CELEX: 62021CJ0494
Rinvio pregiudiziale
Reti e servizi di comunicazione elettronica
Servizio universale e diritti degli utenti
Direttiva 2002/22/CE (direttiva “servizio universale”)
Articolo 12
Calcolo del costo e finanziamento degli obblighi di servizio universale
Fornitore unico di servizio universale e fornitori multipli di servizi di telecomunicazione operanti sul mercato
Determinazione dell’onere eccessivo

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (
GU 2002, L 108, pag. 51
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Eircom Limited, designata, nel corso del 2003, quale unico operatore per la fornitura del servizio universale in Irlanda, e la Commission for Communications Regulation (Autorità di regolamentazione nel settore delle telecomunicazioni, Irlanda) (in prosieguo: la «commissione di regolamentazione») in merito al rifiuto di quest’ultima di concedere alla Eircom un finanziamento diretto a coprire l’onere asseritamente eccessivo che rappresenterebbe, per tale società, il costo netto sopportato a titolo dei suoi obblighi di servizio universale.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando 4, 18 e 21 della direttiva «servizio universale» sono così formulati:
«(4)
Il fatto di assicurare un servizio universale (ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile) può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. Tuttavia, il fatto di fornire un compenso alle imprese designate per fornire tali servizi in dette circostanze non deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza.
(...)
(18)
Gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali. Occorre vigilare affinché il costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale sia correttamente calcolato, che l’eventuale finanziamento comporti distorsioni minime per il mercato e per gli organismi che vi operano e sia compatibile con il disposto degli articoli [107 e 108 TFUE].
(...)
(21)
Qualora un obbligo di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un’impresa, gli Stati membri sono autorizzati ad istituire meccanismi efficaci di recupero dei costi netti. Uno dei metodi atti a consentire un recupero dei costi netti attinenti agli obblighi di servizio universale consiste in un’imputazione ai fondi pubblici. È inoltre ragionevole consentire il recupero dei costi netti facendo contribuire in modo trasparente tutti gli utenti mediante prelievi applicati alle imprese. Gli Stati membri dovrebbero essere in grado di finanziare i costi netti dei diversi elementi del servizio universale attraverso vari meccanismi e/o di finanziare i costi netti di alcuni o di tutti gli elementi dell’uno o dell’altro meccanismo o di una combinazione di entrambi. In questo caso, gli Stati membri dovrebbero vigilare affinché il metodo di ripartizione dei prelievi tra le imprese si basi su criteri oggettivi e non discriminatori e rispetti il principio di proporzionalità. Tale principio non impedisce agli Stati membri di esonerare dai contributi i nuovi operatori che non hanno ancora una presenza significativa sul mercato. I dispositivi di finanziamento dovrebbero garantire che i soggetti del mercato contribuiscano unicamente al finanziamento degli obblighi di servizio universale e non ad attività che non sono direttamente legate alla fornitura di tale servizio. I dispositivi che consentono il recupero dei costi dovrebbero in ogni caso rispettare i principi del diritto comunitario e, in particolare, nel caso dei dispositivi di condivisione del finanziamento, i principi di non discriminazione e di proporzionalità. (...)».
L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Campo di applicazione e scopo», al paragrafo 1 così dispone:
«La presente direttiva disciplina la fornitura di reti e di servizi di comunicazione elettronica agli utenti finali nell’ambito della direttiva 2002/21/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (
GU 2002, L 108, pag.33
)]. Scopo della presente direttiva è garantire la disponibilità in tutta la Comunità di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive, nonché disciplinare le circostanze in cui le esigenze degli utenti finali non sono adeguatamente soddisfatte mediante il mercato».
L’articolo 3 della suddetta direttiva, intitolato «Disponibilità del servizio universale», al suo paragrafo 2 recita:
«Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».
L’articolo 8 di tale direttiva, intitolato «Designazione delle imprese», prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale quale definito agli articoli 4, 5, 6 e 7 e, se del caso, all’articolo 9, paragrafo 2, della presente direttiva in modo tale da poter coprire l’intero territorio nazionale. Gli Stati membri possono designare più imprese o gruppi di imprese per fornire i diversi elementi del servizio universale e/o per coprire differenti parti del territorio nazionale.
2.   Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».
L’articolo 12 della direttiva «servizio universale», intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», così recita:
«1.   Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.
A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:
a)
procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure
b)
utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2.
2.   I conti e/o le altre informazioni su cui si basa il calcolo del costo netto degli obblighi di servizio universale di cui al paragrafo 1, lettera a) sono sottoposti alla verifica dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un organismo indipendente dalle parti interessate e approvato dall’autorità nazionale di regolamentazione. I risultati del calcolo e le conclusioni finali della verifica sono messi a disposizione del pubblico».
