CELEX: 62016TJ0745
Talous- ja rahapolitiikka
Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta
Asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 3 kohta
Vähimmäisomavaraisuusasteen laskenta
EKP ei antanut kantajalle lupaa jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle tietyt edellytykset täyttäviä vastuita
Asetuksen (EU) N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohta
EKP:n harkintavalta
Oikeudelliset virheet
Ilmeinen arviointivirhe

Asian tausta
Kantajana oleva BPCE on Ranskan oikeuden mukaan perustettu osakeyhtiö, jolla on lupa toimia luottolaitoksena. Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (
EUVL 2013, L 287, s. 63
) 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna merkittävänä laitoksena se kuuluu Euroopan keskuspankin (EKP) suoraan valvontaan.
Kantaja haki 4.3.2015 luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 (
EUVL 2013, L 176, s. 1
) 429 artiklan 14 kohdan mukaisesti EKP:ltä lupaa jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle sellaisista säänneltyihin rahoitustuotteisiin liittyvistä talletuksista johtuvat vastuut, jotka sillä oli velvollisuus siirtää Caisse des dépôts et consignationsille (jäljempänä CDC), joka on julkinen talletuslaitos Ranskassa.
Kyseiset rahoitustuotteet ovat Ranskan rahataloutta ja rahoitusmarkkinoita koskevan lain (code monétaire et financier, jäljempänä rahatalous- ja rahoitusmarkkinalaki) L.221-1–L.221-9 §:ssä tarkoitettu Livret A ‑säästötili, rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L.221-13–L.221-17-2 §:ssä tarkoitettu LEP-säästötili (livret d’épargne populaire) ja rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L.221-27 §:ssä tarkoitettu LDD-kehitystili (livret de développement durable et solidaire). Rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain L.221-5 §:n mukaan tietty osuus Livret A ‑säästötileille ja LDD-kehitystileille kerättyjen talletusten kokonaismäärästä keskitetään CDC:n hallinnoimaan säästörahastoon. Rahatalous- ja rahoitusmarkkinalain R.221-58 §:n mukaan sama koskee LEP-säästötilejä.
EKP antoi 8.6.2016 kantajalle tiedoksi luonnoksen päätökseksi, jossa evättiin kantajan hakema poikkeuslupa.
EKP:n edustajien kanssa pidettiin kantajan pyynnöstä videoneuvottelu 8.7.2016.
EKP teki 24.8.2016 asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 10 artiklan ja asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan nojalla päätöksen ECB/SSM/2016-9695005MSX1OYEMGDF46/195 (jäljempänä riidanalainen päätös).
Päätöksessään EKP epäsi kantajalta luvan jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle CDC:lle olevat vastuut, jotka johtuivat siitä Livret A-, LDD- ja LEP-tileille tehtyjen talletusten osuudesta, joka kantajalla oli velvollisuus siirtää CDC:lle.
EKP ensinnäkin totesi, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan a–c alakohdassa mainitut edellytykset täyttyivät, koska CDC:tä oli pidettävä julkisyhteisönä tai julkisoikeudellisena laitoksena, koska kantajan vastuita CDC:lle käsiteltiin valvontatarkoituksissa saman asetuksen 116 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja koska kantajalla oli velvollisuus siirtää tietty osuus Livret A-, LDD- ja LEP-tileille tehdyistä talletuksista CDC:lle yleisen edun mukaisten investointien rahoittamiseksi. Lisäksi EKP totesi, etteivät nämä edellytykset täyttyneet sen säänneltyjen talletusten osuuden osalta, jota kantaja ei ollut velvollinen siirtämään CDC:lle, olipa sen käyttötarkoitus mikä hyvänsä.
Toiseksi EKP totesi asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan sanamuodosta ilmenevän, että sillä on harkintavaltaa päättää, voidaanko tässä säännöksessä mainitut edellytykset täyttävät vastuut jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle vai ei. EKP lähinnä totesi, että silloinkin, kun nämä edellytykset täyttyvät, voi olla olemassa toiminnan vakauteen liittyviä syitä, jotka oikeuttavat hylkäämään kyseisen säännöksen nojalla tehdyn poikkeuslupahakemuksen. Tältä osin EKP viittasi vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotolla tavoiteltuun päämäärään, joka on tarjota luottolaitosten vastuiden määrän määrittämiseen yksinkertainen ja avoin kuvaaja, jossa eri vastuueriä ei ole riskipainotettu, jotta vältetään vastuiden liiallinen kasvu suhteessa omiin varoihin.
Kolmanneksi EKP totesi, että kantajan CDC:lle siirtämät summat olivat vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta merkityksellisiä vastuita. Se tukeutui kolmeen perusteluun. Ensimmäinen perustelu, jota EKP nimitti ”ensimmäiseksi viitteeksi”, perustui kerättyjen talletusten kirjanpidolliseen käsittelyyn. Koska säännellyt talletukset oli kirjattu kantajan taseessa vastattaviin ja CDC:lle siirretyt summat vastaaviin, EKP päätteli, että vastuu kerätyistä talletuksista, siis myös CDC:lle siirretyistä summista johtuvista vastuista, jäi edelleen kantajan kannettavaksi. Se lisäsi, että kantajalla oli velvollisuus huolehtia säänneltyihin talletuksiin liittyvien operatiivisten riskien hallinnasta. Toinen perustelu liittyi [
luottamuksellinen tieto
]. (
) Kolmas perustelu koski suojausten uudelleentasapainottamiseksi tehtyjen kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen välistä viivettä. EKP katsoi, että kantaja saattaisi tällä aikavälillä joutua turvautumaan omaisuuserien kiireelliseen myyntiin odottaessaan CDC:ltä tulevia varainsiirtoja. Näistä perusteluista EKP päätteli, että mekanismi, jota käytettiin talletusten siirrossa CDC:ltä kantajalle, oli puutteellinen ja aiheutti huolta kantajan toiminnan vakaudesta, minkä vuoksi sen hakemus oli syytä evätä.
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.10.2016 jättämällään kannekirjelmällä.
Suomen tasavalta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.3.2017 jättämällään kirjelmällä saada osallistua asian käsittelyyn väliintulijana tukeakseen EKP:n vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 2.5.2017 antamallaan määräyksellä Suomen tasavallan väliintulijaksi tukemaan EKP:n vaatimuksia ja hyväksyi kantajan pyynnön asian luottamuksellisesta käsittelystä väliintulijaan nähden.
Suomen tasavalta toimitti väliintulokirjelmänsä 13.6.2017. Kantaja esitti siitä huomautuksensa asetetussa määräajassa. EKP ei esittänyt huomautuksia.
Työjärjestyksensä 28 artiklan nojalla ja toisen jaoston ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin päätti siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu toinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa suullisen käsittelyn.
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat ja unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 23.4.2018 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
EKP ja Suomen tasavalta vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kanteensa tueksi kantaja esittää viisi kanneperustetta. Ensimmäisessä, ensisijaisesti esittämässään kanneperusteessa se väittää, että riidanalainen päätös on tehty ilman toimivaltaa. Toissijaisesti esittämissään toisessa, kolmannessa, neljännessä ja viidennessä kanneperusteessa se väittää, että riidanalaisessa päätöksessä on oikeudellisia virheitä, että siinä on tehty ilmeisiä arviointivirheitä, että sillä loukataan tiettyjä unionin oikeuden yleisperiaatteita ja että sen perustelut ovat puutteelliset.
Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja moittii EKP:tä siitä, että se on katsonut itsellään olevan harkintavaltaa asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan soveltamisessa, vaikkei sillä tällaista valtaa ole.
Toisesta, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta on huomautettava, että niissä kaikissa väitetään, ettei EKP ole käyttänyt tätä harkintavaltaa – mikäli sillä tällaista valtaa edes on – lainmukaisesti. Ne on siten tutkittava yhdessä.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan EKP ei ole toimivaltainen käyttämään harkintavaltaa asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan soveltamisessa
Kantaja katsoo, että EKP on unionin perustuslaillisessa järjestyksessä vahvistettujen toimivaltajakoa koskevien sääntöjen vastaisesti ylittänyt sille asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa annetun toimivallan rajat, kun se on katsonut itsellään olevan harkintavaltaa tämän säännöksen soveltamisessa. Kantaja väittää, että Euroopan komissio on määrittänyt tarkasti ja yksiselitteisesti kriteerit, joiden on täytyttävä, jotta asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa säädetty poikkeuslupa voidaan myöntää, ja siten käyttänyt täysimääräisesti harkintavaltaansa. Kantaja korostaa, että unionin lainsäätäjä on siirtänyt komissiolle toimivallan muuttaa vähimmäisomavaraisuuden laskennassa huomioon otettavaa vastuiden kokonaismäärää ja ettei komissio voi siirtää omaa harkintavaltaansa toiselle rikkomatta SEUT 290 artiklaa ja 13.6.1958 annettuun tuomioon Meroni v. korkea viranomainen (
9/56
,
EU:C:1958:7
) perustuvaa oikeuskäytäntöä. Tästä kantaja päättelee, ettei asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan sanamuotoa voida tulkita siten, että siinä annetaan EKP:lle harkintavaltaa sen suhteen, onko poikkeusluvan myöntäminen tarkoituksenmukaista, kun kyseisessä säännöksessä mainitut edellytykset ovat täyttyneet.
EKP väittää Suomen tasavallan tukemana, että kantajan väitteet ovat perusteettomia. Se ensinnäkin epäilee, onko kantajalla oikeussuojan tarve ensimmäisen kanneperusteen esittämiseen. Se katsoo joka tapauksessa, että tämä kanneperuste on hylättävä.
EKP:n ensimmäisestä kanneperusteesta esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä on riittävää todeta, että tämä väite perustuu olettamaan, jonka mukaan kantaja vetoaisi 429 artiklan 14 kohdan, joka lisättiin asetukseen N:o 575/2013 asetuksen (EU) N:o 575/2013 muuttamisesta vähimmäisomavaraisuusasteen osalta 10.10.2014 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2015/62 (
EUVL 2015, L 11, s. 37
), lainvastaisuuteen. Tästä EKP lähinnä päättelee, että jos tämä oikeudenkäyntiväite hyväksyttäisiin, kantajalle ei voitaisi myöntää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan yhteydessä minkäänlaista poikkeuslupaa.
Tämä ei kuitenkaan ole kantajan väitteen sisältö. Kuten se istunnossa vahvisti, se ainoastaan väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan EKP:lle sidottu toimivalta eikä harkintavaltaa, muttei esitä tästä säännöksestä SEUT 277 artiklan mukaista lainvastaisuusväitettä. Se ei siis riitauta kyseisen säännöksen pätevyyttä, vaan sen väitteet koskevat ainoastaan säännöksen tulkintaa.
Ensimmäisen kanneperusteen asiakysymyksen tarkastelusta on todettava, että EKP:n toimivalta riidanalaisen päätöksen tekemiseen perustuu asetukseen N:o 1024/2013 ja että sen valtuuksien laajuus määritetään asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa.
EKP:n toimivallasta riidanalaisen päätöksen tekemiseen on muistutettava asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdasta ilmenevän, että EKP:n tehtävänä on ”sen varmistaminen, että noudatetaan 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja säädöksiä, joilla luottolaitoksille asetetaan vakavaraisuusvaatimuksia omien varojen vaatimusten, arvopaperistamisen, suuriin riskikeskittymiin sovellettavien rajoitusten, likviditeetin, velkaantuneisuuden sekä näiden seikkojen raportoinnin ja julkistamisen aloilla”. Koska kantaja on asetuksen N:o 1024/2013 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu merkittävä yhteisö, tämän tehtävän hoitaminen kuuluu suoraan EKP:lle eikä yhteisen valvontamekanismin puitteissa toimiville kansallisille viranomaisille (tuomio 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg v. EKP,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
,
kohta).
Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan mukaan ”tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä”. Asiaa koskevaan unionin lainsäädäntöön sisältyy muun muassa asetus N:o 575/2013.
Niiden valtuuksien laajuudesta, jotka EKP:llä on 429 artiklan 14 kohdan, joka lisättiin asetukseen N:o 575/2013 delegoidulla asetuksella 2015/62, soveltamisessa, kyseisessä säännöksessä täsmennetään, että ”toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa laitokselle luvan jättää vastuiden määrän ulkopuolelle vastuut, jotka täyttävät kaikki seuraavat edellytykset: a) ne ovat vastuita julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle, b) niitä käsitellään 116 artiklan 4 kohdan mukaisesti, c) ne johtuvat talletuksista, jotka laitoksella on lakisääteinen velvollisuus siirtää a alakohdassa tarkoitetulle julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle yleisen edun mukaisten investointien rahoittamista varten”.
Ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä on siten tutkittava, onko asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa tulkittava siten, että siinä annetaan toimivaltaisille viranomaisille – ja näin ollen myös EKP:lle – harkintavalta kieltäytyä myöntämästä poikkeuslupaa silloinkin, kun kyseisessä säännöksessä mainitut edellytykset täyttyvät, vai annetaanko siinä päinvastoin sidottu toimivalta, joka velvoittaa nämä viranomaiset myöntämään poikkeusluvan, jos kyseiset edellytykset täyttyvät.
Kantaja tukeutuu asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdasta esittämässään tulkinnassa olettamaan, jonka mukaan komissiolla ei ollut oikeutta antaa toimivaltaisille viranomaisille harkintavaltaa kyseisen säännöksen soveltamisessa, ja väittää, että sitä on tulkittava perussopimusten määräysten mukaisesti.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että johdettua unionin oikeutta pitää tulkita niin pitkälti kuin mahdollista siten, että sen sisältö on sopusoinnussa perustamissopimuksen määräysten ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa (tuomio 4.10.2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie,
C-457/05
,
EU:C:2007:576
,
kohta; tuomio 10.7.2008, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
,
kohta ja tuomio 25.11.2009, Saksa v. komissio,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
,
kohta).
Kuten ilmauksen ”jos se on mahdollista” käyttäminen edellä 32 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä osoittaa, tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa sellaiseen säännökseen, jonka merkitys on selvä ja yksiselitteinen ja joka ei siten edellytä minkäänlaista tulkintaa (ks. vastaavasti tuomio 25.11.2009, Saksa v. komissio,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
,
kohta). Muuten unionin johdetun oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan periaate olisi perustana tämän säännöksen contra legem ‑tulkinnalle, mitä ei voitaisi sallia (ks. vastaavasti määräys 17.7.2015, EEB v. komissio,
T‑685/14
, ei julkaistu,
EU:T:2015:560
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos säännöksestä, jonka merkitys on selvä ja yksiselitteinen, esitetään SEUT 277 artiklassa tarkoitettu lainvastaisuusväite, unionin yleisen tuomioistuimen on ainoastaan tutkittava, onko sen sisältö sopusoinnussa perussopimusten määräysten ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa.
