulering] kræve, at de pågældende og kommissionen for energi- og gastilsyn, uden at det påvirker de af sidstnævnte udførte opgaver, fremlægger oplysninger, der skal anvendes til udarbejdelsen af dens prispolitik som led i gennemførelsen af den opgave, som den er tillagt ved artikel 23, 14a, 15 og 16.«
Elektricitetslovens artikel 26, stk. 1a, bestemmer:
»Ved udførelsen af de opgaver, som den er tillagt i henhold til artikel 23a og 23b, har [kommissionen for energi- og gasregulering] desuden beføjelse og ret til at:
1 indhente enhver form for oplysninger fra elektricitetsvirksomhederne på de områder, der henhører under dens kompetence og opgave, senest 30 dage efter ansøgningen
2 indhente rapporter fra disse om deres aktiviteter eller visse forhold herved
3 afgøre, hvilke oplysninger elektricitetsvirksomhederne med jævne mellemrum skal meddele den, og frekvensen, hvormed disse oplysninger skal meddeles
4 hvis de begærede oplysninger ikke fremsendes inden for 30 dage, foretage en kontrol på stedet, hvorunder denne kommission kan gennemgå alle ovennævnte oplysninger og dokumenter, der er nødvendige for udførelsen af de opgaver, som den er tillagt, og i givet fald kopiere dem.
De oplysninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] indhenter i medfør af dette stykke, kan alene anvendes til de rapporter, udtalelser og henstillinger, som er nævnt i artikel 23a og 23b. Kongen kan ved kongelig anordning vedtaget af ministerrådet udvide nærværende artikel til de bindende afgørelser, som kan være omfattet af artikel 23a og 23b.«
Lovens artikel 30a, stk. 3, bestemmer følgende:
»[…]
[Kommissionen for energi- og gasregulerings] medlemmer har kompetence til at søge og ved rapporter, der er gældende, indtil det modsatte bevises, fastslå overtrædelser […] Med henblik herpå kan de:
1 få adgang til bygninger, værksteder og deres tilhørende lokaler i åbnings- eller arbejdstiden, når dette er påkrævet for udøvelsen af deres opgave
2 foretage alle passende konstateringer, få fremlagt og beslaglægge alle dokumenter, akter, bøger og genstande, der er nødvendige for undersøgelsen og konstateringen af overtrædelser
3 indhente alle oplysninger, modtage alle skriftlige eller mundtlige forklaringer og alle vidneudsagn
4 yde dem bistand som led i gennemførelsen af kommissionens afgørelser
[…]«
I medfør af denne lovs artikel 31 kan kommissionen for energi- og gasregulering, »[u]den at det har betydning for de øvrige foranstaltninger, der er fastsat i nærværende lov, give alle fysiske eller juridiske personer med hjemsted i Belgien påbud om at efterkomme bestemmelserne i denne lov, dens gennemførelsesbekendtgørelser, efterfølgende love om priser eller om det af artikel 21a omhandlede bidrag eller alle øvrige bestemmelser, som kommissionen fører tilsyn med i henhold til artikel 23, [stk.] 2, [andet afsnit], nr. 4 og 8, inden for den af [kommissionen for energi- og gasregulering] fastsatte frist«.
Samme lovs artikel 31/1 lyder:
»1.   […] [M]ed undersøgelsesdommerens forudgående tilladelse kan de af artikel 30a, [stk.] 3, [første afsnit], omhandlede personer ved begrundet afgørelse, medmindre aktiverne befinder sig i en privat bolig, anordne beslaglæggelse af aktiver, som tilhører den person, der er genstand for den af [kommissionen for energi- og gasregulering] foretagne undersøgelse, og som enten er genstand for den undersøgte overtrædelse, skulle benyttes til eller har tjent til at begå den pågældende overtrædelse eller udgør en formuegevinst, der er direkte udledt af overtrædelsen, eller svarer til denne.
De af artikel 30a, [stk.] 3, [første afsnit], omhandlede personer anfører i afgørelsen de faktiske omstændigheder, som begrunder den trufne foranstaltning, og med henblik på afgørelsens begrundelse tager de hensyn til proportionalitetsprincippet og subsidiaritetsprincippet.
Med henblik på gennemførelsen af beslaglæggelsen kan de af artikel 30a, [stk.] 3, [første afsnit], omhandlede personer om nødvendigt anmode de offentlige myndigheder om bistand.
[…]«
Naturgasloven
Artikel 8, stk. 2, andet afsnit, i loi du 12 avril 1965, relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations (af 12.4.1965 om transmission af gas- og andre produkter gennem rørledninger) (
Moniteur belge
af 7.5.1965, s. 5260), som ændret ved lov af 8. juli 2015 (
Moniteur belge
af 16.7.2015, s. 46239) (herefter »naturgasloven«), bestemmer:
»Den indehaver af en tilladelse til naturgastransmission, som ansøger om at forvalte naturgastransmissionsnettet, skal alene eller i forening med andre indehavere af tilladelser til naturgastransmission eje en andel af det påtænkte net, der dækker i hvert fald 75% af det nationale område.«
Denne lovs artikel 15/5j bestemmer:
»1.   På forslag fra [kommissionen for energi- og gasregulering] fastlægger kongen en adfærdskodeks på området for adgang til naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas og anlæg til [flydende naturgas (LNG)].
Adfærdskodeksen fastlægger:
1 Procedurer og regler for ansøgning om netadgang.
2 De oplysninger, som brugerne af naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas og LNG-anlæg skal fremlægge for naturgastransmissionssystemoperatøren, operatøren af anlæg til opbevaring af naturgas og operatøren af LNG-anlæg.
3 De forsigtighedsregler, som naturgastransmissionssystemoperatøren, operatøren af anlæg til opbevaring af naturgas og operatøren af LNG-anlæg skal træffe for at sikre fortroligheden af de kommercielle oplysninger om brugerne af naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas [eller] LNG-anlæg.
4 De frister, inden for hvilke naturgastransmissionssystemoperatøren, operatøren af anlæg til opbevaring af naturgas og operatøren af LNG-anlæg skal besvare ansøgningerne om adgang til deres net eller deres anlæg.
5 Foranstaltninger med henblik på at undgå enhver form for forskelsbehandling af brugere eller kategorier af brugere af naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas og LNG-anlæg.
6 Minimumskrav vedrørende juridisk og operationel adskillelse af opgaverne med naturgastransmission og naturgasforsyning under integrerede operatører af naturgastransmissionsnet, anlæg til opbevaring af naturgas eller LNG-anlæg.
7 De grundlæggende principper vedrørende rettigheder og forpligtelser for på den ene side naturgastransmissionssystemoperatøren, operatøren af anlæg til opbevaring af naturgas og operatøren af LNG-anlæg og på den anden side brugerne af naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas eller LNG-anlæg for adgangen til disse.
8 De grundlæggende principper for fakturering.
9 De grundlæggende principper vedrørende rettigheder og forpligtelser for på den ene side naturgastransmissionssystemoperatøren, operatøren af anlæg til opbevaring af naturgas og operatøren af LNG-anlæg og på den anden side brugerne af naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas eller LNG-anlæg om anvendelsen heraf, navnlig vedrørende forhandling om adgangen til transmissionskapacitet, om styring af overbelastning og om offentliggørelse af oplysninger.
10 De foranstaltninger, som skal anføres i overvågningsprogrammet for at sikre, at diskriminerende adfærd er udelukket, samt sikre, at dets overholdelse kontrolleres på passende måde. Programmet skal fastlægge de ansattes specifikke forpligtelser for at opfylde dette mål. En årsberetning med en beskrivelse af de trufne foranstaltninger forelægges af den person eller det organ, der er ansvarligt for kontrollen med overvågningsprogrammet, for [kommissionen for energi- og gasregulering]. Beretningen offentliggøres.
11 Krav om operatørernes ansattes uafhængighed i forhold til producenter, distributionsvirksomheder, leverandører og forhandlere.
12 Regler og organisation af det sekundære marked omhandlet i artikel 15/1, [stk. 1], nr. 9a).
13 De grundlæggende principper for organisationen af adgangen til knudepunkter.
Tildelingen og opretholdelsen af tilladelse til transmission eller forsyning er betinget af, at adfærdskodeksen overholdes.
