CELEX: 62011TJ0479(01)
Auxílios de Estado
Prospeção petrolífera
Regime de auxílios concedidos pela França
Garantia implícita e ilimitada do Estado conferida ao IFPEN através da concessão do estatuto de (EPIC)
Vantagem
Presunção da existência de uma vantagem
Proporcionalidade

Antecedentes do litígio
Com os seus recursos, a República Francesa e o IFP Énergies nouvelles (a seguir «IFPEN»), designado, antes de 13 de julho de 2010, Institut français du pétrole, pedem a anulação integral da Decisão 2012/26/UE da Comissão, de 29 de junho de 2011, relativa ao auxílio estatal C 35/08 (ex NN 11/2008) concedido pela França ao estabelecimento público «Institut français du pétrole» (
JO 2012, L 14, p. 1
, a seguir «decisão impugnada»).
O IFPEN é um estabelecimento público de investigação que tem três missões de interesse geral, designadamente, uma missão de investigação e de desenvolvimento nos domínios da prospeção petrolífera e de gás, das tecnologias de refinação e da petroquímica, uma missão de formação de engenheiros e de técnicos e uma missão de informação e documentação dos setores (considerando 14 da decisão impugnada).
Por outro lado, o IFPEN detém direta e indiretamente o controlo de três sociedades comerciais, a Axens, a Beicip‑Franlab e a Prosernat, com as quais celebrou acordos exclusivos de investigação e de licenciamento.
Até 2006, o IFPEN estava constituído sob a forma de pessoa coletiva de direito privado, colocada, em conformidade com as disposições internas francesas, sob o controlo económico e financeiro do Governo francês. Em virtude da Lei de Programação n.
o
2005‑781 de 13 de julho de 2005, que fixa as orientações da política energética (JORF de 14 de julho de 2005, p. 11570), o IFPEN foi transformado, com efeitos a partir de 6 de julho de 2006, numa pessoa coletiva de direito público, mais precisamente num estabelecimento público de natureza industrial e comercial (EPIC) (considerandos 21 a 23 da decisão impugnada).
Resulta dos autos, por um lado, que esta transformação se deveu à vontade das autoridades francesas de tornar a natureza e o modo de funcionamento do IFPEN coerente com o seu modo de financiamento. Com efeito, porque o IFPEN era principalmente financiado por uma dotação orçamental, a transformação tinha por objetivo reduzir o desfasamento entre o estatuto privado deste estabelecimento e a proveniência pública de uma parte significativa dos seus recursos. Por outro, esta transformação inseria‑se no processo de uniformização dos estatutos dos estabelecimentos franceses de investigação.
No que respeita ao estatuto jurídico dos EPIC no direito francês, importa precisar que estes estabelecimentos constituem uma categoria de pessoas coletivas de direito público que exercem atividades de natureza económica. Possuem personalidade jurídica distinta do Estado e autonomia financeira, assim como competências materiais especiais, as quais incluem geralmente o exercício de uma ou de várias missões de serviço público. Segundo o direito francês, as pessoas coletivas de direito público não estão abrangidas pelas normas gerais sobre os processos de insolvência, por força do princípio geral da impenhorabilidade dos bens públicos. A inaplicabilidade dos processos de insolvência aos EPIC foi confirmada pela jurisprudência da Cour de cassation francesa, assente na Lei n.
o
85‑98, de 25 de janeiro de 1985, relativa à recuperação e à liquidação judicial das empresas (JORF de 26 de janeiro de 1985, p. 1097).
As especificidades do estatuto jurídico dos EPIC chamaram a atenção da Comissão Europeia, que, na Decisão 2010/605/UE, de 26 de janeiro de 2010, relativa ao auxílio estatal C 56/07 (ex E 15/05) concedido pela França à La Poste (
JO 2010, L 274, p. 1
, a seguir «Decisão La Poste»), examinou pela primeira vez este estatuto à luz das regras que regulam os auxílios de Estado na União Europeia. Nessa decisão, a Comissão concluiu que, devido ao seu estatuto, os EPIC beneficiavam de uma garantia implícita e ilimitada do Estado sobre as suas atividades económicas que mobilizam recursos públicos. Esta conclusão tinha por base os elementos seguintes (considerando 25 da decisão impugnada e considerandos 20 a 37 da Decisão La Poste):
–
os processos de insolvência de direito comum não são aplicáveis aos EPIC;
–
em contrapartida, os EPIC estão sujeitos ao disposto na Lei n.
o
80‑539, de 16 de julho de 1980, relativa às sanções pecuniárias impostas em matéria administrativa e à execução das sentenças pelas pessoas coletivas de direito público (JORF de 17 de julho de 1980, p. 1799), e respetivos diplomas de execução. Ora, aquela e estes designam especificamente o Estado como a autoridade competente para a recuperação das dívidas dos estabelecimentos públicos, conferem‑lhe poderes importantes como a autorização automática de pagamento ou a criação de recursos suficientes, e estabelecem um princípio da responsabilidade do Estado, em última instância, pelas dívidas das pessoas coletivas de direito público;
–
na hipótese da dissolução de um EPIC, é geralmente aplicável o princípio da transferência das dívidas para o Estado ou para outra entidade pública, pelo que qualquer credor de um EPIC tem a garantia de não perder, em nenhuma circunstância, o crédito detido sobre este tipo de estabelecimento;
–
os EPIC poderão dispor de acesso privilegiado às «contas de adiantamentos do Tesouro».
Na Decisão La Poste, a Comissão considerou que a garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao estatuto de EPIC da La Poste constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, já que permitia à La Poste obter condições de financiamento mais favoráveis do que as que teria obtido se fosse avaliada exclusivamente com base nos seus próprios méritos (considerandos 256 a 300 da Decisão La Poste).
Foi no contexto do procedimento que conduziu à adoção da Decisão La Poste que, no ano de 2006, as autoridades francesas informaram a Comissão da transformação do IFPEN em EPIC. Esta informação foi transmitida à Comissão no âmbito de um procedimento, iniciado em 2005, de investigação, à luz das regras que regulam os auxílios de Estado, de um financiamento público concedido ao IFPEN pelas autoridades francesas (considerandos 1 a 3 da decisão impugnada).
A Comissão decidiu então separar a investigação da questão de saber se a transformação do IFPEN em EPIC podia constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, da investigação do financiamento público do IFPEN. Assim, em 16 de julho de 2008, encerrou a investigação do financiamento público concedido ao IFPEN através da adoção da Decisão 2009/157/CE, relativa à medida de auxílio executada pela França a favor do grupo IFP [C 51/05 (ex NN 84/05)] (
JO 2009, L 53, p. 13
). No mesmo dia, por decisão publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
(
JO 2008, C 259, p. 12
, a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»), decidiu iniciar um procedimento formal de investigação da garantia ilimitada do Estado a favor do IFPEN e convidou as partes interessadas a apresentar observações.
Na decisão de dar início ao procedimento formal, a Comissão afirmou, nomeadamente, que o IFPEN obteria uma vantagem da sua transformação em EPIC, principalmente através das condições de financiamento, consideradas mais favoráveis, de que beneficiava nos mercados financeiros. Esta vantagem, financiada por recursos do Estado, constitui, segundo a Comissão, um auxílio estatal na aceção da sua comunicação relativa à aplicação dos artigos [107.
o
] e [108.
o
TFUE] aos auxílios estatais sob forma de garantias (
JO 2008, C 155, p. 10
, a seguir «comunicação relativa às garantias»).
As autoridades francesas apresentaram as suas observações sobre esta decisão por ofício de 14 de outubro de 2008. Em seguida, responderam ainda a questões adicionais da Comissão e forneceram informações respeitantes às relações entre o IFPEN e diferentes grupos de credores. Em 20 de maio de 2010, foi igualmente organizada uma reunião entre a Comissão e as autoridades francesas.
Além disso, um concorrente da Axens, a UOP Limited, que é uma sociedade inglesa com sede em Guilford (Reino Unido), apresentou os seus comentários em resposta à decisão de dar início ao procedimento formal. As autoridades francesas tiveram a possibilidade de apresentar as suas observações relativas a esses comentários.
Em 29 de junho de 2011, a Comissão adotou a decisão impugnada.
Em primeiro lugar, aplicando o mesmo raciocínio que foi desenvolvido na decisão La Poste, e, por outro lado, efetuando várias remissões para tal decisão (v., nomeadamente, considerandos 98 e seguintes da decisão impugnada), na decisão impugnada a Comissão considerou que a transformação do IFPEN em EPIC, em julho de 2006, lhe conferiu o benefício de uma garantia ilimitada e implícita do Estado. A Comissão considerou, além disso, que a referida garantia induziu uma transferência de recursos do Estado na aceção do n.
o
2.1 da comunicação relativa às garantias, na medida em que o IFPEN não pagava qualquer prémio por esta garantia. Por consequência, existia, segundo a Comissão, simultaneamente um benefício para a empresa e uma utilização de recursos do Estado, uma vez que o Estado renunciava ao pagamento da remuneração que acompanhava normalmente as garantias. Por outro lado, segundo a Comissão, a garantia criava um risco de compromisso potencial e futuro dos recursos do Estado, uma vez que este podia ser obrigado a pagar as dívidas do IFPEN (considerandos 134 e 135 da decisão impugnada).
Em contrapartida, no que respeita às sociedades filiais do IFPEN, a Comissão observou que, enquanto sociedades comerciais, estavam sujeitas aos processos de insolvência de direito comum e que, além disso, os seus credores não podiam invocar automaticamente a responsabilidade do seu acionista principal. Daqui concluiu que estas filiais não estavam abrangidas pela garantia ilimitada do Estado de que beneficiava o IFPEN devido ao seu estatuto de EPIC (considerandos 176 e 177 da decisão impugnada).
Em segundo lugar, a Comissão precisou que a garantia ilimitada do Estado que decorre do estatuto de EPIC do IFPEN podia constituir um auxílio estatal, uma vez que abrangia atividades económicas deste. Por conseguinte, decidiu limitar o alcance da sua investigação da existência do auxílio estatal unicamente às atividades de natureza económica desempenhadas pelo IFPEN, por oposição, por um lado, às atividades das suas filiais, que não estavam abrangidas pela referida garantia, e, por outro, às atividades não económicas do IFPEN. A Comissão indicou que as atividades económicas do IFPEN se limitavam às atividades de investigação contratual que desempenhava por conta das suas filiais e por conta de terceiros, às atividades de transferência de tecnologias nos domínios de atividade exclusivos das filiais Axens, Prosernat e Beicip‑Franlab, assim como às atividades de locação de infraestruturas, disponibilização de pessoal e prestação de serviços jurídicos em benefício das suas filiais (considerandos 187 e 189 a 191 da decisão impugnada).
Em terceiro lugar, a Comissão examinou, nomeadamente, a questão de saber se a garantia implícita e ilimitada em causa conferiu uma vantagem seletiva ao grupo constituído pelo IFPEN e pelas respetivas filiais (a seguir «grupo IFPEN»).
A este respeito, a Comissão decidiu, numa primeira fase, analisar a questão de saber se o próprio IFPEN pôde retirar uma vantagem da garantia implícita e ilimitada do Estado e, numa segunda fase, verificar se pôde transferir esta vantagem para as suas filiais (considerando 192 da decisão impugnada).
No que respeita à vantagem de que o IFPEN teria beneficiado, a Comissão decidiu investigar as relações deste EPIC com as instituições bancárias e financeiras, os fornecedores e os clientes (considerandos 193 e 194 da decisão impugnada).
Antes de mais, no que respeita às relações do IFPEN com as instituições bancárias e financeiras, a Comissão concluiu que o IFPEN não retirou uma vantagem económica real da garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao seu estatuto de EPIC no que respeita às suas relações com as instituições bancárias e financeiras durante o período compreendido entre a sua transformação em EPIC em julho de 2006 e o fim de 2010 (a seguir «período em causa») (considerandos 195 a 199 da decisão impugnada). A Comissão sublinhou, todavia, que esta conclusão só é válida para o passado, uma vez que não pode presumir qual será o comportamento futuro dos operadores de mercado ou como evoluirá a sua perceção do impacto da garantia estatal sobre o risco de incumprimento do IFPEN (considerando 200 da decisão impugnada). Consequentemente, a Comissão decidiu impor à República Francesa a obrigação de lhe apresentar informações relativas aos níveis e às condições de endividamento do IFPEN e de apresentar provas de que esses empréstimos estão em conformidade com as condições de mercado ou incluem o equivalente‑subvenção bruto do auxílio correspondente na estimativa dos montantes máximos dos efeitos da garantia. A Comissão referiu que as obrigações impostas à República Francesa e o compromisso por esta assumido de inserir no contrato de financiamento uma menção excluindo a obrigação de o Estado assumir a responsabilidade financeira do IFPEN para o pagamento do crédito em caso de insolvência deste, mesmo não permitindo resolver todos os problemas da garantia, permitiriam aplicar a exceção do risco aceite e limitar as eventuais repercussões negativas da garantia (considerandos 201 e 202 da decisão impugnada).
Em seguida, quanto às relações do IFPEN com os fornecedores, a Comissão concluiu que o IFPEN tinha beneficiado de uma vantagem económica real, que consistiu numa redução dos preços praticados pelos seus fornecedores. Esta redução de preço seria resultante de uma apreciação mais favorável, por parte destes últimos, do risco de incumprimento do IFPEN, devido à garantia ilimitada do Estado que lhe confere o seu estatuto de EPIC (considerandos 203 a 215 da decisão impugnada).
Por último, no que se refere às relações do IFPEN com os clientes, a Comissão considerou que, tendo em conta a garantia conferida pelo Estado ao IFPEN, os seus clientes tinham a certeza de que este último nunca se encontraria em situação de liquidação judicial e, portanto, estaria sempre em condições de cumprir as suas obrigações contratuais ou, na hipótese de não o fazer, tinham a garantia de serem indemnizados por esse incumprimento. Ora, na falta dessa garantia, um cliente que quisesse beneficiar do mesmo nível de proteção teria de subscrever uma garantia de boa execução junto de um intermediário financeiro. Consequentemente, o IFPEN teria beneficiado de uma vantagem económica real, que consistia no não pagamento de um prémio correspondente a uma garantia de boa execução ou, pelo menos, de uma garantia de melhores esforços, vantagem esta que teria oferecido aos seus clientes (considerandos 216 a 237 da decisão impugnada).
A Comissão considerou que a vantagem económica que o IFPEN retirou da garantia do Estado era seletiva, na medida em que os concorrentes do IFPEN, sujeitos aos processos de insolvência de direito comum, não beneficiavam de uma garantia do Estado comparável (considerandos 215 e 238 da decisão impugnada).
No que respeita a uma eventual transferência da vantagem criada a favor do IFPEN para as suas filiais de direito privado, a Comissão concluiu, referindo‑se à análise das relações entre o IFPEN e estas filiais efetuada na Decisão 2009/157 que, se as relações entre o IFPEN e a Beicip‑Franlab se processavam em condições normais de mercado, as filiais Axens e Prosernat podiam, em determinada medida, beneficiar da vantagem económica criada para o IFPEN por força da garantia que lhe advinha do seu estatuto de EPIC. Qualificou esta vantagem de seletiva, porque os concorrentes da Axens e da Prosernat não tinham acesso às tecnologias e aos recursos humanos e materiais do IFPEN em condições igualmente favoráveis (considerandos 226 e 243 a 250 da decisão impugnada).
Em quarto lugar, a Comissão analisou a questão da distorção da concorrência e da afetação das trocas comerciais. A Comissão salientou que a garantia do Estado era «[…] suscetível de levar a uma redução dos custos de funcionamento do [IFPEN] no que respeita aos serviços prestados a terceiros (investigação contratual) e a uma redução dos custos de funcionamento da Axens e da Prosernat no que respeita aos serviços adquiridos à sua empresa‑mãe (investigação no respetivo domínio exclusivo, investigação contratual, disponibilização de pessoal e de materiais, prestação de serviços administrativos), o que tem por efeito favorecer o grupo IPF[EN] e portanto, falsear a concorrência, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE». Segundo a Comissão, na medida em que os mercados em que o grupo IFPEN exerce a sua atividade registam já um elevado grau de abertura às trocas comerciais no interior da União, a atribuição da garantia do Estado ao IFPEN poderá ter um impacto desfavorável para as empresas concorrentes que exercem ou desejam exercer uma atividade económica semelhante nos mercados em causa e, portanto, falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (considerandos 251 a 253).
A Comissão conclui que esta garantia constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (considerando 255).
Em quinto lugar, a Comissão analisou a compatibilidade deste auxílio distinguindo, por um lado, o auxílio no domínio da investigação contratual e das prestações de serviço executadas pelo IFPEN, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais e, por outro lado, o auxílio ao grupo IFPEN nos domínios de atividade exclusivos da Axens e da Prosernat. Concluiu que o auxílio estatal concedido ao grupo IFPEN era compatível com o mercado interno, sob reserva de algumas condições, especificadas na decisão impugnada.
Os números essenciais do dispositivo da decisão impugnada serão, em seguida, reproduzidos:
«Artigo 1.
o
1.   A concessão, pela França, do estatuto de estabelecimento público de caráter industrial e comercial ao [IFPEN] conferiu a este último, a partir de 7 de julho de 2006, uma garantia pública ilimitada (a seguir designada “a garantia estatal”) que abrange todas as suas atividades.
2.   A cobertura pela garantia estatal das atividades não económicas do [IFPEN], nomeadamente as suas atividades de formação, a fim de aumentar os seus recursos humanos e melhorar as respetivas qualificações, as suas atividades de realização de [investigação e de desenvolvimento] independente, para dispor de mais conhecimentos e de uma melhor compreensão, e [d]as suas atividades de divulgação dos resultados da investigação[,] não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do TFUE.
