CELEX: 62018CJ0230
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Článok 49 ZFEÚ
Článok 15 ods. 2 a článok 16 Charty základných práv Európskej únie
Sloboda usadiť sa a slobodné poskytovanie služieb
Obmedzenie
Rozhodnutie o okamžitom zatvorení podniku
Chýbajúce odôvodnenie
Naliehavé dôvody všeobecného záujmu
Predchádzanie spáchania trestných činov osobami, ktoré sa uchyľujú k prostitúcii
Ochrana verejného zdravia
Primeraná povaha obmedzenia slobody usadiť sa
Články 47 a 48 Charty základných práv
Účinnosť súdneho preskúmania
Právo na obhajobu
Všeobecná právna zásada riadnej správy vecí verejných

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 15 ods. 2, ako aj článkov 41, 47 a 52 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi osobou PI a Landespolizeidirektion Tirol (regionálne riaditeľstvo polície Tirolska, Rakúsko, ďalej len „regionálne riaditeľstvo“), ktorý sa týka zákonnosti zatvorenia podniku prevádzkovaného osobou PI.
Právny rámec
Právo Únie
Charta
Článok 15 Charty s názvom „Slobodná voľba povolania a právo na prácu“ stanovuje:
„1.   Každý má právo na prácu a vykonávanie slobodne zvoleného alebo prijatého povolania.
2.   Každý občan Únie si môže slobodne hľadať zamestnanie, pracovať, usadiť sa a poskytovať služby v ktoromkoľvek členskom štáte.
…“
Vysvetlivky k Charte (
Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17
) v súvislosti s článkom 15 ods. 2 smernice spresňujú, že toto ustanovenie prevzalo tri slobody zaručené v článkoch 26, 45, 49 a 56 ZFEÚ, t. j. voľný pohyb pracovníkov, slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby.
Podľa článku 16 Charty, nazvaného „Sloboda podnikania“:
„Sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou.“
Vysvetlivky k Charte v súvislosti s jej článkom 16 spresňujú, že toto ustanovenie vychádza z judikatúry Súdneho dvora, ktorý uznal slobodu vykonávať hospodársku alebo obchodnú činnosť a zmluvnú slobodu, ako aj z odsekov 1 a 3 článku 119 ZFEÚ, ktorý uznáva slobodnú hospodársku súťaž.
Článok 35 Charty, nazvaný „Zdravotná starostlivosť“, znie:
„Každý má právo na prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti a právo využívať lekársku starostlivosť za podmienok ustanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou. …“
Článok 41 Charty s názvom „Právo na dobrú správu vecí verejných“ stanovuje:
„1.   Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote.
2.   Toto právo zahŕňa najmä:
a)
právo každého na vypočutie pred prijatím akékoho[ko]ľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať;
b)
právo každého na prístup k spisu, ktorý sa ho týka, za predpokladu rešpektovania oprávnených záujmov dôvernosti a služobného a obchodného tajomstva;
c)
povinnosť administratívy odôvodniť svoje rozhodnutia.
…“
Článok 47 Charty, nazvaný „Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“, stanovuje:
„Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.
Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom. Každý musí mať možnosť poradiť sa, obhajovať sa a nechať sa zastupovať.
…“
Článok 48 Charty, nazvaný „Prezumpcia neviny a právo na obhajobu“, vo svojom odseku 2 stanovuje:
„Každý, kto je obvinený, má zaručené právo na obhajobu.“
Článok 51 Charty, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. …“
V článku 52 Charty s názvom „Rozsah a výklad práv a zásad“ sa uvádza:
„1.   Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
2.   Práva uznané v tejto charte, ktoré sú predmetom ustanovení zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito zmluvami.
…
7.   Súdy Únie a členských štátov náležite prihliadajú na vysvetlivky vypracované s cieľom poskytnúť usmernenia pri výklade tejto charty.“
Smernica 2006/123/ES
Článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (
Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36
) s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
…
5.
‚usadenie sa‘ je faktický výkon hospodárskej činnosti, ako je uvedené v článku 43 [ES], poskytovateľom na neurčitý čas a prostredníctvom stabilnej infraštruktúry, odkiaľ sa skutočne vykonáva podnikateľská činnosť poskytovania služieb;
6.
‚systém udeľovania povolení‘ je každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu;
…“
Kapitola III tejto smernice s názvom „Sloboda poskytovateľov usadiť sa“ obsahuje v oddiele I s názvom „Udeľovanie povolení“ články 9 až 13.
Článok 9 uvedenej smernice, nazvaný „Systémy udeľovania povolení“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:
a)
systém udeľovania povolení nediskriminuje daného poskytovateľa;
b)
potreba existencie systému udeľovania povolení je opodstatnená závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu –
neoficiálny preklad
];
c)
sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.“
Článok 10 tej istej smernice, nazvaný „Podmienky pre udeľovanie povolení“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom.“
Oddiel 2 s názvom „Zakázané požiadavky alebo požiadavky podliehajúce hodnoteniu“ kapitoly III smernice 2006/123 obsahuje články 14 a 15 tejto smernice.