[…]«
Denne lovs artikel 15/14, stk. 2, første og andet afsnit, bestemmer følgende:
»[Kommissionen for energi- og gasregulering] pålægges dels en rådgivningsopgave for de offentlige myndigheder hvad angår naturgasmarkedets opbygning og funktion, dels en opgave med overvågning og tilsyn med anvendelsen af love og forskrifter herom.
Med henblik herpå skal [Kommissionen for energi- og gasregulering]:
[…]
6 Godkende de væsentligste vilkår for adgang til transmissionsnettene med undtagelse til de i artikel 15/5 – 15/5d omhandlede priser og føre tilsyn med transmissionsvirksomhedernes anvendelse heraf hvad angår deres respektive net.
[…]
9 Føre tilsyn med virksomhedernes regnskaber i naturgassektoren bl.a. med henblik på at kontrollere overholdelsen af artikel 15/12, og at der ikke foreligger krydssubsidiering.
[…]
16 Overvåge graden af gennemsigtighed, herunder engrospriser, og sikre, at naturgasvirksomhederne opfylder deres gennemsigtighedsforpligtelser.
17 Overvåge graden og effektiviteten af markedsåbning og konkurrence på engros- og detailsalgsniveau, herunder på naturgasbørser, samt enhver forvridning eller begrænsning af konkurrencen, idet den fremlægger alle relevante oplysninger og oplyser den belgiske konkurrencemyndighed om relevante sager.
[…]
29 På forslag fra naturgastransmissionssystemoperatøren godkende metoderne til adgang til grænseoverskridende infrastrukturer, herunder procedurer for fordeling af kapacitet og styring af overbelastning. Disse metoder skal være gennemsigtige og ikkediskriminerende. [Kommissionen for energi- og gasregulering] offentliggør de godkendte metoder på sit websted.
30 Overvåge overbelastningsstyringen i naturgastransmissionsnettet, herunder i samkøringslinjer, og gennemførelsen af reglerne for styring af overbelastning, jf. artikel 15/1, [stk. 3], nr. 7. [Kommissionen for energi- og gasregulering] underretter generaldirektoratet for energi [under den føderale offentlige tjeneste for »økonomi, små og mellemstore virksomheder, liberale erhverv og energi«] herom.«
Samme lovs artikel 15/14a har følgende ordlyd:
»[Kommissionen for energi- og gasregulering] sikrer, at hver naturgasvirksomhed, der forsyner kunder bosat i Belgien med naturgas, alene eller i forening med en eller flere naturgasvirksomheder afstår fra konkurrencebegrænsende adfærd eller urimelig handelspraksis, som påvirker eller kan påvirke et velfungerende naturgasmarked i Belgien.
Såfremt [kommissionen for energi- og gasregulering] under udøvelse af sine overvågnings- og tilsynsopgaver konstaterer urimelig handelspraksis eller konkurrencebegrænsende adfærd, tilsender den [forbundsministeren for energi] en rapport med angivelse af dens konstateringer og i givet fald alle foranstaltninger, som den skønner, at den selv eller enhver anden kompetent myndighed bør træffe med henblik på at afhjælpe den urimelige handelspraksis eller en konkurrencebegrænsende adfærd, som påvirker eller kan påvirke et velfungerende naturgasmarked i Belgien.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] anmelder formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed, tilsender denne myndighed den rapport, som den har tilsendt [forbundsministeren for energi], og giver den de nødvendige fortrolige oplysninger.
Hvad angår urimelig handelspraksis kan kongen på forslag fra [kommissionen for energi- og gasregulering] ved bekendtgørelse vedtaget af ministerrådet præcisere de hasteforanstaltninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] kan træffe.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] kan afgive udtalelser og foreslå enhver foranstaltning, som fremmer markedets funktion og gennemsigtighed, og som finder anvendelse på alle naturgasvirksomheder, der er aktive i Belgien.«
Naturgaslovens artikel 15/14b fastsætter:
»1.   De af en naturgasvirksomhed tilbudte priser skal være objektivt begrundede i forhold til virksomhedens omkostninger. [Kommissionen for energi- og gasregulering] vurderer dette forhold ved bl.a. at sammenligne nævnte virksomheds omkostninger og priser med sammenlignelige virksomheder, om muligt ligeledes på internationalt plan.
2.   Hvis en naturgasvirksomhed er en tilknyttet virksomhed, formodes misbrug af dominerende stilling at foreligge, hvis den tilbyder urimelige priser og/eller vilkår til ikke-tilknyttede virksomheder.
3.   Såfremt [kommissionen for energi- og gasregulering] fastslår, at der ikke er et objektivt begrundet forhold som omhandlet i [stk. 1], tilsender den [forbundsministeren for energi] en rapport med angivelse af dens konstateringer og de foranstaltninger, som den anbefaler.
[Kommissionen for energi- og gasregulering] anmelder formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed, tilsender denne myndighed den rapport, som den har tilsendt [forbundsministeren for energi], og giver den de nødvendige fortrolige oplysninger.
Hvad angår urimelige priser og eller vilkår kan kongen på forslag fra [kommissionen for energi- og gasregulering] ved bekendtgørelse vedtaget af ministerrådet præcisere de hasteforanstaltninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] kan træffe.
På prisområdet kan [kommissionen for energi- og gasregulering] afgive udtalelser og foreslå enhver foranstaltning, som finder anvendelse på alle gasvirksomheder, der er aktive i Belgien.«
Lovens artikel 15/16, stk. 1a, har følgende ordlyd:
»Ved udførelsen af de opgaver, som den er tillagt i henhold til artikel 15/14a og 15/14b, har [kommissionen for energi- og gasregulering] desuden beføjelse og ret til at:
1 indhente enhver form for oplysninger fra naturgasvirksomhederne på de områder, der henhører under dens kompetence og opgave, senest 30 dage efter ansøgningen
2 indhente rapporter fra disse om deres aktiviteter eller visse forhold herved
3 afgøre, hvilke oplysninger naturgasvirksomhederne med jævne mellemrum skal meddele den, og frekvensen, hvormed disse oplysninger skal meddeles
4 hvis de begærede oplysninger ikke fremsendes inden for 30 dage, foretage en kontrol på stedet, hvorunder denne kommission kan gennemgå alle ovennævnte oplysninger og dokumenter, der er nødvendige for udførelsen af de opgaver, som den er tillagt, og i givet fald kopiere dem.
De oplysninger, som [kommissionen for energi- og gasregulering] indhenter i medfør af dette stykke, kan alene anvendes til de rapporter, udtalelser og henstillinger, som er nævnt i artikel 15/14a og 15/14b. Kongen kan ved kongelig anordning vedtaget af ministerrådet udvide nærværende artikel til de bindende afgørelser, som kan være omfattet af artikel 15/14a og 15/14b.«
Naturgaslovens artikel 18, stk. 3, bestemmer:
»[…]
Kommissionen for energi- og gasregulerings medlemmer har kompetence til at søge og ved rapporter, der er gældende, indtil det modsatte bevises, fastslå overtrædelser […] Med henblik herpå kan de:
1 få adgang til bygninger, værksteder og deres tilhørende lokaler i åbnings- eller arbejdstiden, når dette er påkrævet for udøvelsen af deres opgave
2 foretage alle passende konstateringer, få fremlagt og beslaglægge alle dokumenter, akter, bøger og genstande, der er nødvendige for undersøgelsen og konstateringen af overtrædelser
3 indhente alle oplysninger, modtage alle skriftlige eller mundtlige forklaringer og alle vidneudsagn
4 yde dem bistand som led i gennemførelsen af kommissionens afgørelser
[…]«
I medfør af denne lovs artikel 20/2 kan kommissionen for energi- og gasregulering, »[u]den at det har betydning for de øvrige foranstaltninger, der er fastsat i nærværende lov, give alle fysiske eller juridiske personer med hjemsted i Belgien påbud om at efterkomme bestemmelserne i denne lov, dens gennemførelsesbekendtgørelser, efterfølgende love om priser eller om det af artikel 15/11 omhandlede bidrag eller alle øvrige bestemmelser, som kommissionen fører tilsyn med i henhold til artikel 15/14, [stk.] 2, [andet afsnit], nr. 5 og 5a, inden for den af [kommissionen for energi- og gasregulering] fastsatte frist«.
