CELEX: 62020CJ0179
Begäran om förhandsavgörande
Inre marknaden för el
Direktiv 2009/72/EG
Artikel 15.4
Prioriterad inmatning
Försörjningstrygghet
Artikel 32.1
Fritt tillträde för tredje part
Garanterat tillträde till överföringssystemen
Direktiv 2009/28/EG
Artikel 16.2
Garanterat tillträde
Artikel 107.1 FEUF
Artikel 108.3 FEUF
Statligt stöd

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 107.1 och 108.3 FEUF samt av artikel 15.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (
EUT L 211, 2009, s. 55
).
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Fondul Proprietatea SA och å andra sidan Guvernul României (Rumäniens regering), SC Complexul Energetic Hunedoara SA, i likvidation (nedan kallat CE Hunedoara), företrätt av konkursförvaltaren Expert Insolvență SPRL, SC Complexul Energetic Oltenia SA (nedan kallat CE Oltenia), och Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice ”Transelectrica” SA (det nationella elöverföringsföretaget Transelectrica) (nedan kallat Transelectrica). Målet rör en talan om ogiltigförklaring av ett beslut från den rumänska regeringen om åtgärder för att trygga elförsörjningen.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2005/89/EG
I skäl 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (
EUT L 33, 2006, s. 22
), anges följande:
”Vid främjandet av el från förnybara energikällor är det nödvändigt att sörja för den därmed förknippade tillgängliga reservkapaciteten, om det ur teknisk synpunkt behövs, för att upprätthålla nätets tillförlitlighet och säkerhet.”
Direktiv 2009/28/EG
I skäl 60 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (
EUT L 140, 2009, s. 16
) angavs följande:
”Prioriterad och garanterad tillgång till el från förnybara energikällor är viktigt för integrering av förnybara energikällor i den inre marknaden för el i linje med artikel 11.2 och är en ytterligare utveckling av artikel 11.3 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (
EUT L 176, 2003, s. 37
)]. Krav angående upprätthållande av tillförlitlighet och säkerhet när det gäller nät och inmatning kan skilja sig åt beroende på det nationella nätets särdrag och dess säkra drift. Prioriterad tillgång till nätet ger anslutna producenter av el från förnybara energikällor säkerhet om att de vid varje tidpunkt kan sälja och överföra el från förnybara energikällor i enlighet med anslutningsreglerna närhelst källan blir tillgänglig. Om el från förnybara energikällor integreras på spotmarknaden, säkerställer garanterad tillgång att all el som säljs och stöds får tillgång till nätet, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor från anläggningar som är uppkopplade till nätet. …”
Artikel 16 i direktiv 2009/28 hade rubriken ”Åtkomst till och drift av näten”, och där föreskrevs följande i punkt 2:
”I enlighet med krav som rör underhållet av nätets tillförlitlighet och säkerhet ska medlemsstaterna, på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier som fastställts av de behöriga nationella myndigheterna,
…
b)
sörja för att el från förnybara energikällor får antingen prioriterad åtkomst eller garanterad åtkomst till elnätet, …”
Direktiv 2009/72
I skälen 3 och 5 i direktiv 2009/72 angavs följande:
”(3)
De friheter som Europeiska unionens medborgare garanteras genom fördraget – bland annat, fri rörlighet för varor, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster – kan endast uppnås på en fullständigt öppnad marknad, där alla konsumenter fritt kan välja handlare och där alla handlare kan leverera fritt till sina kunder.
…
(5)
En trygg elförsörjning är av avgörande betydelse för samhällsutvecklingen i Europa, för genomförandet av en hållbar klimatförändringspolitik samt för främjandet av konkurrenskraften på den inre marknaden. I detta syfte bör gränsöverskridande sammanlänkningar utvecklas ytterligare för att trygga försörjningen från alla energikällor till mest konkurrenskraftiga priser för konsumenter och näringsliv inom [Europeiska unionen].”
Artikel 1 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, och där föreskrevs följande:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution och leverans av el, samt bestämmelser om konsumentskydd, i syfte att förbättra och integrera konkurrensutsatta elmarknader i [unionen]. …”
Artikel 2 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Definitioner”, och där föreskrevs följande:
”I detta direktiv avses med
…
3.
överföring
: transport av el i sammanlänkade system med högspänningsnät samt nät med extra hög spänning för tillhandahållande till slutförbrukare eller distributörer, men inte leverans.
4.
systemansvarig för överföringssystemet
: varje fysisk eller juridisk person som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el.
…
16.
ekonomisk rangordning
: rangordning av källor som tillhandahåller elleveranser enligt ekonomiska kriterier.
17.
stödtjänst
: varje tjänst som behövs för driften av ett överförings- eller distributionssystem.”
Artikel 3 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och skyddet av kunderna”, och där föreskrevs följande i punkt 14:
”Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artiklarna 7, 8, 32 och/eller 34, i den utsträckning som tillämpningen av dessa, rättsligt eller i praktiken, skulle hindra elföretagen från att fullgöra de förpliktelser som ålagts dem i det allmänna ekonomiska intresset och i den mån som handelns utveckling inte påverkas i en sådan utsträckning att det skulle strida mot [unionens] intressen. [Unionens] intressen omfattar bland annat konkurrens när det gäller berättigade kunder i enlighet med detta direktiv och artikel 106 i [EUF-]fördraget.”
Artikel 15 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Inmatningsordning och balans”, och där föreskrevs följande i punkterna 1–4:
”1.   Utan att detta inverkar på leveranser av el som grundas på avtalsförpliktelser, inklusive sådana som härrör från anbudsspecifikationerna, ska den systemansvarige för överföringssystemet, när den systemansvarige har denna funktion, ansvara för inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna inom sitt område och bestämma hur sammanlänkningar till andra system ska utnyttjas.
2.   Inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna och utnyttjandet av sammanlänkningar ska fastställas på grundval av kriterier som ska godkännas av de tillsynsmyndigheterna om de är behöriga och som måste vara objektiva, offentliggjorda och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt som säkerställer att den inre marknaden för el fungerar väl. I kriterierna ska den ekonomiska rangordning som gäller el från tillgängliga installationer för elproduktion, eller från överföring genom sammanlänkningar, samt de tekniska begränsningarna i systemet beaktas.
3.   En medlemsstat ska ålägga de systemansvariga att, då de avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningar som använder förnybara energikällor, agerar i enlighet med artikel 16 i direktiv [2009/28]. De får också ålägga den systemansvarige att, då denne avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningar, ge kraftvärmeverk företräde.
