CELEX: 62019CJ0767
Povreda obveze države članice
Direktive 2009/72/EZ i 2009/73/EZ
Unutarnje tržište električne energije i prirodnog plina
Stvarno odvajanje upravljanja prijenosnim sustavima električne energije i prirodnog plina, s jedne strane, i djelatnosti opskrbe i proizvodnje, s druge strane
Uvođenje neovisnih nacionalnih regulatornih tijela

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (
SL 2009., L 211, str. 55
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.) i Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.) jer je propustila pravilno prenijeti:
–
članak 9. stavak 1. točku (a) u svakoj od direktiva 2009/72 i 2009/73;
–
članak 37. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/73;
–
članak 37. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 37. stavak 9. Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73, kao i
–
članak 37. stavak 10. Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 10. Direktive 2009/73.
Pravni okvir
Pravo Unije
U uvodnim izjavama 9., 11., 34., 37. i 61. Direktive 2009/72 navedeno je:
„(9)
Bez djelotvornog odvajanja mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe (djelotvorno razdvajanje), postoji prirođena opasnost diskriminacije ne samo s obzirom na pogon mreže, već i s obzirom na poticaje vertikalno integriranim poduzećima za odgovarajuća ulaganja u vlastite mreže.
[…]
(11)
Jedino ukidanje poticaja vertikalno integriranim poduzećima za diskriminiranje konkurenata u smislu pristupa mreži i ulaganja može osigurati djelotvorno razdvajanje. Vlasničko razdvajanje, koje implicira imenovanje vlasnika mreže za operatora sustava i njegovu neovisnost o bilo kojim interesima opskrbe i proizvodnje, očito je učinkovit i stabilan način rješavanja neizbježnog sukoba interesa i osiguravanja sigurnosti opskrbe. Zbog tog je razloga Europski parlament u svojoj rezoluciji od 10. srpnja 2007. o izgledima za unutarnje tržište plina i električne energije [(2007/2089(INI) (
SL 2008., C 175 E, str. 206
.)] uputio na vlasničko razdvajanje na razini prijenosa kao najučinkovitiji alat kojim se promiču ulaganja u infrastrukturu na nediskriminacijski način, pošten pristup mreži za nove sudionike i transparentnost na tržištu. Pri vlasničkom razdvajanju od država bi članica stoga trebalo zahtijevati da osiguraju da ista osoba ili osobe ne budu ovlaštene za provođenje kontrole nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu i da istodobno provode kontrolu ili izvršavaju bilo koje pravo nad operatorom prijenosnog sustava ili prijenosnim sustavom. Obratno, kontrola nad prijenosnim sustavom ili operatorom prijenosnog sustava trebala bi isključiti mogućnost provođenja kontrole ili izvršavanja bilo kojeg prava nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu. Unutar tih ograničenja, proizvođač ili opskrbljivač trebao bi imati mogućnost posjedovanja manjinskog vlasničkog udjela u operatoru prijenosnog sustava ili prijenosnom sustavu.
[…]
(34)
Energetski regulatori moraju imati mogućnost donošenja odluka povezanih sa svim relevantnim regulatornim pitanjima kako bi unutarnje tržište električne energije funkcioniralo ispravno te da budu potpuno neovisni o bilo kojim drugim javnim ili privatnim interesima. […]
[…]
(37)
Energetski bi regulatori trebali biti ovlašteni za donošenje obvezujućih odluka u odnosu na elektroenergetska poduzeća i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija elektroenergetskim poduzećima koja propuste djelovati u skladu sa svojim obvezama, ili za predlaganje da im takve sankcije izrekne nadležni sud. Energetski regulatori također bi trebali biti ovlašteni za donošenje odluka, bez obzira na primjenu pravila tržišnog natjecanja, o odgovarajućim mjerama kojima se osigurava korist za potrošače putem promicanja učinkovitog tržišnog natjecanja nužnog za ispravno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije. Uspostavljanje virtualnih elektrana – programa otpuštanja električne energije kojim su elektroenergetska poduzeća obvezna prodati ili učiniti dostupnom određenu količinu električne energije ili zainteresiranim opskrbljivačima odobriti pristup dijelu svojih proizvodnih kapaciteta na određeno vremensko razdoblje – jedna je od mogućih mjera koja se može koristiti za promicanje učinkovitog tržišnog natjecanja i osiguravanje ispravnog funkcioniranja tržišta. Energetski regulatori također bi trebali biti ovlašteni da doprinose osiguravanju visokih standarda univerzalnih i javnih usluga u skladu s otvaranjem tržišta, zaštiti ugroženih potrošača te potpunoj učinkovitosti mjera zaštite potrošača. Te odredbe ne bi smjele dovoditi u pitanje ovlasti Komisije s obzirom na primjenu pravila o tržišnom natjecanju, uključujući provjeru koncentracija koje su od značaja za Zajednicu, i pravila o unutarnjem tržištu, kao što je slobodno kretanje kapitala. Neovisno tijelo kojem se stranka pogođena odlukom nacionalnog regulatora ima pravo žaliti mogao bi biti sud ili drugo pravosudno tijelo koje je ovlašteno provesti sudski nadzor.
[…]
(61)
[…] Nacionalna regulatorna tijela trebala bi izvijestiti tijela nadležna za tržišno natjecanje i Komisiju o onim državama članicama u kojima cijene narušavaju tržišno natjecanje i ispravno funkcioniranje tržišta.”
Članak 5. te direktive propisuje:
„Regulatorna tijela, kada su države članice tako predvidjele, ili države članice, osiguravaju da se definiraju kriteriji tehničke sigurnosti te da se razrade i objave tehnička pravila kojima se utvrđuju minimalni zahtjevi za tehnički projekt kao i pogonski zahtjevi za priključke proizvodnih postrojenja, distribucijskih sustava, opreme izravno priključenih potrošača, spojnih vodova i izravnih vodova na sustav. Ta tehnička pravila osiguravaju međusobno djelovanje sustava i moraju biti objektivna i nediskriminacijska. Agencija može dati odgovarajuće preporuke u svrhu postizanja usklađenosti tih pravila, ako je potrebno. Ta se pravila priopćuju Komisiji u skladu s člankom 8. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (
SL 1998., L 204, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.).”
Članak 9. stavak 1. točka (a) i članak 9. stavak 8. Direktive 2009/72 propisuju:
„1.   Države članice osiguravaju da od 3. ožujka 2012.:
(a)
svako poduzeće koje posjeduje prijenosni sustav djeluje kao operator prijenosnog sustava […]
[…]
8.   Ako 3. rujna 2009. prijenosni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1.
U takvom slučaju predmetna država članica:
(a)
određuje neovisnog operatora sustava u skladu s člankom 13.; ili
(b)
poštuje odredbe poglavlja V.”
U članku 10. stavku 2. te direktive predviđeno je:
„Poduzeća koja su vlasnici prijenosnog sustava i koja je nacionalno regulatorno tijelo certificiralo kao poduzeća usklađena sa zahtjevima članka 9., na temelju donjeg postupka certificiranja, države članice odobravaju i određuju za operatore prijenosnog sustava. […]”
U skladu s člankom 17. stavkom 1. točkom (a) navedene direktive, koji se nalazi u njezinu poglavlju V., naslovljenom „Neovisni operator prijenosa”:
„Operatori prijenosnog sustava opremljeni su svim ljudskim, tehničkim, fizičkim i financijskim resursima potrebnima za ispunjavanje njihovih obveza na temelju ove Direktive i obavljanje djelatnosti prijenosa električne energije, a posebno:
(a)
sredstva koja su potrebna za djelatnost prijenosa električne energije, uključujući prijenosni sustav, u vlasništvu su operatora prijenosnog sustava […]”.
Članak 35. stavci 4. i 5. iste direktive propisuju:
„4.   Države članice jamče neovisnost regulatornog tijela i osiguravaju njegovo objektivno i transparentno izvršavanje ovlasti. […]
[…]
5.   Radi zaštite neovisnosti regulatornog tijela, države članice posebno osiguravaju da:
(a)
regulatorno tijelo može donositi autonomne odluke, neovisno o bilo kojem političkom tijelu […]
[…]”
Članak 37. stavak 1. točke (i) i (j), stavak 4. točke (a) i (b), stavak 6. točke (a) do (c) i stavak 9. Direktive 2009/72 predviđaju:
„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
[…]
(i)
praćenje stupnja transparentnosti, uključujući veleprodajne cijene, i osiguravanje usklađenosti elektroenergetskih poduzeća s obvezama transparentnosti;
(j)
praćenje stupnja i učinkovitosti otvaranja tržišta i tržišnog natjecanja na razinama veleprodaje i maloprodaje, uključujući burze električne energije, cijene za kupce iz kategorije kućanstvo uključujući sustave predujma, stope promjene opskrbljivača, stope isključivanja, pružanje usluga održavanja i naknade za te usluge te pritužbe kupaca iz kategorije kućanstvo, kao i bilo koje narušavanje ili ograničavanje tržišnog natjecanja, uključujući pružanje svih relevantnih informacija te upućivanje relevantnih slučajeva nadležnim tijelima za tržišno natjecanje;
[…]
4.   Države članice osiguravaju da regulatorna tijela dobiju ovlasti koje im omogućuju izvršavanje dužnosti iz stavaka 1., 3. i 6. na učinkovit i brz način. U tu svrhu regulatorno tijelo raspolaže barem sljedećim ovlastima:
(a)
donošenja obvezujućih odluka o elektroenergetskim poduzećima;
(b)
provođenja istraga o funkcioniranju tržišta električne energije te odlučivanja i određivanja bilo kojih nužnih i razmjernih mjera za promicanje stvarnog tržišnog natjecanja i osiguravanje pravilnog funkcioniranja tržišta. Prema potrebi, regulatorno tijelo također je ovlašteno za suradnju s nacionalnim tijelom za tržišno natjecanje i regulatorima financijskih tržišta ili Komisijom u provođenju istrage koja se odnosi na pravo tržišnog natjecanja;
[…]
6.   Regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dostatno prije njihova stupanja na snagu, barem metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za:
(a)
priključak i pristup nacionalnim mrežama, uključujući tarife prijenosa i distribucije ili njihove metodologije. Te tarife ili metodologije omogućuju da se potrebna ulaganja u mreže izvrše tako da se tim ulaganjima omogući osiguravanje održivosti mreža;
(b)
pružanje usluga uravnoteženja koje se obavlja na najekonomičniji mogući način i osigurava odgovarajuće poticaje da bi korisnici mreže uravnotežili predaju i preuzimanje. Usluge uravnoteženja pružaju se na pošten i nediskriminacijski način i temelje se na objektivnim kriterijima; i
(c)
pristup prekograničnim infrastrukturama, uključujući postupke dodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem.
[…]
9.   Regulatorna tijela prate upravljanje zagušenjem nacionalnih elektroenergetskih sustava, uključujući spojene vodove, i provedbu pravila za upravljanje zagušenjem. U tu svrhu operatori prijenosnog sustava ili tržišni operatori dostavljaju nacionalnim regulatornim tijelima svoja pravila za upravljanje zagušenjem, uključujući dodjelu kapaciteta. Nacionalna regulatorna tijela mogu zahtijevati izmjene tih pravila.”