Den administrative procedure og sagen for Domstolen
Kommissionen har af egen drift foretaget en undersøgelse af gennemførelsen af direktiv 2009/72 og 2009/73 i belgisk ret med henblik på at efterprøve, om der foreligger en eventuel uforenelighed med EU-retten. Undersøgelsen vedrørte transmissionssystemernes udskillelse, de nationale reguleringsmyndigheders uafhængighed og kompetencer samt forbrugerbeskyttelsen.
Den 6. maj 2013 tilsendte Kommissionen Kongeriget Belgien en skrivelse inden for rammerne af »EU Pilot«-proceduren og anmodede denne medlemsstat om at besvare flere spørgsmål om denne gennemførelse. Denne medlemsstat blev tilsendt supplerende spørgsmål den 10. februar 2014.
Medlemsstaten besvarede denne skrivelse og disse yderligere spørgsmål den 12. september 2013, den 24. og 28. februar 2014 samt den 3., 18. og 19. marts 2014.
Den 17. oktober 2014 tilstillede Kommissionen Kongeriget Belgien en åbningsskrivelse, idet den fandt, at oplysningerne fremlagt af denne medlemsstat ikke gav mulighed for at fjerne institutionens betænkeligheder hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt gennemførelsen af direktiv 2009/72 og 2009/73 i belgisk ret var i overensstemmelse med EU-retten. Medlemsstaten besvarede skrivelsen den 18. januar 2015.
Ved skrivelse af 26. februar 2016 tilsendte Kommissionen Kongeriget Belgien en begrundet udtalelse, hvori den anmodede medlemsstaten om at træffe de foranstaltninger, der påhvilede den, til at efterkomme denne begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.
Kongeriget Belgien svarede den 19. juli 2016 og meddelte herefter Kommissionen de lovgivningsmæssige foranstaltninger den 15. september 2016 samt den 9., 10. og 30. januar 2017. Den 2. oktober 2018 blev der afholdt et telefonmøde mellem de belgiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene.
Da Kommissionen fandt, at visse bestemmelser i belgisk ret ikke var i overensstemmelse med direktiv 2009/72 og 2009/73, har den besluttet at anlægge nærværende sag.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt om en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 9, stk. 1, litra a), i både direktiv 2009/72 og 2009/73
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 9, stk. 1, litra a), i såvel direktiv 2009/72 som 2009/73 ikke er blevet korrekt gennemført i belgisk ret. I denne forbindelse kræver elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, og naturgaslovens artikel 8, stk. 2, andet afsnit, ikke, at transmissionssystemoperatøren selv ejer nettet, men i henhold til elektricitetsloven at de ejere af nettene, som anmoder forbundsministeren for energi om at udpege en operatør, samlet ejer en andel af transmissionsnettet, som dækker i hvert fald 75% af det nationale område, og i henhold til naturgasloven at systemoperatøren sammen med andre ejer en andel af nettet, som dækker i hvert fald 75% af det nationale område.
En faktisk situation eller en administrativ praksis, som er i overensstemmelse med EU-retten, kan ikke afhjælpe en urigtig gennemførelse af disse direktiver i national ret. Det er desuden uden betydning, at Kommissionen ikke havde gjort indsigelse mod, at Elia System Operator SA og Fluxys Belgium SA var blevet certificeret som operatører af henholdsvis elektricitets- og naturgastransmissionsnettene.
Indsættelsen af artikel 9a i elektricitetsloven i 2003 bringer heller ikke overtrædelsen til ophør, eftersom denne bestemmelse alene foreskriver, at systemoperatørens kontrol hermed kan sikres gennem et helejet datterselskab.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Elia System Operator og Fluxys Belgium ejer nettet som omhandlet i direktiv 2009/72 og 2009/73, og at Kommissionen ikke i sine udtalelser, der blev afgivet ved certificeringen af disse systemoperatører, fremsatte bemærkninger til fortolkningen af direktivernes artikel 9, stk. 1, litra a).
Ifølge Kongeriget Belgien er der en sammenblanding mellem på den ene side de personer, som kan anmode om, at der udpeges en systemoperatør, og som mindst skal eje 75% af nettet på tidspunktet for udpegelsen af denne operatør, og på den anden side den udpegede operatørs ejerandel af nettet. Elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, omhandler kun det første element, men vedrører ikke ejendomsretten over det net, som den udpegede systemoperatør ejer. Desuden fastsætter denne lovs artikel 9a, som blev indført i 2003, valget med overdragelsen af ejendomsretten, for så vidt som den kræver, at systemoperatøren ejer transmissionsnettet gennem et datterselskab.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionens argumentation, hvorefter netejerne i medfør af elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, ligeledes kan eje en virksomhed, som sikrer, at produktionen og forsyningen fungerer, er støttet på formodninger og teoretiske argumenter, og at Kommissionen ikke har fremlagt beviser for et traktatbrud, selv om den bærer bevisbyrden herfor.
Domstolens bemærkninger
Artikel 9, stk. 1, litra a), i både direktiv 2009/72 og 2009/73 bestemmer, at medlemsstaterne fra den 3. marts 2012 sikrer, at hver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, optræder som transmissionssystemoperatør.
Ifølge begge direktivers artikel 10, stk. 2, godkendes og udpeges virksomheder, der ejer et transmissionssystem, og som den nationale reguleringsmyndighed har certificeret, fordi de opfylder kravene i denne artikel 9, af medlemsstaterne som transmissionssystemoperatører.
I niende betragtning til direktiv 2009/72 og sjette betragtning til direktiv 2009/73 anføres, at uden effektiv adskillelse mellem net på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side (effektiv adskillelse) er der risiko for forskelsbehandling, ikke kun hvad angår netdriften, men også hvad angår incitamentet for vertikalt integrerede virksomheder til at investere tilstrækkeligt i deres net.
Som det fremgår af 11. betragtning til direktiv 2009/72 og af ottende betragtning til direktiv 2009/73, indebærer ejerskabsmæssig adskillelse udpegning af netejeren som systemoperatør og dennes uafhængighed af alle forsynings- og produktionsinteresser (jf. i denne retning dom af 26.10.2017, Balgarska energiyna borsa,
C-347/16
,
EU:C:2017:816
, præmis
).
Endvidere foreskriver artikel 9, stk. 8, i både direktiv 2009/72 og direktiv 2009/73, at hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, kan en medlemsstat bestemme ikke at anvende denne artikels stk. 1, og at den pågældende medlemsstat i så tilfælde enten skal udpege en uafhængig systemoperatør i henhold til artikel 13 i direktiv 2009/72 og artikel 14 i direktiv 2009/72 eller overholde bestemmelserne i henholdsvis kapitel V i direktiv 2009/72 og kapitel IV i direktiv 2009/73.
Hvad angår uafhængige transmissionssystemoperatører skal det bemærkes, at det er blevet fastslået, at artikel 17, stk. 1, litra a), i direktiv 2009/72 udtrykkeligt kræver, at disse systemoperatører skal være ejere af de aktiver, der er nødvendige for elektricitetstransmissionsaktiviteten, navnlig transmissionssystemet, og dette bl.a. med henblik på at sikre disse operatører fuld og reel uafhængighed i forhold til produktions- og forsyningsvirksomhed, som det fremgår af 16., 17. og 19. betragtning til dette direktiv (dom af 17.10.2019, Elektrorazpredelenie Yug,
C-31/18
,
EU:C:2019:868
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som Kommissionen med føje har gjort gældende, er der således ingen begrundelse for en forskel hvad angår omfanget af ejendomsretten til nettet mellem stk. 1 og 8 i artikel 9 i direktiv 2009/72 og 2009/73. Dette stk. 1 vedrører tilfældet med en »virksomhed, der ejer et transmissionssystem«, uden at nævne tilfældet med en virksomhed, som ejer en del af et sådant system, hvilket tilsigter at anføre, at den pågældende virksomhed, som kan udpeges som transmissionssystemoperatør, skal eje hele dette system. Denne udlægning understøttes af den utvetydige affattelse af begge direktivers artikel 17, stk. 1, litra a), som henviser til det af denne artikel 9, stk. 8, omhandlede tilfælde og kræver, at transmissionssystemoperatøren ejer transmissionssystemet.
Det følger af denne analyse af ordlyden af artikel 9, stk. 1, i både direktiv 2009/72 og 2009/73, og den sammenhæng, hvori disse bestemmelser indgår, at ejeren af transmissionssystemet skal eje hele systemet.