4.   En medlemsstat får med hänsyn till försörjningstryggheten bestämma att produktionsanläggningar som använder inhemska källor för primärenergi ska prioriteras i en utsträckning som inte under något kalenderår överstiger 15 procent av den totala mängd primärenergi som behövs för att producera den el som förbrukas i den berörda medlemsstaten.”
Artikel 32 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Tillträde för tredje part”, och där föreskrevs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystemen grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder samt tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna. Medlemsstaterna ska se till att dessa tariffer, eller de metoder som använts för att beräkna dem, är godkända innan de träder i kraft i enlighet med artikel 37 samt att tarifferna – och metoderna om endast dessa har godkänts – offentliggörs innan de träder i kraft.”
Rumänsk rätt
Lag nr 123/2012
I artikel 5.3 i Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 (lag nr 123/2012 om el och naturgas) av den 10 juli 2012 (
Monitorul Oficial al României
, Del I, nr 485 av den 16 juli 2012), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag nr 123/2012), föreskrivs följande:
”Regeringen får av försörjningstrygghetsskäl besluta att el som produceras i kraftverk som använder inhemskt bränsle beviljas garanterat tillträde till elnätet, varvid den årliga mängden primärenergi inte får överstiga 15 procent av den totala bränslemängd som behövs för att producera den el som utgör statens slutliga bruttoenergianvändning.”
Regeringsbeslut nr 138/2013,
Hotărârea Guvernului nr 138/2013 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică (regeringsbeslut nr 138/2013 om vidtagande av åtgärder för att trygga elförsörjningen) av den 3 april 2013 (
Monitorul Oficial al României
, Del I, nr 196 av den 8 april 2013) (nedan kallat beslut nr 138/2013) antogs med stöd av artikel 5.3 i lag nr 123/2012. I artikel 1 i beslut nr 138/2013 angavs följande:
”El producerad av värmekraftverket Mintia tillhörande [CE Hunedoara] ska ges garanterat tillträde till elnätet, varigenom detta företag garanteras kontinuerlig drift med en genomsnittlig energimängd av minst 200 MW.”
Artikel 2 i beslut nr 138/2013 hade följande lydelse:
”El producerad av [CE Oltenia] ska ges garanterat tillträde till elnätet, varigenom detta företag garanteras kontinuerlig drift med en genomsnittlig energimängd av minst 500 MW.”
Artikel 3 i beslut nr 138/2013 hade följande lydelse:
”[Transelectrica] är i sin egenskap av systemansvarig för överföringssystemet skyldig att säkerställa att el från de värmekraftverk som anges i artiklarna 1 och 2 ges prioriterad inmatning på de villkor som anges i de bestämmelser som antagits av Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [den nationella energitillsynsmyndigheten].”
I artikel 4 i beslut nr 138/2013 angavs följande:
”För att upprätthålla säkerhetsnivån i det nationella elnätet ska [CE Hunedoara] tillhandahålla den systemansvarige för överföringssystemet stödtjänster motsvarande en elproduktionskapacitet på minst 400 MW, i enlighet med de bestämmelser som antagits av Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [den nationella energitillsynsmyndigheten].”
Artikel 5 i beslut nr 138/2013 hade följande lydelse:
”För att upprätthålla säkerhetsnivån i det nationella elnätet ska [CE Oltenia] tillhandahålla den systemansvarige för överföringssystemet stödtjänster motsvarande en elproduktionskapacitet på minst 600 MW, i enlighet med de bestämmelser som antagits av Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [den nationella energitillsynsmyndigheten].”
I artikel 6 i beslut nr 138/2013 angavs följande:
”De åtgärder som föreskrivs i detta beslut ska tillämpas mellan den 15 april 2013 och den 1 juli 2015.”
Genom regeringsbeslut nr 941/2014 förlängdes perioden för att tillämpa de åtgärder som föreskrivs i artiklarna 1, 3 och 4 i beslut nr 138/2013 på CE Hunedoara till den 31 december 2017.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Bolaget Fondul Proprietatea är minoritetsägare i bolaget S.P.E.H. Hidroelectrica SA. Fondul Proprietatea väckte talan vid Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) om ogiltigförklaring av beslut nr 138/2013. Till stöd för sin talan gjorde bolaget gällande att CE Hunedoara och CE Oltenia, två elproducenter som använder inhemska källor för primärenergi och vars majoritetsägare är den rumänska staten, genom detta beslut hade beviljats olagligt statligt stöd.
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det genom beslut nr 138/2013 infördes en rad åtgärder till förmån för dessa två bolag. Vad beträffar CE Oltenia tillämpades nämnda åtgärder mellan den 15 april 2013 och den 1 juli 2015 och vad beträffar CE Hunedoara mellan den 15 april 2013 och den 31 december 2017. Åtgärderna bestod i följande. För det första innebar artiklarna 1 och 2 i beslut nr 138/2013 att el som producerades av dessa båda bolags värmekraftverk gavs garanterat tillträde till elnätet för att säkerställa en kontinuerlig drift med en genomsnittlig elproduktionskapacitet på minst 200 megawatt (MW) för CE Hunedoaras kraftverk och minst 500 MW för CE Oltenias kraftverk. För det andra innebar artikel 3 i beslutet att Transelectrica, i egenskap av enda systemansvarig för överföringssystem, var skyldigt att säkerställa att el som producerats av dessa båda bolags värmekraftverk gavs prioriterad inmatning. För det tredje infördes genom artiklarna 4 och 5 i en skyldighet för CE Hunedoara och CE Oltenia att tillhandahålla stödtjänster till Transelectrica motsvarande en elproduktionskapacitet på minst 400 MW respektive 600 MW.
Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest) ogillade Fondul Proprietateas talan genom dom av den 10 mars 2015. Fondul Proprietatea överklagade den domen till Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal (Högsta domstolen – avdelningen för förvaltnings- och skatterättsliga mål, Rumänien). Genom dom av den 22 maj 2018 upphävde denna domstol i vissa delar den överklagade domen med motiveringen att Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) inte hade prövat samtliga grunder som Fondul Proprietatea hade åberopat. Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) återförvisade därför målet till Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) för prövning av samtliga dessa grunder.