3.   A cobertura pela garantia estatal das atividades de transferência de tecnologia executadas pelo [IFPEN] nos domínios previstos na convenção exclusiva de desenvolvimento, comercialização e utilização celebrada com a sua filial Beicip‑Franlab não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do TFUE.
4.   A cobertura pela garantia estatal das atividades de transferência de tecnologia executadas pelo [IFPEN] nos domínios previstos nas convenções exclusivas celebradas com as suas filiais Axens e Prosernat, referidas no artigo 3.
o
, n.
o
1, da [D]ecisão [2009/157,] constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do TFUE.
5.   A cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executados pelo [IFPEN], tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do TFUE.
[…]
Artigo 3.
o
No período compreendido entre 7 de julho de 2006 e 31 de dezembro de 2009, a cobertura pela garantia estatal das atividades económicas referidas no artigo 1.
o
, n.
os
4 e 5, da presente decisão, constituiu um auxílio compatível com o mercado interno.
Artigo 4.
o
A partir de 1 de janeiro de 2010 e até ao termo dos acordos exclusivos entre o [IFPEN] e as suas filiais Axens e Prosernat referidos no artigo 3.
o
, n.
o
1, da [D]ecisão [2009/157], a cobertura pela garantia estatal das atividades económicas referidas no artigo 1.
o
, n.
o
4, da presente decisão, constitui um auxílio compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas nos artigos 5.
o
e 6.
o
da presente decisão.
Artigo 5.
o
1.   O relatório financeiro anual referido no artigo 4.
o
, n.
o
2, da [D]ecisão [2009/157] deve indicar, além dos elementos já referidos no artigo 5.
o
, n.
o
1, da referida decisão, os elementos enumerados nos n.
os
2, 3 e 4 do presente artigo.
2.   O relatório financeiro anual deve indicar o montante, a taxa de juro e as condições contratuais dos empréstimos subscritos pelo [IFPEN] no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa do equivalente‑subvenção bruto da eventual bonificação de juros associada à garantia estatal, salvo se for provado que esses contratos de empréstimo estão em conformidade com as condições normais de mercado, quer comparando as suas condições com as obtidas pelo [IFPEN] antes da alteração do seu estatuto, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
3.   O relatório financeiro anual deve indicar o montante dos bens e serviços adquiridos a fornecedores pelo [IFPEN] para efetuar as prestações económicas referidas no artigo 1.
o
, n.
os
4 e 5, da presente decisão, no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção bruto do auxílio resultante de uma apreciação mais favorável por parte dos fornecedores do risco de incumprimento da empresa. Esta estimativa é efetuada quer aplicando uma taxa fixa de 2,5 % ao montante das aquisições efetuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
4.   O relatório financeiro anual deve indicar o montante das atividades económicas, referidas no artigo 1.
o
, n.
os
4 e 5, da presente decisão, executadas pelo [IFPEN] no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção bruto do auxílio resultante do não pagamento de um prémio correspondente a uma garantia de boa execução, ou pelo menos de melhores esforços, prestada aos beneficiários das referidas prestações económicas. Esta estimativa é efetuada quer aplicando uma taxa fixa de 5 % ao montante das prestações de serviços efetuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
Artigo 6.
o
1.   O montante total dos fundos públicos atribuídos às atividades do [IFPEN] nos domínios de atividade exclusivos da Axens e da Prosernat, incluindo o impacto máximo da garantia estatal, estimado no artigo 5.
o
, n.
os
2, 3 e 4, da presente decisão, deve ser inferior à intensidade máxima autorizada pelo Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação.
2.   Caso seja ultrapassado o limite máximo referido no n.
o
1 do presente artigo, o montante que exceda esse limite máximo será reembolsado, se for caso disso, pela filial Axens ou Prosernat em causa ao [IFPEN].
Artigo 7.
o
A partir de 1 de janeiro de 2010, a cobertura pela garantia estatal das atividades económicas referidas no artigo 1.
o
, n.
o
5, constitui um auxílio estatal compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas no artigo 8.
o
da presente decisão.
Artigo 8.
o
1.   As atividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo [IFPEN] e referidas no artigo 1.
o
, n.
o
5, da presente decisão, devem permanecer acessórias em relação à sua atividade principal de investigação pública independente.
[…]
3.   A França deve apresentar todos os anos à Comissão um relatório sobre as atividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo [IFPEN], em que será indicado o rácio entre o montante dessas atividades e o orçamento total consagrado pelo [IFPEN] às suas atividades de investigação pública independente.
Artigo 9.
o
1.   As autoridades francesas e o [IFPEN] devem inscrever a menção seguinte, relativamente a cada operação, no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
“A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, direta ou indireta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros do [IFPEN] para o pagamento do crédito.”
2.   As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do Estado em todos os contratos relativos à prestação de serviços de investigação contratual ou aos serviços referidos no artigo 1.
o
, n.
o
5, da presente decisão.
3.   As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do [IFPEN] e do Estado em todos os contratos celebrados pelas sociedades anónimas Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat que impliquem um crédito.
4.   O [IFPEN] deve abster‑se de prestar qualquer garantia, sob a forma de caução, aval, carta de intenções ou de conforto, em benefício das sociedades anónimas Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat em condições que não estejam em conformidade com as condições normais de mercado.
[…]»
Processos anteriores no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de setembro de 2011, a República Francesa interpôs recurso da decisão impugnada, registado com o número T‑479/11.
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de abril de 2012, o IFPEN interpôs recurso da decisão impugnada, registado com o número T‑157/12.
Por despacho de 2 de dezembro de 2013, após ter ouvido as partes, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral suspendeu a instância nos processos que entretanto deram origem ao Acórdão de 26 de maio de 2016, France e IFP Énergies nouvelles/Comissão (T‑479/11 e T‑157/12, a seguir «acórdão inicial»,
EU:T:2016:320
), até ser proferida decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância no processo que entretanto deu origem ao Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Uma vez que o Tribunal de Justiça, por Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), negou provimento ao recurso interposto pela República Francesa do Acórdão de 20 de setembro de 2012, França/Comissão (
T‑154/10
,
EU:T:2012:452
), pelo qual o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto por esta última da Decisão La Poste, o Tribunal Geral solicitou à República Francesa, ao IFPEN e à Comissão que apresentassem as suas observações sobre as conclusões a retirar do Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), para os recursos nos processos que entretanto deram origem ao acórdão inicial.
Por ofício de 5 de maio de 2014, a República Francesa renunciou aos fundamentos em que contestava a existência de uma garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao estatuto de EPIC, bem como a conexão entre a alegada vantagem de que beneficia o IFPEN nos termos da referida garantia e a transferência de recursos estatais. Por ofício da mesma data, o IFPEN também renunciou ao fundamento em que contestava a existência de uma garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao estatuto de EPIC.
Por Decisão de 8 de setembro de 2015, após ter ouvido as partes, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral apensou os processos que, entretanto, deram origem ao acórdão inicial para efeitos da fase oral do processo e da decisão que põe termo à instância.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 8 de outubro de 2015.
No acórdão inicial, proferido em 26 de maio de 2016, o Tribunal Geral deu provimento parcial aos recursos interpostos pela República Francesa e pelo IFPEN e anulou a decisão impugnada no que se refere à qualificação de «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, da garantia decorrente do estatuto de EPIC do IFPEN e à determinação das consequências dessa qualificação. O Tribunal Geral negou provimento ao recurso quanto ao restante.
Em particular, o Tribunal Geral declarou que, quanto à definição da vantagem na relação do IFPEN com os fornecedores e clientes, a Comissão violou o dever de fundamentação bem como a obrigação de fazer prova desta vantagem e cometeu erros de direito ao optar pelo recurso ao
factoring
e à garantia de boa execução para calcular o montante da vantagem em questão. O Tribunal Geral declarou igualmente que, para fazer prova desta vantagem, a Comissão não podia recorrer à presunção de vantagem conferida a um EPIC pela garantia implícita e ilimitada do Estado associada ao seu estatuto, estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
). Com efeito, o Tribunal Geral declarou que, por um lado, a hipótese em que assentava esta presunção não era plausível no que respeita à relação entre o IFPEN e os fornecedores e, por outro, uma vez que a Comissão não definiu a vantagem decorrente da garantia para o IFPEN nas relações com os clientes, a presunção que pretendia invocar era desprovida de objeto. Além disso, o Tribunal Geral declarou que esta presunção de vantagem estava limitada às operações que impliquem um financiamento, um empréstimo ou, mais amplamente, um crédito e não podia, portanto, estender‑se às relações de um EPIC com os fornecedores e os clientes. O Tribunal Geral declarou igualmente que, embora a Comissão pudesse invocar a presunção estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
) para fazer prova da existência da vantagem que o IFPEN retirava do seu estatuto de EPIC nas relações com as instituições bancárias e financeiras, essa presunção tinha sido ilidida no caso em apreço. Com efeito, o Tribunal Geral salientou que, desde a transformação do IFPEN em EPIC, em julho de 2006, até ao fim do período apreciado na decisão impugnada, ou seja, o fim do ano 2010, o IFPEN não retirou do seu estatuto de EPIC qualquer vantagem económica real sob a forma de condições de financiamento mais favoráveis que lhe teriam sido concedidas pelas instituições bancárias e financeiras. O Tribunal Geral considerou igualmente que, uma vez que a presunção tinha sido ilidida para o período em causa, não podia ser novamente invocada para fazer prova de que a garantia em questão conferiria uma vantagem ao IFPEN nas relações futuras com as instituições bancárias e financeiras sem uma alteração substancial das circunstâncias nas quais tinha sido ilidida. A este respeito, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não podia invocar a simples possibilidade estatutária de se endividar por considerar que se pode presumir a existência de uma vantagem futura para o IFPEN.
Na sequência do recurso da Comissão, o Tribunal de Justiça, no seu Acórdão de 19 de setembro de 2018, Comissão/França e IFP Énergies nouvelles (C‑438/16 P, a seguir «acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral»,
EU:C:2018:737
), anulou o acórdão inicial e remeteu o processo ao Tribunal Geral.
Deste modo, o Tribunal de Justiça julgou procedente o segundo fundamento alegado pela Comissão, considerando que o Tribunal Geral tinha cometido erros de direito ao decidir que a possibilidade de invocar a presunção estabelecida no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), assentava na existência de efeitos reais para o beneficiário da garantia e que, no que respeita às relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, esta presunção tinha sido ilidida. O Tribunal de Justiça precisou que a mesma só podia ser ilidida na medida em que se demonstrasse que, tendo em conta o contexto económico e jurídico em que se inseria a garantia associada ao estatuto do EPIC em causa, este último não tinha obtido no passado e, com toda a probabilidade, não obteria no futuro qualquer vantagem económica real dessa garantia.
O Tribunal de Justiça julgou igualmente procedente o terceiro fundamento da Comissão. Declarou, assim, que o Tribunal cometeu um erro de direito ao decidir que a presunção estabelecida no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), se limitava às relações que implicam uma operação de financiamento, um empréstimo ou, mais amplamente, um crédito por parte do credor de um EPIC, nomeadamente às relações entre este EPIC e as instituições bancárias e financeiras. Todavia, o Tribunal de Justiça precisou que a presunção estabelecida no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), baseando‑se na hipótese de que, graças à garantia associada ao seu estatuto, o EPIC em causa beneficiava ou podia beneficiar de melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros, só podia ser aplicada às relações do EPIC com os fornecedores e os seus clientes se essas condições se verificassem igualmente nas relações com estes últimos nos mercados em causa, o que cabia à Comissão verificar.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça julgou improcedente na sua totalidade o primeiro fundamento da Comissão. Em particular, considerou que o Tribunal não tinha cometido um erro de direito ao decidir que, na medida em que a transformação do IFPEN em EPIC podia ser qualificada de «auxílio estatal», constituía um auxílio individual na aceção do artigo 1.
o
, alínea e), do Regulamento n.
o
659/1999.
O Tribunal de Justiça observou igualmente que, ao contrário do alegado pela Comissão, a República Francesa e o IFPEN tinham contestado, repetidamente e de forma suficientemente detalhada, as conclusões da Comissão relativas à existência de uma vantagem para o IFPEN nas suas relações com as instituições bancárias e financeiras.
Tramitação do processo e pedidos das partes após a remessa do processo ao Tribunal Geral
Por Decisão de 19 de setembro de 2018, o Tribunal Geral apensou os processos T‑479/11 e T‑157/12 para efeitos da fase escrita do processo, de uma eventual fase oral deste último e da decisão que ponha termo à instância. Estes processos foram distribuídos à Oitava Secção do Tribunal Geral.
Em conformidade com o artigo 217.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a República Francesa e o IFPEN, bem como a Comissão, apresentaram observações escritas. As observações do IFPEN foram apresentadas em 28 de novembro de 2018, ao passo que as da República Francesa e as da Comissão foram apresentadas em 29 de novembro de 2018.
Em conformidade com o artigo 217.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, a República Francesa e o IFPEN, bem como a Comissão, apresentaram também um articulado complementar em 21 de fevereiro de 2019.
Por ofício de 12 de março de 2019, o IFPEN pediu a realização de uma audiência.
No âmbito de uma medida de organização do processo, o Tribunal Geral colocou questões escritas às partes. As partes responderam no prazo fixado.
Em 28 de novembro de 2019, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral.
A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada na sua totalidade;
–
condenar a Comissão nas despesas.
O IFPEN conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, anular a decisão impugnada;
–
a título subsidiário, anular as partes viciadas do dispositivo da decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a República Francesa e o IFPEN nas despesas da instância.
Questão de direito
No processo T‑479/11, a República Francesa invoca agora dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que a Comissão não fez prova bastante da existência de um auxílio estatal. O segundo fundamento é relativo à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que a Comissão ignorou o conceito de vantagem seletiva. Através deste fundamento, dividido em duas partes, por um lado, a República Francesa alega que a Comissão concluiu erradamente que a existência de uma garantia cria uma vantagem para o IFPEN, tanto nas relações com os fornecedores e clientes com nas relações com as instituições bancárias e financeiras. Por outro lado, e a título subsidiário, contesta as conclusões da Comissão relativas à transferência da referida vantagem para as filiais de direito privado do IFPEN, Axens e Prosernat.
No processo T‑157/12, o IFPEN invoca agora quatro fundamentos em apoio do seu recurso.
O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que a Comissão não demonstrou a existência de uma vantagem económica real a favor do IFPEN e das suas filiais. Através deste fundamento, dividido em três partes, o IFPEN alega, antes de mais, que a Comissão não conseguiu demonstrar, em conformidade com o padrão de prova imposto pela jurisprudência, a existência de uma vantagem económica real criada a seu favor graças à garantia em causa, nomeadamente no que respeita às suas relações com os fornecedores e com os clientes. Em seguida, alega que a Comissão não fez prova bastante da transferência da referida vantagem económica para as suas filiais de direito privado, Axens e Prosernat. Por último, considera que não existe uma conexão suficiente entre a referida vantagem económica e a transferência de recursos do Estado proveniente da garantia em causa.
O segundo fundamento é relativo a uma violação da comunicação relativa às garantias ou, a título subsidiário, do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Através deste fundamento, o IFPEN alega, no essencial, que o n.
o
1.2 da comunicação relativa às garantias não pode ser interpretado no sentido de que valida a existência de uma relação automática entre, por um lado, a impossibilidade legal e estatutária de ser objeto de um processo de insolvência e, por outro, o benefício de condições de financiamento mais favoráveis nos mercados, constitutivo de uma vantagem seletiva.
O terceiro fundamento é relativo a erros de apreciação no que respeita à determinação do montante da vantagem concedida ao IFPEN. Através deste fundamento, dividido em duas partes, o IFPEN contesta, por um lado, a relevância do recurso ao
factoring