Denne konklusion er endvidere i overensstemmelse med formålet med denne bestemmelse. Som Kommissionen ligeledes med føje har gjort gældende, har operatøren som ejer af hele nettet nemlig ikke incitament til at foretage de investeringer og tekniske ændringer, som giver virksomheden mulighed for at udnytte og udvikle dette net optimalt.
I den foreliggende sag kræver belgisk lovgivning ikke, at elektricitets- eller naturgastransmissionssystemoperatøren ejer nettet.
Elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, foreskriver nemlig alene, at de ejere af nettene, som anmoder forbundsministeren for energi om at udpege en operatør, samlet ejer en andel af transmissionsnettet, som dækker i hvert fald 75% af det nationale område. Hvad angår naturgaslovens artikel 8, stk. 2, andet afsnit, kræver den, at ansøgeren til at blive transmissionssystemoperatør sammen med andre ejer en andel af transmissionsnettet, som dækker i hvert fald 75% af det nationale område.
Det skal bemærkes, at elektricitetslovens artikel 9a, som blev indsat i 2003, og som Kongeriget Belgien har påberåbt sig, bestemmer, at systemoperatøren undtagen i to tilfælde, direkte eller indirekte skal være i »besiddelse af hele kapitalen og stemmerettighederne« knyttet til værdipapirer udstedt af hvert datterselskab, der helt eller delvist og på systemoperatørens anmodning sikrer den i denne lovs artikel 8 omhandlede drift af transmissionsnettet, eller af hvert datterselskab, der ejer infrastruktur og udstyr, der er en del af transmissionsnettet. Selv om denne bestemmelse foreskriver, at systemoperatørens kontrol hermed kan sikres gennem denne operatørs næsten helejede datterselskab, kræver bestemmelsen derimod på ingen måde, at alle systemoperatører skal have et sådant datterselskab, eller at den kontrol, som dette datterselskab udøver, når et sådant datterselskab findes, skal vedrøre hele det pågældende transmissionsnet.
Såfremt elektricitetslovens artikel 10, stk. 1, som Kongeriget Belgien har anført, kun vedrører personer, som kan anmode om, at der udpeges en transmissionssystemoperatør, og sidstnævnte herved ikke selv skal opfylde kravene i denne bestemmelse, ville det endvidere bevirke, at den belgiske lovgivning ikke skal anses for at være i overensstemmelse med direktiv 2009/72, men at denne lovgivning ikke kræver, at operatøren ejer nettet, eftersom kravet om, at den pågældende »ejer en andel af transmissionsnettet«, ville gælde for denne operatør. Hvis Kongeriget Belgiens argumentation lægges til grund, kan en ejer eller ejere af en del af nettet foreslå, at en person, som ikke ejer en andel af dette net, udpeges som systemoperatør.
Kongeriget Belgien har endelig påberåbt sig overholdelsen af den effektive virkning af direktiv 2009/72 og 2009/73. Medlemsstatens argumentation er hovedsageligt støttet på den omstændighed, at det følger af de certificeringsafgørelser, som kommissionen for energi- og gasregulering har truffet i medfør af forordning nr. 714/2009 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1775/2005 (
EUT 2009, L 211, s. 36
), at Elia System Operator og Fluxys Belgium er transmissionssystemoperatører for henholdsvis elektricitet og naturgas som omhandlet i direktiv 2009/72 og 2009/73. Selv om de afgørelser, som kommissionen for energi- og gasregulering træffer, er bindende, følger det af fast retspraksis, at en medlemsstats administrative myndigheders anvendelse, der er i overensstemmelse med bestemmelserne i et direktiv, ikke i sig selv kan have den fornødne klarhed og præcision til at opfylde kravet om retssikkerhed, og rent administrativ praksis, der af sin art kan ændres efter forvaltningens vilje, kan ikke anses for at udgøre en gennemførelse af de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne som led i gennemførelsen af et direktiv (dom af 15.3.2012, Kommissionen mod Polen,
C-46/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2012:146
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden kan den omstændighed, at Kommissionen i sin udtalelse udstedt til certificeringsproceduren for systemoperatørerne ikke gjorde indsigelse mod certificeringen af disse, ikke skade den korrekte gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73 i belgisk ret, eftersom disse udtalelser ikke har til formål at tage stilling til denne gennemførelse.
Det skal dermed fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a), i begge de nævnte direktiver, idet denne medlemsstat ikke har gennemført denne bestemmelse korrekt.
Det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af flere bestemmelser i artikel 37 i direktiv 2009/72 og artikel 41 i direktiv 2009/73
Hvad angår det andet klagepunkt, der i stævningen består af tre led, har Kommissionen i replikken anført, at den giver afkald på det tredje led om en tilsidesættelse af artikel 37, stk. 10, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 10, i direktiv 2009/73.
Det andet klagepunkts første led om en tilsidesættelse af artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73
–
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73 ikke er blevet korrekt gennemført i belgisk ret. Flere bestemmelser i elektricitetsloven og naturgasloven giver ikke reguleringsmyndigheden, i dette tilfælde kommissionen for energi- og gasregulering, mulighed for at træffe bindende afgørelser hvad angår gennemsigtigheden og den frie konkurrence på markedet, at pålægge de forholdsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for at fremme en effektiv konkurrence, samt at sikre, at markedet fungerer, som det skal, i forhold til elektricitets- og naturgasvirksomhederne.
Selv om reguleringsmyndigheden i medfør af disse bestemmelser i direktiv 2009/72 og 2009/73 skal have beføjelser til at pålægge foranstaltninger til fremme af den effektive konkurrence, skal Kongeriget Belgiens argumentation om, at det i belgisk ret alene er kongen som politisk autoritet, der på forslag fra kommissionen for energi- og gasregulering kan give sidstnævnte tilladelse til at træffe bindende afgørelser eller at videregive de oplysninger, som den har indsamlet, til andre myndigheder, for at disse myndigheder i givet fald træffer bindende foranstaltninger, forkastes. Det samme gør sig gældende for argumentationen om konkurrencemyndighedernes angivelige enekompetence.
Hvad angår Kongeriget Belgiens argumentation om, at elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2 giver kommissionen for energi- og gasregulering en generel kompetence til at træffe bindende afgørelser i forhold til fysiske eller juridiske personer, har Kommissionen gjort gældende, at disse bestemmelser alene gør det muligt at pålægge disse personer at opfylde forpligtelser, som allerede påhviler dem, hvorimod artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73 tilsigter at tillægge reguleringsmyndigheden beføjelsen til selvstændigt at træffe afgørelser.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at de af Kommissionen omtalte nationale lovbestemmelser alene vedrører konkurrenceretten og gennemfører artikel 37, stk. 1, litra j), »sidste del«, og artikel 37, stk. 13, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 1, litra j), »sidste del«, og artikel 41, stk. 13, i direktiv 2009/73. På dette område er alene konkurrencemyndighederne kompetente, som det navnlig fremgår af 37. og 61. betragtning til direktiv 2009/72.
De af Kommissionen omtalte nationale bestemmelser bekræfter kompetencefordelingen mellem konkurrencemyndighederne og en sektorspecifik myndighed såsom kommissionen for energi- og gasregulering, der har kompetence til at indsamle oplysninger og videregive dem til konkurrencemyndighederne, som på grundlag af disse oplysninger kan træffe foranstaltninger eller afgørelser. Kommissionen for energi- og gasregulering handler inden for rammerne af et regelmæssigt samarbejde med den belgiske konkurrencemyndighed.
De kompetencer, der er opregnet i artikel 37, stk. 4, i direktiv 2009/72 og i artikel 41, stk. 4, i direktiv 2009/73, kan endvidere ikke dække alle de opgaver, som er tillagt reguleringsmyndigheden i medfør af disse artiklers stk. 1, uden at der er en risiko for, at der opstår interessekonflikter mellem kompetencerne for konkurrencemyndigheden og kommissionen for energi- og gasregulering på det konkurrenceretlige område. Disse artiklers stk. 4 nævner kun den effektive konkurrence og markedets funktion, men ikke begreberne gennemsigtighed og fri konkurrence på markedet. Kommissionen for energi- og gasregulering besidder ikke de kompetencer, som er opregnet i disse artiklers stk. 4, i medfør af elektricitetslovens artikel 23, stk. 2, artikel 7, stk. 1a, og artikel 29a, nr. 7, samt naturgaslovens artikel 15/14, stk. 2, nr. 8a.