I samband med prövningen av talan om ogiltighetsförklaring efter återförvisningen yrkade Fondul Proprietatea att Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) (nedan även kallad den hänskjutande domstolen) skulle begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
Till stöd för sitt yrkande gjorde Fondul Proprietatea gällande att beslut nr 138/2013 kunde anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Fondul Proprietatea anförde i det avseendet särskilt följande. Transelectrica, som till största delen ägs av staten, har fortlöpande ansvar för balansering av det nationella elsystemet, det vill säga att säkerställa balans mellan produktion och förbrukning av el. För detta ändamål upphandlar Transelectrica stödtjänster, varvid de anbud som lämnas av elproducenterna rangordnas i stigande ordning med början i det lägsta anbudet. I allmänhet är det producenter som har låga produktionskostnader och kan erbjuda dessa stödtjänster till konkurrenskraftiga priser som tillhandahåller dessa tjänster.
De kraftverk som ägs av CE Hunedoara och CE Oltenia har höga produktionskostnader, vilket innebär att de inte är i kontinuerlig drift och inte säljer en stor mängd el. När kraftverken inte är i drift minskar dessa bolags möjligheter att tillhandahålla stödtjänster kraftigt, eftersom det tar lång tid och medför ytterligare kostnader att starta upp kraftverken igen. Om de ekonomiska kriterierna hade iakttagits skulle dessa bolag därför inte ha kunnat sälja stödtjänster. Den rumänska staten ingrep i detta sammanhang genom att ge bolagen garanterat tillträde till överföringssystemen och prioriterad inmatning, förenat med en skyldighet att köpa stödtjänster.
Dessa åtgärder ger CE Hunedoara och CE Oltenia en selektiv ekonomisk fördel som finansieras med statliga medel till nackdel för andra elproducenter på marknaden. Åtgärderna innebär ett kringgående av syftet med mekanismen för garanterat tillträde, som skapats för att uppmuntra produktion av el från förnybara, icke-förorenande energikällor, eftersom garanterat tillträde ges till två bolag som producerar el från förorenande källor. Syftet med att ge garanterat tillträde enligt beslut nr 138/2013 har endast varit hålla av de av beslutet omfattade produktionsanläggningarna i kontinuerlig drift, så att de kan producera el till ett bättre pris och tillhandahålla stödtjänster.
Den rumänska regeringen, som är motpart i målet vid den hänskjutande domstolen, gjorde gällande att Transelectricas skyldighet, enligt artikel 3 i beslut nr 138/2013, att ge prioriterad inmatning för el som produceras av CE Hunedoaras och CE Oltenias anläggningar syftar till att på nationell nivå tillämpa artikel 15.4 i direktiv 2009/72.
I fråga om stödtjänster anförde den rumänska regeringen att det i beslut nr 138/2013 preciseras att skyldigheten för de två producenterna, CE Hunedoara och CE Oltenia, att tillhandahålla stödtjänster omfattas av de villkor som föreskrivs i bestämmelser från Autoritatea Națională de reglementare în domeniul Energiei (den nationella energitillsynsmyndigheten) (nedan kallad ANRE). ANRE utarbetar och utfärdar de tvingande bestämmelser – på nationell nivå – som är nödvändiga för att energisektorn ska fungera samt följer upp tillämpningen av dem.
Regeringen gjorde gällande att de i målet aktuella nationella åtgärderna inte utgör statligt stöd.
Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (ekonomi-, energi- och miljöministeriet), som är intervenient i målet vid den hänskjutande domstolen, gjorde gällande att beslut nr 138/2013 föreskriver nödvändiga åtgärder för att det nationella elsystemet ska fungera på ett säkert sätt och att beslutet antogs med beaktande av olika överväganden, och anförde i övrigt särskilt följande. För det första har den kraftigt ökade produktionskapaciteten från förnybara energikällor tvingat den rumänska regeringen att vidta åtgärder som säkerställer en tryggad elförsörjning i enlighet med skäl 5 i direktiv 2005/89.
För det andra har drift av kraftverk som använder konventionella energikällor ansetts vara nödvändig för att täcka elbelastningskurvan.
Det framgår dessutom av studier om det nationella elsystemets säkerhet och lämplighet att det är nödvändigt att ha lokala kraftverk över hela landet i drift, eftersom dessa kraftverk tillhandahåller stödtjänster och upprätthåller balansen mellan utbud och efterfrågan. I detta sammanhang har det ansetts att CE Hunedoara på ett betydande sätt kan bidra till säkerheten i den centrala och nordvästra delen av det nationella elsystemet.
För det tredje var situationen vid tiden för beslut nr 138/2013 sådan att den gränsöverskridande handeln genom det västliga gränsområdet hade intensifierats och att förlusterna i överföringssystemet, som står i direkt proportion till avståndet mellan producenterna och konsumenterna, hade minskat. Detta krävde att det fanns en betydande produktionskapacitet i detta område och CE Hunedoara var den enda stora elproducenten i landets centrala och nordvästra område.
Det var mot bakgrund av dessa skäl som den rumänska regeringen antog beslut nr 138/2013. I beslutet föreskrivs att el producerad av CE Hunedoaras och CE Oltenias anläggningar ska ges garanterat tillträde till överföringssystemen, i syfte att säkerställa en kontinuerlig drift av dessa anläggningar med en elproduktionskapacitet på minst 200 MW respektive minst 500 MW, varvid dessa värden utgjorde en rätt för de berörda producenterna och inte en skyldighet att driva anläggningarna med dessa kapaciteter.
Transelectrica gjorde för sin del gällande följande. För att säkerställa elsystemets tillräcklighet och för att täcka efterfrågan på el måste det nationella elsystemet ha en viss tillgänglig kapacitet – garanterad genom kraftverk – som är högre än den förbrukade kapaciteten vid förbrukningstoppar. På samma sätt är det obligatoriskt att alltid hålla en driftsreserv tillgänglig för att den systemansvarige ska kunna balansera elsystemet.
Det har dessutom skett en betydande ökning i det nationella elsystemet av kraftverk som producerar el från förnybara energikällor, vars produktion är oförutsebar och periodisk. Härtill kommer att kraftverk som använder konventionella källor, i synnerhet de som använder kol, har fått ökade kostnader på grund av att de inte kan drivas kontinuerligt och att de, när de är inte är i drift, inte kan tillhandahålla stödtjänster med hänsyn till att det tar lång tid och medför stora kostnader att starta upp kraftverken igen.
Dessa kraftverk kan således inte vara konkurrenskraftiga på marknaden, men deras funktion som kraftverk som producerar el från konventionella energikällor är fortfarande nödvändig för att täcka elbelastningskurvan och säkerställa stödtjänster. För att trygga det nationella elsystemet krävs även att olika bränslen används för att producera den el som behövs för att täcka den nationella energiförbrukningen. Den rumänska regeringen fäster i det avseendet särskild vikt vid att användning av nationella energiresurser prioriteras, för att säkerställa energioberoendet.