Uvodne izjave 6., 8., 30., 33. i 59. Direktive 2009/73 imaju istovjetan tekst kao uvodne izjave 9., 11., 34., 37. i 61. Direktive 2009/72. Upućivanje na Direktivu 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (
SL 2003., L 176, str. 37
.), navedeno u uvodnoj izjavi 33. Direktive 2009/72, zamijenjeno je upućivanjem na Direktivu 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ (
SL 2003., L 176, str. 57
.), u uvodnoj izjavi 29. Direktive 2009/73. Upućivanja na tržišta električne energije zamjenjuju se onima na tržišta plina.
Članak 9. stavak 1. točka (a) i članak 9. stavak 8., članak 10. stavak 2., članak 17. stavak 1. točka (a), članak 41. stavak 1. točke (i) i (j), članak 41. stavak 4. točke (a) i (b), članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73 imaju tekst istovjetan članku 9. stavku 1. točki (a) i članku 9. stavku 8., članku 10. stavku 2., članku 17. stavku 1. točki (a), članku 37. stavku 1. točkama (i) i (j), članku 37. stavku 4. točkama (a) i (b), članku 37. stavku 6. točkama (a) do (c) i članku 37. stavku 9. Direktive 2009/72.
Belgijsko pravo
Zakon o električnoj energiji
Članak 9.a stavak 1. Zakona od 29. travnja 1999. o organizaciji tržišta električne energije (
Moniteur belge
od 11. svibnja 1999., str. 16264.), kako je izmijenjen Zakonom od 28. lipnja 2015. (
Moniteur belge
od 6. srpnja 2015., str. 44424.) (u daljnjem tekstu: Zakon o električnoj energiji), uvršten Zakonom od 14. siječnja 2003. (
Moniteur belge
od 28. veljače 2003., str. 9944.), određuje:
„Operator sustava mora, uz iznimku dvaju vrijednosnih papira, izravno ili neizravno raspolagati ukupnim kapitalom i glasačkim pravima koja se odnose na vrijednosne papire koje izdaje:
1. svako društvo kći koje, na zahtjev operatora sustava, osigurava upravljanje, u potpunosti ili djelomično, prijenosnim sustavom iz članka 8.;
2. svako društvo kći koje je vlasnik infrastrukture i opreme koja je dio prijenosnog sustava.”
Članak 10. stavak 1. Zakona o električnoj energiji predviđa:
„Nakon mišljenja [Komisije za regulaciju električne energije i plina (CREG)] i odluke Vijeća ministara, [savezni] ministar [zadužen za energiju] imenuje operatora sustava nakon prijedloga jednog ili više vlasnika sustava (uključujući, ovisno o slučaju, operatora izlazne mreže) koji samostalno ili zajednički drže dio prijenosnog sustava koji obuhvaća barem 75 [%] nacionalnog teritorija i najmanje dvije trećine područja svake regije.[…]”
U članku 11. navedenog zakona određuje se:
„Nakon mišljenja [CREG‑a] i savjetovanja s operatorom sustava, kralj donosi tehnički pravilnik za upravljanje prijenosnim sustavom i pristup tom sustavu.
Tehnički pravilnik osobito određuje:
1. minimalne tehničke zahtjeve za priključenje na prijenosni sustav proizvodnih postrojenja, distribucijskih mreža, opreme klijenata koja je izravno spojena, sklopova međusobnog povezivanja i izravnih vodova, rokove priključenja, kao i tehničke aranžmane koji operatoru sustava omogućuju pristup objektima korisnika i poduzimanje mjera u vezi s njima kada to zahtijeva sigurnost ili tehnička pouzdanost mreže; i rokove priključivanja;
2. operativna pravila kojima operator sustava podliježe u tehničkom upravljanju protokom električne energije i aktivnostima koje mora poduzeti kako bi otklonio probleme vezane za zagušenje, tehničke poremećaje i kvar proizvodnih jedinica;
3. prema potrebi, u mjeri u kojoj je to moguće i uzimajući u obzir sigurnost nužne opskrbe, da se daje prednost proizvodnim postrojenjima koja koriste obnovljive izvore energije ili kogeneracijskim jedinicama;
4. pomoćne usluge koje treba uspostaviti operator sustava;
5. informacije koje korisnici mreže moraju pružiti operatoru sustava, uključujući i podatke o razvojnom planu;
6. informacije koje operator sustava mora pružiti operatorima drugih električnih mreža s kojima je sustav povezan kako bi se osiguralo sigurno i učinkovito korištenje, koordinirani razvoj i interoperabilnost interkonekcijskog sustava;
7. odredbe o obavještavanju ili o prethodnom odobrenju [CREG‑a] što se tiče operativnih pravila, općih uvjeta, tipskih ugovora, obrazaca ili postupaka koji se primjenjuju na operatora sustava i, prema potrebi, korisnike.
U skladu s tehničkim pravilnikom, ugovori operatora sustava koji se odnose na pristup mreži određuju načine njezine primjene za korisnike mreže, distributere ili posrednike na nediskriminirajući način.”
Članak 18. stavak 1. istog zakona određuje:
„Ne dovodeći u pitanje primjenu Zakona od 6. travnja 1995. o statusu investicijskih društava i njihovu nadzoru, na financijske posrednike i savjetnike za ulaganje (
Moniteur belge
od 3. lipnja 1995., str. 15876.)], kralj može, nakon mišljenja [CREG‑a]:
[…]
2. donijeti pravila postupanja koja se primjenjuju na posrednike i dobavljače, posebno u pogledu transakcija i prilagodbe;
[…]”
Članak 23. stavci 1. i 2. Zakona o električnoj energiji predviđaju:
„1.   Osniva se [CREG]. [CREG] je samostalno tijelo koje ima pravnu osobnost i koje ima sjedište u upravnom okrugu Bruxelles‑Capitale (Belgija).
[CREG] poduzima sve razumne mjere za ostvarivanje sljedećih ciljeva u okviru svojih dužnosti i ovlasti navedenih u članku 23. stavku 2., uz blisko savjetovanje, prema potrebi, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima, uključujući belgijsko tijelo za tržišno natjecanje, i ne dovodeći u pitanje njihove nadležnosti:
[…]
2.   [CREG‑u] je povjerena zadaća savjetovanja javnih tijela u pogledu organizacije i funkcioniranja tržišta električne energije, s jedne strane, i opća zadaća nadzora i kontrole primjene zakona i propisa koji se na njih odnose, s druge strane.
U tu svrhu [CREG]:
[…]
3. nadzire transparentnost i tržišno natjecanje na tržištu električne energije u skladu s člankom 23.a;
3.a ocjenjuje objektivnu opravdanost odnosa između cijena i troškova poduzetnika iz članka 23.b;
4. prati i nadzire trgovinu energetskim proizvodima na veliko, u skladu s Uredbom (EU) br. 1227/2011 [Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o cjelovitosti i transparentnosti veleprodajnog tržišta energije (
SL 2011., L 326, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 93.)], sukladno ovlastima belgijskog tijela za tržišno natjecanje i [Tijela za financijske usluge i tržišta kapitala (FSMA)];
[…]
8. nadzire poštuju li operator sustava i elektroenergetska poduzeća obveze koje imaju na temelju ovog zakona i njegovih provedbenih uredbi, kao i ostalih zakona i drugih propisa koji se primjenjuju na tržište električne energije, osobito što se tiče prekograničnih pitanja i pitanja iz Uredbe (EZ) br. 714/2009 [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (
SL 2009., L 211, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.);
9. nadzire primjenu tehničkog pravilnika, odobrava dokumente na koje se odnosi taj pravilnik, osobito u pogledu uvjeta priključivanja i pristupa prijenosnom sustavu kao i uvjeta odgovornosti ravnoteže u regulatornom području, te procjenjuje prošle rezultate pravila tehničkog pravilnika kojima se uređuje sigurnost i pouzdanost transportne mreže;
[…]”
Člankom 23.a tog zakona propisuje se:
„[CREG] osigurava da se svako elektroenergetsko poduzeće, koje električnu energiju isporučuje kupcima s prebivalištem u Belgiji, odvojeno ili u dogovoru s jednim ili više elektroenergetskih poduzeća, suzdrži od svakog protutržišnog ponašanja ili nepoštene poslovne prakse koja ima učinak ili je vjerojatno da će imati učinak na tržištu električne energije u Belgiji.
Ako [CREG] tijekom izvršavanja svojih zadaća praćenja i nadzora utvrdi nepoštenu poslovnu praksu ili protutržišno ponašanje, on po službenoj dužnosti [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] upućuje izvješće u kojem ponavlja svoja utvrđenja i, ako je potrebno, svaku mjeru za koju smatra da je potrebno da je poduzme ili on sam ili drugo nadležno tijelo kako bi se otklonila nepoštena poslovna praksa ili protutržišno ponašanje koje ima učinak ili je vjerojatno da će imati učinak na tržište u Belgiji.
[CREG] prijavljuje navodne povrede belgijskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje, dostavlja mu izvješće koje je uputio [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] i dostavlja mu potrebne povjerljive informacije.
Što se tiče nepoštene poslovne prakse, kralj na prijedlog [CREG‑a] može odlukom o kojoj odlučuje Vijeće ministara precizirati hitne mjere koje je [CREG] ovlašten poduzeti.
[CREG] može izdati mišljenje i predložiti sve mjere koje pridonose dobrom funkcioniranju i transparentnosti tržišta i koje se primjenjuju na sva elektroenergetska poduzeća koja djeluju u Belgiji.”
Na temelju članka 23.b tog zakona:
„1.   Cijene koje nudi elektroenergetsko poduzeće moraju biti objektivno opravdane u odnosu na troškove poduzeća. [CREG] ocjenjuje taj odnos uspoređujući osobito troškove i cijene navedenog poduzetnika s troškovima i cijenama usporedivih poduzetnika, ako je to moguće i na međunarodnoj razini.
2.   Ako je elektroenergetsko poduzeće povezano poduzeće, smatra se da postoji zlouporaba vladajućeg položaja ako nudi diskriminatorne cijene i/ili uvjete poduzećima koja nisu povezana.
3.   Ako [CREG] utvrdi da ne postoji objektivno opravdan odnos, kao što je navedeno u [stavku 1.], on po službenoj dužnosti [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] šalje izvješće u kojem ponavlja svoja utvrđenja i mjere koje preporučuje.
[CREG] prijavljuje navodne povrede belgijskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje, dostavlja mu izvješće koje je uputio [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] i dostavlja mu potrebne povjerljive informacije.
Što se tiče diskriminirajućih cijena i/ili uvjeta, kralj može na prijedlog [CREG‑a], odlukom o kojoj raspravlja Vijeće ministara, precizirati hitne mjere koje je [CREG] ovlašten poduzeti.
U području cijena [CREG] može izdati mišljenje i predložiti sve mjere primjenjive na sva elektroenergetska poduzeća koja djeluju u Belgiji.”
Članak 26. stavak 1. istog zakona propisuje:
„1. Pri ispunjavanju zadaća koje su mu dodijeljene [CREG] može zahtijevati od operatora sustava i operatora distribucijskih sustava, svakog povezanog ili pridruženog poduzeća, kao i svakog poduzeća koje upravlja multilateralnom trgovinskom platformom, na kojoj se pregovaraju energetski blokovi ili financijski instrumenti koji se odnose na energetske blokove i koji imaju izravnu vezu s belgijskim tržištem električne energije ili koji imaju izravan utjecaj na njega, da mu pruži sve potrebne informacije, uključujući razloge svakog odbijanja pristupa trećima, te sve informacije o mjerama potrebnima za ojačanje sustava, ako obrazloži zahtjev. Može na licu mjesta provesti reviziju njihovih računa.