e às garantias de boa execução ou às garantias de melhores esforços para calcular o montante da vantagem que teria retirado da garantia em causa nas suas relações com os fornecedores e os clientes. Por outro lado, alega que a Comissão determinou erradamente a intensidade, tanto para o IPFEN como para as suas filiais, do auxílio estatal supostamente identificado.
Por último, o quarto fundamento é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade. Através deste fundamento, o IFPEN alega, no essencial, que as consequências que decorrem de um reconhecimento da existência de uma garantia implícita e ilimitada do Estado a favor dos EPIC que constituirá um auxílio estatal, nomeadamente a obrigação de notificação prévia e outras obrigações impostas a si e à República Francesa, são desproporcionadas.
A título preliminar, há que observar que não sendo posta em causa, no âmbito do presente litígio, a existência da garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao estatuto de EPIC, atendendo aos fundamentos apresentados pela República Francesa e pelo IFPEN, cabe ao Tribunal Geral, numa primeira fase, apreciar a questão de saber se a Comissão concluiu acertadamente que a cobertura, por esta garantia, por um lado, das atividades de transferência de tecnologia executadas pelo IFPEN nos domínios previstos nas convenções exclusivas celebradas com as suas filiais Axens e Prosernat e, por outro, das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executados pelo IFPEN, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais, constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Neste contexto, o Tribunal Geral apreciará, antes de mais, a questão de saber se foi validamente que a Comissão considerou, no caso em apreço, que o IFPEN beneficiava de uma vantagem nas relações com as instituições bancárias e financeiras, clientes e fornecedores, decorrente da garantia implícita e ilimitada do Estado associada ao seu estatuto, bem como a questão de saber se a Comissão fez prova bastante de que esta vantagem tinha sido transferida para as filiais do IFPEN, Axens e Prosernat. Em seguida, se for caso disso, caberá ao Tribunal Geral apreciar os fundamentos pelos quais a República Francesa e o IFPEN contestam que esta vantagem implique a transferência de recursos estatais.
Na hipótese de o Tribunal Geral constatar que a Comissão concluiu validamente pela existência, no caso em apreço, de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, caberá ao Tribunal Geral, numa segunda fase, verificar se as condições de compatibilidade deste auxílio com o mercado interno, impostas pela Comissão, violam o princípio da proporcionalidade como alega o IFPEN.
Quanto aos fundamentos relativos a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE e relativos à existência e ao cálculo da vantagem para o IFPEN
A primeira parte do segundo fundamento e o quarto fundamento do recurso no processo T‑157/12, bem como a segunda parte do primeiro fundamento e a primeira parte do terceiro fundamento do recurso no processo T‑479/11 são relativas, no essencial, à existência da vantagem que o IFPEN teria obtido da garantia do Estado inerente ao seu estatuto de EPIC e, em menor medida, à estimativa do montante dessa vantagem.
Os argumentos da República Francesa e do IFPEN dizem respeito, no essencial, à demonstração, pela Comissão, da existência de uma vantagem nas relações do IFPEN com clientes e fornecedores. Todavia, a República Francesa contesta igualmente algumas observações da Comissão relativas à vantagem que poderia materializar‑se nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras.
Há que apreciar, portanto, numa primeira fase, os argumentos relativos à vantagem que surge nas relações entre o IFPEN e os seus fornecedores e clientes e, numa segunda fase, a vantagem que pode surgir nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras.
Quanto à vantagem no que respeita às relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes
Em primeiro lugar, nas respetivas petições, a República Francesa e o IFPEN alegam que a Comissão não conseguiu demonstrar, em conformidade com o limiar de prova imposto pela jurisprudência, a existência de uma vantagem económica real a favor do IFPEN no que respeita às relações com os fornecedores e clientes. Afirmam assim que, embora a análise da Comissão possa ser prospetiva, não pode ser inteiramente hipotética, devendo, em contrapartida, permitir definir uma vantagem económica real.
Ora, segundo a República Francesa e o IFPEN, no caso em apreço, a demonstração da existência da vantagem nas relações do IFPEN com os fornecedores e os clientes assentava em hipóteses não sustentadas por elementos de prova. A República Francesa e o IFPEN sublinham, designadamente, que a Comissão não apresentou qualquer testemunho de um fornecedor ou de um cliente e,
a fortiori
, não demonstrou o caráter habitual e sistemático da antecipação, pelos fornecedores e pelos clientes, da impossibilidade de sujeitar um EPIC a um processo de insolvência. Além disso, no que respeita às relações entre o IFPEN e os clientes, a República Francesa e o IFPEN salientam o caráter confuso, até mesmo incompreensível, de algumas passagens da fundamentação da decisão impugnada. A República Francesa e o IFPEN concluem daí que a Comissão não respeitou as suas obrigações em matéria de instrução quando baseou o seu raciocínio numa suposição, em vez de procurar junto dos fornecedores e dos clientes do IFPEN eventuais provas tangíveis dos comportamentos que lhes são imputados.
Nas respetivas observações escritas sobre as conclusões a extrair do acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral para a decisão da causa, a República Francesa e o IFPEN alegam que a Comissão não podia invocar a presunção de vantagem estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), para demonstrar a existência da vantagem que o IFPEN retirou da garantia ilimitada do Estado nas relações com os fornecedores e clientes sem ter verificado, previamente, que o comportamento dos operadores do mercado justificava uma hipótese de vantagem análoga à que se encontra nas relações do IFPEN com as instituições bancárias e financeiras. Segundo a República Francesa e o IFPEN, essa verificação seria inexistente na decisão impugnada.
Além disso, segundo a República Francesa, o exame do contexto económico e jurídico em que se insere o mercado em causa nas relações do IFPEN com fornecedores e clientes permite excluir a plausibilidade de uma hipótese de vantagem análoga à que se encontra nas relações do IFPEN com as instituições bancárias e financeiras. Em seguida, a República Francesa e o IFPEN apresentam, nas respetivas observações, vários elementos de facto para demonstrar que a presunção de vantagem nas relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes foi, em todo o caso, ilidida.
Em segundo lugar, a República Francesa e o IFPEN contestam o método escolhido pela Comissão para calcular o montante da vantagem proporcionada ao IFPEN pela garantia em causa nas suas relações com os fornecedores e os clientes. Em particular, alegam que o
factoring
e as garantias de boa execução ou de melhores esforços que a Comissão escolheu como indicadores de comparação, não são relevantes para efetuar tal estimativa.
Nas suas observações escritas sobre as conclusões a extrair do acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral para a decisão da causa, a Comissão alega que o recurso a uma presunção se justificava para demonstrar a existência da vantagem nas relações entre o IFPEN e os clientes e fornecedores. A Comissão observa que, quanto ao mercado no qual opera o IFPEN, as atividades económicas dos organismos de investigação incluem, nomeadamente, contratos de investigação e de prestação de serviços a empresas ou ainda, como no caso do IFPEN, atividades de transferência de tecnologia. Assim, a Comissão salienta que um organismo de investigação pode adquirir a fornecedores instrumentos, equipamentos e diversos meios de pesquisa para os seus laboratórios. A Comissão refere que os clientes do IFPEN celebram com estes contratos de investigação. Ora, segundo a Comissão, o mero facto de os projetos de investigação do IFPEN se caracterizarem por um nível elevado de incerteza e, portanto, pela aceitação de um risco elevado por parte dos parceiros comerciais do organismo de investigação não implica, porém, que estes parceiros sejam indiferentes ao risco de insolvência do seu cocontratante. A longa duração dos contratos de investigação e desenvolvimento salientaria, pelo contrário, o interesse que uma proteção contra a insolvência do seu cocontratante pode ter para os clientes do IFPEN, designadamente quando assumem compromissos a longo prazo numa investigação complexa. Segundo a Comissão, deve distinguir‑se entre o risco inerente ao projeto de investigação e o risco de insolvência do cocontratante. A garantia de que beneficia o IFPEN poderia, portanto, constituir uma vantagem concorrencial em comparação com outros organismos de investigação no que respeita aos contratos a longo prazo. Além disso, determinados contratos de investigação e de desenvolvimento implicariam serviços pós‑venda significativos, de modo que os parceiros comerciais permaneceriam bastante mais dependentes uns dos outros do que no âmbito da aquisição de um produto ou de um serviço mais estandardizado. Poderia ser defendida a aplicação de um raciocínio idêntico no que respeita às relações do IFPEN com os fornecedores. Mais uma vez, mesmo que uma parte dos fornecimentos seja estandardizada, outros contratos de fornecimento poderiam ter por objeto instrumentos muito especializados que só poderiam ser entregues na sequência de um período prolongado. Esta circunstância poderia incitar os fornecedores de um organismo de investigação a tentar salvaguardar‑se do risco de insolvência do seu cocontratante. De igual modo, segundo a Comissão, o elevado preço desses instrumentos poderia levar a um pagamento diferido em prestações que, também ele, representaria um risco para o fornecedor e produziria o mesmo efeito de incentivo. A Comissão conclui, assim, que era perfeitamente justificado o recurso a uma presunção para demonstrar a existência de uma vantagem decorrente da garantia ilimitada do Estado conferida ao IFPEN nas relações com os clientes e os fornecedores.
Nas suas observações complementares, a Comissão contesta igualmente o argumento da República Francesa e do IFPEN segundo o qual a análise do contexto económico e jurídico do mercado em que o IFPEN atua retiraria a plausibilidade da hipótese de a garantia ilimitada do Estado permitir ao IFPEN beneficiar, nas relações com os fornecedores e clientes de uma vantagem análoga à que se encontra nas relações de um EPIC com as instituições bancárias e financeiras. A Comissão contesta, além disso, que a presunção de vantagem nas relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes tenha sido ilidida no caso em apreço.
Por outro lado, a Comissão alega que, ao contrário do alegado pela República Francesa e pelo IFPEN, seria adequado o recurso ao
factoring
e à garantia de boa execução para calcular a vantagem retirada pelo IFPEN da garantia ilimitada do Estado nas relações com os fornecedores e com os clientes. A Comissão salienta a este respeito que o recurso ao «raciocínio em termos do custo da cobertura do risco equivalente» para estimar o valor da vantagem que o IFPEN podia ter retirado da garantia em causa era justificado pelas dificuldades que teve de superar ao fazer essa estimativa, dificuldades que resultam, nomeadamente, da inexistência no mercado de um serviço comparável a uma garantia contra o risco de insolvência comercializado enquanto tal.
Antes de mais, importa recordar que a qualificação de auxílio estatal, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, de uma medida adotada em relação a uma empresa exige que se verifiquem quatro requisitos. Em primeiro lugar, deve estar em causa uma intervenção do Estado ou proveniente de recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, a mesma deve proporcionar uma vantagem em benefício exclusivo de determinadas empresas ou determinados setores de atividade. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de março de 2006, Enirisorse,
C‑237/04
,
EU:C:2006:197
, n.
os
38 e 39 e jurisprudência referida, e de 29 de setembro de 2000, CETM/Comissão,
T‑55/99
,
EU:T:2000:223
, n.
o
39 e jurisprudência referida).
O conceito de auxílio abrange não só prestações positivas, mas também intervenções que, sob diversas formas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, por isso, não sendo subvenções na aceção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos. Deste modo, são considerados auxílios todas as intervenções estatais que, independentemente da forma que assumam, sejam suscetíveis de favorecer direta ou indiretamente empresas, ou que devam ser consideradas uma vantagem económica que a empresa beneficiária não teria obtido em condições normais de mercado (v. Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
o
94 e jurisprudência referida).
Em seguida, há que recordar que é à Comissão que incumbe fazer prova da existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão,
T‑68/03
,
EU:T:2007:253
, n.
o
34 e jurisprudência referida). A este respeito, segundo a jurisprudência, para verificar se a empresa beneficia de uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado, a Comissão é obrigada a fazer uma análise completa de todos os elementos pertinentes da operação controvertida e do seu contexto, incluindo a situação da empresa beneficiária e o mercado em causa (Acórdãos de 6 de março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Comissão,
T‑228/99 e T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, n.
o
251, e de 3 de março de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comissão,
T‑163/05
,
EU:T:2010:59
, n.
o
37).
No que respeita à administração da prova no setor dos auxílios de Estado, resulta de jurisprudência constante que a Comissão é obrigada a conduzir o procedimento de investigação das medidas em causa de uma forma diligente e imparcial, de modo a dispor, quando da adoção de uma decisão final que conclua pela existência e, se for caso disso, pela incompatibilidade ou ilegalidade do auxílio, dos elementos o mais completos e fiáveis possíveis para tal (v. Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
No entanto, tal como declarou o Tribunal de Justiça, no âmbito da referida apreciação, a Comissão pode invocar uma presunção simples segundo a qual a atribuição de uma garantia implícita e ilimitada do Estado a favor de uma empresa que não está sujeita aos processos ordinários de recuperação e de liquidação tem por consequência uma melhoria da sua posição financeira através de uma diminuição dos encargos que, normalmente, oneram o seu orçamento. Por conseguinte, no âmbito de um procedimento relativo aos regimes de auxílios existentes, de modo a provar a vantagem atribuída por essa garantia à empresa beneficiária, basta à Comissão demonstrar a própria existência desta garantia, sem precisar de demonstrar os efeitos reais produzidos pela mesma a partir do momento da sua atribuição (Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
os
98 e 99, e acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral, n.
o
110).
No que respeita ao alcance da fiscalização jurisdicional da decisão impugnada à luz do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, resulta da jurisprudência que o conceito de auxílio estatal, tal como definido nessa disposição, tem caráter jurídico e deve ser interpretado com base em elementos objetivos. Por esta razão, o juiz da União deve, em princípio e tendo em conta tanto os elementos concretos do litígio submetido à sua apreciação como o caráter técnico ou complexo das apreciações feitas pela Comissão, exercer uma fiscalização exaustiva no que diz respeito à questão de saber se uma medida cai no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (v. Acórdão de 2 de março de 2012, Países Baixos e ING Groep/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
100 e jurisprudência referida).
Da jurisprudência resulta também que a fiscalização jurisdicional é limitada no que respeita à questão de saber se uma medida entra no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, quando as apreciações levadas a cabo pela Comissão apresentam um caráter técnico ou complexo. Compete, porém, ao Tribunal Geral apreciar se é esse o caso (v. Acórdão de 2 de março de 2012, Países Baixos e ING Groep/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
101 e jurisprudência referida).
A este respeito, embora a Comissão goze de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica apreciações de ordem económica a efetuar no contexto da União, isso não implica que o juiz da União se deva abster de fiscalizar a interpretação de dados de natureza económica feita pela Comissão. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o juiz da União deve, designadamente, verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência mas também fiscalizar se esses elementos constituem todos os dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são capazes de sustentar as conclusões que deles se retiram (v. Acórdão de 2 de março de 2012, Países Baixos e ING Groep/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
102 e jurisprudência referida).
Ora, por um lado, tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão proferido em sede de recurso, a medida em causa, a saber, a transformação do IFPEN em EPIC, não está abrangida pelo conceito de «regime de auxílios» previsto no artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento n.
o
659/1999, mas, na medida em que pode ser qualificada de «auxílio estatal», constitui um auxílio individual na aceção do artigo 1.
o
, alínea e), do Regulamento n.
o
659/1999. Daqui resulta que a Comissão não podia limitar‑se a examinar as características gerais desta medida para demonstrar que a mesma constituía um auxílio estatal (acórdão proferido em sede de recurso, n.
os
64 a 73 e 82).
Por outro lado, há que salientar que a presunção de vantagem estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), enunciada no n.
o
77
infra
, assenta na hipótese de que, graças à garantia associada ao seu estatuto, o EPIC em causa beneficia ou poderia beneficiar de melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros. Assim, a aplicação da referida presunção às relações do EPIC com os fornecedores e os seus clientes só se justifica na medida em que essas condições mais vantajosas se verifiquem igualmente nas relações com estes últimos nos mercados em causa (acórdão proferido em sede de recurso, n.