Fondul Proprietatea blandar samman marknaden för balansering och marknaden för stödtjänster. På marknaden för stödtjänster köps reserver från kvalificerade leverantörer och dessa reserver aktiveras, eller inte, på balanseringsmarknaden. Ingen leverantör av stödtjänster är garanterad att reserver aktiveras på balanseringsmarknaden. Detta sker i enlighet med marknadsreglerna. Marknadsreglerna gäller även för de producenter som avses i beslut nr 138/2013 och det finns ingen garanti för att balanseringsel från dessa producenter prioriteras.
Den nationella marknaden för stödtjänster är dessutom mycket koncentrerad med svag konkurrens. I en situation med begränsat anbud blir priserna på den konkurrensutsatta marknaden för stödtjänster mycket höga, och de vägda genomsnittliga priserna vid anbudsinfordran överstiger ofta de reglerade priserna. Det kan således inte med säkerhet hävdas att inköpspriset för reserver skulle ha varit lägre om beslut nr 138/2013 inte hade funnits.
Enligt Transelectrica och den rumänska regeringen utgör artikel 3 i beslut nr 138/2013, enligt vilken Transelectrica är skyldigt att ge el som produceras av CE Hunedoaras och CE Oltenias kraftverk prioriterad inmatning, ett genomförande av artikel 15.4 i direktiv 2009/72, som införlivats med nationell rätt genom artikel 5.3 i lag nr 123/2012. I det avseendet hade ANRE, innan beslutet antogs, hävdat att de planerade åtgärderna stred både mot gällande rumänsk lagstiftning och mot unionslagstiftning, medan det rumänska konkurrensrådet hade angett att åtgärderna inte snedvrider elmarknaden och inte medför någon konkurrensbegränsande behandling.
Den hänskjutande domstolen har i beslutet om hänskjutande anfört att det skulle kunna vara så, att den rumänska staten har infört ett system till förmån för CE Hunedoara och CE Oltenia för att ge fler fördelar till dessa två bolag, det vill säga garanterad försäljning av el som produceras genom att kraftverken är i kontinuerlig drift och elproduktion till ett bättre pris tack vare undanröjandet av kostnaderna för att återstarta kraftverken, vilket kan utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Den hänskjutande domstolen anser att det måste klarläggas huruvida artikel 5.3 i lag nr 123/2012 utgör ett felaktigt införlivande av artikel 15.4 i direktiv 2009/72. Enligt den hänskjutande domstolen hänvisar den sistnämnda bestämmelsen till samma typ av elproducenter som lag nr 123/2012 hänvisar till, nämligen elproducenter som använder inhemska källor för primärenergi, och anger samma begränsning, nämligen 15 procent av den totala mängd primärenergi som behövs för att producera el. Enligt den hänskjutande domstolen finns det emellertid en skillnad mellan direktiv 2009/72 och den rumänska lagstiftning genom vilken direktivet införlivas, eftersom direktivet inte avser garanterat tillträde, som det hänvisas till i artikel 5.3 i lag nr 123/2012, utan prioriterad inmatning.
Den hänskjutande domstolen anser därför att det måste prövas huruvida artikel 15.4 i direktiv 2009/72 utgör ett undantag, som ska tillämpas strikt, och som endast gör det möjligt att ge prioriterad inmatning i överföringssystemen, men däremot inte garanterat tillträde till dessa system, såsom föreskrivs i beslut nr 138/2013.
Den hänskjutande domstolen har anfört att det framgår av bestämmelserna i direktiv 2009/72 att det endast är energi från förnybara energikällor som ska ges garanterat tillträde till systemen. Den anser följaktligen att det kan strida mot artikel 15.4 i direktiv 2009/72 att ge el som produceras av CE Hunedoara och CE Oltenia garanterat tillträde.
Det är mot denna bakgrund som Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
… Ska rumänska statens antagande av bestämmelser i vilka det till fördel för två av staten majoritetsägda bolag stadgas att
a.
[el som produceras av] dessa bolag ges prioriterad inmatning samt att den systemansvarige för överföringssystemet är skyldig att köpa stödtjänster av dessa bolag, och att
b.
el som produceras av dessa bolag ges garanterat tillträde till elnäten för att säkerställa att dessa bolags anläggningar hålls i kontinuerlig drift,
anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF, det vill säga en åtgärd som finansieras av staten eller vidtas med hjälp av statliga medel, som har selektiv karaktär och som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna? Om den frågan besvaras jakande, borde då detta statliga stöd ha anmälts enligt artikel 108.3 FEUF? …
2)
… Är det förenligt med bestämmelserna i artikel 15.4 i direktiv [2009/72] att rumänska staten beviljar en rätt till garanterat tillträde till elnätet varigenom två av staten majoritetsägda bolag garanteras kontinuerlig drift?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas först, för att få klarhet i huruvida artikel 15.4 i direktiv 2009/72 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att vissa elproducenter vars anläggningar använder inhemska källor för primärenergi för att trygga elförsörjningen ges garanterat tillträde till överföringssystemen.
EU-domstolen gör följande bedömning. I artikel 15.4 i direktiv 2009/72 anges att en medlemsstat med hänsyn till försörjningstryggheten får bestämma att produktionsanläggningar som använder inhemska källor för primärenergi ska prioriteras i en utsträckning som inte under något kalenderår överstiger 15 procent av den totala mängd primärenergi som behövs för att producera den el som förbrukas i den berörda medlemsstaten.
Det kan inledningsvis konstateras att det framgår av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att artikel 5.3 i lag nr 123/2012 har till syfte att införliva artikel 15.4 i direktiv 2009/72 med rumänsk rätt. Såsom den hänskjutande domstolen har angett avser artikel 5.3 i lag nr 123/2012 samma produktionsanläggningar som använder inhemska källor för primärenergi och samma begränsning som artikel 15.4 i direktiv 2009/72. I artikel 5.3 i lag nr 123/2012 föreskrivs dock inte en möjlighet att ge el producerad av nämnda anläggningar prioriterad inmatning, utan en möjlighet att ge elen garanterat tillträde till elnätet. I direktiv 2009/72 talas visserligen inte uttryckligen om garanterat tillträde till elnätet. Det ska dock konstateras att det i artikel 15.3 i direktivet hänvisas till artikel 16 i direktiv 2009/28, vars punkt 2 b bland annat avser garanterat tillträde till elnätet för el från förnybara energikällor och att det i artikel 32.1 i direktiv 2009/72 anges en princip om fritt tillträde för tredje part till systemen.