I medfør af disse artiklers stk. 4 bør reguleringsmyndigheden desuden kun have de beføjelser, der er nødvendige til at udføre de i stk. 1, 3 og 6 i nævnte artikel 37 og 41 omhandlede opgaver, hvilket er tilfældet i belgisk ret i henhold til artikel 36, nr. 2, i loi, du 8 janvier 2012, portant modifications de la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l’électricité et de la loi du 12 avril 1965, relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations (lov af 8.1.2012 om ændring af lov af 29.4.1999 om udformningen af elektricitetsmarkedet og af lov af 12.4.1965 om transmission af gas- og andre produkter gennem rørledninger) (
Moniteur belge
af 11.1.2012, s. 909) samt til elektricitetslovens artikel 23, stk. 1, andet afsnit, som gennemførte artikel 37, stk. 1, 4, 6 og 9, i direktiv 2009/72, om reguleringsmyndighedens kompetencer.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at artikel 37, stk. 1, litra i), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 1, litra i), i direktiv 2009/73 alene foreskriver opgaven med at sikre, at elektricitets- og naturgasvirksomhederne overholder forpligtelserne til gennemsigtighed. Reguleringsmyndigheden kan udelukkende pålægge en sanktion, såfremt en forpligtelse til gennemsigtighed tilsidesættes. Alene den første del af artikel 37, stk. 1, litra j), i direktiv 2009/72 og af artikel 41, stk. 1, litra j), i direktiv 2009/73, som foreskriver overvågning af privatkundepriser, herunder forudbetalingssystemer, andel af kunder, der skifter leverandør, andel af kunder, der afmeldes, afgifter for og udførelse af vedligeholdelsestjenester samt klager fra privatkunder, er relevante.
Under alle omstændigheder fastsætter elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2 generelt en beslutningskompetence i forhold til virksomhederne, og reguleringsmyndighederne er administrative myndigheder med kompetence til at vedtage administrative retsakter, der har karakter af afgørelse. Kommissionen for energi- og gasregulering kan overvåge virksomhedernes grad af gennemsigtighed samt det opnåede niveau og den opnåede effektivitet hvad angår åbning af markedet og konkurrencen på engros- og detailmarkedet. Denne myndighed har de beføjelser til at udstede påbud, beføjelser til at foretage kontrol af akter og på stedet og undersøgelsesbeføjelser, der er fastsat i elektricitetslovens artikel 30a, stk. 3, og artikel 31/1 samt naturgaslovens artikel 18, stk. 3, og artikel 15/16, samt beføjelser til at vedtage og pålægge foranstaltninger til at fremme konkurrencen i henhold til elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2. Kommissionen for energi- og gasregulering kan pålægge administrative bøder og sikrer overholdelsen af forordning nr. 1227/2011.
–
Domstolens bemærkninger
Artikel 37, stk. 1, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 1, i direktiv 2009/73 tillægger reguleringsmyndigheden forskellige opgaver, herunder navnlig opgaverne i disse artiklers stk. 1, litra i) og j), med at overvåge graden af gennemsigtighed, herunder engrospriserne, føre tilsyn med elektricitets- og naturgasvirksomhedernes overholdelse af forpligtelserne til gennemsigtighed, overvåge det opnåede niveau og den opnåede effektivitet af markedsåbning og konkurrence på engros- og detailmarkederne, privatkundepriser og klager fra privatkunder samt overvåge eventuel fordrejning eller begrænsning af konkurrencevilkårene, idet myndigheden bl.a. fremlægger alle relevante oplysninger og oplyser de berørte konkurrencemyndigheder om relevante sager.
Artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73 bestemmer, at medlemsstaterne sørger for, at reguleringsmyndighederne får tildelt beføjelser, der sætter dem i stand til at udføre opgaverne i disse artiklers stk. 1, 3 og 6 hurtigt og effektivt, og at reguleringsmyndigheden med henblik herpå mindst skal have beføjelse til at træffe afgørelser, der er bindende for elektricitets- eller naturgasvirksomhederne, samt til at foretage undersøgelser og fastlægge og pålægge foranstaltninger, der er forholdsmæssige og nødvendige for at fremme effektiv konkurrence og sikre, at markedet fungerer, som det skal. Reguleringsmyndigheden har om nødvendigt desuden beføjelse til at samarbejde med bl.a. den nationale konkurrencemyndighed om foretagelse af en undersøgelse vedrørende konkurrencelovgivningen.
I modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har gjort gældende, skal beføjelsen til at vedtage foranstaltninger til fremme af effektiv konkurrence på elektricitets- og naturgasmarkederne således ikke udelukkende tilkomme de nationale konkurrencemyndigheder. Som det fremgår af 37. betragtning til direktiv 2009/72 og af 33. betragtning til direktiv 2009/73, bør reguleringsmyndigheden, uanset anvendelsen af konkurrencereglerne, have beføjelse til at træffe afgørelse om passende foranstaltninger til at sikre kundefordele gennem fremme af den effektive konkurrence, der er en forudsætning for et velfungerende indre marked for elektricitet og naturgas. Som det fremgår af anvendelsen af udtrykket »pålægge« i artikel 37, stk. 4, litra b), i direktiv 2009/72 og i artikel 41, stk. 4, litra b), i direktiv 2009/73, skal denne beføjelse gøre det muligt at vedtage bindende foranstaltninger.
Det følger således af bestemmelserne i direktiv 2009/72 og 2009/73, at medlemsstaterne skal give reguleringsmyndighederne beføjelser til at vedtage bindende foranstaltninger, navnlig med henblik på at fremme den effektive konkurrence på elektricitets- og naturgasmarkederne. Selv om disse myndigheder skal kunne samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder, navnlig ved at fremlægge alle relevante oplysninger og oplyse disse om relevante sager, følger det ikke desto mindre heraf, at de skal kunne udøve deres kompetencer og beføjelser uafhængigt af de kompetencer og beføjelser, som sidstnævnte myndigheder udøver.
Det er i denne sammenhæng, at Kommissionens andet klagepunkts første led skal undersøges. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at elektricitetslovens artikel 23a og 23b og artikel 26, stk. 1a, samt naturgaslovens artikel 15/14a, 15/14b og 15/16, som Kommissionen har nævnt i dette første led, faktisk er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 37, stk. 1, litra i) og j), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 1, litra i) og j), i direktiv 2009/73, eftersom disse nationale bestemmelser ligesom EU-bestemmelserne tilsigter at tillægge kommissionen for energi- og gasregulering opgaven med at overvåge og føre tilsyn med konkurrencebegrænsende adfærd eller praksis og elektricitets- og naturgasvirksomhedernes priser.
Som Kommissionen med føje har gjort gældende, giver disse nationale bestemmelser ikke reguleringsmyndigheden mulighed for at træffe bindende afgørelser hvad angår gennemsigtigheden og den frie konkurrence på markedet og dermed for at pålægge de forholdsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for at fremme en effektiv konkurrence, samt at sikre, at markedet fungerer, som det skal, i forhold til elektricitets- og naturgasvirksomhederne.
Selv om de beføjelser, der følger af elektricitetslovens artikel 23a og 23b og artikel 30a, stk. 3, samt af naturgaslovens artikel 15/14a, 15/14b, 15/16 og artikel 18, stk. 3, kan give kommissionen for energi- og gasregulering mulighed for at føre tilsyn med og overvåge elektricitets- eller naturgasforsyningsvirksomhedernes konkurrencebegrænsende adfærd eller urimelige handelspraksis, som påvirker eller kan påvirke elektricitets- eller naturgasmarkedet, samt for at føre tilsyn med og overvåge disse virksomheders priser, som skal være objektivt begrundede i forhold til deres omkostninger, skal det nemlig bemærkes, at det følger af ordlyden af elektricitetslovens artikel 23a og 23b samt naturgaslovens artikel 15/14a og 15/14b, at kommissionen for energi- og gasregulerings konstateringer som led i udøvelsen af dens overvågnings- og tilsynsopgaver principielt kun giver den mulighed for at udarbejde rapporter til forbundsministeren for energi, afgive udtalelser og henstillinger samt anmelde formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed. Disse bestemmelser fastsætter hvad angår urimelig handelspraksis og diskriminerende priser og/eller vilkår ganske vist ligeledes, at kongen ved anordning udstedt af ministerrådet på forslag fra kommissionen for energi- og gasregulering kan præcisere de foranstaltninger, som denne myndighed kan træffe, hvilket synes at kunne omfatte bindende foranstaltninger. De foranstaltninger, som kommissionen for energi- og gasregulering kan få tilladelse til at træffe, er imidlertid begrænset til »hasteforanstaltninger«. Under alle omstændigheder har Kongeriget Belgien ikke anført nogen anordning, som fastlægger de bindende foranstaltninger, som kommissionen for energi- og gasregulering har tilladelse til at vedtage.