Rakúske právo
§ 14 Tiroler Landes‑Polizeigesetz polície (zákon o polícii spolkovej krajiny Tirolsko) zo 6. júla 1976 (LGBl. č. 60/1976) v poslednom znení (LGBl. č. 56/2017) (ďalej len „zákon o polícii“) s názvom „Zákaz“ stanovuje
„Zakazuje sa:
a)
Znášanie/strpenie sexuálnych aktov na vlastnom tele s cieľom zárobku alebo poskytovanie sexuálnych služieb (prostitúcie) s cieľom zárobku mimo povolených verejných domov (§ 15);
…“
§15 tohto zákona, nazvaný „Povolenie na prevádzku verejného domu“, vo svojom odseku 1 uvádza:
„Verejný dom je podnik, v ktorom sa vykonáva prostitúcia. Verejný dom môže byť prevádzkovaný len na základe povolenia (povolenie na prevádzku verejného domu).“
§ 19 uvedeného zákona s názvom „Ustanovenie o treste“ vo svojom odseku 2 stanovuje:
„Kto prevádzkuje verejný dom bez povolenia, sa podľa § 15 dopustí porušenia správnych predpisov a potrestá sa peňažnou pokutou až do výšky 36000 eur, v prípade nezaplatenia pokuty náhradným trestom odňatia slobody v trvaní až do štyroch týždňov.“
Podľa § 19a toho istého zákona, nazvaného „Kontrola a zatvorenie verejného domu“:
„1.   Ak na základe konkrétnych skutočností existuje dôvodné podozrenie z porušenia správnych predpisov podľa § 19 ods. 1 alebo 2, sú úrady alebo orgány verejnej bezpečnosti oprávnené… vstúpiť do budov a priestorov zjavne používaných na nezákonné vykonávanie prostitúcie. Vlastníci alebo nájomcovia takýchto budov alebo miestností sú povinní strpieť vstup do svojich budov alebo miestností. Výkon bezprostrednej donucovacej právomoci je prípustný.
…
3.   Ak na základe konkrétnych skutočností existuje dôvodné podozrenie z porušenia správnych predpisov podľa § 19 ods. 2 a je predpoklad, že sa v protiprávnom prevádzkovaní verejného domu bude pokračovať, môže správny orgán aj bez predchádzajúceho konania prijať na mieste nevyhnutné opatrenia s cieľom zakázať prevádzku verejného domu, predovšetkým zatvorenie verejného domu.
4.   Na návrh doterajšieho prevádzkovateľa alebo vlastníka miestností, ktoré sa používali ako verejný dom, odvolá úrad rozhodnutím opatrenia prijaté podľa ods. 3, ak navrhovateľ
a)
predloží povolenie na prevádzkovanie verejného domu alebo ak
b)
zabezpečí, že prevádzka verejného domu nebude obnovená ani po odvolaní opatrení podľa ods. 3“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Bulharská štátna príslušníčka, PI, ponúkala masérske služby na základe živnostenského oprávnenia, ktoré jej Stadtmagistrat Innsbruck (magistrát mesta Innsbruck, Rakúsko) vydal 9. februára 2011. Prevádzkovala masážny salón nachádzajúci sa v tom istom meste.
Dňa 12. decembra 2017 vykonali dvaja policajti regionálneho riaditeľstva v masážnom salóne PI kontrolu. Keďže boli presvedčení, že v tomto salóne boli ponúkané sexuálne služby, ako nahé masáže a erotické masáže, rozhodli v ten istý deň okolo 20.30 hod. uvedený salón zatvoriť z dôvodu podozrenia na porušenie § 19 ods. 2 zákona o polícii (ďalej len „rozhodnutie z 12. decembra 2017“). V dôsledku toho bol predmetný salón úradne zapečatený.
PI bola ústne informovaná o tomto rozhodnutí tesne pred zatvorením jej salónu. Nebolo jej však doručené žiadne potvrdenie o tomto zatvorení a nedostala ani žiaden dokument, ktorým by jej boli oznámené dôvody na prijatie uvedeného rozhodnutia.
Dňa 13. decembra 2017 PI poverila ochranou svojich záujmov advokáta, ktorý sa pokúsil v nasledujúcich dňoch viackrát o nahliadnutie do policajného spisu. Tento prístup mu však bol odopretý s odôvodnením, že pri takých správnych opatreniach, aké boli prijaté voči PI, nahliadnutie do spisu nie je prípustné, pretože proti PI nebolo začaté trestné konanie.
Dňa 14. decembra 2017 PI požiadala o zrušenie rozhodnutia z 12. decembra 2017 a regionálne riaditeľstvo tomuto návrhu vyhovelo 29. decembra 2017. Ani toto rozhodnutie neobsahuje odôvodnenie týkajúce sa zatvorenia, a ani dôvody týkajúce sa zrušenia rozhodnutia z 12. decembra 2017.