Under dessa omständigheter finner EU-domstolen, för att ett användbart svar ska kunna ges på den hänskjutande domstolens fråga, att det är nödvändigt att tolka artiklarna 15.3, 15.4 och 32.1 i direktiv 2009/72 samt artikel 16.2 b i direktiv 2009/28.
Vad för det första beträffar tolkningen av artikel 15.4 i direktiv 2009/72 ska det prövas vilken innebörd möjligheten att ge en anläggning ”prioriterad inmatning” är tänkt att ha.
I det avseendet kan följande konstateras. Det följer såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen (dom av den 9 september 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Efterföljande ansökan om internationellt skydd),
C‑18/20
,
EU:C:2021:710
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom artikel 15.4 i direktiv 2009/72 inte innehåller någon hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar ska ordalydelsen i denna bestämmelse ges en självständig och enhetlig tolkning.
Det framgår av EU-domstolens praxis att i fråga om inmatning har den systemansvarige för elnätet rätt att upprätta en inmatningsordning mellan produktionsanläggningarna inom ett visst område för att bland annat anskaffa den energi som behövs för att täcka energiförluster och reservkapacitet inom sitt system samt för att balansera elsystemet och säkerställa att den inre marknaden för el fungerar väl (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 november 2018, Solvay Chimica Italia m.fl.,
C‑262/17, C‑263/17 och C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, punkt
).
Enligt artikel 15.2 i direktiv 2009/72 ska inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna fastställas på grundval av objektiva, offentliggjorda och icke-diskriminerande kriterier, vilka särskilt tar hänsyn till den ekonomiska rangordningen.
Uttrycket ”prioriteras” i artikel 15.4 i direktiv 2009/72 är en indikation på att prioriterad inmatning utgör ett undantag från de regler för inmatning som anges i artikel 15.2 i direktivet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 29 i sitt förslag till avgörande innebär prioriterad inmatning att den systemansvarige för överföringssystemet får bestämma inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna på grundval av andra kriterier än ekonomisk rangordning.
EU-domstolen konstaterar i det avseendet att unionslagstiftaren genom artikel 15.3 och 15.4 i direktiv 2009/72 har infört två typer av prioriterad inmatning, nämligen prioriterad inmatning för produktionsanläggningar som använder förnybara energikällor samt för anläggningar för kombinerad el- och värmeproduktion (artikel 15.3 i direktivet, som grundar sig på målet att skydda miljön) och prioriterad inmatning för produktionsanläggningar som använder inhemska källor för primärenergi (artikel 15.4 i direktivet, som grundar sig på målet om försörjningstrygghet).
Vad för det andra beträffar tolkningen av artikel 16.2 b i direktiv 2009/28, enligt vilken medlemsstaterna ska ge el från förnybara energikällor antingen prioriterat tillträde eller garanterat tillträde till elsystemet, konstaterar EU-domstolen att denna bestämmelse inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av dess innebörd och tillämpningsområde. Ordalydelsen i denna bestämmelse ska därför ges en självständig och enhetlig tolkning inom unionen, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 52 ovan.
Det följer emellertid av domstolens praxis att tillträde till nätet ska förstås som en rätt att använda elnätet (se, analogt, dom av den 9 oktober 2008, Sabatauskas m.fl.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, punkt
).
Tillträdet till elnätet är emellertid inte obegränsat, eftersom det är beroende av den maximala kapacitet som överföringssystemet kan bära.
I skäl 60 i direktiv 2009/28 anges att om el från förnybara energikällor integreras på spotmarknaden, säkerställer garanterat tillträde att all el som säljs och stöds ges tillträde till nätet, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor från anläggningar som är anslutna till elnätet. Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande, att garanterat tillträde, såsom det anges i skäl 60, är en mekanism som säkerställer att produktionsanläggningar som använder förnybara energikällor får tillträde till systemen för att transportera den producerade elen.
Garanterat tillträde enligt artikel 16.2 b i direktiv 2009/28 syftar till att integrera förnybara energikällor på den inre marknaden för el genom att säkerställa att all el från förnybara energikällor ges tillträde till systemen, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor.
I samma artikel 16.2 anges emellertid att garanterat tillträde för el från förnybara energikällor inte är ovillkorligt. I bestämmelsen anges nämligen ett sådant garanterat tillträde för el från förnybara energikällor är beroende av att krav som rör upprätthållandet av nätets tillförlitlighet och säkerhet iakttas, på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier som fastställts av behöriga nationella myndigheter.
EU-domstolen delar således Europeiska kommissionens bedömning, såsom den kommit till uttryck i dess inlagor och vid den muntliga förhandlingen, att det följer av tolkningen av artikel 15.4 i direktiv 2009/72 och artikel 16.2 b i direktiv 2009/28 att reglerna för inmatning bestämmer vilka elproduktionsanläggningar som producerar el vid en viss tidpunkt på dygnet, medan reglerna för tillträde bestämmer vilken producent som har tillträde till elnätet vid fysisk överbelastning av elnätet när kapaciteten är otillräcklig.
Eftersom det i artikel 15.4 i direktiv 2009/72 endast föreskrivs en möjlighet att bevilja prioriterad inmatning kan denna bestämmelse följaktligen inte användas som rättslig grund av medlemsstaterna för att införa en rätt till garanterat tillträde till överföringssystemen. I artikel 16.2 b i direktiv 2009/28 talas visserligen om möjligheten att införa ett ”[garanterat tillträde]”, men detta gäller endast grön el. Inte heller den bestämmelsen kan således användas som rättslig grund för nationella bestämmelser om garanterat tillträde för anläggningar som producerar icke-förnybar energi.
EU-domstolen finner dock, för det tredje, att det vid prövningen av huruvida en medlemsstat i sin nationella lagstiftning får bevilja el från inhemska källor för primärenergi garanterat tillträde till överföringssystemen även ska tas hänsyn till bestämmelsen om fritt tillträde för tredje part i artikel 32.1 i direktiv 2009/72. Enligt den bestämmelsen är medlemsstaterna, i princip, skyldiga att införa en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystemen grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder samt tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna.
EU-domstolen har redan vid upprepade tillfällen slagit fast att fritt tillträde för tredje part till dessa system, vilket införts genom artikel 32.1 i direktiv 2009/72, utgör en av de grundläggande åtgärder som medlemsstaterna är skyldiga att vidta för att fullborda den inre marknaden för el (dom av den 28 november 2018, Solvay Chimica Italia m.fl.,
C‑262/17, C‑263/17 och C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Som framgår av skäl 3 i direktiv 2009/72 syftar direktivet nämligen till att uppnå en fullständigt öppen marknad, där alla konsumenter fritt kan välja handlare och där alla handlare kan leverera fritt till sina kunder.