Kuten edellä 25 kohdassa jo selitettiin, kantaja ei esitä asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdasta minkäänlaista lainvastaisuusväitettä.
Näin ollen on seuraavaksi tutkittava, onko asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan merkitys selvä ja yksiselitteinen vai voidaanko sille päinvastoin antaa perussopimusten määräysten ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukainen tulkinta. Ainoastaan tässä jälkimmäisessä tapauksessa on nimittäin tutkittava, onko niin, kuten kantaja väittää, ettei komissiolla ollut oikeutta antaa toimivaltaisille viranomaisille harkintavaltaa N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan soveltamisessa, mikä tarkoittaisi, että kyseistä artiklaa olisi tulkittava siten, että siinä annetaan niille sidottu toimivalta.
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan täsmällisen ulottuvuuden määrittämiseksi on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2005, VEMW ym.,
C-17/03
,
EU:C:2005:362
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan sananmukaisesta tulkinnasta on todettava maininnan, jonka mukaan ”toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa laitokselle luvan jättää vastuiden määrän ulkopuolelle vastuut, jotka täyttävät kaikki seuraavat edellytykset”, tarkoittavan väistämättä sitä, että tässä säännöksessä yhtäältä annetaan toimivaltaisille viranomaisille sidottu toimivalta, ja toisaalta siirretään niille harkintavaltaa.
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa esitetään kolme edellytystä, joita toimivaltaisten viranomaisten on noudatettava. Niillä ei siten ole oikeutta myöntää poikkeuslupaa, jos mainitut edellytykset eivät täyty. Ne ovat silloin tilanteessa, jossa niiden toimivalta on sidottua ja jossa niiden on kieltäydyttävä soveltamasta tätä säännöstä.
Jos nämä edellytykset täyttyvät, toimivaltaiset viranomaiset ”voivat” myöntää poikkeusluvan, eli niillä on mahdollisuus myöntää poikkeuslupa. Viittaus tähän mahdollisuuteen tarkoittaa väistämättä sitä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus myöntää tämä lupa tai evätä se. Niillä on siis tältä osin harkintavaltaa.
Näin ollen on todettava, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdalla on selvä ja yksiselitteinen sanamuoto, josta ilmenee, että toimivaltaisilla viranomaisilla on kyseisen säännöksen soveltamisessa harkintavaltaa edellyttäen, että siinä säädetyt edellytykset täyttyvät.
Tämä päätelmä on sopusoinnussa myös asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan asiayhteyden mukaisen ja teleologisen tulkinnan kanssa.
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan asiayhteyden mukaisesta tulkinnasta on todettava, että harkintavallan käyttö on yksi kolmesta tavasta soveltaa asetuksessa säädettyjä poikkeuksia.
Asetuksen N:o 575/2013 yleisestä systematiikasta nimittäin ilmenee, että siihen sisältyy sekä suoraan sovellettavia poikkeuksia, jotka eivät edellytä toimivaltaisilta viranomaisilta minkäänlaisia toimenpiteitä, kuten kyseisen asetuksen 429 artiklan 13 kohdassa mainittu poikkeus, että poikkeuksia, jotka edellyttävät toimivaltaisilta viranomaisilta toimenpiteitä, joissa ne käyttävät sidottua toimivaltaa, kuten asetuksen 78 artiklan 1 kohdassa mainittu poikkeus, ja poikkeuksia, joita sovellettaessa nämä viranomaiset käyttävät harkintavaltaa. Tähän kolmanteen poikkeusten ryhmään kuuluu asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan lisäksi sen 10 artiklan 1 kohta (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2017, Crédit mutuel Arkéa v. EKP,
T‑712/15
,
EU:T:2017:900
, valitus vireillä, 67 ja 68 kohta).
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan teleologisessa tulkinnassa ovat – siltä osin kuin se koskee mahdollisuutta jättää tietyt vastuut luottolaitoksen vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle – merkityksellisiä sekä vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotolla tavoitellut päämäärät että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdalle erityisesti asetetut päämäärät.
Päämääristä, joita vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotolla ja luottolaitosten velvollisuudella julkistaa vähimmäisomavaraisuusasteensa ja mahdollisesti ajan mittaan noudattaa tiettyjä vähimmäisomavaraisuusasteen tasoja tavoitellaan, on ensinnäkin todettava asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 90 perustelukappaleesta ilmenevän, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli hillitä luottolaitosten ylivelkaantumista. Tästä perustelukappaleesta ja 4 artiklan 1 kohdan 93 ja 94 alakohdan määritelmistä ilmenee, että ylivelkaantuneisuudella tarkoitetaan tilannetta, jossa luottolaitos rahoittaa liian suuren osan investoinneistaan velalla eikä omilla varoillaan. Tällöin vaarana on, ettei luottolaitoksella ole riittävästi omia varoja suoriutuakseen velkojensa takaisinmaksusta ja että se joutuu myymään kiireellisesti omaisuuttaan. Tästä velkaantuneisuuden kiireellisestä purkamisesta finanssikriisin aikana aiheutuneita haitallisia seurauksia kuvaillaan asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 90 perustelukappaleessa seuraavasti: ”[t]ämä vahvisti varallisuushintoihin kohdistuvia laskupaineita ja aiheutti laitoksille lisätappioita, jotka vähensivät niiden omia varoja entisestään[; t]ämä syöksykierre johti lopulta reaalitalouden saatavilla olleen luoton vähenemiseen sekä kriisin syvenemiseen ja pidentymiseen”.
Vähimmäisomavaraisuusasteen tarkoituksena on tässä yhteydessä arvioida luottolaitoksen omien varojen määrää suhteessa vastuisiin ottamatta huomioon kuhunkin vastuuseen liittyvän riskin tasoa. Tämä ilmenee asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 91 perustelukappaleesta, jossa korostetaan, että ”riskiperusteiset omien varojen vaatimukset – – eivät yksinään riitä estämään laitoksia ottamasta liiallisia ja hallitsemattomia velkaantumisriskejä”, ja Baselin pankkivalvontakomitean asiakirjoista, joihin asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 92 ja 93 perustelukappaleessa viitataan. Baselin pankkivalvontakomitean Basel III ‑sopimuksista laatimassa julkaisussa, joka on vastinekirjelmän liitteenä, kuvataan vähimmäisomavaraisuusastetta ”yksinkertaiseksi, avoimeksi tunnusluvuksi, joka ei perustu riskiin ja joka on suunniteltu täydentämään luotettavasti riskiperusteisia pääomavaatimuksia”. Tähän riskipainottomuuteen viitataan myös vähimmäisomavaraisuusasteen laskentamenetelmän kuvauksessa, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 2 kohdasta. Siinä täsmennetään, että vähimmäisomavaraisuusaste on laskettava ”niin, että laitoksen pääoman määrä jaetaan laitoksen vastuiden kokonaismäärällä, ja se on ilmaistava prosentteina”. Tässä yhteydessä ei mainita vastuiden painottamista riskitason mukaan.
On kuitenkin todettava, ettei tämä ole mitenkään ehdoton tavoite, sillä asetukseen N:o 575/2013 sisältyy mahdollisuus ottaa tiettyjen vastuiden erityisen alhainen riskiprofiili huomioon kyseisten luottolaitosten vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa.
Tämä käy ilmi yhtäältä asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 95 perustelukappaleesta, jossa täsmennetään, että ”tarkasteltaessa vähimmäisomavaraisuusasteen vaikutusta erilaisiin liiketoimintamalleihin olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sellaisiin liiketoimintamalleihin, joihin liittyvä riski katsotaan pieneksi, kuten kiinnitysluottojen myöntäminen sekä erityinen luotonanto aluehallinnoille, paikallisviranomaisille tai julkisyhteisöille ja julkisoikeudellisille laitoksille”. Sama pyrkimys ilmenee kyseisen asetuksen 511 artiklassa, jonka otsikko on ”Velkaantuneisuus” ja josta lähinnä ilmenee, että kertomukseen, joka Euroopan pankkiviranomaisen (jäljempänä EPV) on annettava komissiolle, jotta tämä voi tarvittaessa ehdottaa unionin lainsäätäjälle tiettyjen asianmukaisten vähimmäisomavaraisuusasteen tasojen säätämistä pakollisiksi, on sisällyttävä ”laitosten kokonaisriskiprofiileja kuvastavien liiketoimintamallien määrittely ja eriytettyjen vähimmäisomavaraisuusasteen tasojen käyttöönotto kyseisiä liiketoimintamalleja varten”.
Toisaalta tämä käy ilmi siitä, että samaan asetukseen lisättiin asetuksen N:o 575/2013 456 artiklan 1 kohdan j alakohdan mukaisesti annetulla delegoidulla asetuksella 2015/62 429 artiklan 14 kohta, jossa säädetään mahdollisuudesta jättää tietyt vastuut vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle.
Asetukseen N:o 575/2013 lisätyllä 429 artiklan 14 kohdalla tavoitelluista päämääristä on toiseksi todettava, että delegoidun asetuksen 2015/62 johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan tällä asetuksella tehtävillä muutoksilla ”pyritään parantamaan laitosten julkistamien vähimmäisomavaraisuusasteiden vertailukelpoisuutta ja helpottamaan markkinatoimijoiden harhaanjohtamisen välttämistä laitosten todellisen velkaantumisen selvittämiseksi”.
Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan edellä 29 kohdassa toistetusta sanamuodosta ilmenee, ettei tätä säännöstä voida soveltaa, elleivät kaikki kolme edellytystä täyty samanaikaisesti. Jotta vastuut voitaisiin jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle, niiden on ensinnäkin oltava vastuita julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle. Toiseksi niitä on käsiteltävä asetuksen N:o 575/2013 116 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Kolmanneksi niiden on johduttava talletuksista, jotka laitoksella on lakisääteinen velvollisuus siirtää a alakohdassa tarkoitetulle julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle yleisen edun mukaisten investointien rahoittamista varten.
On kuitenkin todettava, että komissio on tällä unionin lainsäätäjän hyväksymällä poikkeuksella ottanut huomioon sen mahdollisuuden, että luottolaitoksen julkisyhteisöltä tai julkisoikeudelliselta laitokselta olevat saamiset, joissa riski on valtion antaman takauksen vuoksi yhtä alhainen kuin sen valtiolta olevissa saamisissa, jotka eivät johdu luottolaitoksen omista investointipäätöksistä – koska luottolaitoksella on velvollisuus siirtää kyseiset summat julkisoikeudelliselle laitokselle –, eivät välttämättä ole merkityksellisiä vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta ja voidaan siten jättää sen ulkopuolelle.
Asetuksen N:o 575/2013 116 artiklan 4 kohdassa nimittäin säädetään, että ”saamisia julkisyhteisöiltä ja julkisoikeudellisilta laitoksilta voidaan poikkeustapauksissa käsitellä kuten saamisia siltä valtiolta tai niiltä aluehallinnoilta ja paikallisviranomaisilta, joiden lainkäyttöalueella ne toimivat, mikäli kyseisen lainkäyttöalueen toimivaltaisten viranomaisten näkemyksen mukaan saamiset eivät eroa toisistaan riskin osalta valtion tai aluehallinnon ja paikallisviranomaisten antaman asianmukaisen takauksen vuoksi”. Tätä säännöstä on luettava yhdessä saman asetuksen 114 artiklan 4 kohdan kanssa, jossa täsmennetään, että ”jäsenvaltioilta ja keskuspankeilta oleviin saamisiin, jotka ovat kyseisen valtion ja keskuspankin kotimaan valuutan määräisiä ja kotimaan valuutassa rahoitettuja, on sovellettava nollariskipainoa”. Asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohta koskee siis ainoastaan saamisia, joihin sovelletaan omien varojen vähimmäisvaatimusten laskennassa käytettävässä standardimenetelmässä nollariskipainoa.
Tästä seuraa, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa sovellettaessa on sovitettava yhteen seuraavat kaksi tavoitetta: yhtäältä on noudatettava vähimmäisomavaraisuusasteen logiikkaa, jonka mukaan sen laskennassa otetaan huomioon luottolaitoksen riskipainottamattomien vastuiden kokonaismäärä, ja toisaalta on otettava huomioon unionin lainsäätäjän hyväksymä komission tavoite, jonka mukaan tietyt vastuut, joiden riskiprofiili on erityisen alhainen ja jotka eivät johdu luottolaitoksen omista investointipäätöksistä, eivät ole vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta merkityksellisiä ja voidaan siten tarvittaessa jättää sen ulkopuolelle.
Tästä on muistutettava, että toimivaltaisille viranomaisille on annettu asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan soveltamisessa harkintavaltaa, jonka nojalla ne voivat sovittaa yhteen nämä tavoitteet kunkin tapauksen erityispiirteiden valossa.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan toimivaltaisille viranomaisille harkintavaltaa, jonka nojalla ne voivat kieltäytyä myöntämästä siinä tarkoitettua poikkeuslupaa, vaikka kyseisessä säännöksessä mainitut edellytykset täyttyisivät.
Koska asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan sanamuoto on selvä ja yksiselitteinen, on todettava, ettei tätä säännöstä voida tulkita kantajan esiin tuomalla tavalla. Tästä seuraa, ettei tämän säännöksen tulkinnassa voida ottaa huomioon kantajan esittämiä väitteitä, joiden mukaan komissiolla ei ollut oikeutta antaa toimivaltaisille viranomaisille – ja siten EKP:lle – harkintavaltaa, ja niillä olisi yleensäkin ollut merkitystä vain asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdasta SEUT 277 artiklan nojalla esitetyn lainvastaisuusväitteen tukena.
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste, joiden mukaan EKP ei käyttänyt harkintavaltaansa lainmukaisesti
Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että riidanalaisessa päätöksessä on tehty oikeudellisia virheitä. Kolmannessa kanneperusteessaan se väittää erityisesti, että EKP poisti asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdalta sen tehokkaan vaikutuksen, koska riidanalaisessa päätöksessä esitetty päättely johtaa lähtökohtaisesti siihen, ettei asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa sovelleta kantajan säännellyistä talletuksista muodostuviin vastuisiin CDC:lle. Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että riidanalaisessa päätöksessä on tehty ilmeisiä arviointivirheitä. Tämän kanneperusteen kolmannessa osassa se väittää erityisesti, että perustelu, jossa vedotaan kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen väliseen viiveeseen, on ilmeisen virheellinen. Neljännessä kanneperusteessaan kantaja moittii EKP:tä siitä, että se loukkasi tiettyjä unionin oikeuden yleisiä periaatteita tehdessään riidanalaisen päätöksen. Tämän kanneperusteen kolmannessa osassa se väittää, että riidanalaisessa päätöksessä on laiminlyöty hyvän hallinnon periaatetta.
EKP väittää Suomen tasavallan tukemana, että nämä kolme kanneperustetta on hylättävä. Se palauttaa mieliin unionin yleisen tuomioistuimen harkintavallan käyttöön kohdistaman tuomioistuinvalvonnan rajat ja lisää, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa on poikkeuksena tulkittava suppeasti. Tästä se lähinnä päättelee, että kyseisen säännöksen tulkinnassa ovat merkityksellisiä tällä vähimmäisomavaraisuusastetta koskevalla asetuksella tavoitellut yleiset päämäärät eivätkä itse 429 artiklan 14 kohdan tavoitteet. Tässä yhteydessä se korostaa vähimmäisomavaraisuusasteella tavoitellun päämäärän edellyttävän sitä, että se määritetään riskipainotuksista riippumattomasti.
Vastauksessaan toisen kanneperusten kolmanteen osaan EKP väittää, ettei se poistanut asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa tarkoitetulta poikkeukselta tehokasta vaikutusta, koska se toimi täysin sille annetun harkintavallan rajoissa. EKP lisää, ettei tätä säännöstä sovelleta pelkästään Ranskassa tehtyihin säänneltyihin talletuksiin ja ettei sen soveltaminen muissa olosuhteissa ole suinkaan poissuljettua. Lopuksi se väittää asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan 95 perustelukappaleesta ilmenevän, että unionin lainsäätäjä on pyrkinyt kiinnittämään erityistä huomiota pankkeihin, joilla on tietty liiketoimintamalli, eikä sulkemaan pois tiettyjä tuotteita.
Vastauksessaan kolmannen kanneperusteen kolmanteen osaan EKP muun muassa väittää, että kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen välinen viive aiheuttaa ylimääräisen velkaantumisriskin. Koska kantaja ei tänä aikana voi rasittaa CDC:tä, se saattaa säänneltyjen talletusten nostoryntäyksen sattuessa joutua purkamaan velkaantuneisuuttaan myymällä kiireellisesti omaisuuttaan, mistä aiheutuisi sille merkittäviä tappioita. EKP lisää, että vaikka tämä ylivelkaantumisriski saakin alkunsa likviditeettivajeesta, se eroaa likviditeettiriskistä siinä, että se perustuu velkavastuiden suhteelliseen osuuteen luottolaitoksen omasta pääomasta. Tältä osin se kiistää, että riidanalaisen päätöksen ja [
luottamuksellinen tieto
] välillä olisi epäjohdonmukaisuutta. Se lisää, että vähimmäisomavaraisuusasteen tarkoituksena on estää luottolaitosten rahoituslähteiden muodostuminen liian velkapainotteisiksi ja että se on ”viimeinen turvaverkko niiden valvonnassa”.
Vastauksessaan neljännen kanneperusteen kolmanteen osaan, joka koskee hyvän hallinnon periaatteen laiminlyöntiä, EKP huomauttaa, ettei kantaja väitä, että riidanalainen asetus perustuisi virheellisiin tai puutteellisiin tosiseikkoihin. EKP lisää, että kantajan väitteet näyttävät perustuvan sekaannukseen hyvän hallinnon periaatteen loukkaamisen ja arviointivirheiden välillä, ja viittaa omiin väitteisiinsä siitä, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole tehty mitään arviointivirheitä. Tässä yhteydessä se muun muassa väittää, että sillä, että vastuut CDC:lle rinnastetaan saamisiin Ranskan valtiolta ja että niihin sovelletaan omavaraisuusvaatimusten laskennassa nollariskipainoa, ei ole merkitystä vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta, ja selittää ainoastaan tuoneensa esille, etteivät vastuut CDC:lle eroa muista julkisyhteisöiltä ja julkisoikeudellisilta laitoksilta ja keskushallinnolta olevista saamisista ja ettei mikään oikeuta jättämään niitä laskennan ulkopuolelle. Se myös korostaa, ettei väitteellä, jonka mukaan säännellyt talletukset muodostuvat ”hätävaran”, johon turvautua stressi- tai kriisikausina, ole merkitystä, koska jäsenvaltiot ovat alttiita maksukyvyttömyysriskille, ja että markkinat voivat nopeasti menettää luottamuksensa tavallisesti erittäin turvallisina pidettyihin investointeihin.
Kuten edellä 8–10 kohdassa muistutettiin, EKP kieltäytyi riidanalaisessa päätöksessä myöntämästä kantajalle sen asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan nojalla hakemaa poikkeuslupaa. EKP korosti, että kantajan vastuita CDC:lle oli pidettävä sen vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta merkityksellisinä vastuina, koska säänneltyjen talletusten taustalla oli puutteellinen siirtomekanismi, jossa vähimmäisomavaraisuusasteeseen liittyvä riski jäi kantajan kannettavaksi. Tähän lopputulokseen päätyäkseen EKP tukeutui kolmeen perusteluun, joista ensimmäinen koski säänneltyjen talletusten kirjanpidollista käsittelyä, joka EKP:n mukaan osoittaa, että vastuu kaikista säänneltyjen talletusten muodostamista vastuista, CDC:lle siirretyt summat mukaan luettuina, jää kantajalle, toinen [
luottamuksellinen tieto
] ja kolmas viivettä kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen välillä.
Kantaja riitauttaa näiden perustelujen lainmukaisuuden toisen, kolmannen ja neljännen kanneperusteensa yhteydessä.
Koska ensimmäisen kanneperusteen tarkastelun yhteydessä esitetyistä syistä EKP:llä on harkintavaltaa ja siten laajat valtuudet arvioida, sovelletaanko asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa vai ei, riidanalaisen päätöksen perustelujen hyväksyttävyyden valvonta unionin yleisessä tuomioistuimessa ei saa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan johtaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin korvaa EKP:n arvioinnin omalla arvioinnillaan, vaan tuomioistuinvalvonnan tarkoituksena on sen selvittäminen, ettei riidanalainen päätös perustu asiallisesti virheellisiin tosiseikkoihin tai ettei siihen liity oikeudellista virhettä, ilmeistä arviointivirhettä tai harkintavallan väärinkäyttöä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 6.2.2014, CEEES ja Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio v. komissio,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että tilanteissa, joissa unionin toimielimillä on harkintavaltaa, unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyjen takeiden noudattaminen hallinnollisissa menettelyissä on tärkeydeltään entistä perustavanlaatuisempaa. Unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyihin takeisiin hallinnollisissa menettelyissä kuuluu erityisesti hyvän hallinnon periaate, johon liittyy toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat (tuomio 21.11.1991, Technische Universität München,
C-269/90
,
EU:C:1991:438
,
kohta ja tuomio 29.3.2012, komissio v. Viro,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
,
kohta).
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan i ja ii alakohdassa esitettyjen perustelujen lainmukaisuus
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan i alakohdassa EKP perusteli poikkeusluvan epäämispäätöstä sillä, että säänneltyjen talletusten käsittely oli ensimmäinen viite siitä, että vastuut CDC:lle jäävät kantajan kannettaviksi. Tältä osin se korosti, että säännellyt talletukset oli kirjattu kantajan taseessa vastattaviin ja vastuut CDC:lle vastaaviin. Lisäksi EKP huomautti, että kantaja oli vastuussa säänneltyjen talletusten keruuseen liittyvien operatiivisten riskien hallinnasta.
EKP muistuttaa kirjelmissään, että säänneltyjen talletusten kirjanpidollista käsittelyä pidettiin riidanalaisessa päätöksessä ainoastaan ”ensimmäisenä viitteenä” siitä, että vastuut CDC:lle jäävät kantajan kannettaviksi, ja kiistää tukeutuneensa tähän seikkaan poikkeusluvan epäämiseksi. Riidanalaisen päätöksen rakenteesta kuitenkin ilmenee mainitun päätöksen 2.3.3 kohdan i alakohdassa esitetyt toteamukset muodostavat yhden niistä perusteluista, joihin EKP tukeutui todetakseen, että kantajan CDC:lle siirtämät summat olivat merkityksellisiä sen vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta. Näin ollen on syytä tutkia kyseisten perustelujen lainmukaisuus.
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan ii alakohdassa EKP korosti, että kantajalla oli [
luottamuksellinen tieto
]. Se lisäsi, että sekä kantajan CDC:lle olevien vastuiden määrä että se, ettei kyseisiä vastuita voida ottaa huomioon muita vakavaraisuusvaatimuksia sovellettaessa, oikeuttivat sisällyttämään ne vähimmäisomavaraisuusasteen laskentaan.
Tästä syystä EKP katsoi, että vastuut CDC:lle olivat merkityksellisiä kantajan vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta, sillä [
luottamuksellinen tieto
].
On todettava, että ainoa riidanalaisessa päätöksessä mainittu esimerkki tilanteesta, jossa CDC ei kykenisi palauttamaan mainittuja summia, on Ranskan valtion maksukyvyttömyys. Kun asiaa tiedusteltiin EKP:ltä istunnossa, se vahvisti tämän olevan ainoa sen huomioon ottama tapaus.
Toisen kanneperusteensa kolmannessa osassa kantaja moittii EKP:tä siitä, että se teki oikeudellisen virheen poistaessaan asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdalta sen tehokkaan vaikutuksen.
Tästä on huomautettava, että vaikka EKP voi sille asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa myönnetyn harkintavallan nojalla vapaasti päättää, myöntääkö se kyseisessä säännöksessä tarkoitetun poikkeusluvan vai ei, se ei kuitenkaan voi tätä vapautta käyttäessään sivuuttaa kyseisellä poikkeusluvalla tavoiteltuja päämääriä eikä poistaa siltä sen tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 15.12.2016, Nemec,
C-256/15
,
EU:C:2016:954
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä 44–55 kohdassa esitetyistä syistä on katsottava, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan tavoitteena on mahdollistaa se, että toimivaltaiset viranomaiset voivat sovittaa yhteen yhtäältä vähimmäisomavaraisuusasteen logiikan, jonka mukaan luottolaitoksen vastuiden määrää laskettaessa ei oteta huomioon näihin vastuisiin liittyvää riskiä, ja toisaalta sen mahdollisuuden, että tietyt vastuut, joiden riskiprofiili on erityisen alhainen ja jotka eivät johdu luottolaitoksen omista investointipäätöksistä, eivät ole vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta merkityksellisiä ja voidaan siten tarvittaessa jättää sen ulkopuolelle.
Tästä seuraa väistämättä, ettei EKP voi tukeutua perusteluihin, jotka tekevät asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa tarjotun mahdollisuuden soveltamisesta käytännössä mahdotonta, poistamatta tämän säännöksen tehokasta vaikutusta ja sivuuttamatta tavoitteita, joihin kyseisen mahdollisuuden käyttöönotolla pyritään (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 11.12.2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C-407/07
,
EU:C:2008:713
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan i alakohdassa esitetystä perustelusta on todettava, että sen mukaan EKP kieltäytyy soveltamasta asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa kantajan vastuisiin CDC:lle sellaisten seikkojen perusteella, jotka liittyvät luonnostaan kyseisessä säännöksessä tarkoitettuihin vastuisiin.
Tämä koskee ensinnäkin seikkaa, jonka mukaan kantajan vastuut CDC:lle on kirjattu sen taseessa vastaaviin.
Asetuksen N:o 575/2013 5 artiklan 1 kohdan mukaan vastuulla tarkoitetaan ”taseen omaisuuserää tai taseen ulkopuolista erää”. Näin ollen tämä määritelmä sisältää väistämättä omaisuuserät, jotka on kirjattu luottolaitoksen taseessa vastaaviin. Koska lisäksi asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan c alakohta koskee vastuita, jotka johtuvat talletuksista, jotka laitoksella on lakisääteinen velvollisuus siirtää a alakohdassa tarkoitetulle julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle yleisen edun mukaisten investointien rahoittamista varten, kyseessä ovat vastuut, jotka jo luonteensa vuoksi ovat luottolaitoksen taseeseen kirjattavia eriä eivätkä taseen ulkopuolisia eriä.
Tältä osin ei ole merkitystä sillä EKP:n kirjelmissä esitetyllä toteamuksella, jonka mukaan säännellyistä talletuksista muodostuvat vastuut CDC:lle poikkeavat kantajan haltuun uskotuista varoista, jotka voidaan tarvittaessa kirjata pois taseesta ja jättää asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 13 kohdan mukaisesti vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle, koska käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta.
Koska vastuut, jotka asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan mukaan on mahdollista jättää huomiotta luottolaitoksen vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa, kirjataan jo luonteensa vuoksi luottolaitoksen taseessa vastaaviin, poikkeusluvan epäämistä ei voida pätevästi perustella sillä, että vastuut CDC:lle on kirjattu kantajan taseessa vastaaviin.
Toiseksi ja samoista syistä tämä koskee myös toteamusta siitä, että kyseiset vastuut muodostavat osan niistä kantajalle säänneltyinä talletuksina talletetuista summista, joka on kirjattu sen taseessa vastattaviin. Tästä on riittävää todeta, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan c alakohdan sanamuodon perusteella tämä seikka ei millään tavalla estä soveltamasta kyseistä säännöstä, vaan on yksi sen täytäntöönpanon edellytyksistä.
Sama johtopäätös on kolmanneksi tehtävä siitä EKP:n esille tuomasta seikasta, että säänneltyihin talletuksiin liittyvä operatiivinen riski jää kantajan kannettavaksi. Operatiivisella riskillä tarkoitetaan asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 52 alakohdan mukaan ”riittämättömistä tai epäonnistuneista sisäisistä prosesseista, henkilöstöstä ja järjestelmistä tai ulkoisista tapahtumista aiheutuvan tappion riskiä, mukaan luettuna oikeudellinen riski”. Koska asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohta koskee vastuita, jotka muodostuvat osasta kyseiseen luottolaitokseen tehtyjä talletuksia, mainitun säännöksen logiikkaan kuuluu erottamattomasti se, että näihin talletuksiin liittyvä operatiivinen riski jää kantajalle.