o
150).
Por conseguinte, quando a Comissão quer aplicar a referida presunção, deve examinar o contexto económico e jurídico em que se insere o mercado afetado pelas relações em questão. Em particular, a Comissão deve verificar se os comportamentos dos operadores no mercado em causa justificam uma hipótese de vantagem análoga à existente nas relações do EPIC com as instituições bancárias e financeiras (acórdão proferido em sede de recurso, n.
o
150).
É à luz destas considerações que há que apreciar as alegações apresentadas pela República Francesa e pelo IFPEN.
–
Quanto à alegação de falta de prova da vantagem nas relações entre o IFPEN e os fornecedores
Há que salientar que resulta dos considerandos 203 e 214 da decisão impugnada que, segundo a Comissão, existe um fenómeno de redução dos preços resultante de uma apreciação mais favorável, por parte dos seus cocontratantes, do risco de incumprimento de uma entidade que sabem estar protegida do risco de liquidação judicial pelo seu estatuto de estabelecimento público.
No considerando 204 da decisão impugnada, a Comissão expôs o método a que tinha recorrido para avaliar o montante da redução dos preços nos seguintes termos:
«Para estimar a redução dos preços resultante de uma apreciação mais favorável do risco de incumprimento de um EPIC por parte dos seus fornecedores, a Comissão considera que deve argumentar em termos de custos da cobertura de um risco equivalente. Efetivamente, na ausência de uma garantia estatal, um fornecedor do estabelecimento público IFP que desejasse beneficiar de uma garantia comparável (ou seja, uma cobertura total do risco de incumprimento do seu cocontratante) poderia recorrer aos serviços de uma instituição de crédito ou de seguros especializada. Essa cobertura do risco de incumprimento é, por exemplo, proposta atualmente pelas empresas especializadas em
factoring
.»
As observações expostas nos considerandos 203 e 204 da decisão impugnada, lidas em conjugação com o considerando 214 da referida decisão, evidenciam o facto de a Comissão postular a existência de uma redução de preço que se deve a uma apreciação mais favorável, pelos fornecedores, do risco de incumprimento do IFPEN, sem verificar o mérito deste postulado, e de, em seguida, procurar avaliar o alcance desta redução de preços através de um indicador que não media a própria redução de preços, mas apenas o valor de uma garantia que considerou comparável àquele de que o IFPEN beneficiava. Esta conclusão é reforçada pela inexistência, na decisão impugnada, de qualquer estudo respeitante à evolução dos preços efetivamente praticados pelos fornecedores do IFPEN antes e durante o período considerado.
No âmbito de uma medida de organização do processo, a Comissão foi chamada a clarificar se a afirmação, segundo a qual a vantagem de que o IFPEN tinha beneficiado nas suas relações com os fornecedores consistia numa redução dos preços praticados por estes últimos, se baseava nessa análise e, se necessário, em que parte da decisão impugnada tinha sido feita tal análise.
Em resposta a esta medida de organização do processo, a Comissão clarificou que, nos considerandos 203 e 204 da decisão impugnada, «[presumiu] que a existência de uma garantia implícita e ilimitada podia influir sobre a perceção, por parte dos fornecedores do IFP[EN], do risco de não pagamento por [este último], o que se deveria traduzir logicamente numa série de vantagens concedidas ao beneficiário da garantia (e, nomeadamente, numa redução de preços)». Na sua resposta, a Comissão também referiu que «a conclusão pela existência de uma vantagem económica real para o IFPEN, nas suas relações com os fornecedores, da garantia em causa, e que consistia numa redução dos preços praticados por estes últimos, assenta[ava] não numa análise empírica e concreta da fixação dos preços pelos fornecedores do IFP[EN] neste mercado, mas numa presunção completada por determinadas observações empíricas» e que, «[p]or outras palavras, trata[va]‑se de uma demonstração indireta amplamente baseada em elementos lógicos». Em conclusão, a Comissão referiu que os seus serviços estavam a reapreciar a fundamentação da decisão impugnada à luz das exigências estabelecidas no acórdão proferido em sede de recurso.
Há que salientar também que, na audiência, a própria Comissão declarou que, quanto às relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes, constavam da decisão impugnada elementos indiciadores de que tinha baseado o seu raciocínio numa presunção, bem como alguns elementos relativos ao mercado, não figurando aí, todavia, uma demonstração formal completa do que o Tribunal de Justiça tinha considerado necessário no âmbito do acórdão proferido em sede de recurso. Segundo a Comissão, esta circunstância explica a conclusão da sua resposta à questão do Tribunal Geral referida no n.
o
89
supra
.
Assim, verifica‑se que, tal como a Comissão reconheceu nos articulados apresentados no Tribunal Geral e declarou em seguida na audiência, não consta da decisão impugnada a demonstração de que o comportamento dos operadores no mercado em causa justificava a hipótese de uma vantagem análoga nas relações entre o IFPEN e os fornecedores à existente nas relações entre um EPIC e as instituições bancárias e financeiras, exigida pelo Tribunal de Justiça no acórdão proferido em sede de recurso.
Por conseguinte, a Comissão não teve razão ao concluir, nos considerandos 203 e 214 da decisão impugnada, que o IFPEN beneficiou de uma vantagem económica real, que consiste numa redução dos preços praticados pelos seus fornecedores e que resulta de uma apreciação mais favorável por estes do seu risco de incumprimento.
Resulta do exposto que não é necessário apreciar os argumentos nos quais a República Francesa e o IFPEN contestam a relevância do recurso ao
factoring
para calcular o montante da vantagem que a garantia em causa proporcionou ao IFPEN nas suas relações com os fornecedores. Com efeito, a Comissão não podia proceder à estimativa de uma vantagem cuja existência não foi de forma alguma demonstrada.
–
Quanto à alegação de falta de prova da vantagem nas relações entre o IFPEN e os clientes
Resulta da decisão impugnada que a Comissão definiu a vantagem que o IFPEN pôde retirar da garantia do Estado inerente ao seu estatuto de EPIC como o não pagamento de um prémio correspondente à garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, que pôde proporcionar aos seus clientes.
Esta definição baseia‑se numa conclusão sustentada apenas pelas observações do UOP Limited, segundo as quais, em matéria de cessão de tecnologias, os compradores eram particularmente sensíveis às garantias que os prestadores desses serviços lhes podiam fornecer, em termos de cobertura da responsabilidade contratual e extracontratual (considerando 216 da decisão impugnada). Partindo desta conclusão, e tendo excluído, por a considerar irrelevante, a questão da cobertura pela garantia em causa da responsabilidade extracontratual do IFPEN, a Comissão referiu o seguinte:
«(220)
[…] tendo em conta a garantia concedida pelo Estado ao [IFPEN], os seus clientes têm a certeza de que este último não se encontrará nunca em situação de liquidação judicial e, portanto, estará sempre em condições de cumprir as suas obrigações contratuais ou, na hipótese de o não fazer, de que serão indemnizados por esse incumprimento […]
(221)
Em consonância com o raciocínio exposto nos pontos 204 e seguintes, no que se refere às relações com os fornecedores, a Comissão considera que, na ausência de uma garantia estatal, um cliente que quisesse beneficiar do mesmo nível de proteção deveria subscrever, junto de um intermediário financeiro (instituição bancária ou companhia de seguros, por exemplo) uma garantia de boa execução (em inglês, “performance bond”), para assegurar a boa execução do contrato que o vincula ao [IFPEN]. A finalidade dessa proteção consistiria em garantir a esse cliente uma compensação financeira, em caso de prejuízo causado pela não execução (total ou parcial) do contrato.»
Nos considerandos seguintes da decisão impugnada, a Comissão efetuou uma estimativa do custo de uma garantia de boa execução ou de uma garantia de melhores esforços e considerou que essa garantia implicaria uma taxa máxima de 5 % do volume de negócios gerado pela prestação do serviço coberto (considerandos 223 a 225 da decisão impugnada). Tentou igualmente determinar, entre as atividades económicas do IFPEN, as prestações de serviços que seriam abrangidas por «essa garantia» (considerandos 226 a 235 da decisão impugnada). No considerando 236 da decisão impugnada, a Comissão constatou o seguinte:
«[…] no exercício das suas atividades económicas, o [IFPEN] beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu na ausência de pagamento de um prémio correspondente à garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, que pôde proporcionar aos seus clientes em relação às suas atividades de investigação, inclusivamente às suas filiais Axens e Prosernat, no seu domínio exclusivo. Não estando embora em condições de quantificar com precisão o montante exato desta vantagem, tendo em conta a especificidade do risco coberto, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é suscetível de exceder, relativamente a cada prestação e a cada ano, os montantes indicados no Quadro 5, incluído no presente ponto […]»
Resulta dos considerandos da decisão impugnada, referidos nos n.
os
95 e 96
supra
, que a vantagem de que beneficiaria o IFPEN nas relações com os clientes, tendo em conta a garantia ilimitada do Estado associada ao seu estatuto de EPIC, decorre de lhes garantir que não estará sujeito a um processo de liquidação judicial e, portanto, estará sempre em condições de cumprir as suas obrigações contratuais ou, na hipótese de o não fazer, que serão indemnizados por esse incumprimento, ao passo que, na falta dessa segurança, os referidos clientes seriam obrigados a subscrever uma garantia de boa execução junto de um intermediário financeiro.
Tal como a República Francesa e o IFPEN salientam, o raciocínio aplicado pela Comissão para definir a vantagem de que o IFPEN beneficiou nas suas relações com os clientes baseia‑se na hipótese de que, nas condições normais de mercado, os clientes dos institutos de investigação como o IFPEN recorrem a garantias de boa execução ou a garantias de melhores esforços para se protegerem contra o risco de insolvência do respetivo cocontratante e que, perante uma garantia como aquela de que o IFPEN beneficia, os clientes deste último deixam de ter necessidade de recorrer a essa garantia de boa execução ou de melhores esforços.
Ora, excluindo as observações da empresa UOP Limited constantes do considerando 216 da decisão impugnada, segundo as quais «[…] em matéria de cessão de tecnologias, […], os compradores são particularmente sensíveis às garantias que os prestadores desses serviços lhes podem fornecer, em termos de cobertura da responsabilidade tanto contratual como extracontratual», a Comissão não refere qualquer elemento de mercado suscetível de justificar o mérito das hipóteses resumidas no n.
o
98
supra
.
Embora constem efetivamente dos considerandos 221 a 236 da decisão impugnada desenvolvimentos relativos à garantia de melhores esforços ou à garantia de boa execução, não se pode deixar de observar que estes apenas visavam quantificar o montante da vantagem presumida, tal como resulta da remissão para o raciocínio, constante dos considerandos 204 e seguintes da decisão impugnada, respeitante à quantificação da vantagem presumida nas relações entre o IFPEN e os fornecedores. Há que salientar, a este respeito, que a Comissão referiu, na sua defesa, que a garantia de melhores esforços e a garantia de boa execução não podem ser equiparadas à garantia ilimitada do Estado de que beneficia o IFPEN, que abrange um domínio mais amplo do que estas duas garantias, e que resulta muito claramente da decisão impugnada que utilizou estes tipos de garantias enquanto instrumentos de comparação, a fim de se aproximar o mais possível do valor da vantagem conferida ao IFPEN pela garantia do Estado nas relações com os clientes. A Comissão precisa, assim, que, no considerando 236 da decisão impugnada, esta parte do seu raciocínio se baseou numa eventual quantificação da vantagem já recebida e não na capacidade da medida para proporcionar uma vantagem.
Assim, deve concluir‑se que a Comissão recorreu a um raciocínio hipotético. Todavia, há que salientar que a Comissão não podia, no caso em apreço, justificar tal raciocínio invocando a presunção de vantagem estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Com efeito, salienta‑se que não consta da decisão da Comissão o exame prévio do contexto económico e jurídico do mercado em causa, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
supra
, que permitiria admitir a plausibilidade de uma hipótese de vantagem nas relações entre o IFPEN e os clientes, análoga à que se verifica nas relações entre um EPIC e as instituições bancárias e financeiras, o que foi, de resto, expressamente admitido pela Comissão na audiência, como o Tribunal Geral recordou no n.
o
90
supra
.
Daqui resulta que, quanto à definição da vantagem que o IFPEN retira da garantia implícita e ilimitada do Estado, conferida pelo seu estatuto de EPIC, nas relações com os clientes, a Comissão não cumpriu o seu dever de fazer prova desta vantagem em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
75
supra
. Por conseguinte, a Comissão não teve razão ao concluir, no considerando 236 da decisão impugnada, que, graças à garantia em causa, o IFPEN beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu na ausência de pagamento de um prémio correspondente à garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, que pôde proporcionar aos seus clientes em relação às suas atividades de investigação, inclusivamente às suas filiais Axens e Prosernat no seu domínio exclusivo.
Daqui resulta que não é necessário apreciar os argumentos nos quais a República Francesa e o IFPEN contestam a relevância do recurso às garantias de boa execução ou de melhores esforços para calcular o montante da vantagem proporcionada ao IFPEN pela garantia em causa nas suas relações com os clientes.
Resulta de todas as considerações anteriores que, no que respeita à existência de uma vantagem que o IFPEN pôde retirar da garantia em causa nas suas relações com os fornecedores e os clientes, a Comissão não cumpriu o ónus da prova, tal como definido pela jurisprudência referida no n.
o
75
supra
.
Quanto à vantagem no que respeita às relações do IFPEN com as instituições bancárias e financeiras
No recurso do processo T‑157/12, o IFPEN alega não ter retirado qualquer vantagem da garantia do Estado no que respeita às relações com as instituições bancárias e financeiras, o que a própria Comissão reconheceu no considerando 199 da decisão impugnada. Por conseguinte, alega que não é necessário voltar a esta questão.
No processo T‑479/11, a República Francesa também salienta que a Comissão reconheceu, no considerando 199 da decisão impugnada, que, no período compreendido entre a data de alteração do seu estatuto e 2010, o IFPEN não retirou vantagens económicas reais do seu estatuto de EPIC nas suas relações com as instituições bancárias e financeiras.
Além disso, a República Francesa alega que a afirmação da Comissão, no considerando 200 da decisão impugnada, que aliás contesta, de que uma vantagem económica real podia manifestar‑se no futuro nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, não assentava em nenhum elemento de prova.
A este respeito, a República Francesa contesta a afirmação da Comissão, na defesa, de que cabia às autoridades francesas demonstrar que, a partir de 1 de janeiro de 2011, as condições de contração de empréstimos do IFPEN seriam sempre comparáveis às que obtinha antes da alteração do seu estatuto. A República Francesa alega que essa prova era impossível de apresentar devido ao caráter imprevisível da conjuntura económica e salienta que a própria Comissão admitira que não podia presumir os comportamentos futuros dos operadores de mercado.
Na audiência de 8 de outubro de 2015, a República Francesa invocou o artigo 12.
o
da Lei n.
o
2010/1645, de 28 de dezembro de 2010, de Programação das Finanças Públicas para os anos de 2011 a 2014 (JORF de 29 de dezembro de 2010, p. 22868), nos termos do qual «[s]em prejuízo de qualquer disposição legal em contrário que lhes seja aplicável, não podem contrair junto de uma instituição de crédito empréstimo cujo termo seja superior a doze meses, nem emitir título de dívida cujo termo exceda este prazo, os organismos franceses abrangidos no setor público administrativo central, na aceção do Regulamento (CE) n.
o
2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade, com exceção do Estado, da Caisse d’amortissement de la dette sociale (Caixa de Amortização da Dívida Social), da Caisse de la dette publique (Caixa da Dívida Pública) e da Société de prises de participation de l’État (Sociedade de Gestão de Participações do Estado)» e «[u]ma portaria conjunta do ministro responsável pela Economia e do ministro responsável pelo Orçamento estabelece a lista dos organismos aos quais se aplica esta proibição». Segundo a República Francesa, decorria desta disposição que o IFPEN não podia contrair junto de uma instituição de crédito empréstimo cujo termo fosse superior a doze meses, o que excluía, de qualquer modo, que uma vantagem se pudesse materializar, no futuro, nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras. A Comissão alegou a inadmissibilidade deste argumento, afirmando que as autoridades francesas não invocaram a redação desta lei no procedimento formal de investigação.
No âmbito das suas observações sobre as conclusões a extrair do acórdão proferido em sede de recurso, a República Francesa alega que a jurisprudência invocada pela Comissão para contestar a admissibilidade do argumento relativo ao artigo 12.
o
da Lei de 28 de setembro de 2010 é irrelevante face ao caráter objetivo e público da referida lei. Além disso, a República Francesa alega que, em conformidade com a jurisprudência, a fiscalização exercida pelo Tribunal Geral deve alargar‑se a todas as informações relevantes apresentadas pelo recorrente, quer sejam anteriores ou posteriores à decisão impugnada, tenham sido apresentados previamente no âmbito do procedimento administrativo ou, pela primeira vez, no âmbito do recurso de que o Tribunal Geral é chamado a conhecer. A este respeito, a República Francesa salienta, nomeadamente, que nem a existência de uma presunção de vantagem nem a necessidade de ilidir esta presunção para o futuro foram objeto de debate no procedimento administrativo, pelo que não pode ser acusada de não ter dado conhecimento à Comissão do artigo 12.