L’articolo 13 di tale direttiva, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale», è così formulato:
«1.   Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a)
di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o
b)
di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
2.   Qualora il costo netto sia ripartito ai sensi del paragrafo 1, lettera b), gli Stati membri istituiscono un meccanismo di ripartizione, gestito dalle autorità nazionali di regolamentazione o da un organismo indipendente dai beneficiari e posto sotto la supervisione dell’autorità nazionale di regolamentazione. Può essere finanziato unicamente il costo netto degli obblighi di cui agli articoli da 3 a 10, calcolato conformemente all’articolo 12.
3.   Il sistema di ripartizione dei costi deve rispettare i principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità, in conformità dell’allegato IV, parte B. Gli Stati membri possono decidere di non chiedere contributi alle imprese il cui fatturato nazionale non raggiunga un determinato limite.
4.   Gli eventuali contributi relativi alla ripartizione del costo degli obblighi di servizio universale sono dissociati e definiti separatamente per ciascuna impresa. Tali contributi non sono imposti o prelevati presso imprese che non forniscono servizi nel territorio dello Stato membro che ha istituito il sistema di ripartizione».
L’allegato IV di tale direttiva, intitolato «Calcolo dell’eventuale costo netto degli obblighi di servizio universale e istituzione di un eventuale meccanismo di recupero o di condivisione secondo quanto previsto agli articoli 12 e 13», comprende una parte A, a sua volta intitolata «Calcolo del costo netto», che dispone quanto segue:
«Per obblighi di servizio universale si intendono gli obblighi imposti da uno Stato membro nei confronti di un’impresa perché questa fornisca una rete o un servizio in una determinata regione geografica, applicando in tale regione, se necessario, tariffe medie per la fornitura del servizio in questione o proponendo formule tariffarie speciali per i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari.
Le autorità nazionali di regolamentazione considerano tutti i mezzi adeguati per incentivare le imprese (designate o non) ad assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi. Ai fini del calcolo, il costo netto degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. (...) Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore di tale servizio.
Il calcolo si basa sui costi imputabili ai seguenti fattori:
i)
elementi del servizio che possono essere forniti solo in perdita o a costi diversi dalle normali condizioni commerciali.
In tale categoria rientrano elementi del servizio quali l’accesso ai servizi telefonici di emergenza, la fornitura di taluni telefoni pubblici a pagamento, la fornitura di servizi ed apparecchiature per disabili ecc.;
ii)
utenti finali o categorie di utenti finali che, considerati il costo della fornitura di una rete o di un servizio determinato, il gettito generato ed eventuali perequazioni tariffarie geografiche imposte dagli Stati membri, possono essere serviti solo in perdita o a costi diversi dalle normali condizioni commerciali.
In tale categoria rientrano utenti finali o categorie di utenti finali che non fruirebbero dei servizi di un operatore se questo non fosse soggetto ad obblighi di servizio universale.
Il calcolo del costo netto di alcuni aspetti specifici degli obblighi di servizio universale va realizzato separatamente e in modo da evitare una doppia computazione dei vantaggi e dei costi diretti ed indiretti. Il costo netto complessivo degli obblighi di servizio universale di un’impresa equivale alla somma del costo netto dei vari elementi degli obblighi di servizio universale, tenendo conto dei vantaggi intangibili. La verifica del costo netto è di competenza delle autorità nazionali di regolamentazione».
L’articolo 1, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica della direttiva 2002/22, della direttiva 2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche e del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa a tutela dei consumatori (
GU 2009, L 337, pag. 11
), intitolato «Modifiche alla direttiva [2002/22] (direttiva servizio universale)», così dispone:
«La direttiva [2002/22] (direttiva servizio universale) è così modificata:
1) l’articolo 1 è sostituito dal seguente:
“Articolo 1
Oggetto e ambito di applicazione
1.   La presente direttiva disciplina la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica agli utenti finali nell’ambito della direttiva [2002/21] (direttiva quadro). Scopo della presente direttiva è garantire la disponibilità in tutta la Comunità di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva possibilità di scelta, nonché disciplinare i casi in cui le esigenze degli utenti finali non sono adeguatamente soddisfatte mediante il mercato. La direttiva contiene inoltre disposizioni riguardanti taluni aspetti delle apparecchiature terminali, comprese quelle volte a facilitare l’accesso per gli utenti finali disabili.
(...)”.
(...)