Det ska i det avseendet påpekas att det förhållandet att tillträdet till systemen för överföring och transport av el garanteras utan diskriminering, på ett sätt som medger insyn och till rimliga priser, är nödvändigt för att det ska föreligga en fungerande konkurrens och är av avgörande betydelse (dom av den 17 oktober 2019, Elektrorazpredelenie Yug,
C‑31/18
,
EU:C:2019:868
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 32.1 i direktiv 2009/72, enligt vilken statens åtgärder vid genomförandet av nättillträdet ska vara icke-diskriminerande, är ett särskilt uttryck för den allmänna likhetsprincipen (se, analogt, dom av den 29 september 2016, Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer av fast rättspraxis att förbudet mot diskriminering innebär att lika situationer inte får behandlas olika såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling (dom av den 29 september 2016, Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En skillnad i behandling är motiverad om den grundas på ett objektivt och rimligt kriterium, det vill säga om den hänger samman med ett lagligt godtagbart mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och om skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom den aktuella behandlingen (dom av den 29 september 2016, Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, punkt
och där angiven rättspraxis)
Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en sådan skillnad i behandling som den som är aktuell i det nationella målet är motiverad, ankommer det emellertid på EU-domstolen att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som gör att den kan avgöra nämnda mål.
I det nu aktuella fallet framgår det av handlingarna i målet att det endast är el som produceras av två anläggningar som använder inhemska källor för primärenergi som ges garanterat tillträde med stöd av beslut nr 138/2013. Beslut nr 138/2013 är inte tillämpligt på andra elproducenter som använder inhemska källor för primärenergi eller på elproducenter som använder förnybara energikällor. Beslutet medför således en skillnad i behandling, eftersom de nyss nämnda elproducenterna, å ena sidan, och de elproducenter som avses i beslutet, å andra sidan, befinner sig i en jämförbar situation med avseende på tillträdet till överföringssystemen.
Vad beträffar frågan huruvida en sådan skillnad i behandling eventuellt är motiverad ska det påpekas att beslut nr 138/2013 hade till syfte att säkerställa försörjningstryggheten. Av vad som framkommit i målet vid EU-domstolen framgår nämligen att de åtgärder som vidtogs med stöd av detta beslut syftade till att säkerställa systemtillräcklighet genom upprättande av en reservkapacitet under perioder med hög belastning och att dessa åtgärder var nödvändiga för att lösa de problem med nätbalansering som uppstod till följd av ökningen av produktionskapaciteten från förnybara energikällor samt för att möta ökningen av den gränsöverskridande handeln. Beslutet syftade även till att säkerställa användningen av olika bränslen för elproduktion genom prioritering av användning av inhemska energiresurser för att säkerställa energioberoende.
Det råder inget tvivel om att målet om försörjningstrygghet är legitimt. Det framgår nämligen av skäl 5 i direktiv 2009/72 att en trygg elförsörjning är av avgörande betydelse för samhällsutvecklingen i Europa, för genomförandet av en hållbar klimatförändringspolitik samt för främjandet av konkurrenskraften på den inre marknaden.
Vad beträffar frågan om det objektiva och rimliga kriteriet för skillnad i behandling i förhållande till det eftersträvade målet, ska det i förevarande fall påpekas att inte det framgår av vad som framkommit i målet vid EU-domstolen att det föreligger ett sådant kriterium, som skulle göra det möjligt att skilja mellan de två anläggningar som har garanterat tillträde till överföringssystemen och de anläggningar som inte har det. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida andra producenter – som använder källor för primärenergi eller andra energikällor och som befinner sig inom samma geografiska område – skulle ha kunnat bidra till att upprätta produktionskapacitet och få tillträde till överföringssystemen.
EU-domstolen övergår därefter till att pröva huruvida det garanterade tillträdet till överföringssystemen, i enlighet med proportionalitetsprincipen, är ägnat att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och att denna åtgärd inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 2016, Essent Belgium,
C‑492/14
,
EU:C:2016:732
, punkt
).
Vad beträffar det nu aktuella fallet står det klart att de två anläggningar som avses i beslut nr 138/2013, vilka använder inhemska källor för primärenergi, har kunnat vara i kontinuerlig drift tack vare att de getts garanterat tillträde till elnätet i kombination med att el från dessa anläggningar getts prioriterad inmatning, vilket har inneburit att anläggningarna har kunnat bidra till att upprätta produktionskapacitet för att säkerställa en tryggad elförsörjning. Åtgärden att ge garanterat tillträde – i kombination med de övriga åtgärder som vidtagits genom beslut nr 138/2013 – framstår således som ägnad att säkerställa försörjningstrygghet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den hänskjutande domstolen måste emellertid pröva huruvida åtgärden att ge garanterat tillträde till överföringssystemen, på de villkor som föreskrivs i beslut nr 138/2013, inte gick utöver vad som var lämpligt och att den var nödvändig för att uppnå målet att säkerställa försörjningstrygghet. Den hänskjutande domstolen ska i det avseendet pröva huruvida detta mål inte kunde uppnås med andra medel som i mindre utsträckning skulle ha åsidosatt principen om fritt tillträde för tredje part till systemet, som slås fast i artikel 32.1 i direktiv 2009/72.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 32.1 i direktiv 2009/72 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat, i syfte att trygga elförsörjningen, ger vissa elproducenter vars anläggningar använder inhemska källor för primärenergi garanterat tillträde till överföringssystemen. Detta gäller dock under förutsättning att denna rätt till garanterat tillträde grundas på objektiva och rimliga kriterier och står i proportion till det legitima mål som eftersträvas, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF ska tolkas på så sätt att en rad åtgärder som införts genom ett regeringsbeslut och som består i att den systemansvarige ger el som produceras av vissa elproducenter prioriterad inmatning, att el från dessa producenters anläggningar ges garanterat tillträde till överföringssystemen och att dessa producenter åläggs en skyldighet att tillhandahålla stödtjänster till den systemansvarige med ett visst antal megawatt, kan anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i den bestämmelsen och, om den frågan besvaras jakande, huruvida en sådan rad åtgärder därmed omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108 FEUF.