o
da Lei de 28 de setembro de 2010.
A República Francesa acrescenta que a proibição prevista no artigo 12.
o
da Lei de 28 de setembro de 2010 foi reproduzida na Lei 2014‑1653, de 29 de dezembro de 2014, de Programação das Finanças Públicas para os anos de 2014 a 2019 (JORF de 30 de dezembro de 2014, texto n.
o
1), bem como na Lei 2018‑32, de 22 de janeiro de 2018, de Programação das Finanças Públicas para os anos de 2018 a 2022 (JORF de 23 de janeiro de 2018, texto n.
o
1). A República Francesa refere também a Portaria de 4 de setembro de 2018, que fixa a lista dos vários organismos do setor público central proibidos de contrair junto de uma instituição de crédito empréstimo cujo termo seja superior a doze meses ou de emitir título de dívida cujo termo exceda esse prazo (JORF n.
o
230 de 5 de outubro de 2018, texto n.
o
22).
Nas suas observações sobre as conclusões a extrair do acórdão proferido em sede de recurso, o IFPEN alega que a própria Comissão excluiu a aplicação da presunção de vantagem definida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), mesmo no futuro. Tal resultaria do considerando 200 da decisão impugnada, no qual a Comissão concluiu a sua apreciação da eventual vantagem para o IFPEN nas relações com as instituições bancárias e financeiras precisando, quanto às relações posteriores à decisão impugnada, que a Comissão «não pode presumir qual será o comportamento futuro dos operadores de mercado ou como evoluirá a sua perceção do impacto da garantia estatal sobre o risco de incumprimento do estabelecimento público IFP». Segundo o IFPEN, esta conclusão pela ausência de recurso a uma presunção impõe‑se ainda mais pelo facto de, na decisão impugnada, a Comissão não ter chegado a nenhuma conclusão clara quanto à existência de uma vantagem a seu favor. Deste modo, apesar de o artigo 107.
o
TFUE impor à Comissão, sobre quem recai o ónus da prova, que faça prova de uma vantagem e não da possibilidade de uma vantagem, a Comissão limitou‑se a evocar, para o passado, no considerando 199 da decisão impugnada, uma vantagem eventual não materializada, e, para o futuro, no considerando 200 desta decisão, a impossibilidade de presumir os comportamentos futuros dos operadores relevantes do mercado.
De qualquer modo, o IFPEN considera que a presunção simples de vantagem é ilidida, não apenas para o passado, como demonstra a análise do custo dos empréstimos que contraiu desde a alteração do seu estatuto até ao mês de novembro de 2018, mas também para o futuro.
A este respeito, o IFPEN alega que a falta de plausibilidade de uma vantagem futura a seu favor é confirmada pelo conjunto dos elementos de contexto apresentados pelas autoridades francesas à Comissão durante o processo administrativo. O IFPEN refere‑se assim a três elementos específicos. Em primeiro lugar, a falta de impacto da transformação em EPIC sobre a sua situação financeira ou sobre as suas condições de financiamento, de acordo com um princípio de continuidade geral, consagrado no artigo 95‑VI da Lei de 13 de julho de 2005. Em segundo lugar, a excelente gestão financeira do IFPEN que se traduz num aumento progressivo dos seus próprios recursos. Em terceiro lugar, a ausência de empréstimos a mais de um ano nos cinco últimos anos e a existência de um único empréstimo a menos de um ano de montante insignificante, salientadas nos considerandos 197 e 198 da decisão impugnada.
Com uma argumentação idêntica à da República Francesa, o IFPEN alega que a falta de plausibilidade de uma vantagem futura a seu favor é também demonstrada pelo artigo 12.
o
da Lei de 28 de setembro de 2010.
Por outro lado, segundo o IFPEN, não se pode alegar que a República Francesa e este dispuseram de várias oportunidades de informar a Comissão da existência deste diploma legal durante o procedimento administrativo, uma vez que este foi publicado em 29 de dezembro de 2010, ou seja, mais de um mês após a resposta das autoridades francesas ao último pedido de informações que lhes foi dirigido no âmbito do procedimento administrativo, nem que o facto de o não ter apresentado durante o procedimento administrativo se explicaria pela intenção de o utilizar no âmbito de um procedimento contencioso.
Por último, o IFPEN alega que o argumento da Comissão segundo o qual o artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010, embora reduza estruturalmente a suas possibilidades de contração de empréstimo, não obsta à possibilidade de um empréstimo de montante elevado lhe proporcionar uma vantagem pelo prazo de um ano, é infirmado pelas informações apresentadas por três instituições bancárias.
A Comissão alega, nas suas observações sobre as conclusões a tirar do acórdão proferido em sede de recurso, que o Tribunal de Justiça confirmou que não estava obrigada a demonstrar os efeitos reais da garantia nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, na medida em que existia uma presunção simples de que esta garantia constituía uma vantagem nas referidas relações. Segundo a Comissão, resulta do acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral que, para ilidir esta presunção, não era suficiente constatar que a garantia não teve, no passado, qualquer efeito real na relação entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, era também preciso demonstrar que, tendo em conta o contexto económico e jurídico em que se insere a garantia associada ao estatuto de EPIC em causa, este último, com toda a plausibilidade, não obterá no futuro qualquer vantagem económica real desta garantia.
Na audiência, a Comissão contestou o argumento do IFPEN segundo o qual recorreu, na decisão impugnada, a nenhuma presunção de vantagem relativa às relações entre IFPEN e as instituições bancárias e financeiras.
Além disso, a Comissão alega que, em conformidade com a jurisprudência, os argumentos da República Francesa e do IFPEN destinados a ilidir esta presunção para o futuro devem ser rejeitados, na medida em que assentam em elementos de factos posteriores à decisão impugnada ou dos quais não lhe tinha sido dado conhecimento, pela República Francesa e pelo IFPEN, no procedimento administrativo, não obstante o elevado número de comunicações trocadas, no âmbito desse procedimento, a respeito da legislação nacional aplicável ao IFPEN.
Por outro lado, a Comissão contesta a argumentação da República Francesa e do IFPEN, se vier a ser considerada admissível, segundo a qual o artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010 era suscetível de ilidir a presunção de vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras para o futuro.
A este respeito, há que salientar que, como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão proferido em sede de recurso, o mero facto de o IFPEN beneficiar de uma garantia do Estado era suscetível de permitir à Comissão invocar a presunção de vantagem, tal como definida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), baseando‑se esta presunção na ideia de que, graças à garantia associada ao seu estatuto, um EPIC beneficia ou poderia beneficiar de melhores condições financeiras do que as que são normalmente disponíveis nos mercados financeiros (acórdão proferido em sede de recurso, n.
o
116).
Há que salientar igualmente que, ao contrário do que o IFPEN alega, a Comissão recorreu efetivamente, no caso em apreço, a um raciocínio baseado numa presunção respeitante à existência de uma vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras.
Assim, numa primeira fase, depois de analisar, nos considerandos 196 a 198 da decisão impugnada, os dados fornecidos pela República Francesa, a Comissão conclui, no considerando 199 desta decisão, que essa vantagem não se materializou no período compreendido entre a alteração de estatuto do IFPEN e 2010.
Numa segunda fase, no considerando 200 da decisão impugnada, a Comissão precisou que a conclusão segundo a qual a garantia do Estado não conferiu vantagem ao IFPEN nas relações com as instituições bancárias e financeiras no período considerado só é válida para o passado, na medida em que «não pode presumir qual será o comportamento futuro dos operadores de mercado, ou como evoluirá a sua perceção do impacto da garantia estatal sobre o risco de incumprimento do [IFPEN]».
Ainda no considerando 200 da decisão impugnada, a Comissão precisou que, «no âmbito dos relatórios anuais que as autoridades francesas deverão apresentar futuramente à Comissão, será conveniente que essas autoridades prestem informações relativas aos níveis e às condições de endividamento do [IFPEN], e apresentando provas de que esses empréstimos estão em conformidade com as condições de mercado, ou incluam o equivalente‑subvenção bruto do auxílio correspondente na estimativa dos montantes máximos dos efeitos da garantia, aplicando uma metodologia análoga à que é descrita na [decisão impugnada]».
Resulta assim do considerando 200 da decisão impugnada que a Comissão, implícita, mas necessariamente, presumiu a existência da vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, considerando que não podia excluir essa vantagem para o futuro e prevendo, em consequência, a obrigação de as autoridades francesas demonstrarem que esta vantagem não se verifica e que, se se verificar, se mantém nos limites dos efeitos máximos autorizados da garantia.
Há que recordar que, tal como o Tribunal de Justiça precisou no acórdão proferido em sede de recurso, para ilidir essa presunção, deve demonstrar‑se que, tendo em conta o contexto económico e jurídico em que se insere a garantia associada ao estatuto de EPIC em causa, este último não obteve no passado e, com toda a plausibilidade, não obterá no futuro qualquer vantagem económica real desta garantia (acórdão proferido em sede de recurso, n.
o
117).
No caso em apreço, há que salientar que a própria Comissão constatou, no considerando 199 da decisão impugnada, que a vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras não se materializou durante o período compreendido entre a data de transformação do IFPEN em EPIC e 2010 e, portanto, admitiu que a presunção de vantagem foi ilidida para o passado.
Por conseguinte, há que verificar se os argumentos apresentados pela República Francesa e pelo IFPEN são suscetíveis de ilidir a presunção de vantagem para o futuro nas condições previstas pelo Tribunal de Justiça no acórdão proferido em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral e recordadas no n.
o
129
supra
.
A este respeito, é jurisprudência constante que a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios estatais deve ser apreciada em função das informações de que a Comissão dispunha no momento em que a tomou (v. Acórdão de 23 de novembro de 2017, SACE e Sace BT/Comissão,
C‑472/15 P
, não publicado,
EU:C:2017:885
, n.
o
76 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, há que julgar inadmissíveis os argumentos do IFPEN relativos à análise das condições de financiamento que lhe foram concedidas pelas instituições bancárias entre 2011 e 2018, bem como à diligência efetuada pelo IFPEN junto dos bancos para demonstrar que, em 2016, lhe foi concedida uma linha de crédito a curto prazo em condições comerciais de mercado, uma vez que estes argumentos se baseiam em elementos de informações posteriores à adoção da decisão impugnada. O mesmo é válido para o argumento da República Francesa segundo o qual a proibição imposta a determinados organismos públicos de contrair junto de uma instituição de crédito empréstimo cujo termo fosse superior a doze meses, estabelecida no artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010, foi sistematicamente reproduzida nas leis de programação das finanças públicas posteriores à decisão impugnada.
Quanto ao argumento da República Francesa relativo ao artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010, há que recordar que, em conformidade com a jurisprudência, a Comissão é obrigada a conduzir de uma forma diligente e imparcial o procedimento de investigação das medidas postas em causa, de modo a dispor, quando da adoção da decisão final, dos elementos o mais completos e fiáveis possível para tal (v. Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
, n.
os
223 e 224 e jurisprudência referida).
Todavia, há que recordar também que, segundo a jurisprudência, não se pode censurar a Comissão por não ter tido em conta eventuais elementos de facto ou de direito que lhe teriam podido ser apresentados durante o procedimento administrativo, mas que o não foram, não sendo a Comissão obrigada a examinar oficiosamente e por suposição os elementos que lhe poderiam ter sido submetidos (v. Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
, n.
o
223 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que salientar que é pacífico entre as partes que a República Francesa e o IFPEN não deram conhecimento deste diploma legal à Comissão no procedimento formal de investigação e que não resulta dos autos que a Comissão o conhecia quando a decisão impugnada foi adotada.
Por conseguinte, não pode deixar de se observar que o argumento da República Francesa relativo ao artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010 deve ser rejeitado.
Esta constatação não era suscetível de ser posta em causa pelos argumentos apresentados pela República Francesa.
Assim, em primeiro lugar, há que salientar que, no caso em apreço, é irrelevante a jurisprudência resultante do Acórdão de 21 de janeiro de 2016, Galp Energía España e o./Comissão (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), referida pela República Francesa.
Com efeito, é verdade que o Tribunal de Justiça declarou, no n.
o
72 do Acórdão de 21 de janeiro de 2016, Galp Energía España e o./Comissão (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), que o âmbito da fiscalização da legalidade prevista no artigo 263.
o
TFUE abrange todos os elementos das decisões da Comissão relativas aos procedimentos nos termos dos artigos 101.
o
e 102.
o
TFUE cuja fiscalização aprofundada, tanto de direito como de facto, é assegurada pelo Tribunal Geral à luz dos fundamentos invocados pelas recorrentes e tendo em conta todos os elementos de prova apresentados por estas últimas, quer estes sejam anteriores ou posteriores à decisão adotada, tenham sido apresentados previamente no âmbito do procedimento administrativo ou, pela primeira vez, no âmbito do recurso de que o Tribunal Geral é chamado a conhecer, na medida em que estes últimos elementos de prova sejam pertinentes para a fiscalização da legalidade da decisão da Comissão (Acórdão de 21 de janeiro de 2016, Galp Energía España e o./Comissão,
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
, n.
o
72).
Todavia, resulta da própria redação do número 72 do Acórdão de 21 de janeiro de 2016, Galp Energía España e o./Comissão (
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
), exposta
supra
, que esta jurisprudência diz respeito à fiscalização da legalidade das decisões adotadas com fundamento nos artigos 101.
o
e 102.
o
TFUE e não à fiscalização da legalidade das decisões adotadas com fundamento no artigo 107.
o
TFUE.
Em segundo lugar, a República Francesa não podia alegar que devia ter sido autorizada a invocar a redação do artigo 12.
o
da Lei de 28 de janeiro de 2010 para ilidir a presunção de vantagem do IFPEN nas relações com as instituições bancárias e financeiras perante o Tribunal Geral apenas pelo facto de não ter podido invocá‑la na fase do procedimento formal de investigação, uma vez que este não suscitou qualquer debate relativo à referida presunção.
Com efeito, há que salientar que, na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão referiu que, não obstante as explicações fornecidas pelas autoridades francesas, tendo em conta as características da garantia do Estado de que beneficiava o IFPEN devido ao seu estatuto de EPIC, não podia excluir o facto de o IFPEN beneficiar de uma vantagem económica ligada à possibilidade de o Estado agir em última instância. A Comissão especificou igualmente que esta vantagem resultava de uma apreciação mais favorável, pelos credores, do risco de reembolso dos créditos, graças à presença da garantia estatal ilimitada e que se podia traduzir em melhores condições de crédito. Daqui resulta que incumbia à República Francesa, que participou no procedimento formal de investigação, apresentar os elementos de informações que considerava suscetíveis de pôr em causa a apreciação, feita pela Comissão na decisão de dar início ao referido procedimento, respeitante à existência de uma vantagem económica nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras, incluindo, se fosse caso disso, a redação do artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010.
De qualquer modo, admitindo que a República Francesa pudesse invocar a redação do artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010 no âmbito do presente procedimento, não se pode deixar de observar que este, por si só, não era suscetível de ilidir a presunção de vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras à data na qual a Comissão adotou a decisão impugnada.
Com efeito, o artigo 12.
o
, n.
o
1, da Lei de 28 de dezembro de 2010 dispunha que, «[s]em prejuízo de qualquer disposição legal em contrário que lhes seja aplicável, não podem contrair junto de uma instituição de crédito empréstimo cujo termo seja superior a doze meses, nem emitir título de dívida cujo termo exceda este prazo, os organismos franceses abrangidos no setor público administrativo central, na aceção do Regulamento (CE) n.
o
2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade, com exceção do Estado, da Caisse d’amortissement de la dette sociale (Caixa de Amortização da Dívida Social), da Caisse de la dette publique (Caixa da Dívida Pública) e da Société de prises de participation de l’État (Sociedade de Gestão de Participações do Estado)» e que «[u]ma portaria conjunta do ministro responsável pela Economia e do ministro responsável pelo Orçamento estabelec[ia]e a lista dos organismos aos quais se aplica[va] esta proibição».
Assim, há que salientar que, contrariamente ao que a República Francesa alegou na audiência, a mera referência ao setor público administrativo central na aceção do Regulamento (CE) n.
o
2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (
JO 1996, L 310, p. 1
), não podia permitir concluir que esta disposição era aplicável ao IFPEN, na medida em que essa mesma disposição previa que a lista dos organismos aos quais seria aplicável seria estabelecida por portaria ministerial.