7)   all’articolo 8 è aggiunto il seguente paragrafo:
“3. Qualora intenda cedere tutte le sue attività nelle reti di accesso locale, o una parte significativa di queste, a un’entità giuridica separata appartenente a una proprietà diversa, l’impresa designata conformemente al paragrafo 1 informa preventivamente e tempestivamente l’autorità nazionale di regolamentazione per permetterle di valutare l’effetto della transazione prevista sulla fornitura dell’accesso in postazione fissa e sulla fornitura dei servizi telefonici ai sensi dell’articolo 4. L’autorità nazionale di regolamentazione può imporre, modificare o revocare gli obblighi specifici conformemente all’articolo 6, paragrafo 2 della direttiva 2002/20/CE (direttiva autorizzazioni)”.
(...)».
L’articolo 4 della direttiva 2009/136, intitolato «Recepimento», al paragrafo 1, primo comma, prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano e pubblicano entro il 25 maggio 2011, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva. Essi comunicano immediatamente alla Commissione [europea] il testo di tali disposizioni».
Occorre osservare che le modifiche apportate dall’articolo 1, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2009/136 all’articolo 1, paragrafo 1, e all’articolo 8 della direttiva «servizio universale» non comportano conseguenze per la risposta alla questione posta dal giudice del rinvio.
Diritto irlandese
Lo European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [regolamento delle Comunità europee relativo alle reti e ai servizi di comunicazione elettronica (servizio universale e diritti degli utenti) del 2011] (S.I. n. 337; in prosieguo: il «regolamento nazionale “servizio universale”»), contiene l’articolo 11, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», che prevede quanto segue:
«(1)   Quando un’impresa designata come avente un obbligo [di servizio universale] intende ottenere un finanziamento per i costi netti relativi all’esecuzione di tale obbligo, essa può presentare all’autorità di regolamentazione una domanda scritta al fine di ottenere tale finanziamento.
(2)   Ogni domanda presentata ai sensi del paragrafo 1 è corredata delle informazioni a sostegno di tale domanda che possono essere ragionevolmente richieste dall’autorità di regolamentazione ai fini del paragrafo 3. I dati possono riferirsi a qualsiasi periodo che possa essere fissato dall’autorità di regolamentazione.
(3)   Basandosi sulle informazioni, comprese quelle presentate ai sensi del paragrafo 2, che ritiene sufficienti per consentire di procedere alla determinazione di cui al presente paragrafo, l’autorità di regolamentazione determina se un obbligo di cui al paragrafo 1 possa rappresentare un onere eccessivo per l’impresa interessata.
(4)   Quando l’autorità di regolamentazione stabilisce che un obbligo di cui al paragrafo 1 può rappresentare un onere eccessivo, essa calcola il costo netto dell’adempimento di tale obbligo sulla base:
a)
del costo netto, tenuto conto dell’eventuale vantaggio commerciale che l’impresa trae, calcolato conformemente alle indicazioni di cui all’allegato 2, parte A;
oppure
b)
se del caso, del costo netto determinato mediante un metodo di designazione conformemente all’articolo 7, paragrafo 3.
(5)   Un’impresa designata di cui al paragrafo 1 fornisce le informazioni che sono ragionevolmente richieste dall’autorità di regolamentazione ai fini del paragrafo 4.
(6)   Qualora l’autorità di regolamentazione decida che un obbligo di cui al paragrafo 1 non rappresenta un onere eccessivo, notifica tale decisione nonché i motivi della stessa all’impresa interessata non appena ciò sia ragionevolmente possibile dopo aver emesso tale decisione.
(...)».
L’articolo 12 del regolamento nazionale «servizio universale», intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale», così recita:
«(1)   Quando l’autorità di regolamentazione ritiene, sulla base del calcolo del costo netto previsto all’articolo 11, che il costo netto dell’esecuzione di un obbligo [di servizio universale] rappresenti un onere eccessivo per un’impresa, essa ripartisce il costo netto dell’obbligo di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di telecomunicazione elettronica.
(2)   L’autorità di regolamentazione istituisce un meccanismo di ripartizione gestito dalla stessa o da un organismo indipendente dalle imprese designate; l’organismo in questione si trova sotto la sorveglianza dell’autorità di regolamentazione. Solo il costo netto degli obblighi [di servizio universale], calcolato conformemente all’articolo 11, può essere finanziato.
(3)   Un meccanismo di ripartizione istituito a norma del paragrafo 2 rispetta i principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità (...). L’autorità di regolamentazione può scegliere di non chiedere contributi alle imprese il cui fatturato nazionale verificato sia inferiore a un importo fissato dall’autorità di regolamentazione di volta in volta, tenuto conto degli eventuali punti di vista con la stessa condivisi nell’ambito di eventuali consultazioni condotte conformemente all’articolo 26.
(...)».