Hvad angår elektricitetslovens artikel 26, stk. 1a, og naturgaslovens artikel 15/16 skal det bemærkes, at disse bestemmelser blot tillægger kommissionen for energi- og gasregulering beføjelser til at indsamle oplysninger, som kun må anvendes til rapporter, udtalelser og henstillinger og eventuelt hasteforanstaltninger som omhandlet i elektricitetslovens artikel 23a og 23b samt naturgaslovens artikel 15/14a og 15/14b. Disse beføjelser kan således ikke afhjælpe manglerne ved kommissionen for energi- og gasregulerings beføjelser i medfør af elektricitetslovens artikel 23a og 23b samt naturgaslovens artikel 15/14a og 15/14b.
Endvidere giver den af Kongeriget Belgien påberåbte elektricitetslovs artikel 31/1 alene kommissionen for energi- og gasregulerings ansatte mulighed for med undersøgelsesdommerens forudgående tilladelse ved begrundet afgørelse, medmindre aktiverne befinder sig i en privat bolig, at anordne beslaglæggelse af aktiver, som tilhører den person, der er genstand for den af kommissionen for energi- og gasregulering foretagne undersøgelse, og som enten er genstand for den undersøgte overtrædelse, skulle benyttes til eller har tjent til at begå den pågældende overtrædelse eller udgør en formuegevinst, der er direkte udledt af overtrædelsen, eller svarer til denne.
Det skal endelig tilføjes, at bestemmelserne i elektricitetslovens artikel 31 og i naturgaslovens artikel 20/2 heller ikke kan føre til, at kommissionen for energi- og gasregulering anses for at have de beføjelser, der er omhandlet i artikel 37, stk. 4, litra b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra b), i direktiv 2009/73. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, giver disse artikler i elektricitetsloven og naturgasloven nemlig ikke kommissionen for energi- og gasregulering mulighed for at udstede et påbud til de berørte personer om at overholde de forpligtelser, som de allerede er pålagt præcist ved bestemmelserne i disse love. Disse artikler giver ikke denne myndighed en videre beføjelse til at træffe bindende afgørelser og til selvstændigt at pålægge de foranstaltninger, som den finder nødvendige, navnlig for at fremme effektiv konkurrence og sikre, at markedet fungerer, som det skal.
Hvad angår den af Kongeriget Belgien anførte fortolkning af disse artikler om, at de giver kommissionen for energi- og gasregulering mulighed for at kunne træffe bindende afgørelser og pålægge de foranstaltninger, som kræves i artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73, skal det bemærkes, at en sådan fortolkning ville være i strid med elektricitetslovens artikel 23a og 23b samt naturgaslovens artikel 15/14a og 15/14b, som ud over kommissionen for energi- og gasregulerings eventuelle mulighed for at træffe hasteforanstaltninger, der forudgående er præciseret i en kongelig anordning, kun bestemmer, at denne myndighed kan udarbejde rapporter, udtalelser og henstillinger samt anmelde formodede overtrædelser til den belgiske konkurrencemyndighed. Elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2 skal, som de udtrykkeligt bestemmer, forstås, »uden at det har betydning for de øvrige foranstaltninger, der er fastsat« i disse love.
Selv om Domstolen måtte tiltræde, at den af Kongeriget Belgien anførte fortolkning af elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2 kunne lægges til grund, kan disse bestemmelser i national ret på denne baggrund ikke anses for med klarhed og præcision at gennemføre bestemmelserne i artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og i artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73.
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkelig specifikke, bestemte og klare til, at det er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, som indebærer, at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder (dom af 8.7.1999, Kommissionen mod Frankrig,
C-354/98
,
EU:C:1999:386
, præmis
, af 14.3.2006, Kommissionen mod Frankrig,
C-177/04
,
EU:C:2006:173
, præmis
, og af 4.10.2018, Kommissionen mod Spanien,
C-599/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2018:813
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal dermed fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af direktiv 2009/72 og 2009/73 ved ikke at foretage en korrekt gennemførelse af artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73.
Det andet klagepunkts andet led om en tilsidesættelse af artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt af artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73
–
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73 ikke er blevet korrekt gennemført i belgisk ret. Flere af bestemmelserne i disse retsakter giver ikke reguleringsmyndigheden, i den foreliggende sag kommissionen for energi- og gasregulering, en eneret til at fastsætte eller godkende metoderne til beregning eller fastlæggelse af vilkårene for tilslutning eller adgang til de nationale net samt vilkårene for levering af balancerings- eller tilpasningstjenester.
De områder, der bør henhøre under reguleringsmyndighedens enekompetence, indsættes i den »tekniske forskrift« som omhandlet i elektricitetslovens artikel 11 og i »adfærdskodeksen« som omhandlet i naturgaslovens artikel 15/5j, som kongen skal fastsætte. Kommissionen for energi- og gasregulerings kompetence er begrænset til alene at omfatte tilsynet med anvendelsen af denne tekniske forskrift og denne adfærdskodeks. Kommissionen for energi- og gasregulering skal ligeledes godkende de dokumenter, der skal udarbejdes i henhold til de adgangsbetingelser, som defineres af kongen.
Europa-Kommissionen har gjort gældende, at den nævnte tekniske forskrift og adfærdskodeks skal overholde bestemmelserne i »den tredje energipakke«, herunder bestemmelserne vedrørende reguleringsmyndighedens kompetencer og uafhængighed. Denne myndighed skal have kompetence til at fastlægge bestemmelserne i denne tekniske forskrift og denne adfærdskodeks.
Endelig har Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Domstolen anført, at den giver afkald på sin argumentation om elektricitetslovens artikel 18, stk. 1, nr. 2.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at det har gennemført artikel 37, stk. 6 og 9, i direktiv 2009/72 ved flere bestemmelser i elektricitetsloven og ved arrêté royal du 22 avril 2019, établissant un règlement technique pour la gestion du réseau de transport de l’électricité et l’accès à celui-ci (kongelig anordning af 22.4.2019 om fastsættelse af en teknisk forskrift for driften af elektricitetstransmissionssystemer og adgangen hertil) (
Moniteur belge
af 29.4.2019, s. 41040) (herefter »den tekniske forskrift«) samt ved de godkendelseskompetencer, som kommissionen for energi- og gasregulering er tillagt i medfør af del 4, 5 og 6 i afsnit 4 i denne tekniske forskrift. Det er endvidere denne medlemsstats opfattelse, at den har gennemført artikel 41, stk. 6 og 9, i direktiv 2009/73 ved flere bestemmelser i naturgasloven samt ved arrêté royal du 23 décembre 2010, relatif au code de bonne conduite en matière d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, à l’installation de stockage de gaz naturel et à l’installation de GNL et portant modification de l’arrêté royal du 12 juin 2001 relatif aux conditions générales de fourniture de gaz naturel et aux conditions d’octroi des autorisations de fourniture de gaz naturel (kongelig anordning af 23.12.2010 om adfærdskodeksen for adgang til naturgastransmissionssystemer, anlæg til opbevaring af naturgas og LNG-anlæg og om ændring af kongelig anordning af 12.6.2001 om de almindelige vilkår for naturgasforsyning og vilkårene for tildeling af tilladelser til naturgasforsyning) (
Moniteur belge
af 5.1.2011, s. 181) (herefter »adfærdskodeksen«).
Hvad for det første angår bestemmelserne i elektricitetsloven og naturgasloven har Kongeriget Belgien for så vidt angår elektricitetsmarkedet gjort gældende, at selv om elektricitetslovens artikel 23, stk. 2, andet afsnit, nr. 9, alene synes at tillægge reguleringsmyndigheden beføjelse til at godkende dokumenter vedrørende tilslutninger, adgang og balanceringsbetingelsen, blev denne bestemmelse gennemført ved artikel 4 i den tekniske forskrift, hvorefter kommissionen for energi- og gasregulering udelukkende har kompetence til at godkende standardkontrakter om tilslutning, adgang, balanceansvarlig og til at levere balanceringstjenester.