De resto, sublinhe‑se que, em resposta a uma pergunta feita pelo Tribunal Geral, a República Francesa precisou que o IFPEN fazia parte da lista dos organismos franceses abrangidos no setor público administrativo central contemplados no artigo 12.
o
da Lei de 28 de dezembro de 2010 anexa à Portaria de 28 de setembro de 2011 que fixa a lista dos referidos organismos proibidos de contrair junto de uma instituição de crédito um empréstimo cujo termo seja superior a doze meses ou de emitir título de dívida cujo termo exceda este prazo (JORF n.
o
232, de 6 de outubro de 2011, p. 16907).
Quanto ao argumento do IFPEN segundo o qual os elementos de contexto apresentados pelas autoridades francesas à Comissão durante o procedimento administrativo, recordados no n.
o
115
supra
, teriam sido suficientes para ilidir a presunção de vantagem nas relações entre este e as instituições bancárias e financeiras para o futuro, há que salientar, como a Comissão, que estes elementos, respeitantes ao passado, eram insuficientes para excluir a existência da vantagem no futuro, na medida em que os estatutos do IFPEN continham uma disposição que previa a possibilidade de este último contrair empréstimos sem limitações de prazo ou de montante.
Tendo em conta as considerações anteriores, conclui‑se que a República Francesa e o IFPEN não conseguiram ilidir a presunção de vantagem nas relações entre o IFPEN e as instituições bancárias e financeiras para o futuro.
Importa assim concluir que a Comissão considerou validamente que a garantia do Estado de que beneficia o IFPEN devido ao seu estatuto de EPIC conferia a este último uma vantagem económica.
Por conseguinte, não obstante a constatação, no n.
o
105
supra
, de que a Comissão não cumpriu o ónus da prova relativo à existência de uma vantagem que o IFPEN pôde retirar da garantia implícita e ilimitada do Estado nas relações com os fornecedores e clientes, há que julgar improcedentes os fundamentos relativos a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE e relativos à existência e ao cálculo da vantagem a favor do IFPEN.
Quanto aos fundamentos relativos a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e relativos à transferência da vantagem para as filiais do IFPEN, Axens e Prosernat
Os argumentos relativos à transferência da vantagem de que teria beneficiado o IFPEN devido à garantia implícita e ilimitada do Estado inerente ao seu estatuto de EPIC para as suas filiais de direito privado, Axens e Prosernat, são apresentados na segunda parte do segundo fundamento do recurso no processo T‑157/12 e na segunda parte do terceiro fundamento do recurso no processo T‑479/11.
O IFPEN e a República Francesa alegam que a Comissão não fez prova bastante da transferência da vantagem económica, de que o IFPEN alegadamente beneficiou devido à garantia do Estado em causa, para as suas filiais de direito privado, Axens e Prosernat.
O IFPEN salienta, a este respeito, a insuficiência da fundamentação da decisão impugnada. Além disso, alega que, na medida em que a Comissão é obrigada a apreciar, em cada uma das suas decisões, os factos específicos do caso em apreço, a sua atuação, que consistiu em aplicar por analogia o raciocínio aplicado na Decisão C (2005) 5412 final da Comissão, de 21 de dezembro de 2005, relativa ao auxílio estatal N 531/2005, França — Medidas ligadas à criação e ao funcionamento da La Banque Postale (a seguir «Decisão Banque Postale»), para fundamentar o raciocínio desenvolvido na decisão impugnada é desadequada e infundada. A este respeito, salienta que esta decisão teve em consideração a estrutura específica do funcionamento do grupo La Poste, que difere da do grupo IFPEN, e que a natureza científica das atividades do IFPEN e das suas filiais não tem qualquer termo de comparação com as atividades postais. Além disso, o IFPEN alega que resulta do considerando 246 da decisão impugnada que a Comissão, uma vez que não encontrou qualquer indício de uma transferência da vantagem na sua contabilidade, baseou a demonstração desta transferência apenas na presunção de que a vantagem foi transferida pelo facto de não terem sido fixados às filiais os preços dos custos associados à cobertura pela garantia estatal dos serviços prestados pelo IFPEN por conta daquelas.
A República Francesa alega, por um lado, que a Comissão cometeu um erro de interpretação da Decisão Banque Postale e, por outro, ignorou o facto de as prestações de serviços e os serviços de investigação realizados pelo IFPEN serem faturados com base nos custos suportados pelo IFPEN com uma majoração e, portanto, que as relações comerciais entre o IFPEN e as respetivas filiais se processavam em condições normais de mercado. A República Francesa alega também que a Comissão cometeu um erro de direito e de facto ao considerar que o raciocínio adotado na sua Decisão 2009/157/CE era transponível para a totalidade das relações entre o IFPEN e as suas filiais quando se deveria ter limitado apenas às relações estabelecidas no âmbito dos acordos exclusivos celebrados entre o IFPEN e as suas filiais Axens e Prosernat.
Por outro lado, a República Francesa alega que, contrariamente ao que defende a Comissão, resulta da parte decisória da decisão impugnada que a questão da transferência da vantagem para as filiais é inseparável do resto dessa decisão.
A Comissão alega que a questão da transferência da vantagem é subsidiária para efeitos da demonstração da existência de um auxílio estatal a favor do IFPEN decorrente do estatuto de EPIC e apenas pode dar origem a uma anulação parcial da decisão impugnada, a saber, a parte respeitante à transferência do auxílio para as filiais. Segundo a Comissão, a questão da eventual transferência da vantagem para as filiais do IFPEN é autonomizável da questão prévia da existência da vantagem a favor do IFPEN.
A Comissão contesta, além disso, a argumentação da República Francesa e do IFPEN e conclui pela improcedência dos presentes fundamentos.
A título liminar, cumpre recordar que o artigo 1.
o
, n.
o
4, da decisão impugnada visa a cobertura pela garantia do Estado das atividades de transferência de tecnologia executadas pelo IFPEN nos domínios previstos nas convenções exclusivas celebradas com a Axens e a Prosernat.
Há que salientar que, tal como resulta dos considerandos 249 e 250 da decisão impugnada, a vantagem económica nos domínios de atividade exclusivos das filiais Axens e Prosernat, decorrente da cobertura pela garantia estatal concedida ao IFPEN, é uma vantagem seletiva na medida em que permite às filiais beneficiar do acesso às tecnologias e aos recursos humanos e materiais do IFPEN em condições mais favoráveis do que as dos seus concorrentes.
Daqui resulta que a demonstração da transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat é necessária para qualificar a medida visada pelo artigo 1.
o
, n.
o
4, da decisão impugnada, como auxílio estatal ao abrigo do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Há que recordar igualmente que o artigo 1.
o
, n.
o
5, da decisão impugnada visa a cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executadas pelo IFPEN, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais.
Cumpre salientar que, por definição, a qualificação desta medida de auxílio estatal não implica a demonstração de uma transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat no que respeita às prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executadas pelo IFPEN por conta de terceiros, bem como por conta das suas filiais fora dos domínios previstos pelos acordos exclusivos.
Em contrapartida, importa salientar que a demonstração da transferência da vantagem do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat é determinante para qualificar de auxílio estatal a cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executadas pelo IFPEN por conta das referidas filiais nos domínios previstos nos acordos exclusivos assinados com estas últimas. Com efeito, neste último caso, são efetivamente as filiais do IFPEN, Axens e Prosernat, as beneficiárias do auxílio uma vez que, devido aos acordos de exclusividade, essas prestações só podem ser realizadas pelo IFPEN por conta destas.
Daqui resulta que, tal como alega, no essencial, a Comissão, o fundamento relativo à ausência de demonstração da transferência da vantagem deve ser julgado improcedente na medida em que se destine a contestar a qualificação de auxílio estatal da medida visada no artigo 1.
o
, n.
o
5, da decisão impugnada, uma vez que esta diz respeito à cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executadas pelo IFPEN, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais fora do âmbito dos acordos de exclusividade.
É à luz destas considerações que há que apreciar as alegações apresentadas pela República Francesa e pelo IFPEN.
Em primeiro lugar, quanto à alegação do IFPEN de que a Comissão fundamentou, erradamente, a demonstração da transferência da vantagem a favor daquele para as filiais Axens e Prosernat numa analogia desadequada com o raciocínio aplicado na Decisão Banco Postal e, portanto, não cumpriu a sua obrigação de fundamentação, há que salientar que aquela assenta numa premissa errada.
Assim, no considerando 240 da decisão impugnada, a Comissão precisou que, «tendo em conta a inexistência, no direito francês, da responsabilidade geral do acionista pelos atos das suas filiais, no âmbito dos grupos de empresas, não se pode considerar que o estabelecimento público IFP e, portanto, o Estado francês possam ser responsáveis pelo reembolso dos créditos detidos por terceiros sobre as atividades económicas da Axens e da Prosernat, nomeadamente na hipótese de estas últimas serem colocadas em situação de liquidação judicial».
Por conseguinte, a Comissão excluiu que a Axens e a Prosernat pudessem beneficiar de uma transferência direta da vantagem de que o IFPEN alegadamente beneficiou nas relações com os seus credores.
Porém, a Comissão considerou, nos considerandos 241 a 247 da decisão impugnada, que a Axens e a Prosernat tinham beneficiado de uma transferência indireta da vantagem em questão, nos termos do seguinte raciocínio:
«(241)
Observe‑se, contudo, que a Comissão, na [D]ecisão [Banque Postale] supracitada, apesar de ter considerado […], que a La Banque Postale, na sua qualidade de sociedade anónima, continuava a estar sujeita ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial e não beneficiava, portanto, por sua própria conta, de uma garantia ilimitada do Estado, não deixou de analisar a questão de uma eventual transferência para a filial dos efeitos da garantia pública concedida ao seu único acionista.
(242)
Mais especificamente, a Comissão considerou que a arquitetura de funcionamento do grupo criava condições de permeabilidade entre o acionista (La Poste) e a filial (La Banque Postale), devido ao efeito combinado dos seguintes fatores: i) a utilização pela filial dos meios humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa‑mãe e ii) a remuneração desses meios com base nos custos suportados pela empresa‑mãe, pelo que, em caso de vantagem económica suscetível de reduzir os custos da La Poste, a remuneração paga pela La Banque Postale à sua empresa‑mãe teria sofrido uma redução equivalente, produzindo assim uma transferência (pelo menos parcial) dessa vantagem económica para a filial.
(243)
Da mesma forma, na [D]ecisão C 51/2005 supracitada, a Comissão considerou que existia uma certa porosidade, nomeadamente nas opções, em termos de fixação dos preços, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP à Axens e à Prosernat, no seu domínio exclusivo, pelo que as relações comerciais intra‑grupo não obedeceriam a uma lógica de mercado, mas proporcionariam antes, pelo contrário, a possibilidade de uma subvenção cruzada das atividades económicas das filiais pelos fundos públicos disponibilizados à empresa‑mãe […].
(244)
No processo supracitado relativo à La Banque Postale, a Comissão considerou que seria necessário que as autoridades francesas assumissem compromissos que permitissem criar um mecanismo que neutralizasse, a nível da filial, as vantagens eventualmente existentes para a empresa‑mãe. […].
(245)
No caso em apreço, as autoridades francesas comprometeram‑se, no que respeita às condições de contração de empréstimos das filiais do estabelecimento público IFP (Axens, Beicip‑Franlab, Prosernat), a mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato) que ‟em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, direta ou indireta, por parte do Estado.”
(246)
No que se refere à utilização, pelas filiais, dos recursos humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa‑mãe, como o observou a Comissão na [D]ecisão C 51/2005 supracitada, caso tenha havido uma subvenção de atividades económicas, esta resulta do nível das remunerações pagas pelas filiais em causa à empresa‑mãe, refletindo‑se nas contas do IFP” […]. Ora, na análise das contas do estabelecimento público IFP, os únicos elementos que não foram já tidos em conta pela Comissão, relativamente ao ano de 2006 na sua [D]ecisão C 51/2005 supracitada, e relativamente aos anos seguintes nos relatórios anuais transmitidos pelas autoridades francesas, são os que se relacionam com a cobertura, a título da garantia ilimitada, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP às suas filiais. Uma vez que não foi pago ao Estado o prémio correspondente a uma garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, esse prémio também não pôde ser incluído nos preços dos serviços prestados às filiais.
(247)
Por consequência, deve considerar‑se que a vantagem económica conferida ao estabelecimento público pela sua garantia estatutária foi transferida, a esse título, para as suas filiais de direito privado Axens e Prosernat.»
Por outro lado, no considerando 269 da decisão impugnada, a Comissão precisou que «[a] fixação dos preços das prestações de serviços de investigação contratual do [IFPEN] é efetuada com base no seu custo total, a que é adicionada uma margem cuja taxa varia em função dos resultados da negociação com o cliente […] e que, «[c]omo tal, o único elemento de custo que não parece ter sido tomado em consideração pelo [IFPEN] corresponde exatamente ao prémio de cobertura da garantia de boa execução (ou de melhores esforços) do [IFPEN]».
Resulta dos considerandos supracitados que a demonstração da transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat assenta na observação de uma fixação deficitária dos preços dos serviços prestados pelo IFPEN às referidas filiais, que decorre, por um lado, da Decisão 2009/157, em que a Comissão verificou a existência de uma porosidade, nomeadamente nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat permitindo subvenções cruzadas, relativamente a 2006 e, por outro, da circunstância de os relatórios anuais apresentados pelas autoridades francesas relativos aos anos de 2007 a 2009, para demonstrar que a fixação do preço dos serviços executados pelo IFPEN por conta das suas filiais estava em conformidade com o preço de mercado, não terem em conta o facto de o IFPEN não faturar às suas filiais, enquanto clientes, a cobertura dos referidos serviços pela garantia do Estado de que beneficia devido ao seu estatuto de EPIC.
Daqui resulta que, ao contrário do alegado pelo IFPEN, a Comissão não fundamentou a demonstração da transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat numa mera analogia com o raciocínio aplicado na Decisão Banco Postal, mas teve em consideração as circunstâncias específicas das relações internas no grupo IFPEN.
A este respeito, há que julgar igualmente improcedente a acusação da República Francesa de que a Comissão teria interpretado erradamente a Decisão Banque Postale.
Em segundo lugar, tendo em conta a conclusão referida no n.
o
172
supra
quanto ao raciocínio em que a Comissão se baseou para demonstrar a transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat, há que rejeitar igualmente o argumento do IFPEN de que a Comissão baseou a demonstração desta transferência apenas na presunção de que a vantagem foi transferida por não terem sido fixados às filiais os preços dos custos associados à cobertura pela garantia estatal dos serviços prestados pelo IFPEN por conta daquelas.
Em terceiro lugar, quanto ao argumento da República Francesa de que, no essencial, a Comissão não podia basear‑se na Decisão 2009/157 para demonstrar a transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais no âmbito das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executadas pelo IFPEN por conta das referidas filiais fora dos domínios de exclusividade destas últimas, considera‑se que, uma vez que não diz respeito à transferência da vantagem nos domínios abrangidos pelos acordos de exclusividade, deve ser rejeitado pelo motivo exposto no n.
o
165
supra
.
Em quarto lugar, a República Francesa acusa a Comissão de não ter tido em conta a circunstância de as prestações de serviços e as prestações de serviços de investigação contratual serem faturadas pelo IFPEN às suas filiais em conformidade com as condições de mercado.
A este respeito, por um lado, há que salientar que a Comissão teve em conta esta circunstância quanto à demonstração da transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat fora do âmbito das atividades exclusivas destas últimas. Assim, como observa a Comissão na sua defesa, resulta do considerando 269 da decisão impugnada que, se a descrição do método de fixação dos preços do IFPEN apresentada pelas autoridades francesas demonstrava que a fixação dos preços das prestações de serviços de investigação contratual do IFPEN, fora do âmbito das relações exclusivas com as suas filiais, era efetuada com base no seu custo total, a que é adicionada uma margem, não mencionava, todavia, um prémio de risco pago ao Estado como contrapartida da sua garantia ilimitada.
Por outro lado, tal como também alega a Comissão, resulta do considerando 246 da decisão impugnada que a Comissão se baseou, quanto à demonstração da transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat no domínio de atividade exclusivo destas últimas, na Decisão 2009/157, de cujos considerandos 146 e 147 resulta que as remunerações pagas pela Axens e pela Prosernat ao IFPEN pelos serviços prestados nos seus domínios de exclusividade eram inferiores ao seu custo total e geravam uma transferência de auxílio estatal. Ora, há que salientar que a República Francesa não contestou a Decisão 2009/157 e também não pôs em causa as conclusões desta última, no âmbito do presente procedimento, respeitantes às remunerações pagas pela Axens e pela Prosernat ao IFPEN pelos serviços prestados nos seus domínios de exclusividade.