EU-domstolen gör följande bedömning. Det ska inledningsvis erinras om att domstolen inte är behörig att avgöra huruvida en nationell åtgärd är förenlig med unionsrätten. Domstolen får inte heller pröva ett statligt stöds eller en stödordnings förenlighet med den inre marknaden, eftersom detta är en bedömning som omfattas av den exklusiva befogenhet som tillkommer kommissionen, som står under unionsdomstolens kontroll (dom av den 16 juli 2015 i mål
C‑39/14
, BVVG,
EU:C:2015:470
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen är emellertid behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan hjälpa den att bedöma huruvida en nationell åtgärd är förenlig med unionsrätten i det mål den har att avgöra. På området för statligt stöd kan EU-domstolen bland annat tillhandahålla den hänskjutande domstolen uppgifter om tolkningen som kan hjälpa den nationella domstolen att avgöra huruvida en nationell åtgärd ska anses utgöra ”statligt stöd”, i den mening som avses i unionsrätten (dom av den 16 juli 2015 i mål
C‑39/14
, BVVG,
EU:C:2015:470
, punkt
och där angiven rättspraxis).
De nationella domstolarna kan nämligen behöva avgöra mål i vilka de måste tolka och tillämpa begreppet ”stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, särskilt i syfte att kunna fastställa huruvida en statlig åtgärd borde eller inte borde ha underställts förhandskontroll enligt artikel 108.3 FEUF och, i förekommande fall, kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har iakttagit denna skyldighet (dom av den 19 mars 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska även erinras om att det följer av rättspraxis att det för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF krävs att samtliga följande villkor är uppfyllda. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar det första av dessa villkor ska det erinras om att det för att fördelar ska kunna anses utgöra ”stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, krävs dels att fördelarna ges direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel, dels att de kan tillskrivas staten (dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att bedöma huruvida en åtgärd kan tillskrivas staten ska det först undersökas om myndigheterna har varit delaktiga när denna åtgärd vidtagits (dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar det nu aktuella fallet framgår det av begäran om förhandsavgörande att den rad åtgärder som är i fråga i det nationella målet har införts genom lagar och andra författningar, nämligen lag nr 123/2012, med stöd av vilken beslut nr 138/2013 har antagits. EU-domstolen finner således att dessa åtgärder kan tillskrivas staten i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i föregående punkt.
För bedömningen av huruvida fördelen direkt eller indirekt har getts med hjälp av statliga medel ska det vidare erinras om att det följer av fast rättspraxis att förbudet i artikel 107.1 FEUF omfattar både stöd som ges direkt av staten och stöd som ges med hjälp av statliga medel eller av offentliga eller privata organ som staten har inrättat eller utsett för att förvalta stödet (dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den omständigheten att det i artikel 107.1 FEUF görs en åtskillnad mellan ”stöd som ges av en medlemsstat” och stöd som ges ”med hjälp av statliga medel” betyder inte att samtliga fördelar som en stat ger utgör stöd, oavsett om de finansieras med hjälp av statliga medel eller inte, utan innebär enbart att detta begrepp ska omfatta de fördelar som ges direkt av en medlemsstat och de som ges genom ett offentligt eller privat organ som har utsetts eller inrättats av denna stat (dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC,
C‑556/19
,
EU:C:2020:844
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår även av domstolens praxis att en åtgärd som bland annat består i en skyldighet att köpa energi kan omfattas av begreppet ”stöd”, även om den inte innebär en överföring av statliga medel (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 107.1 FEUF omfattar nämligen alla ekonomiska medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag, varvid det saknar betydelse om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Även om de belopp som motsvarar den aktuella stödåtgärden inte permanent ingår i statskassan, är det förhållandet att de hela tiden står under statens kontroll, och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter, tillräckligt för att de ska anses utgöra statliga medel (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har närmare bestämt slagit fast att medel från obligatoriska avgifter som föreskrivs i nationell lagstiftning och som förvaltas och fördelas i enlighet med denna lagstiftning kan anses utgöra statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, även om de förvaltas av icke statliga organ. Vad som är avgörande i det avseendet är att sådana organ faktiskt har fått i uppdrag av staten att förvalta statliga medel och inte endast har en köpskyldighet som ska fullgöras med hjälp av egna ekonomiska medel (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar det nu aktuella fallet framgår det av begäran om förhandsavgörande att Transelectrica – den enda systemansvarige för överföringssystemet – är ett offentligt företag som till största delen ägs av staten. Transelectrica har fortlöpande ansvar för balansering av det nationella energisystemet, det vill säga att säkerställa balans mellan produktion och förbrukning av el. I det avseendet upphandlar Transelectrica stödtjänster med tillämpning av ekonomisk rangordning. Enligt beslut nr 138/2013 är Transelectrica emellertid skyldigt att köpa stödtjänster från två elproducenter till det pris som fastställts av ANRE, utan hänsyn ekonomisk rangordning, vilket kan leda till att bolaget köper stödtjänster till högre pris än marknadspriset. Detta kan komma att utgöra en ekonomisk börda för Transelectrica som belastar statliga medel.
Vad gäller det andra av de ovannämnda villkoren, det vill säga att den rad åtgärder som är aktuell i det nationella målet måste anses ge dem som omfattas av den en fördel, följer det av domstolens fasta praxis att begreppet stöd omfattar varje form av åtgärd som direkt eller indirekt kan gynna företag eller som ska anses ge det företag som omfattas av åtgärden en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor (dom av den 17 september 2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, punkt
och där angiven rättspraxis)
Detta innebär att begreppet stöd omfattar bland annat åtgärder som på olika sätt minskar de utgifter som normalt belastar ett företags budget och vilka därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiskt lika effekter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Vad beträffar det nu aktuella fallet framgår det av begäran om förhandsavgörande att den rad åtgärder som införts genom beslut nr 138/2013 utgör ett helt paket av åtgärder till förmån för två elproducenter, nämligen CE Hunedoara och CE Oltenia. De tre åtgärder som ingår i paketet är sammanlänkade och bildar enligt den hänskjutande domstolen tillsammans en mekanism som möjliggör kontinuerlig drift av produktionsanläggningarna. Den hänskjutande domstolen har angett att de två anläggningar som avses i beslut nr 138/2013 har höga produktionskostnader, vilket innebär att de normalt sett inte är i kontinuerlig drift. När anläggningarna inte är i drift minskar deras möjligheter att tillhandahålla stödtjänster på grund av att det tar lång tid att återstarta anläggningarna, vilket även medför höga kostnader för uppstart och återstart. Den hänskjutande domstolen har vidare angett att det förhållandet att de aktuella åtgärderna möjliggör kontinuerlig drift av de båda anläggningarna i sin tur innebär att anläggningarna är garanterade att leverera en viss mängd el samt att de kan tillhandahålla stödtjänster, minska kostnaderna för uppstart och återstart och därigenom producera el till ett bättre pris tack vare undanröjandet av dessa kostnader.
Det kan således konstateras att åtgärder som de som föreskrivs i beslut nr 138/2013 förefaller ge de elproducenter som omfattas av åtgärderna en ekonomisk fördel i förhållande till sina konkurrenter, vilken producenterna inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor. EU-domstolen finner därför att villkoret att det ska föreligga en selektiv ekonomisk fördel kan komma att anses vara uppfyllt i förevarande fall.
Vad för det tredje beträffar villkoret att åtgärden ska kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen erinrar EU-domstolen om följande. För att en nationell åtgärd ska anses utgöra ”statligt stöd” behöver det inte styrkas att stödet har en reell påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och faktiskt snedvrider konkurrensen, utan det behöver endast prövas huruvida stödet kan komma att påverka handeln mellan medlemsstaterna och kan komma att snedvrida konkurrensen (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I synnerhet ska ett stöd som beviljats av en medlemsstat anses påverka handeln inom unionen, om det stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i denna handel. Det är i det avseendet inte nödvändigt att de företag som omfattas av stödet själva deltar i handeln inom unionen. När en medlemsstat beviljar stöd till företag, kan nämligen verksamheten på den inhemska marknaden i denna stat komma att upprätthållas eller öka på grund av detta, med den följden att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att träda in på denna medlemsstats marknad minskar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Det ska vidare erinras om att stöd som syftar till att befria ett företag från kostnader som det normalt borde ha burit inom ramen för sin löpande drift eller sin normala verksamhet i princip snedvrider konkurrensvillkoren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Arriva Italia m.fl.,
C‑385/18
,
EU:C:2019:1121
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar det nu aktuella fallet framgår det av vad den hänskjutande domstolen har anfört att elproducenterna bedriver sin verksamhet på en marknad som är öppen för konkurrens och handel mellan medlemsstaterna, eftersom elektricitet är föremål för gränsöverskridande handel.
Härtill kommer, såsom anförts i punkt 98 ovan, att de åtgärder som är aktuella i det nationella målet förefaller ha gjort det möjligt att hålla de anläggningar som omfattas av åtgärderna i kontinuerlig drift, vilket i sin tur inneburit minskade kostnader för uppstart och återstart av anläggningarna, vilket även gjort det möjligt för dem att sänka slutpriset för den el som de säljer.
Det kan således konstateras att åtgärder som de som föreskrivs i beslut nr 138/2013 i princip kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.
Mot bakgrund av ovan angivna uppgifter om unionsrättens tolkning finner EU-domstolen därmed att de åtgärder som är aktuella i det nationella målet – med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra – ska anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida dessa åtgärder, för det fall de ska anses utgöra ”statligt stöd”, borde eller inte borde ha underställts förhandskontroll enligt artikel 108.3 FEUF.
Av artikel 108.3 FEUF framgår att kommissionen ska underrättas om nya stödåtgärder i förväg och att dessa inte får genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut.
Enligt domstolens fasta praxis är en stödåtgärd rättsstridig om den genomförs i strid med de skyldigheter som följer av artikel 108.3 FEUF (dom av den 19 mars 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av det nyss anförda följer att om den hänskjutande domstolen skulle komma fram till att de nu aktuella åtgärderna utgör ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, ska åtgärderna anses utgöra nytt stöd som därmed omfattas av skyldigheten till förhandsanmälan till kommissionen enligt artikel 108.3 FEUF. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har uppfyllt denna skyldighet.
I förevarande fall framgår det av kommissionens skriftliga yttrande att kommissionen inte har mottagit någon anmälan enligt artikel 108.3 FEUF om statligt stöd som beviljats CE Hunedoara och CE Oltenia med stöd av beslut nr 138/2013. Det ska dessutom påpekas att de aktuella åtgärderna inte synes omfattas av kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den [inre] marknaden enligt artiklarna [107 och 108 FEUF] (allmän gruppundantagsförordning) (
EUT L 214, 2008, s. 3
) eller av kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 om att förklara vissa kategorier av stöd förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 [FEUF] (
EUT L 187, 2014, s. 1
; rättelse i
EUT L 236, 2017, s. 28
), vilka var tillämpliga under giltighetstiden för beslut nr 138/2013. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF ska tolkas på så sätt att en rad åtgärder som införts genom ett regeringsbeslut och som består i att den systemansvarige, som till största delen ägs av staten, ger el som produceras av vissa elproducenter vars anläggningar använder inhemska källor för primärenergi prioriterad inmatning, att el från dessa producenters anläggningar ges garanterat tillträde till överföringssystemen och att dessa producenter åläggs en skyldighet att tillhandahålla stödtjänster till den systemansvarige med ett visst antal megawatt, varvid den systemansvarige beträffande detta antal megawatt ger producenterna en rätt att leverera el till på förhand fastställda priser som anses ligga över marknadspriset kan anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Om de nämnda åtgärderna anses utgöra statligt stöd, ska de anses utgöra nytt stöd som därmed omfattas av skyldigheten till förhandsanmälan till kommissionen enligt artikel 108.3 FEUF.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat, i syfte att trygga elförsörjningen, ger vissa elproducenter vars anläggningar använder inhemska källor för primärenergi garanterat tillträde till överföringssystemen. Detta gäller dock under förutsättning att denna rätt till garanterat tillträde grundas på objektiva och rimliga kriterier och står i proportion till det legitima mål som eftersträvas, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

2)
Artikel 107.1 FEUF ska tolkas på så sätt att en rad åtgärder som införts genom ett regeringsbeslut och som består i att den systemansvarige, som till största delen ägs av staten, ger el som produceras av vissa elproducenter vars anläggningar använder inhemska källor för primärenergi prioriterad inmatning, att el från dessa producenters anläggningar ges garanterat tillträde till överföringssystemen och att dessa producenter åläggs en skyldighet att tillhandahålla stödtjänster till den systemansvarige med ett visst antal megawatt, varvid den systemansvarige beträffande detta antal megawatt ger producenterna en rätt att leverera el till på förhand fastställda priser som anses ligga över marknadspriset kan anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Om de nämnda åtgärderna anses utgöra statligt stöd, ska de anses utgöra nytt stöd som därmed omfattas av skyldigheten till förhandsanmälan till kommissionen enligt artikel 108.3 FEUF.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.