Hvad angår naturgasmarkedet bestemmer naturgaslovens artikel 15/14, stk. 2, andet afsnit, nr. 6 og 6a, endvidere, at kommissionen for energi- og gasregulering godkender de væsentligste betingelser for adgang til transmissionsnettene og godkender transmissionsaftalen for adgang til en sammenkobling. Desuden bestemmer denne lovs artikel 15/1, stk. 3, nr. 7, at kommissionen for energi- og gasregulering skal godkende forslag til regler for styring af overbelastning og bl.a. kan give systemoperatøren en begrundet anmodning om at ændre disse regler. Disse bestemmelser er blevet gennemført ved adfærdskodeksens artikel 2, stk. 2, nr. 2 og 3, artikel 29, stk. 1, artikel 77, stk. 1, og artikel 96, stk. 1. Kommissionen for energi- og gasregulering har således udelukkende kompetence til at godkende de væsentligste vilkår for adgang til transmissionsnettet og til transmissionstjenester som foreskrevet i kodeksens artikel 2, stk. 1, nr. 2, bekendtgørelsen om adgang til naturgastransmissionsvirksomhed som fastsat i kodeksens artikel 29, stk. 1, standardkontrakten for naturgastransmissionsvirksomhed som fastsat i kodeksens artikel 77, stk. 1, og standardkontrakten for tilslutning med ændringer som fastsat i adfærdskodeksens artikel 96, stk. 1.
Hvad angår elektricitetslovens artikel 29, stk. 2, andet afsnit, nr. 9, og naturgaslovens artikel 15/14, stk. 2, andet afsnit, nr. 15, tillægger disse bestemmelser kommissionen for energi- og gasregulering en beføjelse til at føre tilsyn med anvendelsen af den tekniske forskrift og adfærdskodeksen. Den eksklusive godkendelseskompetence, som kommissionen for energi- og gasregulering således er tillagt, giver den mulighed for at fastlægge den retlige ordning for vilkårene for tilslutning og adgang til de nationale net, vilkårene for leveringen af tilpasnings- eller balanceringstjenester samt vilkårene for adgang til grænseoverskridende infrastrukturer, herunder procedurer for fordeling af kapacitet og styring af overbelastning. Kommissionen for energi- og gasregulerings enekompetence er ikke begrænset til tilsynet med anvendelsen af de vilkår, som kongen tidligere har fastsat i den tekniske forskrift. Den omstændighed, at sådanne enekompetencer følger af en samlet læsning af lovbestemmelserne og de gennemførelsesanordninger, som kongen har vedtaget, betyder ikke, at sådanne enekompetencer begrænses.
I henhold til bestemmelserne i direktiv 2009/72 og 2009/73 skal kommissionen for energi- og gasregulering godkende de standardkontrakter, som fastsætter metoderne til beregning eller fastlæggelse af vilkårene for tilslutning eller adgang til de nationale net samt vilkårene for levering af balancerings- eller tilpasningstjenester. Der er tale om reguleringsmyndighedens godkendelse af standarder, der gælder for alle, og ikke en vedtagelse af individuelle afgørelser. Elektricitetslovens artikel 31 og naturgaslovens artikel 20/2 bestemmer, at kommissionen for energi- og gasregulering har passende tilsyns- og sanktionsbeføjelser samt de godkendelsesbeføjelser, som kræves ved direktiv 2009/72 og 2009/73.
Hvad for det andet angår udarbejdelsen af den tekniske forskrift og adfærdskodeksen har Kongeriget Belgien gjort gældende, at kongens kompetence til ved kongelig anordning at vedtage en teknisk forskrift og en adfærdskodeks, efter at have modtaget henholdsvis en udtalelse eller et forslag fra kommissionen for energi- og gasregulering, er forenelig med bestemmelserne i direktiv 2009/72 og 2009/73. Reguleringsmyndighedens manglende mulighed for at ændre en tekst, som den ikke har kompetence til at udarbejde, er ikke uforenelig med disse bestemmelser.
Hvad for det tredje angår bestemmelserne i den tekniske forskrift og adfærdskodeksen har Kongeriget Belgien bestridt, at disse bestemmelser kan skade kommissionen for energi- og gasregulerings enekompetence. Kommissionen har indledningsvis ikke identificeret artiklerne i denne forskrift og denne kodeks præcist, selv om den bærer bevisbyrden. Klagepunktet bør efter denne medlemsstats opfattelse afvises.
Det kan endvidere udledes af affattelsen af elektricitetslovens artikel 11 og artikel 23, stk. 2, andet afsnit, nr. 9, samt naturgaslovens artikel 15/5j og artikel 15/14, stk. 2, andet afsnit, nr. 6 og 15, at bestemmelserne i den tekniske forskrift og adfærdskodeksen, hvilken forskrift og kodeks er vedtaget af kongen på udtalelse eller forslag fra kommissionen for energi- og gasregulering, giver førstnævnte en enekompetence, som burde tilkomme kommissionen for energi- og gasregulering.
Endelig indgår direktiv 2009/72 og 2009/73 i en større ramme med forordning nr. 714/2009 og nr. 715/2009, som foreskriver indførelse af netregler, der skal være gældende i alle medlemsstaterne. På området for tilslutning i elektricitetssektoren har Kommissionen vedtaget tre regelsæt. Anden betragtning til begge disse forordninger bemærker, at der skal sondres mellem anvendelsesområdet for artikel 5 i direktiv 2009/72 og for dette direktivs artikel 37, stk. 6. Artikel 7, stk. 1, i Kommissionens forordning (EU) 2016/631 af 14. april 2016 om fastsættelse af netregler om krav til nettilslutning for produktionsanlæg (
EUT 2016, L 112, s. 1
), artikel 6, stk. 1, i Kommissionens forordning (EU) 2016/1388 af 17. august 2016 om fastsættelse af netregler om nettilslutning af forbrugs- og distributionssystemer (
EUT 2016, L 223, s. 10
) og artikel 5, stk. 1, i Kommissionens forordning (EU) 2016/1447 af 26. august 2016 om fastsættelse af netregler om tilslutning af transmissionssystemer med højspændingsjævnstrøm og jævnstrømsforbundne elproducerende anlæg (
EUT 2016, L 241, s. 1
) tillader medlemsstaten at tillægge en anden myndighed end reguleringsmyndigheden kompetencen til at godkende de generelle krav for anvendelse, der skal fastsættes af de kompetente systemoperatører.
Dette er grunden til, at den tekniske forskrift blev vedtaget, idet denne forskrift fører til en godkendelse af disse anvendelseskrav i overensstemmelse med Unionens netregler. Bestemmelserne i den tekniske forskrift gennemfører artikel 5 i direktiv 2009/72 og tillægger ikke kongen kommissionen for energi- og gasregulerings kompetence eller begrænser denne myndigheds kompetence til at godkende de metoder og regler, der omhandles i artikel 37, stk. 6 og 9, i direktiv 2009/72.
–
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår Kongeriget Belgiens formalitetsindsigelse kan den ikke tiltrædes, eftersom Kommissionen på fyldestgørende vis som led i sit klagepunkt har angivet flere bestemmelser i elektricitetsloven og naturgasloven, som den anser for at være i strid med artikel 37, stk. 6 og 9, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 6 og 9, i direktiv 2009/73, således at dette klagepunkt er forståeligt. Denne medlemsstat fik i øvrigt lejlighed til at forstå klagepunktet og besvare det.
Hvad for det andet angår realiteten bestemmer artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73, at det tilkommer reguleringsmyndigheden at fastsætte eller godkende i det mindste de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for tilslutning og adgang til nationale net, tilvejebringelse af tilpasnings- og balanceringsydelser og adgang til grænseoverskridende infrastrukturer, herunder procedurer for fordeling af kapacitet og styring af overbelastning, samt at anmode om, at transmissionssystemoperatører eller markedsoperatører ændrer deres regler for styring af overbelastning, herunder kapacitetsfordeling, som de indsender til den nævnte myndighed.
