CELEX: 62018CJ0546
Procedimiento prejudicial
Derecho de sociedades
Ofertas públicas de adquisición
Directiva 2004/25/CE
Artículo 5
Oferta obligatoria
Artículo 4
Autoridad supervisora
Resolución firme por la que se declara un incumplimiento de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición
Efectos vinculantes de esta resolución en el marco de un procedimiento administrativo sancionador posterior incoado por la misma autoridad
Principio de efectividad del Derecho de la Unión
Principios generales del Derecho de la Unión
Derecho de defensa
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículos 47 y 48
Derecho a guardar silencio
Presunción de inocencia
Acceso a un tribunal independiente e imparcial

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a las ofertas públicas de adquisición (
DO 2004, L 142, p. 12
), en su versión modificada por la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014 (
DO 2014, L 173, p. 190
), a la luz del principio de efectividad, así como la interpretación del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre FN, GM, Adler Real Estate AG (en lo sucesivo, «Adler»), HL y Petrus Advisers LLP (en lo sucesivo, «Petrus»), de una parte, y la Übernahmekommission (Comisión de Ofertas Públicas de Adquisición, Austria; en lo sucesivo, «Comisión de OPA»), en relación con la legalidad de las sanciones impuestas a FN, GM y HL por incumplimiento de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 5, 7 y 8 de la Directiva 2004/25 presentan el siguiente tenor:
«(5)
Cada uno de los Estados miembros deberá designar a una o varias autoridades que se encarguen de supervisar los aspectos de la oferta regulados por la presente Directiva y velen por que las partes de dicha oferta cumplan las normas adoptadas en aplicación de la presente Directiva. Las distintas autoridades deben colaborar entre sí.
[…]
(7)
La supervisión debe poder ser efectuada por organismos de autorregulación.
(8)
De conformidad con los principios generales del Derecho [de la Unión Europea] y, en particular, el de tutela judicial efectiva, las decisiones de las autoridades supervisoras deberán poder someterse, en las circunstancias oportunas, al control de una jurisdicción independiente. Sin embargo, debe dejarse en manos de los Estados miembros la labor de determinar si cabe establecer derechos que puedan hacerse valer en los procedimientos administrativos o judiciales, ya sean contra una autoridad supervisora o entre las partes de una oferta.»
El artículo 4 de esta Directiva, titulado «Autoridad supervisora y derecho aplicable», establece en sus apartados 1, 5 y 6:
«1.   Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades competentes para la supervisión de las ofertas que se rijan por las normas adoptadas o introducidas en virtud de la presente Directiva. Las autoridades así designadas deberán ser bien autoridades públicas o bien asociaciones u organismos privados reconocidos por la legislación nacional o por las autoridades públicas expresamente facultadas a tal fin por la legislación nacional. Los Estados miembros informarán a la Comisión [Europea] de dichas designaciones, especificando todo posible reparto de funciones. Los Estados miembros velarán por que esas autoridades desempeñen sus funciones de forma imparcial e independiente de todas las partes de la oferta.
[…]
5.   Las autoridades supervisoras dispondrán de todos los poderes necesarios para el ejercicio de sus funciones y, entre ellas, el deber de velar por que las partes de la oferta cumplan las normas establecidas en aplicación de la presente Directiva.
[…]
6.   La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de designar a las autoridades, judiciales u otras, encargadas de conocer de los litigios y decidir sobre los incumplimientos cometidos durante el procedimiento de oferta, ni a la facultad de los Estados miembros de establecer disposiciones que determinen si las partes de la oferta tienen derecho a emprender acciones judiciales o interponer recursos administrativos y en qué circunstancias. En particular, la presente Directiva no afectará a la facultad de que puedan disfrutar los tribunales de un Estado miembro de renunciar a entender un litigio y de determinar si este influye o no en el resultado de la oferta. La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de determinar las normas jurídicas relativas a la responsabilidad de las autoridades supervisoras o a la resolución de litigios entre las partes de una oferta.»
El artículo 5 de dicha Directiva, que se titula «Protección de los accionistas minoritarios, oferta obligatoria y precio equitativo», dispone en su apartado 1:
«Cuando una persona física o jurídica, de resultas de una adquisición por su parte o por la de personas que actúen de concierto con ella, venga en posesión de valores de una sociedad a efectos del apartado 1 del artículo 1 tales que, sumados, en su caso, a los que ya poseyera y a los de las personas que actúen de concierto con ella, le confieran directa o indirectamente un determinado porcentaje de derechos de voto en dicha sociedad y le brinden así el control de la misma, los Estados miembros velarán por que dicha persona esté obligada a presentar una oferta a fin de proteger a los accionistas minoritarios de la sociedad. […]»
A tenor del artículo 17 de esta Directiva, titulado «Sanciones»:
«Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicables a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva y tomarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicación de dichas disposiciones. Las sanciones así previstas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasivas. […]»
Derecho austriaco
Ley Federal de OPA
La Directiva 2004/25 fue transpuesta al Derecho austriaco mediante la Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Ley Federal de Ofertas Públicas de Adquisición) (BGBl I, n.
o
127/1998; en lo sucesivo, «Ley Federal de OPA»).