Por conseguinte, há que julgar improcedente a acusação da República Francesa de que a Comissão não teve em conta a circunstância de as prestações de serviço e as prestações de serviços de investigação contratual serem faturadas pelo IFPEN às suas filiais a preços de mercado.
Tendo em conta as considerações anteriores, há que julgar improcedentes os fundamentos baseados numa violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e relativos à transferência da vantagem a favor do IFPEN para as suas filiais Axens e Prosernat.
Quanto ao fundamento baseado numa violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e relativo à existência de uma transferência de recursos do Estado
Com um argumento desenvolvido na terceira parte do segundo fundamento do recurso no processo T‑157/12, o IFPEN alega, a título supletivo, que não existe uma conexão suficiente entre a referida vantagem económica e a transferência de recursos do Estado proveniente da garantia em causa. Tratando‑se da relação com os fornecedores ou clientes, a conexão entre uma alegada redução de preços ou o alegado recurso à garantia de boa execução, por um lado, e a transferência de recursos do Estado, por outro, seria objetivamente artificial e totalmente construído com base em raciocínios hipotéticos que não assentam em nenhum dado objetivo.
A este respeito, há que salientar que, embora os argumentos do IFPEN sejam apresentados na parte do seu recurso respeitante à existência da vantagem, referem‑se a uma outra condição da existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, a saber, a responsabilidade dos recursos do Estado.
Por outro lado, há que notar que estes argumentos apenas dizem respeito às relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes.
Daqui resulta que, uma vez que o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
105
supra
, que a Comissão não demonstrou que a garantia implícita e ilimitada do Estado a favor do IFPEN concedeu, ou era suscetível de conceder, uma vantagem em benefício exclusivo do IFPEN nas relações com os fornecedores e os clientes, há que julgar improcedente o presente fundamento.
Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade
Os argumentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade são invocados pelo IFPEN no quinto fundamento de recurso no processo T‑157/12.
Estes argumentos são invocados em duas partes. Na primeira parte, o IFPEN alega, no essencial que, na medida em que a Comissão não conseguiu fazer prova objetiva da existência de uma garantia implícita e ilimitada do Estado a favor dos EPIC e, portanto, baseou o seu raciocínio numa série de hipóteses não confirmadas, a exigência de sujeitar sistematicamente a criação de um EPIC a uma obrigação de notificação prévia e, posteriormente, a uma série de relatórios administrativos de ordem contabilística, é desproporcionada. A violação do princípio da proporcionalidade seria tanto mais evidente quanto, por um lado, os princípios aplicáveis aos EPIC são anteriores ao Tratado de Roma e o Governo francês apresentou uma argumentação jurídica sólida para demonstrar a incorreção da tese da Comissão e, por outro, o Governo francês apresentou uma solução satisfatória para dissipar as dúvidas suscitadas pela Comissão quanto à existência de uma garantia a favor das EPIC, ao propor a alteração do decreto de aplicação da Lei de 16 de julho de 1980.
Na segunda parte, o IFPEN alega que a decisão impugnada impõe às autoridades francesas e, consequentemente, também a si, o cumprimento de um determinado número de obrigações que são manifestamente desproporcionadas, tanto em relação ao objetivo prosseguido como ao domínio muito reduzido, no próprio caso, dos efeitos do estatuto de EPIC.
Assim, em primeiro lugar, o IFPEN observa que a decisão impugnada impõe às autoridades francesas e, portanto, também a si, que apresentem todos os anos, a partir de 1 de janeiro de 2010 e até ao termo dos acordos exclusivos, um relatório financeiro anual indicando os elementos constantes do artigo 5.
o
da referida decisão. Ora, por um lado, segundo o IFPEN, o pedido da Comissão de incluir no relatório anual uma avaliação do efeito de majoração da alegada garantia ilimitada, correspondente a uma apreciação mais favorável por parte dos fornecedores do risco de incumprimento do IFPEN e à desnecessidade de pagamento do prémio de uma alegada garantia de boa execução, implica um desperdício dos seus recursos próprios, não obstante o objeto desse pedido ser totalmente artificial e não corresponder a qualquer realidade económica. O facto de essa «majoração» não existir nas contas do IFPEN e de a Comissão não conseguir, vários anos volvidos, encontrar termos de comparação aceitáveis, confirmaria o caráter excessivamente artificial, se não imaginário, de qualquer proposta de «majoração». Por outro lado, o IFPEN salienta que, entre a data da adoção da decisão impugnada e a data de interposição do presente recurso, as autoridades francesas notificaram, em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
2, da Decisão 2009/157, a renovação das convenções de investigação industrial entre ele e as suas filiais Axens e Prosernat nos domínios de atividade exclusivos destas últimas. Segundo o IFPEN, a decisão impugnada condiciona expressamente a apreciação positiva de compatibilidade da renovação das referidas convenções ao cumprimento integral da decisão impugnada. Ora, na prática, a decisão impugnada impõe às autoridades francesas a apresentação de um relatório anual até ao termo dos acordos exclusivos, ou seja, por um período de dez anos, o que é manifestamente desproporcionado à luz do objetivo de fiscalização de um auxílio estatal de cuja existência se poderia legitimamente duvidar.
Em segundo lugar, o IFPEN acusa a Comissão de obrigar as autoridades francesas a inserir nos contratos do IFPEN as cláusulas mencionadas no artigo 9.
o
da decisão impugnada, o que constitui uma medida extremamente rígida e injustificada, tanto mais que a Comissão conclui pela existência de um auxílio estatal com base numa série de hipóteses não confirmadas e de erros manifestos de apreciação.
Quanto à primeira parte do presente fundamento, há que salientar que assenta na premissa de que a Comissão não demonstrou que o estatuto de EPIC confere ao IFPEN o benefício de uma garantia implícita e ilimitada do Estado.
Todavia, por um lado, há que recordar que o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), que, para provar a existência de tal garantia, caso não resulte expressamente de nenhum texto legislativo ou contratual, é lícito que a Comissão se baseie no método do conjunto de indícios sérios, precisos e concordantes de modo a verificar se existe, no direito interno, uma verdadeira obrigação estatal de afetar os seus próprios recursos para efeitos de cobrir as perdas de um EPIC incumpridor e, por conseguinte, em conformidade com jurisprudência constante, um risco económico suficientemente concreto de encargos que oneram o orçamento do Estado (Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
o
65).
Por outro lado, há que recordar igualmente que, questionado pelo Tribunal Geral sobre as consequências do Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), para o presente litígio, o IFPEN precisou, no seu ofício de 5 de maio de 2014, que entende que a consideração exposta no n.
o
192
supra
é aplicável ao caso em apreço e que, em consequência, renunciava ao seu primeiro fundamento, relativo a um erro de direito, em que a Comissão teria ultrapassado os limites que lhe são reconhecidos na interpretação do direito nacional no âmbito da legislação sobre os auxílios de Estado.
Daqui resulta que a primeira parte do presente fundamento, em tudo o que não foi retirado pelo IFPEN, deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte do presente fundamento, o IFPEN alega que as obrigações impostas à República Francesa e, indiretamente, também a si, pelo artigo 5.
o
e pelo artigo 9.
o
, n.
os
1 a 3, da decisão impugnada, são desproporcionadas.
Há que recordar que, em conformidade com a jurisprudência, o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (Acórdão de 24 de maio de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins,
C‑45/05
,
EU:C:2007:296
, n.
o
45).
No caso em apreço, importa salientar que resulta do artigo 4.
o
da decisão impugnada que a medida visada no artigo 1.
o
, n.
o
4, desta mesma decisão constitui, a partir de 1 de janeiro de 2010 e até ao termo dos acordos exclusivos entre o IFPEN e as suas filiais Axens e Prosernat, um auxílio estatal compatível com o mercado interno sob reserva das condições previstas nos artigos 5.
o
e 6.
o
da referida decisão.
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada, «[o] relatório financeiro anual referido no artigo 4.
o
, n.
o
2, da Decisão C 51/05 deve indicar, além dos elementos já referidos no artigo 5.
o
, n.
o
1, da referida decisão, os elementos enumerados nos n.
os
2, 3 e 4 do presente artigo».
O artigo 5.
o
, n.
o
2, da decisão impugnada dispõe que «[o] relatório financeiro anual deve indicar o montante, a taxa de juro e as condições contratuais dos empréstimos subscritos pelo [IFPEN] no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa do equivalente‑subvenção bruto da eventual bonificação de juros associada à garantia estatal, salvo se for provado que esses contratos de empréstimo estão em conformidade com as condições normais de mercado, quer comparando as suas condições com as obtidas pelo [IFPEN] antes da alteração do seu estatuto, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão».
O artigo 5.
o
, n.
o
3, da decisão impugnada prevê que «[o] relatório financeiro anual deve indicar o montante dos bens e serviços adquiridos a fornecedores pelo [IFPEN] para efetuar as prestações económicas referidas no artigo 1.
o
, n.
os
4 e 5, da presente decisão, no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção bruto do auxílio resultante de uma apreciação mais favorável por parte dos fornecedores do risco de incumprimento da empresa» e que «[e]sta estimativa é efetuada quer aplicando uma taxa fixa de 2,5 % ao montante das aquisições efetuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão».
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
4, da decisão impugnada «[o] relatório financeiro anual deve indicar o montante das atividades económicas, referidas no artigo 1.
o
, n.
os
4 e 5, da presente decisão, executadas pelo [IFPEN] no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção bruto do auxílio resultante do não pagamento de um prémio correspondente a uma garantia de boa execução, ou pelo menos de melhores esforços, prestada aos beneficiários das referidas prestações económicas» e que «[e]sta estimativa é efetuada quer aplicando uma taxa fixa de 5 % ao montante das prestações de serviços efetuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão».
Resulta destas disposições que o artigo 5.
o
da decisão impugnada impõe ao IFPEN, no essencial, obrigações que se destinam a verificar a compatibilidade com o mercado interno do auxílio que lhe é conferido pelo Estado. Obriga esta entidade a comunicar à Comissão, anualmente, os dados relativos às condições dos empréstimos subscritos, dos montantes dos bens e serviços adquiridos a fornecedores para efetuar as suas prestações económicas, com uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção do auxílio, e, por último, o montante das atividades económicas executadas, com uma estimativa máxima do equivalente‑subvenção do auxílio.
A este respeito, há que salientar que, nos casos em que uma medida estatal pode ser qualificada de auxílio estatal, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, está sujeita à obrigação de notificação prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE. A obrigação de notificar as informações necessárias à Comissão para apreciar a compatibilidade de um auxílio não pode assim ser considerada, enquanto tal, contrária ao princípio da proporcionalidade.
Além disso, há que salientar que, tal como é alegado pela Comissão, as obrigações impostas ao IFPEN inserem‑se na continuidade das obrigações que lhe são impostas pela Decisão 2009/157, que não foi contestada, nem pelo IFPEN nem pela República Francesa.
Por outro lado, há que salientar que, como também é alegado pela Comissão, a apresentação de um relatório anual no âmbito de um regime de auxílios é prática corrente e proporcional ao objetivo de fiscalização dos auxílios estatais.
Todavia, no caso em apreço, há que salientar que, embora a obrigação imposta pelo artigo 5.
o
, n.
o
2, da decisão impugnada decorra da presunção de vantagem a favor do IFPEN nas relações com as instituições bancárias e financeiras que o Tribunal Geral constatou ter sido utilizada corretamente pela Comissão para qualificar de auxílio estatal a medida visada no artigo 1.
o
, n.
o
4, desta mesma decisão, o mesmo não acontece com as obrigações impostas pelo artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, da mesma decisão.
Com efeito, cumpre reconhecer que as obrigações impostas por estas disposições se reportam à vantagem de que teria beneficiado o IFPEN nas relações com os fornecedores e os clientes, cuja existência o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
105
supra
, não ter sido demonstrada pela Comissão. Daqui resulta que tais obrigações não podem, por definição, ser consideradas adequadas e necessárias no sentido da jurisprudência recordada no n.
o
196
supra
.
Por outro lado, há que salientar que o artigo 9.
o
, n.
os
1 a 3, da decisão impugnada obriga as autoridades francesas, no essencial, a incluir nos contratos celebrados pelo IFPEN uma cláusula de não responsabilidade do Estado e, nos contratos celebrados pelas filiais do IFPEN, uma cláusula de exclusão da responsabilidade deste último bem como do Estado.
Todavia, o IFPEN limita‑se a alegar, a este respeito, que a obrigação de inserir as cláusulas de não responsabilidade seria particularmente rígida para ele, sem explicar em que é que as diferentes cláusulas visadas no artigo 9.
o
da decisão impugnada não seriam necessárias ou adequadas no caso em apreço.
Assim, há que declarar inadmissível esta alegação tendo em conta a jurisprudência segundo a qual, em virtude do artigo 21.
o
, alínea 1), do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, e do artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo, a petição inicial deve conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Estes elementos devem ser suficientemente claros e precisos para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral decidir a causa, se for o caso, sem outras informações. A petição deve, portanto, explicar em que consiste o fundamento da causa, pelo que a sua mera enunciação abstrata não preenche os requisitos do Regulamento de Processo. São requeridas exigências análogas quando uma alegação é invocada para sustentar um fundamento (v. Acórdão de 7 de junho de 2018, Winkler/Comissão,
T‑369/17
, não publicado
EU:T:2018:334
, n.
o
53 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, há que admitir a segunda parte do presente fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade na medida em que se refere ao artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, da decisão impugnada, e julgá‑la inadmissível quanto ao restante.
Daqui resulta que importa dar parcialmente provimento ao recurso do IFPEN no processo T‑157/12.
Em contrapartida, tendo sido julgados improcedentes todos os fundamentos invocados pela República Francesa, há que negar provimento ao recurso no processo T‑479/11.
Quanto ao alcance da anulação
O IFPEN pede, a título principal, que a decisão impugnada seja integralmente anulada e, a título subsidiário, que sejam anuladas as partes viciadas do dispositivo da referida decisão.
A este respeito, há que salientar que o fundamento julgado procedente, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, refere‑se apenas às condições de compatibilidade das medidas qualificadas de auxílio estatal no artigo 1.
o
, n.
o
4, da decisão impugnada.
Tendo em conta o que precede, importa anular o artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, da decisão impugnada, bem como o artigo 6.
o
, n.
o
1, dessa decisão no que se refere ao impacto máximo da garantia do Estado tal como estimado no artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, da referida decisão, e negar provimento aos recursos quanto ao restante.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 219.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral decide, nas decisões proferidas após anulação e remessa, das despesas relativas, por um lado, aos processos que nele correram e, por outro, ao processo de recurso para o Tribunal de Justiça.
Na medida em que, no acórdão proferido em sede de recurso, o Tribunal de Justiça anulou o acórdão inicial e reservou para final a decisão quanto às despesas, cabe ao Tribunal Geral decidir, no presente acórdão, das despesas relativas aos processos que nele correram, incluindo o processo em primeira instância, bem como das despesas relativas ao recurso no processo C‑438/16 P.
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do n.
o
3 do mesmo artigo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal Geral pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.
Tendo sido parcialmente vencidos no processo em primeira instância, a República Francesa, o IFPEN e a Comissão suportarão cada um as suas próprias despesas no âmbito deste processo.
A República Francesa, o IFPEN e a Comissão suportarão cada um as respetivas despesas efetuadas no âmbito do processo de recurso.
A República Francesa, tendo sido vencida no processo T‑479/11, suportará, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela Comissão no âmbito deste processo, em conformidade com os pedidos desta.
Vencidos o IFPEN e a Comissão, no processo T‑157/12 e tendo o Tribunal Geral anulado parcialmente a decisão impugnada e negado provimento ao recurso quanto ao restante, o IFPEN e a Comissão suportarão as suas próprias despesas no âmbito deste processo.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
São anulados o artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, bem como o artigo 6.
o
, n.
o
1, no que se refere ao impacto máximo da garantia do Estado tal como estimado no artigo 5.
o
, n.
os
3 e 4, da Decisão 2012/26/UE da Comissão, de 29 de junho de 2011, relativa ao auxílio estatal C 35/08 (ex NN 11/2008) concedido pela França ao estabelecimento público «Institut français du pétrole».