Som det fremgår af 34. betragtning til direktiv 2009/72 og af 33. betragtning til direktiv 2009/73, er det nødvendigt, at reguleringsmyndigheder kan træffe afgørelser i alle reguleringsspørgsmål og være fuldt uafhængige af alle andre offentlige og private interesser, hvis det indre marked for elektricitet og naturgas skal kunne fungere efter hensigten.
I den foreliggende sag giver elektricitetslovens artikel 11 og naturgaslovens artikel 15/5j kongen beføjelse til at fastlægge henholdsvis den tekniske forskrift for forvaltningen af elektricitetstransmissionsnettet og adgangen hertil samt en adfærdskodeks på området for adgang til naturgastransmissionsnettet, anlæg til opbevaring af naturgas og anlæg til LNG.
Ifølge disse bestemmer kan kongen ved udarbejdelsen af denne tekniske forskrift og denne adfærdskodeks fastlægge visse krav og operationelle regler samt flere metoder, vilkår og oplysninger, som i medfør af artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73 burde henhøre under reguleringsmyndighedens kompetence.
Således bestemmer navnlig elektricitetslovens artikel 11, stk. 2, nr. 1 og 5, at den tekniske forskrift fastsætter tilslutningsfristerne og de oplysninger, som netbrugerne skal afgive til systemoperatøren. Endvidere bestemmer naturgaslovens artikel 15/5j i sit stk. 2, nr. 1, 2, 4 og 7, at adfærdskodeksen fastlægger procedurer og regler for ansøgning om netadgang, de oplysninger, som netbrugerne skal fremlægge for systemoperatøren, de frister, inden for hvilke systemoperatøren skal besvare ansøgningerne om adgang til sine net og anlæg, samt de grundlæggende principper vedrørende rettigheder og forpligtelser for på den ene side naturgastransmissionssystemoperatøren og på den anden side brugerne af naturgastransmissionsnettet for adgangen hertil.
Herved foreskrives det, at den tekniske forskrift og adfærdskodeksen fastsætter regler, oplysninger og principper om vilkårene for tilslutning og adgang til de nationale net som omhandlet i artikel 37, stk. 6, litra a), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 6, litra a), i direktiv 2009/73. I henhold til disse EU-retlige bestemmelser bør reguleringsmyndigheden have ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af betingelser og vilkår eller i det mindste de metoder, der anvendes til at fastsætte disse.
På samme måde bestemmer elektricitetslovens artikel 11, stk. 2, nr. 2 og 7, at den tekniske forskrift definerer de operationelle regler, som systemoperatøren er underlagt ved den tekniske drift af elektricitetsstrømmene, og at systemoperatørens kontrakter om adgang til nettet i overensstemmelse med denne tekniske forskrift præciserer anvendelsen heraf for netbrugerne på ikke-diskriminerende vis. Desuden bestemmer naturgaslovens artikel 15/5j, stk. 2, nr. 5 og 9, at adfærdskodeksen fastlægger foranstaltninger med henblik på at undgå enhver form for forskelsbehandling af brugere eller kategorier af brugere af naturgastransmissionsnettet samt de grundlæggende principper vedrørende rettigheder og forpligtelser for på den ene side naturgastransmissionssystemoperatøren og på den anden side brugerne af naturgastransmissionsnettet om anvendelsen heraf.
Herved kan de regler, foranstaltninger og principper, som således defineres i den tekniske forskrift og adfærdskodeksen, dække vilkårene for leveringen af henholdsvis tilpasnings- og balanceringstjenester, som skal være rimelige og ikke-diskriminerende. I henhold til artikel 37, stk. 6, litra b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 6, litra b), i direktiv 2009/73 bør reguleringsmyndigheden have ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af betingelser og vilkår eller i det mindste de metoder, der anvendes til at fastsætte disse.
Elektricitetslovens artikel 11, stk. 2, nr. 2 og 6, bestemmer endvidere, at den tekniske forskrift definerer de operationelle regler, som systemoperatøren er underlagt i de tiltag, som den pågældende skal tage med henblik på at afhjælpe overbelastningsproblemer, samt de oplysninger, som systemoperatøren skal give operatørerne for andre elnet, som transmissionsnettet er sammenkoblet med, med henblik på at sikre en sikker og effektiv drift, en samordnet udbygning og interoperabilitet af det sammenkoblede net. Naturgaslovens artikel 15/5j, stk. 2, nr. 9, foreskriver desuden, at adfærdskodeksen fastlægger de grundlæggende principper vedrørende rettigheder og forpligtelser for på den ene side naturgastransmissionssystemoperatøren og på den anden side brugerne af naturgastransmissionsnettet vedrørende forhandling om adgangen til transmissionskapacitet og om styring af overbelastning.
Herved kan de regler, oplysninger og principper, som således defineres i den tekniske forskrift og adfærdskodeksen, dække vilkårene for adgang til grænseoverskridende infrastrukturer, herunder procedurer for fordeling af kapacitet og styring af overbelastning. I henhold til artikel 37, stk. 6, litra c), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 6, litra c), i direktiv 2009/73 bør reguleringsmyndigheden have ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af denne adgang og disse procedurer eller i det mindste de metoder, der anvendes til at fastsætte disse, eftersom denne myndighed umiddelbart har ansvaret for at overvåge styringen af overbelastning i medfør af begge artiklers stk. 9.
I en sådan sammenhæng fratager kongens indgreb ved fastlæggelsen af flere af de betingelser, som i henhold til direktiv 2009/72 og 2009/73 bør fastsættes og godkendes af kommissionen for energi- og gasregulering selv, denne myndighed de reguleringskompetencer, som bør tilkomme den (jf. analogt dom af 29.10.2009, Kommissionen mod Belgien,
C-474/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:681
, præmis
).
Det skal bemærkes, at kommissionen for energi- og gasregulering som reguleringsmyndighed skal kunne træffe sine afgørelser selvstændigt og alene i offentlighedens interesse for at sikre overholdelsen af det formål, der forfølges med det nævnte direktiv, uden at være undergivet eksterne instrukser fra andre organer såsom kongen (jf. analogt dom af 11.6.2020, Prezident Slovenskej republiky,
C-378/19
,
EU:C:2020:462
, præmis
).
Det skal tilføjes, at Kongeriget Belgiens argumentation ikke kan føre til, at det andet klagepunkts andet led forkastes.
I denne henseende er argumentationen støttet på forordning nr. 714/2009 og nr. 715/2009 uden relevans, eftersom disse forordninger ikke vedrører betingelserne for netadgang i forbindelse med grænseoverskridende udveksling og ikke tilsigter at ændre de bestemmelser i direktiv 2009/72 og 2009/73, som er omfattet af nærværende søgsmål, og som vedrører reguleringsmyndighedens kompetence til at fastsætte eller godkende i det mindste de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte bl.a. betingelserne for tilslutning og adgang til nationale net.
Hvad angår argumentationen om forordning 2016/631, 2016/1388 og 2016/1447, om ophævelsen af artikel 5 i direktiv 2009/72 og om vedtagelsen af den tekniske forskrift skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (dom af 15.3.2017, Kommissionen mod Spanien,
C-563/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:21016
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Der kan ikke tages hensyn til disse forordninger samt ophævelsen af artikel 5 i direktiv 2009/72 og vedtagelsen af den tekniske forskrift som led i undersøgelsen af nærværende søgsmål, eftersom de er indtrådt efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
Selv om forordning 2016/631, 2016/1388 og 2016/1447 tilsigter at fastsætte harmoniserede regler for tilslutningen til net, tilsigter disse forordninger under alle omstændigheder hverken at ændre de kompetenceregler, der er fastsat i artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73, eller at fritage medlemsstaterne for forpligtelsen til at gennemføre disse bestemmelser.
Det skal dermed fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2009/72 og 2009/73, idet det ikke har foretaget en korrekt gennemførelse af artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Belgien at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tiende Afdeling):

1)
Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF og i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF, idet denne medlemsstat ikke har foretaget en korrekt gennemførelse af:
–
artikel 9, stk. 1, litra a), i både direktiv 2009/72 og 2009/73
–
artikel 37, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2009/73, samt
–
artikel 37, stk. 6, litra a)-c), og artikel 37, stk. 9, i direktiv 2009/72 samt artikel 41, stk. 6, litra a)-c), og artikel 41, stk. 9, i direktiv 2009/73.

2)
Kongeriget Belgien betaler sagsomkostningerne.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.