Od 1. siječnja 2003. [CREG] može od njih i nadzornog odbora za električnu energiju i plin, ne dovodeći u pitanje zadaće koje su mu povjerene, zahtijevati informacije korisne za pripremu cjenovne politike u okviru provedbe zadaće koja mu je dodijeljena člankom 23., točkama 14.a, 15. i 16.”
Članak 26. stavak 1.a Zakona o električnoj energiji predviđa:
„U provođenju zadaća koje su mu dodijeljene člancima 23.a i 23.b [CREG] ima i sljedeće ovlasti i prava:
1. pribaviti od elektroenergetskih poduzeća sve informacije u svim oblicima o pitanjima iz njegove nadležnosti i zadaće u roku od trideset dana od njegova zahtjeva;
2. pribaviti od njih izvješća o njihovim aktivnostima ili određenim aspektima;
3. utvrditi informacije koje mu elektroenergetska poduzeća trebaju periodički dostaviti i vremenski okvir u kojem mu se te informacije moraju dostaviti;
4. u slučaju odbijanja dostave zatraženih informacija u roku od trideset dana, obaviti posjet na licu mjesta tijekom kojeg može izvršiti uvid u sve gore navedene podatke i dokumente potrebne za izvršavanje povjerenih mu zadaća i po potrebi ih kopirati.
Informacije koje je [CREG] prikupio u okviru ovog stavka mogu se koristiti samo u svrhu izvješća, mišljenja i preporuka iz članaka 23.a i 23.b. Kralj može kraljevskom uredbom o kojoj raspravlja Vijeće ministara proširiti ovaj članak na obvezujuće odluke koje mogu biti predviđene člancima 23.a i 23.b.”
Članak 30.a stavak 3. tog zakona određuje:
„[…]
Članovi [CREG‑a] nadležni su za istragu i utvrđivanje povreda putem zapisnika koji su vjerodostojni dok se ne dokaže suprotno […] U tu svrhu oni mogu:
1. ući u zgrade, radionice i pripadajuće im prostore tijekom radnog vremena, kada je to potrebno za obavljanje njihovih zadaća;
2. donijeti sve odgovarajuće zaključke, zaprimiti i pregledati sve dokumente, papire, poslovne knjige i predmete potrebne za istragu i utvrđivanje povreda;
3. prikupiti sve podatke, primiti podneske ili pisane odnosno usmene iskaze svjedoka;
4. pružiti pomoć u okviru izvršenja odluka Komisije.
[…]”
Na temelju članka 31. navedenog zakona, „[n]e dovodeći u pitanje druge mjere predviđene ovim zakonom, [CREG] može naložiti svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi s poslovnim nastanom u Belgiji da postupi u skladu s određenim odredbama ovog zakona, njegovim provedbenim uredbama, naknadnim zakonima o tarifama ili u vezi s doprinosima iz članka 21.a ili drugim odredbama čiju primjenu on nadzire na temelju članka 23. [stavka] 2. [drugog podstavka] i članka 23. [stavaka] 4. i 8. u roku koji određuje [CREG]. […]”.
Članak 31/1 istog zakona određuje:
„1.   […] uz prethodno odobrenje suca istrage, osobe iz članka 30.a [stavka] 3. [prvog podstavka] obrazloženom odlukom mogu naložiti, osim u privatnom kućanstvu, pljenidbu imovine koja je u vlasništvu osobe koja je predmet istrage koju provodi [CREG] i koja je predmet ispitane povrede, bilo da je bila namijenjena za dotičnu povredu odnosno da je poslužila njezinu počinjenju, odnosno da se sastoji od imovinske prednosti izravno nastale povredom ili joj je istovjetna.
Osobe iz članka 30.a [stavka] 3. [prvog podstavka] u svojoj odluci navode činjenične okolnosti koje opravdavaju donesenu mjeru te uzimaju u obzir, kako bi obrazložile svoju odluku, načela proporcionalnosti i supsidijarnosti.
Kako bi izvršile taj nalog, osobe iz članka 30.a [stavka] 3. [prvog podstavka] mogu, ako je potrebno, zatražiti pomoć od tijela javne vlasti.
[…]”
Zakon o prirodnom plinu
Članak 8. stavak 2. drugi podstavak Zakona od 12. travnja 1965. o transportu plinskih i drugih proizvoda cijevima (
Moniteur belge
od 7. svibnja 1965., str. 5260.), kako je izmijenjen Zakonom od 8. srpnja 2015. (
Moniteur belge
od 16. srpnja 2015., str. 46239.) (u daljnjem tekstu: Zakon o prirodnom plinu), određuje:
„Nositelj odobrenja za prijenos prirodnog plina koji je kandidat za upravljanje sustavom za prijenos prirodnog plina mora držati sam ili zajedno s drugim nositeljima odobrenja za prijenos prirodnog plina dio predviđenog sustava koji pokriva barem 75 % državnog područja.”
Članak 15/5k tog zakona određuje:
„1.   Na prijedlog [CREG‑a], kralj utvrđuje kodeks dobrog postupanja u području pristupa prijenosnom sustavu prirodnog plina, postrojenju za skladištenje prirodnog plina i postrojenju [ukapljenog prirodnog plina (UPP‑a)].
Kodeksom dobrog ponašanja određuju se:
1. postupci i načini podnošenja zahtjeva za pristup mreži;
2. informacije koje korisnici prijenosnog sustava prirodnog plina o postrojenju za skladištenje prirodnog plina i o postrojenju UPP‑a moraju dostaviti operatoru prijenosnog sustava prirodnog plina, upravitelju postrojenja za skladištenje prirodnog plina i upravitelju postrojenja UPP‑a;
3. mjere opreza koje moraju poduzeti operator prijenosnog sustava prirodnog plina, operator postrojenja za skladištenje prirodnog plina i operator postrojenja UPP‑a radi očuvanja povjerljivosti poslovnih podataka o korisnicima prijenosnog sustava prirodnog plina, postrojenja za skladištenje prirodnog plina ili postrojenja UPP‑a;
4. rokovi u kojima operator prijenosnog sustava prirodnog plina, operator postrojenja za skladištenje prirodnog plina i upravitelj postrojenja UPP‑a moraju udovoljiti zahtjevima za pristup njihovu sustavu i instalaciji;
5. mjere za sprečavanje svake diskriminacije korisnika ili kategorija korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina, postrojenja za skladištenje prirodnog plina ili postrojenja UPP‑a;
6. minimalne zahtjeve koji se odnose na pravno i operativno odvajanje funkcija prijenosa prirodnog plina i isporuke prirodnog plina unutar integriranih operatora prijenosnog sustava prirodnog plina, skladištenja prirodnog plina ili UPP‑a;
7. temeljna načela koja se odnose na prava i obveze, s jedne strane, operatora prijenosnog sustava prirodnog plina, operatora postrojenja za skladištenje prirodnog plina i operatora postrojenja UPP‑a i, s druge strane, korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina, postrojenja za skladištenje prirodnog plina ili postrojenja UPP‑a za pristup njima;
8. osnovna načela za obračun;
9. temeljna načela koja se odnose na prava i obveze, s jedne strane, operatora prijenosnog sustava prirodnog plina, operatora postrojenja za skladištenje prirodnog plina i operatora postrojenja UPP‑a i, s druge strane, korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina, postrojenja za skladištenje prirodnog plina ili ugradnje UPP‑a u vezi s njegovim korištenjem, osobito u pogledu pregovora za pristup prijenosnim kapacitetima te upravljanje zagušenjem, za objavu informacija;
10. mjere koje se moraju uključiti u program zapošljavanja kako bi se osiguralo da se isključi diskriminatorna praksa i da bi se osigurala odgovarajuća kontrola njegova poštovanja. U programu se navode specifične obveze koje zaposlenici moraju ispuniti kako bi se ostvario taj cilj. Osoba ili tijelo odgovorno za praćenje programa zapošljavanja svake godine mora dostaviti izvješće o mjerama koje je poduzeo [CREG]. To se izvješće objavljuje;
11. zahtjeve u pogledu neovisnosti osoblja upravitelja s obzirom na proizvođača, distributera, dobavljača i posrednika[;]
12. pravila i organizaciju sekundarnog tržišta iz članka 15/1. [stavka 1.] podstavka 9.a;
13. temeljna načela koja se odnose na organizaciju pristupa čvorištima.
Izdavanje i održavanje svih dozvola za prijevoz ili pružanje usluga podložno je poštovanju Kodeksa o dobrom ponašanju.
[…]”
Člankom 15/14 stavkom 2. prvim i drugim podstavkom tog zakona određuje se:
„[CREG‑u] je povjerena zadaća savjetovanja tijela javne vlasti u pogledu organizacije i funkcioniranja tržišta prirodnog plina, s jedne strane, te zadaće nadzora i kontrole primjene zakona i propisa koji se na njih odnose, s druge strane.
U tu svrhu [CREG]:
[…]
6. odobrava glavne uvjete za pristup prijenosnim sustavima, uz iznimku tarifa navedenih u člancima 15/5 do 15/5d, te nadzire njihovu primjenu od strane prijenosnih poduzeća u odnosu na njihove sustave;
[…]
9. nadzire knjigovodstvo poduzeća u sektoru prirodnog plina, osobito kako bi se provjerilo jesu li poštovane odredbe članka 15/12 i nepostojanje unakrsnih subvencija;
[…]
16. prati stupanj transparentnosti, uključujući veleprodajne cijene, i osigurava da poduzeća za prirodni plin poštuju obveze transparentnosti;
17. nadzire razinu i učinkovitost u pogledu otvaranja tržišta i tržišnog natjecanja na veleprodajnim i maloprodajnim tržištima, uključujući na burzama za trgovinu prirodnim plinom, te nadzire moguće narušavanje ili ograničenje tržišnog natjecanja, dostavljanjem svih korisnih informacija i vraćanjem predmeta koji to opravdavaju belgijskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje;
[…]
29. odobrava, na prijedlog operatora prijenosnog sustava prirodnog plina, metode koje su korištene za utvrđivanje pristupa prekograničnoj infrastrukturi, uključujući postupke dodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem. Te mjere moraju biti transparentne i nediskriminirajuće. [CREG] na svojoj internetskoj stranici objavljuje odobrene metode;
30. prati upravljanje zagušenjem nacionalnih prijenosnih sustava prirodnog plina, uključujući međudržavne spojne plinovode, i provedbu pravila upravljanja zagušenjem, u skladu s člankom 15/1 [stavkom 3.] točkom 7. [CREG] o tome obavještava glavnu upravu za energetiku [Savezne javne službe za ,gospodarstvo, MSP‑ove, samostalne djelatnosti i energiju']”.
Člankom 15/14.a istog zakona predviđa se:
„[CREG] osigurava da se svako poduzeće za prirodni plin, koje dostavlja prirodni plin kupcima s prebivalištem u Belgiji, odvojeno ili u suradnji s jednim ili više poduzeća za prirodni plin, suzdrži od svakog protutržišnog ponašanja ili nepoštene poslovne prakse koje ima učinak ili bi moglo imati učinak na tržište prirodnog plina u Belgiji.