Il 31 maggio 2011 la commissione di regolamentazione ha pubblicato la decisione 04/11, composta da una serie di decisioni numerate che enunciano i principi e i metodi di calcolo dei costi netti e delle entrate dell’obbligo di servizio universale, i principi e i metodi di calcolo delle altre entrate di tale obbligo, nonché l’approccio da adottare per stabilire se il fornitore del servizio universale sia stato assoggettato ad un onere eccessivo a causa dei costi netti.
Le decisioni recanti i numeri da 38 a 41 sono così formulate:
«38. Affinché un onere eccessivo gravi su un [fornitore del servizio universale], devono essere soddisfatte tre condizioni cumulative:
i.
deve esistere un costo netto diretto, verificabile e verificato;
ii.
gli utili dell’[obbligo di servizio universale] non devono superare il costo netto (ossia, si riscontra un costo netto positivo);
iii.
Tale costo netto positivo è a) sostanziale rispetto alle spese amministrative di un meccanismo di ripartizione e b) comporta uno svantaggio concorrenziale significativo per un [fornitore del servizio universale].
39. Se il costo netto positivo è relativamente basso, [l’autorità di regolamentazione] determinerà, sulla base dei costi verificati dell’[obbligo di servizio universale], se il finanziamento dell’[obbligo di servizio universale] sia o meno giustificato, tenendo conto dei costi amministrativi dell’istituzione e della gestione di un meccanismo di ripartizione (rispetto al costo netto positivo dell’[obbligo di servizio universale]) e tenendo conto del carattere sproporzionato di tali costi rispetto a qualsiasi trasferimento netto verso un [fornitore del servizio universale].
40. Se il costo netto positivo non è relativamente basso, [l’autorità di regolamentazione] valuterà se tale costo netto pregiudichi o meno in modo significativo la redditività di un [fornitore del servizio universale] e/o la sua capacità di ottenere un equo tasso di remunerazione del capitale investito; e
41. Se il costo netto positivo pregiudica in modo significativo la redditività di un [fornitore del servizio universale], [l’autorità di regolamentazione] valuterà se tale costo netto pregiudichi o meno in modo significativo la capacità di un [fornitore di servizio universale] di competere ad armi pari con i suoi concorrenti in futuro».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
La Eircom è l’operatore storico monopolistico nel mercato irlandese delle telecomunicazioni. Tale impresa è stata designata dalla commissione di regolamentazione come l’unico fornitore di servizio universale nel corso del 2003. Secondo il giudice del rinvio, la Eircom resta, ad oggi, l’unico operatore in Irlanda che fornisce l’accesso in punti determinati nonché servizi vocali e di telefoni pubblici a pagamento.
A seguito delle domande di finanziamento dei costi netti dell’obbligo di servizio universale presentate dalla Eircom sul fondamento dell’articolo 11 del regolamento nazionale «servizio universale» e dirette a ottenere che, conformemente all’articolo 12 di tale regolamento nazionale, il costo degli obblighi di servizio universale fosse ripartito tra i diversi operatori presenti sul mercato, la commissione di regolamentazione ha adottato, il 18 aprile 2019, cinque decisioni (in prosieguo: le «decisioni controverse») con le quali ha ritenuto che il costo netto sopportato dalla Eircom, a titolo dei suoi obblighi di servizio universale tra il 2010 e il 2015, non costituisse un onere eccessivo gravante su di essa. Di conseguenza, la commissione di regolamentazione, con le decisioni controverse, ha rifiutato di ricorrere al meccanismo di ripartizione previsto da tale articolo 12.
Chiamato a pronunciarsi su un ricorso avverso le decisioni controverse, il giudice del rinvio ha constatato che da esse risulta che la commissione di regolamentazione ha effettuato il calcolo secondo il quale, nei cinque anni interessati, il costo netto degli obblighi di servizio universale gravante sulla Eircom era appena inferiore a EUR 43 milioni. Il profitto di tale impresa, al lordo degli interessi e delle imposte, nel periodo esaminato per quanto riguarda le sue attività di linee fisse è stato pari a EUR 1,397 miliardi.
In ciascuna delle decisioni controverse, la commissione di regolamentazione si sarebbe basata su un
Unfair burden report
(relazione sull’onere eccessivo) elaborato su sua richiesta da uno studio di consulenza. Secondo tali relazioni, per quanto attiene alle condizioni di cui trattasi nella decisione 38, un costo netto positivo graverebbe sulla Eircom per ciascuno degli anni considerati, gli utili derivanti per tale impresa dai suoi obblighi di servizio universale non eccederebbero il costo netto di questi ultimi e il costo netto positivo sarebbe sostanziale rispetto alle spese amministrative di un meccanismo di ripartizione.