2)
É negado provimento aos recursos quanto ao restante.

3)
A Comissão Europeia, a República Francesa e o IFP Énergies nouvelles suportarão cada um as suas próprias despesas nos processos T‑479/11 e T‑157/12.

4)
A República Francesa, o IFP Énergies nouvelles e a Comissão suportarão cada um as suas próprias despesas efetuadas no processo C‑438/16 P.

5)
A República Francesa suportará, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela Comissão no processo T‑479/11.

6)
O IFP Énergies nouvelles e a Comissão suportarão cada um as suas próprias despesas no processo T‑157/12.

Collins
Kancheva
De Baere
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de outubro de 2020.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

Processos anteriores no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça

Tramitação do processo e pedidos das partes após a remessa do processo ao Tribunal Geral

Questão de direito

Quanto aos fundamentos relativos a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE e relativos à existência e ao cálculo da vantagem para o IFPEN

Quanto à vantagem no que respeita às relações entre o IFPEN e os fornecedores e clientes

– Quanto à alegação de falta de prova da vantagem nas relações entre o IFPEN e os fornecedores

– Quanto à alegação de falta de prova da vantagem nas relações entre o IFPEN e os clientes

Quanto à vantagem no que respeita às relações do IFPEN com as instituições bancárias e financeiras

Quanto aos fundamentos relativos a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e relativos à transferência da vantagem para as filiais do IFPEN, Axens e Prosernat

Quanto ao fundamento baseado numa violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e relativo à existência de uma transferência de recursos do Estado

Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

Quanto ao alcance da anulação

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: francês.