Ako [CREG] tijekom izvršavanja svojih zadaća praćenja i nadzora utvrdi nepoštenu poslovnu praksu ili protutržišno ponašanje, on po službenoj dužnosti [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] upućuje izvješće u kojem ponavlja svoja utvrđenja i, ako je potrebno, svaku mjeru za koju smatra da je potrebno da je poduzme ili on sam ili drugo nadležno tijelo kako bi se otklonila nepoštena poslovna praksa ili protutržišno ponašanje koje ima učinak ili je vjerojatno da će imati učinak na tržište u Belgiji.
[CREG] prijavljuje navodne povrede belgijskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje, dostavlja mu izvješće koje je uputio [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] i dostavlja mu potrebne povjerljive informacije.
Što se tiče nepoštene poslovne prakse, kralj na prijedlog [CREG‑a] može odlukom o kojoj odlučuje Vijeće ministara precizirati hitne mjere koje je [CREG] ovlašten poduzeti.
[CREG] može izdati mišljenje i predložiti sve mjere koje pridonose dobrom funkcioniranju i transparentnosti na tržištu i koje se primjenjuju na sva poduzeća za prirodni plin koja djeluju u Belgiji.”
Člankom 15/14.c Zakona o prirodnom plinu propisuje se:
1.   Cijene koje nudi poduzeće za prirodni plin moraju biti objektivno opravdane u odnosu na troškove poduzeća. [CREG] ocjenjuje taj odnos uspoređujući osobito troškove i cijene navedenog poduzetnika s troškovima i cijenama usporedivih poduzetnika, ako je to moguće i na međunarodnoj razini.
2.   Ako je poduzeće za prirodni plin povezano poduzeće, smatra se da postoji zlouporaba vladajućeg položaja ako nudi diskriminatorne cijene i/ili uvjete poduzećima koja nisu povezana.
3.   Ako [CREG] utvrdi da ne postoji objektivno opravdan odnos, kao što je navedeno u [stavku 1.], on po službenoj dužnosti [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] šalje izvješće u kojem ponavlja svoja utvrđenja i mjere koje preporučuje.
[CREG] prijavljuje navodne povrede belgijskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje, dostavlja mu izvješće koje je uputio [saveznom] ministru [zaduženom za energiju] i dostavlja mu potrebne povjerljive informacije.
Što se tiče diskriminirajućih cijena i/ili uvjeta, kralj može na prijedlog [CREG‑a], odlukom o kojoj raspravlja Vijeće ministara, precizirati hitne mjere koje je [CREG] ovlašten poduzeti.
U području cijena [CREG] može izdati mišljenje i predložiti sve mjere primjenjive na sva poduzeća za plin koja djeluju u Belgiji.”
Članak 15/16 stavak 1.a tog zakona propisuje:
„U ispunjavanju zadaća koje su mu dodijeljene člancima 15/14.a i 15/14.b [CREG] ima sljedeće ovlasti i prava:
1. pribaviti od poduzeća za prirodni plin sve informacije u svim oblicima o pitanjima iz njegove nadležnosti i zadaće u roku od trideset dana od njegova zahtjeva;
2. pribaviti od njih izvješća o njihovim aktivnostima ili određenim aspektima;
3. utvrditi informacije koje mu poduzeća za prirodni plin trebaju periodički priopćavati i vremenski okvir u kojem mu se te informacije moraju dostaviti;
4. u slučaju odbijanja dostave zatraženih informacija u roku od trideset dana, obaviti posjet na licu mjesta tijekom kojeg može izvršiti uvid u sve gore navedene podatke i dokumente potrebne za izvršavanje povjerenih mu zadaća i po potrebi ih kopirati.
Informacije koje je [CREG] prikupio u okviru ovog stavka mogu se koristiti samo u svrhu izvješća, mišljenja i preporuka iz članaka 15/14.a i 15/14.b. Kralj može kraljevskom uredbom o kojoj raspravlja Vijeće ministara proširiti ovaj članak na obvezujuće odluke koje mogu biti predviđene člancima 15/14.a i 15/14.b.”
Članak 18. stavak 3. Zakona o Prirodnom plinu određuje:
„[…]
Članovi [CREG‑a] nadležni su za istragu i utvrđivanje povreda putem zapisnika koji su vjerodostojni dok se ne dokaže suprotno […] U tu svrhu oni mogu:
1. ući u zgrade, radionice i pripadajuće im prostore tijekom radnog vremena, kada je to potrebno za obavljanje njihovih zadaća;
2. donijeti sve odgovarajuće zaključke, zaprimiti i pregledati sve dokumente, papire, poslovne knjige i predmete potrebne za istragu i utvrđivanje povreda;
3. prikupiti sve podatke, primiti podneske ili pisane odnosno usmene iskaze svjedoka;
4. pružiti pomoć u okviru izvršenja odluka Komisije.
[…]”
Na temelju članka 20/2 tog zakona, „[n]e dovodeći u pitanje druge mjere predviđene ovim zakonom, [CREG] može naložiti svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi s poslovnim nastanom u Belgiji da postupi u skladu s određenim odredbama ovog zakona, njegovim provedbenim odlukama, naknadnim zakonima koji se odnose na tarife ili koji se odnose na plaćanje doprinosa iz članka 15/11, ili svih drugih odredbi čiju primjenu nadzire na temelju članka 15/14 stavka 2. [drugog podstavka] točaka 5. i 5.a u roku koji određuje [CREG]. […]”.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
Komisija je po službenoj dužnosti ispitala prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73 u belgijsko pravo kako bi provjerila postoje li eventualne neusklađenosti s pravom Unije. Istraga se odnosila na razdvajanje prijenosnih sustava, neovisnost i ovlasti nacionalnih regulatornih tijela kao i na zaštitu potrošača.
Komisija je 6. svibnja 2013. Kraljevini Belgiji poslala dopis u okviru postupka „EU Pilot” kojim ju je pozvala da odgovori na nekoliko pitanja u vezi s tim prenošenjem. Dodatna pitanja upućena su toj državi članici 10. veljače 2014.
Navedena država članica odgovorila je na taj dopis i dodatna pitanja 12. rujna 2013., 24. i 28. veljače 2014. te 3., 18. i 19. ožujka 2014.
Komisija je 17. listopada 2014. Kraljevini Belgiji uputila službenu opomenu smatrajući da elementi koje je dostavila ta država članica nisu omogućili da se okonča njezina zabrinutost u pogledu usklađenosti prenošenja direktiva 2009/72 i 2009/73 u belgijsko pravo. Ta joj je država članica na tu obavijest odgovorila 18. siječnja 2015.
Komisija je 26. veljače 2016. uputila Kraljevini Belgiji obrazloženo mišljenje pozivajući je da donese mjere koje su potrebne za usklađivanje s tim mišljenjem u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja.
Kraljevina Belgija odgovorila je 19. srpnja 2016. te je zatim Komisiji dostavila zakonodavne mjere 15. rujna 2016. i 9., 10. i 30. siječnja 2017. Dana 2. listopada 2018. održana je telefonska konferencija između belgijskih tijela i službi Komisije.
Smatrajući da određene odredbe belgijskog prava i dalje nisu usklađene s direktivama 2009/72 i 2009/73, Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu.
O tužbi
Prvi prigovor, koji se temelji na nepoštovanju odredbi članka 9. stavka 1. točke (a) svake od direktiva 2009/72 i 2009/73
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da članak 9. stavak 1. točka (a) svake od direktiva 2009/72 i 2009/73 nije pravilno prenesen u belgijsko pravo. U tom pogledu članak 10. stavak 1. Zakona o električnoj energiji i članak 8. stavak 2. drugi podstavak Zakona o prirodnom plinu ne zahtijevaju od operatora prijenosnog sustava da bude njegov vlasnik, nego zahtijevaju da, u skladu sa Zakonom o električnoj energiji, vlasnici sustava koji predlažu saveznom ministru nadležnom za energetiku da odredi operatora prijenosnog sustava koji zajedno drže dio prijenosnog sustava koji pokriva barem 75 % nacionalnog teritorija i da, prema Zakonu o prirodnom plinu, operator sustava zajedno s drugima drži dio prijenosnog sustava koji pokriva barem 75 % nacionalnog teritorija.
Činjenična situacija ili upravna praksa, u skladu s pravom Unije, ne može nadomjestiti nepravilno prenošenje tih direktiva u nacionalno pravo. Osim toga, nije relevantno to što se Komisija nije protivila certificiranju u Belgiji društava Elia System Operator SA i Fluxys Belgium SA, operatora prijenosnog sustava električne energije odnosno prirodnog plina.
Osim toga, unošenjem članka 9.a u Zakon o električnoj energiji 2003. povreda nije okončana s obzirom na to da se tom odredbom samo predviđa da se nadzor operatora sustava nad njim može osigurati putem društva kćeri u 100-postotnom vlasništvu.
Kraljevina Belgija tvrdi da su Elia System Operator i Fluxys Belgium vlasnici sustava u smislu direktiva 2009/72 i 2009/73 i da Komisija nije iznijela primjedbe u pogledu tumačenja članka 9. stavka 1. točke (a) tih direktiva u svojim mišljenjima donesenima prilikom certificiranja tih operatora.
Prema mišljenju Kraljevine Belgije, postoji nejasnoća između, s jedne strane, osoba koje mogu predložiti imenovanje operatora prijenosnog sustava i imati barem 75 % vlasništva nad sustavom u trenutku određivanja tog operatora i, s druge strane, postotka vlasništva u sustavu imenovanog operatora. Članak 10. stavak 1. Zakona o električnoj energiji odnosi se samo na prvi element, ali se ne odnosi na vlasništvo sustava koji posjeduje imenovani operator sustava. Osim toga, člankom 9.a tog zakona, uvedenim 2003., utvrđuje se izbor prijenosa vlasništva jer se njime nalaže da operator sustava putem društva kćeri bude vlasnik prijenosnog sustava.
Kraljevina Belgija tvrdi da se Komisijina argumentacija, prema kojoj na temelju članka 10. stavka 1. Zakona o električnoj energiji vlasnici sustava mogu također biti vlasnici poduzeća koje obavlja funkciju proizvodnje ili opskrbe, temelji na pretpostavkama i teorijskim tvrdnjama a da Komisija nije dokazala povredu, iako je teret dokazivanja na njoj.
Ocjena Suda
Članak 9. stavak 1. točka (a) svake od direktiva 2009/72 i 2009/73 predviđa da države članice osiguravaju da od 3. ožujka 2012. svako poduzeće koje posjeduje prijenosni sustav djeluje kao operator prijenosnog sustava.
Prema članku 10. stavku 2. svake od tih direktiva, države članice za operatore prijenosnog sustava odobravaju i određuju poduzeća koja su vlasnici prijenosnog sustava i koja je nacionalno regulatorno tijelo certificiralo kao poduzeća usklađena sa zahtjevima članka 9.
Uvodna izjava 9. Direktive 2009/72 i uvodna izjava 6. Direktive 2009/73 utvrđuju da, bez djelotvornog odvajanja mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe (djelotvorno razdvajanje), postoji prirođena opasnost diskriminacije ne samo s obzirom na pogon mreže, nego i s obzirom na poticaje vertikalno integriranim poduzećima za dovoljna ulaganja u vlastite mreže.