El artículo 1, apartado 6, de esta Ley define el concepto de «entidades jurídicas que actúan de concierto» como las «personas físicas o jurídicas que colaboren con el oferente en virtud de un acuerdo para obtener o ejercer el control de la sociedad afectada, en particular mediante la coordinación de sus derechos de voto, o que colaboren con la sociedad afectada en virtud de un acuerdo para frustrar la oferta de adquisición. Si una entidad jurídica posee una participación que le confiere, directa o indirectamente, el control (artículo 22, apartados 2 y 3) de una o más entidades jurídicas, se presumirá que estas entidades jurídicas actúan de concierto […]».
El artículo 22, apartado 1, de dicha Ley dispone:
«El que obtenga una participación que le confiera, directa o indirectamente, el control de una sociedad afectada informará inmediatamente de ello a la [Comisión de OPA], y deberá presentar una oferta para la totalidad de los valores de dicha sociedad con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley federal en un plazo de veinte días hábiles bursátiles a partir de la obtención de dicha participación.»
En virtud del artículo 22
bis
, apartado 1, de dicha Ley, la «obligación de presentar una oferta con arreglo al artículo 22, apartado 1, también se aplicará […] cuando se constituya un grupo de entidades jurídicas que actúen de concierto y que conjuntamente adquieran una participación de control».
El artículo 23 de la Ley Federal de OPA, titulado «Imputación de participaciones y extensión de las obligaciones de los oferentes», dispone, en su apartado 1, que, a los efectos de la aplicación de los artículos 22 a 22
ter
, han de imputarse recíprocamente a las «personas que actúan de concierto», en el sentido del artículo 1, apartado 6, de los derechos de voto que tengan.
El artículo 28, apartados 3 y 4, de esta Ley define a la Comisión de OPA como una autoridad colegiada cuyos miembros, nombrados por un período de cinco años, renovable, son inamovibles y no están sujetos a instrucción alguna en el ejercicio de sus funciones. Los apartados 5 y 6 de dicho artículo regulan, respectivamente, las incompatibilidades en el nombramiento de los miembros de dicha Comisión y el cese anticipado en sus funciones.
El artículo 30, apartado 2, de dicha Ley dispone que la Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (en lo sucesivo, «Ley General de Procedimiento Administrativo») se aplicará a los procedimientos incoados ante la Comisión de OPA.
A tenor del artículo 33 de la Ley Federal de OPA, titulado «Disposiciones específicas relativas a la oferta obligatoria, la formación de los precios y las sanciones civiles», preceptúa en su apartado 1, punto 2, que la Comisión de OPA «podrá, por iniciativa propia o a petición de parte, declarar con respecto al oferente, a las entidades jurídicas que actúen de concierto con él (artículo 1, apartado 6), a la sociedad afectada y a los titulares de valores de la sociedad afectada que […], indebidamente, una oferta obligatoria no ha sido presentada u ordenada o que no ha sido notificada correctamente (artículos 22 a 25)».
En virtud de los artículos 30
bis
y 35, apartado 3, de la Ley Federal de OPA, contra las resoluciones de la Comisión de OPA dictadas en procedimientos declarativos cabe interponer recurso ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria), mientras que contra las resoluciones de dicha Comisión que se dicten en procedimientos administrativos sancionadores cabe interponer recurso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria).
Ley General de Procedimiento Administrativo
El artículo 38 de la Ley General de Procedimiento Administrativo dispone:
«Salvo disposición en contrario de la ley, la autoridad podrá pronunciarse sobre las cuestiones preliminares planteadas en el marco del procedimiento de investigación que deban ser resueltas, como cuestiones principales, por otras autoridades administrativas o por tribunales, sobre la base de su propio análisis de las circunstancias decisivas; la autoridad podrá basar su decisión en esta evaluación. No obstante, también podrá suspender el procedimiento hasta que se haya resuelto definitivamente la cuestión preliminar cuando esta ya sea objeto de un procedimiento pendiente ante la autoridad administrativa competente o el tribunal competente o cuando tal procedimiento se incoe simultáneamente.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante resolución de 22 de noviembre de 2016, la Comisión de OPA, designada con arreglo al artículo 4 de la Directiva 2004/25 como autoridad competente para la supervisión de las ofertas, consideró que Adler, Petrus y GM, así como otras dos sociedades (Mountain Peak Trading Limited LLP y Westgrund AG), habían «actuado de concierto», en el sentido del artículo 1, apartado 6, de la Ley Federal de OPA, en otoño de 2015 para incitar a Conwert Inmobilien SE (en lo sucesivo, «Conwert») a realizar una operación que había dado lugar a una modificación importante de la estructura de la empresa con la consecuencia de que se había incrementado considerablemente la participación de su accionista principal. Según dicha Comisión, los derechos de voto asociados a las participaciones de Adler, de Petrus y de GM en Conwert deberían haberles sido imputados recíprocamente, en virtud del artículo 23 de la Ley Federal de OPA, por vez primera el 29 de septiembre de 2015, fecha en que el acuerdo dirigido a realizar la operación se había ejecutado parcialmente; en dicha fecha, esas partes eran titulares del 31,36 % de los derechos de voto en Conwert, lo que les había conferido una participación de control en esta sociedad, en el sentido del artículo 22 de la Ley Federal de OPA. La Comisión de OPA estimó que tal adquisición debería haber llevado a las partes de que se trata a presentar una oferta pública de adquisición en el plazo de los veinte días hábiles bursátiles siguientes a dicha fecha.