Da tali relazioni risulta che, per quanto riguarda la valutazione richiesta dalla decisione 40, la redditività della Eircom e la sua capacità di ottenere un tasso di rendimento equo del capitale investito non sono state pregiudicate in modo significativo dal costo netto dei suoi obblighi di servizio universale nel corso del periodo pertinente.
Il criterio di riferimento utilizzato in dette relazioni e approvato dalla commissione di regolamentazione per valutare la capacità della Eircom di ottenere un tasso di rendimento equo sarebbe consistito nel confrontare la misura di rendimento dei capitali investiti (in prosieguo: il «RCI») dei rendimenti finanziari della Eircom con il costo medio ponderato del capitale, costo che sarebbe stato previamente determinato dalla commissione di regolamentazione. A titolo indicativo, per quanto riguarda le attività di telefonia fissa della Eircom, tenendo conto del costo netto dei suoi obblighi di servizio universale, il RCI avrebbe superato il costo medio ponderato del capitale per ciascun anno esaminato. Alla luce delle relative constatazioni, dalle medesime relazioni risulterebbe che, per quanto riguarda il periodo al quale si riferivano le domande di finanziamento della Eircom, l’onere del costo netto gravante su tale società non era eccessivo tenuto conto della capacità di quest’ultima di sostenerlo.
Secondo il giudice del rinvio, lo studio di consulenza summenzionato ha dichiarato che, di conseguenza, nell’ambito dell’elaborazione delle relazioni relative al periodo esaminato, esso non aveva valutato, ai sensi della decisione 41, se il costo netto degli obblighi di servizio universale gravante sulla Eircom avesse avuto un impatto sulla capacità di quest’ultima, in futuro, di competere ad armi pari con i suoi concorrenti sul mercato interessato.
Con le decisioni controverse, la commissione di regolamentazione avrebbe tuttavia ritenuto che l’assenza di effetti significativi sulla redditività della Eircom e la sua capacità di ottenere un tasso equo di RCI dimostrassero che il costo netto dei suoi obblighi di servizio universale non aveva creato uno svantaggio concorrenziale significativo per tale impresa. Tale commissione di regolamentazione ha quindi ritenuto che non fosse necessario procedere a un esame delle distorsioni della concorrenza come enunciato dalla menzionata decisione 41.
Il giudice del rinvio constata che tanto dette relazioni quanto le decisioni controverse si concentrano sulle sole caratteristiche della Eircom, dato che né la commissione di regolamentazione né detto studio di consulenza hanno effettuato una valutazione della posizione dei concorrenti della Eircom sul mercato.
Esso rileva altresì che, per il periodo riguardante gli anni dal 2010 al 2014, la quota di mercato della Eircom, per quanto riguarda la sottoscrizione di clienti di telefonia fissa, sarebbe diminuita dal 74,5 al 47,2%, mentre uno dei concorrenti della Eircom, durante tale periodo, avrebbe per esempio aumentato la sua quota di mercato nazionale dal 5 al 21,7%. Da un’analisi di mercato effettuata nel corso del 2014 dalla commissione di regolamentazione, nell’ambito di un sondaggio realizzato presso le famiglie nel corso del 2013 a Dublino (Irlanda), risulterebbe che la quota di mercato di tale concorrente sarebbe stata del 42%, contro il 44% per la Eircom.
Il giudice del rinvio sottolinea, a tale riguardo, che è pacifico che una caratteristica del mercato concorrenziale delle telecomunicazioni è che i fornitori di servizi che non sono assoggettati ad obblighi di servizio universale «traggono vantaggio dall’avere clienti collegati alla rete che, altrimenti, non sarebbero serviti (“esternalità positive”) o che costituisce altresì una caratteristica riconosciuta di tali mercati concorrenziali che tutti i fornitori di servizi possono, in teoria, selezionare unicamente i centri geografici più redditizi».
In tali circostanze, il giudice del rinvio constata che le parti sono in disaccordo sulla portata della sentenza della Corte, del 6 ottobre 2010, Base e a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), e sull’applicazione dei criteri che ne risultano per quanto riguarda la valutazione dell’esistenza di un onere eccessivo in un caso come quello della Eircom, in cui una sola impresa è assoggettata a obblighi di servizio universale.
Più in particolare, secondo il giudice del rinvio, la Eircom ritiene che tale sentenza debba essere letta tenendo conto del contesto normativo della causa che vi ha dato origine e che la capacità relativa di un’impresa assoggettata a obblighi di servizio universale di sopportarne i costi netti di questi ultimi debba essere valutata tenendo conto non soltanto delle sue caratteristiche proprie, ma anche di quelle dei suoi concorrenti. In assenza di una siffatta valutazione, esisterebbe un rischio significativo che tutti gli operatori beneficino delle esternalità positive di tale impresa, ma che solo quest’ultima ne sopporti il costo, mentre la sua situazione non è significativamente migliore rispetto a quella dei suoi concorrenti.