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 11. Direktive 2009/72 i uvodne izjave 8. Direktive 2009/73, razdvajanje vlasničkih struktura podrazumijeva da je vlasnik sustava imenovan operatorom sustava i da je neovisan o interesima opskrbe i proizvodnje (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2017., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, t.
46.
).
Osim toga, člankom 9. stavkom 8. svake od direktiva 2009/72 i 2009/73 predviđa se da, ako 3. rujna 2009. prijenosni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1. tog članka i da u takvom slučaju predmetna država članica određuje neovisnog operatora sustava u skladu s člankom 13. Direktive 2009/72 i člankom 14. Direktive 2009/72 ili poštuje odredbe poglavlja V. Direktive 2009/72 odnosno odredbe poglavlja IV. Direktive 2009/73.
Što se tiče neovisnih operatora prijenosnog sustava, valja istaknuti da je presuđeno da članak 17. stavak 1. točka (a) Direktive 2009/72 izričito zahtijeva da operatori neovisnog prijenosnog sustava moraju biti vlasnici imovine potrebne za obavljanje djelatnosti prijenosa električne energije, posebno prijenosne mreže, i to kako bi se, među ostalim, osigurala, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 16., 17. i 19. te direktive, potpuna i stvarna neovisnost tih operatora od djelatnosti opskrbe i proizvodnje (presuda od 17. listopada 2019., Elektrorazpredelenie Yug,
C‑31/18
,
EU:C:2019:868
, t.
64.
i navedena sudska praksa).
Međutim, kako pravilno ističe Komisija, nijedan razlog ne opravdava postojanje odstupanja u pogledu opsega vlasništva nad sustavom između stavka 1. i stavka 8. članka 9. svake od direktiva 2009/72 i 2009/73. Taj stavak 1. predviđa slučaj „poduzeća koje posjeduje prijenosni sustav” bez navođenja slučaja poduzeća koje posjeduje dio takvog sustava, čime se želi ukazati na to da dotično poduzeće, koje se može odrediti operatorom prijenosnog sustava, mora posjedovati taj cjelokupni sustav. To tumačenje potkrijepljeno je jednoznačnim tekstom članka 17. stavka 1. točke (a) svake od navedenih direktiva, koji upućuje na slučaj iz tog članka 9. stavka 8. i zahtijeva da je prijenosni sustav u vlasništvu operatora prijenosnog sustava.
Iz te analize teksta i konteksta članka 9. stavka 1. svake od direktiva 2009/72 i 2009/73 proizlazi da vlasnik prijenosnog sustava mora biti vlasnik cijelog tog sustava.
Taj je zaključak, osim toga, u skladu s ciljem te odredbe. Naime, kao što to Komisija također pravilno tvrdi, s obzirom na to da je vlasnik cijele mreže, operatora se potiče na poduzimanje ulaganja i tehničkih izmjena koje će mu omogućiti optimalno iskorištavanje i razvoj te mreže.
U ovom slučaju belgijsko zakonodavstvo ne zahtijeva od operatora sustava za prijenos električne energije ili prirodnog plina da je njegov vlasnik.
Naime, članak 10. stavak 1. Zakona o električnoj energiji predviđa samo da vlasnici sustava koji predlažu saveznom ministru odgovornom za energiju da odredi operatora zajedno drže dio prijenosnog sustava koji pokriva barem 75 % nacionalnog teritorija. Što se tiče članka 8. stavka 2. drugog podstavka Zakona o prirodnom plinu, njime se zahtijeva da kandidat za upravljanje prijenosnim sustavom ima zajedno s drugima dio sustava koji pokriva barem 75 % državnog područja.
Valja istaknuti da se člankom 9.a Zakona o električnoj energiji, koji je umetnut 2003. i na koji se poziva Kraljevina Belgija, predviđa da operator sustava mora, uz iznimku dvaju vrijednosnih papira, izravno ili neizravno imati „cjelokupni kapital i glasačka prava” u vezi s vrijednosnim papirima koje izdaje svako društvo kći, a koji u potpunosti ili djelomično, na zahtjev operatora sustava, osigurava upravljanje prijenosnim sustavom iz članka 8. tog zakona, ili koje izdaje svako društvo kći koje je vlasnik infrastrukture i opreme koja je dio prijenosnog sustava. Međutim, iako ta odredba predviđa da se nadzor operatora sustava nad potonjim može osigurati putem društva kćeri koje je u gotovo 100 %-tnom vlasništvu tog operatora, njome se, s druge strane, ni na koji način ne zahtijeva da svaki operator sustava ima takvo društvo kćer niti da se, u slučaju postojanja takvog društva kćeri, njegov nadzor odnosi na cjelokupni predmetni prijenosni sustav.
Osim toga, iako se, kao što to tvrdi Kraljevina Belgija, članak 10. stavak 1. Zakona o električnoj energiji odnosi samo na osobe koje mogu predložiti imenovanje operatora prijenosnog sustava i iako, na taj način, on sam ne mora ispuniti zahtjeve te odredbe, to ne dovodi do zaključka da je belgijsko zakonodavstvo u skladu s Direktivom 2009/72, nego da se tim zakonodavstvom ne zahtijeva da operator ima vlasništvo nad sustavom jer zahtjev da ima „dio prijenosnog sustava” nije primjenjiv na njega. U skladu s argumentacijom Kraljevine Belgije, operator ili vlasnici dijela mreže mogli bi predložiti za operatora osobu koja čak nije vlasnik ni dijela tog sustava.
Kraljevina Belgija poziva se konačno na poštovanje korisnog učinka direktiva 2009/72 i 2009/73. Njezina se argumentacija ponajprije temelji na činjenici da su, na temelju odluka o certificiranju koje je donio CREG, primjenom Uredbe br. 714/2009 i Uredbe (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (
SL 2009., L 211, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.), Elia System Operator i Fluxys Belgium, operatori prijenosnog sustava električne energije, odnosno prirodnog plina, vlasnici sustava u smislu direktiva 2009/72 i 2009/73. Međutim, neovisno o obvezujućoj prirodi tih odluka koje je donio CREG, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da provedba upravnih tijela države članice u skladu s odredbama direktive ne može sama po sebi imati jasnoću i preciznost koje se zahtijevaju da bi se udovoljilo uvjetima pravne sigurnosti i jednostavnosti upravnih postupaka jer je po svojoj prirodi promjenjiva po volji uprave i ne može se smatrati valjanim izvršenjem obveza koje države članice imaju u okviru prenošenja direktive (presuda od 15. ožujka 2012., Komisija/Poljska,
C‑46/11
, neobjavljena,
EU:C:2012:146
, t.
28.
i navedena sudska praksa).
Usto, činjenica da se Komisija u svojim mišljenjima o postupku certificiranja tih operatora sustava nije protivila njihovu certificiranju ne može utjecati na pravilno prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73 u belgijsko pravo s obzirom na to da cilj tih mišljenja nije odlučivanje o tom prijenosu.
Stoga valja utvrditi da je Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje proizlaze iz tih direktiva time što je propustila pravilno prenijeti članak 9. stavak 1. točku (a) svake od navedenih direktiva.
Drugi prigovor, koji se temelji na nepoštovanju više odredaba članka 37. Direktive 2009/72 i članka 41. Direktive 2009/73
Što se tiče drugog prigovora, koji se u tužbi sastoji od tri dijela, Komisija je u svojoj replici navela da odustaje od trećeg dijela, koji se temelji na povredi članka 37. stavka 10. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 10. Direktive 2009/73.
Prvi dio drugog prigovora, koji se temelji na povredi članka 37. stavka 4. točaka (a) i (b) Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 4. točaka (a) i (b) Direktive 2009/73
–
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da članak 37. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/73 nisu pravilno preneseni u belgijsko pravo. Više odredbi Zakona o električnoj energiji i Zakona o prirodnom plinu regulatornom tijelu, u ovom slučaju CREG‑u, ne omogućuje donošenje obvezujućih odluka u pogledu transparentnosti i slobodnog tržišnog natjecanja na tržištu, određivanje proporcionalnih i nužnih mjera kako bi se promicalo učinkovito tržišno natjecanje i osiguralo pravilno funkcioniranje tržišta u pogledu elektroenergetskih poduzeća i poduzeća za prirodni plin.
Iako regulatorno tijelo na temelju tih odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 mora imati ovlast određivanja mjera kako bi se dala prednost učinkovitom tržišnom natjecanju, trebalo bi odbiti argumentaciju Kraljevine Belgije prema kojoj, u belgijskom pravu, jedino kralj kao političko tijelo može CREG‑u omogućiti da na prijedlog potonjeg donese obvezujuće odluke ili da drugim tijelima proslijedi informacije koje je prikupilo kako bi ta tijela, ovisno o slučaju, donijela obvezujuće mjere. Isto vrijedi i za argumentaciju koja se odnosi na navodnu isključivu nadležnost tijela nadležnih za tržišno natjecanje.
Što se tiče argumentacije Kraljevine Belgije prema kojoj članak 31. Zakona o električnoj energiji i članak 20/2 Zakona o prirodnom plinu CREG‑u daju opću nadležnost za donošenje obvezujućih odluka u odnosu na fizičke ili pravne osobe, Komisija ističe da te odredbe omogućuju samo nalaganje tim osobama da se pridržavaju obveza koje su im već nametnute, dok se člankom 37. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/73 regulatornom tijelu želi povjeriti ovlast samostalnog donošenja odluka.
Kraljevina Belgija ističe da se nacionalne odredbe koje navodi Komisija odnose samo na pravo tržišnog natjecanja i prenose članak 37. stavak 1. točku (j), „posljednji dio”, i članak 37. stavak 13. Direktive 2009/72, te članak 41. stavak 1. točku (j), „posljednji dio”, i članak 41. stavak 13. Direktive 2009/73. U tom području nadležna su samo tijela za tržišno natjecanje, kako proizlazi, među ostalim, iz uvodnih izjava 37. i 61. Direktive 2009/72.
Nacionalne odredbe na koje se poziva Komisija potvrđuju podjelu nadležnosti između tijela za tržišno natjecanje i sektorskog tijela, kao što je CREG, koje je nadležno za prikupljanje informacija i njihovo prosljeđivanje tijelima za tržišno natjecanje, koja bi na temelju tih informacija mogla donijeti mjere ili odluke. CREG djeluje u okviru redovne suradnje s belgijskim tijelom za tržišno natjecanje.
Osim toga, nadležnosti nabrojene u stavku 4. članka 37. Direktive 2009/72 i u stavku 4. članka 41. Direktive 2009/73 ne mogu obuhvatiti sve zadaće dodijeljene regulatornom tijelu na temelju stavka 1. svakog od tih članaka zbog opasnosti od stvaranja sukoba nadležnosti između tijela za tržišno natjecanje i CREG‑a u području prava tržišnog natjecanja. U tim se stavcima 4. spominje samo stvarno tržišno natjecanje i učinkovito funkcioniranje tržišta, ali ne i koncepti transparentnosti i slobodnog tržišnog natjecanja na tržištu. Osim toga, CREG već ima ovlasti navedene u navedenim stavcima 4., na temelju članka 23. stavka 2. Zakona o električnoj energiji, članka 7. stavka 1.a i članka 29.a točke 7. Zakona o električnoj energiji kao i članka 15/14 stavka 2. točke 8.a Zakona o prirodnom plinu.