Mediante auto de 1 de marzo de 2017, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de 22 de noviembre de 2016, que por tanto adquirió firmeza.
Posteriormente, la Comisión de OPA incoó un procedimiento con el objeto de imponer sanciones administrativas a GM, HL y FN, a estos dos últimos en su condición, respectivamente, de miembro del Consejo de Administración de Adler y de director de Petrus en la fecha de la infracción declarada.
Mediante resoluciones de 29 de enero de 2018, la Comisión de OPA impuso a GM, HL y FN determinadas sanciones administrativas pecuniarias, y declaró responsables subsidiarios a Adler y a Petrus de las multas impuestas a HL y a FN. Estas resoluciones se basan en las apreciaciones fácticas que figuran en la resolución de 22 de noviembre de 2016 y, en particular, en la apreciación según la cual, en virtud de un acuerdo celebrado el 29 de septiembre de 2015, las partes de que se trata habían «actuado de concierto», en el sentido del artículo 1, apartado 6, de la Ley Federal de OPA. Se consideraba que, al no haber presentado a la Comisión de OPA una oferta pública de adquisición obligatoria en el plazo fijado, GM, HL y FN habían infringido el artículo 22
bis
, apartado 1, de la Ley Federal de OPA, en relación con el artículo 22, apartado 1, de la misma.
El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo), ante el que se han interpuesto recursos contra las resoluciones de la Comisión de OPA de 29 de enero de 2018, estima que, para pronunciarse sobre dichos recursos, necesita disipar las dudas que alberga sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la práctica administrativa nacional en la que la Comisión de OPA basó sus resoluciones por las que impuso las sanciones administrativas.
Este órgano jurisdiccional señala que, según el Derecho austriaco, en particular el artículo 38 de la Ley General de Procedimiento Administrativo, una resolución por la que se declara que se ha cometido una infracción, como la de 22 de noviembre de 2016, una vez que ha adquirido firmeza vincula no solo a la autoridad que la ha dictado, sino también a las demás autoridades administrativas y judiciales que hayan de pronunciarse en otros procedimientos sobre la misma situación fáctica y jurídica, siempre que exista identidad entre las partes de que se trate.
Por lo que respecta a GM, el órgano jurisdiccional remitente considera que existe tal identidad entre el procedimiento declarativo en el que se adoptó la resolución de 22 de noviembre de 2016 y el procedimiento administrativo sancionador.
En cambio, en lo que atañe a HL y FN, el órgano jurisdiccional remitente duda de que exista identidad de partes en estos dos procedimientos. Observa que HL y FN no estuvieron presentes como «partes» en el procedimiento declarativo de la infracción, sino que meramente intervinieron como representantes, respectivamente, de Adler y de Petrus; esta condición de «parte» de HL y de FN (como personas físicas) solamente se verificó durante el procedimiento administrativo sancionador. Sin embargo, en este último procedimiento, la Comisión de OPA reconoció «efectos vinculantes ampliados» (
erweiterte Bindungswirkung
) a la resolución de 22 de noviembre de 2016 también con respecto a HL y a FN.
El órgano jurisdiccional remitente entiende que, de este modo, podría verse obligado a considerar que, dado que la resolución de 22 de noviembre de 2016 ha adquirido firmeza, tiene efectos vinculantes en el procedimiento administrativo sancionador posterior tanto cuando existe identidad de partes en los dos procedimientos como cuando la persona física objeto del procedimiento administrativo sancionador posterior no ostentó la condición de «parte» en el procedimiento declarativo de la infracción y, por lo tanto, no pudo gozar de todos los derechos que se reconocen a las «partes», incluido el derecho a guardar silencio, sin perjuicio de la vía de recurso ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) que permite a estas dos categorías de personas invocar una violación de sus derechos procedimentales en el procedimiento declarativo de la infracción.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, según la jurisprudencia constitucional nacional, el acceso a un tribunal independiente dotado de una competencia jurisdiccional plena de hecho y de Derecho está garantizado ante la Comisión de OPA, pues es una autoridad independiente que puede ser calificada de tribunal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. En consecuencia, según la referida jurisprudencia, la limitación de la competencia del Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) a las cuestiones de Derecho, por lo que respecta al control de la resolución declarativa de la infracción dictada por la Comisión de OPA, se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 2 del Protocolo n.
o
7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
El órgano jurisdiccional remitente considera no obstante que, dado que la Comisión de OPA actuó en aplicación del Derecho de la Unión tanto en el procedimiento declarativo de la infracción como en el procedimiento administrativo sancionador, la resolución de tales litigios debería tener en cuenta ese Derecho, incluidos los derechos fundamentales garantizados por la Carta, en particular en su artículo 47.
Este órgano jurisdiccional se pregunta por la compatibilidad con el derecho de defensa garantizado por el Derecho de la Unión de una práctica nacional conforme a la cual una resolución firme adoptada en un procedimiento declarativo de la infracción tiene efectos vinculantes en el marco de un procedimiento administrativo sancionador posterior. Las dudas de dicho órgano jurisdiccional radican en el hecho de que el procedimiento declarativo de la infracción tramitado por la Comisión de OPA no tiene naturaleza penal y, por consiguiente, las partes de que se trata, incluso en el caso de GM, no disfrutaron de todas las garantías propias de un procedimiento penal, entre ellas, en particular, la presunción de inocencia. Según el órgano jurisdiccional remitente, tales dudas se plantean
a fortiori
respecto a HL y a FN, que no participaron, como partes, en el procedimiento declarativo de la infracción que precedió al procedimiento administrativo sancionador.
En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, no obstante, si el principio de efectividad del Derecho de la Unión —que comprende, en su opinión, los principios de estabilidad de las resoluciones administrativas que han adquirido firmeza y de fuerza de cosa juzgada de las resoluciones judiciales, los cuales contribuyen a la seguridad jurídica— lo obliga a aplicar las normas controvertidas a las personas que se encuentren en las situaciones tanto de GM como de HL y de FN.
En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se oponen los artículos 4 y 17 de la Directiva [2004/25], a la luz del principio de efectividad que rige en el Derecho de la Unión, a una interpretación conforme a la cual una resolución firme de una autoridad supervisora en el sentido del artículo 4 de la Directiva [2004/25], por la cual se declaró que una persona [física] había infringido disposiciones del Derecho interno adoptadas en transposición de la Directiva [2004/25], carece de efecto vinculante en un procedimiento sancionador administrativo instruido a continuación por dicha autoridad supervisora contra la misma persona, de manera que esta puede utilizar de nuevo todas las excepciones legales y los elementos de prueba para rebatir la infracción ya declarada en resolución firme?
2)
¿Se oponen los artículos 4 y 17 de la Directiva [2004/25], a la luz del principio de efectividad que rige en el Derecho de la Unión, a una interpretación conforme a la cual una resolución firme de una autoridad supervisora en el sentido del artículo 4 de la Directiva [2004/25], por la cual se declaró que una persona jurídica había infringido disposiciones del Derecho interno adoptadas en transposición de la Directiva [2004/25], carece de efecto vinculante en un procedimiento sancionador administrativo instruido a continuación por la referida autoridad supervisora contra el órgano de representación de dicha persona jurídica, de manera que esta (su órgano) puede utilizar de nuevo todas las excepciones legales y los elementos de prueba para rebatir la infracción ya declarada en resolución firme?
3)
En caso de respuesta negativa a la cuestión 1, ¿se opone el artículo 47 de la [Carta] a una práctica nacional conforme a la cual una resolución firme de una autoridad supervisora en el sentido del artículo 4 de la Directiva [2004/25], por la cual se declaró que una persona había infringido disposiciones del Derecho interno adoptadas en transposición de la Directiva [2004/25], tiene efecto vinculante en un procedimiento sancionador administrativo instruido a continuación por dicha autoridad supervisora contra la misma persona, de manera que esta no puede rebatir, ya sea con argumentos jurídicos o de hecho, la infracción ya declarada en resolución firme?
4)
En caso de respuesta negativa a la cuestión 2, ¿se opone el artículo 47 de la [Carta] a una práctica nacional conforme a la cual una resolución firme de una autoridad supervisora en el sentido del artículo 4 de la Directiva [2004/25], por la cual se declaró que una persona jurídica había infringido disposiciones del Derecho interno adoptadas en transposición de la Directiva [2004/25], tiene efecto vinculante en un procedimiento sancionador administrativo instruido a continuación por dicha autoridad supervisora contra el órgano de representación de la misma persona jurídica, de manera que esta (su órgano) no puede rebatir, ya sea con argumentos jurídicos o de hecho, la infracción ya declarada en resolución firme?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus cuatro cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25, a la luz del derecho de defensa garantizado por el Derecho de la Unión, así como de los artículos 47 y 48 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una práctica de un Estado miembro conforme a la cual una resolución firme por la que se declara que se ha cometido una infracción de las disposiciones de dicha Directiva tiene efectos vinculantes en un procedimiento administrativo sancionador posterior por infracción de estas disposiciones no solo con respecto a una persona física que tiene la condición de parte en ambos procedimientos, sino también con respecto a una persona física que no fue parte en ese procedimiento declarativo de la infracción, sino que meramente participó en él como titular de un órgano de representación de una persona jurídica que fue parte en dicho procedimiento.
A este respecto, ha de recordarse que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 2004/25, a la luz de su considerando 5, obliga a los Estados miembros a designar una autoridad o autoridades competentes para la supervisión de las ofertas que se rijan por las normas adoptadas o introducidas en virtud de esta Directiva; esta autoridad o autoridades deben reunir las condiciones para desempeñar sus funciones de forma imparcial e independiente de todas las partes de la oferta. Del considerando 7 de dicha Directiva resulta que tal supervisión debe poder ser efectuada por organismos de autorregulación. Asimismo, conforme al apartado 5, párrafo primero, de este artículo, las autoridades supervisoras han de disponer de todos los poderes necesarios para el ejercicio de sus funciones.
El artículo 4, apartado 6, de la Directiva 2004/25 reconoce a los Estados miembros la competencia, en particular, para designar a las autoridades, judiciales u otras, encargadas de conocer de los litigios y de decidir sobre los incumplimientos cometidos durante el procedimiento de oferta, así como para establecer disposiciones que determinen si las partes de la oferta tienen derecho a emprender acciones judiciales o interponer recursos administrativos y en qué circunstancias. Esta disposición debe leerse a la luz del considerando 8 de la Directiva 2004/25, según el cual, en virtud en particular del derecho a la tutela judicial efectiva, las decisiones de las autoridades supervisoras deben poder someterse, en las circunstancias oportunas, al control de un tribunal independiente.
En cuanto al artículo 17 de la Directiva 2004/25, este encomienda a los Estados miembros la determinación del régimen de sanciones aplicables a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de esta Directiva y de las medidas necesarias para garantizar la aplicación de dichas disposiciones, precisando que las sanciones que así se establezcan deben ser efectivas, proporcionadas y disuasivas.
Sin embargo, la Directiva 2004/25 no establece normas que regulen la estructura o el desarrollo de los procedimientos tramitados por las autoridades competentes en caso de infracción de las disposiciones relativas a las ofertas públicas de adquisición obligatorias, ni tampoco normas que regulen los efectos que las resoluciones administrativas firmes dictadas con arreglo a esta Directiva producen en procedimientos posteriores.
A este respecto, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, a falta de normas de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos de los justiciables, en virtud del principio de autonomía procesal, a condición, sin embargo, de que dicha regulación no sea menos favorable que la que rige situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (sentencia de 10 de marzo de 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, apartado
y jurisprudencia citada).
Siempre que se respeten estos dos principios, la Directiva 2004/25 no se opone, como tal, a que los Estados miembros establezcan un procedimiento administrativo para garantizar la correcta aplicación de las normas materiales que contempla esta Directiva, relativas a las ofertas públicas de adquisición, dividido en dos fases separadas que dan lugar, la primera, a una resolución administrativa con objeto de comprobar objetivamente el incumplimiento de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición y, la segunda, a la determinación de la responsabilidad individual y a la imposición de una sanción administrativa por la infracción cometida.
Asimismo, dicha Directiva no se opone, en principio, a una práctica de las autoridades competentes de los Estados miembros que confiera a las resoluciones administrativas firmes efectos vinculantes en posteriores procedimientos. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el reconocimiento de la firmeza de una resolución administrativa, adquirida al expirar los plazos razonables para recurrir o por agotamiento de las vías de recurso, contribuye a la seguridad jurídica, que es un principio fundamental del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de enero de 2004, Kühne & Heitz,
C‑453/00
,
EU:C:2004:17
, apartado
, y de 16 de octubre de 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, apartado
).
Además, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en el punto 83 de sus conclusiones, reconocer a una resolución administrativa firme efectos vinculantes en procedimientos posteriores conexos puede contribuir a garantizar la eficacia de los procedimientos administrativos tramitados por las autoridades competentes al objeto de determinar y sancionar la inobservancia de las normas del Derecho de la Unión relativas a las ofertas públicas de adquisición obligatorias y, por tanto, a asegurar el efecto útil de la Directiva 2004/25.
No obstante, ha de garantizarse que los derechos conferidos a las partes de que se trata por el Derecho de la Unión, y en particular por la Carta, se respeten en las dos fases procedimentales mencionadas en el apartado 37 de la presente sentencia. En efecto, todo procedimiento nacional tramitado en el marco de la Directiva 2004/25 debe ser compatible con estos derechos (véanse, por analogía, las sentencias de 17 de diciembre de 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, apartado
, y de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, apartado
).
A este respecto, el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. Este artículo confirma la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas [sentencias de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, apartados
y
, y de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
].
Este es el caso de un procedimiento que, como el controvertido en el litigio principal, se tramita con arreglo a las disposiciones de Derecho nacional que transponen la Directiva 2004/25.
Entre los derechos garantizados por el Derecho de la Unión figura, en primer lugar, el respeto del derecho de defensa, que, según jurisprudencia reiterada, constituye un principio general del Derecho de la Unión, del que forma parte integrante el derecho a ser oído, y que resulta de aplicación cuando la Administración se propone adoptar un acto lesivo para una persona. Conforme a este principio debe permitirse a los destinatarios de resoluciones que afecten significativamente a sus intereses dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los elementos en los que la Administración vaya a basar su decisión. Esta obligación recae sobre las Administraciones de los Estados miembros cuando adoptan resoluciones que entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, aun cuando la legislación de la Unión aplicable no establezca expresamente tal requisito formal (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, apartado
y jurisprudencia citada).
En segundo lugar, entre las garantías dimanantes de los artículos 47, párrafo segundo, y 48 de la Carta figura el derecho a guardar silencio que corresponde a toda persona física «acusada», en el sentido del segundo de estos artículos. Estas disposiciones se aplican en los procedimientos que pueden dar lugar a la imposición de sanciones administrativas de carácter penal. Tres criterios son relevantes para la evaluación de tal carácter. El primero es la calificación jurídica de la infracción en el Derecho interno, el segundo afecta a la propia naturaleza de la infracción y el tercero es relativo a la gravedad de la sanción que puede imponerse al interesado (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, apartado
).
De esta jurisprudencia resulta que el derecho a guardar silencio, que constituye una norma jurídica internacional generalmente reconocida, conforma la base del concepto de proceso equitativo. Tal derecho no puede limitarse a la confesión de actos ilícitos o a las observaciones que inculpen directamente al interesado, sino que abarca también información sobre cuestiones de hecho que puedan utilizarse posteriormente en apoyo de la acusación y afectar así a la condena o sanción impuesta a dicha persona (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, apartados
a
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, ha de hacerse mención al principio de presunción de inocencia, que se consagra en el artículo 48 de la Carta. Este principio se aplica cuando se trata de determinar elementos objetivos constitutivos de una infracción contemplada en el Derecho de la Unión que pueda conllevar la imposición de sanciones administrativas de carácter penal (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, apartados
y
).
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien todo sistema jurídico conoce presunciones de hecho o de Derecho, el artículo 48 de la Carta obliga a los Estados miembros a no rebasar, en materia penal, un determinado umbral. Más concretamente, el principio de la presunción de inocencia, consagrado en esta disposición, obliga a los Estados miembros a constreñir las presunciones de hecho o de Derecho que figuran en las leyes sancionadoras dentro de límites razonables, teniendo en cuenta la gravedad de la cuestión y salvaguardando el derecho de defensa (sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck,
C‑45/08
,
EU:C:2009:806
, apartado
).
En cuarto lugar, el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, afirma que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a dicha tutela respetando las condiciones establecidas en ese artículo. El artículo 47, párrafo segundo, de la Carta garantiza a toda persona el derecho a que su causa sea oída equitativamente por un juez independiente e imparcial.
Según reiterada jurisprudencia, las garantías de independencia e imparcialidad del tribunal postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a su composición, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho tribunal frente a elementos externos y en lo que respecta a la neutralidad de este ante los intereses en litigio (sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, apartado
y jurisprudencia citada).
El requisito de independencia, que es inherente a la función de juzgar, implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida (sentencias de 19 de septiembre de 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, apartado
, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
), y comporta dos aspectos.
El primer aspecto exige que tal órgano se encuentre protegido frente a intervenciones o presiones externas que puedan amenazar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar los litigios de que conozcan [sentencias de 19 de septiembre de 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, apartado
, y de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
].
El segundo aspecto se asocia al concepto de imparcialidad y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel. Este aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica (sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
).
Si una resolución comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión ha sido adoptada por una autoridad que no cumple estos requisitos de independencia e imparcialidad y, por lo tanto, no puede ser calificada de tribunal, en el sentido del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, esta disposición exige que la resolución de que se trate pueda ser objeto de un control posterior por un órgano judicial, el cual ha de tener competencia para examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho pertinentes para el litigio de que conozca (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, apartados
,
y
, y de 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, apartado
).
A la luz de estos recordatorios debe apreciarse si estos derechos garantizados por el Derecho de la Unión se oponen a que se reconozcan, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador por infracción de las disposiciones de la Directiva 2004/25, efectos vinculantes a una resolución administrativa firme dictada en un procedimiento anterior por la que se declaró la existencia de tal infracción. Para esta apreciación, es preciso distinguir entre los dos supuestos mencionados en el apartado 31 de la presente sentencia, a saber, aquel en que el procedimiento administrativo sancionador se refiere a personas que ya fueron parte en el procedimiento declarativo que dio lugar a la adopción de dicha resolución y aquel en que el procedimiento administrativo sancionador se refiere a personas físicas que no fueron parte en dicho procedimiento declarativo, sino que meramente intervinieron en él como titulares de un órgano de representación de una persona jurídica parte en dicho procedimiento.
Con carácter preliminar, procede señalar que, según las indicaciones de la resolución de remisión y las respuestas de las partes en el litigio principal a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, las sanciones administrativas pecuniarias que el Derecho austriaco prevé para las personas responsables de una infracción de las disposiciones de la Ley Federal de OPA relativas a las ofertas públicas de adquisición van desde 5000 a 50000 euros y pueden transmutarse en una pena privativa de libertad sustitutoria en caso de imposibilidad de recaudar la sanción pecuniaria impuesta. Estas sanciones revisten a primera vista carácter penal, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 44 de la presente sentencia. Sin perjuicio de la apreciación definitiva de ese carácter por parte del órgano jurisdiccional remitente, el derecho a guardar silencio y a la presunción de inocencia, garantizados en los artículos 47, párrafo segundo, y 48 de la Carta, son por tanto aplicables en el litigio principal.
Por lo que respecta al primer supuesto señalado en el apartado 54 de la presente sentencia, a fin de garantizar la eficacia de los procedimientos administrativos tramitados por las autoridades competentes al objeto de determinar y sancionar la inobservancia de las normas del Derecho de la Unión relativas a las ofertas públicas de adquisición obligatorias, los Estados miembros pueden reconocer a una resolución por la que se declare que unas personas han cometido una infracción efectos vinculantes que se desplegarán con ocasión de un procedimiento posterior dirigido a imponer a esas personas una sanción administrativa por la comisión de dicha infracción. Estos procedimientos deben no obstante configurarse de forma que dichas personas hayan podido prevalerse de sus derechos fundamentales en el procedimiento que llevó a la adopción de tal resolución declarativa.
Ello implica, en particular, que, en este procedimiento, dichas personas hayan podido prevalerse concreta y efectivamente, por una parte, del derecho de defensa, incluido el derecho a ser oídas, y, por otra parte, del derecho a guardar silencio y de la presunción de inocencia respecto de los hechos que se utilizarán posteriormente en apoyo de la acusación y que de esta forma repercutirán en la condena o la sanción que se imponga.
Cosa distinta ocurre en el segundo supuesto señalado en el apartado 54 de la presente sentencia, aun cuando la persona física de que se trata en el asunto principal, que no participó, como parte, en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la resolución declarativa firme, pudo participar en él como titular de un órgano de representación de una persona jurídica objeto de dicho procedimiento.
En efecto, como ha señalado el Abogado General en el punto 58 de sus conclusiones, el derecho de defensa tiene carácter subjetivo, de modo que son las propias partes afectadas las que deben poder ejercerlo efectivamente, con independencia de la naturaleza del procedimiento de que sean objeto. Ello es así
a fortiori
por cuanto, en el marco de un procedimiento administrativo que puede llevar a que se genere la responsabilidad personal de los directivos o de los titulares de los órganos de una sociedad por infracción de las normas relativas a las ofertas públicas de adquisición, imputable a esa sociedad, y a la imposición de sanciones de carácter penal a dichos directivos o titulares, no puede excluirse la existencia de una divergencia entre los intereses personales de estos y los intereses de dicha sociedad.
De ello se sigue que la autoridad administrativa debe desechar, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador seguido contra una persona física, los efectos vinculantes asociados a las apreciaciones que figuran en una resolución que declara la existencia de la infracción imputada a esa persona y que ha adquirido firmeza sin que dicha persona haya podido impugnar a título personal tales apreciaciones en el ejercicio de su propio derecho de defensa.
De igual manera, habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 45 de la presente sentencia, el derecho a guardar silencio se opone a que una persona física cuya responsabilidad personal por una infracción castigable con sanciones administrativas de carácter penal puede generarse en un procedimiento administrativo sancionador posterior no haya podido acogerse a este derecho respecto de los hechos que se utilizarán posteriormente en apoyo de la acusación y que de esta forma repercutirán en la condena o la sanción que se imponga.
Además, la presunción de inocencia se opone a que una persona física sea considerada responsable, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, de la comisión de una infracción declarada mediante una resolución que se adoptó en un procedimiento en el que no pudo participar como parte investida del derecho de defensa y del derecho a un proceso equitativo, que ha adquirido firmeza sin que dicha persona haya podido impugnarla y que ya no puede ser impugnada por ella ante un tribunal independiente e imparcial.
Por último, en lo que se refiere al acceso a un tribunal independiente e imparcial, en el sentido del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, de la resolución de remisión resulta, indubitadamente, que la jurisprudencia constitucional nacional califica a la Comisión de OPA de autoridad independiente, imparcial y establecida previamente por la ley que reúne las características de un tribunal competente para resolver tanto las cuestiones de hecho como las de Derecho, en el sentido de esta disposición.
A la vista de los datos que figuran en los autos en poder del Tribunal de Justicia y de las respuestas a una pregunta formulada por este, y sin perjuicio de las apreciaciones y comprobaciones que incumben al órgano jurisdiccional remitente, no resulta, sin embargo, que la Comisión de OPA ofrezca las garantías de imparcialidad propias de un tribunal a que se han hecho referencia en el apartado 52 de la presente sentencia.
En efecto, en virtud del artículo 33 de la Ley Federal de OPA, la Comisión de OPA es competente para llevar a cabo investigaciones sobre posibles incumplimientos de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición, para incoar procedimientos declarativos y administrativo-sancionadores, y, en este contexto, para decidir sobre la existencia de infracciones y sobre la imposición de sanciones. A efectos de la aplicación de Ley Federal de OPA, la Comisión de OPA dispone de amplias potestades
ex officio
, entre las que figura la de probar y constatar los hechos pertinentes para la resolución que haya de dictarse, así como adoptar todas las medidas de instrucción necesarias al efecto.