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan ii kohdassa esitetystä perustelusta on muistutettava, että asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan a ja b alakohdan mukaan ”toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa laitokselle luvan jättää vastuiden määrän ulkopuolelle vastuut, jotka täyttävät kaikki seuraavat edellytykset: a) ne ovat vastuita julkisyhteisölle tai julkisoikeudelliselle laitokselle; b) niitä käsitellään 116 artiklan 4 kohdan mukaisesti”.
Kuten edellä 51–53 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdan viittaus saman asetuksen 116 artiklan 4 kohtaan, luettuna yhdessä 114 artiklan 4 kohdan kanssa, ilmaisee unionin lainsäätäjän tahtoneen, että sellaiset julkisyhteisöiltä tai julkisoikeudellisilta laitoksilta olevat saamiset, joissa riski on valtion antaman takauksen vuoksi samantasoinen kuin kyseiseltä valtiolta olevissa saamisissa, voidaan mahdollisesti jättää ottamatta huomioon vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa.
Koska asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohta koskee ainoastaan sellaisia julkisyhteisöiltä tai julkisoikeudellisilta laitoksilta olevia saamisia, joille valtio on antanut takauksen, epäämispäätös, jota lähtökohtaisesti perustellaan valtion mahdollisella maksukyvyttömyydellä tutkimatta lainkaan, miten todennäköinen tämä mahdollisuus kyseisen valtion tapauksessa on, tekee asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa tarjotun mahdollisuuden soveltamisesta käytännössä mahdotonta.
On kuitenkin todettava riidanalaisesta päätöksestä ilmenevän, että kantaja [
luottamuksellinen tieto
], EKP viittasi pelkkään Ranskan valtion maksukyvyttömyyden mahdollisuuteen tutkimatta, miten todennäköinen tämä mahdollisuus on.
Koska EKP ei tutkinut sen mahdollisuuden todennäköisyyttä, että Ranskan valtio joutuu maksukyvyttömäksi, myöskään riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan ii alakohdalla, jossa korostetaan kantajan CDC:lle olevien vastuiden määrää, ei näin ollen voida yksinään perustella mainittujen vastuiden huomioon ottamista vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa. Niiden määrällä voisi nimittäin olla merkitystä vain, jos kantaja ei siinä tapauksessa, että Ranskan valtio joutuisi maksukyvyttömäksi, voisi saada CDC:lle säänneltyinä talletuksina siirtämiään summia takaisin vaan sen olisi turvauduttava omaisuuden kiireelliseen myyntiin.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan i ja ii alakohdassa esitetyillä perusteluilla viedään asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa säädetyltä poikkeukselta sen tehokas vaikutus, koska niillä suljetaan pois tämän poikkeuksen soveltaminen tukeutumalla sellaisiin seikkoihin, jotka liittyvät luontaisesti kyseisessä artiklassa tarkoitettuihin vastuisiin.
Tätä päätelmää eivät horjuta EKP:n esittämät väitteet eikä varsinkaan se EKP:n korostama seikka, etteivät vastuut CDC:lle lähtökohtaisesti poikkea velkaantumista aiheuttavista vastuista, koska nämä omaisuuserät rahoitetaan tallettajilta otetulla velalla, joka kantajan on pyydettäessä maksettava takaisin. Tästä on riittävää todeta unionin lainsäätäjän säätäneen, että vastuut, jotka täyttävät asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa mainitut edellytykset, voidaan – toisin kuin muut vastuut – jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle, eikä EKP voi suoralta kädeltä sulkea pois tätä mahdollisuutta.
Sama koskee väitettä, jonka mukaan CDC:lle oleville vastuille annettu valtion takaus ei poista niiden merkitystä kantajan vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan kannalta, koska vähimmäisomavaraisuusasteen on tarkoitus toimia tunnuslukuna, joka ei perustu kantajan eri vastuisiin liittyvän riskin tasoon, ja koska valtiot voivat lisäksi altistua maksukyvyttömyysriskille. Koska unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli, että julkisyhteisöille tai julkisoikeudellisille laitoksille olevat vastuut, jotka täyttävät asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdassa säädetyt edellytykset, voidaan tarvittaessa jättää ottamatta huomioon vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa, EKP:n olisi kuulunut harkintavaltaansa käyttäessään sovittaa yhteen vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotolla ja asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohdalla tavoitellut päämäärät. Edellä 85–87 kohdassa esitetyistä syistä näin ei kuitenkaan tehty, koska EKP ei tukeutunut Ranskan valtion maksukyvyttömyysriskin todennäköisyyden arviointiin vaan esitti päättelyn, jossa tosiasiallisesti suljettiin täysin pois mahdollisuus hyväksyä asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaan perustuva hakemus.
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan i ja ii alakohdassa esitetyt perustelut ovat oikeudellisesti virheellisiä.
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan iii alakohdassa esitetyn perustelun lainmukaisuus
Riidanalaisen päätöksen 2.3.3 kohdan iii alakohdassa EKP viittaa kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen väliseen viiveeseen. Siitä EKP lähinnä päättelee, että kantaja voi joutua turvautumaan omaisuuserien kiireelliseen myyntiin odottaessaan CDC:ltä tulevia varainsiirtoja.
Kolmannen kanneperusteensa kolmannessa osassa kantaja väittää, että tämä perustelu on ilmeisen virheellinen. Neljännen kanneperusteensa kolmannessa osassa se väittää lisäksi, että EKP laiminlöi hyvän hallinnon periaatteeseen liittyvät velvollisuutensa, kun se muun muassa ei tarkastellut riittävän perusteellisesti säänneltyjen talletusten erityispiirteitä.
On korostettava, että asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 94 alakohdan määritelmän mukaan ylivelkaantumisriskillä tarkoitetaan ”riskiä, joka aiheutuu velkaantuneisuusasteen tai ehdollisen velkaantuneisuusasteen aiheuttamasta laitoksen haavoittuvuudesta ja joka voi edellyttää ennakoimattomien oikaisutoimenpiteiden sisällyttämistä laitoksen liiketoimintasuunnitelmaan, mukaan luettuina omaisuuden kiireellinen myynti, joka voi johtaa tappioihin tai laitoksen jäljellä olevien omaisuuserien arvonoikaisuihin”.
Tämä tarkoittaa, että ylivelkaantumiseen liittyvät riskit toteutuvat tilanteessa, jossa maksuvalmius on alentunut. Saadakseen likvidejä varoja luottolaitos voi nimittäin joutua toteuttamaan liiketoimintasuunnitelmassa ennakoimattomia toimenpiteitä, kuten myymään kiireellisesti omaisuuseriään, mikä voi johtaa asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 94 alakohdassa tarkoitettuihin seurauksiin, kuten saman asetuksen johdanto-osan 90 perustelukappaleessa muistutetaan.
Koska ylivelkaantumisen haitalliset vaikutukset tulevat esiin maksuvalmiuden alentuessa, se kantajan korostama seikka, että sen positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen välinen viive koskee likviditeettiriskiä, ei poista tämän viiveen merkitystä kantajan vähimmäisomavaraisuusasteeseen liittyvän riskin arvioinnissa.
On kuitenkin huomautettava EKP:n itsekin myöntävän, ettei tämä arvonoikaisuihin kulunut aika ole asetuksen N:o 575/2013 412 artiklassa ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 täydentämisestä luottolaitosten maksuvalmiusvaatimuksen osalta 10.10.2014 annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) 2015/61 (
EUVL 2015, L 11, s. 1
) tarkoitettujen maksuvalmiusvaatimusten täyttymistä arvioitaessa huomioon otettava likviditeettiriskin lähde.