Osim toga, primjenom istih stavaka 4. regulatorno tijelo mora imati samo ovlasti potrebne za obavljanje zadaća iz stavaka 1., 3. i 6. navedenih članaka 37. i 41., što je slučaj u belgijskom pravu na temelju članka 36. točke 2. Zakona od 8. siječnja 2012. o izmjenama Zakona od 29. travnja 1999. o organizaciji tržišta električne energije i Zakona od 12. travnja 1965. o prijenosu plinskih i drugih proizvoda cijevima (
Moniteur belge
od 11. siječnja 2012., str. 909.), te članka 23. stavka 1. drugog podstavka Zakona o električnoj energiji kojim se prenosi članak 37. stavci 1., 4., 6. i 9. Direktive 2009/72 koji se odnosi na nadležnosti regulatornog tijela.
Kraljevina Belgija tvrdi da članak 37. stavak 1. točka (i) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 1. točka (i) Direktive 2009/73 predviđaju samo zadaću osiguravanja poštovanja obveza transparentnosti elektroenergetskih i plinskih poduzeća. Regulatorno tijelo može samo izreći kaznu prilikom nepoštovanja obveze transparentnosti. Relevantni su samo „posljednji dio” članka 37. stavka 1. točke (j) Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 1. točke (j) Direktive 2009/73, koji predviđaju nadzor cijene za kupce iz kategorije kućanstvo uključujući sustave predujma, stope promjene opskrbljivača, stope isključivanja, pružanje usluga održavanja i naknade za te usluge te pritužbe kupaca iz kategorije kućanstvo.
U svakom slučaju člankom 31. Zakona o električnoj energiji i člankom 20/2 Zakona o prirodnom plinu općenito se predviđa nadležnost za odlučivanje u odnosu na poduzeća i regulatorna tijela upravnih tijela koja imaju ovlast donošenja upravnih akata koji su po svojoj prirodi odluke. CREG bi mogao nadzirati stupanj transparentnosti poduzeća kao i razinu i učinkovitost u pogledu otvaranja tržišta i tržišnog natjecanja na veleprodajnim i maloprodajnim tržištima. On ima ovlasti izdavanja naloga, ovlasti nadzora na temelju dokumenata i na licu mjesta, istražne ovlasti predviđene člankom 30.a stavkom 3. i člankom 31/1 Zakona o električnoj energiji te člankom 18. stavkom 3. i člankom 15/16 Zakona o prirodnom plinu, kao i ovlasti donošenja i određivanja mjera radi promicanja tržišnog natjecanja na temelju članka 31. Zakona o električnoj energiji i članka 20/2 Zakona o prirodnom plinu. CREG može izricati administrativne novčane kazne i jamčiti poštovanje Uredbe br. 1227/2011.
–
Ocjena Suda
Člankom 37. stavkom 1. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 1. Direktive 2009/73 regulatornom tijelu dodjeljuju se različite zadaće, među kojima su osobito, u točkama (i) i (j) tih stavaka 1., praćenje stupnja transparentnosti, uključujući veleprodajne cijene, i osiguravanje usklađenosti elektroenergetskih poduzeća s obvezama transparentnosti, praćenje razine i učinkovitosti otvaranja tržišta i tržišnog natjecanja na veleprodajnim i maloprodajnim tržištima, cijene za kupce iz kategorije kućanstvo, te pritužbe kupaca iz kategorije kućanstvo, kao i bilo koje narušavanje ili ograničavanje tržišnog natjecanja, uključujući pružanje svih relevantnih informacija te upućivanje relevantnih slučajeva nadležnim tijelima za tržišno natjecanje.
Člankom 37. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/73 predviđa se da države članice osiguravaju da regulatorna tijela dobiju ovlasti koje im omogućuju izvršavanje dužnosti iz stavaka 1., 3. i 6. tih članaka na učinkovit i brz način. U tu svrhu regulatorno tijelo raspolaže barem ovlastima donošenja obvezujućih odluka o elektroenergetskim poduzećima ili poduzećima za plin, provođenja istraga te odlučivanja i određivanja svih nužnih i razmjernih mjera za promicanje stvarnog tržišnog natjecanja i osiguravanje pravilnog funkcioniranja tržišta. Prema potrebi, regulatorno tijelo također je ovlašteno za suradnju s nacionalnim tijelom za tržišno natjecanje u provođenju istrage koja se odnosi na pravo tržišnog natjecanja.
Stoga, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Belgija, ovlast donošenja mjera za poticanje učinkovitog tržišnog natjecanja na tržištima električne energije i prirodnog plina ne mora pripadati isključivo nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje. Kako je utvrđeno u uvodnoj izjavi 37. Direktive 2009/72 i uvodnoj izjavi 33. Direktive 2009/73, energetska bi regulatorna tijela također trebalo ovlastiti za donošenje odluka, neovisno o primjeni pravila o tržišnom natjecanju, o odgovarajućim mjerama koje osiguravaju prednosti za kupce promicanjem djelotvornog tržišnog natjecanja, potrebnog za pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije i prirodnog plina. Kao što to proizlazi iz upotrebe izraza „određivanje” u članku 37. stavku 4. točki (b) Direktive 2009/72 i članku 41. stavku 4. točki (b) Direktive 2009/73, ta ovlast mora omogućiti donošenje obvezujućih mjera.
Stoga iz odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 proizlazi da države članice moraju dati regulatornim tijelima ovlast donošenja obvezujućih mjera, osobito radi promicanja učinkovitog tržišnog natjecanja na tržištima električne energije i prirodnog plina. Iako ta tijela moraju moći surađivati s nacionalnim tijelima za tržišno natjecanje, priopćavajući im, među ostalim, sve relevantne informacije i upućujući im predmete koji to opravdavaju, ona ipak moraju moći izvršavati svoje nadležnosti i ovlasti neovisno o ovlastima tih tijela.
U tom kontekstu valja ispitati prvi dio drugog prigovora koji je istaknula Komisija. U tom pogledu valja istaknuti da članci 23.a i 23.b te članak 26. stavak 1.a Zakona o električnoj energiji kao i članci 15/14.a, 15/14.b i 15/16 Zakona o prirodnom plinu, na koje Komisija upućuje u okviru tog prvog dijela, ulaze u područje primjene članka 37. stavka 1. točaka (i) i (j) Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 1. točaka (i) i (j) Direktive 2009/73 jer se tim nacionalnim odredbama, kao i odredbama Unije, CREG‑u želi povjeriti zadaća praćenja i nadzora postupanja i praksi protivnih tržišnom natjecanju te cijena koje primjenjuju poduzeća za električnu energiju i prirodni plin.
Međutim, kao što to Komisija pravilno ističe, navedene nacionalne odredbe ne dopuštaju regulatornom tijelu da donosi obvezujuće odluke u pogledu transparentnosti i slobodnog tržišnog natjecanja i, posljedično, određivanje proporcionalnih i nužnih mjera kako bi se promicalo učinkovito tržišno natjecanje i osiguralo pravilno funkcioniranje tržišta u pogledu poduzeća za električnu energiju i prirodni plin.
Naime, iako ovlasti koje proizlaze iz članaka 23.a i 23.b kao i članka 30.a stavka 3. Zakona o električnoj energiji i članaka 15/14.a, 15/14.b, 15/16 i članka 18. stavka 3. Zakona o prirodnom plinu mogu omogućiti CREG‑u da nadzire i prati protutržišna ponašanja ili nepoštene poslovne prakse poduzeća koja isporučuju električnu energiju ili prirodni plin, koje imaju učinak ili bi mogle imati učinak na tržište električne energije ili prirodnog plina, te da nadzire i prati cijene koje nude ta poduzeća koje moraju biti objektivno opravdane u odnosu na njihove troškove, valja istaknuti da na temelju članaka 23.a i 23.b Zakona o električnoj energiji, te članaka 15/14.a i 15/14.b Zakona o prirodnom plinu, utvrđenja do kojih je CREG došao u okviru izvršavanja zadaća praćenja i nadzora njemu načelno samo omogućuju da sastavi izvješća za saveznog ministra zaduženog za energetiku, oblikuje mišljenja i preporuke te prijavi navodne povrede belgijskom tijelu za tržišno natjecanje. Točno je da te odredbe također predviđaju, što se tiče nepoštene poslovne prakse, kao i diskriminatornih cijena i/ili uvjeta, da kralj može odlukom o kojoj odlučuje Vijeće ministara, na prijedlog CREG‑a, precizirati mjere koje je potonji ovlašten poduzeti, što, čini se, može uključivati obvezujuće mjere. Međutim, te mjere, za čije poduzimanje CREG može biti ovlašten, ograničene su na „hitne mjere”. U svakom slučaju, Kraljevina Belgija nije se pozvala ni na jednu odluku kojom se određuju pravno obvezujuće mjere koje bi CREG bio ovlašten donijeti.
Što se tiče članka 26. stavka 1.a Zakona o električnoj energiji i članka 15/16 Zakona o prirodnom plinu, valja istaknuti da se tim odredbama CREG‑u dodjeljuju samo ovlasti za prikupljanje informacija koje se mogu koristiti samo u svrhu izvješća, mišljenja, preporuka i, po potrebi, hitnih mjera iz članaka 23.a i 23.b Zakona o električnoj energiji te članaka 15/14.a i 15/14.b Zakona o prirodnom plinu. Stoga te ovlasti ne mogu otkloniti nedostatke CREG‑ovih ovlasti koji proizlaze iz članaka 23.a i 23.b Zakona o električnoj energiji, kao i članaka 15/14.a i 15/14.b Zakona o prirodnom plinu.
Isto tako, članak 31/1 Zakona o električnoj energiji, na koji se poziva Kraljevina Belgija, dopušta isključivo, putem prethodnog odobrenja suca istrage, osoblju CREG‑a obrazloženom odlukom naložiti, osim u privatnom kućanstvu, pljenidbu imovine koja je u vlasništvu osobe koja je predmet istrage koju provodi CREG i koja je predmet ispitane povrede, bilo da je bila namijenjena za dotičnu povredu odnosno da je poslužila njezinu počinjenju, odnosno da se sastoji od imovinske prednosti izravno nastale povredom ili joj je istovjetna.
Konačno, valja dodati da odredbe članka 31. Zakona o električnoj energiji i članka 20/2 Zakona o prirodnom plinu ne mogu dovesti do toga da se smatra da CREG raspolaže ovlastima iz članka 37. stavka 4. točke (b) Direktive 2009/72 i iz članka 41. stavka 4. točke (b) Direktive 2009/73. Naime, kako pravilno ističe Komisija, ti članci Zakona o električnoj energiji i Zakona o prirodnom plinu CREG‑u omogućuju samo da dotičnim osobama naloži da se usklade s obvezama koje su im već prethodno precizno određene odredbama tih zakona. Navedeni članci ne dodjeljuju širu ovlast tom tijelu da donosi obvezujuće odluke i samostalno odredi mjere koje smatra potrebnima, osobito radi promicanja učinkovitog tržišnog natjecanja i osiguranja pravilnog funkcioniranja tržišta.