Además, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que exista una separación funcional, dentro de la Comisión de OPA, entre, por un lado, los servicios encargados de la investigación y de la acusación y, por otro lado, los servicios encargados de adoptar la resolución sobre la existencia de una infracción y de imponer las sanciones. Por añadidura, resulta que, en caso de que se interponga recurso contra las resoluciones por las que la Comisión de OPA haya declarado una infracción o haya impuesto una sanción, esta tiene la condición de parte demandada ante el tribunal nacional que conozca de dicho recurso.
Pues bien, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en los puntos 68 y 69 de sus conclusiones, tales elementos, sin perjuicio de las apreciaciones definitivas que a este respecto corresponden al órgano jurisdiccional remitente, no permiten considerar que la Comisión de OPA intervenga como un tercero imparcial entre el presunto infractor, de una parte, y la autoridad administrativa encargada de supervisar la observancia de las normas relativas a las ofertas públicas de adquisición, de otra parte, y, en consecuencia, que dicha Comisión reúna los criterios que debe satisfacer todo tribunal independiente e imparcial, en el sentido del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta.
De ello se deduce que, para cumplir las exigencias de la jurisprudencia mencionada en el apartado 53 de la presente sentencia, las resoluciones de la Comisión de OPA deben poder someterse al control de un tribunal nacional dotado, a tal efecto, de competencia para examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho pertinentes.
A este respecto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que las resoluciones adoptadas por la Comisión de OPA en procedimientos declarativos de la infracción pueden ser recurridas ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal), pero que, en tal caso, el control efectuado por este se limita exclusivamente a las cuestiones de Derecho. Así pues, resulta que tales resoluciones, una vez que han adquirido firmeza, producen efectos vinculantes en todos los procedimientos administrativos y judiciales posteriores, en caso de identidad de las partes o con respecto a cualquiera que haya participado en el procedimiento administrativo anterior como representante de una parte, siempre que las situaciones de hecho y de Derecho sean idénticas, sin que dicha resolución haya podido ser impugnada previamente ante un tribunal que tenga competencia para resolver tanto las cuestiones de hecho como las de Derecho.
Pues bien, limitar la competencia del tribunal nacional encargado de controlar la legalidad de las resoluciones de una autoridad administrativa en materia de infracciones de las normas relativas a las ofertas públicas de adquisición obligatorias a la mera apreciación de las cuestiones de Derecho no satisface las exigencias fijadas en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta y recordadas en el apartado 53 de la presente sentencia. Por consiguiente, si la resolución declarativa de la infracción que ha adquirido firmeza no ha podido someterse al control posterior de un órgano judicial competente para resolver las cuestiones de hecho y de Derecho, la observancia de las exigencias que se derivan de esta disposición de la Carta debe llevar a la autoridad administrativa a desechar, en el marco de un procedimiento sancionador posterior, los efectos vinculantes asociados a las apreciaciones que figuran en dicha resolución.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25, a la luz del derecho de defensa garantizado por el Derecho de la Unión, en particular del derecho a ser oído, así como de los artículos 47 y 48 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una práctica de un Estado miembro conforme a la cual una resolución firme por la que se declara que se ha cometido una infracción de esta Directiva tiene efectos vinculantes en un procedimiento posterior dirigido a imponer una sanción administrativa de carácter penal por infracción de las disposiciones de dicha Directiva, por cuanto las partes objeto de este procedimiento no pudieron, en el procedimiento anterior dirigido a declarar tal infracción, ejercer plenamente el derecho de defensa, en particular el derecho a ser oído, ni acogerse al derecho a guardar silencio, ni gozar de la presunción de inocencia respecto de los hechos que se utilizarán posteriormente en apoyo de la acusación, o no pueden disfrutar del derecho a la tutela judicial efectiva frente a tal resolución ante un tribunal competente para resolver tanto las cuestiones de hecho como las de Derecho.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

Los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a las ofertas públicas de adquisición, en su versión modificada por la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, a la luz del derecho de defensa garantizado por el Derecho de la Unión, en particular del derecho a ser oído, así como de los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una práctica de un Estado miembro conforme a la cual una resolución firme por la que se declara que se ha cometido una infracción de esta Directiva tiene efectos vinculantes en un procedimiento posterior dirigido a imponer una sanción administrativa de carácter penal por infracción de las disposiciones de dicha Directiva, por cuanto las partes objeto de este procedimiento no pudieron, en el procedimiento anterior dirigido a declarar tal infracción, ejercer plenamente el derecho de defensa, en particular el derecho a ser oído, ni acogerse al derecho a guardar silencio, ni gozar de la presunción de inocencia respecto de los hechos que se utilizarán posteriormente en apoyo de la acusación, o no pueden disfrutar del derecho a la tutela judicial efectiva frente a tal resolución ante un tribunal competente para resolver tanto las cuestiones de hecho como las de Derecho.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.