Dňa 18. decembra 2017 PI podala na vnútroštátny súd Landesverwaltungsgericht Tirol (Krajinský správny súd spolkovej krajiny Tirolsko, Rakúsko) žalobu, ktorou sa domáhala konštatovania protiprávnosti zatvorenia jej masážneho salónu.
Keďže regionálne riaditeľstvo stále nepredložilo dokumenty a neoznámilo relevantné skutkové okolnosti týkajúce sa tejto veci, vnútroštátny súd pristúpil sám k preukázaniu týchto skutkových okolností.
Tento súd uvádza, že podľa vnútroštátnej právnej úpravy má rozhodnutie o zatvorení takého podniku, akým je masážny salón PI, účinky od jeho prijatia. Keďže cieľom tejto právnej úpravy je boj proti ilegálnej prostitúcii, je nevyhnutné, aby príslušné orgány mohli prijať opatrenia v rámci ich poriadkovej a donucovacej právomoci.
Takéto rozhodnutie môže byť zrušené na žiadosť dotknutej osoby, buď správnym orgánom, v tomto prípade regionálnym riaditeľstvom, a to s účinkom do budúcnosti, alebo súdom, v danom prípade vnútroštátnym súdom, ktorý môže preskúmať zákonnosť tohto rozhodnutia.
Na rozdiel od iných vnútroštátnych postupov, ktoré zahŕňajú výkon poriadkovej a donucovacej právomoci príslušnými orgánmi, právna úprava týkajúca sa predmetného postupu vo veci samej nevyžaduje, aby už citované orgány pri výkone uvedenej právomoci odôvodnili svoje rozhodnutie písomne. Povinnosť písomne odôvodniť rozhodnutie prijaté v rámci výkonu tejto právomoci by znamenalo, že príslušný orgán je nútený opätovne overiť zákonnosť svojho zásahu.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že keďže neexistuje písomný dokument, v ktorom sa uvádzajú dôvody rozhodnutia prijatého príslušným orgánom v rámci takého konania, o aké ide vo veci samej, adresátovi takéhoto rozhodnutia je odopretá možnosť nahliadnuť do spisu týkajúceho sa jeho veci, oboznámiť sa s dôkazmi, ktoré tento orgán zhromaždil, a vyjadriť v tejto súvislosti svoj názor. Tento adresát môže iba nepriamo, v rámci žaloby podanej proti opatreniam prijatým uvedeným orgánom, spoznať dôvody, pre ktoré má tento orgán podozrenie, že bol spáchaný protiprávny akt.
Okrem toho možnosť napadnúť predmetné rozhodnutie nie je dostatočná.
V súlade s § 19a ods. 4 zákona o polícii, k zrušeniu rozhodnutia o uzavretí predmetného podniku príslušným orgánom môže dôjsť iba v dvoch situáciách, a to vtedy, ak adresát tohto rozhodnutia predloží povolenie na prevádzku verejného domu alebo poskytne záruky, že nedôjde k obnoveniu prevádzkovania verejného domu po zrušení rozhodnutia o zatvorení.
Pokiaľ však ide o rozhodnutie z 12. decembra 2017, vnútroštátny súd nemôže vykonávať kontrolu skutkových okolností, ktoré viedli k prijatiu tohto rozhodnutia, a je príslušný len na posúdenie toho, či policajt mohol mať v tomto prípade dôvodné podozrenie, že existuje nezákonná činnosť.
Za týchto podmienok Landesverwaltungsgericht Tirol (Krajinský správny súd spolkovej krajiny Tirolsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 15 ods. 2 [Charty] vykladať v tom zmysle, že mu odporuje právna úprava členského štátu, ktorá ako § 19[a] ods. 3 [zákona o polícii] umožňuje, aby správne orgány mohli aj bez predchádzajúceho správneho konania prijať bezprostredné poriadkové a donucovacie opatrenia, ako najmä zatvorenie podniku na mieste, bez toho, aby išlo iba o predbežné opatrenie?
2.
Má sa článok 47 [Charty], prípadne v spojení s článkami 41 a 52 [Charty] s ohľadom na zásadu rovnosti procesných podmienok a s ohľadom na právo na účinnú súdnu ochranu vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá ako § 19[a] ods. 3 a 4 [zákona o polícii] upravuje faktické bezprostredné poriadkové a donucovacie opatrenia, ako najmä zatvorenie podniku bez dokumentácie a vydania potvrdenia dotknutej osobe?
Má sa článok 47 Charty, prípadne v spojení s článkami 41 a 52 [Charty] s ohľadom na zásadu rovnosti procesných podmienok vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá ako § 19[a] ods. 3 a 4 [zákona o polícii] vyžaduje na zrušenie faktických bezprostredných poriadkových a donucovacích opatrení, ktorým nepredchádza správne konanie, ako najmä zavretie podniku, podanie odôvodneného návrhu na zrušenie tohto zatvorenia podniku osobou dotknutou týmto faktickým opatrením?
4.
Má sa článok 47 [Charty] v spojení s článkom 52 [Charty] s ohľadom na právo na účinnú súdnu ochranu vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá ako § 19[a] ods. 4 [zákona o polícii] pri faktickom donucovacom opatrení vo forme zavretia podniku pripúšťa iba právo podať návrh na zrušenie, ktoré je obmedzené na určité podmienky?“
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti
V písomných pripomienkach rakúska vláda uvádza, že štvrtá otázka a zároveň čiastočne aj druhá a tretia otázka sú neprípustné v rozsahu, v akom sa tieto otázky týkajú §19 ods. 4 zákona o polícii, ktorý stanovuje, že príslušný orgán môže zrušiť dotknuté opatrenia.
V skutočnosti regionálne riaditeľstvo zrušilo opatrenie na zavretie salóna PI a nariadilo odstránenie úradnej pečate umiestnenej na tomto salóne. Za týchto okolností sa ustanovenia uvedené v predchádzajúcom bode vo veci samej, ktorá sa týka nie správneho, ale súdneho preskúmania príslušných opatrení, už neuplatňovali.
V tejto súvislosti treba uviesť, že, ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, spor vo veci samej sa týka preskúmania zákonnosti rozhodnutia z 12. decembra 2017, ktorým bolo nariadené zavretie salóna PI, pričom odvolanie proti tomuto rozhodnutiu bolo podané predtým, než toto rozhodnutie bolo 29. decembra 2017 zrušené regionálnym riaditeľstvom.
Na úvod treba tiež pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže návrh vnútroštátneho súdu zamietnuť len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sú mu položené, ako aj na pochopenie dôvodov, pre ktoré sa vnútroštátny súd domnieva, že potrebuje odpovede na tieto otázky, aby mohol rozhodnúť v spore, ktorý prejednáva (rozsudok zo14. februára 2019, Milivojević,
C‑630/17
,
EU:C:2019:123
, bod
, a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že vnútroštátny súd má najlepšie predpoklady na posúdenie existencie záujmu PI na konaní z hľadiska vnútroštátneho práva. Za týchto podmienok treba dospieť k záveru, že druhá až štvrtá otázka sú prípustné.
Úvodné pripomienky
Na úvod treba pripomenúť, že v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zavedeného článkom 267 ZFEÚ, Súdnemu dvoru prináleží dať vnútroštátnemu sudcovi užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť spor, ktorý prejednáva. Z tohto pohľadu Súdnemu dvoru prislúcha prípadne právo preformulovať otázky, ktoré sú mu predložené. Je úlohou Súdneho dvora vykladať všetky ustanovenia práva Únie, ktoré vnútroštátne súdy potrebujú na rozhodovanie o žalobách, ktoré im boli predložené, aj keď tieto ustanovenia nie sú výslovne spomenuté v otázkach položených Súdnemu dvoru týmito súdmi (rozsudok z 19. decembra 2018, AREX CZ,
C‑414/17
,
EU:C:2018:1027
, bod
a citovaná judikatúra).
Aj keď v prejednávanej veci z formálneho hľadiska vnútroštátny súd svoje otázky obmedzil iba na výklad článku 15 ods. 2, ako aj článkov 41, 47 a 52 Charty, nebráni to Súdnemu dvoru, aby poskytol vnútroštátnemu súdu všetky aspekty výkladu práva Únie, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie vo veci, ktorú prejednáva, a to bez ohľadu na to, či ich vnútroštátny súd uviedol alebo neuviedol vo svojich otázkach. V tejto súvislosti Súdnemu dvoru prináleží zo všetkých skutočností, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, abstrahovať prvky práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad so zreteľom na predmet sporu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2018, AREX CZ,
C‑414/17
,
EU:C:2018:1027
, bod
a citovanú judikatúru).
Ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, PI, bulharská štátna príslušníčka, vykonáva v Rakúsku zárobkovú činnosť, a to prevádzkovanie masážneho salónu.
Vnútroštátny súd sa na účely rozhodnutia o žalobe, ktorá mu bola predložená, pýta, či právo Únie bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že podnik, o aký ide vo veci samej, môže byť zatvorený s okamžitou účinnosťou rozhodnutím vnútroštátneho orgánu z dôvodu, že tento orgán má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje bez potrebného povolenia prostitúcia, avšak bez toho, aby osobe, ktorá prevádzkuje tento podnik, zabezpečil dodržiavanie istých procesných práv.
V tejto súvislosti je potrebné na úvod poznamenať, že činnosť opísaná v bode 44 tohto rozsudku, predstavuje službu v zmysle článku 57 ZFEÚ, pretože je vykonávaná na území členského štátu štátnou príslušníčkou iného členského štátu. Okrem toho prevádzkovanie masážneho salónu na území iného členského štátu patrí do pôsobnosti slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 49 a nasl. ZFEÚ.
Za predpokladu, že činnosť PI zahŕňa tiež prevádzkovanie zariadenia, v ktorom sa ponúkajú služby prostitúcie, treba pripomenúť, že prostitúcia je poskytovaním služieb za odplatu (rozsudok z 20. novembra 2001, Jany a i.,
C‑268/99
,
EU:C:2001:616
, bod
), a činnosť spočívajúca v prevádzkovaní verejného domu patrí do pôsobnosti slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ a článkov 9 až 15 smernice 2006/123, pokiaľ sa vykonáva poskytovateľom na neurčitý čas a prostredníctvom stabilnej infraštruktúry (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen,
C‑340/14 a C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, bod
až
).
V rozsahu, v akom sa v prejednávanej veci zdá, že činnosť PI je vykonávaná na neurčitý čas a prostredníctvom stabilnej infraštruktúry, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, táto činnosť patrí do pôsobnosti slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ a článkov 9 až 15 smernice 2006/123.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že vnútroštátna právna úprava vo veci samej vyžaduje na vykonávanie prostitúcie povolenie.
Pokiaľ ide o smernicu 2006/123, ktorej články 9 až 13 stanovujú podmienky, ktoré musí spĺňať režim povoľovania, treba konštatovať, že otázky položené v rámci tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa netýkajú zákonnosti vnútroštátneho režimu upravujúceho výkon činností prostitúcie ako takej, ale súladu opatrenia na zatvorenie podniku prijatého bez určitých procesných záruk s právom Únie.
Za týchto podmienok treba odpovedať na položené otázky so zreteľom na článok 49 ZFEÚ, a nie smernicu 2006/123.
Článok 15 ods. 2 Charty, uvedený v prvej otázke, zakotvuje právo každého občana Únie usadiť sa a poskytovať služby v ktoromkoľvek členskom štáte.
Z vysvetlení týkajúcich sa Charty, ktoré sa majú podľa článku 6 ods. 1 tretieho pododseku ZEÚ a článku 52 ods. 7 Charty zohľadniť pri jej výklade, vyplýva, že článok 15 ods. 2 Charty prevzal tri slobody zaručené v článkoch 26, 45, 49 a 56 ZFEÚ, a to voľný pohyb pracovníkov, slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že aj keď vnútroštátny súd neodkazuje v návrhu na začatie prejudiciálneho konania na článok 16 Charty, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že toto ustanovenie odkazuje najmä na článok 49 ZFEÚ, ktorý zaručuje výkon základnej slobody usadiť sa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. februára 2014, Sokoll‑Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, bod
).
V dôsledku toho odvolávanie sa, pokiaľ ide o slobodu usadiť sa, na článok 15 ods. 2 Charty zahŕňa, v kontexte veci samej, posúdenie dodržiavania tejto slobody aj z hľadiska článku 16 tejto Charty.
V súvislosti s článkom 41 Charty, uvedeným v druhej a tretej otázke, treba uviesť, že z neho jasne vyplýva, že sa nevzťahuje na členské štáty, ale výlučne na inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie (rozsudok z 13. septembra 2018, UBS Europe a i.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, bod
a citovaná judikatúra). Z toho vyplýva, že článok 41 Charty nie je v spore vo veci samej relevantný.
Uvedené ustanovenie však odráža všeobecnú zásadu práva Únie, podľa ktorej právo na riadnu správu vecí verejných zahŕňa povinnosť správnych orgánov odôvodniť svoje rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júla 2014, YS a i.,
C‑141/12 a C‑372/12
,
EU:C:2014:2081
, bod
). Povinnosť administratívy odôvodniť rozhodnutie dostatočne špecificky a konkrétne tak, aby sa dotknutej osobe umožnilo pochopiť dôvody pre prijatie individuálneho opatrenia, ktoré jej spôsobuje ujmu, predstavuje prirodzený dôsledok zásady dodržiavania práva na obhajobu, ktorá je všeobecnou právnou zásadou Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. novembra 2012, M.,
C‑277/11
,
EU:C:2012:744
, bod
, a z 11. decembra 2014, Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, bod
).
Preto z predchádzajúcich úvah vplýva, že vnútroštátny súd sa svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či sa článok 49 ZFEÚ, článok 15 ods. 2 ZFEÚ a články 16, 47 a 52 Charty, ako aj všeobecná zásada práva na riadnu správu vecí verejných, majú vykladať v tom zmysle, že za takých okolností, ako v spore vo veci samej, bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že správny orgán môže rozhodnúť o zatvorení podniku, o aký ide vo veci samej, s okamžitou účinnosťou z dôvodu, ak má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa vnútroštátnej právnej úpravy, ak po prvé nevyžaduje, aby takéto rozhodnutie bolo z právneho a skutkového hľadiska písomne odôvodnené a oznámené adresátovi, po druhé vyžaduje, aby návrh adresáta na zrušenie tohto rozhodnutia bol odôvodnený, a po tretie obmedzuje dôvody, na základe ktorých príslušný správny orgán môže zrušiť uvedené rozhodnutie.
O otázkach
V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora predstavuje obmedzenie v zmysle článku 49 ZFEÚ každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa síce uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ale štátnemu príslušníkovi Únie môže prekážať vo výkone slobody usadiť sa zaručenej Zmluvou alebo ho sťažovať či urobiť menej príťažlivým (rozsudok zo 14. novembra 2018, Memoria a Dall’Antonia,
C‑342/17
,
EU:C:2018:906
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, ktorá stanovuje, že správny orgán môže rozhodnúť o zatvorení podniku s okamžitou účinnosťou z dôvodu, že má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa tejto vnútroštátnej právnej úpravy, môže mať negatívny vplyv na obrat a ďalšie vykonávanie zárobkovej činnosti, najmä pokiaľ ide o vzťah s klientmi, ktorí využívajú dané služby. Preto táto právna úprava môže brániť alebo odradiť osoby z iných členských štátov, ktoré sa chcú usadiť v spolkovej krajine Tirolsko (Rakúsko), aby tam vykonávali zárobkovú činnosť, o akú ide vo veci samej (pozri analogicky rozsudok z 5. novembra 2014, Somova,
C‑103/13
,
EU:C:2014:2334
, body
až
).
Táto vnútroštátna právna úprava teda predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora obmedzenie slobody usadiť sa stanovené v článku 49 ZFEÚ môže byť odôvodnené, a to pod podmienkou, že sa uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ je spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné (rozsudok zo 14. novembra 2018, Memoria a Dall’Antonia,
C‑342/17
,
EU:C:2018:906
, bod
a citovaná judikatúra).
Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že základné práva zaručené Chartou sa uplatnia vo všetkých situáciách, ktoré upravuje právo Únie, pričom sa musia tiež dodržiavať, ak vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti tohto práva (rozsudok z 21. decembra 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, bod
a citovaná judikatúra).
O taký prípad ide konkrétne vtedy, ak vnútroštátna právna úprava môže byť prekážkou jednej alebo viacerých základných slobôd zaručených zmluvou a ak dotknutý členský štát poukáže na naliehavé dôvody všeobecného záujmu na účely odôvodnenia takejto prekážky. Za toho istého predpokladu sa na dotknutú vnútroštátnu právnu úpravu môžu výnimky vzťahovať len vtedy, ak je v súlade so základnými právami, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor (rozsudok z 21. decembra 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci v rozsahu, v akom vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej predstavuje, ako vyplýva z bodu 61 tohto rozsudku, obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ, spôsobuje takisto obmedzenie výkonu slobody usadiť sa a slobody podnikania zakotvené v článku 15 ods. 2 a článku 16 Charty.
Článok 52 ods. 1 Charty súčasne pripúšťa, že výkon práv zakotvených v Charte môže byť obmedzený, ak je také obmedzenie stanovené zákonom, rešpektuje podstatu týchto práv a slobôd, je dodržaná zásada proporcionality, je nevyhnutné a skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných (rozsudok z 21. decembra 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci rakúska vláda tvrdí, že táto právna úprava je nevyhnutná na predchádzanie trestnej činnosti súvisiacej s prostitúciou, ako aj na ochranu ľudského zdravia.
Keďže vykonávanie prostitúcie nie je v spolkovej krajine Tirolsko zakázané, je predmetom kontroly a obmedzení stanovených vo všeobecnom záujme. Z tohto dôvodu uvedená vnútroštátna právna úprava podmieňuje takúto činnosť povolením. Okrem toho osoby vykonávajúce túto činnosť podliehajú osobitným požiadavkám v oblasti zdravia a pravidelnej kontrole určenej na zistenie pohlavne prenosných chorôb, vrátane AIDS a tuberkulózy.
Keďže nezákonná prostitúcia nie je kontrolovaná, predstavuje podľa názoru tejto vlády riziko pre zdravie osôb, ktoré ju vykonávajú, ich zákazníkov, ako aj vo všeobecnosti pre spoločnosť.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že predchádzanie páchaniu trestnej činnosti voči osobám, ktoré sa uchyľujú k prostitúcii, a to najmä obchodovaniu s ľuďmi, nútenej prostitúcii a prostitúcii maloletých, predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen,
C‑340/14 a C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, bod
).
Okrem toho z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že ochrana verejného zdravia patrí medzi naliehavé dôvody všeobecného záujmu uznané právom Únie (rozsudok z 1. marca 2018, CMVRO,
C‑297/16
,
EU:C:2018:141
, bod
).
Ochrana zdravia je zaručená tiež článkom 35 Charty, ktorý uvádza, že každý má právo na prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti a právo využívať lekársku starostlivosť za podmienok stanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi.
V prejednávanej veci poskytovanie služieb spočívajúcich vo vykonávaní prostitúcie, aj keď len na krátke obdobie, v rámci podniku, ktorý nie je zaregistrovaný, a v dôsledku toho nemá povolenie udelené orgánom verejnej moci členského štátu, neumožňuje zabezpečiť riadnu kontrolu týchto činností v rámci dotknutého podniku príslušnými orgánmi, a teda je spôsobilé zvýšiť riziko, že osoby, ktoré v ňom vykonávajú svoju činnosť, sa stanú obeťami trestných činov.
Podobne poskytovanie uvedených služieb osobami, na ktoré sa nevzťahujú osobitné požiadavky v oblasti zdravia a pravidelné kontroly na zistenie pohlavne prenosných chorôb, môže zvýšiť riziká pre zdravie tak osôb, ktoré sa uchyľujú k prostitúcii, ako aj ich zákazníkov, keďže je nesporné, že neliečené sexuálne prenosné choroby spôsobujú zhoršenie zdravotného stavu a skutočnosť, že osoba je nositeľom pohlavne prenosnej choroby, zvyšuje riziko nákazy inou chorobou.
Za týchto podmienok obmedzenie slobody usadiť sa vyplývajúce z vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, ktorá priznáva správnemu orgánu právo uzavrieť podnik s okamžitou účinnosťou z dôvodu, že má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa uvedeného vnútroštátneho práva, sa musí považovať za odôvodnené naliehavými dôvodmi verejného záujmu a vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov sledovaných právnou úpravou, konkrétne cieľov predchádzania páchaniu trestných činov voči osobám, ktoré sa uchyľujú k prostitúcii, ako aj ochrany verejného zdravia.
Vzhľadom na to treba posúdiť, či možnosť, aby vnútroštátny správny orgán rozhodol o zatvorení podniku s okamžitou účinnosťou z dôvodu, že má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa vnútroštátnej právnej úpravy, možno považovať za primerané na dosiahnutie cieľov uvedených v predchádzajúcom bode.
V tejto súvislosti by vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide v konaní vo veci samej, ktorá stanovuje, že správny orgán môže rozhodnúť zatvoriť podnik z uvedených dôvodov s okamžitou účinnosťou, mohla byť v zásade považovaná za primeranú vzhľadom na uvedené ciele. V tejto veci však uvedená právna úprava umožňuje zatvorenie podniku bez akéhokoľvek písomného odôvodnenia z právneho a skutkového hľadiska oznámeného adresátovi, pričom však vyžaduje, aby návrh na zrušenie rozhodnutia týkajúceho sa tohto zatvorenia dotknutá osoba odôvodnila.
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že účinná súdna ochrana zaručená v článku 47 Charty vyžaduje, aby jednak dotknutá osoba mala možnosť zoznámiť sa s dôvodmi, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté voči nej správnym orgánom, buď prostredníctvom prečítania samotného rozhodnutia, alebo prostredníctvom oznámenia dôvodov na základe jej žiadosti, a to bez toho, aby bola dotknutá právomoc príslušného súdu vyžadovať od dotknutého orgánu oznámenie týchto dôvodov s cieľom umožniť dotknutej osobe brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci sa rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd, a aby jednak tento súd mal možnosť v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť dotknutého vnútroštátneho rozhodnutia (rozsudky zo 4. júna 2013, ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, bod
, a v tomto zmysle zo 16. mája 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, bod
).
Okrem toho právo byť vypočutý v každom konaní, ktoré je zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty a ktoré je neoddeliteľnou súčasťou dodržiavania práva na obhajobu, všeobecnej zásady práva Únie, znamená, že správny orgán venuje náležitú pozornosť pripomienkam predloženým dotknutou osobou, starostlivo a nestranne preskúma všetky relevantné skutočnosti prejednávanej veci a podrobne odôvodní svojho rozhodnutie, pričom povinnosť odôvodniť rozhodnutie dostatočne špecificky a konkrétne na to, aby umožnilo tejto dotknutej osobe pochopiť dôvody zamietnutia jej žiadosti, predstavuje dôsledok zásady dodržiavania práva na obhajobu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. novembra 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, body
,
a
).
Povinnosť dodržiavať právo na obhajobu osôb, ktorým sú určené rozhodnutia, ktoré citeľným spôsobom ovplyvnia ich postavenie, sa tak v zásade vzťahuje na správne orgány členských štátov pri prijímaní opatrení patriacich do pôsobnosti práva Únie (rozsudok z 5. novembra 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, bod
).
Táto požiadavka odôvodnenia rozhodnutí správnych orgánov členských štátov má osobitný význam v kontexte takého prípadu, ako je ten vo veci samej, v ktorom je potrebné posúdiť odôvodnený a primeraný charakter obmedzenia slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ, ako aj slobody usadiť sa a slobody podnikania, ktoré sú zakotvené v článku 15 ods. 2 a článku 16 Charty.
Na jednej strane je nesporné, že vnútroštátnym súdom prináleží vykonať celkové posúdenie okolností prijatia a vykonávania obmedzujúcej právnej úpravy na základe dôkazov predložených príslušnými orgánmi členského štátu, ktoré smerujú k preukázaniu cieľov, ktoré umožňujú odôvodniť prekážku niektorej zo základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ a jej proporcionalitu (rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, bod
a citovaná judikatúra).
Na druhej strane, hoci tieto súdy môžu byť podľa vnútroštátnych procesných právnych predpisov povinné prijať opatrenia nevyhnutné na uľahčenie predloženia takých dôkazov, nemôžu byť naopak povinné nahradiť uvedené orgány v súvislosti s odôvodnením, ktoré majú tieto orgány povinnosť poskytnúť. Pokiaľ sa toto odôvodnenie z dôvodu neúčasti alebo nečinnosti uvedených orgánov neposkytne, musia mať vnútroštátne súdy možnosť vyvodiť z tohto pochybenia všetky dôsledky (rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, bod
).
V prejednávanej veci vnútroštátna právna úprava, ktorá nevyžaduje, aby rozhodnutie nariaďujúce zatvorenie podniku, o aký ide vo veci samej, s okamžitou účinnosťou bolo riadne písomne odôvodnené z právneho aj skutkového hľadiska a oznámené jeho adresátovi, nie je v súlade s požiadavkami stanovenými v judikatúre uvedenej v bodoch 78 až 83 tohto rozsudku.
Uvedená právna úprava totiž nezaručuje, že adresát rozhodnutia môže porozumieť dôvodom, na ktorých je založené, s cieľom umožniť mu brániť jeho práva, a rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd. V prejednávanej veci teda táto právna úprava neumožňuje zabezpečiť účinnosť súdneho preskúmania, ani rešpektovanie práva na obhajobu, ktoré sú zaručené v článkoch 47 a 48 Charty, a všeobecné zásady práva Únie.
Čo sa týka požiadavky stanovenej vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, podľa ktorej každý návrh na zrušenie rozhodnutia o zatvorení prevádzky musí byť riadne odôvodnený príslušnou osobou, treba konštatovať, že táto požiadavka je neprimeraná, so zreteľom na skutočnosť, že táto právna úprava nestanovuje povinnosť odôvodniť také rozhodnutie.
V tejto súvislosti požadovať od adresáta správneho rozhodnutia, aby odôvodnil svoj návrh na zrušenie tohto rozhodnutia, zatiaľ čo samotné toto rozhodnutie nie je odôvodnené, zasahuje do práva tohto adresáta na účinný prostriedok nápravy pred súdom, ako aj jeho práva na obranu.
Pokiaľ ide o obmedzenie dôvodov na zrušenie rozhodnutia o zatvorení predmetného podniku správnym orgánom stanovené v § 19a ods. 4 zákona o polícii, treba pripomenúť, že toto rozhodnutie môže byť zrušené, len ak adresát tohto rozhodnutia predloží povolenie na prevádzkovanie verejného domu alebo poskytne záruky, že nedôjde k obnoveniu prevádzkovania verejného domu po tomto zrušení.
Za predpokladu, že toto ustanovenie zákona o polícii sa uplatňuje na spor vo veci samej, čo musí overiť vnútroštátny súd, sa nezdá, že by obmedzenie uvedené v predchádzajúcom bode bolo neprimerané vzhľadom na ciele, ktoré sleduje takýto zákon, a to predchádzanie páchaniu trestných činov na osobách, ktoré sa uchyľujú k prostitúcii, ako aj ochrana verejného zdravia.
Ak, ako bolo konštatované v bodoch 73 až 75 tohto rozsudku, možnosť zatvoriť s okamžitou účinnosťou podnik z dôvodu, že príslušný orgán má podozrenie, že v rámci tohto podniku dochádza k výkonu prostitúcie bez potrebného povolenia na tento účel, je odôvodnené týmito cieľmi, obmedzenie stanovené v § 19 ods. 4 zákona sa musí považovať za logický dôsledok zákazu prevádzkovania verejného domu bez takéhoto povolenia stanoveného v príslušnej právnej úprave.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať, že článok 49 ZFEÚ, článok 15 ods. 2 a články 16, 47 a 52 Charty, ako aj všeobecná zásada práva na riadnu správu vecí verejných sa majú vykladať v tom zmysle, že za takých okolností, aké sú v spore vo veci samej, bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že správny orgán môže rozhodnúť zatvoriť s okamžitou účinnosťou podnik z dôvodu, ak má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa tejto vnútroštátnej právnej úpravy, v rozsahu, v akom táto právna úprava na jednej strane nevyžaduje, aby takéto rozhodnutie bolo z právneho a skutkového hľadiska písomne odôvodnené a oznámené jeho adresátovi, a na druhej strane vyžaduje, aby návrh uvedeného adresáta na zrušenie toho istého rozhodnutia bol odôvodnený.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:

Článok 49 ZFEÚ, článok 15 ods. 2 a články 16, 47 a 52 Charty základných práv Európskej únie, ako aj všeobecná zásada práva na riadnu správu vecí verejných sa majú vykladať v tom zmysle, že za takých okolností, aké sú v spore vo veci samej, bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že správny orgán môže rozhodnúť zatvoriť s okamžitou účinnosťou podnik z dôvodu, ak má podozrenie, že v tomto podniku sa prevádzkuje prostitúcia bez povolenia potrebného podľa tejto vnútroštátnej právnej úpravy, v rozsahu, v akom táto právna úprava na jednej strane nevyžaduje, aby takéto rozhodnutie bolo z právneho a skutkového hľadiska písomne odôvodnené a oznámené jeho adresátovi, a na druhej strane vyžaduje, aby návrh uvedeného adresáta na zrušenie toho istého rozhodnutia bol odôvodnený.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.