Dal canto suo, la commissione di regolamentazione considera, secondo il giudice del rinvio, che da detta sentenza risulta che, per valutare se il costo netto degli obblighi di servizio universale gravante su un operatore costituisca un onere eccessivo, occorre concentrarsi sulla capacità di tale operatore di sostenere tale costo alla luce delle sue caratteristiche proprie. La valutazione dell’esistenza di un onere eccessivo sul fondamento di un’analisi del mercato non sarebbe un requisito risultante dal contesto normativo né dalla giurisprudenza della Corte.
In tali circostanze, la High Court (Alta Corte, Irlanda) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«In circostanze nelle quali:
i)
il mercato delle telecomunicazioni è stato liberalizzato ed esiste una pluralità di fornitori di servizi di telecomunicazione operanti sul mercato;
ii)
l’autorità nazionale di regolamentazione (in prosieguo: la “ANR”) ha selezionato un fornitore di servizi (...) per eseguire gli obblighi del servizio universale;
iii)
l’ANR ha stabilito che esiste un costo netto positivo connesso all’esecuzione degli [obblighi del servizio universale]; e
v)
l’ANR ha accertato che il costo netto degli obblighi del servizio universale è significativo rispetto ai costi amministrativi connessi all’istituzione di un meccanismo di condivisione del costo netto degli [obblighi di servizio universale] tra gli operatori del mercato;
se l’ANR è tenuta, in conformità agli obblighi posti a suo carico in virtù della direttiva [“servizio universale”], a valutare se il costo netto degli obblighi del servizio universale sia eccessivo con riferimento alla capacità del fornitore del servizio universale a sopportarlo, tenuto conto di tutte le caratteristiche [dello stesso], segnatamente del livello delle sue apparecchiature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota di mercato (di cui al punto 42 della sentenza [del 6 ottobre 2010, Base e a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
)]), se sia ammissibile, ai sensi delle direttive, che l’ANR effettui tale valutazione prendendo in considerazione esclusivamente le caratteristiche/situazione del fornitore del servizio universale, oppure sia tenuta a valutare le caratteristiche/situazione [del fornitore del servizio universale] rispetto ai suoi concorrenti sul mercato di riferimento».
Sulla questione pregiudiziale
Occorre rilevare, in via preliminare, che, sebbene formalmente il giudice del rinvio non abbia formulato la sua questione pregiudiziale facendo riferimento a disposizioni particolari della direttiva «servizio universale», tale circostanza non osta a che la Corte gli fornisca tutti gli elementi interpretativi che possano essere utili per definire la controversia di cui è investito, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione delle sue questioni. In proposito, spetta alla Corte enucleare dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione in considerazione dell’oggetto della controversia (v., in tal senso, sentenza del 16 novembre 2021, Governor of Cloverhill Prison e a.,
C‑479/21 PPU
,
EU:C:2021:929
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 12 e 13 della direttiva «servizio universale» debbano essere interpretati nel senso che impongono all’ANR competente, al fine di valutare se il costo netto degli obblighi di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un operatore assoggettato a tali obblighi, di esaminare le caratteristiche proprie di quest’ultimo, tenendo conto della sua situazione rispetto a quella dei suoi concorrenti sul mercato interessato.
Occorre ricordare, in proposito, che la direttiva «servizio universale» è volta a creare un contesto regolamentare armonizzato che garantisca, nel settore della comunicazione elettronica, la fornitura di un servizio universale, ossia di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile. Secondo l’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva, uno degli scopi della medesima consiste nel garantire la disponibilità, in tutta l’Unione europea, di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive (sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
e giurisprudenza citata).
In virtù dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva «servizio universale», gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità, e mirano a limitare le distorsioni del mercato tutelando nel contempo l’interesse pubblico (sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
e giurisprudenza citata).
Come enuncia il considerando 4 della direttiva «servizio universale», il fatto di assicurare un servizio universale può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. È per tale motivo che il legislatore Unione ha previsto, come emerge dal considerando 18 della medesima direttiva, che gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali (sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
e giurisprudenza citata).
Così, conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «servizio universale», allorché le ANR ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 di tale direttiva possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate come fornitori di servizio universale, esse devono calcolare i costi netti di tale fornitura.
Se le disposizioni del secondo comma dell’articolo 12, paragrafo 1, nonché la parte A dell’allegato IV della direttiva «servizio universale» stabiliscono le regole secondo cui deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale allorché le ANR hanno ritenuto che la medesima possa rappresentare un onere eccessivo, non emerge né da detto articolo 12, paragrafo 1, né da nessun’altra disposizione di tale direttiva che il legislatore dell’Unione abbia inteso stabilire esso stesso le condizioni in presenza delle quali le ANR sono indotte a ritenere, preliminarmente, che la fornitura del servizio universale possa rappresentare un tale onere eccessivo. Emerge invece dalle disposizioni dell’articolo 13 della direttiva «servizio universale» che è solo sulla base del calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale, come indicato all’articolo 12 di tale direttiva, che le ANR possono constatare che un’impresa designata come fornitore di servizio universale è effettivamente soggetta ad un onere eccessivo e che gli Stati membri devono quindi decidere, previa richiesta di tale impresa, di adottare modalità di indennizzo in ragione di tale costo (sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punti
e
).
Per quanto riguarda la nozione di «onere eccessivo», quest’ultima non è definita dalla direttiva «servizio universale». Orbene, come la Corte ha già avuto occasione di constatare nella sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
), dal considerando 21 della direttiva «servizio universale» risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso collegare i meccanismi di recupero dei costi netti che la fornitura del servizio universale può comportare per un’impresa all’esistenza di un onere eccessivo in capo a tale impresa. In tale contesto, ritenendo che il costo netto del servizio universale non rappresenti necessariamente un onere eccessivo per tutte le imprese coinvolte, esso ha inteso escludere che qualsiasi costo netto di fornitura del servizio universale dia automaticamente diritto all’indennizzo. La Corte da ciò ha concluso che l’onere eccessivo di cui l’ANR deve constatare l’esistenza prima di qualsiasi indennizzo è l’onere che, per ciascuna impresa coinvolta, presenta un carattere eccessivo con riferimento alla sua capacità a sopportarlo tenuto conto di tutte le sue caratteristiche proprie, segnatamente a livello delle sue apparecchiature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota di mercato.
Anche se, in assenza di precisazioni a tal riguardo nella direttiva «servizio universale», spetta all’ANR stabilire in modo generale e impersonale i criteri che consentono di determinare le soglie oltre le quali, tenuto conto delle caratteristiche menzionate al punto precedente, un onere può essere considerato eccessivo, l’ANR può tuttavia constatare che l’onere della fornitura del servizio universale è eccessivo, per l’applicazione dell’articolo 13 di tale direttiva, solo a condizione di procedere all’esame particolare della situazione di ciascuna impresa coinvolta con riferimento a tali criteri (sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, paragrafo
).
Se l’ANR constata che una o più imprese designate come fornitori del servizio universale sono soggette ad un onere eccessivo e se questa o queste imprese chiedono di essere indennizzate, spetta allora allo Stato membro introdurre i meccanismi necessari a tale scopo, conformemente all’articolo 13 della direttiva «servizio universale» (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
).
Alla luce di quanto testé ricordato, la Corte ha concluso, nella sentenza del 6 ottobre 2010Base e a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punto
), che gli Stati membri non possono constatare, senza disattendere gli obblighi risultanti dalla direttiva «servizio universale», che la fornitura del servizio universale costituisce effettivamente un onere eccessivo compensabile senza aver effettuato il calcolo del costo netto che esso rappresenta per ciascuna impresa cui tale fornitura incombe e senza aver valutato se tale costo costituisca un onere eccessivo per detta impresa, né, infine, adottare un regime di indennizzo in cui quest’ultimo non sia in rapporto con detto costo netto.
A tale riguardo, occorre anzitutto constatare che qualsiasi presa in considerazione della quota di mercato del fornitore di servizio universale implica che il processo di determinazione dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere gravante su tale fornitore a causa dei suoi obblighi di servizio universale comporta una componente comparativa intrinseca che non può essere ignorata dall’ANR. Infatti, la semplice constatazione di elementi relativi alla quota di mercato di detto fornitore considerata isolatamente non consente di trarre conclusioni utili in assenza di un confronto con le quote di mercato detenute dai suoi concorrenti. Tali conclusioni possono variare in funzione del numero di concorrenti presenti sul mercato, dei legami eventualmente esistenti tra questi ultimi o, ancora, dei diversi settori del mercato interessato nei quali tali concorrenti sono presenti.
Di conseguenza, come rilevato dalla Eircom, dal governo ceco e dalla Commissione, dalle disposizioni pertinenti della direttiva «servizio universale» risulta che l’ANR competente è chiamata, nell’ambito di tale processo, a tenere conto della situazione del fornitore di servizio universale rispetto a quella dei suoi concorrenti sul mercato interessato.
Infatti, come ricordato ai punti 34 e 35 della presente sentenza, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva, il principale obiettivo perseguito da quest’ultima consiste nel garantire la disponibilità, in tutta l’Unione, di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive. Inoltre, in sede di attuazione del servizio universale, gli Stati membri, a norma dell’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva, devono segnatamente adoperarsi per limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico.
Inoltre, per quanto riguarda, più in particolare, il calcolo del costo netto degli obblighi di servizio universale nonché il loro eventuale finanziamento, il considerando 4 della medesima direttiva enuncia che l’indennizzo delle imprese designate per fornire determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato non deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza.
Ne discende che la valutazione della situazione concorrenziale sul mercato interessato costituisce parte integrante delle condizioni di applicazione degli articoli 12 e 13 della direttiva «servizio universale» (v., in tal senso, sentenze del 19 giugno 2008, Commissione/Francia,
C‑220/07
, non pubblicata,
EU:C:2008:354
, punti
e
, e del 21 dicembre 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, punto
).
Peraltro, occorre constatare che una valutazione delle caratteristiche proprie di un fornitore di servizio universale alla luce dell’ambiente concorrenziale in cui quest’ultimo evolve è altresì conforme agli obiettivi perseguiti dalla direttiva «servizio universale».
Ciò avviene, in particolare, nel caso di elementi che riguardano la situazione economica e finanziaria di un fornitore di servizio universale. Infatti, la mera constatazione secondo cui tale fornitore continua ad essere redditizio nonostante l’onere che grava su di esso a causa del costo netto dei suoi obblighi di servizio universale non consente di trarre conclusioni in merito alle ripercussioni di tale costo netto sulla capacità di tale fornitore di competere con gli altri operatori presenti su un mercato in evoluzione. Non si può escludere che l’onere rappresentato dal costo netto degli obblighi di servizio universale per tale fornitore impedisca o renda più difficile o più complesso il finanziamento di investimenti in nuove tecnologie o in mercati collegati, investimenti che i suoi concorrenti potrebbero eventualmente essere in grado di effettuare e che sono pertanto idonei a procurare a questi ultimi vantaggi concorrenziali notevoli.
Pertanto, è in considerazione della situazione di un fornitore di servizio universale rispetto a quella dei suoi concorrenti che l’ANR può valutare se il costo netto degli obblighi di servizio universale ad esso incombenti costituisca, a causa delle distorsioni della concorrenza che ne derivano sul mercato interessato a danno di tale fornitore, un onere eccessivo per quest’ultimo, ai sensi degli articoli 12 e 13 della direttiva «servizio universale».
A tale proposito, come ricordato al punto 45 della presente sentenza, la disponibilità, in tutta l’Unione, di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive costituisce l’obiettivo principale della direttiva «servizio universale», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di quest’ultima. Orbene, nei limiti in cui il deterioramento della posizione concorrenziale di un fornitore di servizio universale in ragione del carattere eccessivo dell’onere gravante su di esso a causa dei suoi obblighi di servizio universale rechi pregiudizio ad una concorrenza effettiva sul mercato interessato, una siffatta circostanza potrebbe compromettere le condizioni di fornitura del servizio universale e, in ultima analisi, la realizzazione di tale obiettivo.
Pertanto, conformemente alla parte A dell’allegato IV della direttiva «servizio universale», occorre valutare, in sede di calcolo del costo netto che grava sul fornitore del servizio universale, i costi che l’impresa designata avrebbe scelto di evitare se non fosse stata soggetta agli obblighi di servizio universale. È in relazione alle conclusioni tratte da tale processo che l’ANR deve tenere conto della situazione di tale fornitore rispetto a quella dei suoi concorrenti sul mercato interessato.
Nell’ambito di tale analisi, l’ANR alla quale è presentata una domanda come quella di cui all’articolo 13 della direttiva «servizio universale» deve altresì tenere conto della portata di tale domanda e degli elementi invocati dal fornitore che intende ottenere la revisione delle condizioni di finanziamento del costo netto degli obblighi di servizio universale.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione posta dichiarando che gli articoli 12 e 13 della direttiva «servizio universale» devono essere interpretati nel senso che impongono all’ANR competente, al fine di valutare se il costo netto degli obblighi di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un operatore assoggettato a tali obblighi, di esaminare le caratteristiche proprie di quest’ultimo, tenendo conto della sua situazione rispetto a quella dei suoi concorrenti sul mercato interessato.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

Gli articoli 12 e 13 della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale),

devono essere interpretati nel senso che:

essi impongono all’autorità nazionale di regolamentazione competente, al fine di valutare se il costo netto degli obblighi di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un operatore assoggettato a tali obblighi, di esaminare le caratteristiche proprie di quest’ultimo, tenendo conto della sua situazione rispetto a quella dei suoi concorrenti sul mercato interessato.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.