Što se tiče tumačenja istih članaka koje zastupa Kraljevina Belgija, u dijelu u kojem se njima CREG‑u omogućuje da može donositi obvezujuće odluke kao i da odredi mjere koje su predviđene člankom 37. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 4. točkama (a) i (b) Direktive 2009/73, valja istaknuti da bi takvo tumačenje bilo u suprotnosti s člancima 23.a i 23.b Zakona o električnoj energiji i s člancima 15/14.a i 15/14.b Zakona o prirodnom plinu, koji, uz eventualnu mogućnost CREG‑a da donosi hitne mjere koje su prethodno precizirane kraljevskom uredbom, predviđaju samo mogućnost tog tijela da sastavi izvješća, mišljenja i preporuke, te prijavi navodne povrede belgijskom tijelu za tržišno natjecanje. Međutim, članak 31. Zakona o električnoj energiji i članak 20/2 Zakona o prirodnom plinu moraju se tumačiti, kao što to izričito predviđaju, „ne dovodeći u pitanje druge mjere predviđene” tim zakonima.
U tim okolnostima, čak i ako bi Sud priznao da je moguće tumačenje članka 31. Zakona o električnoj energiji i članka 20/2 Zakona o prirodnom plinu koje zagovara Kraljevina Belgija, ne bi se moglo smatrati da te odredbe nacionalnog prava precizno i jasno provode odredbe članka 37. stavka 4. točaka (a) i (b) Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 4. točaka (a) i (b) Direktive 2009/73.
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, odredbe direktive moraju se provesti s neupitnom obvezujućom snagom te s konkretnošću, preciznošću i jasnoćom potrebnom da se zadovolji zahtjev pravne sigurnosti koji nalaže da, kada se radi o direktivi čija je namjena pojedincima dodijeliti prava, osobe u pitanju moraju moći odrediti puni opseg svojih prava (presude od 8. srpnja 1999., Komisija/Francuska,
C‑354/98
,
EU:C:1999:386
, t.
11.
, od 14. ožujka 2006., Komisija/Francuska,
C‑177/04
,
EU:C:2006:173
, t.
48.
i od 4. listopada 2018., Komisija/Španjolska,
C‑599/17
, neobjavljena,
EU:C:2018:813
, t.
19.
i navedena sudska praksa).
Stoga valja utvrditi da je Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje proizlaze iz direktiva 2009/72 i 2009/73 time što je propustila pravilno prenijeti članak 37. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/73.
Drugi dio drugog prigovora, koji se temelji na povredi članka 37. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 37. stavka 9. Direktive 2009/72 kao i članka 41. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 41. stavka 9. Direktive 2009/73
–
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da članak 37. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 37. stavak 9. Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73 nisu pravilno preneseni u belgijsko pravo. Više odredaba tog prava ne daje regulatornom tijelu, u ovom slučaju CREG‑u, isključivu ovlast određivanja ili odobravanja metoda za izračun ili utvrđivanje uvjeta za priključivanje ili pristup nacionalnim sustavima kao ni uvjeta pružanja usluga uravnoteženja ili prilagodbe.
Pitanja koja bi trebala biti u isključivoj nadležnosti regulatornog tijela unesena su u „tehnički pravilnik” u smislu članka 11. Zakona o električnoj energiji i u „kodeks dobrog postupanja” u smislu članka 15/5.k Zakona o prirodnom plinu, koje treba donijeti kralj. Nadležnost CREG‑a ograničena je samo na nadzor primjene tog tehničkog pravilnika i tog kodeksa dobrog postupanja. Isto tako, CREG je bio zadužen za odobrenje dokumenata koje treba sastaviti na temelju uvjeta za pristup koje je definirao kralj.
Komisija ističe da navedeni „tehnički pravilnik” i navedeni „kodeks dobrog postupanja” moraju poštovati odredbe „trećeg energetskog paketa”, uključujući odredbe o stručnosti i neovisnosti regulatornog tijela. Ono bi moralo biti nadležno za utvrđivanje odredaba istog tehničkog pravilnika i istog kodeksa dobrog postupanja.
Naposljetku, Komisija je u odgovoru na pitanje Suda navela da odustaje od svoje argumentacije u vezi s člankom 18. stavkom 1. točkom 2. Zakona o električnoj energiji.
Kraljevina Belgija tvrdi da je prenijela članak 37. stavke 6. i 9. Direktive 2009/72 kroz nekoliko odredbi Zakona o električnoj energiji i Kraljevske uredbe od 22. travnja 2019. o utvrđivanju tehničkog pravilnika za upravljanje sustavom za prijenos električne energije i pristup toj električnoj energiji (
Moniteur belge
od 29. travnja 2019., str. 41040.) (u daljnjem tekstu: tehnički pravilnik) kao i kroz ovlasti odobravanja povjerenih CREG‑u iz dijelova 4., 5. i 6. glave 4. tog tehničkog pravilnika. Osim toga, ona smatra da je prenijela članak 41. stavke 6. i 9. Direktive 2009/73 kroz nekoliko odredbi Zakona o prirodnom plinu kao i Kraljevske uredbe od 23. prosinca 2010. o kodeksu dobrog postupanja u području pristupa prijenosnom sustavu za prirodni plin, postrojenju za skladištenje prirodnog plina i postrojenju UPP‑a i o izmjeni Kraljevske uredbe od 12. lipnja 2001. o općim uvjetima opskrbe prirodnim plinom i uvjetima za dodjelu odobrenja za opskrbu prirodnim plinom (
Moniteur belge
od 5. siječnja 2011., str. 181.) (u daljnjem tekstu: kodeks dobrog postupanja).
Što se tiče, kao prvo, odredbi Zakona o električnoj energiji i Zakona o prirodnom plinu, s jedne strane, Kraljevina Belgija tvrdi, što se tiče tržišta električne energije, da, iako se člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom točkom 9. Zakona o električnoj energiji regulatornom tijelu daje samo ovlast da odobri dokumente koji se odnose na priključivanje, pristup i uvjet ravnoteže, ta je odredba provedena člankom 4. tehničkog pravilnika na temelju koje je CREG isključivo nadležan za odobravanje tipskih ugovora o spajanju, pristupu, odgovornosti za ravnotežu i pružanje usluga uravnoteženja.
S druge strane, što se tiče tržišta plina, članak 15/14 stavak 2. drugi podstavak točke 6. i 6.a Zakona o prirodnom plinu predviđa da CREG odobrava glavne uvjete pristupa prijenosnim sustavima i odobrava ugovor o prijenosu za pristup međupovezivanju. Osim toga, člankom 15/1 stavkom 3. točkom 7. tog zakona određuje se da CREG odobrava prijedlog pravila upravljanja zagušenjem i može od operatora sustava osobito zahtijevati, uz obrazloženje, izmjenu tih pravila. Te su odredbe provedene člankom 2. stavkom 2. točkama 2. i 3., člankom 29. stavkom 1., člankom 77. stavkom 1. i člankom 96. stavkom 1. kodeksa dobrog postupanja. Stoga je CREG isključivo nadležan za odobravanje glavnih uvjeta za pristup prijenosnom sustavu i uslugama prijenosa, kako je predviđeno člankom 2. stavkom 1. točkom 2. podtočkom 2. tog kodeksa, pravilnikom o pristupu djelatnosti prijenosa prirodnog plina, kako je predviđen člankom 77. stavkom 1. navedenog kodeksa i standardnim ugovorom o priključku i njegovim izmjenama, kako je predviđeno člankom 96. stavkom 1. kodeksa dobrog postupanja.
Što se tiče članka 29. stavka 2. drugog podstavka točke 9. Zakona o električnoj energiji i članka 15/14 stavka 2. drugog podstavka točke 15. Zakona o prirodnom plinu, te odredbe daju ovlast nadzora primjene tehničkog pravilnika i kodeksa dobrog postupanja CREG‑u. Isključiva ovlast odobravanja koja je tako dodijeljena CREG‑u omogućila bi mu da odluči o pravnom sustavu u području uvjeta priključenja i pristupa nacionalnim mrežama, uvjeta pružanja usluga prilagodbe ili uravnoteženja kao i uvjeta pristupa prekograničnoj infrastrukturi, uključujući postupke dodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem. Ovlasti CREG‑a nisu ograničene na nadzor primjene uvjeta koje je ranije utvrdio kralj u tehničkom pravilniku. Okolnost da takve ovlasti proizlaze iz zajedničkog tumačenja članaka zakona i provedbenih uredbi koje je donio kralj nema za učinak ograničavanje takvih ovlasti.
U skladu s odredbama direktiva 2009/72 i 2009/73, CREG odobrava modele ugovora koji predviđaju metode izračuna ili utvrđivanja uvjeta priključenja i pristupa nacionalnim mrežama kao i uvjete pružanja usluga uravnoteženja ili prilagodbe. Riječ je o odobrenju, koje daje regulatorno tijelo, modela primjenjivih na sve, a ne o donošenju pojedinačnih odluka. Člankom 31. Zakona o električnoj energiji i člankom 20/2 Zakona o prirodnom plinu predviđa se da CREG raspolaže prikladnim nadzornim ovlastima i ovlastima izricanja kazni, uz ovlasti odobravanja koje zahtijevaju direktive 2009/72 i 2009/73.
Što se tiče, kao drugo, donošenja tehničkog pravilnika i kodeksa dobrog postupanja, Kraljevina Belgija ističe da je kraljeva nadležnost uredbom donijeti tehnički pravilnik i kodeks dobrog postupanja, nakon što je primio CREG‑ovo mišljenje odnosno prijedlog, sukladna s odredbama direktiva 2009/72 i 2009/73. Nepostojanje mogućnosti regulatornog tijela da izmijeni tekst za čije donošenje nije nadležan nije nespojivo s tim odredbama.
Što se tiče, kao treće, odredaba tehničkog pravilnika i kodeksa dobrog postupanja, Kraljevina Belgija osporava da one mogu ugroziti isključivu nadležnost CREG‑a. Prije svega, Komisija nije precizno utvrdila članke te uredbe i tog kodeksa, iako je teret dokazivanja na njoj. Prigovor treba smatrati nedopuštenim.
Nadalje, iz tumačenja članka 11. i članka 23. stavka 2. drugog podstavka točke 9. Zakona o električnoj energiji kao i članka 15/5.k i članka 15/14 stavka 2. drugog podstavka, točaka 6. i 15. Zakona o prirodnom plinu ne može se zaključiti da odredbe tehničkog pravilnika i kodeksa dobrog ponašanju, koje donosi kralj, na temelju mišljenja ili prijedloga CREG‑a, daju nadležnost koja bi trebala biti isključiva.
Naposljetku, direktive 2009/72 i 2009/73 dio su šireg okvira uredbi br. 714/2009 i 715/2009, kojima se predviđa uspostava mrežnih kodeksa primjenjivih na sve države članice. U području priključivanja u elektroenergetski sektor Komisija je usvojila tri kodeksa. Uvodna izjava 2. svakog od tih kodeksa podsjeća na razliku koju treba utvrditi između područja primjene članka 5. Direktive 2009/72 i područja primjene članka 37. stavka 6. te direktive. Člankom 7. stavkom 1. Uredbe Komisije (EU) 2016/631 od 14. travnja 2016. o uspostavljanju mrežnih pravila za zahtjeve za priključivanje proizvođača električne energije na mrežu (
SL 2016., L 112, str. 1
.), člankom 6. stavkom 1. Uredbe Komisije (EU) 2016/1388 od 17. kolovoza 2016. o uspostavljanju mrežnih pravila za priključak kupca (
SL 2016., L 223, str. 10
.) i člankom 5. stavkom 1. Uredbe Komisije (EU) 2016/1447 od 26. kolovoza 2016. o uspostavljanju mrežnih pravila za zahtjeve za priključivanje na mrežu sustava za prijenos istosmjernom strujom visokog napona i istosmjerno priključenih modula elektroenergetskog parka (
SL 2016., L 241, str. 1
.) države članice se ovlašćuju da povjere nadležnost odobravanja zahtjeva opće primjene koje trebaju odrediti nadležni operatori mreže drugom tijelu koje nije regulatorno.