Tältä osin kantaja viittaa [
luottamuksellinen tieto
].
On korostettava, että delegoitu asetus 2015/61 annettiin täydentämään asetusta N:o 575/2013, jonka 412 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että ”laitoksilla on oltava likvidejä varoja määrä, jonka arvojen summa kattaa likviditeetin ulosvirtaukset vähennettynä likviditeetin sisäänvirtauksilla stressitilanteissa, jotta voidaan varmistaa, että laitoksilla on maksuvalmiuspuskurit, jotka vakavissa stressitilanteissa riittävät vastaamaan likviditeetin sisään- ja ulosvirtausten mahdolliseen epätasapainoon 30 päivän ajanjaksolla[, ja että] stressikausina laitokset voivat käyttää likvidejä varojaan likviditeetin nettoulosvirtaustensa kattamiseen”.
Delegoidun asetuksen 2015/61 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Ulosvirtaukset, joilla on riippuvuussuhde sisäänvirtausten kanssa”, säädetään, että ”edellyttäen, että siihen on saatu toimivaltaisen viranomaisen ennakkohyväksyntä, luottolaitokset voivat laskea likviditeetin ulosvirtauksen ilman siitä riippuvaa sisäänvirtausta, jos tämä täyttää kaikki seuraavat edellytykset: a) ulosvirtauksesta riippuva sisäänvirtaus on suoraan sidoksissa ulosvirtaukseen, eikä sitä oteta huomioon 3 luvun mukaisessa likviditeetin sisäänvirtausten laskennassa; b) ulosvirtauksesta riippuvaa sisäänvirtausta edellytetään oikeudellisen taikka sääntelyyn tai sopimukseen perustuvan sitoumuksen mukaan; c) ulosvirtauksesta riippuva sisäänvirtaus täyttää jommankumman seuraavista edellytyksistä: i) se syntyy ehdottomasti ennen ulosvirtausta; ii) se vastaanotetaan 10 päivän kuluessa, ja jäsenvaltion keskushallinto takaa sen”.
On todettava, että tämän säännöksen mukaan toimivaltaiset viranomaiset – ja EKP hoitaessaan sille asetuksen 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa annettua valvontatehtävää – voivat tasata toisistaan riippuvia ulos- ja sisäänvirtauksia, jos se jäsenvaltion keskushallinnon antaman takauksen olemassaolon ja sisään- ja ulosvirtausten välisen viiveen lyhyyden perusteella katsoo, ettei tämä viive aiheuta likviditeettiriskiä.
Tästä voidaan loogisesti päätellä sen, että EKP on antanut luvan soveltaa CDC:lle oleviin vastuisiin liittyviin likviditeetin ulos- ja sisäänvirtauksiin delegoidun asetuksen 2015/61 26 artiklaa, merkitsevän sitä, että EKP on myöntänyt, ettei niiden välille syntyvä viive aiheuta likviditeettiriskiä.
Koska edellä 96 kohdassa mainituista syistä ylivelkaantumistilanteeseen liittyvät riskit toteutuvat, kun maksuvalmius alentuu, EKP:n periaatteellista kantaa, jonka mukaan arvonoikaisujen välinen viive saattaisi edistää ylivelkaantumiseen liittyvien riskien toteutumista, vaikka se ei yleisyytensä vuoksi olekaan aiheuttanut likviditeettiriskiä, on pidettävä ilmeisen virheellisenä.
Arvonoikaisujen välinen viive voi nimittäin olla merkityksellinen velkaantumisriskin kannalta – vaikkei se likviditeettiriskin kannalta tätä olisikaan – vain siinä tapauksessa, että säänneltyjen talletusten nostojen määrä on niin suuri, että se ylittää asetuksen N:o 575/2013 412 artiklan 1 kohdan mukaisessa maksuvalmiussuhteen laskennassa ilmenevien ”vakavien stressitilanteiden” rajan.
EKP ei kuitenkaan voinut ottaa tätä mahdollisuutta huomioon siinä tarkoituksessa, että se voisi hylätä kantajan hakemuksen, tutkimatta perusteellisesti säänneltyjen talletusten erityispiirteitä. EKP:n olisi tämän tutkimuksen yhteydessä pitänyt erityisesti selvittää, oliko säänneltyjen talletusten erityispiirteiden – ja erityisesti säänneltyihin talletuksiin liittyvän valtion takauksen – vuoksi odotettavissa, että näiden talletusten nostot ovat niin laajamittaisia ja äkillisiä, että kantaja saattaisi joutua turvautumaan asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 94 alakohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin voimatta odottaa CDC:ltä tulevia varainsiirtoja positioihin tehtävien arvonoikaisujen takia.
Edellä 54 ja 55 kohdassa mainituista syistä EKP:n olisi nimittäin asetuksen N:o 575/2013 429 artiklan 14 kohtaa sovellettaessa pitänyt sovittaa kussakin yksittäistapauksessa yhteen vähimmäisomavaraisuusasteella tavoitellut päämäärät ja se mahdollisuus, että tietyt kyseisessä säännöksessä mainitut edellytykset täyttävät vastuut voidaan jättää vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle. Tämä velvollisuus tutkia säänneltyjen talletusten erityispiirteet ilmenee myös edellä 67 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä.
On kuitenkin todettava, ettei EKP tutkinut riidanalaisessa päätöksessä yksityiskohtaisesti säänneltyjen talletusten erityispiirteitä vaan ainoastaan viittasi yleisesti kantajan positioiden ja CDC:n positioiden arvonoikaisujen väliseen viiveeseen liittyviin riskeihin.
Näin toimiessaan EKP laiminlöi edellä 67 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön perustuvan velvollisuutensa tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat.
Tätä päätelmää ei kumoa EKP:n väite siitä, että vähimmäisomavaraisuusaste on riskiin perustumaton vakavaraisuusvaatimus ja että markkinat voivat nopeasti menettää luottamuksensa tavallisesti erittäin turvallisina pidettyihin investointeihin. Tässä väitteessä, joka perustuu pelkästään vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöön ottamisella asetuksella N:o 575/2013 tavoiteltuihin päämääriin, ei nimittäin ole otettu huomioon päämääriä, joita tavoiteltiin sisällyttämällä kyseiseen asetukseen 429 artiklan 14 kohta.
Edellä esitetystä seuraa, että kaikki perustelut, joihin EKP on vedonnut todetakseen, että käytössä oli puutteellinen siirtomekanismi, jossa vähimmäisomavaraisuusasteeseen liittynyt riski jäi kantajalle, ja siten hylätäkseen kantajan hakemuksen siitä, että sen vähimmäisomavaraisuusasteen laskennan ulkopuolelle jätetään ne CDC:lle olevat vastuut, jotka muodostuvat summista, jotka kantajalla on velvollisuus siirtää CDC:lle, ovat lainvastaisia.
Näin ollen toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava ilman, että viidettä kanneperustetta on tarpeen tutkia.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska EKP on hävinnyt asian ja kantaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, EKP on velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Suomen tasavallan on siten vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan keskuspankin (EKP) 24.8.2016 tekemä päätös ECB/SSM/2016-9695005MSX1OYEMGDF46/195 kumotaan.

2)
EKP velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)
Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä heinäkuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.
(
)	Luottamukselliset tiedot on poistettu tekstistä.