To je razlog zbog kojeg je donesen tehnički pravilnik, čiji je učinak odobravanje, u skladu s mrežnim kodeksima Unije, tih zahtjeva za primjenu. Odredbe tehničkog pravilnika prenose članak 5. Direktive 2009/72 i njima kralj ne preuzima nadležnosti CREG‑a, niti one imaju za učinak ograničavanje nadležnosti tog tijela da odobri metode i pravila iz članka 37. stavaka 6. i 9. Direktive 2009/72.
–
Ocjena Suda
Što se tiče, kao prvo, nedopuštenosti koju je istaknula Kraljevina Belgija, ona se ne može prihvatiti jer je Komisija u okviru svojeg prigovora u dovoljnoj mjeri navela više odredbi Zakona o električnoj energiji i Zakona o prirodnom plinu za koje smatra da su u suprotnosti s člankom 37. stavcima 6. i 9. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavcima 6. i 9. Direktive 2009/73, tako da je moguće razumjeti taj prigovor. Ta ga je država članica uostalom mogla razumjeti i na njega odgovoriti.
Što se tiče, kao drugo, merituma, članak 37. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 37. stavak 9. Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73 propisuju da je na regulatornom tijelu određivanje ili odobravanje, barem, metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za priključak i pristup nacionalnim mrežama, uvjete za pružanje usluga uravnoteženja i pristup prekograničnim infrastrukturama, uključujući postupke dodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem, te zahtijevanje od operatora prijenosnog sustava ili tržišnih operatora da promijene pravila za upravljanje zagušenjem, uključujući dodjelu kapaciteta, koje su obvezni podnijeti navedenom tijelu.
Kako proizlazi iz uvodne izjave 34. Direktive 2009/72 i uvodne izjave 33. Direktive 2009/73, kako bi unutarnje tržište električne energije i prirodnog plina funkcioniralo pravilno, energetski regulatori moraju imati mogućnost donošenja odluka povezanih sa svim relevantnim regulatornim pitanjima te biti potpuno neovisni o svim drugim javnim ili privatnim interesima.
Međutim, u ovom slučaju članak 11. Zakona o električnoj energiji i članak 15/5.k Zakona o prirodnom plinu daju kralju ovlast da sastavi tehnički pravilnik za upravljanje sustavom za prijenos električne energije i pristup potonjem te kodeks o dobrom ponašanju u području pristupa sustavu za prijenos prirodnog plina, postrojenju za skladištenje prirodnog plina i postrojenju za UPP.
Prema tim odredbama, prilikom donošenja te tehničke uredbe i tog kodeksa dobrog postupanja kralj može utvrditi određene operativne zahtjeve i pravila kao i više načina, uvjeta i informacija koji bi, na temelju članka 37. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 37. stavka 9. Direktive 2009/72 te članka 41. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 41. stavka 9. Direktive 2009/73, trebali biti u nadležnosti regulatornog tijela.
Tako se, među ostalim, člankom 11. drugim stavkom točkama 1. i 5. Zakona o električnoj energiji predviđa da tehnički pravilnik određuje rokove za priključak i informacije koje korisnici sustava moraju pružiti operatoru te mreže. Osim toga, članak 15/5.k Zakona o prirodnom plinu u svojem drugom podstavku točkama 1., 2., 4. i 7. predviđa da kodeks dobrog postupanja definira postupke i načine podnošenja zahtjeva za pristup mreži, informacije koje korisnici sustava moraju pružiti operatoru sustava, rokove u kojima operator sustava mora odgovoriti na zahtjeve za pristup svojoj mreži i postrojenjima, kao i temeljna načela koja se odnose na prava i obveze, s jedne strane, operatora prijenosnog sustava za prirodni plin i, s druge strane, korisnika prijenosnog sustava za prirodni plin koji mu želi pristupiti.
Imajući to u vidu, predviđa se da tehnički pravilnik i kodeks dobrog postupanja određuju pravila, informacije i načela koja se odnose na priključak i pristup nacionalnim mrežama, u smislu članka 37. stavka 6. točke (a) Direktive 2009/72 te članka 41. stavka 6. točke (a) Direktive 2009/73. Međutim, prema tim odredbama prava Unije, regulatorno bi tijelo moralo biti zaduženo za određivanje ili odobravanje tih uvjeta ili, barem, metodologija koje se koriste za njihovo utvrđivanje.
Isto tako, članak 11. drugi stavak točke 2. i 7. Zakona o električnoj energiji predviđaju da tehnički pravilnik definira operativna pravila kojima je operator sustava podvrgnut pri svojem tehničkom upravljanju protokom električne energije i da ugovori operatora sustava koji se odnose na pristup sustavu u skladu s tim tehničkim pravilnikom određuju načine njihove primjene na nediskriminirajući način. Osim toga, članak 15/5.k drugi stavak točke 5. i 9. Zakona o prirodnom plinu predviđaju da kodeks dobrog postupanja definira mjere čiji je cilj izbjeći svaku diskriminaciju između korisnika ili kategorija korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina kao i temeljna načela koja se odnose na prava i obveze, s jedne strane, operatora prijenosnog sustava prirodnog plina i, s druge strane, korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina u području korištenja tog sustava.
Na taj način pravila, mjere i načela koje su tako definirane tehničkim pravilnikom i kodeksom dobrog postupanja mogu obuhvaćati uvjete pružanja usluga, odnosno prilagodbe i uravnoteženja, koji moraju biti pravični i nediskriminirajući. Međutim, u skladu s člankom 37. stavkom 6. točkom (b) Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 6. točkom (b) Direktive 2009/73, regulatorno tijelo trebalo bi biti zaduženo za određivanje ili odobravanje tih uvjeta ili barem metoda koje se koriste za njihovo utvrđivanje.
Osim toga, članak 11. drugi stavak točke 2. i 6. Zakona o električnoj energiji predviđa da se tehničkom uredbom utvrđuju operativna pravila kojima je operator sustava podvrgnut u radnjama koje mora poduzeti kako bi otklonio probleme zagušenja, kao i informacije koje operator sustava mora dostaviti operatorima drugih elektroenergetskih sustava s kojima je prijenosni sustav povezan kako bi osigurao sigurno i učinkovito korištenje, koordinirani razvoj i interoperabilnost međupovezanog sustava. Osim toga, člankom 15/5.k drugim stavkom točkom 9. Zakona o prirodnom plinu predviđa se da kodeks dobrog postupanja definira osnovna načela koja se odnose na prava i obveze, s jedne strane, operatora sustava za prijenos prirodnog plina i, s druge strane, korisnika prijenosnog sustava prirodnog plina u vezi s pregovorima o pristupu prijenosnim kapacitetima i upravljanju zagušenjem.
Na taj način pravila, informacije i načela koja su tako predviđena tehničkim pravilnikom i kodeksom dobrog postupanja mogu obuhvaćati pristup prekograničnoj infrastrukturi, uključujući postupke dodjele kapaciteta i upravljanja zagušenjem. Međutim, u skladu s člankom 37. stavkom 6. točkom (c) Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 6. točkom (c) Direktive 2009/73, regulatorno tijelo trebalo bi biti zaduženo za određivanje ili odobravanje navedenih pristupa i postupaka ili barem metodologija koje se koriste za njihovo utvrđivanje, pri čemu je to tijelo, uostalom, zaduženo za nadzor upravljanja zagušenjem na temelju stavka 9. svakog od tih članaka.
U takvom kontekstu intervencija kralja u određivanje više uvjeta koje bi prema direktivama 2009/72 i 2009/73 trebao donijeti ili odobriti sam CREG, potonjem oduzima nadležnost donošenja propisa koja bi mu trebala pripadati (vidjeti po analogiji presudu od 29. listopada 2009., Komisija/Belgija,
C‑474/08
, neobjavljena,
EU:C:2009:681
, t.
29.
).
Valja istaknuti da bi CREG, kao regulatorno tijelo, morao moći donositi svoje odluke samostalno, samo na temelju javnog interesa, kako bi osigurao poštovanje ciljeva navedene direktive a da pritom ne podliježe vanjskim uputama koje potječu od drugih tijela, kao što je to kralj (vidjeti po analogiji presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, t.
54.
).
Valja dodati da se argumentacijom Kraljevine Belgije ne može odbiti drugi dio drugog prigovora.
U tom pogledu argumentacija koja se temelji na uredbama br. 714/2009 i 715/2009 nije relevantna jer se one odnose na uvjete pristupa mreži za prekograničnu trgovinu i nemaju za cilj izmijeniti odredbe direktiva 2009/72 i 2009/73 na koje se odnosi ova tužba, koje se tiču nadležnosti regulatornog tijela da odredi ili odobri barem metodologiju koja je korištena za izračunavanje ili utvrđivanje, među ostalim, uvjeta priključenja i pristupa nacionalnim mrežama.
Kad je riječ o argumentaciji koja se odnosi na uredbe 2016/631, 2016/1388 i 2016/1447 o stavljanju izvan snage članka 5. Direktive 2009/72 i donošenju tehničkog pravilnika, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, postojanje povrede obveze valja ocjenjivati ovisno o stanju u predmetnoj državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju i da eventualno naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (presuda od 15. ožujka 2017., Komisija/Španjolska,
C‑563/15
, neobjavljena,
EU:C:2017:21016
, t.
25.
i navedena sudska praksa). Te se uredbe, kao i stavljanje izvan snage članka 5. Direktive 2009/72 i donošenje tehničkog pravilnika stoga ne mogu uzeti u obzir u okviru ispitivanja ove tužbe jer su nastupile nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju.
U svakom slučaju, iako je cilj uredbi 2016/631, 2016/1388 i 2016/1447 utvrđivanje usklađenih pravila za spajanje mreža, one nemaju za cilj izmijeniti pravila o nadležnosti iz članka 37. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 37. stavka 9. Direktive 2009/72 kao i članka 41. stavka 6. točaka (a) do (c) i članka 41. stavka 9. Direktive 2009/73, ni izuzeti države članice od obveze prenošenja tih odredbi.
Stoga valja utvrditi da je Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju direktiva 2009/72 i 2009/73 time što je propustila pravilno prenijeti članak 37. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 37. stavak 9. Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73.
Troškovi
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Kraljevini Belgiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Kraljevini Belgiji nalaže se snošenje troškova.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Kraljevina Belgija povrijedila je obveze koje ima na temelju Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ i Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ jer je propustila pravilno prenijeti:
–
članak 9. stavak 1. točku (a) svake od direktiva 2009/72 i 2009/73;
–
članak 37. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2009/73, te
–
članak 37. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 37. stavak 9. Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 6. točke (a) do (c) i članak 41. stavak 9. Direktive 2009/73.

2.
Kraljevini Belgiji nalaže se snošenje troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski